Vigilancia, promoción y reforzamiento de la libertad de expresión en el continente americano: análisis del rol fundamental desempeñado por la Relatoría Especial para la libertad de expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)

REPLA- Red Europea de Política Latinoamericana VI Reunión Anual

"En el mismo camino? Logros y retos en las transformaciones políticas contemporáneas en América Latina" -

Departamento de Política Comparada Universidad de Bergen, Noruega 11, 12 y 13 de Septiembre de 2012 -

PANEL 3: Derechos humanos y políticas públicas en Latinoamérica

Vigilancia, promoción y reforzamiento de la libertad de expresión en el continente americano: análisis del rol fundamental desempeñado por la Relatoría Especial para la libertad de expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)

Damien Larrouqué PhD student, Sciences Po / CERI [email protected]

REPLA – Universidad de Bergen (sept. 2012) – Panel 3 – [email protected] Rol de la Relatoría Especial para la libertad de Expresión de la CIDH

Resumen Desde 1995, más de 280 periodistas han sido asesinados durante sus investigaciones en una veintena de países de las Américas. Mas allá de los asesinatos que constituyen la forma más grave y radical de amordazamiento de la prensa, se añaden cada año centenas de casos de agresiones, amenazas y otras formas de intimidación contra periodistas y comunicadores sociales en todo el continente. Como problema transversal, la impunidad persiste en numerosos Estados de la región, sobre todo en los que se encuentran afectados por el narcotráfico o debilitados por múltiples fragilidades institucionales. La impunidad alimenta la autocensura de los periodistas, perjudica los debates públicos y erosiona las bases de las sociedades democráticas. Para la Comisión interamericana de derechos humanos (CIDH), la calidad de la democracia en el continente americano se refleja en el vigor de la libertad de expresión en los diferentes países de la región. Desde 1997, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH cumple con un rol ejemplar de “watchdog” de la democracia en el continente. Más allá de la condena de los crímenes en contra de periodistas y de la denuncia de las trabas al trabajo periodístico, la Relatoría Especial lucha para hacer respetar la jurisprudencia de la Corte interamericana de derechos humanos (Corte IDH) así como para elaborar un marco jurídico conforme a las exigencias democráticas de la Organización de los Estados Americanos (OEA). La despenalización de los delitos de prensa (« leyes de desacato ») y la promoción de las leyes sobre el acceso a la información en la mayoría de países de la región son directamente vinculados a su combate comprometido. Sin embargo, persisten formas sutiles de censura y varios desafíos – entre los cuales el reconocimiento de los medios comunitarios y la lucha en contra de la híper-concentración mediática – quedan pendientes. Esquemáticamente, la influencia de la Relatoría Especial varía según 4 grupos de países. Es casi nula en los países que no reconocen la jurisdicción de la Corte IDH (USA, Canadá y países del Commonwealth caribeño). Es muy fuerte en los países de tradición democrática (Cono Sur). Es variable en los países conocidos por sus fragilidades institucionales (Andes y America Central). Es violentamente contestada por los países en lucha contra la CIDH (grupo encabezado por Venezuela).

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Abstract Since 1995, over 280 journalists have been killed during their investigations in more than 20 countries of the Americas. Beyond assassinations which constitute the most serious and radical form of gagging the press, over hundred complaints of aggressions, threats and other forms of intimidations have been registered every year all around the continent. As a transversal issue, impunity persists in several states of the region, above all in those which are affected by drug trafficking or weakened by multiple institutional deficiencies. Impunity engenders journalists’ self-censorship, jeopardizes public debates and erodes the bases of democratic societies. For the Inter-American Commission on Human Rights (IACHR), the quality of democracy in the American continent is reflected in the vigor of freedom expression in the different countries of the region. Since 1997, the Special Rapporteurship for Freedom of Expression of the IACHR is successfully carrying out a role of “watchdog” of democracy in the Americas. Beyond the condemnation of crimes against journalists y the accusation of hindrances to journalists’ activities, the Special Rapporteurship struggles for enforcing respect for the jurisprudence of the Inter-American Court of Human Right (I-A Court), as well as building a judicial framework in accordance with the democratic exigencies of the Organization of American States (OAS). The decriminalization of press-related offences (« leyes de desacato ») and the promotion of the right to access public information in most of the countries of the region are directly linked with its committed combat. Nonetheless, subtle forms of censorship persist, and some challenges – as the recognition of community media and the fight against media concentration – remain unattended. Schematically, the influence of the Special Rapporteurship varies according to 4 groups of countries. It is nearly vain in the countries which do not recognize the jurisdiction of the I-A Court (USA, Canada and some Anglo-Saxon Caribbean islands). It is very strong in the countries with a deep-rooted democratic framework (Southern Cone). It is erratic in countries known for their institutional weaknesses (Andean and Mesoamerica regions). It is violently contested by countries fighting the IACHR (group headed by Venezuela)

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Introducción: Función de la Relatoría Especial en el ámbito de la OEA

La OEA es una organización multilateral que agrupa el conjunto de países de las Américas. Desde su creación en 1948, sus objetivos han sido el mejor entendimiento entre las naciones americanas, la promoción de la democracia en el continente, el desarrollo de proyectos de cooperación transversales y el fomento de la seguridad hemisférica. Desde el final de los años 70, el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) se compone de dos órganos: la Comisión (CIDH) y la Corte (Corte-IDH). La primera tiene su sede en el batimento administrativo de la OEA en Washington DC y la segunda en San José, Costa Rica. La CIDH goza de una relativa autonomía respecto al Consejo Permanente de la OEA. En cuanto a la Corte IDH, actúa con total independencia. Puede sancionar a los Estados que han reconocido su competencia contenciosa al ratificar la Convención Americana de Derechos Humanos o Pacto de San José de 1969. Año tras año, el SIDH se ha ido consolidándose, adquiriendo una gran legitimidad internacional1. En 1997, la CIDH creó una unidad especializada sobre el tratamiento de las cuestiones relativas a la libertad de expresión: se trata de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH. Su función principal es velar por el respeto de los compromisos de los Estados en esa materia. La actual Relatora Especial es la joven abogada colombiana Catalina Botero Marino. Designada en octubre de 2008 y reelegida en 2011, dirige un equipo de 6 personas. Su rol radica en dos funciones principales y dos atribuciones secundarias. Las tareas principales de la Relatoría consisten en : 1) informar y alertar a la comunidad internacional de toda ofensa o violación en contra de la libertad de expresión en el continente americano y particularmente en América Latina, cual sea su forma (asesinato, secuestro, amenaza en contra de periodista, censura directa e indirecta, trabas al trabajo periodístico, etc.); 2) formular propuestas y recomendaciones dirigidas a los legisladores nacionales, respaldándose sobre los principios de la jurisprudencia interamericana. Por lo que atañe a las segundas atribuciones, la Relatoría participa en la formación de los periodistas y comunicadores sociales, organizando cada año varios talleres y seminarios de presentación del SIDH, en varios países de la región (sobre todo en América central y en el Caribe). Por añadidura, puede solicitar la implementación de medidas cautelares a favor de periodistas amenazados. 1

CANÇADO TRINIDADE, Antonio Augusto. Le système interaméricain de protection des droits de l’homme : état actuel et perspectives d’évolution à l’aube du XXIe siècle. In Annuaire français de droit international. Vol.46, 2000, p.548-577 & TIGROUDJA, Hélène. La Cour interaméricaine des droits de l’homme au service de « l’humanisation du droit international public ». Propos autour des récents arrêts et avis. In Annuaire français de droit international. Vol.52, 2006, p.617-640.

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Para realizar su trabajo, la Relatoría Especial se apoya en una red de informadores y colaboradores compuesta de periodistas, militantes de ONGs y universitarios, entre otros. Financiada esencialmente por Estados Unidos y países de la Unión Europea, esta oficina especializada de la CIDH apoya el trabajo de registro de las peticiones relativas a casos de libertad de expresión y cumple con misiones de observación in loco. Mas allá de varios informes temáticos, redacta también el informe anual que constituye una síntesis particularmente precisa de la situación de la libertad de prensa en las Américas2. Cuando la Relatoría Especial se percata de una violación a la libertad de expresión en alguna parte de la región, reacciona de tres maneras diferentes según la gravedad del caso: 1) se envía una carta al Estado para solicitar explicaciones; 2) se publica un comunicado de prensa en el sitio Internet de la Relatoría Especial; y/o 3) se solicita eventualmente la puesta en marcha de medidas de protección (medidas cautelares) a cargo del Estado. El principal instrumento jurídico de la Relatoría Especial es la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión3 aprobada por la CIDH en octubre del 2000. Seis años antes, la intervención de la Corte interamericana en el caso Verbitsky vs Argentina4 permitió echar sus fundamentos. Esa Declaración de Principios viene reesforzar el artículo 13 titulado Libertad de Pensamiento y de Expresión de la Convención Americana de Derechos Humanos. Por ejemplo, al condenar las diligencias penales por desacato, el artículo 10 condena el delito de prensa5. En sí, el Pacto de San José tiene fama por ser muy favorable a la persona humana (principio pro homine). Según la interpretación que hace la CIDH de la Convención Americana, la libertad de expresión es una condición sine qua non del ejercicio de los otros derechos fundamentales. En este sentido, tiene un “valor instrumental”6. Según la CIDH, “la carencia de libertad de expresión es una causa que contribuye al irrespeto de los otros

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Todos los informes están disponibles en el sitio Internet de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH : [http://www.oas.org/es/cidh/expresion/informes/anuales.asp] 3 Cf : Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión. [http://www.oas.org/es/cidh/expresion/showarticle.asp?artID=26&lID=2] 4

Escritor, periodista y militante argentino de los derechos humanos, Horacio Verbitsky fue condenado por desacato en 1988. 4 años más tarde, el caso fue presentado ante la Corte Interamericana. En 1994, ésta sentenció que las leyes que protegen la honra de los funcionarios y actores públicos son contrarias a los estándares interamericanos. 5 El articulo 10 de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión de la CIDH dispone, entre otros, que “la protección a la reputación debe estar garantizada sólo a través de sanciones civiles, en los casos en que la persona ofendida sea un funcionario público o persona pública o particular que se haya involucrado voluntariamente en asuntos de interés público”. 6 RELATORIA ESPECIAL PARA LA LIBERTAD DE EXPRESION / CIDH. Informe anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2008. Washington DC, 2009, p.120, para.5.

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derechos humanos”7. En otras palabras, al defender la libertad de expresión en cada país, la Relatoría Especial promueve la democracia por todo el continente americano. Cumple en este sentido un rol fundamental, incluso más importante de que lo puede asumir la OEA. Descuartizada entre los intereses y visiones divergentes de los Estados miembros, la OEA no sabría garantizar plenamente el respeto de los principios democráticos sin la vigilancia de la CIDH y de su unidad especial que constituye la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Como lo menciona un funcionario de la organización, “la OEA tiene que promover la libertad de expresión. Pero lo hace dentro del marco que le permiten los Estados”8. Asimismo, el rol de la Relatoría Especial es fundamental. Se trata de vigilar (produciendo informes), promover (conduciendo seminarios) y reforzar (proponiendo reformas legislativas) el ejercicio de la libertad de expresión en el continente americano y sobretodo en la región latinoamericana. Este artículo recapitula 15 años de combate a favor de tales propósitos. Se divide en tres partes. La primera da un panorama general de la situación de la libertad de prensa en América Latina. La segunda presenta los éxitos legislativos y jurisprudenciales conseguidos por la Corte Interamericana y la Relatoría Especial. La tercera parte trata los desafíos pendientes en términos de fortalecimiento del pluralismo mediático. I)

America Latina: une región peligrosa para el periodismo de investigación Desde 1995, más de 280 periodistas han sido asesinados durante sus investigaciones

en una veintena de países de las Américas. Como lo subraya Catalina Botero, “el asesinato, secuestro, tortura o desaparición de periodistas es la más radical, violenta y efectiva forma de censura.”9. Los niveles de violencia son variables; pero todos los países de las Américas se ven afectados. Con 84 asesinatos registrados desde 1995, Colombia aparecería como el país más peligroso. Sin embargo, al igual que Brasil, en los últimos años, se ha constatado un cierto mejoramiento de la situación. En cambio, ésa se ha empeorado mucho en México y en Honduras. En el primer caso, los periodistas enfrentan una “situación de violencia critica”10 alimentada por el narcotráfico. En el segundo caso, la deterioración importante de la

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Ibid. p.122, para.9 Entrevista realizada el 4 de agosto de 2011, en la sede administrativa de la OEA. 9 RELATORIA ESPECIAL Informe anual 2008, op.cit, chapitre IV, para.46. 10 RELATORIA ESPECIAL PARA LA LIBERTAD DE EXPRESION / CIDH, Informe anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2010, Washington DC, 2011, p.245, para.706. 8

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condición de periodista se originó en la crisis política e institucional de junio de 200911. Desde el golpe de Estado hondureño, por lo menos 13 periodistas perdieron la vida durante el ejercicio de sus funciones. Aunque las autoridades se obstinan a considerar esos asesinatos como “homicidios comunes”12, la Relatoría Especial sigue repitiendo que la impunidad relativa a los asesinatos de periodistas compromete la responsabilidad internacional de los Estados. 1) La impunidad relativa a los crímenes contra periodistas: una tara latinoamericana En 2008, el abogado venezolano Ignacio Álvarez, Relator Especial para la libertad de expresión de la CIDH (2006-2009), ya señalaba un “cuadro deplorable de impunidad” en las Américas13. Denunciaba la falta de voluntad política de investigar sobre esos crímenes y constaba que, después de diez años la mayor parte de las investigaciones habían sido “suspendidas y archivadas”14. En los pocos casos en que las pesquisas policiales han avanzado, se han limitado a la identificación y, en mejor caso, a la detención de los autores materiales del crimen, pero no a las de los autores intelectuales o eventuales “protectores”. En total, de los 157 casos de periodistas asesinados en el continente americano entre 1995 y 1999, 32 solamente – apenas 20% – desembocaron en condenaciones penales, cuyas muchas resultaron inefectivas por trámites de apelación15. De hecho, Ignacio Álvarez evidenciaba también múltiples casos de obstrucción a la justicia16. La falta de independencia de la justicia así como la corrupción de los jueces constituyen elementos agravantes sugeridos por los informes anuales de la Relatoría Especial. En los grandes Estados federales – principalmente en Brasil y México – aparece que “las autoridades judiciales estatales pueden carecer de las condiciones para resolver 11

RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2010, op.cit., p.112, para.298. Ibid. p.114, para.308 y siguientes. 13 RELATORIA ESPECIAL PARA LA LIBERTAD DE EXPRESION / CIDH, Estudio especial sobre asesinato de periodistas (período 1995-2005), Washington DC, 2008, p.46, para.79. 14 Ibid. p.51, para.98. 15 El ejemplo de Nicaragua sería emblemático. Las investigaciones realizadas a propósito de los tres periodistas asesinados en el país condujeron a la identificación y condenación de los autores intelectuales. Sin embargo, en por lo menos dos de los casos, los culpables incriminados apelaron contra sus inculpaciones y resultaron libres de actuar y circular. (Ibid. p.59, para.120). 16 Por ejemplo, el Relator Especial comprobaba que ciertos procuradores colombianos se habían negado rotundamente a recibir los testimonios de personas que deseaban declarar (Ibid. p.55, para.115.). Asimismo, desde unos 20 años, casos de asesinatos de testigos han sido deplorados en Brasil, Colombia y México (Ibid. p.58, para.117.). Por lo qua atañe a la administración de la prueba, el abogado venezolano notaba numerosas fallas imputables al laxismo de las autoridades. En Argentina por ejemplo, en el caso del asesinato del reportero Ricardo Gangeme (†13/05/1999), quien investigaba sobre casos de corrupción en la provincia de Chubut, tres personas fueron inculpadas en 2000 y liberadas, dos años después, por incapacidad de las autoridades en comprobar formalmente el vinculo entre el homicidio y el trabajo de la victima (Ibid. p.54, para.104 + retratato p.73.). 12

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adecuadamente crímenes en que resultan implicados actores locales poderosos con gran capacidad de intimidar o infiltrar el sistema judicial.”17. Es la razón por la cual la Relatoría Especial “considera de enorme importancia impulsar las reformas necesarias para permitir que los jueces federales puedan conocer de este tipo de crímenes.”18. Así, después de Brasil en el 200819, la oficina de Washington ha dado el parabién por la iniciativa de federalización de las investigaciones concernientes los crímenes contra periodistas iniciado en México20. Las causas de la impunidad son múltiples. Catalina Botero propone como explicación la falta de sanciones, la fragilidad institucional, así como “la existencia de una cultura de intolerancia a la crítica o de aceptación tácita de los crímenes cometidos.”21. La abogada colombiana incluye también un conjunto de factores perjudicantes vinculados a “la existencia de poderosos grupos criminales que en algunos lugares podrían comprometer seriamente la capacidad del Estado para defender, garantizar y promover los derechos humanos.”22. A pesar de todo, ha habido progresos contra la impunidad en Colombia, Republica Dominicana y Brasil, entre otros23. 2) La posición de la CIDH respecto a la impunidad Mas allá de la veintena de asesinatos registrados cada año, se añaden decenas y decenas de casos de agresiones contra periodistas y comunicadores sociales. Para huir de las intimidaciones, algunos profesionales de los medios tienen que dejar sus países o regiones. Se han señalado varios casos de exilio en Colombia, México y Honduras24. Según el articulo 9 de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión aprobada por la CIDH en el 2000, “el asesinato, secuestro, intimidación, amenaza a los comunicadores sociales, así como la destrucción material de los medios de comunicación, viola los derechos fundamentales de las personas y coarta severamente la libertad de expresión. Es deber de los Estados prevenir e investigar estos hechos, sancionar a sus autores y asegurar a las víctimas una reparación 17

RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2010, op.cit, p.251, para.725. Loc.cit 19 RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2008, op.cit, chapitre IV, para.50, note n°62. 20 Desde 2006, en el seno de la Procuraduría General de la República, existe una unidad administrativa encargada de tratar las violaciones contra la integridad física de los periodistas. Según la Relatoría Especial, la Fiscalía Especial para la Atención de Delitos cometidos contra la Libertad de Expresión (FEADL) “hasta el momento dicha dependencia no ha contribuido a reducir la impunidad generalizada que existe en los casos de violencia contra periodistas.”. Esta estructura carecería de independencia, de un cuadro claro de competencias y de recursos financieros. - RELATORIA ESPECIAL, Informe anual2010, op.cit, p.251, para.723 y 724. 21 RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2008, op.cit, Chapitre IV, para.49. 22 Loc.cit. 23 RELATORIA ESPECIAL PARA LA LIBERTAD DE EXPRESION / CIDH, Informe anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2007, Washington DC, 2008, p.21, para.104. 24 RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2007, op.cit, p.22, para.114. 18

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adecuada.”. Por añadidura, como lo recuerda la Relatoría Especial, “la obligación de investigar es una obligación de comportamiento y no de resultado.”25. Si es verdad que algunas situaciones (narcotráfico, corrupción, conflictos armados, etc.) dificultan las investigaciones; del punto de vista de la CIDH, los Estados no pueden invocarlas para negarse a actuar. Así, “las condiciones del país, por difíciles que estas sean, no constituyen una justificación para que los Estados puedan sustraerse a su obligación general de investigar.”26. Esa obligación de acción se origina en el carácter consubstancial que vincula la libertad de expresión con la democracia27. De hecho, “el asesinato de un periodista o de un comunicador social, fundado en su trabajo, no sólo silencia la voz del periodista, vulnerando su derecho a expresarse libremente, sino que vulnera el derecho de las sociedades, como un todo, a recibir y buscar, tranquila y libremente, informaciones e ideas de toda índole. (…) En este sentido, (…) es un hecho que afecta profundamente la existencia y consolidación de sociedades democráticas, estables y participativas.”28. Aquí, se hace referencia al valor instrumental de la libertad de expresión evocado en la introducción, con su doble significado: individual y colectivo. Como lo hemos señalado en la introducción también, la CIDH puede solicitar la implementación de medidas cautelares. El objetivo es garantizar la integridad física de la(s) persona(s) amenazada(s). Por ejemplo, después del golpe de Estado en Honduras, la Relatoría Especial pidió la puesta en marcha de 35 medidas cautelares29. Sin embargo, Catalina Botero lamentó que esas medidas cautelares no hubieran impedido el asesinato del periodista hondureño Nahúm Palacio (†14/03/10)30, y denunció “una clara falta de voluntad del Estado de proteger a los comunicadores y comunicadoras sociales en riesgo.”31. Conjuntamente, la Relatoría Especial expresó preocupación respecto a la iniciativa del Estado colombiano de disminuir los fondos atribuidos al programa de protección para periodistas amenazados32. En

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RELATORIA ESPECIAL, Estudio especial sobre asesinato de periodistas, Op.cit, 2008, p.26, para.33. Ibid. p.31, para.42 27 RIVERA RUGELES, Juan Camilo. Las sanciones penales frente a expresiones sobre temas de relevancia pública: ¿Limitación o violación a la libertad de expresión? In American University International Law Review. Vol.26, N°1, 2010, p.8 y 9. 28 RELATORIA ESPECIAL PARA LA LIBERTAD DE EXPRESION / CIDH, Estudio especial sobre asesinato de periodistas (período 1995-2005), Washington DC, 2008, p.14, para.9. 29 RELATORIA ESPECIAL PARA LA LIBERTAD DE EXPRESION / CIDH, Informe anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2009, Washington DC, 2010, p.13, para.26. 30 RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2010, op.cit, p.120, para.326. 31 Ibid. p.120, para.328. Asimismo, la Relatoría Especial criticó la decisión del gobierno hondureño por obligar a las personas concernidas en pagarse las medidas de protección de unos 1000 $ US/mes. (Loc.cit). 32 Decreto 1740 del 19 de mayo del 2010, citado por RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2010, op.cit, p.67, para.138. 26

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cambio, felicitó los esfuerzos realizados por México33. De igual manera, aplaudió al gobierno de Perú por haber creado en 2010 una jurisdicción especial encargada de pronunciarse sobre los crímenes en contra de periodistas y por haber amplificado la competencia de la Sala Penal Nacional en tal materia34. A veces, la buena voluntad de ciertos Estado se ve entorpecida por sus debilidades institucionales. Como lo reconoce un funcionario de la OEA, “la fragilidad institucional limita la capacidad de los Estados para proteger efectivamente a los periodistas en peligro.”35. Según la Relatoría Especial, “una simple pero muy eficaz medida de protección, consiste en que las más altas autoridades del Estado (…) reconozcan de manera constante, clara, pública y firme la legitimidad y el valor de la labor periodística, aun cuando la información difundida pueda resultar crítica, inconveniente e inoportuna para los intereses del Gobierno.”36. En los hechos, es raramente el caso… 3) Una estigmatización preocupante de los periodistas por las autoridades Desde el 2006, se constata una exacerbación de la intolerancia a la crítica por parte de algunos gobiernos de la región. Numerosos presidentes expresan gran recelo hacia el trabajo periodístico. Se entiende por una estigmatización pública del periodismo, la cual puede tener consecuencias graves. Por ejemplo, en el 2007, el antiguo presidente colombiano Álvaro Uribe criticó públicamente a un periodista quien, como consecuencia, habría recibido cerca de 25 amenazas de muerte37. Muchos presidentes de izquierda expresaron con frecuencia su aversión por las potencias mediáticas que juzgan favorables a los intereses neoliberales. Durante su primer mandato, el Presidente brasileño Luis Inácio Lula da Silva tenía fama por acordar muy pocas entrevistas a periodistas, porque se les veía muy hostiles38. En Venezuela, durante el conflicto que le opuso con la cadena RCTV, el presidente Hugo Chavez tachó a los periodistas de “jinetes del Apocalipsis”, “fascistas”, “mentirosos, perversos, inmorales, golpistas y terroristas” o de “impulsores de una campaña de terrorismo contra el pueblo, contra las leyes y contra la República”39. 33

RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2010, op.cit, p.246, para.709. Resolución Administrativa n°187/2010 vigente desde el 5 de noviembre del 2010, citada por RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2010, op.cit, p.134, para.370. 35 Entrevista realizada el 4 de agosto de 2011, en la sede administrativa de la OEA. 36 RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2010, op.cit, p.248, para.713. 37 RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2007, op.cit, p.27, para.143. 38 INCON Omar (dir.), Los Telepresidentes, cerca del pueblo, lejos de la democracia, Fondation Friedrich Ebert Stiftung, Bogota, 2008, p.24. 39 Citado por RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2010, op.cit. p.155, para.441. 34

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Desde el 2009, la Relatoría Especial observa con preocupación las declaraciones del Presidente ecuatoriano Rafael Correa respecto a los medios. Según Catalina Botero, el jefe de Estado consagra “cerca de una hora de su espacio televisivo hebdomadario para descalificar duramente a la prensa, y tildarla en diversas oportunidades de ser ‘conspiradora’, ‘corrupta’, ‘desestabilizadora’, ‘irresponsable’, ‘mentirosa’.”40. Además, el presidente ecuatoriano habría incitado a sus conciudadanos “a no comprar los periodistas y amenazado públicamente con emprender acciones judiciales contra algunas medios y periodistas críticos de su gobierno.”41. Asimismo, en julio del 2011, Rafael Correa demandó al editorialista Emilio Palacio del diario El Universo y obtuvo su condena a 3 años de cárcel y a una multa de 40 millones de dólares. Esa sanción suscitó críticas internacionales muy fuertes en contra del gobierno ecuatoriano42. Finalmente, en febrero del 2012, el presidente perdonó al periodista43. Al ser el cuarto poder, la prensa tiene como función cuestionar al gobierno sobre temas de interés público. Sin embargo en América Latina, un cambio de papel se ha operado: ahora son los gobiernos los que denuncian las supuestas derivas mediáticas. La labor periodística sale desprestigiado. De hecho, en los sondeos del Latinobarometro44, medios y periodistas se ven más y más desconsiderados en numerosos países de la región. Como consecuencia de esas campañas de oprobio, acontece que periodistas sean objetos de violencia en manifestaciones sociales ; particularmente en la región Andina (Bolivia, Perú, Ecuador y Venezuela)45. La Relatoría Especial para la libertad de expresión de la CIDH recuerda que “los jefes de Estados cumplen un papel fundamental en la construcción de espacios de tolerancia y convivencia democrática, por lo que en consecuencia deben tener especial cuidado en el impacto que sus declaraciones puedan tener en la libertad de expresión y en otros derechos humanos, como la vida y la integridad personal.”46. En contrapartida, según el artículo 6 de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión47, los periodistas tienen que conservar un máximo de ética en su trabajo. Es cierto que numerosos periodistas latinoamericanos

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RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2009, op.cit. p.85, para.206. Loc.cit. 42 Cf : el editorial publicado por el Washington Post el 28 de julio de 2011 y titulado : Ecuador’s autocrat craks down on media freedom. 41

[http://www.washingtonpost.com/opinions/ecuadors-autocrat-cracks-down-on-media-freedom/2011/07/27/gIQA5BRtfI_story.html] 43

Cf: articulo publicado en La Razón el 28 de febrero de 2012 y titulado: Correa perdona a periodistas.

[http://www.la-razon.com/mundo/Correa-perdona-periodistas_0_1568243198.html] 44

En el 2003, apenas un 36 % de los latinoamericanos declaraban confiar en la TV y en los periódicos, contra un 45 % en 2000. Cf : GUEVARA Erica, La crise de la représentation médiatique en Amérique Latine, in Political Outlook 2010 de l’OPALC, Paris, 2010, p.5. 45 RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2007, op.cit, p.22, para.112. 46 RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2007, op.cit, p.27, para.144. 47 Este articulo dispone que “La actividad periodística debe regirse por conductas éticas, las cuales en ningún caso pueden ser impuestas por los Estados”.

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carecen de buena formación48, se ponen en situación de riesgo y adoptan posturas abiertamente contestatarias. Por ejemplo, en el caso El Universo ya evocado, el editorialista inculpado acusó sin fundamentos al presidente Correa de crímenes contra la humanidad. No obstante, la Relatoría Especial, no juzga sobre los hechos sino sobre los principios. En este caso, la sanción ha sido considerada “no necesaria y desproporcionada”49.

A todas luces, el caso El Universo da cuenta de la gran credibilidad que tiene la Relatoría Especial en la sociedad civil, como de su incidencia respecto a los Estados. Así, después de haber recibido una fuerte reprobación por parte de la Relatoría Especial, el presidente Correa se vio obligado a hacer publicar en el Washington Post una misiva justificando que “freedom of the press is alive and well in Ecuador”50. Eso constituye un ejemplo, entre otros, del éxito que consigue la Relatoría Especial en su lucha por la promoción y defensa de la libertad de expresión en las Américas.

II) Después de 10 años de lucha: las primeras victorias legislativas y jurisprudenciales Gran parte de los países latinoamericanos vivieron sus transiciones democráticas en los años 80. Sin embargo, muchas de esas nuevas democracias han conservado algunas “enclaves autoritarias” en sus legislaciones. Las leyes anacrónicas sobre los límites impuestos a la libertad de prensa son paradigmáticas. Por ejemplo, se tuvo que esperar más de 40 años para que el 30 de abril del 2009, el Tribunal Penal Supremo de Brasil declarara incompatible con la Constitución Federal de 1988 la ley sobre la prensa editada por la junta militar en 196751. Durante los diez últimos años, numerosos países se esforzaron para conformarse con las resoluciones del sistema interamericano. Siguiendo el modelo de Brasil, el rol de los jueces ha sido a veces más decisivo que el de los legisladores. Asimismo, después de la decisión de la Corte Constitucional colombiana del 23 de abril de 2009, la protección de las 48

Como lo hemos señalado en introducción, los principios que imperan el sistema interamericano de derechos humanos son muy liberales. Cualquier persona que participa en la búsqueda y difusión de la información es considerado como un periodista, o por lo menos un comunicador social. Asimismo, el articulo 6 precisa que “toda persona tiene derecho a comunicar sus opiniones por cualquier medio y forma. La colegiación obligatoria o la exigencia de títulos para el ejercicio de la actividad periodística, constituyen una restricción ilegítima a la libertad de expresión”. 49 Cf : comunicado de prensa de la Relatoría Especial publicado el 21 de julio 2011. [http://www.cidh.org/relatoria/showarticle.asp?artID=857&lID=2] 50

Cf: Carta escrita por el ministro ecuatoriano de las comunicaciones y publicada el 1er agosto de 2011.

[http://www.washingtonpost.com/opinions/ecuador-values-free-responsible-news-media/2011/07/29/gIQAnOKPoI_story.html] 51

RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2009, op.cit, p.391, para.47 y siguientes.

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fuentes, uno de los principios cardinales de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión52, es ahora garantizada en el país53. Otro ejemplo en Chile, con el propósito de soslayar la legislación rígida heredada de la dictadura pinochetista y proteger a un grupo de trabajadores, un juez de Valparaíso se apoyó explícitamente sobre los estándares interamericanos54. Igualmente, en Uruguay, la ley de despenalización de los delitos de prensa votada en diciembre del 2008 buscó expresamente “la incorporación de los antecedentes existentes en el sistema interamericano de protección de derechos humanos, tanto en la CIDH como el la Corte Interamericana.”55. Desde algunos años en América Latina, se constata una convergencia creciente entre el derecho internacional y el derecho constitucional, entre los principios revindicados por el sistema interamericano y las legislaciones nacionales. En cierta medida, la Relatoría Especial de la CIDH contribuyó a esa evolución positiva. Sin duda alguna, “la Relatoría Especial se ha constituido como un potente propulsor de reformas legislativas en materia de libertad de expresión.”56. 1) La despenalización de los delitos de prensa: la supresión de las “leyes de desacato” Hasta mediados de los años 90, era común demandar por desacato a periodistas que hubieran sacado a luz un escándalo en el sector público. Gracias la intervención de la Corte Interamericana, por lo menos dos casos hicieron jurisprudencia en la región: 1) el caso Herrera Ulloa vs Costa Rica57 (02/07/04) y 2) el caso Ricardo Canese vs Paraguay58(31/08/04). Cada uno puso en tela de juicio los fundamentos mismos de las leyes de desacato: es decir la vulnerabilidad del periodista frente a la omnipotencia del actor público. Las leyes de desacato permitían procesar a periodistas por supuestos perjuicios morales infligidos a actores públicos. Esos últimos tienen ahora que justificar “la intención de 52

Conforme con el articulo 8, “todo comunicador social tiene derecho a la reserva de sus fuentes de información, apuntes y archivos personales y profesionales.”. 53 RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2009, op.cit, p.392, para.56 y siguientes. 54 Ibid.p.394, para.66. 55 Proyecto de ley citado por RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2009, op.cit, p.386, para.25. 56 RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2007, op.cit, p.7, para.36 57 Periodista costarricense, Mauricio Herrera Ulloa recopiló información dada por periódicos europeos relativa a casos de corrupción que implicaban el embajador de Costa Rica ante la Agencia Internacional de la Energía Atómica (AIEA). La justicia costarricense lo condenó por difamación. La Corte Interamericana hizo anular la sentencia. 58 Durante la campaña presidencial paraguaya de 1993, el candidato Ricardo Canese acusó a su adversario, Juan Carlos Wasmosy, de haber recibido comisiones ilegales para la construcción del embalse de Itaipú (1974). Ricardo Canese fue condenado a cuatro meses de cárcel y a pagar una multa. Se le prohibió también salir del país. La Corte Interamericana juzgó esa sentencia “desproporcionada” y marcó la jurisprudencia interamericana al afianzar la importancia que tiene la libertad de expresión durante las campañas electorales.

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infligir daño”59 de la cual se dicen victimas. Durante los cinco últimos años, las leyes de desacato han sido abrogadas en la mayoría de los países de las Américas. El caso Kimel vs Argentina60 es un ejemplo paradigmático de la potencia normativa de la jurisdicción interamericana. El 2 de mayo del 2008, en virtud del artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos, la Corte Interamericana de San José condenó el Estado argentino por haber violado el derecho a la libertad de expresión en prejuicio de Eduardo Kimel. La Corte Interamericano ordenó “dejar sin efecto la condena penal impuesta a Kimel y todas las consecuencias que de ella se deriven”, así como “adecuar […] su derecho interno a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de tal forma que las imprecisiones reconocidas por el Estado […] se corrijan para satisfacer los requerimientos de seguridad jurídica y, consecuentemente, no afecten el ejercicio del derecho a la libertad de expresión.”61. Después de la decisión de la más alta autoridad jurisdiccional de las Américas, la reacción del Estado argentino fue ejemplar. Este ultimó declaró “asumir la responsabilidad internacional.”62. En el 2009, el Parlamento argentino abrogó definitivamente las leyes de desacato del corpus jurídico nacional. A pesar de declaraciones de intenciones en su contra, el delito de difamación queda todavía vigente en Perú63. Además, aunque en junio del 2009, la Corte Suprema de Justicia de México hubiera declarado inconstitucionales las leyes penales del Estado de Guanajato que protegían el honor de los funcionarios64, esas mismas leyes penales quedan en vigor en 16 Estados mexicanos65. Igualmente, las leyes de desacato no han formalmente desaparecido en Jamaica y se siguen utilizando en Panamá66. Por añadidura, como en Ecuador y Venezuela, en Colombia, la intolerancia a la crítica sigue traduciéndose por procesos penales en contra de periodistas67.

59

Conforme con el articulo 10 de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión de la CIDH “debe probarse que en la difusión de las noticias el comunicador tuvo intención de infligir daño o pleno conocimiento de que se estaba difundiendo noticias falsas o se condujo con manifiesta negligencia en la búsqueda de la verdad o falsedad de las mismas.” 60 Periodista de investigación y historiador argentino, Eduardo Kimel fue, en marzo del 1999, declarado culpable de difamación contra un juez, después de haber criticado, en un libro publicado diez años antes, su gestión del proceso de cinco religiosas asesinadas durante la dictadura (1976-1983). Kimel fue condenado a un año de cárcel y a pagar de indemnizaciones. 61 RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2008, op.cit, p.22, para.9. 62 Ibid. p.22, para.10. 63 RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2010, op.cit. p.136, para.377 et suivants. 64 Ibid. p.271, para.780. 65 Ibid. p.270, para.778 66 Ibid. p.127, para. 345 et 346. 67 Ibid. p.65, para.132.

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A pesar de todo, grandes progresos a favor de la despenalización de delitos de prensa fueron realizados en muchos países del continente. Esos adelantos son aun más efectivos respecto a las leyes sobre el acceso a la información. 2) La consagración de las leyes sobre acceso a la información Reconocido por el artículo 3 de la Declaración de Principios sobre la libertad de expresión de la CIDH68, el acceso a la información constituye un pilar de la democracia. Comunalmente, se opone al concepto de seguridad nacional. Según el think tank InterAmerican Dialogue, toda la dificultad es justamente determinar lo que atañe a la información pública y lo que atañe a la seguridad nacional. En el primer caso, demasiado impreciso, el término puede ser objeto de diversas manipulaciones por parte de las autoridades. En el segundo caso, demasiado restrictiva, esa noción puede excluir ciertas categorías de información que serían útiles al ciudadano para evaluar mejor la acción pública de sus representantes69. La Relatoría Especial considera que los Estados deben convencerse que “la información pertenece a las personas”, que “no es propiedad del Estado” y que “el acceso a ella no se debe a la gracia o favor del gobierno.”70. En los últimos años, el derecho de acceso a la información ha tenido un notable desarrollo en los países de la región. En 2002, México fundó el Instituto Federal de Acceso a la Información y a la Protección de Datos, cuyo papel ha sido cualificado de “ejemplar” por Catalina Botero71. En 2007, el Estado mexicano inscribió hasta el principio de acceso a la información en su Constitución Federal. Luego, países tan diferentes como Paraguay y Honduras emprendieron también avances legislativos en este sentido72. En octubre del 2008, Uruguay votó una ley particularmente aplaudida por la Relatoría Especial73. Igualmente, el Parlamento brasileño está avanzando en eso desde abril del 201074. Todos esos progresos legislativos ponen en tela de juicio la tradicional cultura del secretismo aún reinante en América Latina75.

68

El articulo 4 de la Declaración de Principios sobre libertad de Expresion dispone que “el acceso a la información en poder del Estado es un derecho fundamental de los individuos. Los Estados están obligados a garantizar el ejercicio de este derecho.”. 69 Cf : INTER-AMERICAN DIALOGUE, Access to Information in the Americas, Washington DC, 2008, p.8. 70 RELATORIA ESPECIAL PARA LA LIBERTAD DE EXPRESION / CIDH, Estudio sobre el derecho de acceso a la información, Washington DC, 2007, p.34, para.96. 71 RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2010, op.cit. p.279, para.800 et p.280, para.803. 72 RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2007, op.cit. p.29, para.154. 73 RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2008, op.cit. p.107, para.236. 74 RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2010, op.cit. p.56, para.106. 75 RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2007, op.cit. p.29, para.154.

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Es cierto que muchos actores políticos siguen negando que el acceso a la información pueda prevalecer sobre los intereses imperiosos de la Nación. Pero, desde la sentencia de la Corte Interamericana en el caso Carlos Reyes y otros vs Chile76 (19/12/06), América del Sur se encuentra en la vanguardia internacional. Por primera vez, un tribunal internacional reconoce expresamente que el acceso a la información constituye un derecho tan importante como el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión77. En el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH), como los otros derechos fundamentales, el acceso a la información es cualificado de universal. Concretamente, no es necesario justificar de un interés directo, ni de una razón particular para obtener una información por parte del Estado78. Se trata de un gran avance jurídico. Además, el principio de “divulgación máxima” es por definición muy ancho: incorpora tanto la información relativa a los financiamientos de los partidos políticos, como el derecho a conocer los salarios de los funcionarios o los costos de la publicidad oficial79. Idealmente, el procedimiento de acceso a la información debe ser simple, rápido y gratis80. Además, el Estado tiene ahora la obligación de justificar por escrito su rechazo a divulgar81. El derecho a la información no es un derecho absoluto. Pero, se encuentra sometido a un régimen reducido de excepciones. Conforme el artículo 13 de la Convención Americana, toda limitación debe satisfacer a todas las condiciones del “test tripartito”82. Un Estado democrático no puede reivindicar un derecho de reserva en relación a crímenes políticos cometidos en el pasado. La Relatoría Especial precisa que “en cualquier circunstancia pero especialmente en procesos de transición a la democracia, resulta inadmisible el argumento según el cual es necesario mantener la reserva sobre las atrocidades del pasado para proteger la ‘seguridad nacional’ del presente.”83. Un gobierno que mantendría secreta la información relativa a graves violaciones de derechos humanos sería declarado

76

En el ámbito de un proyecto polémico de deforestación, el Estado chileno se negó a comunicar la información requerida por un grupo de militantes ecologistas. 77 RELATORIA ESPECIAL, Estudio sobre el derecho de acceso a la información, op.cit, p.15, para.27. 78 RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2010, op.cit. p.337, para.36. 79 Ibid. p.340, para.44 y siguientes. 80 Ibid. p.348, para.76 y siguientes. 81 Ibid. p.352, para.95. 82 RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2009, op.cit, p.258, para.68 Toda limitación tiene que ser : 1) definida de manera clara y precisa a través de una ley formal y material, 2) orientada hacia la satisfacción de objetivos imperiosos autorizados por la Convención Americana, y 3) estrictamente necesarias y proporcionadas al cumplimiento de esos objetivos. Conforme con el artículo 13, alinea 2, de la Convención Americana, se entiende por objetivos imperiosos: la protección de los derechos de los demás y la protección de la seguridad nacional, del orden público, así como de la salud y moral públicas. En todo caso, la protección de la seguridad nacional no puede perjudicar los fundamentos del Estado democrático. 83 RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2010, op.cit. p.321, para.12.

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culpable de obstrucción a la justicia84. La jurisprudencia interamericana se pronunció en por lo menos dos ocasiones en este sentido: una primera vez en el caso Myrna Mack Chang vs Guatemala85 (25/11/2003) y siete años más tarde en el caso Gomes Lund y otros vs Brasil86 (24/11/ 2010). Según la Corte Interamericana, “la privación continua de la verdad acerca del destino de un desaparecido constituye una forma de trato cruel, inhumano y degradante para los familiares cercanos”87. La Relatoría Especial retomó ese argumento para afirmar que “mantener a los familiares de las víctimas de desaparición forzada en la ignorancia equivale a mantenerlos en una situación de sufrimiento extremo incompatible con el derecho internacional”88. Para ponerse en conformidad con este último, en abril del 2010, la Corte Suprema de Justicia de Bolivia anunció la “desclasificación” de todos los archivos militares – iniciativa saludada por la Relatoría Especial89. Aunque el derecho de acceso a la información esté en vía de reconocimiento en todos los países de las Américas, un gran número de dificultades de aplicación subsiste. Por ejemplo, en Guatemala, la ley entró en vigor en abril de 2009. Pero, se constataron muchas deficiencias tales como el desconocimiento de esos nuevos mecanismos de acceso a la información dentro de la sociedad civil (mala comunicación), la falta de formación de los funcionarios (problemas de capacitación) o el rechazo injustificado de entregar datos de interés público (por resistencia administrativa e institucional).

A pesar de una implementación a veces difícil, la consagración del derecho de acceso a la información constituye una de las más grandes victorias de la Relatoría Especial. Sin embargo, otros desafíos tienen que ser encarados. Así, la censura indirecta sigue siendo problemática.

84

RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2010, op.cit. p.318, para.5. La Corte Interamericana sancionó el Ministerio de Defensa guatemalteco por haberse negado a entregar informaciones útiles a la instrucción de un proceso sobre una ejecución extrajudicial. 86 A mediados de los años 70, la junta brasilera reprimió la guerrilla de Araguaia. Desde varios años, las familias de los revolucionarios masacrados luchan para obtener la apertura de los archivos militares. El 24 de noviembre de 2010, la Corte Interamericana condenó al Estado brasileño. 87 RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2010, op.cit. p.321, para.11. 88 Loc.cit. 89 Ibid, p.37, para.42. 85

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3) Las primeras paradas jurídicas contra la censura indirecta A excepción de Cuba donde sigue vigente el concepto de “peligrosidad social preselectiva”90, la época durante la cual los gobiernos autoritarios amordazaban la prensa y detenían a los periodistas se acabó. Pocos regimenes democráticos se atreven todavía a censurar directamente a los periodistas. Desde la intervención de la Corte Interamericana en el caso Olmedo Bustos y otros vs Chile91 (05/02/01), la censura directa se ha hecho muy escasa en América Latina. En el 2007, la Relatoría Especial registró unos casos esporádicos en Argentina, Brasil, Colombia, Perú, Uruguay y Venezuela. Sin embargo, la censura indirecta resulta un fenómeno expandido. Oponerse jurídicamente a la censura indirecta es muy difícil. De hecho, el primer desafío consiste en identificarla. Entre las múltiples formas de censura indirectas, las más relevantes son 1) la asignación discriminatoria de frecuencias de radiodifusión, 2) el otorgamiento selectivo de subsidios públicos para la compra del papel de periódico, 3) la utilización abusiva de la regulación y de la fiscalización, así como 4) el rechazo sistemático de entrevistas con periodistas por parte de personalidades públicas o, al contrario, la selección discrecional de los medios autorizados a asistir a las conferencias de prensa oficiales. Además, como ya lo hemos subrayado, la difusión de mensajes hostiles al trabajo periodístico participa también en entretener un fenómeno de autocensura por parte de los comunicadores sociales. Desde 2010, la Relatoría Especial se interesa particularmente en la asignación de la publicidad oficial y lucha en favor de una más grande regulación del sector92. Los fondos consagrados por las autoridades a la promoción de sus gestiones gubernamentales o para campañas de sensibilización (vacunación, seguridad de transito, etc.) son considerables. Por ejemplo, la publicidad oficial en México representó 410 millones de dólares en 2009, o sea un 60 % más que en el 200693. El mal uso de la publicidad oficial puede ser problemático. Ya sea reforzada, disminuida o suspendida, la publicidad oficial puede servir para recompensar un medio cooperativo o, al contrario, para castigar un órgano de prensa critico al gobierno. Es claro que

90

RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2007, op.cit, p.84. Más conocido como “La ultima tentación del Cristo”, este caso hace referencia a la fuerte oposición de varias asociaciones de integristas católicos chilenos contra el estreno en el país de la película epónima de Martín Scorsese (1988). 92 Cf : RELATORIA ESPECIAL, Principios sobre regulación de la publicidad oficial y libertad de expresión. Washington DC, 2012. 93 RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2010, op.cit. p.267, para.768. 91

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sin regulación, este problema encarado por la CIDH94 sigue vigente en la mayoría de los países de la región95. La Relatoría Especial reconoce que “estas formas de censura indirecta son particularmente difíciles de detectar, ya que no es fácil determinar con exactitud la línea que separa al ejercicio legítimo de una facultad de la restricción ilegítima de un derecho.”96. Asimismo, el mensaje difundido deber ser adaptado según los soportes, los programas y su público. Estos últimos años, muchos esfuerzos han sido realizados en este sentido. Por ejemplo, la Relatoría Especial se felicitó que el 15 de junio de 2010, la Corte Suprema de Justicia de Argentina hubiera aprobado el esquema de distribución de la publicidad oficial en la provincia de Neuquén. De hecho, en el 2002, el diario Rio Negro demandó contra el gobierno provincial después de que le hubiera retirado los fondos destinados a la publicidad oficial como forma de represalia política97.

Aunque unas victorias legislativas y jurisprudenciales en favor a la libertad de expresión hayan sido ganadas durante esos cinco últimos años, numerosos desafíos quedan pendientes.

III) Los desafíos al pluralismo mediático En América Latina, la concentración mediática es particularmente fuerte. Desde los años 90, como consecuencia de la privatización de las telecomunicaciones y de la flexibilización de las normas de radiodifusión, unos grupos de prensa familiares acabaron por constituirse en imperios mediáticos. Difícil de combatir, esa realidad plantea numerosas cuestiones respecto a la calidad y a la diversidad de la oferta mediática.

1) La híper concentración mediática: una característica latinoamericana La pluralidad de la información se ve entorpecida por una concentración mediática exacerbada. Según los países, puede afectar tanto el sector público como privado. Sometida a

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Conforme con el articulo 13 de la Declaracion de Principio sobre Libertad de Expresión , “La utilización del poder del Estado y los recursos de la hacienda pública; la concesión de prebendas arancelarias; la asignación arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial y créditos oficiales; el otorgamiento de frecuencias de radio y televisión, entre otros, con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicación en función de sus líneas informativas, atenta contra la libertad de expresión y deben estar expresamente prohibidos por la ley.”. 95 RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2010, op.cit, p. 373, para.13. 96 Ibid. p.372, para.11. 97 Ibid. p.27, para. 11

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presiones económicas o a conminaciones gubernamentales, la independencia de los medios aparece muy precaria en el bajo continente americano. En México, el 90 % de las frecuencias de TV pertenece a dos familias98. El grupo Televiso representa el 70 % del mercado nacional. Cuanto al conglomerado brasileño Rede Globo representa el 60 % en su país. Asimismo, los cuatro principales grupos televisivos latinoamericanos se comparten entre el 60 % y el 100 % del mercado según los países99. En este contexto, los costos de entrada muy elevados no facilitan la emergencia de nuevos medios. La prensa no hace excepción. En Chile, es dominada por un duopolio compuesta por El Mercurio y Copesa ; los cuales siguen compartiéndose las subsidios públicos instaurados bajo la dictadura100. Frente a la colusión que existe entre los grandes grupos mediáticos y las fuerzas conservadoras, muchos gobiernos tientan revalorizar los medios públicos. Asimismo, según Catalina Botero, “el Estado de Ecuador tiene una fuerte presencia en el ecosistema de los medios.”101 . El gobierno ecuatoriano poseería 19 medios (TV, periódicos, radios, revistas). No obstante, “no habría normas claras que garanticen la independencia de gestión y editorial de estos medios públicos.”102. Aparecido en la década de los 90, el fenómeno de los telepresidentes es generalizado y apartidario. Concierne tantos los líderes de derecha como de izquierda. El presidente Lula habría realizado más de 2000 intervenciones públicas, o sea una centena más que su homólogo venezolano Chávez, quien tiene el récord de duración con más de 1250 horas de antena entre 1999 y 2009 – ¡52 días de emisiones sin interrupción! Sin embargo, con 239 contra 150 para Chávez, es el líder ecuatoriano Rafael Correa quien tiene el récord de alocuciones presidenciales por año103. Esa omnipresencia mediática se origina en la tradición presidencialista y clientelista latinoamericana. Frecuentemente televisual (Uribe, Chávez, Correa, Lula, Kirchner) más escasamente radiofónica (Colom, Mujica), la monopolización de la palabra pública tiene como objetivo tejer un vinculo casi orgánico entre el Presidente y su pueblo. De este modo, se entretiene una relación mesiánica con el poder. Lo importante no es

98

RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2010, op.cit. p.260, para.752. Cf : GUEVARA Erica, La crise de la représentation médiatique en Amérique Latine, in Political Outlook 2010 de l’OPALC, Paris, 2010, p.2, 3 y 4. para tener la cifras exactas. 100 Cf : articulo de Reporters Sans Frontières publicado el 17 de agosto de 2011 y titulado : « Une bulle médiatique ébranlée par l’ébullition citoyenne ». 99

[http://fr.rsf.org/chili-une-bulle-mediatique-ebranlee-par-17-08-2011,40798.html] 101

RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2010, op.cit. p.92, para.227. Loc.cit. 103 GUEVARA Erica, op.cit, p.7. 102

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necesariamente hacer, sino hacer saber. Consecuentemente, puede ser que se tomen decisiones importantes o incongruentes durante una alocución televisual. Por lo que atañe a la libertad de información, los problemas que plantean ese populismo mediático tienen dos tipos de consecuencias.

Por una parte, este modo de

comunicación “en directo” implica un riguroso control de la información y de las imágenes en el entorno de los presidentes. Por ejemplo, la presidente argentina Cristina Kirchner evita someterse a conferencias de prensa y prefiere cargar sus colaboradores de distribuir a los periodistas acreditados, las imágenes y discursos seleccionados por sus equipos – es lo que Erica Guevara, doctoranda de Sciences-Po, llama el “kit-presse”104. Esa práctica que viene asociada a rechazos de entrevista es también común por parte del presidente ecuatoriano Correa105. Por otra parte, este deseo de control mediático, que se origina en la desconfianza presidencial hacia el trabajo periodístico, se puede traducir, como ya lo hemos señalado, por una estigmatización pública de la profesión. A menudo, la revalorización de los servicios públicos audiovisuales no se hace en el interés de los ciudadanos, sino en el de los telepresidentes quienes la consideran como una herramienta de propaganda masiva. La calidad y la diversidad de los programas se ven afectadas. Según la Relatoría Especial, cuando más el numero de medios independientes se reduce, más la calidad de los debates públicos se deteriora. En efecto, muchos observadores notan una homogenización de los programas, y por consecuencia, una reducción en la diversidad de las emisiones propuestas a los ciudadanos. En los canales públicos como privados, los reportajes de fondos (documentarios, emisiones políticas, etc.) ceden el paso a los programas de entretenimientos (reality shows, series y otras telenovelas).

Para la Relatoría Especial, la consagración del pluralismo mediático pasa por el desarrollo de los medios comunitarios. 2) La promoción de los medios comunitarios: un inmenso desafío Según el articulo 12 de la Declaración de Principio sobre Libertad de Expresión, de la CIDH, “los monopolios u oligopolios en la propiedad y control de los medios de comunicación deben estar sujetos a leyes antimonopólicas por cuanto conspiran contra la democracia al restringir la pluralidad y diversidad que asegura el pleno ejercicio del derecho a

104 105

Ibid, p.6 RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2007, op.cit. p.37, para.199.

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la información de los ciudadanos.”. Con excepción del Parlamento uruguayo en junio del 2010106, muy pocos países se atrevieron en cambiar la legislación en materia de radiodifusión. Iniciada desde hace menos de cinco años por la Relatoría Especial, la lucha por el reconocimiento de los medios comunitarios es difícil. La oficina de la CIDH se opone frentalmente a unos oligopolios mediáticos muy potentes. Asimismo, en cuanto la Relatoría Especial no reciba una colaboración completa por parte de los Estados, el combate quedará desequilibrado a su disfavor. Esta batalla jurídica es aun más ilegal en la medida en que los grandes grupos mediáticos se apoyan sobre ciertos principios del derecho para premunirse contra toda veleidad anti-monopolística expresada por los gobiernos. Como lo afirma uno de los responsables de Reporteros Sin Fronteras en Paris, “los grandes grupos de prensa utilizan la libertad de prensa para defender el derecho a la empresa de prensa.”107. Para la Relatoría Especial, sería bueno crear órganos de regulación independientes de los poderes tan económicos como políticos108. Salvo raras excepciones, no existen en America Latina agencias reguladoras de medios sobre el modelo del Conseil Supérieur de l’Audiovisuel (CSA) francés o del Federal Communications Commission (FCC) norteamericano.

En

México,

existe

de

hecho

una

Comisión

Federal

de

las

Telecomunicaciones (COFETEL) que carece de independencia política. La designación de sus miembros se hace de manera discrecional por el Presidente109. Sin embargo, Catalina Botero señala ciertos avances, tal como el decreto del antiguo Presidente brasileño Lula quien creó una comisión interministerial encargada de proponer reformas sobre la radiodifusión110. Ídem, en Chile, la Concertación pudo promulgar una ley sobre la radiodifusión comunitaria, la cual fue loada a pesar de ciertos límites111. Para la Relatoría Especial, “la asignación de licencias de radio y televisión debe estar orientada por criterios democráticos y procedimientos preestablecidos, públicos y transparentes, que sirvan de freno a la posible arbitrariedad del Estado y que garanticen condiciones de igualdad de oportunidades par todas las personas o sectores interesados.”112. En otros términos, la asignación de frecuencias no es todavía suficientemente transparente y no permite a los actores de la sociedad civil fundar sus propios medios comunitarios. Como

106

RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2010, op.cit. p.145, para.409. Entrevista telefónica realizada el 12 de agosto de 2011. 108 RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2009, op.cit. p.426, para.50 y siguientes. 109 RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2010, op.cit. p.260, para.751. 110 Décret présidentiel du 21 juillet 2010. Cité par RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2010, op.cit. p.50, para.92. 111 Ibid.p.58, para. 114 y siguientes 112 RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2009, op.cit. p.428, para.58. 107

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siempre lo recuerda la Relatoría Especial para la libertad de expresión de la CIDH “las radios y canales comunitarios cumplen un rol esencial en las democracias de [la] región.”113.

Conclusión: una influencia variable según los países La influencia de la Relatoría Especial para la libertad de expresión de la CIDH depende de los países. Esquemáticamente, cuatro grupos se distinguen. En el primer grupo se encuentran los países que no han ratificado la Convención Americana (USA, Canadá y las islas anglosajonas del Caribe). Desde el momento en el cual la competencia de la Corte Interamericana no ha sido reconocida, las prerrogativas de la CIDH y de la Relatoría Especial se ven reducidas. Sin embargo, la mayoría de esos países no tienen problemas particularmente preocupantes respecto a la libertad de expresión. Además, los Estados Unidos siguen siendo con la Unión Europa los principales contribuidores de la Relatoría Especial. El segundo grupo congrega los países que vivieron la experiencia autoritaria como un traumatismo socio-político (Chile, Argentina, Uruguay, Brasil114 y México). Los Estados del Cono Sur y México no han seguido exactamente la misma trayectoria histórica. No obstante, comparten varias características, tales como un apego muy arraigado a la democracia y la existencia de una sociedad civil (de clases medias) dinámica y reivindicativa. En estos países, la influencia de la Relatoría Especial ha sido enorme. Después de haber negociado sus transiciones democráticas, los gobiernos se han esforzado por incorporar los estándares interamericanos en sus legislaciones. Asimismo, se han convertido en ejemplos a seguir para el resto del continente. Ha sido particularmente el caso de los avances legislativos aprobados en Argentina y en Uruguay estos cuatro últimos años. En cuanto a México, aparece más que nunca como un país de contraste. Para los periodistas, es tanto uno de los países más peligrosos del mundo, como uno de los más progresistas, o por lo menos, uno de los pioneros en materia de libertad de expresión y sobre todo de acceso a la información115. Aunque no ha conocido la experiencia traumática de la dictadura en los años 70, Costa Rica entra en esa categoría de los países modelos de la CIDH. Colombia, Paraguay y la República Dominicana

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RELATORIA ESPECIAL, Informe anual 2008, op.cit. Chapitre IV, para.107. Brasil ha apoyado el trabajo de la CIDH hasta que se le impuso medidas cautelares a favor de un grupo indígena afectado por la construcción del embalse de Belo Monte. Para Brasil, el perjuicio financiero vinculado al paro de las obras fue muy grande. 115 RELATORIA ESPECIAL, Informe de 2010, op.cit, p.287, para. 829 114

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podrían hacer parte de este grupo también, si sus deficiencias institucionales no los llevasen hacia el tercero. En el tercer grupo caben los países frágiles institucionalmente (Bolivia, Guatemala, Haití, Honduras, Panamá y Salvador). En estos países, la situación de la libertad de prensa y la condición de los periodistas son difíciles o precarias. Además, la concentración mediática es particularmente fuerte. La Relatoría Especial redobla su vigilancia respecto a esos Estados y no vacila en criticarlos. Sin embargo, los gobiernos se esfuerzan por tomar en consideración esas críticas o recomendaciones. El problema es que se ven fragilizados en sus buenas intenciones por sus debilidades tanto estructurales (sociedades polarizadas, corrupción, criminalidad, instabilidad política) como coyunturales (crisis económica, catástrofes naturales, etc.). El cuarto grupo reúne los países que se hacen frente a la CIDH (Venezuela, Nicaragua) y al trabajo de la Relatoría Especial (Ecuador). Encabezado por Ecuador y Venezuela, un movimiento de contestación en contra de la CIDH se ha conformado desde hace unos meses. El caso El Universo cristalizó las tensiones entre el gobierno ecuatoriano y la Relatoría Especial116. Presentadas en junio del 2012, durante la última cumbre de la OEA en Cochabamba, las propuestas ecuatorianas pretenden limitar la autonomía de la Relatoría Especial117. Tanto en Venezuela como en Ecuador, se constata una degradación democrática gradual. En ambos países, la situación de la libertad de expresión es precaria. Respecto a Venezuela, el 25 de marzo de 2010, la CIDH expresó “su profunda preocupación por la utilización del poder punitivo del Estado para criminalizar a los defensores de derechos humanos, judicializar la protesta social pacífica y perseguir penalmente a las personas que las autoridades consideran opositores políticos.”118. La Relatoría Especial concluye que “existe en la legislación penal de Venezuela normas incompatibles con el articulo 13 de la Convención Americana.”119. Parece que el gobierno de Chávez no haga caso de esas múltiples alertas120. En cuanto a Ecuador, la Relatoría Especial así como organizaciones internacionales que defienden la libertad de prensa se inquietan por la serie de incautaciones realizadas contra

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Cf: articulo de Peru 21, publicado el 4 de junio de 2012 y titulado “Bolivia, Ecuador y Venezuela arrematen contra la CIDH”. [http://peru21.pe/2012/06/04/mundo/bolivia-ecuador-y-venezuela-arremeten-contra-cidh-2027251] 117 Cf: Consejo Permanente de la OEA / Grupo de trabajo especial sobre el funcionamiento de la CIDH para el fortalecimiento del SIDH ; propuesta GT/SIDH/inf.27/11. [http://www.oas.org/consejo/sp/grupostrabajo/Reflexion%20sobre%20Fortalecimiento.asp] 118 CIDH, comunicado de prensa n°36/10. [http://www.cidh.org/Relatoria/showarticle.asp?artID=789&lID=2] 119

RELATORIA ESPECIAL, Informe de 2010, op.cit, p.175, para. 503. Como prueva, en diciembre de 2010, la Asamblea Nacional aprovó tres leyes que violarían el derecho de expresión en Venezuela. Cf: RELATORIA ESPECIAL, Informe de 2010, op.cit. p.178, para.513, 514, 515, 516, 517, y nota n°713 p.180. 120

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radios opuestas al gobierno121. El Nicaragua sandinista de Daniel Ortega tendería también a seguir el movimiento antiimperialista conducido por Ecuador y Venezuela. Por lo que atañe a Cuba, si Reporteros Sin Fronteras se felicita de la liberación del ultimo periodista detenido en abril del 2011, la situación sigue siendo cualificada de “muy grave” en el país122. El acceso a Internet queda rigurosamente controlado por el régimen. A modo de conclusión, habría que añadir que los informes anuales redactados por la Relatoría Especial – los que nos han permitido realizar este trabajo – son más que una simple fuente de información sobre la situación de la libertad de expresión en las Américas. Al precisar la jurisprudencia de la Corte Interamericana así como al pronunciarse sobre cada caso de violación de la libertad de expresión ocurrido en el continente, esos informes constituyen herramientas de interpretación del derecho interamericano para los jueces nacionales. En este sentido, en el caso de que los legisladores nacionales resistieran en adoptar los estándares internacionales, las recomendaciones de la Relatoría Especial y de la Comisión en su conjunto pueden ser útiles a los jueces para hacer evolucionar la legislación en sus países respectivos. Asimismo, sin ser un órgano jurídico, la Relatoría Especial para la libertad de expresión de la CIDH representa una potencia normativa importante. Su trabajo es particularmente respetado por las ONG. Como lo precisa uno de los responsables parisinos de Reporteros Sin Fronteras, “la Relatoria Especial desempeña un papel fundamental para nosotros.”123. Sin embargo, sin el apoyo de los EEUU y sobre todo de la UE, su perennidad económica es frágil.

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Cf : Articulo de RSF publicado el 14 de junio de 2012 y titulado: “Cierran seis radios y dos cadenas de televisión en dos semanas”.[http://es.rsf.org/ecuador-cierran-cuatro-radios-y-dos-13-06-2012,42787.html] 122 Cf : articulo de RSF publicado el 8 de abril de 2011 y titulado : « Avec la libération d’Albert Santiago du Bouchet, le pays ne compte plus aucun journaliste emprisonné ». [http://fr.rsf.org/cuba-avec-la-liberation-d-albert-08-042011,39986.html] 123

Entrevista telefónica realizada el 12 de agosto de 2011.

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