Vivienda en Ladera. Hacia una política pública en la periferia de Lima.

VIVIENDA EN LADERAS1 (2014 Lima, Perú) Hacia una política pública en la periferia de Lima.

Los programas de vivienda exitosos se han concebido siempre como apuestas por el desarrollo de una nueva manera de concebir ciudad o como una articulación de lo público y lo privado diferente y que mejora el desarrollo de la vida en común. Uno de los grandes problemas en las laderas de Lima Metropolitana hoy es la orfandad de ideas para construirla. El verdadero reto de resolver la vivienda en estas áreas se encuentra mas allá de la “invención” de prototipos, por el contrario, está en el aprovechamiento de las posibilidades que su geografía tiene para generar otro modelo urbano. El presente artículo presenta sintéticamente un estudio cuyo ámbito de actuación se circunscribe a 40 zonas de la periferia de Lima delimitadas por el Programa Barrio Mío2 para el desarrollo de Proyectos Urbanos Integrales (PUI), seleccionadas en virtud a sus bajos índices en: acceso a salud y educación, estado de las viviendas, acceso a los servicios básicos y alta exposición al riesgo físico de sus pobladores y viviendas debido a la pendiente sobre la que se asientan3. En estas áreas habita un total de 2.8 millones de habitantes (prácticamente el 30% de la población de Lima Metropolitana), en su gran mayoría pertenecientes a estratos socieconómicos medios (45%) y bajos (40%). Son barrios que viven un proceso de transformación constante desde 1950 hasta hoy en día. 1. POLÍTICA DE VIVIENDA Y DÉFICIT HABITACIONAL Sólo una pequeña parte de la población de Lima tiene acceso al mercado formal de la vivienda. Se estima4 que un 60% de las viviendas son autoconstruídas, y la gran mayoría de éstas no cuentan con la supervisión técnica de un profesional ni cumplen los requisitos mínimos de habitabilidad exigidos por las normas de edificación. En el área de trabajo del presente estudio los datos analizados del INEI5 cifran el déficit cualitativo6 en 250,000 viviendas. El IMP7 estima además que estas áreas de la ciudad tendrán alrededor de 225,000 nuevos hogares en los próximos 10 años y la oferta total de viviendas en el año 2013 para todo Lima Metropolitana8 fue de 11,644 viviendas para sectores medios, 1,735 para sectores bajos y 0.0 viviendas para sectores muy bajos. En el año 1998 el Estado peruano creó el Fondo Mi Vivienda para fomentar el desarrollo de viviendas orientadas a las clases medias por parte del sector privado de la construcción. En los últimos 6 años (período en el que se han construido mayor número de viviendas de estas características) se han ejecutado 43,953 viviendas, sin embargo la población de sectores socioeconómicos medios ha aumentado a un ritmo de 13,900 hogares por año, aproximadamente. Esto deja fuera del mercado del Programa a 39,400 hogares. El Fondo Mi Vivienda gestiona también desde 2004 un sistema de subsidios a la vivienda a través del programa Techo Propio, orientado, entre otras cosas, a la construcción de módulos básicos de vivienda para sectores socioeconómicos bajos. En los últimos 10 años se han adjudicado 15,278 bonos en Lima bajo diferentes modalidades, sin embargo, la población del sector socieconómico bajo ha aumentado sólo en los últimos 7 años en 102,095 hogares. Esto implica otros 86,800 hogares fuera del mercado formal, sin tomar en cuenta que para las familias de sectores socioeconómiVisualización del déficit cualitativo en zona de trabajo PUI cos muy bajos ni siquiera se ha planteado una propuesta. 1. Estudio y propuesta realizados por Sergio Gálvez, Pablo Muñoz y Luis Rodríguez en el marco del Programa Barrio Mío y que forma parte del Plan Metropolitano de Desarrollo Urbano Lima y Callao 2035 de la Municipalidad Metropolitana de Lima. 2. El Programa Barrio Mío fue creado según ordenanza 1625 de fecha 14 de Agosto de 2012, para la implementación de proyectos urbanos integrales que prioricen aspectos de desarrollo urbano, cultura, deporte, salud y recreación; con la finalidad de mejorar las condiciones de vida en los Asentamientos Humanos y urbanizaciones populares ubicadas en zonas vulnerables de Lima Metropolitana. 3. Estudio realizado por José Barreda y Daniel Ramírez Corso (2011). 4. En base a las ventas de cemento en la ciudad obtenidas de Invertir Instituto de Empresa. 5. Instituto Nacional de Estadística e Informática del Perú. Datos al 2007. 6. Viviendas no aptas para ser habitadas en función a su materialidad, el acceso a servicios básicos o el hacinamiento. 7. Instituto Metropolitano de Planificación de la Municipalidad Metropolitana de Lima. 8. Según CAPECO (Cámara Peruana de la Construcción).

2. LA PROPUESTA En los últimos treinta años las laderas de la periferia urbana de Lima se han venido ocupando progresivamente. Este período ha coincidido con el abandono que el Estado ha hecho del tema de la vivienda social y en especial de la vivienda colectiva9 y la liberalización de la economía peruana10. Por lo tanto esta ocupación, a diferencia de lo ocurrido con la habilitación de las zonas planas y semiplanas de la ciudad popular ocurrida entre 1946 y 198511 careció de asistencia técnica y de control, con el agravante que para el período anterior existieron referentes que se fueron renovando en el tiempo (Ciudad de Dios 1952, Villa El Salvador 1975, Previ 1968, Huaycán 1983) mientras que para la ocupación de las laderas no existió ningún referente urbano o arquitectónico. La ausencia de apoyo y referentes12 ha producido una ocupación con una serie de problemas; un gran número de viviendas en riesgo físico situándose en zonas con niveles de vulnerabilidad muy altos, conflictos sociales entre los ocupantes de las laderas y los de las zonas planas, falta de espacio púbico, saturación del equipamiento, dificultades para el abastecimiento de servicios básicos, alto costo de habilitación, ocupaciones informales (34% de la ciudad) que han dejado el saldo de miles de habitantes asentados en terrenos no destinados para vivienda y a menudo sin título de propiedad. La elaboracion de los PUIs evidenció la necesidad de reubicar a la poblacion en riesgo que ocupaba las laderas de las zonas planificadas, panteándose la necesidad de un proyecto piloto que afrontara puntualmente el problema, el que finalmente devino en el presente estudio, cuyos objetivos principales son: 1. Definir los diferentes sectores que conforman los asentamientos en las laderas limeñas. 2. Analizar, mediante un estudio de morfología, pendiente, tejidos urbanos y ocupación actual de las laderas, los patrones de asentamiento y los procesos de ocupación para cada uno de los sectores definidos. 3. Definir las estrategias de ocupación, tipo de ocupantes, posibilidades de financiamiento y actores involucrados en cada uno de los sectores definidos. 4. Proponer tipologías capaces de responder a los sectores definidos. Estos objetivos permitirían poner en marcha un programa de reubicación de los ocupantes de las zonas en riesgo dentro de la misma área urbana, mediante un proceso de densificación que siga una lógica de acupuntura urbana en base a la diferenciación por sectores del estudio morfológico y de tejidos, promoviendo una ciudad más densa y con espacios públicos adecuados, abastecida de servicios básicos y equipamiento. 3. GEOGRAFÍA Y TEJIDOS EN LAS LADERAS DE LIMA

Análisis de líneas de quiebre en función a la pendiente en la zona de intervención del PUI Huaycán (distrito de Ate)

Lima se asienta sobre los valles de los ríos Rímac, Lurín y Chillón, entre la costa del Océano Pacífico y las estribaciones andinas. Gran parte de la ciudad, especialmente de los barrios de la periferia, se asienta sobre terrenos en pendiente. Debido al cambio abrupto de la topografía, se clasifican estas pendientes tomando como referencia la cronología de las ocupaciones en la ciudad de Lima. 9. Los últimos proyectos de vivienda colectiva fueron ejecutados por el Gobierno de Fernando Belaúnde Terry entre 1980 y 1985, como Las Torres de Limatambo, San Borja, Santa rosa, etc. 10. Iniciada en 1975 luego del Contragolpe de Estado del Gral. Morales Bermúdez y radicalizada con el Autogolpe del Ing. Fujimori en 1992. 11. Podríamos definir tres períodos: 1924-1946 ocupaciones orgánicas en intersticios cercanos al centro de la ciudad y laderas como San Cosme o El Agustino. 1946-1985 ocupación de las zonas planas en Lima Norte, Sur y Este así como el Callao y finalmente de 1985 a la fecha ocupación predominante de las laderas. Cada etapa con sus propias lógicas y proceso. 12. Vacío que intentaron llenar algunas ONG y la acción débil de algunos municipios.

Como se ha mencionado antes, la mayoría de los terrenos planos y semiplanos fueron ocupados hasta el año 1985, llegando hasta pendientes del 20% de inclinación. En este punto se delimita la primera línea de quiebre de los asentamientos humanos, franja de tierra donde cambia la pendiente y en la que las primeras ocupaciones reservaron a menudo espacios libres para los futuros equipamientos y espacios públicos. A finales de los años 80 comienzan a ocuparse zonas de ladera con pendientes hasta el 35% o incluso más. Sin embargo, son pocos los asentamientos que ocupan las pendientes más pronunciadas. Se ha planteado como límite habitable las pendientes de 35% por coincidir a menudo con zonas de riesgo y por presentar dificultades para el abastecimiento de servicios básicos, límite que recoge el PLAM 2035. El presente estudio plantea por tanto una segunda línea de quiebre en las zonas de 35% de pendiente (zonas rojas en el plano de la pag. anterior), que separa las zonas con viviendas a reubicar de aquellas últimas ocupaciones. En cualquier caso, ya que el riesgo es un factor que depende de distintas variables, no sólo la pendiente, es recomendable desarrollar estudios especificos que determinen con mayor precisión las áreas habitables en estas zonas de borde.

LÍNEA DE QUIEBRE

LÍNEA DE QUIEBRE

4. ESTRATEGIAS DE INTERVENCIÓN Y SECTORES

D

F

ZONA NO URBANA p>47% ó ÁREAS A DESCLASIFICAR

E C

ZONA DE DESARROLLO p 35% - 47%

B A

A

0%

12%

20%

35%

47%

0º

6.84º

11.31º

19.29º

25.17º

>47%

Reubicación de viviendas en zonas no urbanas o de riesgo no mitigable

Sectores y Estrategias de Intervención en función de la pendiente

Las dos líneas de quiebre que separan los tejidos urbanos se definen en relación directa a los procesos de ocupación y, por tanto, a la conformación social de los asentamientos. Éstas definen tres zonas diferenciadas: Zonas planas (0-12%) y semiplanas (12%-20%), zonas en ladera moderada y habitable (20%-35%) y zonas en fuerte pendiente (>35%), requiriendo estas últimas de estudios más específicos para determinar la cantidad de las personas que requieren ser reubicadas. Se definen por tanto las estrategias de intervención en cada una de estas zonas, que permitirían el desarrollo de la ciudad de la periferia en base a criterios de habitabilidad adecuados: ZONAS 1 Y 2: REUBICACIÓN EN ZONAS DE QUIEBRE Las zonas de línea de quiebre presentan los últimos terrenos disponibles o áreas no habilitaas y que requieren de un saneamiento físico-legal específico en cada caso, pero que podrían albergar los nuevos proyectos de vivienda pública para la reubicación de población viviendo en zonas de riesgo.

ZONA 3: DENSIFICACIÓN DE LADERAS MODERADAS A través de pequeños emprendimientos inmobiliarios locales de lógica progresiva en zonas de baja consolidación en laderas y que deben servir de referente para un poceso de densificación.

ZONA 4: DENSIFICACIÓN DE LAS ZONAS PLANAS A través de prototipos que aprovechen lotizaciones masivas de parcelas similares y mediante autoconstrucción. Estos prototipos deben apuntar a generar nuevos referentes que evidencien alterantivas no exploradas aún, como la acumulación de lotes.

5. PROTOTIPOS DE VIVIENDA En base a las estrategias definidas y el análisis de los procesos y procedimientos de ocupación, se desarrollan cuatro prototipos de vivienda, uno por cada una de las situaciones definidas y aplicados dentro de las zonas de estudio: Vivienda social de densidad media y altura media en la 1a línea de quiebre: Huaycán (Ate) Densificación del tejido urbano en laderas: Mariscal Cáceres (San Juan de Lurigancho) Prototipos de vivienda en zona plana a través de autoconstrucción: Collique (Comas) Vivienda para reubicación de población en riesgo en línea de quiebre final: José Gálvez (Villa María del Triunfo) El desarrollo real de estos prototipos podría implicar un cambio de enfoque en las políticas públicas de vivienda social, orientándolas hacia la ciudad periférica en laderas, donde reside el 30% de la población de Lima y gran parte de la población urbana del Perú. Por ello se lleva a cabo no sólo el diseño arquitectónico de los mismos, sino también el análisis de factibilidad legal, las corridas financieras, el análisis social de las actuales prácticas habitacionales y constructivas de la población que vive en estas zonas y una propuesta de gestión para cada caso. Debería tomarse en cuenta el proceso de formalización de los comerciantes ambulantes en Lima, los que hoy promueven, construyen y trabajan la mayor parte de galerías comerciales de la ciudad, mostrando como el “capitalismo popular” tiene una gran fuerza que hoy no se aprovecha para el tema habitacional.

Plantas del módulo e imagen de conjunto para el prototipo de vivienda social en línea de quiebre (Huaycán, Ate)

Caso específico: Vivienda social en línea de quiebre. Huaycán-Ate La línea de quiebre es una oportunidad para obtener suelo público a costo 0 y desarrollar vivienda destinada a los sectores de la población a ser reubicados de las zonas de riesgo, no atendidos por el mercado. El prototipo se plantea bajo la modalidad del programa Techo Propio del Ministerio de Vivienda. Sin embargo, para que las familias no lleguen a endeudarse por demasiados años con una vivienda semilla, sería interesante complementar o mejorar el sistema de subsidios. Algunos países están implementando bonos por reubicación, bonos por área en riesgo, etc. Así, el subsidio no es general. Por otro lado, la corrida financiera muestra rangos de beneficio moderados para las empresas constructoras, por lo que sería recomendable realizar un modelo con financiamiento público para convencer al sector privado. Será importante también el trabajo social que permita entender los actuales modos de vida, las dinámicas laborales y la organización social de estas familias para encontrar la manera de reconstruir el tejido social, contemplar dinámicas económicas y laborales actuales y adaptar las estructuras dirigenciales y Juntas Vecinales a las nuevas comunidades de vecinos.

INGRESOS Unidades de Vivienda (sin IGV)

unidades

Precio de Venta ($)

28

22,247.71

Unidades de Vivienda (con IGV)

28

24,250

998,060

Locales Comerciales (con IGV)

14

41,475

580,650

TOTAL

Las viviendas propuestas son módulos semilla de 48.5m2 implementados en altura, en un edificio multifamiliar, que podrán desarrollarse y crecer hasta llegar a los 84.5 m2. El edificio que forma el conjunto de viviendas se desarrolla longitudinalmente a lo largo de zonas disponibles de la línea de quiebre, donde se da un cambio fuerte de pendiente.

Ingreso Total ($)

1,578,710 Costos ($/ m2)

ANÁLISIS RENTABILIDAD Costo Directo de construcción por área construida

Costos ($)

221.06

Total Egresos (sin IGV)

1,251,542

Total Ingresos (sin IGV)

1,448,358

Utilidad antes de impuestos

El proyecto considera un primer nivel de usos comerciales o comunales, que dada la ubicación en la zona de quiebre aprovecharía su emplazamiento central y permitiría cubrir parte de los costos de la vivienda más económica; una suerte de subsidio interno. Los tipos de departamento se ofrecen a familias de distintos sectores económicos, pensándose los de los niveles bajos para sectores medios y los de los pisos altos para los sectores más necesitados.

196,816

CRÉDITO FISCAL (IGV)

Total ($)

Crédito fiscal (IGV)

74,886

Impuesto a la renta (30%)

36,579.05

Utilidad después de impuestos

85,351.11 Fuente Financiamiento

CUADRO DE COSTOS TOTAL

Costo Total Participación (%)

APORTE ($) Cliente

Preventas

Financiamiento

1,456,780

440,272

274,695

741,812

100%

30.22%

18.86%

50.92%

Algunas de estas característcas son compartidas por las otras tipologías desarrolladas.

Resumen de la corrida financiera para el prototipo de vivienda social en línea de quiebre (Huaycán, Ate)

6. CONCLUSIÓN El estudio reseñado busca promover un cambio en la política de vivienda social, reducida por el Estado a un problema de financiamieto que no está funcionando. En contraposición se plantea un análisis de las áreas en cuestión y una propuesta urbana que aborde el problema de los tejidos residenciales, creando un modelo de ocupación para las áreas de pendiente. Esto permitirá generar prototipos específicos para los tipos de pendiente y suelo de las áreas a intervenir, estos prototipos deben superar las lógicas de la vivienda repetitiva y de uso único y las de lote de servicios, recurrentes en los últimos años, recogiendo la experiencia de los propios pobladores y las del Estado, llevadas a cabo en proyectos importantes y que son referentes importantes a nivel internacional para el urbanismo y la vivienda progresiva, como Villa El Salvador, Huaycán, PREVI o Próceres.