Tan cerca de la ciudad y tan lejos de las tuberías: La gobernabilidad en el agua y el saneamiento periurbanos

Publicado en el libro: Aguilar, Adrián Guillermo e Irma Escamilla (coordinadores), “Periferia urbana, deterioro ambiental y reestructuración metropolitana” Porrúa Editores, Ciudad de México, 2009

TAN CERCA DE LA CIUDAD Y TAN LEJOS DE LAS TUBERÍAS: LA GOBERNABILIDAD EN EL AGUA Y EL SANEAMIENTO PERIURBANOS Julio D. Dávila* 1. Introducción La expansión de las áreas metropolitanas constituye un importante desafío del mundo contemporáneo. En el plano institucional y político-administrativo, el desafío se relaciona con las virtudes y defectos de diversos modos de gobernabilidad, situados entre los dos extremos del espectro que va de la consolidación bajo un mismo cuerpo administrativo, a una fragmentación en diversos gobiernos locales (Rojas, Cuadrado-Roura y Fernández Güell, 2005), con los consiguientes problemas de conflicto, descoordinación e inequidad socio-espacial. En el plano ambiental, el fenómeno de la expansión física genera preocupación en cuanto a sus posibles efectos en el consumo de energía y el consiguiente aumento en la huella de carbono de las ciudades (Newman, 2006) especialmente frente a la ya innegable evidencia del calentamiento global, el deterioro de importantes servicios ambientales tales como las zonas de conservación y las áreas naturales protegidas (Schteingart y Salazar, 2005), y los efectos sobre otros recursos naturales escasos renovables o parcialmente renovables, como el agua y el suelo agrícola.1

* Profesor e investigador, director de la Maestría en Administración y Planificación del Desarrollo, Development Planning Unit (DPU), University College London, 34 Tavistock Square, Londres, WC1H 9EZ, Inglaterra; [email protected]. 1 El impacto ambiental de las ciudades no se limita, por supuesto, a su región inmediata, sino que con frecuencia dista miles de kilómetros de ellas, como se puede demostrar con metodologías como la ‘huella ecológica’ de las ciudades (Wackernagel et al., 2006).

En

sus

dimensiones

socio-espaciales,

la

expansión

urbana

ha

estado

caracterizada por aumentos en la segregación espacial mediante fenómenos como la multiplicación de conjuntos cerrados de estratos medios y altos en la periferia de las ciudades (con frecuencia acompañados de una marcada privatización de lo público, como fuentes de agua y vías), y un paralelo crecimiento de barrios precarios de densidad media o alta en zonas alejadas del centro de la ciudad, incluso promovidos por el Estado (como es el caso de los Valles del Tuy en las afueras de Caracas), en virtud del bajo costo del suelo pero carentes de servicios básicos y adecuada conectividad a los centros de empleo (Lacabana y Cariola, 2006; Orellana, 2002). Dentro del fenómeno que se ha dado en llamar ‘ciudad difusa’ o ‘ciudad dispersa’ (Monclús, 1998), las crecientes necesidades de infraestructura constituyen otra dimensión de política que conjuga y amplifica las ya mencionadas de tipo institucional, ambiental y socio-económico. Aun cuando las vías, el transporte urbano e intermunicipal, la energía y las telecomunicaciones constituyen retos de gran envergadura para cualquier sociedad en proceso de cambio rápido, el agua y el saneamiento encarnan un caso especial en el ámbito periurbano. A la vez que se plantea como una necesidad indispensable para la vida y el crecimiento económico, el agua y el saneamiento periurbanos se caracterizan tanto por su complejidad institucional y la diversidad en su acceso, como por su centralidad en la búsqueda de una sustentabilidad ambiental y una equidad social.2 En este capítulo se pone de presente la relevancia del agua y el saneamiento en la periferia urbana y metropolitana y, más concretamente, el papel de los actores que intervienen en estos servicios básicos. El punto de partida es la observación de que una formulación de políticas que propendan por mayores niveles de sustentabilidad ambiental y equidad social en un contexto de expansión metropolitana requiere reconocer la diversidad de prácticas de los actores que 2

A esto habría que agregarle otra dimensión no explorada en el presente escrito, cual es la de los significados culturales asociados especialmente con el agua en ciertos contextos sociales.

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giran alrededor de los procesos de producción, utilización y disposición de agua para el consumo humano y la oferta de saneamiento en zonas periurbanas. Más concretamente, requiere evaluar la forma en que dichas políticas y prácticas benefician o perjudican a los habitantes y productores más pobres de estas zonas. El capítulo se apoya en una investigación de tres años de duración que analizó cinco estudios de caso metropolitanos en tres continentes.3 Luego de esta introducción, la siguiente sección hace unas breves consideraciones acerca de las implicaciones de la separación conceptual y profesional entre lo urbano y lo rural, y articula la definición de lo ‘periurbano’ que ilustra este trabajo. La tercera sección ubica la discusión sobre el agua y el saneamiento en los debates actuales acerca del desarrollo y, en particular, los discursos acerca del papel del estado y otros actores en su suministro. La cuarta sección ilustra las diversas etapas del ciclo socialmente construido del agua y el saneamiento, y hace explícita la multiplicidad de actores que con frecuencia están presentes en las distintas etapas. Una sección final concluye. 2. Metrópolis y periurbanidad Existe un creciente reconocimiento entre los profesionales y los organismos dedicados a la planificación del desarrollo acerca de la coexistencia de rasgos rurales y urbanos tanto en las ciudades como más allá de sus cada vez más difusos límites. La dicotomía urbano-rural por tanto tiempo arraigada en los sistemas de planificación resulta cada vez menos adecuada para tratar complejas

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El proyecto de investigación fue coordinado por la Development Planning Unit (DPU), University College London, Universidad de Londres, y financiado por el Departamento para el Desarrollo Internacional del Gobierno Británico (DFID). Los cinco socios del proyecto fueron la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) en Ciudad de México, el Centro para Estudios del Desarrollo (CENDES) en Caracas (Venezuela), Citizens Alliance for Sustainable Living (SUSTAIN) en Chennai (India), University College of Lands and Architectural Studies (UCLAS) en Dar es Salaam (Tanzania) y Urban Studies and Training Institute (UTI) en Cairo (Egipto). Gran parte del contenido de este capítulo es producto de una estrecha colaboración entre el autor y sus colegas en la DPU, Adriana Allen y Pascale Hofmann. Para mayor información sobre el proyecto y sobre las instituciones integrantes del equipo de investigación, y acceso a varios documentos, consultar la página del proyecto: www.ucl.ac.uk/dpu/pui.

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realidades socio-económicas y espaciales asociadas a un constante cambio y a procesos de deterioro ambiental derivados de la urbanización y el consumo desmedido. Las fórmulas analíticas tradicionales y las respuestas oficiales se quedan cortas a la hora de incorporar en su práctica cotidiana y sus horizontes de planificación fenómenos como la práctica de la agricultura urbana y periurbana (Mougeot, 2005), y la realidad de que un porcentaje muy elevado de los ingresos rurales proviene de actividades distintas a las agropecuarias (Reardon, Berdegué y Escobar, 2001).

La investigación en que se apoya este artículo es el resultado de un esfuerzo que data de varios años por examinar las características de ‘lo periurbano’ en sus dimensiones sociales, ambientales e institucionales (Brook y Dávila, 2000; Allen, Dávila y Hofmann, 2006a y 2006b). Lo periurbano hace referencia no sólo a la periferia de la ciudad sino a un contexto en donde rasgos tanto rurales como urbanos tienden a coexistir, en términos físicos, ambientales, sociales, económicos e institucionales. Desde una perspectiva ambiental, la ‘interfaz periurbana’ puede caracterizarse como un mosaico heterogéneo de ecosistemas ‘naturales’, ’productivos’ o ‘agro-ecosistemas’ y ‘ecosistemas urbanos’, afectados por flujos de materiales y de energía que demandan los sistemas urbanos y rurales. Cada uno de estos subsistemas condiciona y es condicionado, a su vez, por los otros dos (Allen, 2003). Desde el punto de vista del suministro de agua, la interfaz periurbana suele ofrecer a las regiones metropolitanas un ámbito más favorable de recarga de los acuíferos subterráneos que surten a muchas ciudades que las zonas más urbanizadas en donde la presencia de grandes superficies no porosas como calles y edificios dificultan la filtración subterránea (Haase y Nuissl, 2007).

Desde un punto de vista socio-económico, la composición social de los sistemas periurbanos es altamente heterogénea y sujeta a cambios significativos a lo largo del tiempo. Campesinos, pobladores informales pobres, fábricas y explotaciones mineras, clubes y centros de esparcimiento y residentes de ingresos altos y

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medios suelen coexistir en el mismo territorio, con intereses, prácticas y percepciones diferentes que, a menudo, entran en conflicto. Aunque estos rasgos suelen caracterizar también a las áreas urbanas, en el contexto periurbano están acentuados por una gran diversidad de actores y actividades. Esto se debe a que el continuo pero desigual proceso de urbanización que tiene lugar en estas áreas va por lo general acompañado (o es producido, en muchos casos) por la especulación con tierras, el desplazamiento de actividades económicas de menor productividad (como la agricultura minifundista de subsistencia) y el surgimiento de actividades informales y, a menudo, ilegales, tales como mataderos de reses, el uso intensivo de fertilizantes químicos y minería para la extracción de materiales de construcción. Por su naturaleza dinámica y el vacío institucional, en estos contextos es más frecuente el conflicto por tierras y acceso a recursos naturales que en zonas urbanas más consolidadas.

Desde un punto de vista institucional, la interfaz periurbana se caracteriza por la convergencia (o incluso ausencia) de instituciones sectoriales superpuestas con diferentes jurisdicciones y, en ocasiones, políticas contradictorias (Dávila, 2006). Asimismo, entes del sector privado y organizaciones comunitarias también intervienen en la administración de las áreas periurbanas aunque a menudo sin una clara articulación o liderazgo por parte de las entidades estatales. En síntesis, la periferia de las ciudades metropolitanas no sólo continúa suministrando tierras (activo importante para la subsistencia) a una población heterogénea altamente cambiante, incluido un número desproporcionado de hogares y productores pobres sino que, a menudo, provee también servicios y bienes ambientales esenciales a la población de la metrópolis, tales como bosques, lagos, ríos, zonas de recarga acuífera, y sumideros ambientales para descarga de aguas servidas y desechos sólidos procedentes del núcleo urbano, sin hablar de las zonas hortícolas que abastecen a la población urbana y periurbana. Aún así, gran parte de los datos oficiales sobre las ciudades tienden a

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excluir lo periurbano, ya que su desdibujado perfil no corresponde a la jurisdicción de los municipios más grandes, más centrales y urbanizados. Existe, además, un desfase en el tiempo entre la expansión de las ciudades y los asentamientos periurbanos y su incorporación a las estadísticas oficiales, lo cual las condena a una especie de limbo estadístico y administrativo, una ‘penumbra’ conceptual y espacial (Aguilar y Ward, 2003). Lo periurbano tiene, pues, una gran importancia para el suministro de agua en las ciudades. Antes de ilustrar la manera como en su producción y consumo interviene una serie de actores a través del ciclo del agua, conviene examinar el agua y el saneamiento desde al ángulo más general de los debates acerca de las políticas del desarrollo. 3. Agua y saneamiento desde la perspectiva del desarrollo Una encuesta realizada en 2006 entre 11.000 lectores de la respetada publicación British Medical Journal concluyó que el acceso al agua y el saneamiento es “el mayor avance médico de los últimos 150 años”, sobrepasando a los antibióticos, la anestesia y la píldora anticonceptiva (The Guardian, 2007).4 Vista exclusivamente desde una perspectiva epidemiológica, y gracias a sus externalidades positivas, una gestión adecuada de estos servicios básicos es de fundamental importancia en cualquier contexto, pero resulta aún más urgente a medida que aumenta la densidad de población, como por ejemplo por efecto de la urbanización. De hecho, fue un vínculo claro de causalidad entre la contaminación del agua y la alta mortalidad lo que dio pie al surgimiento de movimientos higienistas en el siglo XIX en Europa y Estados Unidos y, consecuentemente, a un papel central del estado en garantizar el suministro de agua potable y saneamiento en forma universal, sobre todo a las poblaciones urbanas que crecían y seguían concentrándose rápidamente. 4

Por saneamiento se entiende aquí el conjunto de dispositivos, prácticas y principios destinados a la recolección, eliminación y remoción de excrementos humanos.

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Un punto importante de inflexión en la universalidad de los principios higienistas y el papel del estado en estos servicios básicos ocurrió en 1992 en la Conferencia de las Naciones Unidas para el Agua y el Medio Ambiente en Dublín. De ahí surgieron los llamados ‘Principios de Dublín’, en los cuales se aboga por: reconocer el agua como parte del medio ambiente, como un recurso finito y vulnerable; involucrar a un mayor número de agentes diferentes al Estado en su producción; reconocer el importante papel que, en muchas sociedades, tiene la mujer en el suministro y la gestión de agua; y reconocer el valor del agua como un ‘bien económico’. Aún cuando esto último apunte a reconocer una racionalidad económica en el (costoso) proceso de producir agua para el consumo humano, en la práctica este principio ha sido interpretado con el ánimo de aplicar principios de mercantilización al agua y, en su interpretación más extrema, la consecuente introducción de monopolios privados desregulados como forma efectiva de resolver la crisis de suministro de estos servicios y extender su cobertura a los más pobres (Castro, 2005). Un punto de vista que se contrapone a la percepción del agua como bien económico proviene de la perspectiva de los derechos ciudadanos como punto de entrada al análisis de los procesos de desarrollo, desde donde el agua es vista como un derecho ciudadano inalienable. La Organización Mundial de la Salud, por ejemplo, observa que “el agua dulce es un derecho legal, no un bien o un servicio de caridad” (OMS, 2003). En la práctica, los marcos constitucionales nacionales restringen este derecho a los más necesitados, lo que supone que quienes estén en capacidad de pagar el servicio deberán hacerlo. El agua producida para el consumo humano tiene un costo real, lo que supone que, si no se cubre dicho costo, no resultará posible mantener los niveles de suministro, y mucho menos aumentar el cubrimiento del servicio a otras poblaciones. Como anota Castro (2005), no obstante, el riesgo de considerar el agua exclusivamente como un bien económico radica en que se puede excluir de su consumo a quien no esté en condiciones de pagar. Ahí radica la diferencia entre un ‘cliente’ y un ‘ciudadano’ (Allen, Dávila y Hofmann, 2006b).

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En la década de 1980 y, especialmente la de 1990, una sucesión de gobiernos en América Latina, Asia y África, azuzados por organismos multilaterales de asistencia internacional, permitieron una mayor injerencia de actores distintos al estado en el suministro de servicios de infraestructura, incluyendo agua y saneamiento. Una prioridad para el Banco Mundial, por ejemplo, es la de “transformar las empresas monolíticas del estado en agencias de servicio que respondan mejor a las necesidades de todos los usuarios” y crear incentivos para que los prestadores del servicio “tengan una orientación comercial, sean dignos de crédito financiero y sirvan a una clientela” (2004, p. 19). Durante la década de 1990, esto dio lugar a concesiones a consorcios privados de sistemas de agua y alcantarillado de metrópolis enteras como Santiago de Chile, Buenos Aires y Manila que, por su enorme valor y complejidad, hicieron los titulares de la prensa internacional. Muchas concesiones más pequeñas en escala y valor, ya fuere por tratarse de contratos de mantenimiento o de ciudades de tamaño mucho menor, rara vez han sido noticia. Y, aunque en muchas ciudades intermedias o pequeñas empresas privadas han logrado mejorar los niveles de servicio e incluso han logrado extender con éxito las redes más allá del casco urbano y los barrios más adinerados (Constance, 2006; Nickson, 2001), en ciudades más grandes como Buenos Aires, Cochabamba y Dar es Salaam (Tanzania), los contratos debieron ser renegociados e incluso cancelados apenas unos pocos años después de ser firmados, incluso dos décadas antes de la fecha de finalización contractual. El resultado es que las empresas municipales, y el estado en general, continúan siendo el principal actor formal en la prestación del servicio de agua y saneamiento en las zonas urbanas de los países en vías de desarrollo. En una ciudad como México, por ejemplo, los gobiernos de las Delegaciones (gobiernos locales) destinan en promedio cerca del nueve por ciento de su presupuesto total a actividades relacionadas con el agua potable, drenaje y tratamiento de aguas

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residuales, lo que es bastante elevado frente a la multiplicidad de funciones de estas entidades (Torregrosa, Arteaga y Kloster, 2005). Por lo general, el sector privado formal tiene una participación mínima al menos en la prestación de servicios reticulares, lo que en muchos casos se reduce a contratos de administración y mantenimiento y, en una minoría de casos, consiste en concesiones de gestión completa del sistema por 25 a 30 años. Como se verá más adelante, los acueductos gestionados por la comunidad, en contraste, tienen una participación importante en varios países latinoamericanos, especialmente en zonas rurales y, en algunos casos, periurbanas. Gradualmente, el enfoque sobre el tema del agua y el saneamiento ha pasado de ser una preocupación casi exclusiva con lo técnico hacia una creciente importancia de los aspectos institucionales en la prestación de servicios (Ayee y Crook, 2003; Nickson, 2002; UN-Habitat, 2003). En vista de las limitaciones de actores distintos al estado en la muy necesaria expansión de los servicios, esto ha redundado en el reconocimiento del papel clave que el estado deberá cumplir para alcanzar los objetivos convenidos a nivel internacional para reducir el porcentaje de la población que carece de acceso a agua potable y saneamiento adecuados (UN-Habitat, 2003; Banco Mundial, 2003). Esta discusión se encuadra en un nuevo contexto, ya que se proyecta que, en las próximas décadas, el mayor crecimiento de la población mundial se concentrará en áreas urbanas. Dado que gran parte de este crecimiento y la expansión espacial que lo acompañará se producirá en áreas periurbanas tanto de ciudades de mediano tamaño como de regiones metropolitanas, dichas áreas concentrarán gran parte del déficit en agua y saneamiento y enfrentarán presiones crecientes en el manejo sustentable de sus recursos naturales.5

5 No sobra resaltar que el consumo urbano directo de agua es relativamente reducido y que la mayor parte del consumo es indirecto, en forma de productos alimenticios o industriales. Globalmente, a mediados de la década de 1990 el consumo domiciliario constituía apenas 9 por

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En esto, se hace indispensable entender cuáles son los desafíos específicos que surgirán de la gestión de los servicios de agua y saneamiento y, en particular, que papel tienen los diversos actores en el proceso, labor que encaramos en la siguiente sección. 4. Los actores en el ciclo socialmente construido del agua y el saneamiento La importancia de considerar el agua y el saneamiento dentro de una perspectiva de sustentabilidad ambiental se pone de relieve en el siguiente gráfico, que muestra en forma esquemática lo que llamamos el ‘ciclo socialmente construido del agua y el saneamiento’, y que se puede diferenciar de un ‘ciclo natural’ del agua (De Marsily, 2005) en que, en el primero, la mano humana interviene en distintos puntos para apropiarse del líquido en beneficio de la sociedad. Esto es significativo desde el punto de vista de la sustentabilidad, en la medida en que el agua deja de ser prístina al salir de su entorno natural y luego de la intervención humana puede volver a éste en forma contaminada.

ciento del consumo total, en tanto que el riego agrícola consumía 65 por ciento y los usos industriales 26 por ciento (De Marsily, 2005).

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Captación y conducción

Potabilización y almacenamiento

Saneamiento

Tratamiento de aguas residuales/ Drenaje de aguas lluvias

Utilización y reutilización

Distribución

Acceso

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También significa que el proceso de apropiación del agua depende de una serie de factores ajenos al proceso natural que tienen que ver, en parte, con la distribución espacial de la población humana, pero también con el diverso acceso que distintos grupos sociales tienen a las fuentes de agua, en función de factores políticos, sociales, ambientales y espaciales, con el potencial de conflicto que esto puede generar. Además, como anotan Lacabana y Cariola (2005), “en los territorios sociales de la pobreza el agua no es sólo un problema individual sino colectivo” (p. 119). La representación esquemática del ciclo tiene utilidad descriptiva e inevitablemente simplifica el proceso con relación a la realidad, en donde algunas etapas pueden coincidir, eliminarse o trastocarse. No obstante, el esquema pone de relieve que hay diferentes etapas en el proceso de producción de agua que se consume en zonas urbanas y periurbanas (es decir, excluyendo el riego agrícola y los usos industriales y extractivos en zonas rurales). El distinguir entre las distintas etapas también ayuda a realzar el papel que tienen los diversos actores, al igual que el potencial que tiene el proceso, tanto para mejorar el acceso y aumentar el control que tienen los residentes y productores periurbanos más pobres sobre estos servicios básicos para su subsistencia vital y económica, como para propender hacia una sustentabilidad ambiental. En la medida en que pocos usuarios conocen el origen o el destino del agua que consumen a diario, el ciclo también puede servir como herramienta pedagógica donde se evidencia que es indispensable un mínimo saber técnico y cubrir unos costos económicos, sociales y ambientales vinculados a cada etapa. En lo que resta de esta sección, se ilustrará el papel que tienen diversos actores en las distintas etapas del ciclo con ejemplos recopilados en el proyecto de investigación, ya sea provenientes de los cinco estudios de caso (en cinco países), o de observaciones y ejemplos aportados por los participantes de los talleres internacionales que se realizaron como parte del proyecto, especialmente el

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realizado en Quito en marzo de 2005 (cf. Dávila y Rhon, 2005), y a quienes el autor desea consignar su gratitud.

A nivel de regiones metropolitanas o grandes conurbaciones urbanas, el estado tiene un papel predominante en la etapa de captación y conducción del agua, por lo general a través de empresas de agua del nivel regional o municipal. Esto se debe a los altos costos asociados a las obras civiles de captación (sea de aguas superficiales o subterráneas) y el bombeo de grandes volúmenes a largas distancias, como es el caso de Caracas y Ciudad de México. En algunas ciudades costeras, como Chennai (India), una escasez permanente de agua pone de presente la necesidad de invertir en plantas desalinizadoras de elevado costo (lo que es tema local de agitado debate), pero también la urgencia de un control a la extracción desmedida: se calcula que del agua extraída en pozos periurbanos, 35 millones de litros diarios (MLD) se distribuyen por carrotanques para el consumo humano, 40 MLD para usos industriales, y 123 MLD se potabilizan para venta en botellas (a precios que los pobres rara vez pueden pagar). Además de que una excesiva extracción puede llevar a salinizar los acuíferos al punto de hacerlos inservibles, los habitantes periurbanos pobres se quejan de la injusticia de que el agua que se extrae bajo sus viviendas es consumida por barrios más acomodados del área metropolitana (Allen, Dávila y Hofmann, 2006a).

El panorama institucional es diverso en su complejidad en los cinco estudios de caso del proyecto de investigación. Por ejemplo, en México DF, el Sistema de Agua de la Ciudad de México (SACM) tiene a su cargo todas las etapas del ciclo, pero supervisa y delega a contratistas privados las funciones de actualizar el padrón de usuarios, instalar medidores, hacer mediciones, emitir facturas de cobro y reparar fugas en redes secundarias, en tanto que las Delegaciones Políticas (gobiernos locales del Distrito Federal) tienen a su cargo las obras en las redes secundarias (Torregrosa, Arteaga y Kloster, 2005). En el caso de Caracas, el actor principal es el estado, a través de la empresa hidrológica Hidrocapital, que tiene a

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su cargo todas las etapas del ciclo, aunque subordinada a Hidroven, un ‘holding’ de empresas hidrológicas regionales, y al Vice-Ministerio de Agua, del Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales; los Ministerios de Infraestructura, y de Salud y Desarrollo Social tienen funciones de construcción de grandes obras y control sanitario, respectivamente ((Lacabana y Cariola, 2005, Moretto, 2008).

Aún en aquellos casos en donde, en teoría, a nivel metropolitano el estado tiene responsabilidad por todo el ciclo, a través de empresas municipales o estaduales de servicio, en la práctica, como ocurre en Quito, Caracas y Bogotá, las empresas de servicio no asumen con debida responsabilidad la etapa de tratamiento de aguas servidas, con consecuencias desastrosas para el medio ambiente y los asentamientos aguas abajo de los ríos donde estas se descargan, en una clásica situación de inequidad interregional.

Como se anotó atrás, las reformas recientes del sector en América Latina y en otras regiones apuntan a que las grandes empresas del estado deleguen parte de sus funciones a otros actores. Por ejemplo, en Bolivia la nueva política limita las funciones del estado central y las transfiere a los municipios, con el fin de “mejorar la cobertura del servicio y, en las áreas urbanas, reducir el gasto público a través de la promoción de la participación e inversión del sector privado con el objetivo de liberar fondos públicos para las áreas rurales” (Bustamante, 2005, p. 25). En el caso de Venezuela, la Ley Orgánica para el Servicio de Agua Potable y Saneamiento de 2001 estableció un cronograma de transferencia del servicio de suministro a un sistema de concesiones a nivel municipal, en el cual pueden participar directamente tanto los gobiernos municipales como el sector privado y las comunidades, sea independientemente o en forma asociada, en tanto que Hidroven y las empresas regionales conservarían funciones regulatorias (Lacabana y Cariola, 2005). No obstante, la renuencia de los municipios a encargarse de estas funciones adicionales, aunado al hecho de que invitar la

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participación del sector privado podría entrar en conflicto con las reformas socialistas del gobierno Chávez, terminó por desmontar parte de la reforma.

En Colombia también se creó un nuevo marco jurídico que le abrió la participación en agua y saneamiento a los sectores privado y solidario (comunitario). Contrariamente a lo que ha ocurrido con el servicio de recolección de residuos sólidos, en el caso del agua la participación privada ha generado oposición por parte de la ciudadanía. El agua se percibe como un recurso natural colectivo y la perspectiva de que sea explotado por individuos para su propio lucro, como sucedió históricamente con el petróleo y otros recursos minerales, tiene unos costos políticos que pueden resultar demasiado elevados o arriesgados. Cuando se han dado concesiones, rara vez los consorcios privados parecen estar dispuestos a asumir el riesgo de invertir en la expansion de la red hacia barrios periféricos de bajos ingresos, por lo que el costo de este riesgo lo han trasladado al consumidor (lo cual no ocurrió con la gestión privada de residuos sólidos). Existen casos, como el de Barranquilla, en donde la empresa concesionaria ha otorgado incentivos y facilidades a los usuarios para gradualmente crear una ‘cultura del pago’ en barrios en donde existía una larga tradición de incumplimiento por parte de la empresa y un juego político clientelista alrededor de la prestación de servicios básicos de infraestructura (Constance, 2006).

Son conocidos los casos de fracaso de la participación privada en concesiones de agua urbana en Bolivia. En el caso de Cochabamba apenas duró unos meses y en el de la Paz sigue causando muchos problemas. En Cochabamba, el aumento excesivo de tarifas produjo una revuelta de los usuarios (Nickson y Vargas, 2002). En la zona urbana de la Paz los usuarios están satisfechos con el servicio, pero en las áreas periurbanas y las zonas marginales, que no han recibido el servicio por expansión de la red por parte de la empresa, se creó mucha resistencia. Al igual que ocurre en otros contextos, la empresa no hizo la inversión necesaria pues

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consideraba que no le garantizaba una tasa de retorno mínima y no podía crear una ‘cultura de pago’ por el servicio, especialmente entre los más pobres.

En casos como los de Córdoba (Argentina) y Cartagena (Colombia), las concesiones a consorcios privados han producido mejoras en la eficiencia del servicio, pero dejan mucho que desear en el cubrimiento de los barrios periféricos más pobres.6 Para Nickson (2001), para poder garantizar el cubrimiento de dichos barrios por parte de los concesionarios los gobiernos municipales tendrían que superar serios problemas tales como la falta de continuidad política (debido al cambio periódico de gobierno por el proceso electoral), debilidades técnicas (por falta de personal idóneo que pueda negociar con los concesionarios) y ausencia de planes físicos de mediano y largo plazo con los cuales puedan orientar la expansión de las redes.

En el caso de Cuba, el estado continúa cumpliendo un papel central, especialmente en la gestión a nivel regional o nacional de los recursos hídricos. En un contexto que depende de las aguas estacionales de los ríos, el gobierno provincial tiene a su cargo la preparación de un plan estratégico de uso de aguas para su provincia, y se encarga a su vez de las etapas de captación, potabilización y distribución. Al igual que en los demás países de la región, la agricultura es el mayor usuario de agua, seguida por el sector industrial, en tanto que los usos domiciliarios representan un porcentaje relativamente pequeño. En cuanto a la distribución del agua para uso doméstico, la responsabilidad recae en las empresas municipales de las ciudades grandes, pero en asentamientos de 20 a 50 mil habitantes la participación comunitaria juega un papel importante y se espera que, a través de los consejos populares, los usuarios aporten su fuerza de trabajo en la construcción y mantenimiento de parte de la infraestructura.

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El proyecto PRINWASS hace un interesante balance de la situación y de las experiencias de participación del sector privado en agua en la región. Cf. www.prinwass.org

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En la medida en que las reformas del sector de agua y saneamiento apuntan a una descentralización del servicio, de entidades del estado central o regional a entidades municipales u otros actores, es necesario considerar los factores de tipo institucional y técnico que facilitan o impiden el proceso. En el corazón de esto hay varios elementos de interés, como por ejemplo las posibilidades de que un grupo de técnicos y expertos de las empresas municipales de servicios deleguen las decisiones acerca de etapas del ciclo (v.g. captación) a las comunidades periurbanas o al sector privado. Esto presupone un seguimiento y regulación por parte de un ente responsable, como el estado.

En el caso de Brasil, en donde la gestión del agua urbana ha estado tradicionalmente en manos de los gobiernos estaduales, comienza a haber un proceso incipiente de descentralización del nivel estadual al nivel municipal. Esto es en parte producto de las exigencias populares de tener un mayor control de las decisiones de infraestructura que afectan a la población. Los contratos de concesión de infraestructura deben aprobarse en audiencia pública y en los Concejos Municipales, con el fin de maximizar la transparencia del proceso.

Otra figura que adquiere importancia en el continente es el de la asociación o consorcio de municipios (conocido en ciertos países como ‘mancomunidad de municipios’) mediante la cual municipios cuyos presupuestos resultan limitados para abarcar todas las etapas del ciclo se asocian con el fin de garantizar el servicio. Por ejemplo, las fuentes de agua y las plantas de tratamiento pueden estar localizadas fuera de los linderos municipales, en cuyo caso la captación la hace un consorcio, pero la distribución al interior de un municipio le corresponde a la empresa municipal.

El tema de la escala en el ciclo de nuevo adquiere relevancia: para algunos participantes en el taller de Quito, la descentralización hacia niveles geográficos más bajos en la jerarquía es posible e incluso deseable en lo que respecta al

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saneamiento, sea que se deje en manos privadas, individuales o comunitarias – y es el caso de los condominios horizontales en Brasil. En el caso del agua, en cambio, la incorporación a un sistema reticular (y por lo tanto centralizado) es indispensable, aún en zonas periurbanas. Una política de subsidios cruzados que permiten cobrar tarifas mayores a estratos más altos hacen posible que el sistema llegue a las zonas más pobres, incluso las periurbanas. En ese sentido, se hace necesario pensar en la lógica de incorporar al sistema los asentamientos que se van incorporando a la metrópolis.

Aunque desde el punto de vista técnico un sistema reticular sería deseable, no siempre resulta posible en la práctica, especialmente en contextos en donde los costos son demasiado elevados para los usuarios, las bajas densidades no justifican inversiones en sistemas reticulares, existe precariedad en la tenencia de la tierra, o se trata de zonas de rápido cambio demográfico y físico, especialmente en casos de precariedad ambiental (por ejemplo en zonas de riesgo geológico o de inundación). La riqueza, la organización institucional y el proceso de urbanización de una ciudad como Sao Paulo posiblemente permitan la creación de sistemas reticulares, pero esas no son condiciones que siempre estarán presentes en el crecimiento de toda ciudad. En muchas ciudades, incluso algunas grandes, no existe un

sistema confiable para regular las actividades de los pequeños

operadores y la extracción individual mediante pozos, lo que exige del estado un papel activo en la regulación de estas actividades.

En zonas periurbanas se da frecuentemente el fenómeno de captación privada en pequeña escala, sea formal o informal. En las zonas periurbanas de Dar es Salaam (Tanzania), al igual que en otras ciudades del África sub-sahariana y Asia, han surgido pozos gestionados comunalmente, por lo general con apoyo de ONGs internacionales (como, por ejemplo, WaterAid). En estos, la comunidad contribuye con una suma mensual para el mantenimiento del pozo, el cual es administrado por un miembro de la comunidad a quien se le remunera por su trabajo. A pesar

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de las innegables bondades de esta solución en el corto y mediano plazo, no es una solución cómoda para quienes tienen que acarrear el agua hasta sus viviendas, además de que exige de la comunidad un cierto nivel organizativo, una conscientización y una disciplina para evitar que la fuente de agua se contamine. Esto sólo puede surgir de un contexto político que permita la participación y en donde se le entregue a la comunidad de usuarios periurbanos las herramientas legales, técnicas y financieras para ejercer un control.

Hay una multiplicidad de experiencias en América Latina en donde, debido a la ausencia de empresas estatales, las comunidades, especialmente periurbanas y rurales, han adquirido responsabilidad por la gestión parcial o total de las distintas fases del ciclo. En el caso de algunas juntas de acción comunal en Colombia, por ejemplo, la acción comunitaria comienza por la protección de las fuentes de agua e incluye su producción social, incluyendo distribución y acceso, y en algunos casos potabilización, almacenamiento y, en menor medida, reutilización y tratamiento. En el municipio de Pasto, ciudad del sur de Colombia, por ejemplo, existen 77 Juntas Administradoras de Acueducto que cubren una población rural y periurbana de 53.000 personas. De estas, sólo tres cuartas partes tienen instalación domiciliaria y un porcentaje muy pequeño recibe agua parcialmente potabilizada (con cloro). Una de las principales dificultades que enfrentan las Juntas radica en el incumplimiento en el pago de las cuotas mensuales (cercanas a EU$2) por parte de más de la mitad de los suscriptores (Figueroa, 2005). El municipio ha iniciado un programa de fortalecimiento de la capacidad de gestión y técnica de las Juntas, al igual que una conscientización con los niños del municipio acerca de sus fuentes de agua.

En Ecuador se da el caso de comunidades que, a nivel de parroquia (el menor nivel en la jerarquía administrativa), han asumido tareas de medición, cobro y atención al cliente que anteriormente estaban tercerizadas a empresas de menor jerarquía. Los encargados de la gestión del agua son juntas electas

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democráticamente sometidas a una veeduría ciudadana. Esto ha permitido recortes en pérdidas de agua en el sistema, e incluso el dar servicio a comunidades aledañas. Se trata de organismos paraestatales sin recursos del estado a los cuales se les asignan tareas de organización de la comunidad. Aunque solían operar informalmente, actualmente están regidas por la ley; en el caso de Quito han llegado a funcionar con una buena coordinación y en armonía con el gobierno municipal.

En Bolivia, 54 por ciento de los sistemas de suministro de agua son gestionados por comités comunales y 25 por ciento por cooperativas, mientras sólo 11 por ciento están en manos de municipalidades (Bustamante, 2005). La calidad del servicio de acueductos periurbanos gestionados por los usuarios en las afueras de Cochabamba, Bolivia, se compara favorablemente con el de la empresa de gran escala que opera en la ciudad (Bustamante, Butterworth y Faysse, 2004). En Brasil la participación comunitaria ha alcanzado una escala mayor: allí, los comités de cuenca tienen un lugar reservado a usuarios del agua electos y calificados para ejercer esa posición (Brannstrom, Clark y Newport, 2004). Dichos comités surgieron a raíz de conflictos alrededor del agua en ciertas zonas del país, incluyendo zonas periurbanas de Sao Paulo.

En zonas de concesión de agua (a empresas privadas) en el periurbano de Buenos Aires resulta difícil que la comunidad se involucre ya que, por ejemplo, la construcción de un pozo de captación requiere de la autorización del concesionario. En los barrios periurbanos autónomos que están fuera de la concesión, en cambio, las comunidades podrían, en teoría, ocuparse de casi todas las etapas del ciclo, para lo cual sería necesario hacer una labor de sensibilización y capacitación técnica (Pandiella, 2005).

En Lima, en las zonas adonde no llegan los servicios de la empresa encargada, se forman comités vecinales de agua potable que tienen una relación muy estrecha

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con el ayuntamiento. Estas se encargan de tratamiento, almacenamiento, distribución y cobranza, funciones en donde se han desempeñado bien. Esto le allana el camino a la empresa, quien asume estas funciones una vez sus servicios llegan a estos asentamientos. Casos similares han sido documentados también para el Cusco (Crawford, 2008).

El aporte comunitario se ve también en la Lima periurbana con experiencias de aprovechamiento (reciclaje) de agua de lavadero para el riego de zonas verdes, que ayudan a mejorar el entorno de la población. Igualmente, se da el caso de centros educativos que hacen conexiones a los lavaderos de las escuelas para regar sus zonas verdes.

Las comunidades periurbanas pobres de Port-au-Prince, Haití, también juegan un papel importante. La empresa de servicios le vende el agua a un comité de barrio que, a su vez, la revende al usuario haciendo una utilidad, la que se usa en mejoramiento ambiental del barrio.

En la periferia de las ciudades grandes de América Latina se da cada vez más el caso de conjuntos cerrados, especialmente de estratos altos y muy altos. Las legislaciones colombiana y brasileña, por ejemplo, exigen que el urbanizador de un barrio cerrado periurbano se haga cargo del tratamiento del agua. La experiencia de los expertos reunidos en el taller de Quito sugiere que los mecanismos de control del proceso no siempre son efectivos, y se dan casos de captación excesiva de agua de acuíferos que deben servir a una sub-región que abarca un área mucho más amplia que los conjuntos cerrados, o de vertimientos de aguas servidas no tratadas por fuera del conjunto.

El tema del saneamiento, aunque en teoría integrado al ciclo en la forma que la gráfica lo muestra, frecuentemente adquiere una prioridad secundaria frente al más urgente del agua, sin la cual no es posible sobrevivir. De hecho esta etapa

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ofrece muy poca rentabilidad al sector privado en zonas de baja densidad por lo que, en un marco regulatorio o de política, deberá verse como un ‘bien público’ debido a las externalidades negativas (especialmente con relación a la salud humana) que su ausencia conlleva.

En grandes ciudades del Asia y del África como Mumbai, Kolkatta y Chennai (India), Accra (Ghana), Luanda (Angola) y Nairobi (Kenia) las soluciones al problema sanitario en los grandes asentamientos periurbanos más pobres no se puede dar a nivel individual por diversos motivos económicos, de densidad espacial, institucionales, de precariedad en la tenencia de tierra, entre otros. En estos casos, no cabe más opción que construir sanitarios comunales, de cuya gestión existen experiencias interesantes y ampliamente documentadas (ver, por ejemplo, Burra, Patel y Kerr, 2003). Para la mayor parte de los usuarios, no obstante, el fecalismo al aire libre o en bolsas plásticas que se tiran a la vía pública continúa siendo una realidad cotidiana. En este sentido, el Programa de Agua y Saneamiento (patrocinado por el Banco Mundial y Naciones Unidas) ha diseñado campañas de ‘mercadeo’ del saneamiento, que buscan hacer conocer su importancia en la salud humana y permitir el mejor funcionamiento de una situación de hecho, cual es la existencia de una oferta privada de servicios de saneamiento en muchas ciudades del África (Water and Sanitation Program, 2004).

En América Latina, la tendencia es a la solución privada del problema del saneamiento, mediante el uso de letrinas y, en lo posible, redes de alcantarillado. La visión oficial del problema del saneamiento es estrecha y poco flexible, como lo demuestra el caso de un asentamiento periurbano en Guadalajara (México) en donde, con el apoyo de una ONG, se construyó un sistema de sanitarios ‘composteros’ no conectados a una red de alcantarillado, pero el municipio se negó a dar al asentamiento la categoría de urbano por carecer de sistema de red de alcantarillado (comunicación personal de Jaime Vásconez, de CIGU).

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Desde el punto de vista tecnológico, la mejor solución no es necesariamente la del alcantarillado donde el arrastre de sólidos lo hace el agua. Sin embargo las expectativas y las demandas de la población son las de tener conexión a la red formal. Un sistema de red conlleva altos costos, pero en América Latina y el Caribe no se da una discusión seria de alternativas para el manejo de excretas. Al respecto, las experiencias presentadas en el taller de Quito pusieron de presente la necesidad de que cualquier solución no convencional (reticulada) cuente con la participación y apoyo de la comunidad pues, de lo contrario, se corre el riesgo de que los usuarios no asuman la propiedad del proyecto.

En el contexto periurbano, para el sector privado resulta más rentable participar en la distribución de agua que en otras etapas del ciclo.7 Esto se pone en evidencia en el caso de los aguateros, por ejemplo, que venden el agua en forma domiciliar a los usuarios utilizando diversos medios, desde carretas tiradas por animales hasta carrotanques (Solo, 2003; Allen, Dávila y Hofmann, 2006a). Su contribución es más evidente en las etapas de distribución del agua, pero también se da en la etapa de captación. El tema de la calidad del servicio o el agua distribuida privadamente muestra que resulta más eficaz ejercer un control cuando se trata de empresas concesionarias grandes que un sinnúmero de pequeños vendedores.

En América Latina y el Caribe tal vez la forma más evidente en que el sector privado marca su presencia es en la venta de agua embotellada. En la mayor parte de los casos esta proviene de pozos privados de los cuales se extrae el agua y se purifica utilizando diversos métodos. Al igual que ocurre en todas las 7 La definición de ‘sector privado’ no deja de tener sus ambigüedades. En Bolivia a las cooperativas (que son manejadas por sus miembros, sin ánimo de lucro) se les considera como ‘privadas’, lo que presenta dificultades en el momento de establecer un marco regulatorio. La pregunta que surgió de las discusiones en el taller de Quito fue si en la definición deberían contemplarse variables como la escala y la rentabilidad de la empresa. En Venezuela las microempresas y las cooperativas se clasifican como parte de la ‘economía social’ (Lacabana y Cariola, 2005).

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regiones del mundo, muchos de esos pozos están localizados en zonas periurbanas. La magnitud y alta rentabilidad del negocio se hacen evidente en la presencia que tienen compañías multinacionales (v.g. Pepsi Cola y Coca-Cola) en el negocio.

En Cuba, el sector privado se abre paso cuando el estado no llega. En Cienfuegos, por ejemplo, el mantenimiento de pozos sépticos en la periferia de la ciudad lo hace privadamente una centena de coches tirados por caballos. Como otras actividades similares en Cuba (por ejemplo, la agricultura urbana y periurbana), comenzó como una actividad informal surgida de la necesidad, como alternativa de trabajo, y posteriormente la municipalidad se encargó de regularizarlos. Algo similar ocurre en algunas zonas rurales donde, por dificultades en acceder al agua, el servicio se ofrece privadamente, de manera informal. Por no estar regularizada, la calidad del agua es turbia y en ocasiones deja mucho que desear.

En Haití, el sector privado interviene en tres niveles: agua embotellada, venta de agua por carro cisterna y en la construcción y operación de plantas de tratamiento y almacenamiento del agua. Los ingresos regulares por la venta del agua (a EU$0.60 por cinco galones) permiten hacer un mantenimiento frecuente y garantizar su calidad.

Cabe anotar que, en las ciudades estudiadas, es muy frecuente la divergencia entre el aparato de planificación territorial (orientado a planificar la expansión física de una ciudad dentro de un contexto regional y usando instrumentos como la designación de usos del suelo) y los entes encargados de proyectar servicios de infraestructura como agua y alcantarillado. Esto es particularmente notorio en el caso de conurbaciones formadas por distintos municipios en donde no existe una entidad metropolitana que los asocie y coordine en forma efectiva los planes municipales de desarrollo. En muchos países, la descentralización entronizó al

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municipio como el ente primordial del sistema de gobierno y planificación, a expensas de formas supramunicipales de coordinación y gestión. Esta ‘municipalización’ ha tendido a ser contraproducente especialmente en lo que respecta a la gestión territorial, ya que los gobiernos municipales se niegan a ceder poder a los municipios más dominantes o a entidades de escala regional. Esto suele ir en detrimento de los residentes y productores periurbanos al quedar por fuera de la zona de influencia de entidades claves.

La ausencia de un marco de planificación física que guíe la expansión urbana lleva a que, en la práctica, la expansión la hacen por defecto los grandes urbanizadores o los asentamientos informales de bajos recursos. En muchos casos, ambos tipos de asentamiento surgen en zonas ecológicamente frágiles o en direcciones opuestas a las que sería más racionalmente orientar el crecimiento urbano (bajo el presupuesto de una búsqueda de mayor equidad, productividad y sustentabilidad).

Una dimensión final del análisis del ciclo del agua y saneamiento surge de la noción de que el agua no sólo es un recurso frágil y con un valor que va más allá de lo puramente económico. En ese sentido, el intento de creación de una ‘nueva cultura del agua’ en algunos países (Arrojo, 2005), mediante la cual los usuarios (incluidos los más pobres), toman conciencia del ciclo y aprecian el valor de producir el agua para consumo humano, resulta ser de gran importancia. Hidrocapital, empresa estatal proveedora de agua en la región de Caracas, ha puesto en práctica una política educativa dirigida especialmente a niños de Educación Básica, en donde se les inculca la importancia del agua para la vida y lo que ello supone en términos de conservarla para generaciones actuales y futuras (Lacabana y Cariola, 2005). 5. Conclusiones Este capítulo pone de presente la importancia de considerar la producción y el acceso a la infraestructura básica en toda discusión acerca de la periferia

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metropolitana. En particular, ofrece una serie de reflexiones y evidencias empíricas sobre la diversidad de actores y prácticas que están presentes en el ciclo socialmente construido del agua y el saneamiento. En contextos como los periurbanos, caracterizados por poblaciones y productores heterogéneos social y económicamente, y en rápido proceso de cambio, por conflictos reales o potenciales sobre recursos escasos como el suelo y el agua, y por poca claridad en funciones de organismos del orden regional y nacional, se hace necesario examinar en forma crítica las consecuencias sociales, ambientales y económicas de la expansión urbana y metropolitana. Las políticas surgidas de dicho examen deberán tener en cuenta no sólo la heterogeneidad en la población residente y productora, sino las consecuencias desde el punto de vista de la equidad y la sustentabilidad de diversas soluciones al creciente problema de la expansión de la infraestructura básica para cubrir la creciente demanda.

La formulación de políticas debe ver el ciclo del agua y el saneamiento a nivel metropolitano como parte de una gestión integral del agua a nivel regional e incluso nacional. Esto significa que las intervenciones metropolitanas en una escala urbana y periurbana deben ser consistentes con planes nacionales de gestión del agua, incluyendo conservación y prevención de contaminación. Experiencias como las de Brasil y Venezuela demuestran la importancia de involucrar a los usuarios en la formulación de planes y la gestión de cuencas, desde el control a la captación excesiva de agua, al vertimiento de aguas servidas.

En el contexto periurbano, una gestión idónea desde el punto de vista de la equidad social y la sustentabilidad ambiental exige reconocer que, en muchos contextos, los residentes y productores más pobres carecen de acceso y control a un recurso esencial no sólo para la vida sino para el desarrollo humano. La evidencia de los cinco estudios de caso en que se basa este estudio (ver Allen, Dávila y Hofmann, 2006a) muestra que los servicios de agua a través de redes convencionales sólo cubren a una pequeña proporción de los hogares periurbanos

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(incluso en América Latina), en tanto que los sistemas de alcantarillado son casi inexistentes. En general, sólo los grupos de ingresos medios y altos tienen acceso a sistemas de alcantarillado y tanques sépticos. Las poblaciones más pobres de localidades periurbanas frecuentemente se ven afectadas por enfermedades relacionadas con el agua y la higiene, tales como diarrea, lombrices, tifoidea, cólera y disentería.

Una gestión idónea del recurso de agua también exige reconocer, por parte del estado y los encargados del diseño y gestión de grandes sistemas de infraestructura, incluidos los concesionarios privados, que existe una gran diversidad de actores y formas de gestión al interior del ciclo, lo que incluye prácticas

informales

que

surgen

de las

necesidades

de

la población,

especialmente (aunque no exclusivamente) en la etapa de distribución. Dichas prácticas, en el mejor de los casos son toleradas y, en el peor de los casos, combatidas por un conjunto de regulaciones y políticas que estructuran y sostienen el sistema formal, lo que dificulta el acceso y el control por parte de dichas poblaciones más pobres y menos vocales al recurso. Si uno de los objetivos de desarrollo es que las aspiraciones y la vivencia cotidiana de los pobladores periurbanos alimenten el diseño de políticas sobre agua y saneamiento, es esencial entender la composición socioeconómica y las prácticas culturales de dichos pobladores. Esto debe incluir una consideración detallada del capital social y político de las poblaciones pobres periurbanas, es decir, un examen de los medios mediante los cuales tales poblaciones acceden no sólo a las redes sociales de solidaridad y reciprocidad, sino también a través de los cuales tienen voz en el proceso de toma de decisiones.

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