La evolución de la Política Europea de Vecindad en pos de las revueltas árabes
Descripción
Facultad de Ciencias Sociales y Jurídicas Grado en Derecho 20142015
Trabajo Fin de Grado
La evolución de la Política Europea de Vecindad en pos de las revueltas árabes Alberto Rocamora García NIA: 100310580 DNI: 80088470D
Tutora: Tamara El Khoury
LA EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA EUROPEA DE VECINDAD EN POS DE LAS REVUELTAS ÁRABES ÍNDICE Índice …………………………………………………………………………………………… 1 Abreviaturas ………………………………………………………………………………….... 2 Resumen ( Abstract) .………………………………………………………………………….. 3 Introducción y objetivos ………………………………………………………………………. 4 Del Proceso de Barcelona a la formulación de la Política Europea de Vecindad y la EUROMED como instrumento integral de la política europea hacia el Mediterráneo (19952011) ………………………………………………………………………………....…. 6 De las revueltas árabes a la Asociación para la Democracia y la Prosperidad compartida: Contexto e Instrumentos (20112015) …………………………………....… 17 Conclusiones ……………………………………………………………………………….… 29 Bibliografía ………………………………………………………………………………….... 32 Fuentes primarias (instrumentos legislativos y tratados) …………………....….. 32 Bibliografía básica ………………………………………………………………….... 34 Bibliografía complementaria ……………………………………………………...… 35
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ABREVIATURAS
EED: Dotación Europea para la Democracia EUROMED: Asociación EuroMediterránea GATT: Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio IEDDH: Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos IEVA: Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación MEDA. Medidas de Acompañamiento Financieras y Técnicas OMC: Organización Mundial para el Comercio ONG: Organización No Gubernamental OTAN: Organización del Tratado del Atlántico Norte PEV: Política Europea de Vecindad TACIS: Asistencia técnica a la Comunidad de Estados Independientes TUE: Tratado de la Unión Europea UE: Unión Europea UpM: Unión por el Mediterráneo URSS: Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas
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RESUMEN ( ABSTRACT) Las relaciones euromediterráneas dieron un gran paso adelante con el Proceso de Barcelona; el cual ha inspirado un nuevo instrumento europeo, la Política Europea de Vecindad (PEV), incluyendo la EUROMED para la Vecindad Sur y la Asociación Oriental para la Vecindad Oriental. Sin embargo, las revueltas árabes que comenzaron en 2011 (Primavera Árabe) han llevado a la UE a replantear la EUROMED estableciendo la Asociación para la Democracia y la Prosperidad Compartida, priorizando de nuevo la condicionalidad y el tratamiento diferenciado para aquellos que lleven a cabo reformas democráticas y económicas. Sin embargo ha habido pequeños cambios en la práctica desde 2011, ilustrados por las posiciones de la Unión hacia los cambios políticos en Egipto y Túnez. EuroMediterranean relations advanced considerably with the Barcelona Process, which led to the adoption of a specific European instrument for the region: the European Neighbourhood Policy (ENP), including the EUROMED for the Southern Neighbourhood and the Eastern Partnership for the Eastern Neighbourhood. The Arab revolts that broke out in 2011 (‘Arab Spring’) revealed numerous shortcomings in EU policy that led decisionmakers to to rearticulate the EUROMED on new grounds. This resulted in the establishment of
the Partnership for Democracy and Shared Prosperity, which
prioritized once more conditionality and different treatment for those who implement democratic and economic reforms. Notwithstanding, only small changes have been witnessed in practice since 2011, and can be largely illustrated by analyzing the Union’s positions concerning the political changes in Tunisia and Egypt.
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INTRODUCCIÓN Y OBJETIVOS Este Trabajo de Fin de Grado, enmarcado en el Grado en Derecho de la Universidad Carlos III de Madrid, tiene como objeto la Política Europea de Vecindad (PEV) centrada en la actual Asociación EuroMediterránea (EUROMED, a veces también llamada Partenariado euromediterráneo), siendo el objetivo el análisis de la evolución del propio contexto en el que se ha desarrollado la PEV y la realización de una crítica constructiva de la misma a fecha de hoy, evaluando el desempeño y cumplimiento de los objetivos planteados y la adecuación de las medidas adoptadas a los mismos, con especial atención a la condicionalidad de implementar reformas, principalmente políticas por el propio marco temporal, a la hora de asignar fondos y de profundizar en las relaciones. Para ello tomaremos como marco temporal las revueltas árabes, conocidas popularmente como la Primavera Árabe y que supusieron un punto de inflexión en la evolución de la PEV que podemos apreciar en toda su magnitud en el año 2011. Comenzaremos definiendo su contexto y ámbito; definición que estaría incompleta si no contemplamos el Proceso de Barcelona y su relación de subsidiariedad o complementariedad con la propia PEV; para continuar delimitaremos su ámbito de actuación, objetivos básicos e instrumentos que contemplaba en su origen como paso previo para evaluar el cambio surgido en 2011 a partir de las comunicaciones COM (2011) 200, COM (2011) 303, y del documento de trabajo SEC (2011) 6501 , que supusieron todo un antes y un después en la PEV y para concluir evaluaremos la vigencia y estado actual de las modificaciones surgidas a raíz de esos documentos comunitarios. Bien es cierto que la revisión de la PEV ya había comenzado con carácter previo a la primera revuelta del periodo al que nos referimos, la conocida como “Revuelta de los Jazmines” de Túnez que derrocó a Ben Ali en enero de 2011, pero también es
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La etiqueta COM se refiere a los documentos de trabajo de la Comisión, mientras que SEC se refiere a documentos internos de la Comisión. Más información en: http://edc.coleurop.be/en/documents.asp
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innegable que los procesos revolucionarios en el mundo árabe afectó de manera considerable al calado y la dirección de esos cambios. En este sentido pretendemos, dentro de nuestra posibilidades y extensión, hacer a fecha de hoy una crítica constructiva a la PEV, evaluando el desempeño de la misma, el cumplimiento de los objetivos planteados y la adecuación de las medidas adoptadas a los mismos en el contexto que nos ocupa, la ribera sur del Mediterráneo tras las revueltas árabes. Para ello nos valdremos de dos ejemplos, el propio Túnez por su carácter pionero y relativamente exitoso, y Egipto, el único Estado de la región que ha sufrido dos cambios de gobierno, uno de ellos causado por un golpe militar, como consecuencia de las revueltas, y por tanto es interesante para ilustrar si la Unión Europea (UE) y sus instituciones están implementando el concepto de condicionalidad del “ More for More” (más por más) introducido en el 2011 para el fomento de una democratización real, siempre teniendo en cuenta el escaso espacio temporal del que disponemos para tal fin. En cuanto a la metodología, este análisis se centrará en los dos ámbitos diferenciados en la obra de Youngs2 "The EU and Democracy Promotion in the Mediterranean: A New or Disingenuous Strategy?", el económico de fomento de la inversión extranjera y del libre mercado por un lado, y la promoción de la democracia por el otro; para lo que será preciso valernos de una definición de los conceptos de democracia y democratización, donde tomaremos como referencia la obra de Carothers3 “The End of the Transition Paradigm” al considerar útiles sus definiciones y sobre todo por utilizar como ejemplos Estados de la región objeto de nuestro estudio, preguntándonos de qué instrumentos dispone la PEV desde 2011 y si es suficiente su actual disposición para el fomento de la democracia.
Youngs, R. (2002). The EU and Democracy Promotion in the Mediterranean: A New or Disingenuous Strategy? 3 Carothers: The end of the Transition Paradigm. Journal of Democracy . 2
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Youngs plantea cómo la Unión Europea ha centrado sus esfuerzos con el Magreb en el ámbito económico, lo cual no ha significado per se un compromiso de las élites con la democracia, evaluando de manera comprensiva los elementos e intencionalidad de la Unión para con la región, desde una perspectiva un tanto crítica4 ; mientras que Carothers ofrece una visión de los diferentes procesos de transición hacia una democracia, categorizando la región del Norte de África y Oriente Próximo, lo cual ofrece un punto de partida de la situación en la región5. Para el análisis nos valdremos de las fuentes primarias para realizar una definición lo más exhaustiva de la PEV en general y la EUROMED en particular, empleando doctrina autorizada a medida que nos adentramos en la materia y contando con el testimonio de Mr. Chadi Sidhom, Senior Programme Officer for the Southern Neighbourhood de la Dotación Europea por la Democracia (EED por sus siglas en inglés de European Endowment for Democracy ) que ha querido brindarnos su opinión y compartir su experiencia y al que me gustaría agradecer su contribución. DEL PROCESO DE BARCELONA A LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA EUROPEA DE VECINDAD Y LA EUROMED COMO INSTRUMENTO INTEGRAL DE LA POLÍTICA EUROPEA HACIA EL MEDITERRÁNEO (19952011) "El Atlántico sigue siendo un mar de distancias, el Mediterráneo es de vecindad"6, y aunque esta afirmación tomó sentido cuando los romanos bautizaron este mar como el Mare Nostrum7 , desde entonces la historia se ha escrito de forma diferente en las orillas norte y sur de esta masa de 2,51 millones de kilómetros de agua8 .
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Youngs 2002, p. 16 Carothers, p. 13 6 Matvejevitch, P. (2008). La Méditerranée comme destin. Méditerranée richesse et enjeux d’une mer unique n. 355, p.42 7 Nuestro Mar 8 Fundación Aquae 5
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Lo cierto es que a finales del pasado siglo XX y sobre todo tras la caída del muro de Berlín, el fin de los regímenes comunistas de Europa del Este y por tanto la disolución del bloque comunista tras la desintegración de la URSS y el final del Pacto de Varsovia, hizo que los Estados occidentales volvieran a mirar al Mediterráneo con ojos diferentes, desde las posturas más conservadoras de aversión y búsqueda de un nuevo enemigo en el islam9 a las más progresistas de ver una oportunidad de establecer un nuevo marco para las relaciones mediterráneas, focalizadas sobre todo en el ámbito económico, de seguridad y de los derechos humanos. Ya centrados en la perspectiva europea, esta afirmación no supone decir que el interés de las Comunidades Europeas que precedieron a la UE en las relaciones transmediterraneas tuvieran un surgimiento espontáneo en esa década, pues ya en la fase embrionaria de la construcción europea se elaboró un programa marco para la zona, definido como Política Global Mediterránea entre 1972 y 1992, incluso antes de la adhesión de España y Grecia al proyecto, que junto con Italia, que sí fue miembro fundador, han mostrado un especial interés en las relaciones euromediterráneas derivado de su posición geográfica. La Política Global Mediterránea fue revisada de manera modesta10 en 1992 dando lugar a la Política Mediterránea Renovada que perduraría hasta 1996, cuando sería sustituida por la EUROMED que actualmente integra la PEV. Tampoco supone negar que este renovado interés no es comparable con el énfasis puesto por las instituciones europeas en las relaciones con el Este, y en afianzar las transiciones y democratizaciones en aquella región (actualmente llamada Vecindad Oriental y formada por Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Georgia, Moldavia, y Ucrania), que además contaban con la perspectiva de la adhesión que nunca se ha planteado para el Mediterráneo Sur (todo menos las instituciones11), y que actuó como catalizador
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Khader 2009, p. 28 En tanto que no supuso un enfoque renovado como sí ocurrió en 2003 y 2011 11 Discurso de Romano Prodi en 2002 10
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para las reformas, sin olvidar tampoco la Guerra en los Balcanes que sufrió el continente como consecuencia de la caída de la Yugoslavia socialista. Las posturas de acercamiento cristalizaron en el Proceso de Barcelona que se materializó en la cumbre de Ministros de Asuntos Exteriores del 27 y 28 de noviembre de 1995 en la capital catalana y que fue impulsado por dos españoles, Javier Solana como Presidente del Consejo, ya que era Ministro de Asuntos Exteriores durante la presidencia12 española del mismo, y por Manuel Marín en calidad de vicepresidente de la Comisión. Es innegable que España es uno de los Estados miembros más interesados en las relaciones euromediterráneas13, por sus relaciones económicas con Marruecos y Argelia y la fuerte presión migratoria fruto de su posición geográfica, de manera especial en las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla. La Declaración fue firmada por todos los Estados bañados por el Mar Mediterráneo que por un lado reunían a doce países de la orilla sur del Mediterráneo, conocidos como Terceros Países Mediterráneos (TPM)14: Argelia, Chipre, Egipto, Israel, Jordania, Líbano, Malta, Marruecos, Siria, Túnez, Turquía y la Autoridad Palestina, y quince Estados miembros de la UE (UE15, tras la ampliación que entró en vigor ese mismo año) por otro: Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal, Reino Unido y Suecia. La Declaración dió lugar al Proceso de Barcelona, que recibió un nuevo impulso con la Unión por el Mediterráneo (UpM) a partir de 2008 a propuesta de Nicolás Sarkozy. Así, la UpM comparte ámbito con otros instrumentos de la Unión Europea, como la Política Europea de Seguridad y Defensa, como parte complementaria allí donde la UE tiene carencias15 .
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Conocida como “presidencia rotatoria” del Consejo “El Magreb tiene particular interés para España” Estrategia de Seguridad Nacional 2013, p. 14 http://www.lamoncloa.gob.es/documents/seguridad_1406connavegacionfinalaccesiblebpdf.pdf 14 Declaración de Barcelona y Asociación Euromediterránea http://europa.eu/legislation_summaries/external_relations/relations_with_third_countries/mediterranean_part ner_countries/r15001_es.htm 15 Echeverría Jesús, p. 177 13
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La declaración se articula en tres pilares: "Colaboración política y de seguridad: definición de un espacio común de paz y estabilidad", "Colaboración económica y financiera: creación de una zona de prosperidad compartida" y "Colaboración en los ámbitos social, cultural y humano: desarrollo de los recursos humanos, fomento de la comprensión entre las culturas y de los intercambios entre las sociedades civiles"16, que se corresponden con esas prioridades europeas que mencionamos con anterioridad y que estarán presentes en todas las políticas que se articularán en adelante17 . En el primer apartado se centra en "desarrollar el Estado de derecho y la democracia en sus sistemas políticos, reconociendo al mismo tiempo el derecho de cada uno de ellos a elegir y a articular libremente sus propios sistemas políticos, socioculturales, económicos y judiciales" y "respetar los derechos humanos y las libertades fundamentales y garantizar el ejercicio efectivo y legítimo de estos derechos y libertades, incluidas la libertad de expresión, la libertad de asociación con fines pacíficos y la libertad de pensamiento, conciencia y religión, a título individual y entre los miembros del mismo grupo, sin discriminación alguna por motivos de raza, nacionalidad, lengua, religión o sexo", apuestan por la solución pacífica de disputas y plantean el principio de no injerencia y autodeterminación, además de otras medidas generales como la lucha contra el terrorismo, la delincuencia y la droga o la no proliferación de armas nucleares, químicas y biológicas. En el segundo bloque aprueban promover el desarrollo sostenible y el establecimiento de una zona de libre comercio de productos elaborados para el 2010 respetando las disposiciones de la OMC y GATT, cimentada con base en acuerdos bilaterales de la Unión con los Estados, los Acuerdos de Asociación18; así como un "aumento sustancial
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Traducción del original en inglés ofrecida por el Consejo Económico y Social Sin el factor cultural aparecen en la definición de EUROMED que se hace al comienzo de la negociación con Túnez, Initial of EuroMediterranean Association Agreement EC/Tunisia 12/04/1995 http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2004/january/tradoc_115428.pdf 18 Acuerdos euromediterráneos de asociación http://europa.eu/legislation_summaries/external_relations/relations_with_third_countries/mediterranean_part ner_countries/r14104_es.htm 17
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de la asistencia financiera de la UE a sus asociados". Esa asistencia financiera se canalizaba a través del Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA, también conocido por ENPI por sus siglas en inglés) creado por el Reglamento (CE) nº 1638/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo. En 2011 se creó también el programa MEDA (medidas de acompañamiento financieras y técnicas por sus siglas en inglés) en el Reglamento (CE) N° 1488/96 del Consejo y posteriormente fue complementado con otros programas como la Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos (IEDDH), además de la creación de la Fundación Euromediterránea Anna Lindh para el Diálogo entre las Culturas, con un carácter multilateral “que reúne a la sociedad civil y los ciudadanos a través del Mediterráneo para construir la confianza y mejorar el entendimiento mutuo”19. El último capítulo supone un reconocimiento de la sociedad civil de los Estados parte y proclama una descentralización de los instrumentos con base en dicho principio, además de un conjunto de otras medidas y el reconocimiento del papel de la emigración. Así, la declaración establece una serie de objetivos y principios generales que podríamos resumir en que la liberalización y reforma económica llevaría a un aumento de una clase media que presionaría en favor de la democratización y debilitaría20 o democratizaría21 el islamismo político (socialización de las normas democráticas explicitada en las Convenciones de Lomé22), creando una zona de paz, estabilidad y prosperidad bajo la perspectiva de un nuevo multilateralismo23 . Todo ello impulsado por la creencia de que la identificación con estos valores era deseable y posible24 y en un ambiente de optimismo generalizado como consecuencia de la Conferencia de Paz de Madrid de 1991, pero sobre todo por los Acuerdos de Oslo de 1993 incumplidos en su
About the Anna Lindh Foundation: http://www.annalindhfoundation.org/about Khader 2009, p. 25 21 Soravilla 2006, p. 6182 22 Jerch 2007, p. 132 23 Barcelona PlusTowards a EuroMediterranean Community of Democratic States. EuroMeSCO Report 2005, p.8 24 Orozco Torres 2006, p. 116 de la COM (2003) 104 final 19 20
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mayoría. A pesar del fracaso del proceso en ese extremo, la doctrina ha valorado el planteamiento, la visión y la dirección como correctos25; esta perspectiva multilateral se volvió a reflejar en la posterior Alianza de Civilizaciones impulsada también por España en 2004. Esta Alianza se conformó como una idea contrapuesta a la confrontación entre occidente y el mundo islámico que simbolizaba por aquel entonces la Guerra de Irak y como foro para fomentar el diálogo y la cooperación, liderado por el entonces Presidente del Gobierno de España, José Luis Rodríguez Zapatero junto con el Primer Ministro en la fecha (y actual Presidente) turco Recep Tayyip Erdoğan, presentado ante la Asamblea General de las ONU en 2004, y establecida bajo el auspicio del Secretario General en 2005 como la Alianza de Civilizaciones de las Naciones Unidas (UNAOC). Dentro del grupo de Amigos de UNAOC se integran todos los destinatarios de la EUROMED menos Israel, la propia UpM, así como la Unión Europea y todos sus Estados miembros. Paralelamente la OTAN inicia en 1994 su Diálogo Mediterráneo en lo relativo al fundamentalismo religioso con Israel, Marruecos, Mauritania y Túnez que precedió a otro encuentro sobre seguridad en el norte de África, lo que llevó a incluir el Diálogo Mediterráneo dentro del Nuevo Concepto Estratégico de Washington de 1999 tras el refuerzo que supuso a la iniciativa la reunión de embajadores de Valencia del mismo año26. Esta dispersión de acciones y actores es una característica común al diálogo en la zona y también el G8 también estableció su programa, denominado Broader Middle East en 2004. En este contexto, la UE decidió dotarse de un instrumento propio mediante la Política Europea de Vecindad, propuesta en agosto de 2002 en una carta conjunta del Alto Representante del Consejo para la Política Exterior y de Seguridad Común, Javier
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Khader 2009, p. 12 Soravilla 2006, p. 3738
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Solana, y el Comisario de Relaciones Exteriores27, Chris Patten. Aprobada por el Consejo mediante la COM (2003) 104 “Una Europa más amplia. Relaciones con los países vecinos: un nuevo marco para las relaciones con nuestros vecinos del Este y del Sur de Europa”. El objetivo primordial de la PEV era y es evitar nuevas líneas divisorias tras la inminente ampliación de 2004 creando una zona de paz, estabilidad y prosperidad; paralelamente las ampliaciones comenzaban a ser políticamente cuestionadas dentro de la UE a nivel comunitario, pero sobre todo en algunos Estados tras el reconocimiento de Turquía como candidato a la adhesión en 1999. Ideada como un "nuevo marco" para las relaciones con las fronteras Este y Sur, con la perspectiva de la adhesión para los Estados del Este reconociendo que "el incentivo para efectuar reformas por la perspectiva de la adhesión ha resultado ser fuerte la ampliación ha sido indiscutiblemente el instrumento más exitoso de la política exterior de la Unión". Desarrollando también los principios generales recogidos en la Declaración de Barcelona se aprecia una leve referencia a la condicionalidad que impregnará las sucesivas políticas comunitarias en la región bajo la fórmula de "un enfoque diferenciado, progresivo e individual", sujeta básicamente a la exclusión de Bielorrusia y a la progresiva inclusión de Libia, previamente aislada por los países occidentales por su participación en el atentado de Lockerbie en 1988. Tras la gran ampliación de 2004 se eliminaba la perspectiva generalizada de la adhesión28, lo que históricamente se ha probado como el instrumento más exitoso para incentivar las reformas29. En su lugar se organiza en Planes de Acción bilaterales específicos para cada Estado y con base en un compromiso en torno a valores comunes (democracia y derechos humanos, imperio de la ley, buenas prácticas, economía de mercado y desarrollo sostenible)30, desde la voluntad y condicionalidad que está amparada en el principio de “relaciones preferenciales dentro de un marco
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Estos dos cargos se fusionaron en la figura del Alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa 28 Lavanex 2008, p. 939 29 COM (2003) 104 final 30 What is the European Neighbourhood Policy? http://eeas.europa.eu/enp/aboutus/index_en.htm
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diferenciado que responde a los progresos de los países socios en áreas definidas, en concreto las reformas políticas y económicas”31 y explicitada por la Comisaria Benita FerreroWaldner en su discurso del 9 de diciembre de 200432 . La COM (2003) 104 señala que “el establecimiento de objetivos y criterios de referencia claros y públicos que indiquen las acciones que la UE espera de sus socios es un modo de que haya un enfoque coherente y creíble entre países. Los criterios de referencia ofrecen, además, a los países socios una previsibilidad y una certeza mayores que la tradicional ‘condicionalidad’”33. El primer ejemplo de condicionalidad en el ámbito de los derechos humanos aplicado por las Comunidades Europeas fue el anuncio de la suspensión de las ayudas a Uganda tras una masacre en 1977, lo que llevó a los socios a dotarse de unas directrices al respecto, que culminaron con la inclusión de la primera cláusula de respeto a los mismos en un Acuerdo de Cooperación con Argentina en 199134 y la adopción en esa década de una serie de Comunicaciones sobre ese extremo: “La Unión Europea y los aspectos exteriores de la política de derechos humanos"35; "Inclusión del respeto de los principios democráticos y los derechos humanos en los acuerdos entre la Comunidad y terceros países"36 que supuso la inclusión explícita de dichos valores en los acuerdos firmados desde su adopción; "Democratización, Estado de Derecho, respeto de los derechos humanos y buen gobierno: retos políticos de la asociación entre la Unión Europea y los países ACP"37; "Comunicación contra el racismo, la xenofobia y el antisemitismo en los países candidatos"38; "Comunicación sobre las misiones de apoyo y observación electoral de la UE39 " 40 y “El papel de la 31
COM (2003) 104 final, p. 9 The offer of much deeper cooperation and progressive integration into certain EU policies and programmes, depending on the fulfilment of commitments http://europa.eu/rapid/pressrelease_SPEECH04529_en.htm 33 COM (2003) 104 final, p. 17 34 Bartels 2008, p. 2 35 COM (1995) 567 36 COM (1995) 216 37 COM (1998) 146 38 COM (1999) 256 39 COM (2000) 191 40 COM (2001) 0252 32
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Unión europea en el fomento de los derechos humanos y la democratización en terceros países”41 . Lo cierto es que la práctica de la condicionalidad más allá de la política de ampliación (Criterios de Copenhague) se había limitado a violaciones extremas de derechos humanos como en Libia, Irak, Afganistán o Yugoslavia, y nunca se percibió de forma tan clara en la política exterior de la Unión Europea42 como en la de Estados Unidos43 . Frente al objetivo de la UE de convertirse un "poder transformador" significativo en la construcción del Estado y el cambio democrático a través del mecanismo de condicionalidad44 , fue precisamente su inaplicación una de las más severas críticas a la práctica política en la región del Mediterráneo Sur antes y después de la PEV, ya que a pesar de una falta de avance o compromiso democrático de la otra parte45 la UE avanzaba en la integración económica a través de los Acuerdos de Asociación sin ninguna garantía de reforma46. Y aunque es cierto que no se han propiciado avances en los derechos humanos o en la democratización, ni tampoco en cuestiones como la división de Chipre (Estado miembro desde 2004), el conflicto árabeisraelí, el cierre de fronteras entre Marruecos y Argelia, la mera inclusión de la condicionalidad en la PEV supone sin lugar a dudas uno de los principales avances en las relaciones euromediterráneas en particular y en el papel que la Unión como actor global en general con capacidad coercitiva y comprometida con los derechos humanos. Respecto a la financiación, la PEV supuso la integración en el IEVA del MEDA con su equivalente para los Estados del Este, el TACIS con el objetivo de fomentar la cooperación y los contactos transfronterizos entre los agentes locales y regionales y la sociedad civil y un presupuesto de 1.180 millones de euros en el Marco Financiero Plurianual 20072013, además de un sistema complementario de préstamos denominado Mecanismo de Apoyo a la Inversión en los Países Vecinos y con una COM (2001) 0252 Youngs 2001, p. 167 43 Jerch 2007, p. 130 44 Migel 2012, p. 11 45 Grant 2011 46 Tovias 2009, p.9 41 42
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dotación de 700 millones el año 2007 de su puesta en funcionamiento47 , eso sí esta vez sin incluir a Chipre, Malta (ambos Estados miembros desde la ampliación 2004) y Turquía (Candidato), ahondando en la falta de perspectiva de adhesión también señalada por la Comisaria FerreroWaldner. Complementariamente la UE se dotó del Instrumento de Estabilidad para responder de manera rápida a conflictos y fomentar la paz, dentro de este se creó la Asociación para la Consolidación de la Paz con el fin de afianzar la competencia civil en las actividades de consolidación de la paz, incidiendo en la dirección del fomento de la sociedad civil, que es otro gran cambio de enfoque de la PEV en los últimos años. Otro aspecto novedoso de la PEV y en línea con la acordado en la Declaración de Barcelona, fue que además de la ayuda económica previa ofrecía a los Estados parte la integración paulatina en el mercado interior europeo y en una serie de programas, lo que llevó al Presidente de la Comisión Europea en 1992, Romano Prodi a proclamar que se ofrecía "todo menos las instituciones"48, lo que se materializó en 2003 en la idea de una progresiva inclusión de la región en las cuatro libertades (circulación de personas, mercancías, servicios y capitales)49, lo cual ha sido criticado por la doctrina como poco creíble50. Respecto al Proceso de Barcelona, con el paso del tiempo fue evidente que no dio todos los frutos deseados, pues además de no afianzar la paz en Oriente Próximo no supuso un cambio sustancial en las materias objeto de la Declaración de Barcelona fuera de pequeños avances y la financiación de pequeños proyectos, por lo que el Presidente francés, Nicolás Sarkozy, decidió darle una nueva forma de organización internacional al Proceso, creando la Unión Mediterránea, denominada en el Consejo Europeo del 13 al 14 de marzo de 2008 como Proceso de Barcelona: Unión por el Mediterráneo y tras la Declaración de ministros de Asuntos Exteriores de Marsella del mismo año, Unión por el Mediterráneo, de la que la Unión Europea, la Comisión y el 47
Junta de Andalucía, p. 2 Stroetges 2013, p. 2 49 COM (2003) 104 final 50 Missiroli 2011, 261 48
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Banco Europeo de Inversiones son instituciones asociadas. Además en la que se acuerda un nuevo impulso "elevando el nivel político de las relaciones de la UE con sus socios mediterráneos; aportando una apropiación compartida más profunda a nuestras relaciones multilaterales; y haciendo que estas relaciones sean más concretas y visibles mediante nuevos proyectos regionales y subregionales que afecten a los ciudadanos de la región"51. Ese mismo año, el Consejo en su reunión del 19 y 20 de junio52 en su reunión destaca que: “ La región mediterránea es de importancia estratégica vital para la Unión Europea en lo político, lo económico y lo social. El Proceso de Barcelona ha sido el instrumento principal de las relaciones euromediterráneas desde 1995 y ha permitido promover una intensa cooperación multilateral y bilateral. Partiendo de éxitos pasados y reforzándolos, el "Proceso de Barcelona: Unión por el Mediterráneo" imprimirá nuevo impulso en las relaciones de la Unión con la región mediterránea y complementará las actuales relaciones bilaterales, que continuarán desenvolviéndose según los marcos políticos vigentes ”. Como antes lo fue el Proceso de Barcelona, la PEV supuso un salto cualitativo en las relaciones entre las dos orillas y convirtió a la Unión Europea en una potencia regional para los países del sur del Mediterráneo, marcando su propia agenda en cuanto a democracia y derechos humanos, la liberalización económica y la seguridad y flujos migratorios, desde una perspectiva dialogante de acuerdo con el clima diplomático imperante en la zona. Sin embargo la segunda década del siglo XX introdujo nuevos factores que harían que las costuras de la EUROMED, y por tanto de la PEV se resqubrajaran.
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EUROMED 1/08 http://www.iemed.org/observatori/recursos/documents/documentsoficials/documentsoficialsadjunts/declar acionconjuntadelacumbredeparisporelmediterraneo130708es.pdf 52 11018/1/08 REV 1 http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/ec/101352.pdf
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DE LAS REVUELTAS ÁRABES A LA ASOCIACIÓN PARA LA DEMOCRACIA Y LA PROSPERIDAD COMPARTIDA: CONTEXTO E INSTRUMENTOS (20112015) En cuanto al punto de partida, la realidad en numerosos Estados incluidos en la EUROMED, excepto Israel y en cierta forma Marruecos por sus componentes democráticos y la Libia de Gadafi por las características históricas, políticas y personales de su líder, era la prevalencia de regímenes autoritarios gerontocráticos "laicos o seculares" con apariencia democrática (elecciones formalmente democráticas) tolerados o apoyados por la UE como garantía de estabilidad y seguridad, sobre todo en cuanto al control de los flujos migratorios y del islamismo 53 tras la traumática Guerra Civil argelina posterior a la transición democrática truncada por la victoria del Frente Islámico de Salvación en la primera vuelta de las elecciones legislativas del 1991, la anulación de la segunda vuelta y el cierre de fronteras entre éste y Marruecos. En el caso de Túnez Zine elAbidine Ben Ali ostentaba la jefatura del Estado desde 1987 y la bancada de su partido, Agrupación Constitucional Democrática, ocupaba más del 80% de parlamento. En las elecciones presidenciales de 2004 llegó a obtener el 96% de los votos, ocasión en la que UE en lugar de realizar una crítica como sí hizo con las elecciones que se celebraron ese mismo año en Ucrania54 y que fueron sin duda mucho más libres55 , felicitó a Ben Alí y se congratuló del proceso56 . Y es que tras los sucesos en Argelia, Túnez se erigió en el alumno aventajado de la región, hasta el punto que fue el primero en firmar un Acuerdo de Asociación con la UE en julio 199557 (antes incluso que Israel), entrando en vigor en 199858. La Unión tenía previsto 53
Blanc Altemir 2012, p. 219 “The EU notes that that the second round of the presidential elections in Ukraine has fallen far short of international standards for democratic election” http://eeas.europa.eu/delegations/ukraine/eu_ukraine/chronology/index_en.htm 55 Youngs 2005, p. 3 56 Declaración de la Presidencia, en nombre de la Unión Europea, sobre las elecciones presidenciales y parlamentarias celebradas en Túnez (P /04/12 2) Bruselas, 26 de octubre de 2004 13932/04 (Presse 304) 57 Initial of EuroMediterranean Association Agreement EC/Tunisia 12/04/1995 http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2004/january/tradoc_115428.pdf 58 EuroMediterranean Agreement establishing an association between the European Communities and their Member States, of the one part, and the Republic of Tunisia, of the other part Protocol No 1 on the 54
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otorgarle bajo presidencia española el “estatuto avanzado” como el que goza Marruecos desde 2008 tras no apreciar “dificultades específicas” y el Ministro de Asuntos Exteriores español lamentó no haber tenido tiempo para hacerlo durante su presidencia rotatoria del Consejo59, aunque sí se firmó al año siguiente un Protocolo para la resolución de disputas comerciales60 . En Egipto se daba una situación similar con la salvedad del peso político del ejército, con amplia financiación estadounidense tras la paz con Israel, sus relaciones con éste y la organización del islamismo político en torno a los Hermanos Musulmanes con Hosni Mubarak, como Presidente desde 1981 y heredero del nasserismo, con un sólido apoyo militar, imponiéndose también con resultados parecidos a los de Ben Ali en las sucesivas elecciones presidenciales y parlamentarias con restricciones a los partidos opositores y sin levantar las leyes de emergencia61 . Eso no impidió firmar un Acuerdo de Asociación en 200162, el cual entró en vigor en 2004. Con la estructura que establece de manera precisa la COM (1995) 216, el Tratado de Asociación con Túnez, firmado en 2001 bajo la presidencia de Ben Ali, “considera los considerables progresos realizados por Túnez y su pueblo hacia el logro de sus objetivos de plena integración de la economía tunecina en la economía mundial y de participación en la comunidad de naciones democráticas” y que “la importancia que las Partes conceden a los principios de la Carta de las Naciones Unidas, en particular el
arrangements applying to imports into the Community of agricultural products originating in Tunisia Protocol No 2 on the arrangement applying to imports into the Community of fishery products originating in Tunisia Protocol No 3 on the arrangements applying to imports into Tunisia of agricultural products originating in the Community Protocol No 4 concerning the definition of originating products and methods of administrative cooperation Protocol No 5 on mutual assistance in customs matters between the administrative authorities Joint Declarations http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/march/tradoc_127986.pdf 59 Blanc Altemir, p. 220221 60 Protocol between the European Union and the Republic of Tunisia establishing a Dispute Settlement Mechanism applicable to disputes under the trade provisions of the EuroMediterranean Agreement establishing an association between the European Community and its Member States, of the one part, and the Republic of Tunisia, of the other part http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2010/april/tradoc_146084.pdf 61 Youngs 2005, p. 3 62 Euromediterranean Agreement establishing an Association between the European Communities and their Member States, of the one part, and the Arab Republic of Egypt, of the other part http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:304:0039:0208:EN:PDF
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respeto de los derechos humanos y la libertad política y económica, que constituyen la auténtica base de la asociación”, estableciendo que “las relaciones entre las Partes, así como todas las disposiciones del propio Acuerdo, se basará en el respeto de los derechos humanos y los principios democráticos que orientan sus políticas internas e internacionales y constituyen un elemento esencial del Acuerdo” (art. 2). El Acuerdo de Asociación de Egipto va más allá y además de preconizar la importancia de los derechos humanos y la democracia, sin citar avances en la materia y establecer la misma cláusula contenida en el art. 2 del Acuerdo de Asociación con Túnez incluye como áreas prioritarias del diálogo político la paz, la seguridad, la democracia y el desarrollo regional (art. 4), siendo el articulado más explícito respecto al de Túnez. Desde la puesta en marcha de la PEV, la Comisión anualmente daba parte al Parlamento de la implementación de la PEV, o al Parlamento y al Consejo cuando se trataba de evaluaciones más estructurales de la PEV. Varios sucesos precipitaron su reforma a comienzos de la década de 2010. En ese año 2010 entraron en vigor las disposiciones del Tratado de Lisboa en lo relativo a la política exterior, entre ellos la creación de la figura del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, tras la aprobación del mismo en 2009. Simultáneamente la Unión Europea empezó a tomar en consideración el desplazamiento del peso internacional al pacífico, lo que se ha venido a llamar “síndrome de Copenhague”; lo que unido a la crisis económica, plantearía la pregunta de cómo traducir en poder político el indudable poder comercial y económico de la Unión63. La crisis económica puso de relieve los múltiples fallos en la construcción europea en el ámbito del mercado interior y moneda única, a la que se le achaca la falta de una gobernanza económica, aplazando la unión fiscal y monetaria, quizá por exceso de optimismo en los años de bonanza. Esta situación ha supuesto un incremento de la brecha nortesur en las variables macroeconómicas, especialmente en el desempleo, 63
Guinea Llorente 2011, p 183
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incrementando la pobreza en los países del sur, más golpeados por la crisis de la zona euro e indignación en Alemania por el precio de la ayuda a los mismos. Ello ha derivado en un incremento del descontento hacia las instituciones, gobiernos y partidos 64
, lo que se ha traducido en un auge de partidos de corte extremista o populista a lo
largo de toda la geografía de la Unión, gran parte de ellos de eurófobos o euroescépticos. Cronológicamente la revisión de la EUROMED se materializó por primera vez en marzo de 2011 aunque la revisión de la PEV venía gestándose desde agosto de 2008 con la “Comunicación conjunta al Consejo Europeo, al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: Asociación para la democracia y la prosperidad compartida con el Mediterráneo meridional” (COM (2011) 200), inmediatamente después a la revolución de los Jazmines en Túnez que dio comienzo el 17 de diciembre de 201065 con el suicidio de Mohamed Bouazizi y que terminó con la huida al exilio de Ben Ali el 14 de enero de 2011. Las ideas revolucionarias pronto se extendieron al resto del Magreb y del mundo árabe prendiendo como la pólvora, con manifestaciones desde Irak a Marruecos con distintas motivaciones pero reclamando más democracia y mayores oportunidades como componente común, con jóvenes y mujeres ocupando un papel mayoritario, alejadas en sus inicios de la tradicional disyuntiva islamismolaicismo y con un amplio factor movilizador de las redes sociales. Ese mismo año 2011 se celebraron las elecciones a la Asamblea Constituyente que debía redactar una nueva constitución, en las cuales venció el islamista Ennhada (Renacimiento) con mayoría simple frente a la desunión de los partidos laicos, formando un gobierno de unidad nacional bajo el mandato de Hamadi Jebali, junto con los partidos laicos de corte socialdemócrata CPR (Congreso Por la República) y Ettakol
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Sartorius 2011, p. 1213 El comienzo de la revuelta fue la autoinmolación de un tendero ilegal, Mohamed Bouazizi, tras ser presuntamente agredido por la Polícia. La inmensa mayoría de la doctrina establece este hecho como el inicio de las revueltas o primavera árabe, sin embargo para otro el comienzo debe entenderse en las protestas iraníes tras las elecciones de 2009, ver Blanc Altemir 2012, p. 196 65
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(Foro Democrático para el Trabajo y las Libertades)66 , proponiendo y eligiendo como Presidente de la República al líder del CPR y segundo partido más votado, Moncef Marzouki. En 2014 y antes de las nuevas elecciones parlamentarias y presidenciales entró en vigor la nueva Constitución, para algunos el primer resultado tangible de las revueltas árabes67, basada en el imperio de la ley y no en la sharia, consagrando la igualdad de género, pregonando el papel del Estado como guardián de la religión y lo sagrado68 y sin eliminar la pena de muerte, inaplicada desde 199169. Las elecciones presidenciales y parlamentarias de 2014 dieron el poder a un nuevo partido laico Nidaa Tounes (Llamada por Túnez) fundado por el Primer Ministro interino que sucedió a Ben Ali hasta las elecciones, Béji Caïd Essebsi, que se convirtió en el primer Presidente de Túnez elegido por sufragio universal. A propuesta también de Nidaa Tounes, y tras obtener mayoría simple en las parlamentarias, Habib Essid fue electo Primer Ministro, formando gobierno con otros partidos, entre ellos Ennhada. Los islamistas declinaron presentar candidato al puesto de Presidente tras una agitada legislatura jalonada de violencia política, especialmente contra sindicalistas y líderes izquierdistas y con el Estado de Excepción vigente hasta el 5 de marzo de 2014. Las tres elecciones contaron con el beneplácito de la comunidad internacional y de la Unión Europea, la cual desplegó una misión de observación electoral, alabando aspectos como la cobertura informativa consecuencia de la libertad de información o la paridad de género en las listas en las del 201170, felicitando al pueblo tunecino y abriendo la puerta a una mayor colaboración con la Asamblea de los Representantes del Pueblo (cámara legislativa) tras las parlamentarias de 201471, o reiterando el
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Mitchell, J., Spencer, R. 82011). Tunisia’s victorious Islamist party in coalition talks http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/africaandindianocean/tunisia/8849045/TunisiasvictoriousIslam istpartyincoalitiontalks.html 67 Izquierdo Alberca 2014 y Ben Hammouda 2014 68 Blibech, Driss 2014, p. 2 69 Amnesty Intl., Death Penalty: Countries Abolitionist in Practice, http://www.amnesty.org/en/deathpenalty/countriesabolitionistinpractice 70 Union européenne Mission d’Observation Électorale Tunisie 2011, p. 2 71 SEAE 2014, p. 1
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compromiso de colaboración de la Unión con las nuevas autoridades y felicitando a Essebsi por su victoria72. Mientras tanto, en junio de 2013 en Egipto una serie de protestas materializaron el fracaso73 del gobierno islamista de Mohammed Morsi, coincidiendo con el primer aniversario de su elección como primer Presidente democrático de Egipto, lo que llevó al ejército, con un largo historial de injerencias y poder en el anterior régimen a llevar a cabo un golpe de Estado, implícitamente apoyado por la Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad Catherine Ashton, la cual criticó a Morsi, y ofreció un papel de apoyo y de “no interferencia” a las autoridades resultantes del golpe y los partidos y agentes sociales que los apoyaron y con los que ya había mantenido contacto74 . Así en julio del mismo año el Presidente del Tribunal Constitucional, Adly Mansour, fue nombrado presidente, ostentando la vicepresidencia el Ministro de Defensa AlSisi, militar en calidad de hombre fuerte del gobierno, presentándose y resultando electo en las elecciones presidenciales celebradas entre el 26 y 28 de mayo de 2014, atribuyéndole los resultados oficiales el 96,9% de los votos75. Diferentes observadores internacionales fiscalizaron el proceso electoral, que fue prolongado de manera unilateral por el Comité Electoral, de los dos días previstos a los tres sin ninguna justificación, declarando la jornada festiva y en algunos casos con amenazas de las autoridades de imponer las sanciones que contempla la legislación egipcia en caso de no cumplir la obligación de votar, que sin embargo rara vez han sido empleadas76 . Por su parte la Misión de la Unión Europea estableció que las elecciones
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Déclaration conjointeDéclaration conjointe par la Haute Représentante et VicePrésidente Federica Mogherini et le Commissaire européen à la politique européenne de voisinage Johannes Hahn sur le premier tour de l’élection présidentielle en Tunisie http://eeas.europa.eu/statementseeas/2014/141125_01_fr.htm 73 Ben Jelloun 2014, p. 161 y Speech by EU High Representative Catherine Ashton to the European Parliament on the situation in Egypt 11/9/2013 74 ibid. 75 Democracy International 2014, p. 12 76 Democracy International 2014, p. 4
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presidenciales se había hecho “ de acuerdo a la legalidad en un ambiente de no alcance de los principios constitucionales ”77 , añadiendo que: “no llegó a plena conformidad con las normas internacionales aplicables a las elecciones democráticas en algunos aspectos. Cabe destacar que el derecho de voto y el derecho a presentarse a todos los ciudadanos no están protegidos totalmente. La EUEOM [la Misión] observó también un clima general de limitada libertad de expresión, según informes resultando en la autocensura de los periodistas. El encarcelamiento de periodistas de Al Jazeera y la detención de otras personas sin cargos contribuyeron al temor de un declive percibido la libertad de los medios de comunicación entre los periodistas”78. Esto no supuso un impedimento para que la práctica totalidad de la comunidad internacional felicitara a AlSisi por su victoria, y la UE expresara su confianza “en que el nuevo presidente electo Sisi y el gobierno egipcio abordarán los serios desafíos que enfrenta el país, entre ellos el respeto de los derechos humanos de todos los ciudadanos egipcios”79. También el tunecino Nidaa Tounes de la boca del ahora presidente de la República, Essebsi felicitó a AlSisi80 . El gobierno de AlSisi empleo mano de hierro con los islamistas, iniciando una persecución sin cuartel, ilegalizando el partido de Morsi, el Partido Libertad y Justicia franquicia de los Hermanos Musulmanes y sus aliados, condenando a muerte a cientos de islamistas, incluido el propio Morsi, que recibió su condena provisional el 16 de mayo de 201581 por su participación en la revolución de 2011, lo que sin embargo no
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European Union Election Observation Mission Arab Republic of Egypt Presidential Election 26/27 May 2014. Press Release. Traducción propia. 78 ibid. 79 EU addresses situation in Ukraine, Syria, Thailand and South Sudan at opening of Human Rights Council (10/06/2014) http://eeas.europa.eu/delegations/un_geneva/press_corner/all_news/news/2014/20140610_item2_en.htm# 80 Tunisie: Nida Tounes salue la victoire d’Al Sissi lors d’élections jugées "honnêtes" et "transparentes”. Huffington Post Maghreb http://www.huffpostmaghreb.com/2014/06/04/tunisienidatounes_n_5444459.html 81 En la fecha de finalización de este Trabajo, la sentencia aún no estaba confirmada
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fue óbice para que Estados Unidos desbloqueara en 2015 la ayuda militar que prestaba a Egipto82 suspendida desde 2013. En Libia también cayó el cuadragenario régimen de Gadafi el 20 de octubre de 2011 tras un guerra de ocho meses en las que los rebeldes contaron con la ayuda militar de occidente que tras la Resolución 1973 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas creó una zona de exclusión aérea. Actualmente y tras una transición fallida, Libia vive en un Estado de conflicto civil. Siria y Yemen también se encuentran en una Guerra Civil, en Siria desde 2011 y con la reciente aparición del autoproclamado Califato Islámico (Estado Islámico de Irak y Levante o EI) como tercera fuerza en liza con el gobierno y los rebeldes. En Yemen por su parte, tras caer el Presidente Saleh y asumir el poder el Vicepresidente, desde marzo de 2015 está inmerso en un conflicto armado. Esta escalada de violencia se ha venido a llamar por algunos el Invierno Árabe en contraposición a la Primavera Árabe83. En otros Estados se produjeron cambios en el gobierno o reformas, como en Marruecos que llevó a cabo una reforma constitucional aprobada por referéndum en 2011 y un cambio de gobierno a favor de los islamistas tras vencer éstos en las elecciones de ese mismo año. Así podemos ver que la situación creada a principios de 2011 era un contexto nuevo y un reto para la joven diplomacia europea. Siendo realista en el diagnóstico y ambiciosa en los objetivos, así el COM (2011) 200 establece medidas de urgencia para los conflictos en Túnez y Egipto (30 millones de ayuda humanitaria, facilitar la cooperación consular y la evacuación, operaciones conjuntas de Frontex, aprovechamiento de los 25 millones del Fondo para las Fronteras Exteriores de la UE y del Fondo Europeo para los Refugiados, visitas de la Alta Representante a Túnez y Egipto junto con una reunión de cooperación internacional en Bruselas y el apoyo a la transición democrática).
Obama levanta el bloqueo a la ayuda militar a Egipto. BBC http://www.bbc.co.uk/mundo/ultimas_noticias/2015/03/150331_ulnot_obama_bloqueo_armas_egipto_ep 83 Wiarda 2012 82
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Pero lo más importante es que supone replanteamiento de la PEV en “los temas subyacentes de la diferenciación, la condicionalidad y la asociación entre nuestras sociedades forman parte de la revisión de la Política Europea de Vecindad” y que incluye una avance en los Acuerdos de Asociación y el refuerzo del diálogo político con la creación de la Asociación para la Democracia y la Prosperidad Compartida: “ Una «Asociación para la Democracia y la Prosperidad Compartida» debería construirse a partir de los tres elementos siguientes: transformación democrática y consolidación de las instituciones, con especial énfasis en las libertades fundamentales, las reformas constitucionales, la reforma del sistema judicial y la lucha contra la corrupción; mayor asociación con los ciudadanos, con un acento específico en el apoyo a la sociedad civil y mejores oportunidades de intercambios y contactos de «persona a persona» con especial atención a los jóvenes; desarrollo económico y crecimiento sostenible e integrador, en especial apoyo a las pequeñas y medianas empresas (PYME) a la capacitación y formación profesional, a la mejora de los sistemas de educación y sanidad y al desarrollo de las regiones más pobres ”. Lanzada de manera conjunta entre la Alta Representante y la Comisión, la Asociación para la Democracia y la Prosperidad propone establecer una nueva asociación para aquellos países que se comprometan con la reforma a través de los instrumentos ya existentes: la PEV y la Unión por el Mediterráneo84 bajo las premisas, de nuevo, de la condicionalidad y trato diferenciado, que pasan a ocupar un papel central85 . Los derechos humanos y la democratización desempeñan un papel central en la historia comunitaria y en el acervo actual de la Unión, como ponen de manifiesto los valores aprobados por la Unión Europea en el art. 2 del TUE, el reconocimiento de “los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea” del art. 6 del TUE o los principios que deben guiar la acción de la Unión Europea en la escena internacional contenida en el art. 21.
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EUCO 2/1/11 REV 1, Anexo II, p. 14 Blanc Altemir 2012, p. 257
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También lo desempeñan en las relaciones euromediterráneas, sobre todo tras la Declaración de Barcelona, a partir de la cual convivían dos enfoques en cuanto a la promoción de los derechos humanos, la promoción directa de los mismos y la política del mainstreaming; significando éste último la inclusión un enfoque de derechos humanos y democratización en todas las políticas86 , en este sentido la inclusión desde la COM (1995) 216 de una cláusula al respecto en todos los acuerdos de cooperación supuso un avance en esa teoría y una condicionalidad al menos y sobre todo teórica en el punto de partida del tipo “ More for More ”. La COM (2011) 303 supone una concreción de los objetivos y medidas recogidos en la COM (2011) 200, explicitando “elecciones libres y justas; libertad de asociación, de expresión y de reunión y libertad de prensa y medios de comunicación; Estado de Derecho, regido por un sistema judicial independiente y el derecho a un juicio justo; lucha contra la corrupción; reforma del sector de la seguridad y de la aplicación de la Ley (incluida la policía) y establecimiento de un control democrático de las fuerzas armadas y de seguridad” como puntos de apoyo a una “democracia sólida”. Desde el MEDA la UE ha ido incidiendo en la tendencia de fomento de sociedad civil en la vida pública, mediante su empoderamiento económico y civil; en ese sentido, además de la ya mencionada Asociación para la Consolidación de la Paz, es destacable la puesta en marcha del EED en 2011 por parte de la presidencia polaca del Consejo con apoyo comunitario87. Con la reflexión en torno al impacto limitado del apoyo europeo a la democracia ya planteada con anterioridad a las revueltas árabes, dos factores fueron clave en la aceleración del proceso de su puesta en marcha: el primero los resultados de las elecciones presidenciales de 2010 en Bielorrusia (que claramente indicaban el fracaso de dicha política) y el segundo fueron las revueltas árabes (que demostraban que la apertura económica no era suficiente).
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Fioramonti, p. 21 COM (2011) 303, p. 5
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El EED toma de ejemplo el National Endowment for Democracy estadounidense y se marca el objetivo de fomentar y alentar "profunda y sostenible la democracia" en los países en transición y en las sociedades que luchan por la democratización, con enfoque inicial aunque no exclusivo en la PEV88 y mediante un sistema de donaciones similar al MEDA; de la misma forma que la UE propone también el establecimiento de un Mecanismo para la Sociedad Civil, inspirada como el EED en la filosofía de la Fundación Anna Lindh o la UpM. También quiso responder a las críticas que se hacían de la profunda burocratización de la Unión y sus procedimientos complicados que favorecían a las ONGs establecidas (y las “GONGOs –ONGs alineadas con los regímenes autocráticos), así como la lentitud con la que respondió a las revueltas árabes y en proporcionar apoyo a los movimientos que las impulsaron, que eran más bien informales y no reunían los requisitos impuestos por la UE. El EED puede apoyar a movimientos no registrados (algo que los instrumentos tipo IEDDH o el Instrumento de Estabilidad no pueden hacer), es rápido, flexible, y apoya a los que no están en condiciones de recibirlo por parte de los donantes más tradicionales. Su estructura es interesante porque aunque oficialmente está registrado como una ONG en Bélgica, la composición de su Consejo de Administración se asemeja más a la de una organización internacional (están representados todos los Estados miembros, las instituciones de la UE, e incluso hay representantes de la sociedad civil). Ese estatus híbrido se refleja en una capacidad de desmarcarse de la Unión (alegando su estatus de ONG y arriesgando donde la UE no quiere o no puede hacerlo), y a la vez tener más ‘leverage’89 que la típica ONG por el apoyo institucional que tiene; aunque su modelo también muestra límites: los grandes países del sur de Europa no han contribuido.
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Consejo de la Unión Europea, 20/12/2011 18764/11 Peso o influencia
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Otro aspecto incluido en la reforma es lo relativo a la movilidad del capital humano, lo que sí despierta gran interés en los gobiernos magrebíes dada la fuerte presión migratoria que soportan en las rutas hacia Europa y la dificultad de control de las fronteras. El nuevo planteamiento además de reforzar la cooperación local Schengen, quiere promover Asociaciones para la Movilidad, con “intercambios de persona a persona” especialmente para “estudiantes, investigadores y hombres y mujeres de negocios” y el avance a largo plazo en la flexibilización y liberalización de los visados aprovechando las mejoras del Código de Visados de la UE. Lo cierto es que poco se avanzó hasta 2014 y sobre todo tras la tragedia de abril de 201590, la cual colmó el vaso de las muertes en el Mediterráneo e hizo a la Unión replantearse su política respecto a los rescates91 ; frente a las embarcaciones estableciendo una misión militar EUNAVFOR Med y otra específica para el Mediterráneo central92, Hermes 93, donde se dan el mayor número de muertes; así como la política de refugio, actualmente en negociación. En el aspecto económico, se repiten patrones que parte de la doctrina ha venido a considerar como poco creíbles o coherentes como lo relativo a los acuerdos comerciales94 , baste con recordar las sucesivas declaraciones en las que se hacía referencia a dotar a los Estados de la PEV de todos los instrumentos asociados a la membresía sin la calidad de Estado miembro, con especial énfasis en la inclusión de los Estados de la Vecindad Sur en el mercado interior (los Estados del Magreb cuentan con el Consejo de Unidad Económica Árabe formalizado en el Acuerdo de Agadir), lo cual no es recibido con tanto entusiasmo en la orilla sur del Mediterráneo y desde luego no constituye un acicate para la implementación de reformas que reduzcan la
Ordaz, P (2015). 700 inmigrantes desaparecidos tras hundirse su barco en aguas libias. El país http://internacional.elpais.com/internacional/2015/04/19/actualidad/1429431225_038632.html 91 Brady, H (2014). Mare Europaeum? Tackling Mediterranean migration 92 3389th Meeting of the Council of the EU (Foreign Affairs) 11/5/2015 OJ/CONS 26 RELEX 360 93 Press Release: La Comisión Europea lanza una ambiciosa Asociación para la Democracia y la Prosperidad Compartida con los países del Mediterráneo Meridional 8/3/2011 IP/11/268 94 Missiroli 2011, 261 90
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desigualdad y mucho menos que ello pueda desembocar en una progresiva democratización. Las economías de la orilla sur del Mediterráneo cuentan con elevadas tasas de desempleo y un factor determinante en la estabilización democrática será la capacidad de los gobiernos de asegurar el desarrollo económico, no debemos de olvidar que los problemas económicos fueron determinantes en la Revolución de los Jazmines y han estado presentes en todo el proceso. En ese sentido la Unión Europea propone la inclusión tanto de la Asociación Oriental como los Estados de la Vecindad Sur en el Fondo Europeo de Inversiones y la participación del Banco Europeo de Inversiones y el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo, en este sentido es destacable por su envergadura el apartado de lucha contra el cambio climático y el desarrollo energético en la rivera sur por la importancia del proyecto del Plan Solar del Mediterráneo, capitaneado por la Unión por el Mediterráneo y financiado por el IEVA95. Respecto al IEVA, el SEC (2011) 650 plantea para el periodo 20142020, una dotación más adecuada de los recursos; proporcionando una mayor diferenciación, condicionalidad estricta y los incentivos para mejor desempeño y que incluya componentes más específicos siguiendo el modelo de la política de Cohesión. CONCLUSIONES El escenario abierto tras las revueltas árabes en los países del sur del Mediterráneo, aún no cerrado, ha supuesto un reto a las políticas articuladas desde la orilla norte y en especial la PEV. El escenario cambiante y de futuro incierto a las puertas de una UE con sus propios problemas ha significado y significa un desafío en toda regla al papel secundario jugado tradicionalmente por la Unión en política internacional.
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Paving the way for the Mediterranean Solar Plan http://www.pavingthewaymsp.eu/index.php?option=com_content&task=view&id=34&Itemid=48
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Para comprender la política exterior de la Unión con carácter general y respecto a los países del Mediterráneo Sur creo que es necesario aunar dos ideas que a priori podrían parecer contrapuestas pero que han convivido simultáneamente y de manera convulsa en el marco de las revueltas árabes: en primer lugar la Unión ha aplicado una realpolitik mucho menos exigente en cuanto a reformas económicas pero sobre todo políticas que Estados Unidos tras la llegada de Obama96, priorizando estabilidad en los flujos migratorios y control del islamismo como garantía de seguridad97. En segundo lugar, la creación compulsiva de nuevos instrumentos y políticas Proceso de Barcelona/UpM, PEV/Asociación para la Democracia y la Prosperidad, Fundación Anna Lindh para aumentar su influencia y alineados con unos objetivos comunes; principalmente la democratización y el respeto a los derechos humanos, el desarrollo económico y la seguridad. En cuanto al primer punto es evidente que no ha sido efectivo para la consecución de dichos objetivos, puesto que el apoyo a los dictadores del Magreb acabó convirtiéndolos en líderes supremos que acumulaban ellos y su círculo cercano ingentes porcentajes de la riqueza del país98, lo que se tradujo en una falta de oportunidades para la población general incrementando la presión migratoria y sembrando el camino a la oposición islamista99 , que en Estados como Egipto incluso cumplía funciones de solidaridad social100 . Respecto a los instrumentos, especialmente los financieros han sido insuficientes para constituir un verdadero leit motiv para la reforma política o económica, tampoco lo han sido los acuerdos de libre comercio. En cuanto a los instrumentos políticos debemos preguntarnos si la Unión tiene un peso y la capacidad de influencia sobre terceros países a la altura de las exigencias y más tras la pérdida de brillo consecuencia de la grave crisis económica de la zona euro y si esos instrumentos pueden ser compatibles
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Blanc Altemir 2012 Ramonet 2011, p. 2 98 Se han llegado a denominar como cleptocracias, ver Amirah Fernández 2011 99 Fioramonti 2015, p. 18 100 Brichs, F. I. (2011). Islam político en el siglo XXI. Revista CIDOB d’afers internacionals , p. 1132. 97
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con las 28 políticas exteriores de los Estados miembros o tienen que aspirar a sustituirla, recordemos las relaciones de los gobiernos francés e italiano con los regímenes de Ben Ali en Túnez y Gadafi en Libia respectivamente101 . Precisamente la Unión ha adoptado un perfil relativamente bajo de apoyo o compañero en lugar de superpotencia102 como ya vimos en las declaraciones posteriores al golpe de Estado egipcio, en este caso carente de cualquier juicio de fondo sobre los acontecimientos. Y sobre todo debemos preguntarnos si la condicionalidad que viene impregnando la política exterior europea para la Vecindad Sur desde el planteamiento de la PEV bajo la fórmula " More for More " se está aplicando tras 2011 y si sería conveniente aplicar el equivalente negativo " Less for Less " como ocurre con Bielorrusia o como ocurría con Libia. A fecha de hoy no es posible evaluar de manera realista este extremo, pero sí tenemos ciertos elementos que nos llevan a desconfiar del compromiso de la UE con la condicionalidad sobre todo a raíz del apoyo al golpe de Estado en Egipto. En el caso egipcio como el tunecino en modo alguno ha sido decisivo el papel desempeñado por Bruselas o los socios europeos más en Libia con la zona de exclusión aérea y escasamente en resultados en Siria, sin embargo sí ha puesto de relieve que de momento no es posible hablar de condicionalidad positiva que ponga la reforma política o incluso económica como moneda de cambio de los recursos todavía insuficientes aportados por la UE. Aunque también disponemos de elementos de juicio positivo, la apertura a mayor colaboración con las autoridades tunecinas elegidas democráticamente es un atisbo del principio de “More for More”, aunque no podemos perder de vista que siempre Túnez fue para la Unión un alumno aventajado.
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Blanc Altemir 2012, p. 220 Grevi, Keohane, Lee, Lewis 2013, p. 72
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BIBLIOGRAFÍA
Fuentes primarias (instrumentos Legislativos y Tratados)
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