Valoración de la Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Guatemala y estrategia de continuidad del Pacto Hambre Cero más allá del 2015

Programa de Apoyo a la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Guatemala, y su Plan Estratégico

Convenio de Financiación No. DCI-ALA/2008/020-396

Apoyo a la sostenibilidad de los ejes principales de acción del Plan del Pacto Hambre Cero en el marco de la política de seguridad alimentaria y nutricional de Guatemala

Informe de Consultoria, Agosto 2014

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INFORME DE CONSULTORIA

Convenio de Financiación No.

Apoyo a la sostenibilidad de los ejes principales de acción del Plan del Pacto Hambre Cero en el marco de la política de seguridad alimentaria y nutricional de Guatemala DCI-ALA/2008/020-396

Consorcio:

GOPA, AFC, Eptisa

Consultor:

José Luis Vivero Pol

Período de la Consultoría:

Del 28 de abril al 26 de mayo de 2014

Duración:

20 días

Programa:

“El presente informe ha sido realizado con la asistencia de la Unión Europea. El contenido del mismo es responsabilidad exclusiva del autor, y en ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Europea”.

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INFORME DE CONSULTORÍA Apoyo a la sostenibilidad de los ejes principales de acción del Plan del Pacto Hambre Cero en el marco de la política de seguridad alimentaria y nutricional del país Consultor: José Luis Vivero Pol Periodo Consultoría: 28 Abril – 26 Mayo (20 días hábiles)

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NOTA DEL AUTOR Esta consultoría consta de tres partes diferentes pero relacionadas. La primera parte es el análisis de los avances y desafíos en la implementación de la Política Pública de Seguridad Alimentaria y Nutricional y la ejecución del Plan del Pacto Hambre Cero. El resultado de esta parte es un INFORME sobre el Análisis del Progreso en la Implementación de la Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Guatemala. La segunda parte tiene como objetivo recoger la percepción que sobre el Pacto Hambre Cero tienen las personas influyentes del sistema nacional SAN, conocer sus motivaciones para luchar contra el hambre, sus relaciones institucionales y su valoración sobre diferentes elementos del Pacto Hambre Cero para, con todo ello, elaborar un PLAN DE ACCIÓN INTEGRAL para desarrollar la Estrategia de Continuidad del Plan Pacto Hambre Cero para los próximos dos años y el período de transición gubernamental. Esta estrategia busca que los principales componentes del Pacto Hambre Cero transciendan con el próximo Gobierno y que la institucionalidad SAN se mantenga reforzada y operativa. Al final hay una serie de sugerencias para la Estrategia de Comunicación 2014-2015, un documento clave para asegurar la sostenibilidad de los componentes del Pacto. La tercera parte consiste en una NOTA TÉCNICA que recoja un resumen de los puntos más destacados del informe y del Plan de Acción Integral, y que lleve añadida un resumen en inglés de los puntos más destacados.

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LISTA DE ACRÓNIMOS

ACH BCIE BID CEPAL COCODES COMUSAN CONASAN CONSAN ENSMI FAO FEWSNET FLACSO FPH GETCo IDS IFPRI INCOPAS INE MAGA MICIVI MIDES MINEDUC MINFIN MSPAS ODM PAFFEC PDH PESAN PIB PIDESC PLANOCC PMA PNDRI POASAN POLSAN PRDC SAN SEGEPLAN SESAN SIGSA SIINSAN SINASAN UE USAC URL

Acción contra el Hambre Banco Centroamericano de Integración Económica Banco Inter-americano de Desarrollo Comisión Económica de Naciones Unidas para América Latina Consejo Comunitario de Desarrollo Consejo Municipal de Seguridad Alimentaria y Nutricional Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (2005- ) Consejos Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (2000-2003) Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil Organización de Naciones Unidas de Alimentación y Agricultura Red del Sistema de Alerta Temprana ante Hambrunas (USA) Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Frente Parlamentario contra el Hambre Gestión de Empleo Temporal Comunitario Institute of Development Studies (University of Sussex) International Food Policy Research Institute Instancia de Consulta y Participación Social Instituto Nacional de Estadística Ministerio de Agricultura y Ganadería Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda Ministerio de Desarrollo Social Ministerio de Educación Ministerio de Finanzas Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social Objetivos de Desarrollo del Milenio Programa de Agricultura Familiar para el Fortalecimiento de la Agricultura Campesina Procuraduría de los Derechos Humanos Plan Estratégico de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2012-2016 Producto Interno Bruto Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales Plan estratégico de seguridad alimentaria y nutricional para Occidente 2012-2016 Programa Mundial de Alimentos de Naciones Unidas Política Nacional de Desarrollo Rural Integral Plan Operativo Anual de Seguridad Alimentaria y Nutricional Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional Programa para la Reducción de la Desnutrición Crónica 2005-2015 Seguridad Alimentaria y Nutricional Secretaria General de Planificación Secretaria de Seguridad Alimentaria y Nutricional Sistema de Información Gerencial de Salud Sistema de Información Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional Unión Europea Universidad de San Carlos Universidad Rafael Landívar 5

VAPS VISAN

Viceministerio de Atención Primaria en Salud del MSPAS Viceministerio de Seguridad Alimentaria y Nutricional del MAGA

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RESUMEN EJECUTIVO

Progreso en la Implementación de la Política SAN de Guatemala Guatemala es el país latinoamericano con más alta desnutrición crónica y el sexto del mundo: el 49,8% de los menores de cinco años está afectado por la desnutrición crónica. Respecto a la prevalencia de subnutrición (indicador que mide FAO y que es referencia para avances ODM), Guatemala muestra un incremento desde el 25.4% en 2000/02 hasta el 30.5% en 2011/13. En 1991 Guatemala concentraba al 31.1% de los desnutridos centroamericanos, en 1996 era el 37.2% y en el año 2002 ya era el 41.8%. La Evaluación de Impacto del Plan del Pacto Hambre Cero muestra que, en los 166 municipios priorizados, la prevalencia de desnutrición crónica es de 59.9%. La tendencia histórica de reducción de desnutrición crónica en Guatemala era de 0,4% antes del Pacto Hambre Cero y esta tendencia debería mejorar este año tras conocerse los resultados de la Evaluación de Impacto 2013. El Gobierno actual priorizó la lucha contra el hambre como uno de los tres Pactos clave del mandato, convirtiendo la seguridad alimentaria y nutricional en el eje prioritario de toda la política social orientada hacia el desarrollo humano y combate a la pobreza. ANÁLISIS La Institucionalidad SAN está consolidada. La institucionalidad SAN de Guatemala se ha consolidado en los últimos años, tanto si se mira desde el punto de vista político, legal y financiero como desde un punto de vista exclusivamente técnico. A esta solidez del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SINASAN) han contribuido diversos Gobiernos, estableciendo nuevas instituciones, políticas estables que traspasan Gobiernos de diferentes colores políticos, aumentando el presupuesto, mejorando la articulación ministerial, abriendo espacios a la contraloría y participación social y poniendo en marcha nuevos instrumentos de transparencia y rendición de cuentas. Los grupos focales clave que han sido entrevistados reconocen la importancia que la lucha contra el hambre y la desnutrición tienen para el desarrollo humano, la competitividad económica, la reducción de la conflictividad social y la garantía de los derechos sociales. Eso hace que el tema esté bien posicionado en la agenda pública, de Gobierno y mediática. El Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional ha sido fortalecido gracias al accionar de diferentes gobiernos. Durante el Gobierno de Alfonso Portillo (2000-2003) se lanz’o una primera política SAN y se creó el Viceministerio de Seguridad Alimentaria y Nutricional (VISAN) dentro del MAGA (marzo 2003) y se le dotó de fondos operativos. Durante el Gobierno de Oscar Berger (2004-2007) se dio un notable impulso a la construcción del andamiaje institucional a través de la Política SAN y la Ley SAN, que son la base de todos los avances posteriores. También se elaboró el Programa para la Reducción de la Desnutrición Crónica, documento consensuado y construido desde los departamentos presentado al final del mandato de Berger. Durante este periodo el impacto de actividades en las comunidades con familias en inseguridad alimentaria fue más bien escaso. La característica más relevante del Gobierno de Alvaro Colom (2008-2011) fue, sin embargo, la operatividad de acciones a nivel municipal y comunitario, creando nuevos programas como los Bonos Solidarios (transferencias condicionadas para educación y salud) y llegando a miles de personas. Al final de su mandato, se presentó el Plan Estratégico de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PESAN 2012-2016). El Gobierno de Pérez-Molina (2012-2015) lanzó un pacto nacional contra el hambre (el Pacto Hambre Cero) y preparó el Plan del dicho Pacto para luchar contra la desnutrición crónica y aguda. Además, ha establecido la metodología de planificación y asignación presupuestaria coordinada (POASAN) y se ha realizado una línea de base en los 166 municipios priorizados inicialmente para implementar el Plan, que servirá para comparar los avances reales y el impacto de las intervenciones de la Ventana de los 1000 días. Varias herramientas para el seguimiento y la rendición de cuentas han sido puestas a disposición del público en general a través de la página web de la SESAN. Durante este Gobierno se ha consolidado definitivamente el marco institucional SAN (ver detalles más abajo), manteniendo las prioridades de la Política SAN creada durante el mandato de Oscar Berger, continuando los programas de protección social del Gobierno de Álvaro Colom y reforzando las instancias de la Ley SAN. Presidente Alfonso Portillo Óscar Berger

Mandato 2000-2003

Álvaro Colom

2008-2011

Otto PérezMolina

2012-2015

2004-2007

Ideología Centroizquierda Centroderecha Centroizquierda Centroderecha

Nuevas instituciones VISAN (MAGA), CONSAN SESAN, CONASAN, Ley SAN, INCOPAS Mesas Sectoriales SAN Acuerdo Ventana 1000 días, VAPS (MSPAS)

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Politicas SAN Política SAN 2000 PRDC, Politica SAN 2005 Bonos Solidarios PESAN 2012-2016 Pacto Hambre Cero Gestión x Resultados

Otros Código Municipal, Ley de Consejos de Desarrollo Reglamento Ley Reglamento Ley, ENSMI, PLANOCC Linea de Base POASAN

El CONASAN toma decisiones y es una institución viva, con reuniones regulares (se han llevado a cabo más de 20 durante el Gobierno de Pérez Molina). Hay 5 representantes de sociedad civil, electos por el INCOPAS, que tienen voz y voto. Avances de la SESAN, que es actualmente una institución sólidamente insertada en el Gobierno, con alta visibilidad mediática y personal de terreno presente en casi todos los municipios del país. Se ha hecho un notable esfuerzo en formular los Planes Operativos de Seguridad Alimentaria y Nutricional (POASAN), desde el nivel local-municipal hasta el nacional, involucrando a las COMUSANES (hay más de 200 en el país) y a los delegados de los ministerios. El Congreso de la República y el Frente Parlamentario contra el Hambre tienen más de 50 diputados de diferentes partidos políticos siendo su principal labor fiscalizar el Pacto Hambre Cero y el Gobierno, y ha presentado varias propuestas de ley para consolidar algunos temas y programas SAN. Evolución del presupuesto de seguridad alimentaria y nutricional. Entre 2010 y 2012, se duplicó el presupuesto SAN de Guatemala (aumento del 105%), pasando de representar el 18% del total vigente institucional a representar el 30%. Gráfico 1: Evolución del presupuesto SAN (absoluto y porcentual) 2010-2014

Fuente: Datos proporcionados por SESAN En el 2013, el presupuesto SAN bajó un 20%, lo que representa una regresividad del gasto en seguridad alimentaria y nutricional. Posteriormente, en el 2014 se aumentó un poco el presupuesto SAN con respecto al año anterior pero con un aumento muy escaso. Es decir, los dos años de planificación presupuestaria del actual Gobierno han supuesto una reducción total del presupuesto SAN del 7,3% con respecto al presupuesto con el que empezaron el mandato. La incidencia de los fondos de apoyo presupuestario de la UE sobre el presupuesto SAN del Gobierno es destacada, aunque su porcentaje de aportes al total es bajo. En los últimos cuatro años evolucionan en paralelo por lo que se supone una correlación. El apoyo presupuestario sirvió de estímulo durante el periodo 2010-2012 para aumentar el gasto público en SAN y que a partir de ese periodo se ha ido aumentando la proporción de fondos propios al tema SAN. Sistemas de Información SAN: ¿Dónde están los hambrientos? Guatemala es un país con un notable conocimiento sobre las causas y efectos del hambre sobre su población y además cuenta con un alto nivel de información y datos georeferenciados sobre desnutrición crónica y aguda. Además, existe una red de vigilancia nutricional que busca activamente casos de desnutrición, reduciendo el sub-registro que antes pasaba inadvertido. Sistema de Monitoreo y Evaluación: ¿Cómo va avanzando el Plan de Pacto Hambre Cero? Guatemala cuenta desde el 2012 con una metodología de muestreo nutricional que ha producido ya una Línea de Base en 2013 y va a presentar su primer informe de avance en junio 2014. Adicionalmente, este año se presenta el quinto informe de avances en Política SAN del Gobierno. Entre los avances de resultados del Pacto Hambre Cero hasta la fecha, la reducción de la mortalidad infantil asociada a la desnutrición es uno de los más destacados. En tres años se ha reducido este porcentaje en más de un 70%, lo cual muestra la prioridad dada a este tema.

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2011 Mortalidad por cada 100 niños 2.2 diagnosticados con DAG Fuente: Datos proporcionados por la SESAN

2012

2013

2014 (hasta mayo)

1.1

0.68

0.63

ESPACIOS DE ARTICULACIÓN: PARTICIPACIÓN Y CONTRALORÍA SOCIAL La Instancia de Consulta y Participación Social es un órgano de participación, proposición y contraloría del SINASAN. Este organismo facilitador es el único espacio establecido por ley donde representantes de sociedad civil y sector privado pueden dialogar, presentar sus propuestas y reclamos, y avanzar hacia un consenso en ciertos temas. Las organizaciones campesinas e indígenas han tenido una notable actividad desde el punto de vista de producción de informes de seguimiento, denuncia y contraloría social, tanto centrados en el derecho a la alimentación, como de las políticas SAN o del propio Pacto Hambre Cero. No obstante, en los últimos años se aprecia una reducción en la cantidad y diversidad de informes de la sociedad civil organizada, sin que las causas sean evidentes en el momento de redactar este informe. La Procuraduría de Derechos Humanos ha cumplido adecuadamente el rol que le asignó la Ley SAN de supervisión de los avances del Estado en la POLSAN y en la materialización del derecho a la alimentación para todos los ciudadanos. La PDH es la institución de la región que más informes de avance del Derecho a la Alimentación lleva hasta el momento, con el séptimo informe anual a punto de salir este año. Los informes muestran resultados con calidad, fundamento y pertinencia. Contribución del sector privado a la Ventana de los 1000 días. El sector privado se ha agrupado recientemente en torno a la Alianza por la Nutrición y uno de sus tres áreas de trabajo es el monitoreo del Pacto Hambre Cero, especialmente la Ventana de los 1000 días. Hasta el momento llevan dos informes de monitoreo de la ejecución (uno presentado a finales de 2013 y el segundo presentado en mayo 2014). También llevan a cabo acciones en el terreno para contribuir a luchar contra el hambre. La Academia no actúa como articuladora entre clusters del SINASAN. Actualmente, los centros de pensamiento no han sabido o querido actuar de puentes para facilitar el diálogo por una Guatemala sin hambre entre los dos grandes bloques ideológicos y políticos, el sector privado financiero, industrial y agrícola (actualmente motivado para luchar contra el hambre) y organizaciones que representan a los colectivos campesinos e indígenas (actualmente los que más sufren de hambre). Principales debilidades del Pacto Hambre Cero: (a) el componente de agua y saneamiento, (b) la irregularidad de los bonos de salud y educación, (c) la pobre ejecución de los ministerios y (d) la colisión de agendas entre la PNDRI y la POLSAN. En este último tema, se evidencia una brecha ideológica y operativa entre las dos políticas sociales más relevantes, más que una verdadera incompatibilidad de contenidos o prioridades. El principal tema de conflicto es la tierra, lo cual empaña todos los demás aspectos comunes que tienen ambos documentos. Ambas políticas coinciden en líneas estratégicas, los sujetos priorizados y hasta el reconocimiento de la soberanía alimentaria. Desde un punto de vista orgánico, la POLSAN contribuye plenamente a la consecución de los objetivos estratégicos de la PNDRI. CONCLUSIONES SOBRE SINASAN El derecho a la alimentación se hace realidad en Guatemala siendo uno de los derechos sociales más monitoreados por la sociedad civil y los medios y un derecho judicializable que ya ha sentado jurisprudencia con una sentencia de reparación y resarcimiento para cuatro familias emitida por el Juzgado de la Niñez y de Adolescentes de Zacapa (3 abril 2013). Campesinos e indígenas no tienen la POLSAN entre sus prioridades pues su prioridad estratégica es la PNDRI y la Soberanía Alimentaria. Las diferencias y similitudes reales entre los objetivos, las líneas estratégicas y las acciones del Pacto y de la PNDRI son más a nivel de percepciones ideológicas que de realidades escritas. El uso partidista de acciones del Pacto Hambre Cero no rinde frutos políticos pues ninguno de los partidos anteriores ha conseguido salir re-elegido. Alianza por la Nutrición: un nuevo actor con influencia y respetado que ha adoptado el esquema de trabajo de la Ventana de los 1000 días porque es un tema de salud pública y no toca para nada el tema de la tierra y su propiedad.

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CONCLUSIONES SOBRE EL PACTO HAMBRE CERO El Pacto es continuidad institucional y refuerza la Política Pública SAN que viene desde el Gobierno de Berger y fue continuada por Colom. Hay que poner de relieve su completo alineamiento con la Política Pública de Desarrollo Rural Integral, algo clave para la transcendencia de los componentes centrales del Pacto más allá de este gobierno. La valoración del Pacto es relativamente positiva en sus objetivos y su contenido aunque la mala ejecución enturbia actualmente cualquier análisis del mismo. Hay apropiación por los Ministerios mas relevantes (MAGA, MSPAS, MIDES), pero la coordinación todavía es escasa pues se sigue operando a nivel sectorial. Lo mejor del Pacto es que consigue articular al Gobierno y los actores de fuera del Gobierno en unos objetivos comunes y dota todo el conjunto de una alta visibilidad mediática y prioridad política. Algunas percepciones negativas del Pacto. El Pacto se ve muy clientelar. No se deben regalar tantas cosas y hay que apoyar más la producción propia. Apenas llegan insumos a los municipios y las comunidades. Hay un abismo entre lo que se debería hacer y lo que se hace. Existe preocupación real de que el Pacto se caiga con el cambio de Gobierno El liderazgo del Pacto está claramente identificado: el Secretario de la SESAN Luis Enrique Monterroso y la Vicepresidenta Roxana Baldetti por su trabajo de seguimiento y alineamento de Ministerios en el marco del CONASAN. Transparencia y Rendición de Cuentas. Existe una mala percepción en estos temas entre los medios de comunicación, la academia y la cooperación internacional, aunque es mejor entre los funcionarios de Gobierno, la sociedad civil y el sector privado. Este es uno de los temas donde hay más divergencia entre las percepciones de los entrevistados y los hechos concretos y las herramientas disponibles para seguir el Pacto. Se va a dejar una evaluación (científica y sólida) al final del mandato presidencial al final. Comunicación. Hay una percepción generalizada de perdida de confianza en la información de SESAN. La falta de resultados de avance en los tres indicadores del Plan del Pacto (desnutrición crónica, ingresos y acceso a los alimentos) merma esta confianza. La SESAN maneja buena información pero no la distribuye como debiera para no verse expuesto. Aspectos Técnicos. Unanimidad casi absoluta sobre la pertinencia de los contenidos del Plan del Pacto Hambre Cero, sobre su buena presentación y su comunicación. Movilización Social. La mayoría de los encuestados se refirieron a la iniciativa Tengo Algo que Dar, que fue bien valorada en general, siendo su mayor crítica la escasa incidencia en áreas rurales, ciudades menores y comunidades que sufren el problema de la desnutrición.

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PRIMERA PARTE: ANALISIS

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2.- Antecedentes Tras un importante esfuerzo para crear el marco jurídico, político e institucional que permitiera abordar la problemática de la inseguridad alimentaria (entre los años 2000 y 2011), el Gobierno actual priorizó la lucha contra el hambre como uno de los tres Pactos clave del mandato, convirtiendo la seguridad alimentaria y nutricional en el eje prioritarios de toda la política social orientada hacia el desarrollo humano y combate a la pobreza. El Pacto Hambre Cero y su plan operativo (el Plan del Pacto) logró un importante avance al implementarse en el período de gobierno iniciado en enero de 2012 todo un esfuerzo nacional destinado a obtener una reducción del diez por ciento en la desnutrición crónica y una reducción en las muertes infantiles por desnutrición en cuatro años. La situación actual en el Sistema Nacional de Seguridad alimentaria y Nutricional (SINASAN) se hereda de Gobiernos anteriores (Política, Ley, Reglamento y Plan Estratégico SAN) y se consolida con éste Gobierno al priorizar el Pacto Hambre Cero y el Plan del Pacto, la priorización geográfica en 166 municipios, los Planes Operativos SAN (metas concretas, presupuesto común y articulación ministerial) y la consolidación en la agenda política, mediática y social gracias a los esfuerzos de comunicación, formación y articulación con sector privado y sociedad civil. La lucha contra el hambre demanda coherencia de prioridades, estabilidad institucional y de personas y solidez de los apoyos financieros. No se deben desandar los avances políticos, institucionales y presupuestarios conseguidos con gobiernos En esa línea, este documento analizará en primer lugar los avances de política, programas e instituciones de seguridad alimentaria y nutricional (SAN) desde 2009 para ver qué se ha hecho y que queda por hacer. Esta primera parte se hará en base a un estudio de gabinete con los principales documentos relacionados con el tema SAN que se han publicado, tanto desde el Gobierno como desde actores de fuera de Gobierno. Reducir significativamente la desnutrición crónica es el objetivo del Pacto Hambre Cero Guatemala es el país latinoamericano con más alta desnutrición crónica y el sexto del mundo. Según la ENSMI 2008/09, el 49,8% de los menores de cinco años está afectado por la desnutrición crónica. En América Latina hay actualmente 7.1 millones de niños menores de 5 años con desnutrición crónica y Guatemala aporta más de un millón de ellos. Es decir, Guatemala representa el 2.5% de la población total del continente pero aporta el 15% de los niños desnutridos. Además, mientras que los demás países de Centroamérica han logrado frenar e incluso disminuir el número de personas desnutridas, en Guatemala la tendencia ha sido la contraria. En 1991 Guatemala concentraba al 31.1% de los desnutridos centroamericanos, en 1996 era el 37.2% y en el año 2002 ya era el 41.8%. La tendencia histórica de reducción de desnutrición crónica en Guatemala era de 0,4% antes del Pacto Hambre Cero. La tendencia debería mejorar este año tras conocerse los resultados de la Evaluación de Impacto 2013. En 2013, el Índice Global del Hambre (IGH) para Guatemala era el mayor de Centroamérica, ocupando la posición 47 de los 79 países incluidos. Respecto a la prevalencia de subnutrición (indicador que mide FAO y que es referencia para avances ODM), Guatemala muestra un incremento desde el 25.4% en 2000/02 hasta el 30.5% en 2011/13. Según la ENSMI 2008-09, la desnutrición crónica en el área rural (58.6%) es mayor que en el área urbana (34.3%) y es casi el doble en niños/as indígenas (65.9%) que en niños/as no indígenas (36.2%). Los resultados de la Evaluación de Impacto del Plan del Pacto Hambre Cero muestran que en los 166 municipios priorizados por este Plan, la prevalencia de 12

desnutrición crónica en menores de 5 años es de 59.9%1.

3.- Marco Político e Institucional: la institucionalidad SAN está consolidada La institucionalidad SAN de Guatemala está más fuerte y consolidada que nunca, tanto si se mira desde el punto de vista político, legal, financiero como técnico. A esta solidez del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SINASAN) han contribuido diversos Gobiernos, desde el Presidente Portillo hasta el actual mandatario Pérez Molina, estableciendo nuevas instituciones, políticas estables que traspasan Gobiernos de diferentes colores políticos, aumentando el presupuesto, mejorando la articulación ministerial, abriendo espacios a la contraloría y participación social y poniendo en marcha nuevos instrumentos de transparencia y rendición de cuentas. El marco legal y político SAN es conocido y valorado por la sociedad civil, por las organizaciones campesinas e indígenas, el sector privado, la cooperación internacional, la academia y los medios de comunicación. La elite influyente de dichos sectores reconocen la importancia que la lucha contra el hambre y la desnutrición tienen para el desarrollo humano, la competitividad económica, la reducción de la conflictividad social y la garantía de los derechos sociales. Eso hace que el tema esté bien posicionado en la agenda pública, de Gobierno y mediática. 3.a.- Hitos institucionales que ayudaron a consolidar el SINASAN en el periodo 2000-2014 Durante el Gobierno de Alfonso Portillo (2000-2003) se le dio un nuevo impulso al tema de la SAN pues se formuló una nueva Política SAN para el país (la primera venía de 1997) y se elaboró una primera propuesta de Ley SAN, que finalmente nunca fue aprobada por el Congreso. Para coordinar acciones a nivel nacional, se creó el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONSAN), que dependía directamente de la Presidencia de la República y que fue un primer intento de elevar el perfil público y político del tema SAN en el país. Así mismo, se creó el Viceministerio de Seguridad Alimentaria y Nutricional (VISAN) dentro del MAGA (marzo 2003) y se le dotó de fondos operativos, lo cual contribuyó a que este Ministerio empezara a involucrarse fuertemente con los desnutridos y a que retomara su rol de activador de la economía local. A la vez que se creaba el VISAN se disolvia el CONSAN, por lo que su vida fue corta. También se crearon los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y se le dio forma al Código Municipal, que establecía la autonomía municipal y la capacidad de planificación y ejecución a nivel departamental, asignándoles un monto permanente e invariable del presupuesto total, que se denomina el situado constitucional. Documentos : • Gobierno de Guatemala (2002). Acuerdo Gubernativo 55-2002 por el que se crea el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional. • Gobierno de Guatemala (2002). Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y su reglamento. Decreto n° 11-2002 y acuerdo gubernativo 461-2002. • Gobierno de Guatemala (2002). Código municipal y sus reformas. Decreto n° 12-2002. Durante el Gobierno de Oscar Berger (2004-2007) se dio un notable impulso a la construcción del andamiaje institucional a través de un proceso de negociación que involucró al Gobierno, sector privado y organizaciones campesinas e indígenas. Esto dio como resultado la Política SAN y la Ley SAN (2 de mayo 2005), que siguen vigentes actualmente, y que son la base de todos los avances que posteriormente se hicieron. Durante este Gobierno, la figura del Comisionado Presidencial para la 1

SESAN. Evaluación de impacto del Plan del Pacto Hambre Cero. Tomo I. Estado nutricional de la población menor de cinco años y mujeres en edad fértil Guatemala, 2013. 13

Lucha contra el Hambre, Andrés Botrán, fue clave para dirigir estos avances que, por otro lado, no tuvieron su correspondiente ejecución en el terreno. Lo que caracteriza a este Gobierno es construir el armazón legal y político contra el hambre, aunque no tanto el nivel de ejecución en el terreno, que fue poco significativo. También se hizo el reglamento para hacer operativa la Ley (2006) y el Programa para la Reducción de la Desnutrición Crónica (un plan estratégico), documento consensuado y construido desde los departamentos presentado al final del mandato de Berger. Documentos: • Congreso de la Republica (2005). Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Decreto 32-2005. Mayo. Guatemala. • Gobierno de Guatemala (2005). Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional. • Gobierno de Guatemala (2006). Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Acuerdo Gubernativo 75-2006. • Programa para la Reducción de la Desnutrición Crónica 2006-2016 (2007). Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional, Presidencia de la República, mayo 2007. http://www.comunicacionparaelcambio.org/cchange/files/file/3.19%20Programa%20reduccion%20desnutricion%20cronica.pdf La característica más relevante del Gobierno de Alvaro Colom (2008-2011) fue la operatividad de acciones a nivel municipal y comunitario, creando nuevos programas como los Bonos Solidarios (transferencias condicionadas para educación y salud) y llegando a miles de personas a las que antes apenas llegaba el aparato del Estado. Al principio de este Gobierno se crearon una serie de Mesas Sectoriales de SAN en las que el Gobierno se reunía con diversos sectores (cooperación internacional, sociedad civil), mesas que no estaban recogidas en la Ley SAN ni tenían un mandato ni una membresía clara. Este movimiento formó parte de un posicionamiento general de desconocer la Ley SAN que había sido formulada por el Gobierno anterior. Durante casi dos años se intentó montar un sistema nacional paralelo al que determinaba la Ley SAN pero al final no funcionó y en el segundo periodo del mandato se volvió a recuperar el espiritu de la Ley SAN y sus instituciones. Durante este mandato se lanza el primer informe de seguimiento a los avances del Derecho a la Alimentación y las políticas SAN de la Procuraduría de Derechos Humanos, lo cual refuerza la contraloría externa del Gobierno en este tema. Así mismo, el Sistema de Naciones Unidas de Gutemala presenta un plan de apoyo al Programa para la Reducción de la Desnutrición Crónica, lo cual consolidaba las acciones priorizadas para luchar contra este flagelo. Además, se llevó a cabo una reforma del Reglamento de la Ley SAN (2008) y la Encuesta Nacional de Salud Materno-Infantil 2008/2009, que obtiene el dato más actual de desnutrición crónica a nivel nacional (49,8%). Al final de su mandato (octubre 2011), se presentó el Plan Estratégico de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PESAN 2012-2016) y el Plan de intervención SAN específico para el Occidente (PLANOCC). En este caso, se repite la circunstancia del Gobierno anterior, ya que se presentan planes estratégicos (u operativos) al final de cada mandato, dejándole al gobierno siguiente la tarea de implementarlos. Esto presenta problemas para la continuidad de las políticas públicas SAN, ya que el nuevo gobierno viene con ideas y prioridades diferentes y suele producirse una brecha entre lo que se deja y lo que el nuevo gobierno hace. Por ello, los planes estratégicos hay que hacerlo al principio del mandato presidencial, y luego dejarlos ya operando y consolidados. Documentos: • PDH (2008). Primer informe de la situación de seguridad alimentaria y nutricional de Guatemala. Procuraduría de los Derechos Humanos. Guatemala.

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• Sistema de Naciones Unidas (2008). Programa conjunto de apoyo a la estrategia nacional de reducción de la desnutrición crónica en niños y niñas menores de 36 meses 2008-2011. Junio 2008. http://www.paho.org/gut/index2.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=154&Itemid= 258 • Gobierno de Guatemala (2008). Reforma del Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Acuerdo Gubernativo 100-2008. • Gobierno de Guatemala (2010). Encuesta Nacional de Salud Materno-infantil de 2008/2009. • CONASAN (2011). Plan Estratégico de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2012-2016. Resolución #10, 28 de Octubre de 2011. Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria de Guatemala. http://www.sesan.gob.gt/index.php/descargas/10-pesan-2012-2016/file • CONASAN (2011). Plan estratégico de seguridad alimentaria y nutricional para Occidente – PLANOCC- 2012-2016. Resolución #10 del 28 de Octubre de 2011. Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria de Guatemala. http://scalingupnutrition.org/wpcontent/uploads/2013/02/Guatemala_PLANOCC_2012_20161.pdf El Gobierno de Pérez-Molina lanzó un pacto nacional contra el hambre (el Pacto Hambre Cero), inicialmente denominado pacto de Estado pero que con el tiempo ha quedado como un pacto de Gobierno, y preparó el Plan del Pacto Hambre Cero (mayo 2012)2, que es el plan estratégico del Gobierno para reducir la desnutrición crónica y evitar las muertes asociadas a la desnutrición aguda. Para luchar contra la denominada Hambre Crónica se han adoptado las acciones de la Ventana de los 1000 días, que es un consenso internacional sobre las acciones que son mas eficaces y costo-efectivas para luchar contra la desnutrición crónica3. Las acciones contra la desnutrición crónica recogidas en la Ventana de los 1000 días se han visto reforzadas por la promulgación de un acuerdo gubernativo que las protege de vaivenes políticos y recortes presupuestarios (AG-235-2012) así como la creación del Viceministerio de Atención Primaria de Salud, que es la entidad gubernamental responsable de llevarlas a cabo. Por otro lado, las acciones de prevención, diagnóstico y tratamiento de la desnutrición aguda y sus factores causales se articulan en torno a la Estrategia de Protección Social contra el Hambre Estacional4 adoptado en 2014, en base a un estudio sobre los factores causantes del hambre estacional de 20135. El Plan de Pacto Hambre Cero es la concreción política y operativa del Plan Estratégico de SAN (PESAN 2012-2016), que a su vez está basado en el Programa para la Reducción de la Desnutrición Crónica (PRDC) 2006-2016. Además, ha establecido la metodología de planificación y asignación presupuestaria coordinada para luchar contra el hambre (POASANES) y han adoptado como propios los informes de avances de política SAN que eran un requisito administrativo del Convenio UEGobierno de Guatemala. Actualmente son una herramienta más de la rendición de cuentas de la SESAN. Por otro lado, durante el 2012 se realizó una línea de base en los 166 municipios priorizados inicialmente para implementar el Plan del Pacto Hambre Cero, que fue llevada a cabo con el apoyo del IFPRI, y que servirá para comparar los avances reales y el impacto de las intervenciones de la Ventana de los 1000 días. Varias herramientas para el seguimiento y la rendición de cuentas han sido puestas a disposición del público en general a través de la página web de la SESAN. Durante este Gobierno se ha 2

SESAN (2012). El Plan del Pacto Hambre Cero. http://issuu.com/sesansecretaria/docs/pho?e=5172177/7916472 http://www.thousanddays.org y la Iniciativa SUN para aumentar la escala de intervenciones contra el hambre y a favor de la nutrición, de la cual forma parte Guatemala. http://scalingupnutrition.org/sun-countries/guatemala 4 SESAN (2014). Estrategia de Protección Social contra le Hambre Estacional. http://issuu.com/sesansecretaria/docs/estrategia_de_proteccion?e=5172177/7983391 5 Vivero Pol, J.L. (2013). Plan de acción contra el hambre estacional en el marco del Plan Hambre Cero. http://www.sesan.gob.gt/index.php/descargas/43-plan-de-accion-contra-el-hambre-estacional-1 3

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consolidado definitivamente el marco institucional SAN (ver detalles más abajo y especialmente el Gráfico de institucionalización SAN que se muestra en la página siguiente), manteniendo las prioridades de la Política SAN creada durante el mandato de Oscar Berger, continuando los programas de protección social del Gobierno de Alvaro Colom, reforzando las instancias de la Ley SAN y su reglamento y, finalmente, priorizando las intervenciones contra el hambre, posicionando la lucha contra el hambre en lo alto de la agenda política y articulando la labor de los diferentes ministerios en pos de un mismo objetivo. El Plan Estratégico para implementar la política de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2012-2016 (PESAN) establece una visión multisectorial de mediano plazo parar realizar acciones que permitan reducir la desnutrición y lograr las Metas de Desarrollo del Milenio. El plan desarrolla los nueve ejes programáticos de la POLSAN por medio de componentes y sub componentes estratégicos. El Plan del Pacto Hambre Cero es el instrumento operativo y priorizador del PESAN para el mandato del Gobierno de Pérez-Molina con dos resultados: reducir en 10% la desnutrición crónica infantil entre 2012 y 2015 y evitar las muertes por desnutrición aguda, especialmente durante los meses más críticos del período anual de hambre estacional. En el primer resultado las intervenciones se agrupan en la “Ventana de los 1000 días” y en el segundo resultados se incluyen los componentes de agricultura familiar y programas de protección social. Documentos: • Gobierno de Guatemala (2012). El Plan del Pacto Hambre Cero. SESAN, Guatemala. • http://www.sesan.gob.gt/pdfs/documentos/PLAN%20HAMBRE%20CERO%202012.pdf • Acuerdo Gubernativo 235-2012 que prioriza las acciones de la Ventana de los 1000 días en el marco del Plan Hambre Cero y las designa como prioridad nacional. • http://www.sesan.gob.gt/pdfs/documentos/ACUERDO_GUBERNATIVO_235-2012.pdf • PDH (2012). Seguridad alimentaria nacional: de la asistencia humanitaria a la erradicación de la pobreza. Quinto informe de seguimiento a las políticas y estrategias SAN de Guatemala. Procuraduria de los Derechos Humanos de Guatemala. • http://www.pdh.org.gt/index.php?option=com_content&view=article&id=185:pdh-entregainforme-de-seguridad-alimentaria&catid=28:noticias&Itemid=57 • SESAN (2013). Plan operativo anual (POASAN) 2013. Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Septiembre 2013. • Gobierno de Guatemala (2014). Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Avances de la implementación 2013. SESAN, SEGEPLAN, MINFIN, 30 abril 2014 Tabla 1: Resumen de los avances institucionales, políticos y legales del SINASAN desde 2000-2014 Presidente Mandato Ideología Nuevas Politicas SAN Otros instituciones Alfonso 2000CentroVISAN (MAGA), Política SAN 2000 Código Municipal, Ley Portillo 2003 izquierda CONSAN de Consejos de Desarrollo Óscar 2004CentroSESAN, PRDC, Politica SAN Reglamento Ley Berger 2007 derecha CONASAN, Ley 2005 SAN, INCOPAS Álvaro 2008CentroMesas Sectoriales Bonos Solidarios Reglamento Ley, Colom 2011 izquierda SAN PESAN 2012-2016 ENSMI, PLANOCC Otto Pérez- 2012CentroAcuerdo Ventana Pacto Hambre Cero Linea de Base Molina 2015 derecha 1000 dias Gestión x Resultados POASAN VAPS (MSPAS) 16

En el gráfico siguiente se puede apreciar en una línea temporal aún más extendida en el tiempo diferentes hitos institucionales y políticos relacionados con la SAN en Guatemala desde 1974. En ese sentido, se puede apreciar que ha habido una aceleración de hitos importantes en la última década, con avances institucionales que apuntalan el sistema actual de seguridad alimentaria y nutricional, articulado en torno a una ley, una política, un plan estratégico, un plan priorizado de Gobierno, un presupuesto, unas instancias de participación y consulta popular, una prioridad política y social y un conocimiento sobre lo que se debe hacer y cómo hacerlo. Ahora el desafío es hacerlo por un periodo de tiempo prolongado y aumentar la escala de las intervenciones para pasar de los 166 municipios priorizados durante este Gobierno6 a todos los municipios del país. 3.b- El CONASAN toma decisiones El Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional es una institución viva, con reuniones regulares (se han llevado más de 20 durante el Gobierno de Pérez Molina) en las que se toman decisiones pues los asistentes (Ministros y Secretarios) tienen capacidad de decisión y ejecución. Hay que 5 representantes de la sociedad civil, electos en el marco de INCOPAS, que tienen información, voz y voto. 3.c.- Avances de la SESAN La SESAN es actualmente una institución sólidamente insertada en el organigrama institucional del Gobierno, cumpliendo las funciones que ley le otorga, con alta visibilidad mediática y personal de terreno presente en casi todos los municipios del país. Durante el 2013, se contrataron a 215 delegados municipales, que se suman a los delegados departamentales y regionales ya existentes. Se ha hecho un notable esfuerzo en formular los Planes Operativos de Seguridad Alimentaria y Nutricional (POASAN), desde el nivel local-municipal hasta el nacional, involucrando a las COMUSANES y a los delegados de los ministerios, tanto a nivel departamental como nacional. Este esfuerzo de alineamiento llevará su tiempo, pues transitar de una planificación totalmente sectorial (exclusivamente ministerial) con líneas presupuestarias muy clásicas a una planificación integral, basada en resultados del Plan del Pacto y que combina acciones de varios ministerios no es tarea fácil. Pero se notan avances. La conformación y fortalecimiento de más de 200 Comisiones de Seguridad Alimentaria y Nutricional a nivel departamental, municipal y comunitario es otro tema destacado, con más de la mitad siendo realmente operativas, planificando, supervisando y ejecutando proyectos SAN a nivel municipal. 3.d.- El Congreso de la República y el Frente Parlamentario contra el Hambre En el marco de la Iniciativa América Latina y el Caribe sin Hambre 2025, lanzada desde Guatemala por el Presidente Berger y el Presidente Lula en 2005, se ha promovido la creación del Frente Parlamentario contra el Hambre7 en su capítulo de Guatemala, bajo el liderazgo del Diputado Hugo Morán. Este Diputado ha sido mencionado frecuentemente por los entrevistados del cuestionario de sostenibilidad del Pacto Hambre Cero. El FPH tiene más de 50 diputados de diferentes partidos políticos y es ya una instancia estable dentro del Congreso (punto resolutivo 1-2013). La principal labor del FPH es fiscalizar el Pacto Hambre Cero y la labor del Gobierno en cuanto a planificación de los POASANES, ejecución presupuestaria e impacto de las acciones. Otros temas en 6

SESAN (2012). Mapa de los 166 municipios priorizados en el Plan del Pacto Hambre Cero por desnutricion cronica y lugares poblados segun VAM (PMA) 2012. http://www.siinsan.gob.gt/Documentos/tabid/123/Default.aspx 7 http://www.fao.org/alc/es/fph/ 17

los que ha venido trabajando el FPH es el seguimiento de la sentencia dada por el Juzgado de Menores y Adolescencia de Jalapa sobre la muerte de cinco infantes por desnutrición aguda el 2012, y cuya sentencia condena al Estado de Guatemala un resarcimiento y reparación, Uno de los aspectos más destacado de la labor del Congreso y del FPH es la elaboración de leyes que refuercen la institucionalidad SAN de Guatemala. Entre las iniciativas de ley a debate actualmente en el Congreso tenemos: a) la iniciativa de ley 4793 para la reforma de la Ley SAN 39-2005 e incorporar algunos temas que no fueron considerados en el 2005 tales como un Comité de Apoyo Técnico al SINASAN, sanciones administrativas a los funcionarios que incumplan sus responsabilidades y la obligación de la SESAN de hacer un informe anual sobre el avance de políticas SAN. b) la iniciativa de ley 4692 para anclar el programa de protección social, crear un registro único de beneficiarios y fortalecer la Red de Protección Social de Guatemala; c) la iniciativa de ley 4764 que propone la creación de un Ministerio de Desarrollo y Combate al Hambre y la Pobreza donde se agrupen todos los programas sociales de lucha contra el hambre y reemplace al MIDES; d) la iniciativa de ley para reforzar la Ventana de los 1000 días, asegurar sus líneas presupuestarias y dotarla de mecanismos de seguimiento

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Fuente: Diagrama elaborado por SESAN y proporcionado al autor en Mayo 2014 19

4.- Presupuesto: Evolución del presupuesto nacional para la seguridad alimentaria y nutricional Los aportes presupuestarios que un Gobierno destina a un tema determinado son una buena manera de medir el grado de prioridad política real que se le asigna a dicho tema. Una cosa es decir que el tema es importante y otra cosa diferente es poner una parte relevante del gasto público en ese tema. Una vez que hemos establecido que el SINASAN está consolidado y que la lucha contra el hambre es una alta prioridad en la agenda pública, social y mediática, vamos ahora a examinar la asignación presupuestaria para temas SAN. En el gráfico 1 se puede ver una evolución del presupuesto que ejecutan los ministerios y secretarias (vigente institucional) y del porcentaje de dicho presupuesto que se incluye como presupuesto SAN. El vigente institucional es la parte del presupuesto del Estado que no está condicionada por situados constitucionales (dinero para consejos de desarrollo y municipalidades) y anclajes de otro tipo (servicio de la deuda externa o dinero para el Comité Guatemalteco de Deportes). Con la excepción del 2012, el presupuesto de los ministerios no ha dejado de crecer desde el año 2010 (tendencia al alza), aunque el gran aumento del gasto público se realizó en el 2011, con un aumento del 51%. Desde el 2011 el presupuesto ha bajado un poco y luego ha subido otro poco, manteniéndose en los niveles del 2011. El presupuesto SAN ha evolucionado de manera diferente, como se puede ver en el gráfico 1 y en la tabla 1. En el 2011 se vio un aumento enorme en el presupuesto SAN, aumentando incluso más que el aumento global de los presupuestos vigentes. Este fue el último año del Gobierno de Colom, pero todavía dejaron amarrado una considerable subida al presupuesto SAN para el 2012 (del 44%). Es decir, que entre 2010 y 2012, las dos últimas planificaciones presupuestarias del Gobierno de Colom, se duplicó el presupuesto SAN de Guatemala (aumento del 105%), pasando de representar el 18% del total vigente institucional a representar el 30% del vigente institucional. Ahí se alcanzó el cenit absoluto y porcentual. En esos tres años, las contribuciones anuales del programa de apoyo presupuestario SAN de la UE oscilaron entre 11 y 13 millones de Euros (ver gráfico 2). Gráfico 1: Evolución del presupuesto SAN (absoluto y porcentual) 2010-2014

Fuente: Datos proporcionados por SESAN

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Tabla 1: Variaciones interanuales del presupuesto total y SAN Variación Variación interanual 2011 interanual 2012 Total 51% -3% presupuestario Presupuesto SAN 61% 44%

Variación interanual 2013 9%

Variación interanual 2014 0,7%

-20%

2,8%

Fuente: análisis propio con datos del gráfico 1

Durante el Gobierno de Pérez Molina se ejecutó el presupuesto 2012 (que había sido elaborado durante el mandato de Colom) con un buen nivel de ejecución (90%), como se puede ver en gráfico 3. A partir de ahí empiezan los dos años en los cuales han tenido capacidad de elaborar los presupuestos y luego ejecutarlos. En el 2013 el presupuesto vigente aumentó un 9%, aunque el presupuesto SAN bajó un 20%, con lo que la relación del presupuesto SAN bajó al 22% del total vigente institucional. Esto representa una regresividad del gasto en seguridad alimentaria y nutricional y podría suponer una violación del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Posteriormente, en el 2014 se aumentó un poco el presupuesto SAN con respecto al año anterior pero con un aumento muy escaso. Es decir, los dos años de planificación presupuestaria del actual Gobierno han supuesto una reducción total del presupuesto SAN del 7,3% con respecto al presupuesto con el que empezaron el mandato. Aunque con los datos actuales solo se pueden aventurar algunas hipótesis, la comparación entre los gráficos 1 y 2 permite entrever la incidencia que los fondos de apoyo presupuestario de la UE tienen sobre el presupuesto vigente SAN del Gobierno de Guatemala. Incidencia que es más simbólica que real (en cuanto a porcentaje de los aportes sobre el presupuesto SAN total), pero que evolucionan en paralelo por lo que se supone una correlación. Por un lado el máximo absoluto y porcentual del presupuesto SAN (2012) coincide con el máximo de asignación anual del Convenio de apoyo presupuestario. Por otro lado, cuando el apoyo presupuestario cayó bruscamente en 2013 (con un descenso del 67%), el presupuesto SAN asignado cayó un 20% (la única caída de ese periodo de cinco años), a pesar de que ese año el presupuesto total asignado aumentó un 9% interanual. El siguiente año 2014, el apoyo presupuestario anual aumentó un 46% con respecto al 2013 y el presupuesto SAN aumentó un 2,8%, que aunque es poco representa cuatro veces más que el aumento global del vigente institucional para ese año. Por otro lado, si nos fijamos en la proporción del apoyo presupuestario durante los tres años (2010, 2011 y 2012) que fueron planificados bajo el Gobierno de Colom, vemos que el primer año representa el 2,7% del presupuesto SAN nacional, el segundo año el 1,61% y el tercer año representa solamente el 1,31%. Es decir, que aunque los montos de la UE se mantienen en rangos similares, los aportes nacionales al presupuesto aumentan, lo que implica un creciente compromiso nacional con fondos propios para el tema SAN. En los presupuestos que ya fueron hechos en el Gobierno de Pérez Molina se aprecia un reforzamiento de ese compromiso con los aportes nacionales al presupuesto, puesto que en 2013 el aporte de la UE representa el 0,54% del presupuesto SAN y el 2014 apenas un 0,95%. Es decir, que el apoyo presupuestario sirvió de estímulo durante el periodo 2010-2012 para aumentar el gasto público en SAN y que a partir de ese periodo se ha ido aumentando la proporción de fondos propios al tema SAN, aunque los montos totales hayan experimentados variaciones positivas o negativas. Lo que si es evidente es que en relación a 2010, el porcentaje de fondos propios del Gobierno de Guatemala ha aumentado frente a los fondos procedentes del apoyo presupuestario y que este apoyo ha servido de estímulo para invertir más dinero en SAN, y que ese dinero venga de fondos nacionales.

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Gráfico 2: Evolución del apoyo presupuestario anual para SAN de la UE (2010-2014) Apoyo presupuestario anual en SAN de UE (Millones Euros) 12,0 10,0 8,0 6,0

Series4

4,0 2,0 0,0 Año 2010

Año 2011

Año 2012

Año 2013

Año 2014

Fuente: Convenio UE-Gobierno de Guatemala (2009-2015).

Otra hipótesis que podría explicar esta variación de los presupuesto asignados a SAN, y que sería complementaria de la influencia del apoyo presupuestario, está relacionada con la calidad de la ejecución de los presupuestos asignados a SAN. Desde el 2010 hubo un aumento importante de la cantidad de fondos asignados a SAN que iba en paralelo con la capacidad de ejecución del Gobierno: había más fondos y mejoraban la ejecución de esos fondos (capacidad de absorción), tema relevante que alcanzó su cenit durante el primer año del Gobierno de Pérez Molina, cuando se llegó a un 90% de ejecución de los fondos. Y sin embargo en 2013 se asignaron un 20% menos de fondos a SAN y también se ejecutaron peor (con un bajo 75% de ejecución). Se necesita más información para poder interpretar estos datos, pero resulta chocante el contraste entre 2012 (mas dinero y mejor ejecución) y el 2013 (menos dinero y peor ejecución), a no ser que el factor MIDES haya jugado un papel importante en esa diferencia. Por otro lado, como en 2012 se gastó menos de lo presupuestado en el 2013 se le asignó menos, y como ese año se gastó mal (75% de sub-ejecución) en el 2014 le han subido poco a pesar de ser el año en el que deberían tener la mejor ejecución y la mayor inversión, puesto que la maquinaria del Estado debe estar ya engrasada y es el último año “normal” de este Gobierno (antes de entrar en el año final electoral). No obstante, la no aprobación del presupuesto 2014 en el Congreso ha tenido serias consecuencias sobre la liberalización de los fondos desde MINFIN a los ministerios y seguro que ha influido en la apenas perceptible subida inter-anual entre 2013 y 2014. Gráfico 3: Presupuestos SAN vigentes (planificados) y devengados (ejecutados) 2010-2013

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5.- Sistema de Información y Monitoreo SAN: ¿Dónde están los hambrientos y cómo va avanzando el Plan de Pacto Hambre Cero? Globalmente hablando, Guatemala es un país con un notable conocimiento sobre las causas y efectos del hambre sobre su población y además cuenta con un alto nivel de información y datos sobre desnutrición crónica y aguda. Existen numerosos informes sobre distribución de la desnutrición a nivel demográfico y geográfico8 y toda esa información está actualmente disponible en la página web del SIINSAN. Existe información geo-referenciada sobre las comunidades y caseríos donde se hallan hogares con desnutrición aguda y desnutrición crónica y se recopila información regular sobre los casos detectados de desnutrición aguda, tanto la que reporta el MSPAS como la que reportan los propios delegados de SESAN. Entre las herramientas de seguimiento de la desnutrición aguda en SESAN se pueden mencionar los Pronósticos Trimestrales de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN-FEWSNET-ACF-PMAOXFAM-FAO)9, los Informes de Sitios Centinela de Vigilancia y Alerta Temprana y la recientemente incorporada herramienta de los Corredores Endémicos de Desnutrición Aguda. A estas herramientas se le unen los reportes semanales de casos de desnutrición aguda global y muertes por desnutrición que reporta el SIGSA-18 del MSPAS. Todas estas herramientas permiten darle un seguimiento regular a la evolución de los datos nutricionales que más varían a lo largo del año. En relación a la desnutrición crónica, dos documentos recientes ayudan a situar a los desnutridos en el mapa de Guatemala tanto por el nivel de severidad de la desnutrición10 como por factores vulnerabilidad11. Un hecho que refleja la mejora del sistema de búsqueda e identificación de casos es que identificaron muchos más niños y niñas con desnutrición entre 2012 y 2013. Los casos de desnutrición crónica se duplicaron de 14 956 a 32 828 entre 2012 y 2013, mientras que los de desnutrición aguda subieron de 13 901 a 17 400. Al haber más personal de los ministerios en el terreno identificando y midiendo niños, el elevado sub-registro de casos ha ido reduciéndose. El monitoreo y evaluación del Pacto Hambre Cero es fundamental para la rendición de cuentas y la gestión de esta política pública. Guatemala cuenta desde el 2012 con una metodología de muestreo basada en sólidos criterios científicos desarrollada por la SESAN e INE, con el asesoramiento internacional de IFPRI y CEPAL. Este muestreo exhaustivo sobre los principales indicadores nutricionales (desnutrición crónica, aguda, anemia y obesidad) de los 166 municipios priorizados por el Pacto Hambre Cero ha producido ya una Línea de Base en 2013 y va a presentar su primer informe de avance del Pacto durante el mes de junio 2014. El establecimiento de esta metodología de monitoreo anual y de evaluación de impacto al final del Gobierno (informe esperado en 2015) supone un hito en la transparencia del accionar del Gobierno, pues permite seguir año a año los avances y retrocesos del Pacto, ajustar las acciones que no están funcionando tan bien y ampliar la cobertura de las acciones exitosas.

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CONASAN (2011). Priorización de municipios para la focalización de las intervenciones e seguridad alimentaria y nutricional. Julio 2011 (Gobierno de Álvaro Colom) 9 http://www.siinsan.gob.gt/LinkClick.aspx?fileticket=gVpS8eVrM7o%3d&tabid=37 10 MAGA-SESAN (2012). Caracterización de los municipios según determinantes de la desnutrición crónica con base al índice de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria y nutricional. Noviembre 2012. Documento conjunto del Gobierno con apoyo de USAID 11 PMA-SESAN (2012). VAM 2012. Mapeo y análisis de la desnutrición crónica en Guatemala. Noviembre 2012. Documento conjunto PMA-SESAN 23

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Adicionalmente, este año se presenta el quinto informe de avances en Política SAN, lo cual demuestra un progreso notable en la rendición de cuentas y transparencia del Gobierno en relación al tema SAN que elabora la SESAN, con el apoyo de SEGEPLAN y el MINFIN. Estos informes han pasado de ser una imposición contractual externa del Convenio UE-Guatemala a ser una herramienta propia que va a elaborar la SESAN anualmente. Esto servirá para mejorar la rendición de cuentas de cara al interior del Gobierno y desde el Gobierno hacia la ciudadanía y la Cooperación Internacional. Adicionalmente, en 2013 se puso en marcha el sistema de monitoreo y control –SIMON- que tiene mediciones de avance periódicos de metas físicas. Entre los avances de resultados del Pacto Hambre Cero hasta la fecha, la reducción de la mortalidad infantil asociada a la desnutrición es uno de los más destacados. Este es uno de los objetivos principales del Plan del pacto Hambre Cero (evitar las muertes por desnutrición aguda). En tres años se ha reducido este porcentaje en más de un 70%, lo cual muestra la prioridad dada a este tema. 2011 Mortalidad por cada 100 niños diagnosticados con 2.2 DAG Fuente: Datos proporcionados por la SESAN

2012

2013

2014 (hasta mayo)

1.1

0.68

0.63

6.- Comunicación y Sensibilización En este apartado resulta bastante complicado hacer un análisis de los avances en comunicación y sensibilización de anteriores gobiernos, puesto que no hay documentos que investiguen sobre las estrategias de comunicación SAN o sobre el impacto de determinadas campañas de sensibilización. De las entrevistas realizadas para esta consultoría se pueden, sin embargo, extraer algunas ideas sobre la comunicación y sensibilización en temas SAN llevada a cabo por este gobierno. De manera general, se reconoce un buen trabajo de posicionamiento del Pacto durante el primer año, acompañado por la movilización social de la iniciativa Tengo Algo que Dar, lanzada por la Plataforma GuateAmala. Durante al menos un año y medio, la comunicación fue valorada muy positivamente para posicionar el tema en las agendas políticas, mediáticas, académicas y ciudadanas. “Tengo algo que dar” fue clave para levantar la imagen del Pacto. Esto se hizo a través de una presencia constante en los medios, con mensajes técnicos, movilizadores, amplios, nopartidistas, comunicados por políticos de alto nivel (empezando por el propio Presidente) y con un claro respaldo técnico (el documento del Plan del pacto Hambre Cero ha sido unanimemente alabado por los entrevistados) y de Estado (firma del Pacto Hambre Cero por los dos sectores tradicionalmente rivales, el sector privado y las organizaciones campesinas e indígenas). Además, la promoción internacional del Pacto ha sido buena, habiendo recibido el Secretario de la SESAN un premio por su liderazgo contra la desnutrición y siendo Guatemala considerada como la nación con mayor compromiso en la lucha contra el hambre en 2013 (Indicador HANCI de IDS, Sussex). Ese periodo positivo duró más o menos hasta mayo 2013, cuando se lanzó la Casita de los Mil Días. A partir del fracaso de la misma, impulsado por la falta de interés del MSPAS por implementarla y la indolencia del sector privado para financiarla, se inició una inflexión en la estrategia de comunicación a partir del cual todo el peso recayó en el Gobierno, concretamente en la SESAN, y la línea comunicacional cambió, para hacerse mucho mas defensiva, partidista y “amarillista” (palabra extraida de una de las entrevistas). Durante todo este tiempo se ha echado en falta una 24

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Estrategia de Comunicación para el Pacto Hambre Cero, que fuera no sólo de la SESAN sino de todo el Gobierno, involucrando a los ministerios más destacados (MAGA, MSPAS y MIDES). Actualmente cada ministerio saca sus propias notas, destacando sólo el trabajo sectorial y con poca vinculación con la visión amplia del Pacto. Entre las principales debilidades detectadas actualmente se puede mencionar: (1) El exceso de visibilización y prioridad de la desnutrición aguda (al ser más evidente y mediática) pero no de la desnutrición crónica, que es verdadera gran problema de Guatemala. (2) La debilidad de contenidos, más centrados en lo anecdótico y en la foto que en los datos con contenido, análisis y cifras. (3) La focalización continua en cifras absolutas y no en porcentajes o datos comparados con otros años u otros países. Las cifras absolutas no son significativas si no tienes puntos de referencia, y se interpretan generalmente con fines partidistas o amarillistas. (4) La SESAN, como líder comunicacional del Pacto, no genera noticias o debate, sino más bien reacciona negativamente a señalamientos de otras instituciones, lo cual la pone muchas veces a la defensiva o criticando la labor de otros ministerios operativos del Gobierno. La Ventana de los 1000 días se ha convertido en la “marca” más conocida del Pacto Hambre Cero y su principal recurso de movilización, puesto que aglutina una idea fácil de entender, técnicamente sólida, con pleno respaldo internacional y además novedosa desde el punto de vista comunicacional. En torno a ella se ha agrupado el trabajo del sector privado, MSPAS y SESAN, aunque el MAGA y MIDES parecen no haber encontrado todavía su lugar en este tema prioritario. En el apartado de mobilización social, dos temas destacan por encima de los demás: (a) la Iniciativa “Tengo algo que dar” impulsada por el sector privado capitalino y que llegó a movilizar miles de jóvenes para que conocieran la realidad del hambre y la pobreza de las comunidades rurales. Esta iniciativa fue interesante pero muy corta y que sí sirvió para involucrar al sector privado (Alianza por la Nutrición, FUNDESA) y para sensibilizar a los ministros del Gobierno, que también pasaron un fin de semana en comunidades afectadas por la desnutrición. Y el otro tema destacado es (b) la proliferación de COMUSANES (Consejos Municipales de SAN), que se han ido formando en más de 200 municipios, y que ayudar a desarrollar un tipo de planificación y contraloría desde la comunidad y el municipio. Estos COMUSANES permiten visibilizar los problemas de desnutrición a nivel municipal y comunitario y asignar una parte del situado constitucional a las acciones del Pacto Hambre Cero.

7.- Espacios de articulación: Participación y contraloría social 7.a.- La Instancia de Consulta y Participación Social (INCOPAS). La INCOPAS fue creada en la misma Ley SAN (32-2005) y sus primeros representantes ejercieron desde octubre 2006. Es un órgano de participación, proposición y contraloría del SINASAN, y sirve para elevar a SESAN propuestas e información relevante. Tiene un representante de cada uno de los siguientes sectores: pueblos indígenas, campesinos, empresarios, iglesia católica, iglesias evangélicas, universidades, organizaciones sindicales, ONGs, organizaciones de mujeres y colegios profesionales. Sus líneas estratégicas para el periodo 2013-2017 se articulan en torno a acciones para facilitar la participación desde las comunidades hasta el nivel nacional, para transmitir la información desde lo central hasta las comunidades (y viceversa), para comunicar los temas de interés de INCOPAS, para hacer investigación social y identificar ideas innovadoras para luchar contra la desnutrición. Entre otras acciones, se encargan de monitorear el programa de fertilizantes, la Ventana de los 1000 días y el programa de Agricultura Familiar (PAFFEC), la evolución de los casos de desnutrición aguda y actualmente están desarrollando una propuesta para revisar la Ley 25

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SAN para incorporar aspectos relacionados con la soberanía alimentaria y los conocimientos indígenas12. 7.b.- Las Organizaciones campesinas e indígenas. La actividad de las organizaciones ligadas a movimientos de base campesina e indígena ha sido también notable desde el punto de vista de producción de informes de seguimiento, denuncia y contraloría social, tanto centrados en el derecho a la alimentación, como de las políticas SAN o del propio Pacto Hambre Cero. La lista aquí sería larga de mencionar pero merece la pena señalar el informe de seguimiento de las actividades y los resultados del Pacto Hambre Cero que elaboró el Colectivo de Estudios Cer Ixim (2013)13 cuyo informe anual para el 2014 va a salir próximamente. Así mismo, los informes regulares sobre el derecho a la alimentación que la sociedad civil elabora para ser presentados cada cuatro años al Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas son también un buen instrumento de supervisión de avances del Gobierno. 7.c.- La Procuraduría de Derechos Humanos (PDH). La PDH ha cumplido adecuadamente el rol que le asignó la Ley SAN de supervisión de los avances del Estado en la POLSAN y en la materialización del derecho a la alimentación para todos los ciudadanos. Hasta el momento llevan elaborados seis informes, algunos de los cuales han tenido un alto impacto mediático, y han presentado varias denuncias al Gobierno por incumplimiento de sus obligaciones hacia el derecho a la alimentación, tal y como establece la Ley SAN, la Constitución y el PIDESC. En 2013 se creó dentro de la PDH una Defensoría del Derecho a la Alimentación, a instancia del Congreso de la República. Esta institución es la segunda de este tipo que existe en América Latina, después de la que viene operando con éxito en Brasil. Así mismo, la PDH es la institución de la región que más informes de avance del Derecho a la Alimentación lleva hasta el momento, con el séptimo informe anual a punto de salir este año. Estos informes han sido claves para mantener en el debate público el tema del derecho, su justiciabilidad, la baja ejecución de los programas del pacto, los escasos avances en los indicadores de desnutrición y la necesidad de mantener una progresividad en el gasto público en SAN. Los informes son de mucha calidad en cuanto a contenido y forma14. 7.d.- Contribución del sector privado a la Ventana de los 1000 días. En el marco del ENADE 2013 (Encuentro Nacional de Empresarios, octubre de 2013),14 partidos políticos firmaron el Primer Acuerdo Nacional sobre Desarrollo Humano en el país con tres pilares básico: nutrición, educación y capacitación. En el tema de nutrición, los compromisos eran apoyar la Ventana de los 1000 días para reducir un 2% anual la desnutrición crónica en Guatemala. El objetivo es llegar a una tasa de Desnutrición Crónica en niños menores de 5 años del 29% el 2021. En el mismo evento, se convocó un Foro Permanente de Partidos Políticos para conseguir un consenso de Estado en estos temas. El sector privado interesado en los temas SAN y la desnutrición crónica se ha agrupado en torno a la Alianza por la Nutrición y uno de sus tres áreas de trabajo es el monitoreo del Pacto Hambre 12

INCOPAS (2014). Estrategia de incidencia en seguridad alimentaria y nutricional de la INCOPAS. Resumen ejecutivo. Abril, 2014. Instancia de consulta y participación social, Guatemala. 13 Cer IXIM (2014). El Plan Hambre Cero: El combate al hambre y la reactivación de la economía campesina en Guatemala -A dos años de ejecución-. Comunicado, 12 febrero 2014. https://drive.google.com/file/d/0Bwh1HiuVBcXZN2JsdEFCRkJMdGc/edit?usp=sharing 14 PDH (2013). Informe anual circunstanciado 2013. Informe de Situación del Procurador de los Derechos Humanos al Congreso de la República. 26

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Cero, especialmente la ejecución de la Ventana de los 1000 días. Hasta el momento llevan dos informes de monitoreo de la ejecución (uno presentado a finales de 2013 y el segundo presentado en mayo 2014)15. Pero el sector privado no sólo monitorea las acciones del Pacto, también están llevando a cabo acciones en el terreno para contribuir a luchar contra el hambre. La Alianza por la Nutrición trabaja con más 450 comunidades para implementar la Ventana de los 1000 días y Fundazúcar tiene el programa de cambio de hábitos alimentarios llamado “Mejores Familias”, que trabaja con mujeres en edad reproductiva como agentes de cambio facilitándoles capacitación, empoderándolas y apoyando el cambio de hábitos en temas de salud, autoestima, alimentación y reproducción. 7.e.- La Academia no actúa como articuladora entre clusters del SINSAN En base a las diferentes entrevistas llevadas a cabo con cuatro miembros de la academia y los think tanks, podemos concluir que a la fecha no existen instituciones científicas o de pensamiento que sean articuladoras entre los diferentes clusters (gobierno, oposición, cooperación internacional, sector privado y organizaciones campesinas e indígenas). Cada institución está claramente posicionada cercana a uno de los clusters, siendo evidente las relaciones de trabajo y confianza que hay entre ciertos centros y el sector privado o entre otro y las organizaciones de base. Por tanto, podemos concluir que a día de hoy, los centros de pensamiento no han sabido o querido actuar de puentes neutrales o facilitadores para facilitar el diálogo por una Guatemala sin hambre entre los dos grandes bloques ideológicos y políticos, el sector privado financiero, industrial y agrícola (actualmente motivado para luchar contra el hambre) y organizaciones que representan a los colectivos campesinos e indígenas (actualmente los que más sufren de hambre).

8.- Limitaciones y Debilidades del Pacto Hambre Cero Hay dos componentes principales del Pacto Hambre Cero que, hasta el momento, han tenido una débil ejecución: el componente de Agua y Saneamiento y los bonos. El componente de agua y saneamiento es, de lejos y reconocido por todos los actores entrevistados, el menos desarrollado, con muy baja ejecución, poca presencia en los departamentos y escasos impactos reales16. Este programa cuenta con un préstamo y donación del BID, en el marco del Fondo del Agua, que ha de ejecutar el INFOM. Por otro lado, los bonos de salud y educación que ejecuta el MIDES se reparten de manera irregular, no de manera bimestral o trimestral, las condicionalidades no se cumplen ni se exigen y no se prioriza su atención a los 166 municipios priorizados en el Pacto Hambre Cero. La Bolsa Segura solo se distribuye en el departamento de Guatemala, que ocupa el puesto 21 de 22 en la clasificación de desnutrición crónica e inseguridad alimentaria de Guatemala. Además, 2-3 bolsas al año no tienen ningún impacto sobre la desnutrición o la inseguridad alimentaria de las poblaciones17. Un problema que se aprecia en INCOPAS es que mezcla a varios actores que tienen intereses divergentes (organizaciones campesinas e indígenas y sector privado principalmente) con lo que su fortaleza como espacio de proposición de políticas SAN es débil. Sin embargo, ese espacio 15

FUNDESA (2014). Resultados del Monitoreo de las acciones de la Ventana de los 1000 Días. Informe presentado en mayo. http://www.fundesa.org.gt/cms/content/files/MG_-_Monitoreo_AxN_210514_final.pdf 16 Congreso de la República (2014). Informe de labores parlamentarias del derecho a la alimentación 2013. Frente Parlamentario contra el Hambre, Observatorio del Derecho a la Alimentación y la Nutrición. 17 Congreso de la República (2014). Informe de labores parlamentarias del derecho a la alimentación 2013. Frente Parlamentario contra el Hambre, Observatorio del Derecho a la Alimentación y la Nutrición. 27

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facilitador es uno de los pocos organismos donde representantes de ambos grupos pueden dialogar, presentar sus propuestas y reclamos, y avanzar hacia un consenso en ciertos temas. Además, los delegados de INCOPAS reconocen un avance notable en cuanto al acceso a información relevante del accionar del Gobierno (transparencia y rendición de cuentas) aunque su capacidad de incidencia es todavía escasa. 8.a.- El punto débil del Pacto: la colisión de agendas entre la PNDRI y la POLSAN Tras las entrevistas que se han llevado a cabo para preparar la estrategia de sostenibilidad del Pacto, se evidencia una brecha ideológica y operativa entre las dos políticas sociales más relevantes del panorama de seguridad alimentaria y nutricional: la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral (PNDRI) y la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (POLSAN). Tras hacer una análisis de los contenidos de ambas políticas, el consultor considera que la falta de articulación entre ambas políticas se debe principalmente a un choque de ideologías, percepciones y prejuicios más que a una verdadera incompatibilidad de contenidos o prioridades. De hecho, el alineamiento que tienen las organizaciones campesinas e indígenas con la PNDRI18 va en paralelo con su noalineamiento (que no podemos decir rechazo porque no se ha percibido así durante las entrevistas) con la POLSAN y mucho menos con el Pacto Hambre Cero. Y lo mismo sucede con el sector privado, que tiene un alineamiento total con la POLSAN y el Pacto y un rechazo visceral y absoluto a la PNDRI. El principal tema de conflicto es la tierra, su gestión, titularidad, ordenamiento y reforma, lo cual empaña todos los demás aspectos comunes que tienen ambos documentos. Examinados con detalles podemos concluir que de los 11 objetivos específicos de la PNDRI, hay tres que coinciden plenamente con los objetivos y acciones de la POLSAN y del Plan del Pacto Hambre Cero: a) Objetivo especifico E. Garantizar, fomentar y fortalecer la soberanía alimentaria y la seguridad alimentaria y nutricional, apoyando la producción nacional de alimentos y su distribución en el mercado interno, principalmente la que se realiza desde las pequeñas y medianas economías rurales. b) Objetivo especifico F. Promover y facilitar la investigación participativa en las siguientes áreas: la producción de alimentos y medicamentos, las prácticas agrícolas, comerciales y de manufactura tradicionales, así como el uso de la tecnología apropiada y la derivada de los conocimientos ancestrales de los pueblos indígenas y de las comunidades campesinas, velando por su rescate, protección y registro como patrimonio de la nación. c) Objetivo especifico I. Articular los programas y presupuestos de las instituciones públicas para garantizar la coherencia de las políticas públicas vinculadas al desarrollo rural integral. Otro elemento común entre ambas políticas es el reconocimiento de la importancia de la soberanía alimentaria: a) En la PNDRI, el Estado de Guatemala define soberanamente la modalidad, época, tipo y calidad de la producción alimentaria, en forma sostenida y con el menor costo y riesgo ambiental y garantiza la seguridad alimentaría y nutricional de la población guatemalteca, promoviendo la producción alimentaria nacional, facilitando el acceso de indígenas y campesinos a medios de producción, protegiéndola de las importaciones subsidiadas y toda forma de competencia desleal. 18

Gobierno de Guatemala (2009). Política de Desarrollo Rural Integral de Guatemala. Mayo 2009. Consensuada entre ADRI, MOSGUA, CONIC, UNAC-MIC y Gobierno de Guatemala. http://www.segeplan.gob.gt/downloads/clearinghouse/politicas_publicas/Desarrollo%20Rural/Pol%C3%ADtica%20De sarrollo%20Rural%20Integral.pdf 28

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b) En la POLSAN, la soberanía alimentaria es uno de los principios rectores establecido como “el Estado de Guatemala define soberanamente la modalidad, época, tipo y calidad de la producción alimentaria, en forma sostenida y con el menor costo ambiental y garantiza la seguridad alimentaria y nutricional de la población guatemalteca” Adicionalmente, los sujetos de ambas políticas públicas son también plenamente coincidentes: a) Sujetos de la PNDRI: actores de la economía rural, campesina e indígenas, que coinciden plenamente con el grupo meta del Plan del Pacto Hambre Cero: mujeres en edad fértil, niños menores de 5 años, particularmente indígenas, ancianos b) Sujetos de la POLSAN: Niños y niñas de 0 a 3 años, particularmente indígenas; mujeres embarazadas y lactantes, particularmente población indígena extremadamente pobre; pueblos indígenas en extrema pobreza; grupos sociales en situación de pobreza extrema; adulto mayor en situación de vulnerabilidad y discapacitados en situación de vulnerabilidad.

9.- Conclusiones generales sobre el SINASAN 9.1.- El derecho a la alimentación se hace realidad en Guatemala La concreción de este derecho tan fundamental para todos los Guatemaltecos que viven en situación de inseguridad alimentaria o padecen hambre y desnutrición ha experimentado avances notables en la última década. Se pasó de ser meramente un principio Constitucional (art. 99) violado para la mitad de los niños del país y del que nadie en la élite influyente se hacía responsable, a uno de los derechos sociales más monitoreados por la sociedad civil y los medios y un derecho judicializable que ya ha sentado jurisprudencia con una sentencia de reparación y resarcimiento para cuatro familia de Jocotán. Este derecho se comenzó a desarrollar en plenitud a través de la Ley SAN (322005) y de la POLSAN, y tiene un seguimiento regular por parte de diversas organizaciones de la sociedad civil organizada y de la PDH, y está detrás de los avances en focalización, rendición de cuentas, transparencia y progresividad del gasto público en SAN. Actualmente hay un Observatorio del Derecho a la Alimentación y Nutrición de Guatemala, formado por académicos de diferentes universidades: USAC, Universidad del Valle, Universidad Mariano Gálvez, Universidad Galileo, Universidad del Istmo, Universidad Rural y Universidad Panamericana. A estos se unen las ONGs Visión Mundial, OXFAM y la CONGCOOP. 9.2.- Campesinos e indígenas no tienen la POLSAN entre sus prioridades Las organizaciones campesinas e indígenas no tienen el Pacto y a la SAN entre sus demandas principales, porque su prioridad estratégica es la PNDRI y la Soberanía Alimentaria. En el cluster del sector privado se considera que es un error histórico de sus líderes y la causa puede deberse a que no se ha manejado el Pacto como un pacto social. Hay una polarización percibida entre diversas organizaciones campesinas e indígenas y un conflicto entre estructuras tradicionales y jóvenes líderes. Por otro lado, cuando el investigador insitió en si había elementos comunes entre el Pacto y la PNDRI, la mayoría de los entrevistados no supieron mencionar ninguno, aunque algunos pensaban que si habría. Esto indica que las diferencias y similitudes reales entre los objetivos, las líneas estratégicas y las acciones del Pacto y de la PNDRI son más a nivel de percepciones ideológicas que de realidades escritas. 9.3.- Existen numerosas áreas comunes entre PNDRI y POLSAN que pueden desarrollarse en el marco del Pacto Hambre Cero: hace falta voluntad de negociar y un Grupo Facilitador 29

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De las 10 políticas que contempla el PNDRI, en tres de ellas hay numerosos temas comunes entre PNDRI y POLSAN. a) Política Agrícola, Pecuaria, Forestal e Hidrobiológica con todo sus componentes productivos, muy ligados al apoyo a la agricultura familiar y campesina, uno de los pilares del Pacto Hambre Cero. b) Política de Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional promueve el abordaje integral de sus cuatro pilares: disponibilidad, acceso, consumo y utilización biológica. Las principales líneas estratégicas para la ejecución de esta Política son: la atención a la desnutrición, con énfasis en la desnutrición crónica infantil; la atención a emergencias; el impulso de programas de inversión que permitan generar capacidades socioeconómicas, considerando las especificidades económicas, sociales, étnicas, culturales, ambientales y políticas de la población rural; conservación y promoción de áreas para cultivo de granos básicos. c) Política Socio-Ambiental. Aquí se incluyen actividades de gestión de micro-cuencas, mejora de suelos y mejora del ambiente saludables de comunidades y hogares. En resumen, la POLSAN tiene 9 objetivos, 11 estrategias y 9 ejes programáticos todos ellos incorporados en la PNDRI, aunque hay objetivos y acciones de la PNDRI que no están incluidos en POLSAN (especialmente todo lo vinculado al tema tierras). En ese sentido, la PNDRI es más amplia en su mandato, mientras que la POLSAN es más específica en el suyo: mejorar el estado nutricional de la población Guatemalteca. Desde un punto de vista orgánico, la POLSAN contribuye plenamente a la consecución de los objetivos estratégicos de la PNDRI, y el Plan de Pacto Hambre Cero es el documento estratégico que prioriza actividades, marca metas y asigna responsabilidades. Temas concretos y comunes entre PNDRI y POLSAN (incluyendo el Pacto Hambre Cero) 1. Ventana de los 1000 días 2. Agua y saneamiento 3. Sistema de vigilancia y alerta temprana de la desnutrición 4. Hogar Saludable y habitos saludables 5. Agricultura Familiar: producción de alimentos básicos a nivel comunitario, bien a través de arrendamiento de tierras bien a través de apoyo a la producción en tierra propia (fertilizantes, semillas, extension agrarian, CADER). 6. Huertos escolares y refacción escolar con productos locales 7. GETCo (Empleo temporal comunitario asociado a rehabilitación de micro-cuencas, infraestructuras comunitarias, reforestación, caminos rurales y fuentes de agua) 8. Encadenamientos productivos (crédito agrícola, seguros agrícolas, Empleo rural agrícola y no agrícola) 9. Infraestructura productiva 10. Comercialización de artesanías y actividades de turismo rural 9.4.- Alianza por la Nutrición: un nuevo actor con influencia y respetado La Alianza por la Nutrición es un conjunto de 21 organizaciones que trabajan por la SAN en Guatemala, centrados especialmente en la Ventana de los 1000 días para hacer frente a la desnutricion crónica infantil. La Alianza por la Nutrición realiza tres tipos de actividades: a) monitoreo y evaluaciónes de la Ventana de los 1000 días, con recomendaciones para mejorar; b) Implementación en terreno, a través del trabajo de sus 21 organizaciones (cubriendo a 450 comunidades); c) comunicación y sensibilización. Se ha posicionado en un par de años como un actor influyente dentro del sistema nacional de SAN de Guatemala, con una motivación verdadera y bien valorada, buenas ideas y buenas intenciones pero todavía poco conocimiento de los problemas 30

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reales en las comunidades. La Alianza ha adoptado el esquema de trabajo de la Ventana de los 1000 días porque es un tema de salud pública, incluso aceptado y reconocido como derecho y bien público, y no toca para nada el gran tabú de este grupo de influencia: el tema de la tierra y su propiedad. 9.5.- El uso partidista de acciones del Pacto Hambre Cero no rinde frutos políticos Desde hace cinco gobiernos, el análisis político muestra que el uso partidista de recursos del estado para programas productivos, sociales y asistenciales de SAN (bolsas de alimentos, vasos de leche, fertilizantes, semillas, bonos, alimentos suplementario, aperos, etc), que son distribuidos principalmente a los simpatizantes del partido gobernante y no a los que objetivamente lo necesitan (sean del partido que sean), no rinde los frutos políticos esperados, pues ninguno de los partidos anteriores ha conseguido salir re-elegido. 9.6.- Relaciones en el sistema nacional SAN Analizando las relaciones de los entrevistados y sus instituciones podemos concluir con las siguientes apreciaciones generales: • Las instituciones de Gobierno más mencionadas son SESAN, MAGA y MSPAS, y del Estado es la PDH y el coordinador del Frente Parlamentario contra el Hambre. • Buena relación entre la SESAN y la Alianza por la Nutrición. • FAO, CONGCOOP y FUNDESA aparecen mencionadas con más frecuencia que otras instituciones. • Las referencias académicas son URL y USAC y cada cluster menciona sus propios ThinkTanks pero no hay relaciones de investigación o convenios entre el Pacto Hambre Cero y esas instituciones. • Andrés Botrán aparece frecuentemente mencionado como persona influyente (siendo el único antiguo Secretario de SESAN que aparece en las entrevistas). • El cluster de Cooperación Internacional tiene pocas relaciones con organizaciones de la sociedad civil • El cluster de Sociedad Civil tiene nulas relaciones con actores del sector privado aunque si se relacionan con la SESAN y el MAGA. • La responsabilidad clave contra el hambre es de la CONASAN, lo cual refuerza su papel central en el sistema nacional SAN (rol que anteriormente no ejercía con tanta claridad).

10.- Conclusiones específicas sobre el Pacto Hambre Cero 10.1.- Preocupación de que el Pacto se caiga con el cambio de Gobierno Diversas personas entrevistadas expresaron su preocupación de que el Pacto Hambre Cero deje de ser prioridad con el próximo cambio de Gobierno, a partir de enero 2016. En relación a este tema, hay una asociación del Pacto con el Gobierno de Pérez Molina (que no está bien visto, de manera general, por los entrevistados de la sociedad civil ni por algunos medios), aunque varios clusters están de acuerdo en que el Pacto es una continuación de la política pública de SAN iniciada en los dos gobiernos anteriores (Presidentes Óscar Berger y Alvaro Colom) y montada en torno a la institucionalidad que se creó en el 2005 con la Política SAN, la Ley SAN y el Programa de Reducción de la Desnutrición Crónica, todos ellos elaborados por el primer Secretario de la SESAN, Andrés Botrán. 31

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10.2.- El Pacto es continuidad institucional y refuerza la Política Pública SAN La idea clave para la sostenibilidad del Pacto más allá de este gobierno es su concepción como Política Pública SAN que viene desde el Gobierno de Berger y fue continuada por el Gobierno de Colom, y poner de relieve su completo alineamiento con la Política Pública de Desarrollo Rural Integral. De hecho, la PNDRI es más completa e integral que el Pacto, que sólo trata un eje de la PNDRI. Este acercamiento político, técnico y operativo entre Pacto y PNDRI es clave para la transcendencia de los tres componentes centrales del Pacto más allá de este gobierno. 10.3.- Percepciones positivas del Pacto La valoración del Pacto es relativamente positiva en sus objetivos y su contenido. Se considera “coherente” y “lógico” aunque la mala ejecución enturbia actualmente cualquier análisis del mismo. El Pacto marca la ruta clave del accionar del Gobierno y la Ventana de los 1000 Días es uno de los temas clave del Pacto. Se valora la continuidad de las Políticas Públicas SAN. El Pacto no es rupturista sino una continuidad (mejorada) de esfuerzos anteriores. El sector privado está fuertemente sensiblizado sobre el tema del hambre y alineado plenamente con las prioridades del Pacto, especialmente con la Ventana de los 1000 días. Hay apropiación por los Ministerios mas relevantes (MAGA, MSPAS, MIDES), pero la coordinación todavía es escasa pues se sigue operando a nivel sectorial. El INCOPAS se ha consolidado como institución de contraloría del gobierno. Uno de los éxitos estratégicos del Pacto ha sido separar el tema de la pobreza (problema multicausal y complejo, que tiene dificil solución) de la desnutrición, que se puede reducir con las acciones del Pacto. 10.4.- Percepciones negativas del Pacto Consideran que el Pacto atiende principalmente los efectos del hambre pero no las causas estructurales. El Pacto se ve muy clientelar. No se deben regalar tantas cosas y hay que apoyar más la producción propia. Hay que equilibrar los componentes, para no centrar todo el peso mediático y financiero en el enfoque médico-asistencial, y apoyar más los componentes más productivos y estrcuturales. Se ejecuta poco y mal, y apenas llegan insumos a los municipios y las comunidades. Hay un abismo entre lo que se debería hacer (según el Pacto) y lo que se hace. La sociedad civil formada por organizaciones de campesinos e indígenas está poco alineada con el Pacto porque no se les ha priorizado en la comunicación ni en los espacios de articulación. También se percibe al MINTRAB y al MICIVI como dos ministerios que no están alineados con el Pacto. 10.5.- Liderazgo del Pacto El Secretario de la SESAN Luis Enrique Monterroso aparece como la persona de más confianza e influencia del Pacto Hambre Cero, siendo también mencionada la Vicepresidenta Roxana Baldetti por su trabajo de seguimiento y alineamento de Ministerios en el marco del CONASAN e Iván Mendoza como Viceministro de Atención Primaria del MSPAS a cargo de la Ventana de los 1000 días. 10.6.- Transparencia y Rendición de Cuentas Existe una mala percepción en estos temas entre los medios de comunicación, la academia y la cooperación internacional, aunque es mejor entre los funcionarios de Gobierno, la sociedad civil y el sector privado. Este es uno de los temas donde hay más divergencia entre las percepciones de los entrevistados y los hechos concretos y las herramientas puestas a disposición de los ciudadanos para seguir el Pacto. Aunque la transparencia del Pacto se percibe mejor que antes todavía es muy 32

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mejorable, pero se valora positivamente que el INCOPAS tengo acceso a las cuentas y los avances, y desde ahí se controla el accionar del Gobierno. Se ha puesto mucha información accesible a través de la web de la SESAN, pero la facilidad de acceso puede ser un impedimento para su uso. La líneas de base del 2012 y las evaluaciones anuales de impacto se consideran una herramienta excelente para medir el desempeño de este gobierno y de los siguientes. Se va a dejar una evaluación (científica y sólida) al final del mandato presidencial al final. 10.7.- Comunicación Se ha notado una percepción generalizada de pérdida de confianza en la información que publica la SESAN. La SESAN maneja buena información pero no la distribuye como debiera para no verse expuesto. La credibilidad de la SESAN como fuente de información es baja y la confianza que tienen en que el Pacto cumpla con los cuatro objetivos previstos también. La falta de resultados de avance en los tres indicadores del Plan del Pacto (desnutrición crónica, ingresos y acceso a los alimentos) merma esta confianza. 10.8.- Aspectos Técnicos Unanimidad casi absoluta sobre la pertinencia de los contenidos del Plan del Pacto Hambre Cero, sobre su buena presentación y su comunicación. Esto lo afirman tanto los expertos como los políticos que no parecen haberse leído el documento. La percepción general es buena. 10.9.- Movilización Social En este tema, la mayoría de los encuestados se refirieron a la iniciativa Tengo Algo que Dar, especialmente aquellos entrevistados que viven en la capital. Su valoración como concienciación de los jóvenes, residentes urbanos y miembros del Gobierno fue muy buena. Cumplió su cometido inicial, pero luego desapareció al tener que pasar al ámbito de la acción. Y la mayor crítica fue que apenas incidió en las áreas rurales, en las ciudades menores y en las comunidades que sufren el problema de la desnutrición. Además, las soluciones planteadas fueron muy asistenciales. 10.10.- Lo mejor del pacto El Pacto consigue articular al Gobierno y los actores de fuera del Gobierno en unos objetivos comunes (mismo paraguas institucional) y dota todo el conjunto de una alta visibilidad mediática y altísima prioridad política. 10.11.- Lo peor del Pacto El énfasis excesivo en las acciones asistenciales de marcado corte político-partidista y en la comunicación de la desnutrición aguda, relegando los avances y acciones contra la desnutrición crónica, el verdadero problema alimentario de Guatemala. 10.12.- Las consecuencias del hambre para los que no pasan hambre Esta pregunta analizó la narrativa que desarrollan los actores clave del sistema nacional SAN para visualizar las consecuencias directas del hambre de “los otros” hacia el propio entrevistado, su familia o su entorno cercano. Sorprendentemente, los entrevistados del sector privado desarrollaron unos buenos argumentos sobre el impacto real de la desnutrición crónica sobre la economía de las empresas y la competitividad del país, sobre la carga en servicios públicos de salud y educación, sobre la conflictividad y la delincuencia y sobre la calidad de la democracia (al alimentar el 33

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populismo). En otros clusters, estas explicaciones fueron más vagas, más generales o meramente morales y emocionales. 10.- Recomendaciones Las recomendaciones de este informe de cara al futuro del Pacto Hambre Cero y su trascendencia más allá del actual Gobierno han sido desarrolladas en las segunda parte de este documento, en la parte correspondiente al Plan de Acción Integral para desarrollar la Estrategia de Continuidad del Plan del Pacto Hambre Cero.

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SEGUNDA PARTE: PLAN DE ACCION PARA LA CONTINUIDAD DEL PACTO HAMBRE CERO

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Plan de Acción Integral para desarrollar la Estrategia de Continuidad del Plan del Pacto Hambre Cero 1.- Presentación Tras un importante esfuerzo para crear el marco jurídico, político e institucional que permitiera abordar la problemática de la inseguridad alimentaria (2006), Guatemala logró un importante avance al implementarse en el período de gobierno iniciado en enero de 2012 todo un esfuerzo nacional destinado a obtener una reducción del diez por ciento en la desnutrición crónica y una reducción en las muertes infantiles por desnutrición en cuatro años (el Plan del Pacto Hambre Cero). Hasta la fecha, el principal avance en la lucha contra el hambre en el país ha sido una sólida conciencia entre los diversos sectores sociales, económicos y políticos de que el tema requiere de un significativo aporte de cada uno de ellos y que debe continuarse más allá de un período de gobierno. Sin embargo, la voluntad y entusiasmo ciudadano se enfrenta a la falta de experiencia nacional en trasladar una política pública (cualquiera que sea la problemática que aborde) de una administración gubernamental a otra. No existe un ejemplo o estrategia a seguir para vencer el tradicional escepticismo de las nuevas autoridades respecto a lo que ha realizado su antecesor. Si bien para los cambios de gobierno de 2004 y 2008 se realizaron procesos de transición entre los equipos salientes y entrantes, ninguno de ellos se tradujo en la continuidad de las políticas públicas anteriores ni en la continuidad de alguna parte de los equipos de trabajo. Y Guatemala no puede reinventarse cada cuatro años. Los problemas del país transcienden a una sola administración y la lucha contra el hambre y la desnutrición crónica es un claro ejemplo de ello. Las soluciones y los programas para erradicar la desnutrición crónica en Guatemala necesitarán varias administraciones para consolidarse y ser efectivos19. Así las cosas, en el caso del Pacto Hambre Cero el esfuerzo requerirá de una estrategia de “transición” que no podría limitarse a los grupos políticos que entran y salen sino que deberá descansar en un estrategia política, social, presupuestaria y comunicacional que involucre a los diversos sectores de la sociedad guatemalteca que actualmente participan en el Pacto Hambre Cero con el fin de que haya opinión pública, presión social e institucionalidad operativa para que la dinámica creada con el Pacto Hambre Cero no se detenga o bloquee con la llegada de un nuevo Gobierno. Es por ello que se busca una sostenibilidad del Pacto Hambre Cero (o de los principales elementos de dicho Pacto) entre este gobierno y el entrante para mantener los elementos que hayan sido exitosos y ayuden a mejorar los indicadores de malnutrición. Esta transición que de continuidad a lo que se ha hecho bien ha de empezarse antes del periodo electoral para ya traiga una inercia nopolitizada no-electoralista antes de las elecciones y antes del verdadero periodo de transición (entre el día de la votación y los resultados y la toma de posesión del nuevo presidente).

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Gobierno de Guatemala (2008). Avances y desafíos de las políticas públicas en la administración Berger: ejercicio de transición. 2007-2008. 36

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2.- Justificación y metodología En el marco de esta consultoría, y con el objeto de entender las percepciones y motivaciones de los principales actores del SINSAN y su valoración del Pacto Hambre Cero, se han llevado a cabo unas entrevistas a personas influyentes del SINSAN. Las entrevistas se desarrollaban con un cuestionario formado por preguntas cerradas y abiertas, para obtener datos cuantitativos y cualitativos. El objetivo de esta herramienta es entender las motivaciones de los actores influyentes para luchar contra el hambre y las relaciones entre ellos, y así poder contextualizar mejor sus opiniones sobre los avances y desafíos del Pacto Hambre Cero. Se le preguntó además a todos los entrevistados sobre diferentes aspectos del Pacto, tales como liderazgo, rendición de cuentas, grado de avance, movilización social, comunicación y contenido técnico. El cuestionario se encuentra en el ANEXO 1 y el marco teórico del análisis (en inglés) en el ANEXO 2. El cuadro 1 presenta el email explicativo que se envió a los actores e instituciones clave para solicitar una entrevista. El marco teórico del Anexo 2 sirve para entender los postulados sobre los que se basa el análisis y las hipótesis de investigación, así como las herramientas que serán usadas para el análisis. La transcendencia del Pacto Hambre Cero más allá de este Gobierno dependerá mucho de las percepciones, motivaciones, valores y acciones de los actores influyentes y estables del sistema nacional SAN de Guatemala, entendiendo por estables aquellas personas (o instituciones) que participaban en el SINSAN antes de la llegada del Gobierno actual, están activas actualmente y probablemente lo seguirán estando cuando llegue un nuevo Gobierno. De esta manera, se tendrá una visión bastante completa sobre los aspectos fuertes y débiles del Pacto, las relaciones institucionales entre actores del SINSAN y las recomendaciones para actuar en los próximos 24 meses para consolidar el Pacto o sus elementos más destacados y valorados. Esto último conformará la Estrategia de Sostenibilidad del Pacto. Cuadro 1: Principios éticos, motivaciones y coaliciones de los actores influyentes en la seguridad alimentaria y nutricional de Guatemala El objetivo de esta investigación es comprender mejor : a.- ¿Por qué las personas influyentes están dispuestas a actuar para erradicar el hambre y por la seguridad alimentaria y nutricional de Guatemala? b.- ¿Qué piensan las personas influyentes sobre el Pacto Hambre Cero y su futuro? c.- ¿Cuáles son los valores importantes, las motivaciones y las relaciones institucionales que inciden en el apoyo al Pacto de Hambre Cero, tanto actualmente como durante la transición entre gobiernos? Nuestra entrevista dura una hora como máximo. Consiste en una combinación de preguntas cerradas y abiertas que se centran en las motivaciones personales contra el hambre, las redes sociales dentro del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional y las percepciones y valoraciones del Pacto de Hambre Cero. Toda la información proporcionada por usted será utilizada en condiciones de anonimato. Nuestra investigación no trata de juzgar los valores de las personas sino comprender las fuerzas impulsoras detrás de la colaboración profesional entre los actores y las instituciones del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, así como la sostenibilidad del Pacto más allá del actual gobierno.

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3.- Resultados de las encuestas a personas con influencia en el SINASAN En total se han llevado a cabo 38 entrevistas, ordenadas en diferentes categorías ex ante para tener una mayor representatividad. • Sector Público (Gobierno, oposición y otros poderes) 10 entrevistas • Cooperación Internacional (donantes y agencias ONU) 9 entrevistas • Sociedad Civil (Org. Campesinos e indígenas + Tengo Algo que Dar) 5 entrevistas • Medios de Comunicación (periódicos y TV) 5 entrevistas • Academia (Universidades y Think Tanks) 4 entrevistas • Sector Privado 4 entrevistas • ONGs internacionales 1 entrevista A continuación se recogen algunas de las ideas más relevantes que han surgido en las entrevistas con actores clave del sistema nacional SAN. Se han ordenado en función de los temas más relevantes del cuestionario relacionados con el Pacto Hambre Cero y con sus sostenibilidad más allá de este gobierno. NOTA DEL AUTOR: Lo que aparece a continuación son los comentarios y percepciones de los entrevistados y no deben ser considerados como hechos comprobados sino como percepciones personales de los avances y desafíos del Pacto Hambre Cero, desde diferentes perspectivas. En ningún caso reflejan las opiniones del autor del informe y mucho menos las de la Unión Europea. 3.1.- SECTOR PÚBLICO: GOBIERNO A.- RELACIONES. Analizando las relaciones de los entrevistados del Gobierno se puede mencionar que hay una estrecha relación entre la SESAN y la Alianza por la Nutrición (comparten incluso valores), pero se menciona al INCOPAS u organismos de la Sociedad Civil. Las referencias académicas son siempre URL, USAC, pero no hay relaciones de investigación o convenios con ellos. Andrés Botrán aparece frecuentemente mencionado como persona influyente (pero ninguno de los anteriores Secretarios de SESAN aparte de él). La responsabilidad clave contra el hambre es de la CONASAN, lo cual refuerza su papel central en el sistema nacional SAN (rol que anteriormente no ejercía con tanta claridad). B.- PERCEPCIONES POSITIVAS DEL PACTO. El Pacto marca la ruta clave del accionar del Gobierno y podría ser apoyado por una Ley. El Pacto dio continuidad a lo hecho por la UNE en el anterior Gobierno y eso es bueno. En este cluster, como en la mayoría de los otros, se valora la continuidad de las Políticas Públicas SAN, siendo el Pacto una continuidad y mejora de lo hecho anteriormente. Otros entrevistados creen que no está tan politizado, sino que es más técnico. Es una de las prioridades del Gobierno y cuenta con el apoyo del sector privado. Las líneas presupuestarias son ahora estables, no se pueden alterar fácilmente, y eso da estabilidad al Pacto. Los COMUSANES son clave en la incidencia comunitaria. Uno de los éxitos estratégicos del Pacto ha sido separar el tema de la pobreza (problema multicausal y complejo, que tiene difícil solución) de la desnutrición, que ya sabemos que funciona y que se puede reducir con las acciones del Pacto. C.- PERCEPCIONES NEGATIVAS DEL PACTO. Uno de los desafíos pendientes que todavía no se ha tratado como debe es que la sociedad civil campesina e indígena no está integrada y apoyando al Pacto. La sociedad civil formada por organizaciones de campesinos e indígenas está poco alineada con el Pacto porque no se les ha priorizado en la comunicación ni en los espacios de articulación. Ellos de identifican más con el PNDRI. No se deben regalar tantas cosas, y hay que apoyar más la producción propia. También se percibe al MINTRAB y al MICIVI como dos 38

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ministerios que no están alineados con el Pacto. El MINTRAB es clave para desarrollar el empleo rural y regular mejor el trabajo temporal en actividades agrícolas, del que dependen miles de campesinos en Guatemala. D.- LIDERAZGO. El Pacto se percibe como un compromiso político del Presidente y el Plan del Pacto Hambre Cero como concreción práctica a nivel de Gobierno. Una parte del Sector Privado lo sigue pero otra parte no. La exigencia de la Vicepresidenta es positiva y su liderazgo del CONASAN hace avanzar el Pacto. E.- TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS. En este tema, se reconoce que hay mucha información disponible aunque no siempre conocida por los actores externos al gobierno, pero hay poco análisis y pocos comunicados. Existen datos brutos pero no información digerida. Se valora el trabajo de la SESAN al hacer señalamientos del accionar de los Ministerios que tienen obligaciones operativas. Otro aspecto bien valorado es el seguimiento de la desnutrición aguda, aunque este tema ha sido criticado por otros clusters por su tratamiento mediático, y por poner demasiado énfasis en un tema estadísticamente poco relevante para Guatemala frente a la desnutrición crónica, que es el gran problema. La líneas de base del 2012 y las evaluaciones anuales de impacto se consideran una herramienta excelente para medir el desempeño de este gobierno y de los siguientes. Se va a dejar una evaluación (científica y sólida) al final del mandato presidencial al final. Esto no se había hecho nunca antes. F.- COMUNICACIÓN. Se reconoce un buen trabajo de posicionamiento del Pacto durante el primer año, acompañado por la movilización social de la iniciativa Tengo Algo que Dar. Pero la comunicación fue decayendo desde mediados del 2013, cuando se presentó la casita de los 1000 días. Ha faltado una estrategia de seguimiento en comunicación y en movilización para 2014 y 2015. Tengo algo que dar fue clave para levantar la imagen del Pacto. Actualmente no hay Estrategia de Comunicación y sí miedo a sacar información por el uso político /partidista que se le da a la información por parte de los medios. Por eso se publican pocos estudios y se sacan pocos análisis, aunque los datos brutos están colgados en la página del SIINSAN. No hay mensajes clave que comunicar ni un objetivo de medio plazo para fijar el Pacto en el imaginario de la sociedad. Y la comunicación es clave para la sostenibilidad del Pacto más allá de este gobierno. Por otro lado, no hay una comunicación del Pacto integrada, y cada ministerio comunica lo que está haciendo, incluida la SESAN, que suele comunicar más sus acciones propias que las hechas por otros ministerios en el marco del Pacto. G.- ASPECTOS TECNICOS. Aquí hay unanimidad sobre la buena apreciación del contenido técnico del Pacto, pues son intervenciones de reconocida eficacia, aunque algunas veces el entrevistador tiene la sensación de que es sólo la percepción pues el entrevistado no puede mencionar detalles técnicos contenidos en el documento del Plan del Pacto. Sus opiniones se basan sobre todo en los objetivos y los ejes centrales. La Agricultura Familiar se ve como componente clave para luchar contra la desnutrición aguda y el hambre estacional. Hay una vinculación técnica evidente con el Pacto y esto es algo muy positivo, porque antes el MAGA no estaba tan alineado con el Pacto. H.- MOVILIZACION SOCIAL. Fue buena durante el primer año hasta mediados de 2013 (hasta el evento de lanzamiento de la casita de 1000 días) y sirvió para levantar la imagen del Pacto, pero luego se ha caído. I.- LO MEJOR DEL PACTO a) Posicionamiento en la agenda. El Pacto es la marca del Gobierno 39

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b) Articulación de los ministerios con objetivos comunes y presupuesto común (POASAN, metas). Dar un trabajo específico a cada ministerio y pedir resultados sobre sus planes de trabajo c) Dar resultados con un plan conciso que incorpora la Desnutrición Crónica y el Hambre Estacional d) La Ventana de los 1000 días es lo mejor del Pacto e) Hay recursos y buena planificación J.- LO PEOR DEL PACTO. La parte del Agua y Saneamiento es la parte más débil (consenso). El Pacto es asociado muy frecuentemente con asistencialismo clientelar (reparto de Bolsas de Alimentos y Bonos) K.- OTROS TEMAS RELEVANTES. Las relaciones de amistad indicen bastante en las relaciones institucionales en un país pequeño como Guatemala, donde los cuadros medios y altos de profesionales se conocen desde hace tiempo, habiendo trabajado juntos en diferentes instituciones y ocasiones. Las afinidades personales y motivacionales están ya forjadas. Es importante conocer y valorar este tipo de red informal de relaciones. 3.2.- SECTOR PÚBLICO: ALCALDES OPOSICIÓN A.- PERCEPCIONES POSITIVAS DEL PACTO. Un alcalde ve el Pacto como continuación del trabajo iniciado por el Gobierno anterior. En esto coinciden con algunos entrevistados de la sociedad civil y de la academia, lo cual se ve como un valor positivo. El MSPAS y el centro de salud son las instituciones más fiables y los delegados de SESAN están bien valorados. El MSPAS si ha estado trabajando con intervenciones de la Ventana. Otro tema destacado es que el Estado llega más que antes pues hay más gente de los ministerios en los municipios Por ejemplo, en un municipio hay unas 80 personas contratadas por el MSPAS para el Pacto. En otro municipio, el Gobernador está involucrado en el Pacto y hay 14 COMUSANES de 16 municipios, lo cual indica que esta estructura de participación y toma de decisiones a nivel municipal se está consolidando. Aunque no hay una percepción clara e inmediata sobre el trabajo del pacto en ambos municipios, ambos alcaldes son conscientes del trabajo de MSPAS en la Ventana de los 1000 días contra la desnutrición crónica. B.- PERCEPCIONES NEGATIVAS DEL PACTO. En ambos casos, los alcaldes se quejan de la discriminación que los delegados del Partido Patriota tienen con las personas necesitadas que no son del partido gobernante (“la bolsa se la dan a gente del Patriota”), pero diferencian esa injerencia del actuar de los delegados de la SESAN y de los ministerios. Hay todavía una mezcla en la mentalidad y la narrativa de los alcaldes entre el Estado asistencialista (los presidentes buenos son los que llegan con insumos a la gente) y la necesidad de priorizar la producción local (agrícola sobre todo) y el empleo rural y no agrícola. Aunque se piden más insumos, se critica por otro lado la vocación exclusivamente asistencialista de este Gobierno. El Pacto es mucho hablar pero poco actuar y creen que se han venido perdiendo avances porque antes les daban más cosas para el municipio. Gastan más en publicidad que en hacer cosa en el terreno. En el momento de hacer la entrevista, no ha habido bonos ni fertilizantes en ninguno de los dos municipios, pero MSPAS si ha operado la Ventana. Los actores ministeriales suelen coordinar poco con las municipalidades, especialmente en los municipios cuyo alcalde pertenece a otro partido. Hay mucha inestabilidad en personal de MAGA y MIDES pero el personal de MSPAS es más estable y eso ayuda a operar mejor al principio del año. Un Alcalde reporta no tener relación con MIDES pero el MSPAS si que le proporciona datos. Se ha creado una oficina fuera de la municipalidad con MIDES, MAGA y SESAN (llamada Oficina del 40

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Pacto), pero eso no le parece bien al Alcalde. Debería estar en la municipalidad. Sobre la asignación del situado constitucional municipal al Pacto: uno de los alcaldes indicó que un 30% de los fondos del Consejo de Desarrollo se asignan al Pacto, para proyectos productivos. Sin embargo, en el segundo caso, el solicitó fondos para SAN al Consejo de Desarrollo y no se lo aceptaron, indicando en allí sólo se gestionan obras físicas. C.- LIDERAZGO. La imagen de la Vicepresidenta Baldetti como lideresa del Pacto está muy mediatizada por la politización del tema. Los alcaldes indican que la Sra. Baldetti y el Sr Monterroso hablan mucho pero hacen poco, aunque reconocen que el Sr Monterroso habla más con el corazón que la Vicepresidenta. D.- TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS. Ha habido un excesivo seguimiento mediático y técnico de la desnutrición aguda, pero hay que cambiar la dinámica. Un alcalde indica que no ha visto la web de la SESAN ni el sistema de información y piensa que la situación está peor que antes. El otro, sin embargo, ve mejor que antes la situación, hay más transparencia. Ha visto la web de la SESAN, tiene mucha información y le gusta. E.- COMUNICACIÓN. Les parece a ambos que el Pacto está bien publicitado pues aparece mucho en medios escritos, TV y radio nacional. Entre las críticas, se visibiliza la desnutrición aguda (al ser más evidente) pero no la crónica. Hay que hacer más visible la crónica. F.- ASPECTOS TECNICOS. Le parecen buenas las propuestas del Pacto, aunque no me puede mencionar nada de lo que hay dentro. Es sólo percepción. MAGA hace agricultura familiar, pero no asocia MAGA con el Pacto. El Pacto tiene un buen objetivo y el formato es magnífico pero en la ejecución se pierde. G.- MOVILIZACION SOCIAL. La iniciativa Tengo Algo que Dar les suena pero sólo tras ser mencionada por el entrevistador. No la mencionaron ellos al ser preguntados sobre comunicación o movilización social (lo cual puede reforzar su implantación urbana exclusivamente). La Ventana 1000 días les parece bien y saben que la llevan MSPAS y SESAN. El MAGA es del Pacto con Huertos Familiares pero del MIDES no están seguros. No asocian los bonos de educación y salud con el Pacto. H.- LO MEJOR DEL PACTO a) El servicio de extensión del MAGA y las capacitaciones para huertos b) Ayudar a la agricultura con fertilizantes c) Tratar a los niños desnutridos I.- LO PEOR DEL PACTO. La focalización de los programas asistenciales del Pacto es mala pues no llegan a los mas necesitados sino a los del partido. J.- IMPACTO DEL HAMBRE SOBRE LOS NO HAMBRIENTOS. Los desnutridos no trabajan bien sus jornales (buena narrativa porque establece una relación directa de causa-efecto de la desnutrición sobre la vida propia del entrevistado y sobre la economía del país). 3.3.- ACADEMIA A.- PERCEPCIONES POSITIVAS DEL PACTO. Haber focalizado el accionar del Gobierno en la desnutrición crónica y colocado el tema en la agenda política y el debate nacional. Hay apropiación por los Ministerios mas relevantes (MAGA, MSPAS, MIDES), pero la coordinación todavía es escasa pues se sigue operando a nivel sectorial. Desde el punto de vista institucional, hay 41

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un reforzamiento de las instituciones clave del sistema nacional SAN ya que el CONASAN se reúne con regularidad y le da seguimiento al Pacto y la INCOPAS tiene ahora más espacio que antes. La SESAN es la institución mejor valorada entre los diferentes ministerios que trabajan en el marco del Pacto. El INCOPAS debe ser la instancia clave para llevar el Pacto a las comunidades y hacerlo más visible entre las organizaciones sociales (campesinas e indígenas). Este es el único cluster que ha mencionado la palabra “Ética” indicando que debe guiar más el Pacto y las políticas públicas. B.- PERCEPCIONES NEGATIVAS DEL PACTO. En general, no hay una percepción positiva del Gobierno entre los académicos, puesto que abunda una enorme desconfianza que hay que vencer (corrupción, oscurantismo, uso para marketing político). Consideran que el Pacto atiende principalmente los efectos del hambre pero no las causas estructurales, que el Pacto no supone algo nuevo, pues los ministerios siguen haciendo lo mismo que antes y que no hay dinero para la Estrategia contra el Hambre Estacional. El MICIVI aporta mucho al presupuesto SAN nacional sin tener claro su impacto real en la SAN. Los movimientos sociales no se han apropiado del Pacto, las comunidades de base no lo conocen. Sin embargo, las elites urbanas y el sector privado si lo están. Otro tema que salió de las entrevistas es que no hay apenas fondos para investigación SAN en Guatemala, y por eso las universidades no están más metidas en el Pacto. Hacen falta más estudios sociales y econométricos desde la academia. C.- LIDERAZGO. Valoración positiva del liderazgo del Secretario Luis Enrique Monterroso y de la Vicepresidenta Baldetti (liderazgo fuerte) lo cual evidencia que el Pacto está en la agenda de gobierno. D.- TRANSPARENCIA Y RENDICION DE CUENTAS. La SESAN maneja buena información pero no la distribuye como debiera para no verse expuesto. Aunque la transparencia del Pacto se percibe mejor que antes todavía es muy mejorable, pero se valora positivamente que el INCOPAS tengo acceso a las cuentas y los avances, y desde ahí se controla el accionar del Gobierno. Para consolidar el análisis de datos, la evaluación y la transparencia, se recomienda poner los datos en abierto y vincular la SESAN con la Academia para que haya investigación seria y los análisis sirvan para mejorar el desempeño del Pacto. E.- COMUNICACIÓN. La comunicación es buena pero ha de estar sustentada en datos con significado y análisis con más contenido. No debe ser marketing político. La comunicación ha logrado posicionar el tema en la agenda, con lo que ha cumplido su objetivo inicial. F.- ASPECTOS TECNICOS. El Pacto es valorado por los académicos especializados en SAN como un excelente esfuerzo técnico. La Ventana de los 1000 días es la clave de la lucha contra la desnutrición y las acciones para combatir el Hambre Estacional son coherentes aunque le faltan los fondos adecuados para conseguir el impacto deseado. G.- MOVILIZACION SOCIAL. Conocen la iniciativa Tengo Algo que Dar y se reconoce que la movilización social es más alta que en gobiernos anteriores, mencionándose la vinculación de FUNDESA y la existencia de numerosas COMUSANES en los municipios. Sin embargo, no hay una mención expresa de la iniciativa Tengo Algo que Dar (salió cuando el entrevistador la mencionó). H.- LO MEJOR DEL PACTO a) El posicionamiento político a alto nivel, b) La coordinación de actores, c) La Línea de Base sólida y científica y las evaluaciones posteriores 42

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d) La Ventana de los 1000 días: proyecto insignia, bien hecho I.- LO PEOR DEL PACTO. El clientelismo político en la asignación de recursos del Estado y la falta de transparencia cuando los temas no salen positivos. Hace falta más innovación en temas SAN. Haciendo lo mismo no vamos a conseguir resultados diferentes 4.- MEDIOS DE COMUNICACIÓN A.- RELACIONES. Las relaciones institucionales mencionadas por los diversos medios entrevistados son bastante diversas, como corresponde con sus variadas ideologías y fuentes de información. Aquí ha aparecido la Iglesia Católica, la sociedad civil y la SESAN como instituciones influyentes, y FAO y CONGCOOP como un actor fiable para algunas. B.- PERCEPCIONES POSITIVAS DEL PACTO. Un aspecto bien valorado por los medios es la continuidad de políticas públicas SAN que se ha tenido desde que se lanzaron los primeros avances en la institucionalidad del sistema nacional SAN, durante el Gobierno de Berger bajo el liderazgo de Andrés Botrán (bien valorado). Concretamente, con la Ley y la Política SAN se construyó el sistema, aunque Botrán no llegó a operarlo. Luego llegó el Gobierno de Colom y desarrolló una gran estructura para operar en las comunidades, siendo especialmente importante el programa de transferencias condicionadas regulares, con una gran cobertura. Con el sistema bien diseñado y su operativización bien engrasada, este Gobierno le ha dado continuidad a la política y a las acciones de terreno a través del pacto. Por tanto, el Pacto no es rupturista sino una continuidad (mejorada) de esfuerzos anteriores. Eso se valora positivamente. El Pacto no es novedoso (las acciones ya se hacían antes) pero sí que consigue articular al gobierno en unos a) objetivos comunes (mismo paraguas institucional) y dota todo el conjunto de una b) alta visibilidad C.- PERCEPCIONES NEGATIVAS DEL PACTO. El Pacto se ve muy clientelar en la mayoría de las acciones que se desarrollan actualmente. D.- LIDERAZGO. Los dos líderes del Pacto claramente identificados por los medios son la Vicepresidenta (Sra. Baldetti) y el Secretario de la SESAN (Sr Monterroso). La Sra. Baldetti le está dando un impulso político importante al supervisar el trabajo de los ministerios y las gobernaciones. Hay una percepción positiva del liderazgo, y el Sr Monterroso es la imagen mediática del Pacto. E.- RENDICIÓN DE CUENTAS Y TRANSPARENCIA. Existe una mala percepción en estos temas, demostrando solo intenciones y valorándose incluso peor que el anterior gobierno. Hay una percepción generalizada de pérdida de confianza en la información que publica la SESAN pues han verificado los datos y había falsedades y datos incorrectos. La mayoría reconocen no haber visitado la web de SESAN ni el SIINSAN, o haberlo hecho muy poco. No van allí a buscar información. No hay confianza en los datos de avance, no corresponde con lo que ven en el terreno. No hay constancia de que haya informes de avance del Pacto, de la SESAN o de las Políticas SAN. F.- COMUNICACIÓN. En este tema, las opiniones de los medios están divididas, dependiendo de la inclinación ideológica del medio. En cualquier caso, reconocen que el Pacto y el tema del hambre está en los medios, pero hay valoraciones positivas (“fantástica promoción internacional”) y negativas (“no hay propósito comunicacional”, “el secretario se enfada con las noticias que no son positivas”). Critican la ausencia de noticias con sustancia, más destinadas al marketing político. Hace falta más análisis y más datos, y menos cifras absolutas y de niños muertos, que no hacen ningún bien ni tienen un propósito comunicacional.

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G.- ASPECTOS TECNICOS. La percepción de los periodistas es positiva del Plan del Pacto, aunque reconocen no haberlo leído con detalle. Es más una percepción basada en comentarios de otros. H.- MOVILIZACION SOCIAL. En este cluster, la valoración general del movimiento Tengo Algo que Dar no es positiva, afirmando que la movilización social fue corta y bastante plana. Fue algo interesante pero muy corto, y que sí sirvió para involucrar al sector privado (Alianza por la Nutrición, FUNDESA). Las organizaciones campesinas e indígenas tienen otros intereses prioritarios aunque sí les importa el tema y el reclamo de este sector ha sido clave para impulsar el Pacto (según un periodista). I.- LO MEJOR DEL PACTO a) Articulación del accionar del Estado b) Potencia publicitaria bien conseguida c) La continuidad de los impulsos de gobiernos anteriores d) Visualizar y reconocer un tema que antes era tabú para el Sector Privado J.- IMPACTO DEL HAMBRE SOBRE LOS NO HAMBRIENTOS. Las consecuencias del hambre son sociales y morales pero muy mal elaboradas. Se menciona que es “moralmente inaceptable”. No hay discurso que relacione la desnutrición con mi propia vida o la economía o la violencia o el uso de los recursos de Estado. 5.- SOCIEDAD CIVIL A.- RELACIONES. La sociedad campesina e indígena sólo menciona instituciones de Gobierno y PDH para coordinar, pero no menciona otros colectivos campesinos e indígenas y nada de sector privado. Poca vinculación con otros colectivos tradicionales liderados por hombres. La PDH aparece como organización de confianza y con la que pueden compartir valores, y la SESAN como una organización influyente. La mayoría de organizaciones mencionadas en este cluster forman parte del propio cluster, con algunas ONGs internacionales como OXFAM y TROCAIRE. Las organizaciones de Gobierno con las que más relaciones tienen son el MAGA, la Secretaría de Asuntos Agrarios y Fontierras. EL MAGA parece institución clave y de confianza por haber lanzado tres temas que venían siendo reivindicaciones de estas organizaciones (extensión rural, las CADER y el PAFFEC – Programa de Agricultura Familiar para el Fortalecimiento de la Economía Campesina. El Ministro del MAGA (Elmer López) parece un interlocutor clave en el acercamiento a organizaciones indígenas y campesinas. B.- PERCEPCIONES POSITIVAS DEL PACTO. El Pacto tiene tres componentes clave (Ventana contra la desnutrición crónica, apoyo a la agricultura familiar y campesina para aumentar la producción con apoyo de la extensión y los programas de transferencias) y esos componentes sí deberían mantenerse, aunque hay una valoración de que el Pacto como nombre no va a sobrevivir este Gobierno. La valoración del Pacto es relativamente positiva en sus objetivos y su contenido. Se considera “coherente” y “lógico” aunque la mala ejecución enturbia actualmente cualquier análisis del mismo. Se valora muy positivamente el programa de Extensión Rural del MAGA. C.- PERCEPCIONES NEGATIVAS DEL PACTO. El principal objetivo de las organizaciones de la sociedad civil que trabajan con campesinos e indígenas es el acceso a tierras y la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral. La Desnutrición Infantil (crónica y aguda) no aparece como prioridad, y el Pacto tampoco. Para los entrevistados, hay una asociación directa entre lucha contra el hambre y acceso a la tierra y nadie ha mencionado las áreas comunes entre el Pacto y el PNDRI. 44

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Hay una percepción generalizada de que el Pacto es de este Gobierno, y no tanto un Pacto de Estado, y como muchas organizaciones no ven bien al Gobierno ni al Presidente (por su pasado militar) no pueden valorar positivamente nada que salga del mismo. Hay mucha carga ideológica en esta posición de no apoyo al Pacto (aunque nadie ha dicho estar en contra). Definitivamente, las personas entrevistadas consideran que el Pacto no es una prioridad de los movimiento campesinos e indígenas. Este cluster coincide con los otros en que no se llevan a cabo las acciones en el terreno que deberían hacerse. Se ejecuta poco y mal, y apenas llegan insumos a los municipios y las comunidades. Hay un abismo entre lo que se debería hacer (según el Pacto) y lo que se hace. El Pacto es muy asistencialista (se asocia al Pacto con las bolsas y los bonos) y no ayuda a generar empleo, financiar infraestructura comunitaria o apoyar la producción sostenible de agricultura campesina (no hay créditos, ni riegos, seguros, silos, centros de acopio u otras infraestructuras rurales). Otro tema mencionado ha sido la débil articulación entre los participantes de la sociedad civil en los COMUSANES y luego en el INCOPAS, ya que en los CODESANES no participan representantes de la sociedad civil y ahí se rompe la vinculación entre lo nacional y los territorios. Otras quejas sobre el accionar del Gobierno en el marco del Pacto son las siguientes: A) No hay muchos recursos para las organizaciones de base que trabajan en SAN. B) Todos coinciden en que hay una manipulación partidista clara, y como ejemplo un entrevistado cita que los CADERES solo inscriben a los que son del partido del Gobierno. D) Las transferencias condicionadas (bonos) no cumplen las condicionalidades y además son muy irregulares. E) Hay que considerar más a los hambrientos como sujetos de su propio desarrollo y no solo objetos D.- LIDERAZGO. La percepción global sobre el Secretario Luis Enrique Monterroso es buena con frases como “le ha puesto ganas”, “es sensible”, “tiene buenas ideas”, pero la SESAN no tiene recursos. Reconocen que el Sr Monterroso es accesible y que le dio el espacio adecuado a la sociedad civil en el INCOPAS. En resumen, buen discurso y diálogo pero poca capacidad de acción. Y piensan que para la Vicepresidenta no es su prioridad, a pesar de reconocer su accionar en los departamentos y el CONASAN. El ministerio clave para la sociedad civil es el MAGA porque quieren mas inversión y menos asistencialismo E.- RENDICIÓN DE CUENTAS Y TRANSPARENCIA. Sorprendentemente, en este cluster la valoración de la rendición de cuentas y la transparencia es bastante más positiva que en otros grupos (aunque a algunos no les parezca tan bien como debería ser). Consideran que han puesto mucha información accesible (tanto en el INCOPAS como en la página web, y tanto en temas de presupuesto como en metas físicas) y la valoración global es mejor que años anteriores. La mayor crítica es que sólo son datos de acciones y avances, pero no hay nada de impacto del Pacto. Otra crítica es la dificultad de encontrar la información en las páginas de la SESAN y del SIINSAN. F.- COMUNICACIÓN. De manera general se reconoce el esfuerzo hecho en comunicar los diversos aspectos del Pacto, pero se mencionan algunas fallas (compartidas con otros clusters) como el hecho de que las noticias tienen “poco fondo y análisis”, con “mensajes asistenciales” y que se llega muy poco a las comunidades. Hay que comunicar más en los municipios y comunidades. El “documento azul” del Plan del Pacto es bastante conocido, aunque varios entrevistados no parecen estar familiarizados con el contenido. G.- ASPECTOS TECNICOS. Hay una valoración positiva de los aspectos técnicos del Pacto, con especial mención al eje de equidad e interculturalidad. Otros entrevistados han dicho que bien, pero 45

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sin conocer exactamente el contenido del Plan del Pacto Hambre Cero (debe ser la percepción o lo que les han contado). H.- MOVILIZACION SOCIAL. Todos los entrevistados conocían la iniciativa Tengo Algo que Dar y su valoración es globalmente buen. Les pareció positiva, aunque involucró sólo a jóvenes urbanos, sector privado y a los miembros del Gobierno. En las comunidades el impacto no fue tan positivo. La principal crítica es que los mensajes eran asistencialistas y que no involucró a las organizaciones indígenas y campesinas. I.- LO MEJOR DEL PACTO 1.- Reconocer el problema del hambre y la desnutrición en Guatemala y ponerlo en la agenda pública 2.- La ley SAN que sigue vigente 3.- Identificar a los desnutridos (quienes son y donde viven) 4.- La articulación de los actores dentro del gobierno y entre éste y la sociedad civil J.- LO PEOR DEL PACTO. Poca inversión en producción y mucho asistencialismo. Los programas sociales asistenciales sólo sirven para mantener el status quo. Se ha hecho mucho a nivel nacional (en la capital, entre actores, políticas, planes, comunicación, movilización, información), pero poco a nivel local (en las comunidades donde existe la desnutrición). K.- IMPACTO DEL HAMBRE SOBRE LOS NO HAMBRIENTOS. Las consecuencias del hambre para los que no pasan hambre en este grupo se quedan a nivel de desgarro moral, injusticia o relación con la violencia en un sentido general. 6.- COOPERACIÓN INTERNACIONAL A.- RELACIONES. Este cluster mantiene una escasa relación con organizaciones campesinas e indígenas (pues salvo una referencia a CONGCOOP, no aparecen mencionadas en las preguntas sobre relaciones). Entre los actores influyentes del sistema nacional SAN aparecen Alvaro Castillo y la Alianza por la Nutrición, Andrés Botrán, Hugo Morán (diputado que coordina el Frente Parlamentario contra el Hambre), Elmer Velasquez, coordinador de CONGCOOP, organizaciones de ONU y FUNDESA. Hay discrepancias entre las personas entrevistadas sobre la confianza que hay en la SESAN (pasando de positiva a inexistente). Dentro del sistema ONU sucede lo mismo con el PMA, no siendo un actor fiable para algunos entrevistados pero siendo un operador clave para otros donantes. B.- PERCEPCIONES POSITIVAS DEL PACTO. El Pacto es la ruta para el cambio y tiene un potencial enorme para generar un verdadero cambio de largo plazo. Además, se valora positivamente que el Pacto se base en la Estrategia Nacional para la Reducción de la Desnutrición Crónica (que fue lanzada durante el Gobierno de Berger en 2006), lo que se reconoce como un ejemplo de continuidad e institucionalidad estable. La Ventana de los 1000 Días es uno de los temas clave del Pacto. Además, la figura del Pacto fue clave al principio (2012) para vincular gobierno, sociedad civil y sector privado, y tiene buena visibilidad a nivel internacional. C.- PERCEPCIONES NEGATIVAS DEL PACTO. En este cluster, las percepciones negativas sobre el pacto no recaban tanta unanimidad como en el sector privado. No obstante entre las afirmaciones más relevantes podemos mencionar la falta de tracción con el movimiento campesino e indígena (aspecto ya mencionado por el sector privado y algunos de los propios entrevistados de la sociedad civil) y el desequilibrio entre la Ventana de los 1000 días (mucho énfasis) y los otros 46

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componentes también importantes como la agricultura familiar, el agua y saneamiento o la red de protección social. Hay que equilibrar los componentes, para no centrar todo el peso mediático y financiero en el enfoque médico-asistencial, y apoyar más los componentes más productivos y estructurales. Otros temas mencionados son que el Pacto no se ve como defensor del Derecho a la Alimentación, recogido en la Política SAN y en la Ley SAN. Algunos entrevistados no creen que Pacto vaya a sobrevivir como tal con el cambio de Gobierno (al menos el nombre) y otros están decepcionados con su evolución hasta el momento, pero en ambos casos son percepciones particulares y no generalizadas. Aunque no es general, algunos entrevistados han expresado escasa confianza en instituciones de gobierno y una cierta decepción con el liderazgo de Luis Enrique Monterroso, secretario de la SESAN, debido principalmente a la debilidad de la implementación del Pacto en el terreno y al excesivo peso asignado a las actividades asistenciales y de marcado carácter político-partidista. D.- LIDERAZGO. El liderazgo del Secretario Luis Enrique Monterroso es evidente y reconocido, complementándose bien con el que ejerce la Vicepresidenta Roxana Baldetti, a la que se le reconoce haber fortalecido el CONASAN y ser la verdadera artífice de la articulación entre ministerios (por su papel como coordinadora del Gabinete Social y del CONASAN). Ella tiene el verdadero poder de acción mientras que el Sr Monterroso trabaja más los temas de comunicación e integración con otros actores fuera del Gobierno. Se reconoce que el hambre es una prioridad a todos los niveles y la SESAN lidera dicho esfuerzo. Un entrevistado mencionó que el Pacto y la SESAN no han tenido críticos duros, técnicos y mediáticos fuera del Gobierno, y a veces da la impresión de que desde la SESAN se ha neutralizado a otras organizaciones que dicen cosas que no gustan a SESAN. E.- TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS. En este tema, las percepciones y opiniones de los entrevistados divergen ampliamente. A continuación exponemos un resumen de las visiones negativas y positivas. Entre las negativas, que suelen abundar entre los donantes, hay una mala percepción sobre la transparencia y la rendición de cuentas del Pacto, señalándose que está “igual de mal que gobiernos anteriores” o “esfuerzos de transparencia nulos” o “sensación de ocultamiento”. Hay desconfianza generada por la información que se genera (o que se cree que se genera) y que no se presenta (se ponen como ejemplos la Línea de Base, los informes de las consultorías o la Estrategia contra el Hambre Estacional). El mal manejo de los datos y la presentación de documentos mina la credibilidad de la SESAN, poniendo demasiado énfasis en datos absolutos (cifras) y muy poco en porcentajes, coberturas o comparaciones con otros años. Sí se valora el avance en transparencia que representa el SICOIN pero se le atribuye al MINFIN. Muy mala valoración de la página web de la SESAN y del SIINSAN. Entre las positivas, que son más frecuentes entre las agencias ONU, se reconoce que hay mucha información en SICOIN/SINSAN pero que no hay buena articulación entre líneas presupuestarias y objetivos del Pacto. Además, se valora positivamente el esfuerzo de establecer una Línea de Base (sólida y apoyada internacionalmente) sobre la cual el Gobierno mide su propio desempeño año tras año. Sin embargo, tardan mucho en generar los datos y se crea desconfianza al no entregar informes. En general, se valora mejor que lo que había antes pero todavía es insuficiente. F.- COMUNICACIÓN. Como viene siendo habitual en este cluster, hay opiniones divergentes sobre la valoración de los aspectos comunicacionales, aunque sí parece haber consenso sobre el énfasis excesivo en desnutrición aguda y la casi ausencia de la desnutrición crónica de las notas de prensa. Muchas noticias se interpretan como “publicidad”, “datos no interpretados”, “asistencialismo”, “notas amarillistas”. Tal vez se haya puesto demasiada energía con el sector 47

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privado (como ejemplo, la Casita de los 1000 Días, que resultó ser un fracaso) y ahora hay que girar más hacia otros sectores sociales. Un entrevistado señaló que la SESAN aparece muy frecuentemente “atacando” a MSPAS y MAGA y “defendiéndose” de las organizaciones de la sociedad civil que supervisan el Pacto. Entre lo positivo, se han realizado muchas acciones de comunicación, especialmente hasta mediados del 2013, y el tema está posicionado en los medios pero hay que comunicar mejor (lo técnico y los resultados). G.- ASPECTOS TECNICOS. Aquí, de nuevo, parece haber un consenso generalizado entre todos los entrevistados de que es un documento con propuestas técnicas bien hechas, fácil de entender (logró llegar a los no técnicos), basado en evidencia internacional (recogida en la publicación científica The Lancet y en la Iniciativa SUN) y eso es un valor añadido para la cooperación. Aunque mencionan que “no hay nada nuevo” en el Plan, reconocen que es “el documento más completo hasta el momento” en el país, pues se ha incorporado además la alfabetización y los hogares y escuelas saludables. H.- MOVILIZACION SOCIAL. La movilización social se identifica casi absolutamente con la iniciativa ciudadana “Tengo Algo que Dar”, que fue buena al principio pero luego cayó a lo asistencial (beneficencia). Esta iniciativa tuvo éxito en sensibilizar a los tomadores de decisiones de la capital (los que influyen) y a los jóvenes, representando un notable esfuerzo al principio del Gobierno, pero luego decayó hasta desaparecer. Entre los calificativos que ha recibido podemos citar “mucha bulla y luego silencio”, “llamarada de tuza”, “mucha publicidad y poca profundidad”. Además, se quedó en lo urbano, llegando a los jóvenes, pero no movilizando en las comunidades ni en los movimientos indígenas. I.- LO MEJOR DEL PACTO 1.- Poner un marco común de acciones, objetivos y resultados para articular a los diferentes actores, tanto a los ministerios dentro del Gobierno como a aquellos actores fuera del Gobierno. 2.- Posicionar el tema en la agenda del país. 3.- Posicionar la Ventana de los 1000 Días. Cada vez se habla más del tema y se podría justificar en el futuro pagar más impuestos para apoyar este consenso. J.- IMPACTO DEL HAMBRE SOBRE LOS NO HAMBRIENTOS. Ante esta pregunta, la mayoría de los encuestados hablan en general, tanto desde el punto de vista de la responsabilidad moral frente a los conciudadanos como de su vinculación con la pobreza y el subdesarrollo, y no de las consecuencias para su familia o su entorno. Se ha mencionado vagamente la relación del hambre con la competitividad nacional, la delincuencia, el analfabetismo y la débil mano de obra. Una persona indicó que “vivimos del hambre de los otros”. 7.- SECTOR PRIVADO A.- RELACIONES. Para los actores del sector privado entrevistados, la SESAN es una institución influyente y fiable, con un liderazgo claro y reconocido y que ha hecho un buen trabajo de posicionamiento del tema. Concretamente, Luis Enrique Monterroso e Iván Mendoza son dos personas fiables dentro del Gobierno, en sus cargos de Secretario de SESAN y Viceministro de Atención Primaria. Otras personas o instituciones influyentes mencionadas son Andrés Botrán (primer secretario de la SESAN), Alvaro Castillo (Coordinador de la Alianza por la Nutrición), la Vicepresidenta Roxana Baldetti, USAID y UE. Aunque coordinan con la SESAN y MSPAS, la información la suelen sacar de los centros de estudios in Think Tanks más próximos a este cluster (CIEN, FUNDESA). La Alianza por la Nutrición se ha convertido en un actor clave del pacto 48

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B.- PERCEPCIONES POSITIVAS DEL PACTO. Las personas entrevistadas indican que el sector privado está fuertemente sensibilizado sobre el tema del hambre, alineado plenamente con las prioridades del Pacto (especialmente con la Ventana de los 1000 días contra la desnutrición crónica) y realizando actividades en más de 450 comunidades. Consideran que el Pacto es “lo que había que hacer”. Se aprecia un reconocimiento de la anterior ignorancia culpable, pero ahora han abierto los ojos y reconocen que afecta a la competitividad nacional y a las empresas. No se puede desarrollar un país con tanta población trabajadora desnutrida, enfermiza y poco innovadora. C.- PERCEPCIONES NEGATIVAS DEL PACTO. Se aprecia una constante dinámica asistencial en la mayoría de las acciones visibles (para los medios) del Pacto mientras que el sector privado apuesta más por una dinámica de promoción de empleo y aumento de la productividad. Están contra los insumos gratis que reparte el gobierno con fines partidistas (mención constante a dar recursos del Pacto a partidarios del Partido Patriota). Se ha mencionado varias veces que el MINTRAB está ausente del Pacto, cuando su función debería ser clave para aumentar la productividad, promover empleo rural, actividades rurales no agrícolas y regular el empleo temporal. D.- LIDERAZGO. El liderazgo de Luis Enrique Monterroso es clave, por ser una persona fiable y respetada. Es el líder que el Pacto necesita, aunque ha ido perdiendo confianza y credibilidad por la discrepancia entre los datos que presenta y la realidad de la ejecución de los ministerios en las comunidades priorizadas. Por otro lado, las personas entrevistadas no ven que el Secretario Monterroso tenga el mando para dirigir a los ministerios y a los gobernadores, función que sí ejerce la Vicepresidenta Baldetti de manera muy clara y con una valoración positiva por parte de los entrevistados. La confianza del sector privado en los líderes del Pacto es clave para mantener su apoyo e interés. La gente necesita el liderazgo del Secretario. La Vicepresidenta tiene mucha energía y capacidad de gestión real y de articulación entre Ministerios y el Sr Monterroso tiene el conocimiento y el carisma. Tal vez, haya una sobre-exposición del Secretario Monterroso en los medios. E.- TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS. La percepción de este tema es negativa, pues o no reconocen los esfuerzos de transparencia y rendición de cuentas de la SESAN o consideran que no hay medición de avances reales, más allá de algunos datos parciales de desnutrición aguda. Aunque la palabra “corrupción” no ha aparecido muy a menudo, si que se ha mencionado varias veces la “ocultación” y “poca transparencia”. En este tema parece haber una brecha entre la realidad de los avances de transparencia del Pacto (sistema SICOIN, Tablero de Mandos, reportes regulares de semana epidemiológica, sitios centinela de vigilancia nutricional, corredores endémicos de desnutrición crónica, línea de base del 2013) y la percepción que tienen los actores del sector privado. Posiblemente, la brecha se ha debido a una débil comunicación dirigida y a unos prejuicios todavía imperantes de desconfianza absoluta entre sector privado y Gobierno. F.- COMUNICACIÓN. La percepción de este tema recibe muchas críticas y muy generalizadas. Al principio (2012) se posicionó muy bien y se colocó el tema en la agenda de los medios. Pero luego no se ha sabido vender el Pacto como tal, centrándose casi exclusivamente en la desnutrición aguda y en las medidas asistenciales, como únicas noticias en los medios. Hay que sacar más información elaborada: “si la SESAN no cuenta la historia, alguien lo hará por ella”. Hay mucho que contar y la comunicación es muy débil. La SESAN deben contar logros con análisis y también exponer las dificultades. Hay que bajarle el perfil comunicacional a la desnutrición aguda. Hay que volver a levantar el perfil del Pacto con una estrategia clara y unos mensajes repetidos y tiene que 49

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haber un apoyo más claro y efectivo de los Bancos de Desarrollo (Banco Mundial y BID), que hasta ahora han estado casi ausentes. G.- ASPECTOS TECNICOS. Sobre el documento del Plan del Pacto la consideración unánime es que es un buen documento, bien presentado y técnicamente completo. Es “lo que hay que hacer”. La Ventana de los 1000 días son acciones probadas internacionalmente y costo-efectivas. H.- MOVILIZACION SOCIAL. La iniciativa “Tengo algo que Dar” fue bien valorada porque despertó la conciencia de la élite y de los jóvenes, especialmente de las áreas urbanas. Lamentablemente, luego se fue apagando y no mantuvieron las expectativas creadas. I.- LO MEJOR DEL PACTO. 1.- Posicionar el tema en la agenda nacional y crear conciencia en todos los funcionarios del Gobierno sobre la importancia del hambre. También la movilización social que se creó en 2013 y 2013. En esa sentido, se valora el trabajo de Luis Enrique Monterroso para posicionar el tema. 2.- Establecer una hoja de ruta clara sobre lo que hay que hacer. J.- LO PEOR DEL PACTO. La gran brecha percibida actualmente entre lo que dice el Plan que hay que hacer y lo que realmente se opera en el terreno por los ministerios. La baja implementación del Pacto es lo peor valorado. Es la queja casi uniforme de todos los entrevistados. Esa reclamación tan extendida entre todos los encuestados es el gran problema que ha hecho perder credibilidad al gobierno y al Pacto. Para los entrevistados de este cluster, las expectativas eran muy altas al principio del Gobierno y por eso la decepción es importante. J.- IMPACTO DEL HAMBRE SOBRE LOS NO HAMBRIENTOS. Sobre las consecuencias del hambre para los que no pasan hambre, las explicaciones se mueven principalmente en torno a los aspectos morales y a los sentimientos personales (“es espantoso”, “me conmueve” “me choca mucho”) aunque la narrativa de dichas consecuencias está mucho mejor elaborada en el discurso de los actores del sector privado que en otros sectores. Esto refuerza su compromiso con el tema, que está ligado con la competitividad, la fuerza de trabajo de las industrias y las labores agrícolas, la conflictividad social y la inseguridad, la carga del sistema público de salud y educación y su incidencia en la calidad de la democracia puesto que votantes hambrientos son más susceptibles de caer bajo influjo de líderes populistas. 4.- Líneas de trabajo El Plan de Acción Integral para desarrollar la Estrategia de Continuidad del Plan del Pacto Hambre Cero se articula en torno a dos ejes centrales y cuatro líneas de trabajo: Primer eje: Reforzar la institucionalidad SAN que funciona y que ha mostrado avances en los indicadores. En este eje se presentan dos líneas de trabajo: (a) el accionar de carácter político para promover una convergencia de intereses y (b) los elementos presupuestarios. Segundo eje: Alimentar la presión mediática y la auditoría social sobre las iniciativas contra el hambre, para que la prioridad y las acciones exitosas se mantengan. En este eje se proponen otras dos líneas: (c) la activación de movimientos sociales y plataformas de diálogo y (d) una estrategia de comunicación específica. 4.1.- REFORZAR LA INSTITUCIONALIDAD SAN a) Acciones políticas para promover una convergencia de intereses 50

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a.1.- Ampliar el marco legal que afianza el Sistema Nacional SAN y el Pacto En base a la percepción generalizada y positiva de que el Pacto es una continuación del marco institucional creado en Gobiernos anteriores y que continúa con acciones que vienen de atrás (“no hay nada nuevo”), se sugiere afianzar el Pacto o sus principales elementos (Ventana 1000 días, Agricultura Familiar y Red de Protección Social) mediante una ley o leyes que aseguren un espacio presupuestario y una prioridad política. Una propuesta de Ley para la Ventana de los 1000 días está ya en elaboración y se considera una avance en el proceso de sostenibilidad de los esfuerzos y la transcendencia entre Gobiernos. La Ley SAN de 2005 está más viva que nunca, pero se necesitan apoyos legales que consoliden el andamiaje institucional. Responsable: Congreso de la República, Frente Parlamentario contra el Hambre y SESAN a.2.- Establecer canales de comunicación con otros partidos políticos sobre temas SAN El trabajo con los partidos que más posibilidades tienen de ganar las próximas elecciones tiene antecedentes en Guatemala (se hizo al final del mandato de Berger con todos los partidos) y ha sido probado con éxito en otros países como Perú20. Sin embargo, en Guatemala ya se ha hecho una vez y al final no se respetaron los acuerdos. Es más, recientemente el Encuentro Nacional de Empresarios (ENADE 2013) convocó a los líderes de los principales partidos a firmar un acuerdo para mantener como prioridad absoluta la seguridad alimentaria y nutricional en la agenda política y el líder de LIDER no acudió. No obstante, se recomienda establecer contactos con cuadros medios de los principales contendientes en la próxima elección para presentarles los avances del pacto, sus elementos técnicos y los principales desafíos que quedan por hacer. Responsable: Alianza por la Nutrición, Grupo Articulador, Presidente, Vice-presidenta, Secretario de la SESAN b) Elementos presupuestarios b.1.- Asegurar proyectos y programas de apoyo al Pacto (o sus componentes) Proyectos que empiecen en 2015 y duren varios años, lo que puede ayudar a mantener la prioridad en el Pacto porque tiene fondos de la cooperación que lo mantiene vivo. Es muy importante buscar proyectos de gran magnitud de bancos de desarrollo (Banco Mundial y BID21) que hasta ahora han estado alejados del Pacto. Concretamente, hay una propuesta que está articulando el sector privado (Andrés Botrán de la Alianza por la Nutrición) para desarrollar un programa tripartito de canje de deuda por alimentación entre el Gobierno de Guatemala, el BID y una fundación filantrópica internacional que podría ayudar a ese anclaje programático y financiero de varios años. Sobre el apoyo que puede proporcionar la Cooperación Internacional, se debería tener en cuenta cómo son percibidos y valorados esos apoyos en función de quién los proporcione (pues las instituciones de Cooperación no son siempre percibidas como neutras). Es decir, que si van a apoyar un proceso de transición, sostenibilidad del Pacto o diálogo político sobre temas SAN, bien no deberían hacerse visibles, bien tendrían que aparecer varias en forma de cluster de apoyo. Responsable: SESAN, SEGEPLAN, MINFIN, Bancos Internacionales de Desarrollo (Banco Mundial, BID, BCIE) 20

Mejía Acosta, A & L. Haddad (2014). The politics of success in the fight against malnutrition in Peru. Food Policy 44: 26–35. 21 El BID está apoyando, a través de INFOM, el componente de agua y saneamiento que se vincula con el Pacto, aunque este aspecto es uno de los menos avanzados del Pacto. 51

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b.2.- Darle prioridad a mejorar la percepción de transparencia y rendición de cuentas Este tema presenta una contradicción notable entre las percepciones de numerosos entrevistados (negativas) y los avances reales en transparentar el accionar del Gobierno en el marco del Pacto, tanto en el seguimiento de los presupuestos, la consecución de metas físicas, la inversión por línea presupuestaria y municipio, la gestión por resultados y la identificación de comunidades y hogares vulnerables. Todo está colgado en la web, lo que facilita el seguimiento externo. Hay muchas personas que no aprecian esos esfuerzos, bien porque no los conocen o bien porque no los han usado todavía. Por otro lado, las cifras actuales que cuentan los ministerios no parecen ajustarse a la realidad cuando se contrastan directamente en el terreno. Responsable: SESAN, MINFIN 4.2.- ALIMENTAR LA PRESION MEDIÁTICA Y LA AUDITORIA SOCIAL c) Activación de movimientos sociales y plataformas de diálogo c.1.- Apoyar la consolidación de las instituciones de apoyo de la SESAN: INCOPAS y GIA Como parte del reforzamiento de la institucionalidad SAN actual y para facilitar la transcendencia del Pacto en próximos Gobiernos se considera muy relevante reforzar los espacios de INCOPAS (para facilitar los espacios de contraloría social y GIA (para mejorar la coordinación con los principales donantes internacionales en temas SAN). Por la información recabada en las entrevistas, la INCOPAS es una institución funcional y sus miembros la consideran relevante para apoyar el trabajo de SESAN y para ejercer contraloría social. No parece suceder lo mismo con el GIA, ya que los donantes entrevistados han comentado que no funciona como debiera, que apenas se toman decisiones relevantes y que no cumple el rol que le encomienda el art. 27 de la Ley SAN (apoyo técnico, financiero y operativo a la SESAN). Habida cuenta de la participación de SEGEPLAN en el GIA junto a los principales donantes y SESAN, sería estratégico reforzar este espacio por dos motivos: para fortalecer un órgano de la Ley que está débil y para mejorar la percepción que la Cooperación Internacional tiene del Pacto (transparencia, rendición de cuentas, comunicación, movilización social, resultados, liderazgo, etc). Ver los resultados de las entrevistas a representantes de este cluster. Responsable: SESAN, INCOPAS, GIA (y la cooperación internacional en general) c.2.- Elaborar un Perfil SAN de Guatemala con la Academia y apoyar investigación Se reconoce que hay muchos datos en el SIINSAN y que la SESAN recopila mucha información pero la propuesta es ponerlos todos en abierto para facilitar el trabajo de los investigadores. Hay que abrir la base de datos de SIINSAN a la academia mediante acuerdos de investigación con USAC, URL y FLACSO, entre otros. Como producto clave, se propone elaborar un Perfil SAN de Guatemala similar al Perfil Ambiental que elabora el IARNA desde hace más de 10 años. Responsable: SESAN, USAC, URL y FLACSO c.3.- Retomar la movilización social a través de una abogacía suave • Actividades de formación en SAN a cuadros medios de los principales partidos en contienda (UNE. LIDER) para fijar ideas a través de la formación técnica 52

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• Actividades artísticas con mensaje (AlimentARTE, Pildoras contra el Hambre, Teatro Social) • Retomar la iniciativa de movilización social con la ciudadanía urbana (Tengo algo que Recibir, organizando visitas de jóvenes campesinos indígenas a familias de las ciudades). Responsable: SESAN, Universidades, Think Tanks, Centros Culturales, grupo dinamizador de la Iniciativa Tengo Algo que Dar (GuateAmala). c.4- Diseminar ampliamente las herramientas de seguimiento del Pacto entre los actores influyentes En el último mes (Abril-Mayo 2014) se han presentado dos herramientas importantes para mejorar el seguimiento y la transparencia del Pacto Hambre Cero, tanto en el seguimiento presupuestario de las líneas de gasto incluidas en el POASAN, como en los indicadores intermedios de acciones y metas físicas y en la vigilancia y alerta temprana de la situación SAN en las comunidades. Concretamente, se está diseminando las herramientas de “Tablero Electrónico”22 y “Sitios Centinela”23 y capacitando al personal de los diferentes ministerios y de la SESAN en su uso. El tablero presenta la información financiera y física de las instituciones vinculadas al Seguimiento Especial del Gasto del Plan del Pacto Hambre Cero, ordenada por componentes y temas. Esta herramienta permitirá monitorear el avance financiero y de metas físicas de una manera práctica porque la información proviene del SICOIN (Sistema de Contabilidad Integrada). Estas herramientas estarán a disposición de todo el mundo en la página web del SIINSAN, pero eso no es suficiente. Hay que organizar reuniones con todos los clusters de personas e instituciones influyentes en SAN para que las conozcan y las usen. Responsable: SESAN, MINFIN, CONASAN c.5.- Línea de Base y evaluaciones de impacto con respaldo internacional Evidenciar mediante actividades de monitoreo y evaluación científicamente sólidas los avances del Pacto desde el primer año de Gobierno. Para ello, la línea de base del 2012 y sus dos evaluaciones previstas (la que saldrá en junio 2014) y la que saldrá en el primer semestre del 2015 serán instrumentos clave para evidenciar si se está avanzando por el buen camino y qué actividades o prioridades hay que ajustar. Los datos de la ENSMI 2015 serán también un benchmark muy importante que permita determinar si el Pacto ha funcionado o no y por tanto ayudarán a su consolidación como política pública si los avances son relevantes. El respaldo internacional a esas evaluaciones de impacto, tanto por parte de IFPRI como de CEPAL, es clave para certificar su validez. Responsable: SESAN d) Estrategia de Comunicación específica d.1.- Matar el Pacto para mantener vivo el Pacto (comunicacionalmente hablando…) Como el contenido técnico del Plan del Pacto Hambre Cero (“el documento azul”) tiene un apoyo unánime de todos los entrevistados, la institucionalidad es a día de hoy más solida que nunca y la 22

http://www.sesan.gob.gt/index.php/noticias/region-central/item/1346-funcionarios-de-gobierno-se-capacitan-en-eluso-del-tablero-electronico-para-fiscalizar-acciones-del-plan-del-pacto-hambre-cero 23 SESAN (2014). Sitios Centinela en Guatemala. Boletín #1, Mayo. http://www.sesan.gob.gt/index.php/descargas/41sitios-centinela 53

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marca “Pacto Hambre Cero” se asocia con el Gobierno de Pérez Molina, se propone bajarle la visibilidad mediática al Pacto como conjunto y aumentar la visibilidad mediática de sus componentes principales (Ventana de los 1000 días, Agricultura Familiar y Red de Protección Social) para afianzar estos últimos y que sobrevivan el cambio de Gobierno. Luego, la marca política “Pacto Hambre Cero” puede ser adoptado o no por el siguiente Gobierno, pero al menos sus componentes principales seguirán como parte de las políticas públicas SAN ancladas en la institucionalidad actual. La idea es reforzar y comunicar más los tres componentes concretos y principales del Pacto: a) Ventana de los 1000 días contra la desnutrición crónica, que ejecuta el MSPAS y que cuenta con todo el respaldo científico, financiero y político de la comunidad internacional b) Agricultura Familiar para aumentar la producción local de pequeña escala, que impulsa el MAGA y que también tiene un consenso internacional importante (siendo este año el Año Internacional de la Agricultura Familiar) c) Red de Protección Social contra la desnutrición aguda, que ejecuta el MIDES con los Bonos de Salud y Educación (transferencias condicionadas). Esta Red debería completarse con el lanzamiento del programa de Gestión de Empleo Temporal Comunitario (GETCo) que podría empezar a ejecutar el MIDES como complemento de los Bonos en el marco de la Red de Protección Social. GETCo es un programa de dinero por trabajo para actividades comunitarias y que mejoran la resiliencia de las comunidades (rehabilitación de microcuencas, carreteras rurales, acondicionamiento de espacios comunes). Este programa GETCo podría vincularse así mismo con los Consejos de Desarrollo, ya que estos hacen obras físicas de interés comunitario y así podría ampliarse su cobertura. También podría operarse una parte a través de MICIVI, como modalidad de contratación temporal, focalizada sobre micro-cuencas en los municipios priorizados por el Pacto, para rehabilitación de caminos rurales. Responsable: CONASAN, Vice-presidenta, SESAN, MAGA, MSPAS, MIDES d.2.- Recuperar la credibilidad de SESAN mediante noticias relevantes, veraces y con análisis La credibilidad de la SESAN como líder se mantiene (claramente identificado como tal) aunque su valoración como fuente de información es baja pues se evidencia una enorme diferencia entre lo que se cuenta y lo que se hace en las comunidades. Hay que recuperar la confianza en la SESAN mediante la producción de información veraz, más informes con contenido, con análisis de avances y desafíos. Más noticias con sustancia y no sólo con anécdotas asistenciales que se interpretan mal y con marcado carácter partidista. Responsable: SESAN (equipo de comunicación) d.3.- Posicionamiento del Pacto Hambre Cero a nivel internacional Desarrollar toda una campaña de comunicación y sensibilización internacional, para posicionar los avances relevantes del Pacto Hambre Cero en foros internacionales y en la opinión pública y agencias especializadas (agencias de ONU y principales donantes UE, USAID y AECID). En este sentido, es conveniente colocar la noticia de los avances en la reducción de la desnutrición crónica (la Evaluación de Impacto 2013 va a dar resultados en junio) y de desnutrición aguda (reducción de morbilidad y mortalidad asociada a la desnutrición aguda) en los principales medios internacionales (The Economist, New York Times, El País, CNN, BBC, TVE) y en las plataformas internacionales de seguridad alimentaria y nutrición como la Iniciativa SUN, la Ventana de los 1000 días, el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (tiene su reunión 40 en FAO Roma en 13-18 Octubre) y el Congreso Internacional de Nutrición +21 (que tendrá lugar en Roma en 19-21 Noviembre 2014). 54

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Responsable: SESAN, Vice-presidenta, Presidente, Ministerio de Relaciones Exteriores d.4.- Consolidar el “Legado del Pacto” Desde el punto de vista de tiempos políticos y comunicacionales, estamos al final del periodo “normal” de Gobierno, y entramos en el periodo de consolidación, cuando hay que comunicar los logros obtenidos y empezar a preparar el legado de este Gobierno y trabajar porque los avances más destacados hasta el momento transciendan este gobierno. Así se crea la institucionalidad SAN que va a permitir que la reducción de la desnutrición crónica se mantenga como prioridad de la agenda nacional durante los próximos mandatos. Como parte del Legado del Pacto estarían los resultados ligados a los objetivos del mismo: por ello hay que seleccionar los cuatro resultados clave (relacionados con los cuatro objetivos del Plan del Pacto) e incidir toda la comunicación ahí. Adicionalmente, como parte de la visión estratégica de largo plazo, se propone fortalecer los vínculos con la visión de país que SEGEPLAN está desarrollando actualmente en su Plan Nacional de Desarrollo (Ka´tun 2032). En ese documento la consecución de la SAN es una de las prioridades claves de los 5 ejes de desarrollo. La experiencia de planificación (POASANES) y priorización del Plan del Pacto Hambre Cero debería nutrir el trabajo de K´atun 2032. Responsable: SESAN, Vice-presidenta, Presidente, SEGEPLAN d.5.- Mega-evento regional para dar a conocer avances de Política Pública SAN en Guatemala Organización de mega-evento regional en Mayo de 2015 para conmemorar los 10 años de la Ley SAN y la Política SAN a nivel nacional, así como los 10 años de la Iniciativa Regional América Latina y Caribe sin Hambre (que fue lanzada por el Presidente Lula y el Presidente Berger en octubre 2005 en Guatemala durante la primera Cumbre Latinoamericana sobre Hambre Crónica)24. Se podría traer al ex – presidente Lula para celebrar ese lanzamiento y realizar un análisis político de los avances y desafíos del Pacto Hambre Cero de Guatemala. En el marco de ese evento, Guatemala podría presentar la segunda evaluación de impacto (mayo 2015) y un análisis institucional y técnico del Pacto que sería realizado por un Panel Técnico de Alto Nivel que presentaría sus resultados, y que se podrían comparar con las presentaciones de otros países de la región. Este evento serviría para apuntalar el Pacto a lo interno del país, le daría más visibilidad internacional y regional y lanzaría un mensaje claro de avance para los candidatos y los partidos con más posibilidades de ganar las elecciones. Responsable: SESAN, Vice-presidenta, Presidente, Ministerio de Relaciones Exteriores 5.- Actividades y responsables En un trabajo sobre la transición entre el Gobierno de Berger y el Gobierno de Colom (Gobierno de Guatemala 2008)25 se expusieron tres elementos clave para facilitar una transición no rupturista y que consolidara los avances institucionales y programáticos: a) Una comunicación efectiva, con evidencia, técnica y regular b) El diálogo social (antes de entrar en campaña) con actores estables entre gobiernos y con los principales cuadros medios-altos de los partidos c) Facilitadores de dicho diálogo: grupo respetado y equilibrado entre sectores o clusters 1.- Una comunicación efectiva: Llevar el Pacto Hambre Cero a los que más sufren el hambre 24

http://www.rlc.fao.org/es/iniciativa/la-iniciativa/ Gobierno de Guatemala (2008). Avances y desafíos de las políticas públicas en la administración Berger: ejercicio de transición. 2007-2008.

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1.a.- Para llegar mejor a las comunidades del área rural, se deben visibilizar los aportes concretos que los beneficiarios reciben, aunque poniendo énfasis en un enfoque de derechos (derecho del ciudadano y obligación del Estado) y no en un enfoque asistencial humanitario. Para ello, se debe asociar al Pacto elementos como Chispitas, Vitacereal, Fertilizantes, Bonos de Salud y Educación y el programa GETCo. Responsable: el departamento de comunicación de cada Ministerio, para visibilizar cada uno de los aportes como parte del Pacto Hambre Cero. Asociar los nombres de Chispitas y Vitacereal del MSPAS con Pacto Hambre Cero, así como los Fertilizantes (MAGA), los Bonos de Salud y Educación (MIDES) y el programa GETCo (todavía no tienen ministerio asignado). 1.b.- Hay que presentar a las élites rurales (alcaldes, maestros, sacerdotes) el problema de la desnutrición, hacerles ver los impactos sobre la salud y el desarrollo de los infantes de las áreas más afectadas por la desnutrición crónica. De esta manera se podría activar la demanda de los servicios de la Ventana y crear una base social en las comunidades más afectadas por el hambre para que valoren el Pacto y lo que trae para que luego reclamen su mantenimiento. Hay que mejorar la oferta de los puestos de salud ya existentes y activar la demanda. Responsable: los delegados de la SESAN en los departamentos y municipalidades, con materiales de comunicación que deberían ser impresos por miles para llegar a millones de Guatemaltecos. 1.c.- Para fortalecer la imagen del Pacto en las comunidades hay que focalizar las intervenciones comunicacionales en ellos (la Estrategia de Comunicación para la Sostenibilidad 2014-2015). Esta estrategia ha de contener mensajes claros y que conecten con sus preocupaciones más cercanas, millones de afiches (logo/imagen), uso de medios que lleguen a las comunidades (TV, radio, periódicos populares) y repetir mucho mensaje. Responsable: unidad de comunicación de la SESAN ha de preparar una Estrategia de Comunicación para el periodo que resta de Gobierno, estrategia que hasta el momento no tiene. 2.- El Diálogo Social sobre elementos comunes entre el Pacto Hambre Cero y la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral Se considera absolutamente necesario para asegurar la sostenibilidad del Pacto tender puentes de diálogo y confianza entre el sector privado comprometido con la lucha contra la desnutrición y los representantes de los campesinos e indígenas. Para ello, hay que encontrar los temas comunes sobre los que podrían dialogar, avanzar y conseguir acuerdos de larga duración, que transciendan gobiernos y que se mantengan altos en la agenda política de diferentes gobiernos. Esos temas deberían ser las áreas comunes e importantes (causas estructurales del hambre en Guatemala) que hay entre la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral (PNDRI) y la Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional (POLSAN) y su plan estratégico (el Pacto Hambre Cero). La lista de elementos comunes que podrían formar el menú del diálogo es la siguiente: • Ventana de los 1000 días: acciones contra la desnutrición crónica • Aumento de productividad de la agricultura familiar y campesina, bien a través de arrendamiento de tierras o apoyo a la producción en tierra propia (fertilizantes, semillas, extensión, investigación pública, insumos a precios subvencionados, CADER). • Agua y saneamiento • Servicios de salud y educación pública • Sistema de vigilancia y alerta temprana de la desnutrición 56

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• Hogar Saludable y hábitos saludables • Huertos escolares y refacción escolar con productos locales • Red de Protección Social: bonos (transferencias condicionadas) y programa de empleo temporal • GETCo (Empleo temporal comunitario asociado a rehabilitación de micro-cuencas, infraestructuras comunitarias, reforestación, caminos rurales y fuentes de agua) • Encadenamientos productivos (crédito agrícola, seguros agrícolas) • Empleo rural agrícola y no agrícola (artesanías y turismo), empleo temporal en plantaciones • Infraestructura productiva Responsable: habida cuenta de la desconfianza tradicional entre el cluster del sector privado, el Gobierno y las organizaciones campesinas e indígenas (lo que se refleja en las entrevistas llevadas a cabo por el consultor), se considera esencial la labor facilitadora de un Grupo Articulador (ver abajo). 3.- Los facilitadores de este diálogo social: el Grupo Articulador entre clusters La falta de diálogo entre el sector privado y las personas más afectadas por el hambre y la desnutrición representa un impedimento para afianzar el Pacto Hambre Cero (o sus componentes) en la sociedad y en los futuros gobiernos. Actualmente ese canal de comunicación no existe (tal y como ha quedado claro por las entrevistas llevadas a cabo por el consultor) y las posiciones se mantienen distantes, con una clara brecha ideológica y de opciones de política SAN. Eso puede explicar la falta de articulación entre la PNDRI y el Pacto Hambre Cero. Un elemento clave para que se pueda llevar a cabo este diálogo (que debería durar más de un año y empezar mucho antes de la campaña electoral) es la formación de un grupo articulador con personas de reconocido prestigio y que sean consideradas como influyentes y líderes de sus clusters. Según la información recabada por el consultor, algunas personas que han sido mencionadas como relevantes, influyentes o fiables por diversos entrevistados de varios clusters pueden desempeñar ese papel. Responsable: este grupo articulador debería ser organizado por una o dos personas, que convocaran a los demás y que consiguieran un grupo de personas respetadas, conocidas, con facilidad de diálogo, con equilibrio entre los clusters y que tengan la voluntad de tender puentes y no ganar batallas.

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6.- Cronograma J

Jl

A

2014 S O

N

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E

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A

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2015 J Jl

A

S

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N

D

Primer eje: REFORZAR LA INSTITUCIONALIDAD SAN a) Acciones políticas para promover una convergencia de intereses a.1.- Ampliar el marco legal que afianza el Sistema Nacional SAN y el Pacto a.2.Establecer canales de comunicación con otros partidos políticos sobre temas SAN b) Elementos presupuestarios b.1.- Asegurar proyectos y programas de apoyo al Pacto (o sus componentes) b.2.- Darle prioridad a mejorar la percepción de transparencia y rendición de cuentas Segundo eje: ALIMENTAR LA PRESION MEDIÁTICA Y LA AUDITORIA SOCIAL c) Activación de movimientos sociales y plataformas de diálogo c.1.- Apoyar la consolidación de las instituciones de apoyo de la SESAN: INCOPAS y GIA c.2.- Elaborar un Perfil SAN de Guatemala con la Academia y apoyar investigación c.3.- Retomar la movilización social a través de una abogacía suave c.4- Diseminar ampliamente las herramientas de seguimiento del Pacto entre los actores influyentes c.5.- Línea de Base y evaluaciones de impacto con respaldo internacional d) Estrategia de Comunicación específica d.1.- Matar el Pacto para mantener vivo el Pacto (comunicacionalmente hablando…) d.2.- Recuperar la credibilidad de SESAN mediante noticias relevantes, veraces y con análisis d.3.- Posicionamiento del Pacto Hambre Cero a nivel internacional d.4.- Consolidar el “Legado del Pacto” d.5.- Mega-evento regional para dar a conocer avances de Política Pública SAN en Guatemala

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7.- Riesgos y mitigación El riesgo más grave y real es que el próximo gobierno no considere la lucha contra el hambre como la principal prioridad de las políticas sociales de Guatemala. Esta prioridad podría ser desplazada por el combate a la pobreza, la desigualdad social, la cohesión o el desarrollo inclusivo, todas ellas prioridades incuestionables pero que reducirían el impulso político asignado por el Pacto Hambre Cero a la desnutrición crónica. Y sin niños bien nutridos nunca tendremos adultos con potencialidad para desarrollarse plenamente como seres humanos. La base de toda política contra la pobreza o a favor de la cohesión social está en tener a la población bien nutrida. Sin embargo, como se aprecia en el Informe sobre avances de política SAN, en los últimos cuatro gobiernos el tema de la lucha contra el hambre ha sido prioritario en las agendas de Gobierno, con avances que se han ido construyendo sobre la institucionalidad anterior. De manera más específica, se pueden señalar los siguientes riesgos: a.- Que el Pacto Hambre Cero cambie de nombre, pero se mantenga su contenido (o se amplíe para ser mejorado). Esto no supondría un problema, siempre y cuando se mantenga la priorización por parte de las más máximas instancias de Gobierno (Presidente, Vice-presidente, MINFIN, MAGA, MSPAS, MIDES). b.- Que reduzcan la calidad o cobertura de alguno de los tres pilares clave del actual Pacto: las diez acciones de la Ventana de los 1000 días, el PAFFEC (agricultura familiar) o la Red de Protección Social (bonos y GETCo). Este tipo de riesgo es altamente probable, puesto que son programas que requieren bastantes fondos. Cualquier acción para ampliar la cobertura o el impacto de estos tres pilares sería, por el contrario, muy beneficiosa. c.- Que se vincule el tema de la tierra (reforma agraria, catastro, productividad) con la lucha contra el hambre. Hasta ahora se han mantenido separados lo cual ha beneficiado a ambos temas, y ha permitido que la institucionalidad SAN se consolide y se tengan resultados contra la desnutrición infantil. Si se hubieran juntado no se habrían conseguido dichos avances: la desnutrición ha conseguido un consenso entre el cluster del sector privado y el cluster de las organizaciones campesinas e indígenas, pero el tema de la tierra todavía no. Por ello, se sugiere mantenerlos separados. d.- Que cambien las prioridades geográficas (priorización en 166 municipios), lo cual derivaría nuevos recursos a otras comunidades o municipios. Como los programas contra la desnutrición crónica sólo son efectivos en los primeros 1000 días, se necesitan al menos 3 años de intervención efectiva para empezar a notar los cambios. Por ello, se recomienda mantener las prioridades geográficas que han sido consensuadas por los dos anteriores gobiernos (puesto que los análisis que están detrás de esta priorización se hicieron durante el Gobierno de Colom y el de Pérez Molina. e.- Otro riesgo importante es que se mantenga está brecha entre el objetivo de desarrollo para el cluster de campesinos e indígenas (los más afectados por la desnutrición) y el objetivo para el cluster del sector privado. Para los primeros este objetivo se materializa en la PNDRI, mientras que para los segundos la concreción se refleja en el Pacto Hambre Cero. Ambas agendas han corrido separadas durante el Gobierno de Pérez Molina, con mejor suerte para el Pacto Hambre Cero. En función del color político del nuevo presidente este equilibrio de fuerzas puede variar, lo cual perjudicaría notablemente a la lucha contra el hambre. Por ello, el trabajo de facilitación del Grupo 59

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Articulador para acercar ambas agendas en los temas que comparten se antoja fundamental en los próximos meses. f.- Siempre existe el riesgo que un evento climático extremo (sequía, inundación, huracán) o geológico (terremoto, volcán) golpee Guatemala y provoque un desastre humanitario, lo que volcaría gran parte del accionar y los recursos del Estado en la recuperación y rehabilitación (como pasó con el Stan). 8.- Recomendaciones para la Estrategia de Comunicación 2014-2015 del Pacto Hambre Cero El objetivo fundamental de esta estrategia es afianzar el Pacto y sus componentes (o solamente los componentes del mismo si se decide optar por esta segunda opción) y así aumentar las posibilidades de transcender Gobierno Es oportuno mencionar que en diciembre de 2009 la Unión Europea formalizó un convenio de financiación con el Gobierno de Guatemala, para dar fondos de apoyo presupuestario y Asistencia Técnica por medio del Programa de Apoyo a la implementación a la Política Nacional de SAN – APSAN-. Dentro del convenio de la Asistencia Técnica, se designó a la SESAN como la coordinadora de las acciones del Programa APSAN. Dentro de este programa se elaboró y ejecutó un plan de comunicación que incluyó acciones de comunicación, información, sensibilización, educación y visibilidad dirigidas al SINASAN, sector empresarial, universidades, organismo legislativo y judicial, cooperación internacional, organizaciones no gubernamentales, comunicadores (periodistas, publicistas y locutores) y población en general. Ello implica que con el apoyo de Organismos Internacionales, como el de la Unión Europea, también se pueden llevar a cabo acciones de comunicación y sensibilización que complementen los objetivos estratégicos gubernamentales. 1.- Centrarse en consolidar lo hecho y preparar el “Legado del Pacto”. Un máximo de cinco mensajes clave que hay que repetir constantemente en todas las notas e intervenciones. 2.- Mapear las organizaciones campesinas e indígenas más influyentes en la capital y en los distintos departamentos y presentarles los elementos del Pacto (componentes técnicos, justificaciones y avances hasta la fecha). Para ello se sugiere desarrollar de manera sencilla y concreta (insumos o acciones visibles) los componentes técnicos del Pacto, para que sean lo más técnicos posibles (y por tanto menos politizados). 3.- Desarrollar nuevas ideas de comunicación no-tradicionales: diálogos con periodistas, charlas en universidades, iglesias evangélicas, Facebook, Twitter, Podcasts, Videos (cortos y con beneficiarios del Pacto), contar más historias desde el terreno, uso de canales culturales para llegar a más gente de modo suave. Hay que ponerle rostro humano a la comunicación del Pacto (historias de vida, testimonios de personas y comunidades sobre su propia mejoría y los desafíos pendientes). 4.- Establecer como prioridad la comunicación en varios idiomas, con mensajes adaptados a los imaginarios populares, comunitarios e indígenas. Habría que hacer millones de afiches, calendarios o folletos. Pero rehuir de la identificación de Pacto con asistencia gratuita y articularlo mejor con la idea de un Pacto que da apoyo productivo a hogares vulnerables: salud para vivir mejor, nutrición para estudiar mejor, agricultura para producir mejor, bonos y GETCo para tener más dinero para desarrollar una vida más plena y a la vez contribuir a la mejora de la comunidad o la micro-cuenca.

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5.- Para las elites urbanas e influyentes y los medios de comunicación tradicionales, hay que comunicar más y mejor, con información más elaborada (y no sólo noticias de escasa relevancia y carácter anecdótico), sacar a la luz (visibilizar) todos los datos que hay en el SIINSAN. Hay que publicar la mayoría de los informes que se han hecho en la SESAN, con resúmenes ejecutivos bien editados y notas de prensa con links a los documentos (un ejemplo podría ser la Estrategia contra el Hambre Estacional, lanzada por el Secretario públicamente y cuyo documento nunca se colgó en la web con lo que nadie tenía acceso al mismo). El objetivo detrás de este esfuerzo es recuperar la credibilidad como suministrador de información y análisis relevantes sobre SAN, transparentar el accionar y el análisis de los avances, los errores y los desafíos. Y posicionar el Pacto a través del conocimiento. 6.- Esta priorización de la comunicación con los sujetos del derecho a la alimentación en áreas rurales y comunidades pequeñas (desnutridos, hambrientos, pobres) ha de contar con el apoyo y aval del INCOPAS (tal vez asignándole o consiguiendo fondos para su operación independiente y fuera del edificio de la SESAN) y de diferentes movimientos campesinos e indígenas. Hay que tender puentes entre estos movimientos y el Pacto y la SESAN puede jugar un papel clave en ese vínculo. 7.- Evitar levantar el perfil de la desnutrición aguda estacional a través de noticias de prensa, imágenes impactantes de niños desnutridos y funcionarios de Gobiernos o exceso de datos alarmantes. Hay que dosificar su aparición y reforzar el seguimiento regular, poner a disposición de todo el mundo los informes de seguimiento (sitios centinela, corredores endémicos de desnutrición aguda) pero no hacerlos noticia. 8.- Hay que preparar el terreno de los medios, tanto para la presentación de los resultados de avance en desnutrición crónica y aguda como para la consolidación de los mensajes del Pacto, y del propio Pacto en el periodo de transición. Para ello se sugiere visitar a los editores y directores de los principales medios para exponer el tema, avances, desafíos, líneas de comunicación y objetivo de transcendencia como esfuerzo de Estado. Hay que recuperar la confianza de los datos que saca la SESAN 9.- Para la comunicación de los datos de avance del Pacto (acciones, cobertura, indicadores de desnutrición crónica, aguda, aumento de ingresos rurales, producción y acceso a los alimentos, mejora en acceso a agua potable), hay que tener en cuenta siempre que los datos han de ir referenciados (benchmarking) en relación a • Avances en tiempo (comparación con datos anteriores) • Avances en cobertura (comparación con datos anteriores) • Proporciones sobre totales locales o nacional • Comparación con avances en otros países similares o de la región • Vinculación acciones, fondos, avances (indicar presupuesto gastado para tal resultado) Es decir, todos los datos han de tener un significado para el que lo recibe, indicando si se va mejor, igual o peor, y en relación a qué, cuándo y con quién. 10. La Comunicación de la SESAN ha de ser verdaderamente integradora en relación al trabajo, éxitos y avances de los otros ministerios involucrados con el Plan del Pacto Hambre Cero, especialmente los más relevantes (MSPAS, MAGA, MIDES). Se le han de facilitar espacios a los otros ministros para contar los avances en sus áreas. La SESAN se tiene que convertir en el portavoz del Pacto, visibilizando el trabajo de los ministerios que operan en el terreno y no sólo lo que hace el personal de la propia SESAN. 61

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TERCERA PARTE: NOTA TECNICA

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NOTA TÉCNICA 1.- Presentación Los indicadores de desnutrición de Guatemala no señalan un progreso notable del sistema nacional de seguridad alimentaria y nutricional (SINASAN) en los últimos años, a pesar de los avances políticos, legales, financieros y sociales en el tema. En esta nota técnica se analizan esos avances en la ejecución de la política SAN (POLSAN), la identificación de los resultados que deberían mantenerse y reforzarse, las dificultades encontradas hasta la fecha y los desafíos de mediano plazo con objeto de proporcionar unas recomendaciones a la UE para continuar su apoyo a la institucionalidad SAN de este país. Guatemala es el país latinoamericano con la mayor desnutrición crónica (que afecta al 49,8% de los menores de 5 años) y el sexto del mundo. Según la ENSMI 2008-09, la desnutrición crónica es sobre todo rural (58.6% frente al 34.3% urbana) e indígena (65.9% frente a 36.2% de niños no indígenas). En los 166 municipios priorizados por el Plan del Pacto Hambre Cero, la desnutrición crónica llega hasta 60%. Mientras que los demás países de Centroamérica han logrado disminuir el número de personas desnutridas, en Guatemala la tendencia ha sido la contraria. Respecto a la prevalencia de subnutrición, Guatemala muestra un incremento desde el 25.4% en 2000/02 hasta el 30.5% en 2011/13. La tendencia histórica de reducción de desnutrición crónica en Guatemala es de tan solo 0,4% antes del Pacto Hambre Cero. La tendencia debería mejorar este año tras conocerse los resultados de la Evaluación de Impacto 2013. Tras un importante esfuerzo para crear el marco jurídico, político e institucional que permitiera abordar la problemática de la inseguridad alimentaria (entre los años 2000 y 2011), el Gobierno actual priorizó la lucha contra el hambre como uno de los tres Pactos clave del mandato, convirtiendo la SAN en el eje prioritarios de toda la política social orientada hacia el desarrollo humano y combate a la pobreza. El Pacto Hambre Cero y su plan operativo (el Plan del Pacto) tienen como objetivo una reducción del diez por ciento en la desnutrición crónica y una reducción en las muertes infantiles por desnutrición en cuatro años. Entre los avances hasta la fecha, la reducción de la mortalidad infantil asociada a la desnutrición es uno de los más destacados. En tres años se ha reducido este porcentaje en más de un 70%, lo cual muestra la prioridad dada a este tema (ver tabla 1). Tabla 1: Reducción de la mortalidad infantil asociada a desnutrición aguda global (DAG) Mortalidad por cada 100 niños diagnosticados con DAG

2011

2012

2013

2014 (hasta mayo)

2.2

1.1

0.68

0.63

Fuente: Datos proporcionados por la SESAN

2.- Antecedentes La situación actual en el Sistema Nacional de Seguridad alimentaria y Nutricional (SINASAN) se hereda de Gobiernos anteriores (Política, Ley, Reglamento y Plan Estratégico SAN) y se consolida con éste Gobierno al priorizar los 166 municipios del Plan del Pacto, los Planes Operativos SAN (metas concretas, presupuesto común y articulación ministerial) y el fortalecimiento de la agenda política, mediática y social gracias a los esfuerzos de comunicación, formación y articulación con sector privado y sociedad civil. Por tanto, no se puede atribuir exclusivamente al trabajo de un Gobierno determinado. En la tabla 2 se presenta un resumen de los principales hitos legales y políticos que han servido para consolidar el SINASAN en varios Gobiernos. En esa misma línea de continuidad institucional, donde lo más actual complementa y fortalece lo anterior, la transcendencia del Pacto Hambre Cero más allá de este Gobierno se convierte en una preocupación clave y legitima del actual Gobierno y de las instituciones de la Cooperación Internacional que lo apoyan. Esa continuidad de las prioridades y del alto perfil político dependerá mucho de las percepciones, motivaciones, valores y acciones de los actores influyentes y estables del SINASAN, entendiendo por estables aquellas personas (o instituciones) que participaban en el mismo antes de la llegada del Gobierno actual, están activas 63

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actualmente y probablemente lo seguirán estando cuando llegue un nuevo Gobierno. No se deben desandar los avances políticos, institucionales y presupuestarios conseguidos con gobiernos Tabla 2: Resumen de los avances institucionales, políticos y legales del SINASAN desde 2000-2014 Presidente Alfonso Portillo

Mandato 2000-2003

Ideología Centroizquierda

Nuevas instituciones VISAN (MAGA), CONSAN

Politicas SAN Política SAN 2000

Óscar Berger

2004-2007

Álvaro Colom Otto PérezMolina

2008-2011

Centroderecha Centroizquierda Centroderecha

SESAN, CONASAN, Ley SAN, INCOPAS Mesas Sectoriales SAN Acuerdo Ventana 1000 dias VAPS (MSPAS)

PRDC, Politica SAN 2005 Bonos Solidarios PESAN 2012-2016 Pacto Hambre Cero Gestión x Resultados

2012-2015

Otros Código Municipal, Ley de Consejos de Desarrollo Reglamento Ley Reglamento Ley, ENSMI, PLANOCC Linea de Base POASAN

Es oportuno mencionar que en diciembre de 2009 la Unión Europea formalizó un convenio de financiación26 con el Gobierno de Guatemala para dar fondos de apoyo presupuestario y asistencia técnica por medio del Programa de Apoyo a la implementación a la Política Nacional de SAN. Inicialmente fue firmado por tres años (hasta finales 2012) por 33.8 millones Euros. Posteriormente se añadieron dos addendums: el 1 del 4 abril 2011 aumentó el presupuesto a 40.3 millones Euros con una extensión hasta 11 julio 2014. Y el 2 del 27 diciembre 2012 se extendió hasta 10 febrero 2015, para un total de 62 meses y cinco años fiscales de apoyo presupuestario (dos gobiernos). Los indicadores de seguimiento del Convenio se derivarán del PESAN 20122016 (que incluye el Pacto Hambre Cero). El PESAN vigente en el periodo 2012-2015 es el Plan del Pacto Hambre Cero.

3.- Evolución del marco político e institucional y principales reformas Durante el Gobierno de Alfonso Portillo (2000-2003) se formuló una nueva Política SAN (la primera venía de 1997) y se elaboró una primera propuesta de Ley SAN, que finalmente no fue aprobada por el Congreso. Para coordinar acciones a nivel nacional, se creó el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONSAN), que dependía directamente de la Presidencia de la República y que fue un primer intento de elevar el perfil público y político del tema SAN. Así mismo, se creó el Viceministerio de Seguridad Alimentaria y Nutricional (VISAN) dentro del MAGA (marzo 2003) y se le dotó de fondos operativos. A la vez que se creaba el VISAN se disolvía el CONSAN, por lo que su vida fue corta. Durante el Gobierno de Oscar Berger (2004-2007) se dio un notable impulso a la construcción del andamiaje institucional a través de un proceso de negociación que involucró al Gobierno, sector privado y organizaciones campesinas e indígenas. Esto dio como resultado la Política SAN y la Ley SAN (2 de mayo 2005), que siguen vigentes actualmente y que son la base de todos los avances posteriores. Durante este Gobierno, la figura del Comisionado Presidencial contra el Hambre, Andrés Botrán, fue clave. Lo que caracteriza a este Gobierno es construir el armazón legal y político contra el hambre, aunque no tanto el nivel de ejecución en el terreno, que fue poco significativo. También se hizo el reglamento para hacer operativa la Ley (2006) y el Programa para la Reducción de la Desnutrición Crónica (un plan estratégico), documento consensuado y construido desde los departamentos presentado al final del mandato de Berger. La característica más relevante del Gobierno de Alvaro Colom (2008-2011) fue la operatividad de acciones a nivel municipal y comunitario, creando nuevos programas como los Bonos Solidarios (transferencias condicionadas para educación y salud) y llegando a miles de personas a las que antes apenas llegaba el aparato del Estado. Al principio de este Gobierno se crearon una serie de Mesas Sectoriales de SAN en las que el Gobierno se reunía con diversos sectores (cooperación internacional, sociedad civil), mesas que no estaban recogidas en la Ley SAN ni tenían un mandato ni una membresía clara. Durante casi dos años se intentó montar un sistema nacional paralelo al que determinaba la Ley SAN pero al final no funcionó y en el 26

Convenio de financiación entre la Unión Europea y la República de Guatemala. DCI-ALA/2008/020-396. Programa de apoyo a la Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Guatemala y su Plan Estratégico. 64

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segundo periodo del mandato se volvió a recuperar el espiritu de la Ley SAN y sus instituciones. Se lanza el primer informe de seguimiento a los avances del Derecho a la Alimentación y las políticas SAN de la Procuraduría de Derechos Humanos, lo cual refuerza la contraloría externa del Gobierno en este tema. Al final de su mandato (octubre 2001), se presentó el Plan Estratégico de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PESAN 2012-2016) y el Plan de intervención SAN específico para el Occidente (PLANOCC). En este caso, se repite la circunstancia del Gobierno anterior, ya que se presentan planes estratégicos (u operativos) al final de cada mandato, dejándole al gobierno siguiente la tarea de implementarlos. Esto presenta problemas para la continuidad de las políticas públicas SAN, ya que el nuevo gobierno viene con ideas y prioridades diferentes y suele producirse una brecha entre lo que se deja y lo que el nuevo gobierno hace. Por ello, los planes estratégicos hay que hacerlo al principio del mandato presidencial, y luego dejarlos ya operando y consolidados. El Gobierno de Pérez-Molina lanzó un pacto nacional contra el hambre (el Pacto Hambre Cero) y preparó el Plan del Pacto Hambre Cero (mayo 2012)27, que es el plan estratégico del Gobierno para reducir la desnutrición crónica y evitar las muertes asociadas a la desnutrición aguda. Para luchar contra la denominada Hambre Crónica se han adoptado las acciones de la Ventana de los 1000 días, acciones que se han visto reforzadas por la promulgación de un acuerdo gubernativo que las protege de vaivenes políticos y recortes presupuestarios (AG-235-2012) así como la creación del Viceministerio de Atención Primaria de Salud, que es la entidad gubernamental responsable de llevarlas a cabo. Por otro lado, las acciones de prevención, diagnóstico y tratamiento de la desnutrición aguda y sus factores causales se articulan en torno a la Estrategia de Protección Social contra el Hambre Estacional28 adoptado en 2014, en base a un estudio financiado por la UE sobre los factores causantes del hambre estacional de 201329. El Plan de Pacto Hambre Cero es la concreción política y operativa del Plan Estratégico de SAN (PESAN 2012-2016), que a su vez está basado en el Programa para la Reducción de la Desnutrición Crónica (PRDC) 2006-2016. El plan desarrolla los nueve ejes programáticos de la POLSAN por medio de componentes y sub componentes estratégicos. El Plan del Pacto Hambre Cero es el instrumento operativo del PESAN para el Gobierno de Pérez-Molina. Además, ha establecido la metodología de planificación y asignación presupuestaria coordinada para luchar contra el hambre (POASANES) y han adoptado como propios los informes de avances de política SAN que eran un requisito administrativo del Convenio UE-Gobierno de Guatemala. Varias herramientas para el seguimiento y la rendición de cuentas han sido puestas a disposición del público en general a través de la página web de la SESAN. Durante este Gobierno se ha consolidado definitivamente el marco institucional SAN, manteniendo las prioridades de la Política SAN creada durante el mandato de Oscar Berger, continuando los programas de protección social del Gobierno de Álvaro Colom, reforzando las instancias de la Ley SAN y su reglamento y, finalmente, posicionando la lucha contra el hambre en lo alto de la agenda política y articulando la labor de los diferentes ministerios en pos de un mismo objetivo.

4.- Fortalezas de la implementación de la Política SAN El Congreso de la República prioriza el seguimiento a la desnutrición. En el marco de la Iniciativa América Latina y el Caribe sin Hambre 2025, se ha promovido la creación del Frente Parlamentario contra el Hambre30 en su capítulo de Guatemala, bajo el liderazgo del Diputado Hugo Morán. El FPH tiene más de 50 diputados de diferentes partidos políticos y es ya una instancia estable dentro del Congreso (punto resolutivo 1-2013). La principal labor del FPH es fiscalizar el Pacto Hambre Cero y la labor del Gobierno en cuanto a planificación de los POASANES, ejecución presupuestaria e impacto de las acciones. Otros temas en los que ha venido trabajando el FPH es el seguimiento de la sentencia dada por el Juzgado de Menores y Adolescencia de Jalapa sobre la muerte de cinco infantes por desnutrición aguda el 2012, y cuya sentencia condena al Estado de Guatemala un resarcimiento y reparación, 27

SESAN (2012). El Plan del Pacto Hambre Cero. http://issuu.com/sesansecretaria/docs/pho?e=5172177/7916472 SESAN (2014). Estrategia de Protección Social contra el Hambre Estacional. http://issuu.com/sesansecretaria/docs/estrategia_de_proteccion?e=5172177/7983391 29 Vivero Pol, J.L. (2013). Plan de acción contra el hambre estacional en el marco del Plan Hambre Cero. http://www.sesan.gob.gt/index.php/descargas/43-plan-de-accion-contra-el-hambre-estacional-1 30 http://www.fao.org/alc/es/fph/ 28

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Gráfico 1: Evolución del presupuesto SAN (absoluto y porcentual) 2010-2014

Fuente: Datos proporcionados por SESAN

El presupuesto SAN ha aumentado y es suficiente. En el gráfico 1 se puede ver una evolución del presupuesto que ejecutan los ministerios y secretarias (vigente institucional) y del porcentaje SAN de dicho presupuesto. Con la excepción del 2012, el presupuesto total de los ministerios no ha dejado de crecer desde el año 2010 (tendencia al alza), aunque el gran aumento del gasto público se realizó en el 2011, con un aumento del 51%. El presupuesto SAN ha evolucionado de manera diferente, como se puede ver en el gráfico 1 y en la tabla 3. En el 2011 se vio un gran aumento en el presupuesto SAN, aumentando incluso más que el aumento global de los presupuestos vigentes. Este fue el último año del Gobierno de Colom, pero todavía dejaron planificada una considerable subida al presupuesto SAN para el 2012 (del 44%). Es decir, que entre 2010 y 2012, las dos últimas planificaciones presupuestarias del Gobierno de Colom, se duplicó el presupuesto SAN de Guatemala (aumento del 105%), pasando de representar el 18% del total vigente institucional a representar el 30% del vigente institucional. Ahí se alcanzó el cenit absoluto y porcentual. En esos tres años, las contribuciones anuales del programa de apoyo presupuestario SAN de la UE oscilaron entre 11 y 13 millones de Euros. Tabla 3: Variaciones interanuales del presupuesto total y SAN Variación interanual Variación interanual 2011 2012 Total presupuestario 51% -3% Presupuesto SAN 61% 44% Fuente: análisis propio con datos del gráfico 1

Variación interanual 2013 9% -20%

Variación interanual 2014 0,7% 2,8%

5.- Debilidades de la implementación de la Política SAN Colisión de agendas entre desarrollo rural y seguridad alimentaria y nutricional. Se evidencia una brecha ideológica y operativa entre las dos políticas sociales más relevantes para la SAN: la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral (PNDRI) y la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (POLSAN). Tras hacer un análisis de los contenidos, se considera que la falta de articulación se debe principalmente a un choque de ideologías, percepciones y prejuicios más que a una verdadera incompatibilidad de contenidos o prioridades. De hecho, el alineamiento que tienen las organizaciones campesinas e indígenas con la PNDRI31 va en paralelo con su no-alineamiento con la POLSAN. Y lo mismo sucede con el sector privado, que tiene un alineamiento total con la POLSAN y el Pacto y un rechazo absoluto a la PNDRI. El principal tema de conflicto es la tierra, su gestión, titularidad, ordenamiento y reforma, lo cual empaña todos los demás aspectos comunes que tienen ambos documentos. Examinados con 31

Gobierno de Guatemala (2009). Política de Desarrollo Rural Integral de Guatemala. Mayo 2009. Consensuada entre ADRI, MOSGUA, CONIC, UNAC-MIC y Gobierno de Guatemala. http://www.segeplan.gob.gt/downloads/clearinghouse/politicas_publicas/Desarrollo%20Rural/Pol%C3%ADtica%20Desarrollo%20R ural%20Integral.pdf 66

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detalles podemos concluir que de los 11 objetivos específicos de la PNDRI, hay tres que coinciden plenamente con los objetivos y acciones de la POLSAN y del Plan del Pacto Hambre Cero. Otro elemento común entre ambas políticas es el reconocimiento de la importancia de la soberanía alimentaria. Adicionalmente, los sujetos de ambas políticas públicas son también plenamente coincidentes. Ausencia de instituciones o personas articuladoras entre clusters del SINASAN. Actualmente, no hay instituciones que tiendan puentes entre los cuatro principales actores del SINASAN (gobierno, cooperación internacional, sector privado y organizaciones campesinas e indígenas), por lo que los agrupamientos se hacen más bien por afinidades e intereses de corto plazo (financieros o afinidad política). Los centros de pensamiento no han sabido o querido actuar de puentes para facilitar el diálogo por una Guatemala sin hambre entre los dos grandes bloques ideológicos y políticos, el sector privado financiero, industrial y agrícola (actualmente motivado para luchar contra el hambre) y organizaciones que representan a los colectivos campesinos e indígenas (actualmente los que más sufren de hambre). Una débil capacidad de gasto en el Pacto Hambre Cero. Desde el 2010 hubo un aumento importante de la cantidad de fondos asignados a SAN que iba en paralelo con la capacidad de ejecución del Gobierno: había más fondos y mejoraban la ejecución de esos fondos (capacidad de absorción), tema relevante que alcanzó su cenit durante el primer año del Gobierno de Pérez Molina, cuando se llegó a un 90% de ejecución de los fondos (ver gráfico 2). Y sin embargo en 2013 se asignaron un 20% menos de fondos a SAN y también se ejecutaron peor (con un bajo 75% de ejecución). Se necesita más información para poder interpretar estos datos, pero resulta chocante el contraste entre 2012 (mas dinero y mejor ejecución) y el 2013 (menos dinero y peor ejecución). Por otro lado, como en 2012 se gastó menos de lo presupuestado en el 2013 se le asignó menos, y como ese año se gastó mal (75% de sub-ejecución) en el 2014 le han subido muy poco a pesar de ser el año en el que deberían tener la mejor ejecución y la mayor inversión, puesto que es el último año “normal” de este Gobierno (antes de entrar en el año final electoral). Gráfico 2: Presupuestos SAN vigentes (planificados) y devengados (ejecutados) 2010-2013

En el 2013, primer año de presupuesto hecho bajo el Gobierno de Pérez-Molina, el presupuesto vigente aumentó un 9%, aunque el presupuesto SAN bajó un 20%, con lo que la relación vigente/SAN bajó al 22%. Esto representa una regresividad del gasto en seguridad alimentaria y nutricional y podría suponer una violación del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Posteriormente, en el 2014 se aumentó un poco el presupuesto SAN con respecto al año anterior pero con un aumento muy escaso. Es decir, los dos años de planificación presupuestaria del actual Gobierno han supuesto una reducción total del presupuesto SAN del 7,3% con respecto al presupuesto con el que empezaron el mandato.

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El agua no está vinculada a la SAN en Guatemala. El componente de agua y saneamiento es, reconocido por todos los actores entrevistados, el menos desarrollado, con muy baja ejecución, poca presencia en los departamentos y escasos impactos reales32. Escasa articulación de las Transferencias Condicionadas con POLSAN. Los bonos de salud y educación que ejecuta el MIDES se reparten de manera irregular, no de manera bimestral o trimestral, las condicionalidades no se cumplen ni se exigen y no se prioriza su atención a los 166 municipios priorizados en el Pacto Hambre Cero. La Bolsa Segura solo se distribuye en el departamento de Guatemala, que ocupa el puesto 21 de 22 en la clasificación de desnutrición crónica e inseguridad alimentaria de Guatemala. Además, 2-3 bolsas al año no tienen ningún impacto sobre la desnutrición o la inseguridad alimentaria de las poblaciones.

6.- Principales avances de la institucionalidad SAN en Guatemala Marco político e institucional. La institucionalidad SAN de Guatemala está más fuerte y consolidada que nunca, tanto si se mira desde el punto de vista político, legal, financiero como técnico. A esta solidez del SINASAN han contribuido diversos Gobiernos estableciendo nuevas instituciones, políticas estables que traspasan Gobiernos de diferentes colores políticos, aumentando el presupuesto, mejorando la articulación ministerial, abriendo espacios a la contraloría y participación social y poniendo en marcha nuevos instrumentos de transparencia y rendición de cuentas. Eso hace que el tema esté bien posicionado en la agenda pública, de Gobierno y mediática. El CONASAN toma decisiones. El Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional es una institución viva, con reuniones regulares (se han llevado más de 20 durante el Gobierno de Pérez Molina) en las que los asistentes (Ministros y Secretarios) tienen capacidad de decisión y ejecución. Hay que 5 representantes de sociedad civil, electos en el marco de INCOPAS, que tienen información, voz y voto. La SESAN mantiene un alto perfil político. La SESAN es actualmente una institución sólidamente insertada en el organigrama institucional del Gobierno, cumpliendo las funciones que ley le otorga, con alta visibilidad mediática y personal de terreno presente en casi todos los municipios del país. Durante el 2013, se contrataron a 215 delegados municipales, que se suman a los delegados departamentales y regionales ya existentes. Se ha hecho un notable esfuerzo en formular los Planes Operativos de Seguridad Alimentaria y Nutricional (POASAN), desde el nivel local-municipal hasta el nacional, involucrando a las COMUSANES y a los delegados de los ministerios, tanto a nivel departamental como nacional. Este esfuerzo de alineamiento llevará su tiempo, pues transitar de una planificación totalmente sectorial (exclusivamente ministerial) con líneas presupuestarias muy clásicas a una planificación integral, basada en resultados del Plan del Pacto y que combina acciones de varios ministerios no es tarea fácil. Pero se notan avances. La conformación y fortalecimiento de más de 200 comisiones SAN a nivel departamental, municipal y comunitario es otro tema destacado. Sistema de Información y Monitoreo SAN. Guatemala es un país con un notable conocimiento sobre las causas y efectos del hambre sobre su población y además cuenta con un alto nivel de información y datos sobre desnutrición crónica y aguda. Entre las herramientas de seguimiento de la desnutrición aguda en SESAN se pueden mencionar los Pronósticos Trimestrales de Seguridad Alimentaria y Nutricional33, los Informes de Sitios Centinela de Vigilancia y Alerta Temprana y los Corredores Endémicos de Desnutrición Aguda. A estas herramientas se le unen los reportes semanales de casos de desnutrición aguda global y muertes por desnutrición que reporta el SIGSA-18 del MSPAS. Los casos de desnutrición crónica se duplicaron de 14 956 a 32 828 entre 2012 y 2013 lo que refleja la mejora del sistema de búsqueda e identificación. Al haber más personal de los ministerios en el terreno identificando y midiendo niños, el elevado sub-registro de casos ha ido reduciéndose. Además, Guatemala cuenta desde el 2012 con una metodología de muestreo basada en sólidos criterios científicos desarrollada por la SESAN e INE, con el asesoramiento internacional de IFPRI y CEPAL. Este muestreo exhaustivo sobre los principales indicadores 32

Congreso de la República (2014). Informe de labores parlamentarias del derecho a la alimentación 2013. Frente Parlamentario contra el Hambre, Observatorio del Derecho a la Alimentación y la Nutrición. 33 http://www.siinsan.gob.gt/LinkClick.aspx?fileticket=gVpS8eVrM7o%3d&tabid=37 68

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nutricionales (desnutrición crónica, aguda, anemia y obesidad) de los 166 municipios priorizados por el Pacto Hambre Cero ha producido ya una Línea de Base en 2013 y va a presentar su primer informe de avance del Pacto durante el mes de junio 2014. Adicionalmente, este año se presenta el quinto informe de avances en Política SAN, que elabora la SESAN con el apoyo de SEGEPLAN y el MINFIN. Comunicación y Sensibilización. En este apartado resulta bastante complicado hacer un análisis de los avances en comunicación y sensibilización de anteriores gobiernos, puesto que no hay documentos que investiguen sobre las estrategias de comunicación SAN o sobre el impacto de determinadas campañas de sensibilización. De manera general, se reconoce un buen trabajo de posicionamiento del Pacto durante el primer año, acompañado por la movilización social de la iniciativa Tengo Algo que Dar. Ese periodo positivo duró más o menos hasta mayo 2013, cuando se inició una inflexión en la estrategia de comunicación a partir del cual todo el peso recayó en el Gobierno, concretamente en la SESAN, y la línea comunicacional cambió. Se ha echado en falta una Estrategia de Comunicación para el Pacto Hambre Cero, que fuera no sólo de la SESAN sino de todo el Gobierno. La Ventana de los 1000 días se ha convertido en la “marca” más conocida del Pacto Hambre Cero y su principal recurso de movilización, puesto que aglutina una idea fácil de entender, técnicamente sólida, con pleno respaldo internacional y además novedosa desde el punto de vista comunicacional. Espacios de articulación, participación y contraloría social. La INCOPAS fue creada en la misma Ley SAN (32-2005) y sus primeros representantes ejercieron desde octubre 2006. Es un órgano de participación, proposición y contraloría del SINASAN. Tiene un representante de cada uno de los siguientes sectores: pueblos indígenas, campesinos, empresarios, iglesia católica, iglesias evangélicas, universidades, organizaciones sindicales, ONGs, organizaciones de mujeres y colegios profesionales. Entre otras acciones, se encargan de monitorear el programa de fertilizantes, la Ventana de los 1000 días y el programa de Agricultura Familiar (PAFFEC), la evolución de los casos de desnutrición aguda y actualmente están desarrollando una propuesta para revisar la Ley SAN para incorporar aspectos relacionados con la soberanía alimentaria y los conocimientos indígenas34. Este espacio facilitador es el único donde representantes de diversos grupos pueden dialogar, presentar sus propuestas y reclamos, y avanzar hacia un consenso en ciertos temas. Además, los delegados de INCOPAS reconocen un avance notable en cuanto al acceso a información relevante del accionar del Gobierno (transparencia y rendición de cuentas) aunque su capacidad de incidencia es todavía escasa. La PDH ha cumplido adecuadamente el rol que le asignó la Ley SAN de supervisión de los avances del Estado en la POLSAN y en la materialización del derecho a la alimentación para todos los ciudadanos. Hasta el momento llevan elaborados seis informes35, algunos de los cuales han tenido un alto impacto mediático, y han presentado varias denuncias al Gobierno por incumplimiento de sus obligaciones hacia el derecho a la alimentación, tal y como establece la Ley SAN, la Constitución y el PIDESC. En 2013 se creó dentro de la PDH una Defensoría del Derecho a la Alimentación, a instancia del Congreso de la República. Esta institución es la segunda de este tipo que existe en América Latina, después de la que viene operando con éxito en Brasil. Contribución del sector privado a la Ventana de los 1000 días. El sector privado interesado en SAN se ha agrupado en torno a la Alianza por la Nutrición y uno de sus tres áreas de trabajo es el monitoreo de la ejecución de la Ventana de los 1000 días. Hasta el momento llevan dos informes de monitoreo (noviembre 2013 y mayo 2014)36. Pero el sector privado no sólo monitorea las acciones del Pacto, también están llevando a cabo acciones en el terreno para contribuir a luchar contra el hambre en más 450 comunidades y Fundazúcar tiene el programa de cambio de hábitos alimentarios llamado “Mejores Familias”. En el marco del ENADE 2013 (Encuentro Nacional de Empresarios, octubre de 2013)14 partidos políticos firmaron el Primer Acuerdo Nacional sobre Desarrollo Humano en el país con tres pilares básico: nutrición, educación y capacitación. El compromiso es apoyar la Ventana de los 1000 días para reducir un 2% anual la desnutrición crónica en Guatemala. 34

INCOPAS (2014). Estrategia de incidencia en seguridad alimentaria y nutricional de la INCOPAS. Resumen ejecutivo. Abril, 2014. Instancia de consulta y participación social, Guatemala. 35 PDH (2013). Informe anual 2013. Informe de Situación del Procurador de los Derechos Humanos al Congreso de la República. 36 FUNDESA (2014). Resultados del Monitoreo de las acciones de la Ventana de los 1000 Días. Informe presentado en mayo. http://www.fundesa.org.gt/cms/content/files/MG_-_Monitoreo_AxN_210514_final.pdf 69

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7.- Principales desafíos a mediano y largo plazo Consolidar el marco legal que apoye la SAN. Uno de los aspectos más destacado de la labor del Congreso y del FPH es la elaboración de leyes que refuercen la institucionalidad SAN de Guatemala. Entre las iniciativas de ley a debate actualmente en el Congreso destaca: e) la iniciativa de ley 4793 para la reforma de la Ley SAN e incorporar algunos temas como sanciones administrativas a funcionarios que incumplan sus responsabilidades y un informe anual de SESAN f) la iniciativa de ley 4692 para anclar el programa de protección social, crear un registro único de beneficiarios y fortalecer la Red de Protección Social de Guatemala; g) la iniciativa de ley 4764 para crear un Ministerio de Desarrollo y Combate al Hambre y la Pobreza donde se agrupen todos los programas sociales de lucha contra el hambre y reemplace al MIDES; h) la iniciativa de ley para reforzar la Ventana de los 1000 días, asegurar sus líneas presupuestarias y dotarla de mecanismos de seguimiento Principales riesgos en el mediano plazo. El riesgo más grave y real es que el próximo gobierno no considere la lucha contra el hambre como la principal prioridad de las políticas sociales de Guatemala. Esta prioridad podría ser desplazada por el combate a la pobreza, la desigualdad social, la cohesión o el desarrollo inclusivo, todas ellas prioridades incuestionables pero que reducirían el impulso político asignado por el Pacto Hambre Cero a la desnutrición crónica. Y sin niños bien nutridos nunca habrá adultos con potencialidad para desarrollarse plenamente como seres humanos. Otro riesgo sería que se reduzca la calidad o cobertura de alguno de los tres pilares clave del actual Pacto: las diez acciones de la Ventana de los 1000 días, el PAFFEC (agricultura familiar) o la Red de Protección Social (bonos y GETCo). Este tipo de riesgo es altamente probable, puesto que son programas que requieren bastantes fondos. También es un riesgo que se vincule el tema de la tierra (reforma agraria, catastro, productividad) con la lucha contra el hambre. Hasta ahora se han mantenido separados lo cual ha beneficiado a ambos temas, y ha permitido que la institucionalidad SAN se consolide y se tengan resultados contra la desnutrición infantil. Si se hubieran juntado no se habrían conseguido dichos avances. Por ello, se sugiere mantenerlos separados. Es también común que un nuevo gobierno cambie las prioridades geográficas (priorización en 166 municipios), lo cual derivaría nuevos recursos a otras comunidades o municipios. Como los programas contra la desnutrición crónica sólo son efectivos en los primeros 1000 días, se necesitan al menos 3 años de intervención efectiva para empezar a notar los cambios. Por ello, se recomienda mantener las prioridades geográficas que han sido consensuadas por los dos anteriores gobiernos. Otro riesgo importante es que se mantenga la brecha entre la agenda de desarrollo para el cluster de campesinos e indígenas (los más afectados por la desnutrición) y la agenda para el cluster del sector privado. Ambas agendas han corrido separadas durante el Gobierno de Pérez Molina, con mejor suerte para el Pacto Hambre Cero. En función del color político del nuevo presidente este equilibrio de fuerzas puede variar. Por ello, el trabajo de facilitación del Grupo Articulador para acercar ambas agendas en los temas que comparten se antoja fundamental en los próximos meses. Finalmente, siempre existe el riesgo que un evento climático extremo (sequía, inundación, huracán) o geológico (terremoto, volcán) golpee Guatemala y provoque un desastre humanitario, lo que volcaría gran parte del accionar y los recursos del Estado en la recuperación y rehabilitación dejando de lado la desnutrición crónica (como pasó con el Stan).

8.- El aporte de la UE en este contexto: utilidad, desafíos y lecciones aprendidas El aporte de la Cooperación Internacional. Durante el año 2012, la SESAN llevó a cabo un mapeo de actores37 en el cual se solicitó información a todas las agencias de cooperación internacional, embajadas, ONGs internacionales y fundaciones privadas que tenían proyectos SAN en Guatemala, y con esa información se organizó una base de datos. En el marco de la consultoría llevada a cabo para la UE en 2013, el consultor realizó un análisis de los datos38 (ver el resumen en tabla 4 y gráfico 3). Conviene señalar que estos datos no reflejan el total de los aportes de la Cooperación Internacional a las actividades de SAN en el 37

Este mapeo fue apoyado por dos iniciativas financiadas por la UE y USAID. Vivero Pol, J.L. (2013). Plan de acción contra el hambre estacional en el marco del Plan Hambre Cero. http://www.sesan.gob.gt/index.php/descargas/43-plan-de-accion-contra-el-hambre-estacional-1 38

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país, sino solamente los datos que fueron suministrados a la SESAN a lo largo del 2012 y 2013. No obstante, da una idea bastante cercana al total de apoyo anual a programas SAN en Guatemala, ya que los cinco mayores donantes internacionales proporcionaron sus datos. Tabla 4. Monto total de 76 proyectos SAN en Guatemala (2006-2018) Inversion Total $ 760.077.128 Proyectos sin Fecha definida (13 Y 77) $ 2.166.928 TOTAL $ 762.244.056

Gasto por Ventana de los 1000 días Gasto por Hambre Estacional Gasto general por SAN

$ $ $

233.970.200 252.944.646 263.162.282

Gráfico 3. Gasto anual total de 76 proyectos SAN en Guatemala (2006-2018)

Gasto Anual $180.000.000,00 $160.000.000,00 $140.000.000,00 $120.000.000,00 $100.000.000,00 Gasto Anual

$80.000.000,00 $60.000.000,00 $40.000.000,00 $20.000.000,00 $2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Si le quitamos los casi 30 millones que figuran para el periodo 2006-2008 y los más de 70 para el periodo 2016-2018 (dinero ya comprometido con programas de medio plazo), tenemos unos 660 millones de dólares a repartir entre 7 años (2009-2015) lo que da un monto aproximado de 100 millones de dólares anuales de apoyo internacional a SAN. El aporte de la UE. Continuando con el apoyo financiero, la comparación entre gráficos 2 y 4 permite ver la incidencia que los fondos de apoyo presupuestario de la UE tienen sobre el presupuesto vigente SAN de Guatemala. Esta incidencia es más cualitativa que cuantitativa (en cuanto a porcentaje de los aportes sobre el presupuesto SAN total), pero evolucionan en paralelo por lo que se infiere una correlación. Por un lado el máximo absoluto y porcentual del presupuesto SAN (2012) coincide con el máximo de asignación anual del Convenio de apoyo presupuestario. Por otro lado, cuando el apoyo presupuestario cayó bruscamente en 2013 (con un descenso del 67%), el presupuesto SAN asignado cayó un 20% (la única caída de ese periodo de cinco años), a pesar de que ese año el presupuesto total asignado aumentó un 9% interanual. El siguiente año 2014, el apoyo presupuestario anual aumentó un 46% con respecto al 2013 y el presupuesto SAN aumentó un 2,8%, que aunque es poco representa cuatro veces más que el aumento global del vigente institucional para ese año. Por otro lado, si nos fijamos en la proporción del apoyo presupuestario durante los tres años (2010, 2011 y 2012) que fueron planificados bajo el Gobierno de Colom, vemos que el primer año representa el 2,7% del presupuesto SAN nacional, el segundo año el 1,61% y el tercer año representa solamente el 1,31%. Es decir, que aunque los montos de la UE se mantienen en rangos similares, los aportes nacionales al presupuesto aumentan, lo que implica un creciente compromiso nacional con fondos propios para el tema SAN. En los presupuestos que ya fueron hechos en el Gobierno de Pérez Molina se aprecia un reforzamiento de ese compromiso con los aportes nacionales al presupuesto, puesto que en 2013 el aporte de la UE representa el 0,54% del presupuesto SAN y el 2014 apenas un 0,95%. Es decir, parece que el apoyo presupuestario sirvió 71

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de estímulo durante el periodo 2010-2012 para aumentar el gasto público en SAN y que a partir de ese periodo se ha ido aumentando la proporción de fondos propios al tema SAN, aunque los montos totales hayan experimentados variaciones positivas o negativas. Lo que si es evidente es que en relación a 2010, el porcentaje de fondos propios del Gobierno de Guatemala ha aumentado frente a los fondos procedentes del apoyo presupuestario y que este apoyo ha servido de estímulo para invertir más dinero en SAN, y que ese dinero venga de fondos nacionales. Gráfico 4: Evolución del apoyo presupuestario anual para SAN de la UE (2010-2014) Apoyo presupuestario anual en SAN de UE (Millones Euros) 12,0 10,0 8,0 6,0

Series4

4,0 2,0 0,0 Año 2010

Año 2011

Año 2012

Año 2013

Año 2014

Fuente: Convenio UE-Gobierno de Guatemala (2009-2015).

En cuanto a la calidad del apoyo, el Programa de Apoyo a la implementación a la Política Nacional de SAN (PSAN) ha llevado a cabo consultorías que han apoyado la elaboración del documento del Plan del Pacto Hambre Cero39, en la redacción del Acuerdo Gubernativo 235-2012 para priorizar las acciones de la Ventana de los 1000 días, la Estrategia de Protección Social contra el Hambre Estacional40, la propuesta de los Corredores Endémicos de Desnutrición Aguda41 y el Manual Operativo del programa GETCo (Empleo por Dinero)42. En el marco de esta consultoría se ha realizado además el primer análisis político de los actores del SINASAN para entender sus motivaciones para luchar contra el hambre, sus alianzas y opciones de política SAN y la percepción del Pacto Hambre Cero, preparando una Estrategia de Sostenibilidad del mismo, para evitar una ruptura de prioridades durante el cambio de Gobierno. En base a la experiencia del consultor y a las entrevistas realizadas, se podrían extraer las siguientes lecciones aprendidas: a.- Los procesos de consolidación institucional llevan años y tienen sus propios ritmos, que van claramente marcados por los tiempos electorales. Los programas de apoyo presupuestario que transcienden gobiernos sirven para mantener prioridades (apoyadas por la financiación). En el caso de Guatemala ha sido influyente para levantar la prioridad en la lucha contra el hambre del anterior Gobierno de Colom y mantenerla durante el Gobierno de Pérez-Molina. En esa misma línea, sería estratégico continuar una línea similar de apoyo presupuestario que empezara al final de este mandato y siguiera con el próximo gobierno. b.- Los avances en el marco legal llevan tiempo para ser creados pero luego sirven de armazón legal durante muchos años. La ley SAN, su reglamento, los acuerdos de gobierno y las propuestas de leyes complementarias que actualmente se debaten en el Congreso son importantes para consolidar el sistema, y podrían ser más apoyadas por la UE, habida cuenta de que el enfoque de derechos en desarrollo es una de las características distintivas de la cooperación europea. El derecho a la alimentación ha ayudado mucho a la propia existencia, transparencia y participación civil en el SINASAN.

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http://issuu.com/sesansecretaria/docs/pho?e=5172177/7916472 http://issuu.com/sesansecretaria/docs/estrategia_de_proteccion?e=5172177/7983391 41 http://www.sesan.gob.gt/index.php/descargas/43-plan-de-accion-contra-el-hambre-estacional-1 42 http://issuu.com/sesansecretaria/docs/getco?e=5172177/8056961 40

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c.- Hay que volver a considerar la SAN un tema político y estratégico, y no tanto un tema técnico, lo que implica que habría que retomar el control del apoyo a políticas SAN por parte de la Delegación de la UE, no externalizándolo completamente en consultoras técnicas. En esta línea, funcionarios de la DUE deberían recuperar funciones de asesoramiento político y estratégico que han sido externalizadas, tal y como se hacía hace dos décadas.

9.- Conclusiones y recomendaciones Se puede apreciar que ha habido una aceleración de hitos importantes en la institucionalidad de lucha contra el hambre en Guatemala en la última década, con avances políticos y legales que apuntalan el sistema actual de seguridad alimentaria y nutricional, articulado en torno a una ley, una política, un plan estratégico, un plan priorizado de Gobierno, un presupuesto, unas instancias de participación y consulta popular, una prioridad política y un conocimiento sobre lo que se debe hacer y cómo hacerlo. Ahora el desafío es hacerlo por un periodo de tiempo prolongado y aumentar la escala de las intervenciones para pasar de los 166 municipios priorizados durante este Gobierno43 a todos los municipios del país. Campesinos e indígenas no tienen la POLSAN entre sus prioridades. Su prioridad estratégica es la PNDRI y la Soberanía Alimentaria. En el cluster del sector privado se considera esto un error histórico de sus líderes y la causa puede deberse a que no se ha manejado el Pacto como un pacto social. Hay una polarización percibida entre diversas organizaciones campesinas e indígenas y un conflicto entre estructuras tradicionales y jóvenes líderes. Según el consultor, las diferencias entre ambas políticas son más a nivel de percepciones ideológicas que de realidades escritas. Establecer diálogo sobre elementos comunes entre la Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional y la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral. Todos los objetivos y ejes programáticos de POLSAN están incorporados en la PNDRI, aunque hay objetivos y acciones de la PNDRI que no están incluidos en POLSAN (especialmente todo lo vinculado al tema tierras). En ese sentido, la PNDRI es más amplia en su mandato, mientras que la POLSAN es más específica en el suyo: mejorar el estado nutricional de la población Guatemalteca. Se considera absolutamente necesario para asegurar la sostenibilidad de la POLSAN y el Pacto tender puentes de diálogo y confianza entre el sector privado y los representantes de los campesinos e indígenas. La lista de elementos comunes que pueden formar parte del menú del diálogo podría contener: la Ventana de los 1000 días, aumento de productividad de la agricultura familiar y campesina, agua y saneamiento, servicios de salud y educación pública, hogar Saludable y hábitos saludables, red de protección social: bonos y programa de empleo temporal, GETCo (Empleo temporal comunitario), encadenamientos productivos, empleo rural agrícola y no agrícola e infraestructura productiva La existencia de un Grupo Articulador es clave en este diálogo entre sector privado y organizaciones campesinas e indígenas. Actualmente ese diálogo no existe y las posiciones se mantienen distantes. Hace falta un grupo articulador con personas de reconocido prestigio, influyentes y líderes de sus clusters. Alianza por la Nutrición: un nuevo actor con influencia y respetado. La Alianza por la Nutrición (un conjunto de 21 organizaciones) realiza tres tipos de actividades: a) monitoreo y evaluaciónes de la Ventana de los 1000 días, con recomendaciones para mejorar; b) Implementación en terreno, cubriendo a 450 comunidades; c) comunicación y sensibilización. Se ha posicionado en un par de años como un actor influyente, con una motivación bien valorada, ideas novedosas y buenas intenciones pero todavía poco conocimiento de los problemas reales en las comunidades. La Alianza ha adoptado el esquema de trabajo de la Ventana de los 1000 días porque es un tema de salud pública, incluso aceptado y reconocido como derecho y bien público, y no toca para nada el gran tabú de este grupo de influencia: el tema de la tierra y su propiedad. El uso partidista de acciones del Pacto Hambre Cero no rinde frutos políticos. El análisis político muestra que el uso partidista de recursos del estado para programas productivos, sociales y asistenciales de SAN (bolsas de alimentos, vasos de leche, fertilizantes, semillas, bonos, alimentos suplementario, aperos, 43

SESAN (2012). Mapa de los 166 municipios priorizados en el Plan del Pacto Hambre Cero por desnutricion cronica y lugares poblados segun VAM (PMA) 2012. http://www.siinsan.gob.gt/Documentos/tabid/123/Default.aspx 73

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etc), que son distribuidos principalmente a los simpatizantes del partido gobernante y no a los que objetivamente lo necesitan (sean del partido que sean), no rinde los frutos políticos esperados, pues ninguno de los partidos anteriores ha conseguido salir re-elegido. Relaciones clave dentro del SINASAN. • Las instituciones más mencionadas son SESAN, MAGA y MSPAS, junto a PDH y el FPH. • Buena relación entre la SESAN y la Alianza por la Nutrición. • FAO, CONGCOOP y FUNDESA aparecen mencionadas con más frecuencia. • Las referencias académicas son URL y USAC y cada cluster menciona sus propios Think-Tanks • Andrés Botrán aparece mencionado como persona influyente. • El cluster de Cooperación Internacional tiene pocas relaciones con organizaciones de sociedad civil • El cluster de Sociedad Civil tiene nulas relaciones con actores del sector privado aunque si se relacionan con la SESAN y el MAGA. • La responsabilidad clave contra el hambre es de CONASAN, lo cual refuerza su papel central en SINASAN. Conclusiones específicas sobre el Pacto Hambre Cero La transcendencia del Pacto más allá de este Gobierno dependerá mucho de las percepciones de los actores influyentes y estables del sistema nacional SAN de Guatemala. En esta consultoría se han llevado a cabo 38 entrevistas, ordenadas en diferentes categorías ex ante para tener una mayor representatividad: Sector Público (Gobierno, oposición y otros poderes), Cooperación Internacional (donantes y agencias ONU), Sociedad Civil (Organizaciones Campesinas e indígenas + Tengo Algo que Dar), Medios de Comunicación (periódicos y TV), Academia (Universidades y Think Tanks), Sector Privado. A continuación se presenta un resumen de las percepciones de los entrevistados. El Pacto Hambre Cero consigue articular al Gobierno y los actores de fuera del Gobierno en unos objetivos comunes (mismo paraguas institucional) y dota todo el conjunto de una alta visibilidad mediática y altísima prioridad política. Sin embargo, presenta un énfasis excesivo en las acciones asistenciales de marcado corte político-partidista y en la comunicación de la desnutrición aguda, relegando hasta el momento los avances y acciones contra la desnutrición crónica, el verdadero problema alimentario de Guatemala. Preocupación de que el Pacto se caiga con el cambio de Gobierno. El Pacto Hambre Cero podría dejar de ser prioridad con el próximo Gobierno, a partir de enero 2016. Hay una asociación del Pacto con el Gobierno de Pérez Molina, aunque varios clusters están de acuerdo en que el Pacto es una continuación de políticas de gobiernos anteriores (Óscar Berger y Alvaro Colom) y montada en torno a la institucionalidad que se creó en el 2005 con la Política SAN, la Ley SAN y el Programa de Reducción de la Desnutrición Crónica. El Pacto es continuidad institucional y refuerza la Política Pública SAN. La idea clave para la sostenibilidad del Pacto más allá de este gobierno es su concepción como Política Pública SAN, y poner de relieve su completo alineamiento con la Política Pública de Desarrollo Rural Integral. De hecho, la PNDRI es más completa e integral que el Pacto, que sólo trata un eje de la PNDRI. Este acercamiento político, técnico y operativo entre Pacto y PNDRI es clave para la transcendencia de los tres componentes centrales del Pacto más allá de este gobierno. Llevar el Pacto Hambre Cero a los que más sufren el hambre. Hay que visibilizar los aportes concretos que los beneficiarios reciben, aunque poniendo el énfasis en un enfoque de derechos y no en un enfoque asistencial humanitario. Hay que presentar a las élites rurales (alcaldes, maestros, sacerdotes, etc) el problema de la desnutrición y hacerles ver los impactos sobre la salud de los infantes. Y, finalmente, hay que focalizar la Estrategia de Comunicación para la Sostenibilidad 2014-2015 en las comunidades Matar el Pacto para mantener vivo el Pacto (comunicacionalmente hablando…). Como el contenido técnico del Plan del Pacto tiene un apoyo unánime, la institucionalidad es a día de hoy más solida que nunca y la marca “Pacto Hambre Cero” se asocia con el Gobierno de Pérez Molina, se propone bajarle la visibilidad mediática al Pacto como conjunto y aumentar la visibilidad mediática de sus componentes principales 74

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(Ventana de los 1000 días, Agricultura Familiar y Red de Protección Social) para afianzar estos últimos y que sobrevivan el cambio de Gobierno. El marco general debería ser la POLSAN. Apoyar la consolidación de las instituciones de apoyo de SESAN: INCOPAS (para facilitar los espacios de contraloría social) y GIA (para mejorar la coordinación con los principales donantes internacionales). Darle prioridad a mejorar la percepción de transparencia y rendición de cuentas. Este tema presenta una contradicción notable entre las percepciones de numerosos entrevistados (negativas) y los avances reales en transparentar el accionar del Gobierno en el marco del Pacto. Aunque la transparencia del Pacto se percibe mejor que antes todavía es muy mejorable. Se ha puesto mucha información accesible a través de la web de la SESAN, pero la facilidad de acceso puede ser un impedimento para su uso. La Línea de Base y las evaluaciones de impacto con respaldo internacional son claves para asegurar la credibilidad de los resultados. Se va a dejar una evaluación (científica y sólida) al final del Gobierno. Establecer canales de comunicación con otros partidos políticos sobre temas SAN, especialmente con cuadros medios de los principales contendientes en la próxima elección para presentarles los avances del pacto, sus elementos técnicos y los principales desafíos que quedan por hacer. El documento del Plan del Pacto Hambre Cero es bueno. Unanimidad casi absoluta sobre la pertinencia de los contenidos del Plan del Pacto, sobre su buena presentación y su comunicación. Esto lo afirman tanto los expertos como los políticos. Estrategia de continuidad del Pacto y la POLSAN (medio plazo): propuesta para Gobierno Primer eje: REFORZAR LA INSTITUCIONALIDAD SAN a) Acciones políticas para promover una convergencia de intereses a.1.- Ampliar el marco legal que afianza el Sistema Nacional SAN y el Pacto a.2.- Establecer canales de comunicación con otros partidos políticos sobre temas SAN b) Elementos presupuestarios b.1.- Asegurar proyectos y programas de apoyo al Pacto (o sus componentes) b.2.- Mejorar la percepción de transparencia y rendición de cuentas Segundo eje: ALIMENTAR LA PRESION MEDIÁTICA Y LA AUDITORIA SOCIAL c) Activación de movimientos sociales y plataformas de diálogo c.1.- Apoyar la consolidación de las instituciones de apoyo de la SESAN: INCOPAS y GIA c.2.- Elaborar un Perfil SAN de Guatemala con la Academia y apoyar investigación c.3.- Retomar la movilización social a través de una abogacía suave c.4- Diseminar herramientas de seguimiento del Pacto entre los actores influyentes c.5.- Mantener la Línea de Base y evaluaciones de impacto con respaldo internacional d) Estrategia de Comunicación específica d.1.- Matar el Pacto para mantener vivo el Pacto (comunicacionalmente hablando…) d.2.- Recuperar la credibilidad de SESAN mediante noticias relevantes, veraces y con análisis d.3.- Posicionamiento del Pacto Hambre Cero a nivel internacional d.4.- Consolidar el “Legado del Pacto” d.5.- Mega-evento regional para dar a conocer avances de Política Pública SAN en Guatemala

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CUARTA PARTE: RESUMEN EN INGLES

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Progress in implementing the FNS Policy in Guatemala: a consolidated institutional framework Guatemala is the Latin American country with the highest chronic malnutrition and the sixth in the world: 49.8% of under-five children are affected. Concerning the prevalence of undernourishment, Guatemala shows an increase from 25.4% in 2000/02 to 30.5% in 2011/13. In the prioritized municipalities of the Zero Hunger Pact (ZHP), chronic malnutrition reaches 60%. The historical trend of reducing chronic malnutrition in Guatemala was 0.4% before the Zero Hunger Covenant and this trend should improve this year after the results of the Impact Assessment 2013. The current government has prioritized the fight against hunger within its mandate as the cornerstone of its social policy. The FNS institutional framework is consolidated, whether viewed from the political, legal, technical and financial standpoint. The robustness of the National Food and Nutrition Security System (SINASAN) has been the result of various governments, establishing new institutions, formulating participatory policies that transcend governments of different political colours, increasing the budget, improving ministerial coordination, allowing external social audit and launching new instruments of transparency and accountability. People interviewed for this consultancy recognize the importance of the fight against hunger and malnutrition have for human development, economic competitiveness, reducing social conflict and ensuring social rights. The fight against hunger is adequately positioned on the public agenda, government and media. The SINASAN has been strengthened by different governments. During the government of Alfonso Portillo (2000-2003), the FNS policy was issued and the Deputy Ministry for Food and Nutrition Security (VISAN) was created (March 2003) with operating funds. During Oscar Berger´s (2004-2007), a significant boost to the FNS institutional framework was provided through the FNS Law and Policy (Mayo 2005), which are the basis of all subsequent developments occurred. The Program for the Reduction of Chronic Malnutrition, and consensus built from the departments presented at the end of the mandate of Berger document was also developed. During this period, however, the impact of activities in food insecure communities and households was rather low. Conversely, the most relevant feature of Alvaro Colom´s (2008-2011) was the operationalization of actions at municipal and community levels, creating new programs as Solidarity Vouchers (Conditional Cash Transfers for education and health) and reaching thousands of people. At the end of his term, the Strategic Plan for Food Security and Nutrition (PESAN 2012-2016) was presented. Pérez-Molina´s (2012-2015) launched the Zero Hunger Pact (ZHP) and prepared the Plan of the Pact to combat chronic and acute malnutrition. This government has also established the methodology of coordinated planning and budget allocation (POASAN) and conducted a baseline survey in the 166 priority municipalities, which will serve to compare the impact of interventions. Several tools for monitoring and accountability have been made available to the general public through the website. This government has reinforced the FNS institutional framework SAN, maintaining the FNS priorities created under Berger´s Government, continuing social protection programs launched by Colom´s and renovating the institutions enacted by the FNS law. The right to food is the legal pillar of this framework.

Alfonso Portillo

New institutions FNS policies Years Political adscription 2000- Centre-Left VISAN (MAGA), FNS Policy 2000 2003 CONSAN

Óscar Berger

20042007

CentreRight

Álvaro Colom Otto PérezMolina

20082011 20122015

Centre-Left

Presidency

CentreRight

Other issues

Municipal Code, Law Development Councils SESAN, INCOPAS PRDC, FNS Policy FNS Law regulation CONASAN, FNS 2005 Law FNS Sectorial Groups Solidarity Vouchers FNS Law regulation, PESAN 2012-2016 ENSMI, PLANOCC Decree 1000 Days, Zero Hunger Pact Base Line Survey VAPS (MSPAS) Results-based POASAN Management 77

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CONASAN acts really as a decision-making institution, with regular meetings (more than 20 during Pérez Molina´s mandate). Five civil society representatives, elected by INCOPAS, and two from the private sector, plus the 12 from the Government conform the 19 people governing body. The FNS Secretary (SESAN), although relatively new, is firmly embedded within the State institutional chart, with high media visibility and field staff present in almost all municipalities. There has been a remarkable effort to develop the FNS operational plans (POASAN) from local to national levels, involving FNS Municipal Committees (COMUSANES) and delegates from other ministries. The Parliamentary Front Against Hunger at the Congress has more than 50 MPs from different political parties and its main work is overseeing the Zero Hunger Pact, budget and performance. It has introduced several bills to consolidate some issues and programs. Between 2010 and 2012, the FNS budget of Guatemala doubled (an increase of 105%), rising from 18% of total ministerial allocations to 30%. In 2013, the FNS budget dropped by 20% which represents a regression of spending on FNS. In 2014, FNS budget increased slightly. Summing up, the two-year budget planning of the present Government ended up with a total FNS budget reduction of 7.3% compared to the starting figure. The impact of EU financial support to FNS budget is evident, spurring to allocation of own funds to FNS annual budget, although EU percentage contribution to the total FNS budget is low. In the past four years, EU and FNS budgets evolved in parallel so a correlation is assumed. The EU budget support provided the stimulus for the period 2010-2013 to increase public spending on FNS based on own resources. FNS information systems. Guatemala is a country with a remarkable knowledge on the causes and effects of hunger on their population, having a high level of information and geo-referenced data on chronic and acute malnutrition. In addition, a nutrition surveillance network is actively seeking cases of malnutrition, reducing underreporting that previously went unnoticed. ZHP Monitoring and Evaluation. Since the ZHP started in 2012, a baseline survey was produced for the 166 priority municipalities with support from IFPRI, ECLAC and National Institute of Statistics (INE). The first progress report will be presented in June 2014 and the second in Mayo 2015. Additionally, this year's fifth progress report on FNS Policies is already out, produced by SESAN. One of the ZHP remarkable outputs so far is the reduction of hunger-related child mortality by more than 70%, moving from 2.2 deaths per 100 acute malnourished children in 2011 to 0.68% in 2013.

Articulating platforms: participation, accountability and social audit The Consulting and Social Participation Agency (INCOPAS) is the organization of SINASAN (created by the FNS Law) that enables civil society participation, propositions and accountability. It embraces the varied constituencies of civil society, and it is the only space where statutory representatives of peasants and indigenous groups and the private sector all together can discuss, submit proposals and claims, and move towards a consensus on certain issues. Peasant and indigenous organizations have a significant reporting and monitoring activity on progresses and challenges of the right to food, the FNS policy and the ZHP. In recent years, however, a reduction in the number and diversity of reports can be noticed, the reasons not being evident when writing the report. The Office of the Human Rights Ombdusman (PDH) has properly fulfilled the mandate assigned by the FNS Law: monitoring the State's progress in FNS Policy and achieving the right to food for all. The PDH, with the seventh annual FNS report to come out this year, is also leading the right to food monitoring at regional level. So far, those reports are well grounded and influential. The private sector has recently grouped around the Alliance for Nutrition, becoming an influential stakeholder within the SINASAN. They have three areas of intervention: policy advocacy on the 1000 days Initiative, field interventions against chronic hunger and ZHP monitoring. To date, they have produced two monitoring reports on the implementation of 1000 days actions by MSPAS.

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Main weaknesses of ZHP: (a) the water and sanitation component, (b) irregularity of health and education vouchers, not using the same prioritized beneficiaries and municipalities as ZHP, (c) the poor budgetary performance of implementing ministries and (d) the clash of agendas between PNDRI and FNS Policy (POLSAN). An ideological and operational divide, rather than a real incompatibility of content or priorities, is evident between the two main social policies. The main point of conflict is land, which overshadows all other common aspects between both documents. Both policies agree on strategic guidelines, the targeted subjects and the recognition of food sovereignty. From an organizational point of view, the POLSAN fully contributes to the achievement of the PNDRI strategic objectives. Regarding this point, academia does not act as an articulating platform between clusters in the SINASAN. Currently, universities and think tanks have been unable or unwilling to facilitate FNS or ZHP dialogue between the two ideological clusters: the private industrial and agricultural sector (currently motivated to fight hunger) and peasant´s and indigenous peoples´ organizations (representing those who suffer the most from hunger). Some conclusions on the Zero Hunger Pact The right to food in Guatemala is still one of the best-monitored social rights by civil society and the media. Justiciable legal jurisprudence has already laid a sentence of reparation and redress for four families issued by the Court of childhood and Adolescent Zacapa (3 April 2013). The ZHP represents institutional continuity and reinforces a thread of FNS public policies starting from the institutional framework enacted during Berger´s government and then continued by far-reaching social policies implemented by Colom. We must highlight the alignment of ZHP and POLSAN with the PNDRI, which is key assertion for the survival of ZHP core components beyond this government. The ZHP technical contents are highly praised by all influential stakeholders although poor budget expenditure distorts any analysis thereof. There is appropriation by the most relevant ministries (MAGA, MSPAS, MIDES), but broad coordination is not yet comprehensive and many activities still remain very sectorial. The ZHP has been successful in articulating Governmental actors as well as non-governmental stakeholders on common objectives (the ZHP strategic plan), providing high media visibility and political priority. The ZHP leadership is clearly identified with the SESAN Secretary Luis Enrique Monterroso and Vice President Roxana Baldetti for her work in aligning ministries at CONASAN. Some negative perceptions on the ZHP: patronage, excessive bias towards humanitarian assistance and acute malnutrition, under-expenditure by ministries of the annual allocated budget and weak commitment by municipalities are some of the most relevant drawback highlighted by interviewees. More support should be given to increasing productivity by small scale farmers and not so much to free assistance. There is real concern that the ZHP may be hardly dismantled when the new presidents seizes power. The use of partisan actions (prioritize your constituency over the needs-based targeting) on FNS activities, so common in Guatemala, has proven to be historically unfruitful as none of the previous political parties in power has managed to be re-elected. This evidence-based lesson could save much mismanagement at this mandate. There is a bad perception on transparency and accountability among the media, academia and the international cooperation, although this perception improves with Government officials, civil society and the private sector. On this issue, there seems to be a divergence between the perceptions of the respondents and the real facts, since SESAN, MINFIN and MSPAS have developed web-based tools to monitor the developments of the ZHP. This government will leave a scientific and solid assessment at the end of the presidential term to assess the implementation and results of the ZHP. There is a widespread loss of confidence in the FNS information provided by SESAN. The lack of remarkable progress to date in three indicators of the ZHP (chronic malnutrition, income and food access) nurtures this mistrust. However, SESAN manages good data and information but communication is rather poor as they do not want to be exposed. Regarding social mobilization, most interviewees referred to the initiative “Tengo algo que dar”, which was highly praised in general, although many were critical as having poor incidence in rural areas, smaller towns and the very food insecure communities. 79

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ANEXO 1: Cuestionario aplicado a las 38 entrevistas con personas influyentes del SINASAN de Guatemala (periodo 5-26 Mayo 2014). Notas introductorias El objetivo de esta investigación es comprender mejor : a) ¿Por qué las personas influyentes están dispuestas a actuar para erradicar el hambre y por la seguridad alimentaria y nutricional de Guatemala? b) ¿Qué piensan las personas influyentes sobre el Pacto Hambre Cero y su futuro? c) ¿Cuáles son los valores importantes, las motivaciones y las relaciones institucionales que inciden en el apoyo al Pacto de Hambre Cero, tanto actualmente como durante la transición entre gobiernos? Nuestra entrevista dura una hora como máximo. Consiste en una combinación de preguntas cerradas y abiertas que se centran en las motivaciones personales contra el hambre, las redes sociales dentro del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional y las percepciones y valoraciones del Pacto de Hambre Cero. La investigación está liderada por un investigador de la Universidad Católica de Lovaina- Bélgica (Jose Luis Vivero) en coordinación con la SESAN y con el apoyo de la Comisión Europea. Toda la información proporcionada por usted será utilizada en condiciones de anonimato, y cumpliendo con el código ético de la Universidad. Nuestra investigación no trata de juzgar los valores de las personas sino comprender las fuerzas impulsoras detrás de la colaboración profesional entre los actores y las instituciones del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, así como la sostenibilidad del Pacto Hambre Cero más allá del actual gobierno.

A.- PERSONAL SECTOR: Sector Privado EDAD:

18-30

Sector Público 31-40

HOMBRE

41-50

ONG/Sociedad Civil 50-60

61-70

MUJER

1ª PARTE: 1.- ¿Durante cuánto tiempo ha estado activo/a en seguridad alimentaria y nutricional o en la lucha contra el hambre? Nunca

1 año

2-3 años

3-5 años

5-10 años

+10 años

Solo indirectamente como… 2.- Actualmente, ¿está usted relacionado de alguna manera con el Pacto Hambre Cero ?

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3.- Según usted, ¿cuáles de los siguientes actores están relacionados con el Pacto Hambre Cero ? (indique si donde proceda) Toma de decisiones y coordinación

Funciones operativas y de ejecución

Otro tipo de vinculación (participante)

Municipalidades Departamentos Ministerios Donantes de Cooperación Internacional Empresas del sector privado Cooperativas y empresas sociales ONGs nacionales ONGs internacionales Medios de Comunicación Universidades y Thinks Tanks Iglesias (Católica – Evangelica) Personas individuales con experiencia relevante Otros (por favor, especifique)

4.- Seleccione el tipo de red que considera más efectiva para actuar por la seguridad alimentaria y nutricional a) b) c) d)

Red informal basada en contactos personales Red informal basada en valores compartidos Red formal basada en regulaciones fuertes (marco legal y sanciones) Red formal basada en regulaciones suaves pero con personas que comparten valores

5.- ¿Con qué institución o persona COORDINA o COLABORA las acciones de seguridad alimentaria y nutricional que usted desarrolla? Mencione, al menos, las 3 instituciones o personas más relevantes 6.- ¿A qué institución o persona se dirije cuando necesita INFORMACIÓN O CONSEJOS TÉCNICOS sobre seguridad alimentaria y nutricional ? Mencione, al menos, las 3 instituciones o personas más relevantes 7.- ¿Quienes son los ACTORES INFLUYENTES en seguridad alimentaria y nutricional ? Mencione, al menos, las 3 instituciones o personas más relevantes 8.- ¿Con qué organización o persona COMPARTE VALORES sobre seguridad alimentaria y nutricional ? 9.- ¿Quienes son los ACTORES FIABLES en seguridad alimentaria y nutricional ? 10.- ¿Quién tiene la responsabilidad clave para la erradicación del hambre ?

2ª PARTE: Preguntas abiertas sobre el Pacto Hambre Cero 11 -. ¿Cuál es su principal motivación para colaborar con el Pacto Hambre Cero? 12.- ¿Qué opinión le merece el liderazgo del Pacto Hambre Cero? Lo mejor y lo peor 13.- ¿Qué le parece la movilización social creada en torno al Pacto Hambre Cero? Lo mejor y lo peor

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14.- ¿Qué le parece el esfuerzo de transparencia y rendición de cuentas del Pacto Hambre Cero? Lo mejor y lo peor 15.- ¿Que le parecen las propuestas técnicas del Plan del Pacto Hambre Cero ? Lo mejor y lo peor 16.- ¿Qué le parece la comunicación del Pacto Hambre Cero? Lo mejor y lo peor 17.- Muy brevemente, ¿Que es lo mejor que ha hecho el Pacto Hambre Cero ? 32 -. ¿Cuáles son las consecuencias del hambre para los que no pasan hambre?

3ª PARTE: VALORACIÓN DE LOS ALIMENTOS Y VALORES EN GENERAL 18.- De la siguiente lista, determine cuán importante es cada valor como un principio rector de su vida.

La escala de calificación numérica tiene un equivalente narrativo. Cuanto mayor sea el número (0,1,2,3,4,5,6) más importante es el valor como principio rector en su vida. -1

0

1

2

3

4

5

6

Contrario a Sin Importancia Importancia Importante Más Bastante Muy mis valores importancia leve moderada importante Importante importante

7 De importancia capital

LIBERTAD (libertad de acción y pensamiento) UNA VIDA ESPIRITUAL (énfasis en cuestiones espirituales no materiales) ORDEN SOCIAL (estabilidad de la sociedad) CAPACIDAD (competente, eficaz, eficiente) CREATIVIDAD (hacer cosas únicos, imaginación) SENTIDO DE LA VIDA (tener un propósito en la vida) AUTODISCIPLINA (control de si mismo, resistir la tentación) RIQUEZA (bienes materiales, dinero) ARMONÍA INTERIOR (estar en paz conmigo mismo) RESPETO POR LA TRADICIÓN (preservar las costumbres 85

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tradicionales) ATREVIMIENTO (buscar aventura, riesgo) AUTORIDAD (derecho a liderar o mandar) -1

0

1

2

3

4

5

6

Contrario a Sin Importancia Importancia Importante Más Bastante Muy leve moderada mis valores importancia importante Importante importante

7 De importancia capital

SEGURIDAD DE LA FAMILIA (seguridad de personas amadas) CURIOSIDAD (interesado por todo, explorador) JUSTICIA SOCIAL (corregir injusticias, protección de los débiles) INFLUENCIA (tener impacto sobre gente y acciones) INDEPENDENCIA (autonomía, autosuficiencia) HUMILDAD (modestia) SER ÚTIL (trabajar por el bienestar de los demás) EXITOSO (consecución de objetivos)

19.- De la lista siguiente, elija las tres frases con las que más se identifique y asigneles una prioridad (1,2,3) Los alimentos pueden ser al mismo tiempo un bien privado y un recurso esencial para nuestra superviviencia e identidad Las reglas del Mercado actuales (oferta-demanda) con una menor intervención del Estado nos permitirán alcanzar un mundo con seguridad alimentaria Los alimentos son un commodity como los demás El sistema alimentario actual es capaz de producer alimentos de manera sostenible El Estado tiene un papel importante en la producción y distribución de alimentos. Las patentes son esenciales para promover la innovación en agricultura Si los alimentos son distribuidos según las reglas del Mercado (oferta-demanda), nunca alcanzaremos la seguridad alimentaria para todos/as. La seguridad alimentaria y nutricional es un bien publico global El cultivo de alimentos para producir biocombustibles no afecta al hambre

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20.- Elija la frase de cada par con la que mas se identifique (sólo puede seleccionar una, pero pueden darse explicaciones si es necesario). 1

Los alimentos son una necesidad basica que cada ser humano debería poder satisfacer cada día, independientemente de su poder adquisitivo Los alimentos son parte de mi identidad cultural

2

El precio de los alimentos en el mercado refleja adecuadamente su valor para las personas Los alimentos deben ser baratos para facilitar a mas gente su acceso a los mismos

3

Los alimentos son un bien común que debería ser disfrutado por todos los seres humanos y gestionado de manera comunitaria La alimentación es un derecho humano que debería ser garantizado para todos

4

La recolección, cultivo, preparación y consumo de los alimentos representa un acto cultural Puedes comer en tanto que tengas dinero para comprar comida o medios para producirla

5

Los alimentos, como un recurso escaso, deben ser distribuidos según las reglas de oferta y demanda del Mercado El estado tiene la obligación de garantizar el derecho a la alimentación de todos los ciudadanos

6

Estar libre de hambre es un derecho humano tan importante como el derecho a no ser torturado Los alimentos son un recurso natural que se gestiona mejor por el Estado

7

Los alimentos tienen que ser atractivos y baratos Los alimentos tienen que ser nutritivos y caros

8

Los alimentos son un recurso natural que se gestiona mejor por el sector privado Los alimentos son un recurso natural que se gestiona mejor por los ciudadanos

9

Los alimentos son un commodity cuya acceso está determinado exclusivamente por la capacidad de compra del consumidor Un mínimo de alimento gratis para todos es bueno

10

El mejor uso de cualquier producto alimentario es allí donde pueda obtener un major precio, bien sea como biocombustible, almento para el ganado o Mercado de exportación Diez tortillas deberían ser garantizadas a cada ciudadano cada día

21.- ¿Ha realizado alguna de las siguientes actividades durante los cuatro meses anteriores? Producir su propia comida Elegir alimentos producidos localmente Comer comida orgánica o ecológica Re-utilizar alimentos de diferentes maneras para minimizar el desperdicio alimentario en casa Enviar emails sobre temas alimentarios a los amigos Recaudar fondos para actividades contra el hambre o relacionadas con el sistema alimentario Colaborar con alguna actividad relacionada con el Pacto Hambre Cero Ser parte de un grupo u organización cuyo propósito es sensibilizar sobre el problema del hambre o del sistema alimentario 87

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Sensibilizar a los colegas, amigos o parientes para modificar sus hábitos alimentarios Apoyar financieramente a una organización que trabaja porel sistema alimentario o reducir el hambre

4ª PARTE: Preguntas cerradas 22.- Por favor, indique en qué medida está de acuerdo o en desacuerdo con las siguientes afirmaciones Completamente en desacuerdo

Parcialmente en desacuerdo

Neutral

Parcialmente de acuerdo

Completamente de acuerdo

Estaría dispuesto a defender la lucha contra el hambre incluso si mis pares la rechazan Estaría dispuesto a aceptar un cambio en mis condiciones de vida para erradicar el hambre Estaría dispuesto a pagar más por la comida si esto ayuda a erradicar el hambre Estaría dispuesto a apoyar medidas contra el hambre siempre y cuando no se toque el tema de la tierra Estaría dispuesto a apoyar medidas contra el hambre siempre y cuando no aumente el gasto social del presupuesto de Gobierno

23.- Por favor, indique en qué medida está de acuerdo con las siguientes afirmaciones usando la escala de 0 (En absoluto) to 10 (Totalmente) 0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

En absoluto

10 Totalmente

Puntuación Me siento personalmente responsable de la erradicación del hambre en mi país El Gobierno es responsable de la erradicación del hambre en Guatemala El sector privado es el responsable de la erradicación del hambre en Guatemala La gente a mi alrededor (colegas, amigos) consideran que el hambre y la seguridad alimentaria no son su problema El Gobierno es capaz de resolver el problema del hambre en Guatemala El sector privado es capaz de resolver el problema del hambre en Guatemala La erradicación del hambre proporcionará un mundo mejor para mí y para mis hijos El hambre es el problema más relevante de Guatemala

24.- Por favor, indique en qué medida está de acuerdo o en desacuerdo con las siguientes afirmaciones Completamente Parcialmente Neutral en desacuerdo en desacuerdo

Parcialmente de acuerdo

Completamente de acuerdo

La inversión de fondos de Gobierno para la erradicación del hambre merece la pena El Estado tiene que asignar lo máximo de recursos disponibles para acabar con el hambre La inversión de fondos privados en la 88

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erradicación del hambre merece la pena

25-. ¿En qué medida se siente usted capaz de jugar un papel en la seguridad alimentaria y la nutrición en su país? Rodee la respuesta 1- En ninguna capacidad, 2- Escasa capacidad, 3- Capacidad moderada, 4- Capacidad considerable, 5- Gran capacidad

26 -. ¿Cuán importantes serían los beneficios económicos que se derivarían de la erradicación del hambre en Guatemala? Rodear la respuesta 1- Sin importancia, 2- Poco importantes, 3- Moderadamente importantes, 4- Bastante importantes, 5-Muy importantes

27.- Por favor, indique en qué medida está de acuerdo o en desacuerdo con las siguientes afirmaciones 1 Completam ente en desacuerdo

Combatir el hambre es:

2 En desacuerdo

3 Neutral

4 De acuerdo

5 Completame nte de acuerdo

Un movimiento anti-sistema que puede minar el estado de bienestar en el cual vivimos Un movimiento que desafía el status quo y que nos llevará hacia una sociedad mejor Un objetivo legítimo que puede realizarse sin cambiar el actual modelo económico Las barreras que impiden avanzar en la lucha contra el hambre son:

1 Completamente en desacuerdo

2 En desacuerdo

3 Neutral

4 De acuerdo

5 Completamente de acuerdo

Horizontes políticos de corto plazo Medios de comunicación que sólo reportan eventos de corto plazo Ausencia de conocimiento de las implicaciones económicas Débil influencia política de los votantes hambrientos Programas políticos orientados hacia áreas urbanas mientras que los hambrientos están en areas rurales

28.- Seleccione la(s) consecuencia(s) más relevante(s) que tendría la erradicación del hambre en Guatemala (Enumere las opciones) Erradicar el hambre… Incrementaría el número de consumidores y trabajadores competentes Reduciría la inestabilidad social y las tensiones en las áreas rurales Volvería nuestra sociedad más feliz Reduciría las tasas de emigración y el traslado de las áreaa rurales hacia las ciudades

29 -. ¿Cree usted que la mayoría de la gente actúa contra el hambre porque ... (elija la primera y segunda opción)? Temen que las personas hambrientas vuelvan al país más inestable y menos seguro Temen que las personas desnutridas y débiles sean menos productivos en el trabajo 89

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Se sienten obligados a actuar porque es su deber (su obligación moral) Sienten empatía, simpatía o confraternidad hacia sus connacionales menos privilegiados 30 - La situación de seguridad alimentaria y nutricional es Guatemala es hoy en día: a) Peor que antes b) Mejor que antes c) Igual que antes d) Mucho peor que antes e) Mucho mejor que antes 31.- Elija una respuesta en cada frase: a.- La completa erradicación del hambre de Guatemala llegará en : • 10 años • 20 años • 50 años • 1 siglo • Nunca b.- La erradicación del hambre es un problema : • económico • social • político • ético c.- La solución al problema del hambre vendrá principalmente : • impulsada por el mercado • impulsada por el Estado • impulsada por los ciudadanos 33.- Seleccione las dos iniciativas más relevantes para reducir el hambre de Guatemala y las dos menos relevantes de la lista de abajo Más relevante

Menos relevante

Igualar el salario mínimo con la canasta básica alimentaria Mejorar la eficacia de los servicios públicos (agricultura, salud, educación, protección social) Aumentar los impuestos de sociedades a fin de que aumente el presupuesto nacional que se destina contra el hambre Llevar a cabo una reforma agraria para garantizar tierras cultivables a los pequeños agricultores Garantizar una cantidad de alimentos mínima para cada ciudadano Aumentar el apoyo económico a los pequeños agricultores Controlar el crecimiento demográfico Aumentar los impuestos sobre los alimentos poco saludables 90

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Aumentar los impuestos y dedicar ese dinero extra a la lucha contra el hambre Un mayor presupuesto asigando a medidas contra el hambre Un presupuesto contra el hambre similar al actual pero un mejor uso Otra (especificar cuál)

34.- En que puesto sitúa usted el Pacto Hambre Cero en la agenda política del Gobierno: La primera prioridad política del Gobierno Entre las tres primeras prioridades políticas Entre las cinco primeras prioridades políticas Es una prioridad política secundaria No es una prioridad política en absoluto

35.- En su opinión, ¿en qué medida las siguientes frases caracterizan el Pacto Hambre Cero? 1

2

3

4

5

Completamente en desacuerdo

En desacuerdo

Neutral

De acuerdo

Completamente de acuerdo

La transparencia de la información (comunicación, presentación de informes) La rendición de cuentas de los que toman las decisiones Un objetivo común concreto La toma de decisiones es autoritaria

36.- Valore la probabilidad de que el Plan del Pacto Hambre Cero tenga éxito en la consecución de sus cuatro objetivos: 1.- Irrealizable, 2.- Altamente improbable, 3.- Improbable, 4.- Probable, 5.- Altamente probable, 6.- Seguro

Puntuación Reducción de desnutrición crónica en 10 puntos entre 2012 y 2015 Reducción de mortalidad infantil asociada a la desnutrición El consumo de alimentos de las familias en pobreza y pobreza extrema ha aumentado Los ingresos de las familias en pobreza y pobreza extrema han aumentado

37.- En su opinión, ¿cuáles son los elementos más importantes para una expansión exitosa del Pacto Hambre Cero? (por favor elija hasta tres máximo)

Tener éxito probado a nivel local El apoyo político al más alto nivel La visión y el liderazgo Ventajas fiscales y recursos financieros Leyes y Reglamentos adecuados Programas de seguridad alimentaria con enfoque de mercado e impulsados por sector privado La capacidad institucional del Estado (capacidad de gasto, personal, coordinación) Otros (especificar)

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ANEXO 2: Marco teórico aplicado en la elaboración del cuestionario con hipótesis de investigación (en ingles). The Zero Hunger Pact in transition. The ethical foundations, beliefs and coalitions of the influencing actors to end hunger In Guatemala RESEARCH QUESTIONS 1.- Why are influencing people willing to act for hunger eradication and food security in Guatemala? 2.- What do influencing people think about the Zero Hunger Pact? 3.- What are the key values, motivations and institutional relations that play a role in maintaining the Zero Hunger Pact during the governmental transition and beyond?

Research Topics in the Questionnaire So, the four elements to be analysed in this research on how to better steer the transition within the Zero Hunger Pact between the current government and the next one: PRINCIPAL a) Personal motivations against hunger, food values and priorities to sustain anti-hunger efforts of influencing elites of the food and nutrition system of Guatemala b) Perception of the state capacity to undertake the anti-hunger task: how the Zero Hunger Pact is perceived by the key actors, how this perception will influence the Plan during the transition and what elements are pivotal in steering that transition SECONDARY c) Self-perception of influencing elites of their own position (consequences, capabilities, responsibilities). Social consciousness is measured by (Reis & Moore, 2005): (1) an awareness of the interdependence of social groups and the effects of poverty on the elites; (2) the realization that the elite are, to some extent, responsible for the poor; (3) the belief that methods to improve the lives of the poor do, in fact, exist. d) The hungry’s strategies and political power within the Food and Nutrition system: civil society tools, platforms and strategies to support/modify the Zero Hunger Pact Key elements for questions to influencing elites a) Deny/accept the problem b) Is it normal/avoidable? c) Is there a solution? Can we solve it in our lifespan? d) Is it politically relevant? e) Is it an economic/social/ ethical / humanitarian issue? f) Who do they blame for the hunger? g) Do they identify consequences of hunger for those non-hungry? h) Who do they see primarily responsible for hunger? i) Do they believe it is possible to do something to ameliorate the fate of hungry? j) The solution is market-driven, state-driven, citizen-driven or a combination of the three?

Driving motivations to achieve sustainable food systems and hunger eradication Guatemala seems to have reached a social contract or wide consensus between ruling authorities, economic and influencing elites, media and civil society so as to tackle hunger seriously. This common understanding was initiated 92

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during Portillo’s presidency (when the Vice-ministry of Food and Nutrition Security was created), and then continued and unfolded during Berger’s mandate (when the FNS Law was issued and Chronic Hunger Strategy was elaborated), Colom’s period (when the current FNS policy was reviewed and enforced) and finally Perez-Molina’s current presidency (when the broad-based national Zero Hunger Pact was launched). In this path to consensus, FNS has always remained relatively high within the governmental political priorities although relatively meagre progress has been achieved on stunting and absolute poverty. Anti-hunger rhetoric does not seem to be followed with concrete and relevant actions. A more progressive food ethical agreement became an adequate food security legal framework (the 2005 FNS law and policy), but enforceability of the right to food and adequate funding and disbursements of anti-hunger programmes are still pending issues. This apparently broad anti-hunger consensus does not seem to be enough for appropriate and effective action at national and local level so we need to understand the motivations and barriers to action, so as activate the former and dismantle the latter. A state’s action to counter poverty (and hunger) is predicated in part on the social consciousness of its elites (de Swaan, 1988). Motivations depend on arguments (rationale), emotions, intuition and habits (there is a tendency to prioritize the short-term and the close environment) (Reis, 2010). Narratives, priorities, values and recurring images by elite members are all sources of information to understand the perception of the Zero Hunger Pact outside the SESAN, namely within governmental institutions related to the Pact and non-governmental actors. The main problem of stagnant hunger prevalence in Guatemala has largely being attributed to lack of political will, although the author argues that is not that much lack of agreement on what needs to be done but lack of motivation to do it, as it has been discussed by Pinstrup-Andersen (2007) for other countries. This lack of motivation is evident when we deal with global hunger eradication as people who are far away from us are less significant to us and thus less motivating. Deeply-rooted barriers to hunger eradication The barriers that deter, pervert or minimize actions for hunger eradication may include: a) short-time political horizons (whereas anti-hunger programmes usually require long-time frames), b) the multi-causality doom (making anti-hunger programmes rather complex and multi-stakeholder), c) lack of understanding of the economic implications of hunger to the country, d) incident-driven media attention as the media are more prone to broadcast hunger-related deaths triggered by acute malnutrition than chronic malnutrition that prevents one person’s development (a life sentence) and it is not curable, e) weak political constituencies and negligible voting power of hungry people, f) urban bias in policy programmes while hungry people are living in rural areas, amongst others. Self-interest and cooperation as broad set of drivers There are two major groups of driving motivations to act for hunger and poverty eradication, reducing inequalities and building a fairer society: self-interest and cooperation. Some authors consider self-interest the major driving force to alleviate poverty (de Swaan, 1988) and hunger (Pinstrup-Andersen, 2007), a concept compounded by constructs such as new market opportunities for better nourished people (transiting from hungry to consumers), conflict mitigation (minimising food riots or the fear of individual or collective violence), reducing illegal immigration or preventing contagious diseases break outs (PinstrupAndersen, 2007). Humans are self-regarding, short-sighted and rapacious predators. Morality emerges in village-like communities where humans are knitted together by a spirit of community but it gets dissolved in greater communities, clearly exemplified by cities and metropolitan areas (Marinoff, 2007). Other authors, however, point out to constructs such as empathy, sympathy, altruism or cooperation (de Waal, 1996; de Waal, 2009), as major driving forces for social policies to combat poverty and hunger. De Waal, based on his

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ground-based experience with apes and comparative behavioural tests, underlines the importance of cognitive empathy, the ability to understand the feelings of others, as an importance force to alleviate other’s plights. Who are the influencing elites in this research? Those who held top positions in selected institutions that conform the food and nutrition system of Guatemala, either being part of the government, non-governmental state institutions such as Parliament, Justice or Ombdusman), private sector, NGOs, academia, churches, peasants’ associations, indigenous groups and media. Elites can be a) indifferent, b) pro-hunger or c) anti-hunger and this research seeks to understand the circumstances under which elites are willing to mobilise additional resources (power leverage, sacrifices of legal and taxing privileges, social investments not meant for profit-maximization) to hunger eradication in their country. 1. 2. 3. 4. 5.

Do elites have an interest in transition towards more sustainable food systems? Is hunger/poverty a problem to elites in Guatemala? Is hunger detrimental to their interests? Is the elite’s responsibility to end hunger? Why has there been such a gap between food security rhetoric and action in Guatemala? How do those at the top and with decision-making power interpret issues of hunger and transition towards sustainable food systems? The way elites conceive hunger and food security in Guatemala has decisive implications as far as anti-hunger measures are concerned

De Swaan (1988) shows that when elites become aware that poverty (and hunger) has negative externalities that affect their own life, it is in their interest to alleviate poverty. De Swaan’s model of conditions for elite’s intervention against poverty (applicable to hunger as well): a) Elites have to perceive that poverty (and hunger) carries negative consequences to them (threat), with riots, revolts, alter social order, affect productivity, spreading diseases b) Elites have to feel that there exists feasible options to reduce the poverty problem c) Elites need to have a sense of responsibility for counteracting poverty (social responsibility). If these conditions are met, the elite is socially conscious and some members can act as leaders or initiators, being the state the natural actor to improve the living conditions

Driving motivations to end hunger 1.- Self-interest vs other’s interest a) Market opportunity : Rising people outside absolute poverty will increase the number of potential consumer and capable workers b) Conflict mitigation : Reducing chronic hunger and ending hunger-related deaths will reduce civil unrest and tensions in rural areas c) Illegal immigration : Reducing hunger and extreme poverty will motivate people to remain in the communities and will reduce the immigration rates. 2.- Economic vs non-economic • The motivations to end hunger in Guatemala are more economic-driven or non-economic driven? • Profit considerations that demand better workers and more consumers: the bottom of the pyramid 3.- Fear vs Love • Questions about fear of hungry people and love for destitute ones • Empathy, sympathy and cooperation 4.- Obligation/duty to help your citizens/other citizens 5.- Mainstream or Counter-hegemonic Fighting hunger can be defined as an anti-establishment contest, a movement that challenges the status quo or a goal that can be done without changing the system.

CODING FORM with rationale, references and analysis guidelines for the Policy Core Beliefs Guatemala (food system Informe final Consultoria: Apoyo a la Sostenibilidad de los ejesscope) principales de acción del Plan del Pacto Hambre Cero (Subsystemwide

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Deep Core Beliefs (Valid cross subsystems)

1.- Basic value-priorities (adjusted Schwartz Value Survey with 20 questions)

Normative Policy Core Beliefs Self-interest VS other’s interest Fear VS Love

2.- Valuation of food dimensions (Vivero, 2014) Empirical Policy Core Beliefs 1. Land Reform VS Land Productivity 2. Market-driven Development VS State-driven development 3. Big corporations VS small farming 4. Cash crops for exporting VS Feeding crops for national market 5. Doing current things better VS deep structural change 6. Central ministries VS decentralized institutions 7. Economic VS non-economic motivations 8. Mainstream VS counter-hegemonic

Secondary Beliefs (narrow scope) 1. Nutritional-medical VS Agronomical 2. Problem of production 3. Problem of consumption

Below there are six questions that will help us cluster the respondents into specific groups depending on their Deep Core Beliefs and Policy Core Beliefs. How will they be used? For the Guatemalan interviews: a Food Security Policy sub-system with (25) influential people from different institutions related to the anti-hunger initiative called Zero Hunger Pact. Questions 1+2+3+4+5 will be included (Deep Core Beliefs) plus some additional questions on Policy Core Beliefs (Normative and Empirical) related to the Ex-Ante important beliefs included in the box above.

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1.- Universal values scale. 44

20 values (out of the total 54 list) have been selected for the questionnaire (as per Matti & Sandstrom, 2011 although not the same values since I have selected those that may help discern in a food-related anti-hunger policy subsystem). The value items were selected as belonging to different four major value orientations (following 45 Schwartz’s 1992) , orientations that they oppose to each other: self-transcendence, self-enhancement, conservation and openness to change. Self-transcendence a) A SPIRITUAL LIFE (emphasis on spiritual not material matters) b) MEANING IN LIFE (a purpose in life) c) INNER HARMONY (at peace with myself) d) SOCIAL JUSTICE (correcting injustice, care for the weak) e) HELPFUL (working for the welfare of others) Self-enhancement a) CAPABLE (competent, effective, efficient) b) WEALTH (material possessions, money) c) AUTHORITY (the right to lead or command) d) INFLUENTIAL (having an impact on people and events) e) SUCCESSFUL (achieving goals) Conservation a) SOCIAL ORDER (stability of society) b) SELF-DISCIPLINE (self-restraint, resistance to temptation) c) RESPECT FOR TRADITION (preservation of time-honored customs) d) FAMILY SECURITY (safety for loved ones) e) HUMBLE (modest, self-effacing) Openness to change a) FREEDOM (freedom of action and thought) b) CREATIVITY (uniqueness, imagination) c) DARING (seeking adventure, risk) d) INDEPENDENT (self-reliant, self-sufficient) e) CURIOUS (interested in everything, exploring)

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Matti, S. and A. Sandström (2011). The Rationale Determining Advocacy Coalitions: Examining Coordination Networks and Corresponding Beliefs. The Policy Studies Journal, vol. 39-3: 385-410. 45 Schwartz, S. H. (1992). Universals in the content and structure of values: Theoretical advances and empirical tests in 20 countries. Advances in experimental social psychology (Vol. 25, pp. 1-65). 96

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On ADVOCACY COALITIONS FRAMEWORK: social networks, shared beliefs, trust and alliances within the food and nutrition security system In this section, we will seek to understand what are the driving forces behind coordination and working relationships amongst stakeholders of the Food and Nutrition Security system and what are the uniting elements of policy coalitions? Heterogeneity/homogeneity of motivations and similar/diverging beliefs will come out with these questions This section aims to obtain information to understand endogenous drivers and rationales that determine stakeholders’ coordination and coalition formation in the setting of conflicting and evolving policy subsystems (Matti & Sandstrom, 2013). Perceived belief correspondence, and not perceived influence, is the driving mechanism behind coordination (Matti & Sandstrom, 2011). Actors are clustered together based on ideological similarity. Theoretical Framework The theoretical framework will be based on Olson (1965)’s Logic of Collective Action and Sabatier’s Advocacy Coalition Framework, and the methodological tool to analyse the policy system will be the Social Network Analysis (Scott, 1991; Wasserman & Faust, 1997). The software to analyse the data will be UCINET6 and Netdraw (Borgatti, 2002, Borgatti et al., 2002). We will apply the advocacy coalition framework (ACF) to understand the rationale determining coalitions in the food and nutrition security system in Guatemala. I will apply social network analysis (Scott, 2000; Wasserman & Faust, 1994) as a tool for mapping coordination patterns and defining coalitions, and we combine this structural analysis with an analysis of actors’ perceptions regarding influential actors, perceived belief correspondence and belief systems in the search for the explanatory variables determining the structure of coalitions. I will apply these lenses in the context of a highly-prioritized, complex and rapidly evolving policy subsystem of food and nutrition security in Guatemala. Olson´s logic of collective action to reach a public good Olson analysed the rationale of individual motivations for collective actions (eradicating hunger in this case), studying barriers and incentives for individuals to act for collective goals, and confronting the rational choice theory with the production of public goods that cannot be fully capitalize by any given individual 97

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contributing to their production (food and nutrition security for all). Public goods are goods or services that are available to every member, whether or not he has borne any of the costs of providing them. Olson departs and endorses the theory of rational choice for individual behaviour in collective actions, but he explores some of the flaws and drawbacks when applied to several collective actions. Common sense indicates that whether a group of individuals have interests in common, they would form themselves into a group and act collectively to pursue the common goal. But that is not usually the case, so Olson analysed barriers and incentives to collective actions. • Barriers to collective action • Incentives to collective action • Economic profit (monetary and in-kind benefits) / non-economic profit • External selective incentives: positive (subsidies, payments), negative (sanctions, regulations, legal coercive measures, sanctions, social pressure) • Size of groups • Heterogeneity / homogeneity of motivations Explaining the terms of Advocacy Coalition Framework (Sabatier & Weible) Shared beliefs are the best predictor for policy network relationships (Weible & Sabatier, 2005, p. 461). The belief-correspondance rationale for coalition formation as outlined in Sabatier & Jenkins-Smith, (1999). 1.- Actor’s perception regarding influential actors 2.- Perceived belief correspondence 3.- Belief systems in the search for explanatory variables determining the motivations to get engaged in civic collective actions for food and developing a food system that confronts the industrial one. Policy subsystems are the collection of stakeholders (both governmental and nongovernmental) actively concerned with a substantive issue in a clearly defined geographic scope and regularly seeking to influence the decision making and implementation processes in line with their preferences (Sabatier & Jenkins-Smith, 1999). Each subsystem is composed of different advocacy coalitions, namely collections of actors sharing similar beliefs and coordinating their actions to achieve political goals. Deep Core beliefs: ontological beliefs on the relative priority of core values, applicable to every life aspect, and they range across different policy subsystems. We’ll use a shortened version of Schwartz’s (1992) value-inventory scale (SVS) (Schwarz, 1992) as well as the valuation of different food dimensions after Vivero (2014). Policy Core Beliefs: “fundamental policy positions concerning the basic strategies for achieving core values within the subsystem” (Sabatier & Jenkins-Smith, 1999, p. 133), Normative beliefs: basic value and welfare priorities, imported from deep core beliefs Empirical beliefs: more technical and related to basic causes of the problem in question, seriousness, appropriate means to amend it, proper role of government, balance of market and government activity, preferences for different policy instruments (coerzitive, invectives, sanctions, prohibitions, information, voluntary guidelines) Three elements will be analysed: coordination, perceived influence and perceived belief correspondence (i) who they coordinate their action with; (ii) who they turn to for advice; (iii) who they turn to for information; (iv) who the influential actors are; and (v) who they share beliefs with.

Willingness to Sacrifice (Stern et al., 1999) 98

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Adscription of Responsibility (Steg et al., 2005) General Awareness of Consequences Scale

Valuation of food dimensions (Vivero, 2014)

BIBLIOGRAPHY USED TO CONSTRUCT THE QUESTIONNAIRE Matti, S. and A. Sandström (2011). The Rationale Determining Advocacy Coalitions: Examining Coordination Networks and Corresponding Beliefs. The Policy Studies Journal, vol. 39-3: 385-410. Matti, S. and A. Sandström (2013). The Defining Elements of Advocacy Coalitions: Continuing the Search for Explanations for Coordination and Coalition Structures. Review of Policy Research, vol. 3-2: 240-257. Olson, M. (1965). The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. Harvard University Press. Sabatier, P. (2007). Theories of the Policy Process. Second Edition. Boulder, CO: Westview Press. Sabatier, P, and H. Jenking-Smith (1993). Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder, CO: Westview Press. Sabatier, P.A. and S. Hunter. 1989. “The Incorporation of Causal Perceptions into Models of Elite Belief Systems.” The Western Political Quarterly 42 (3): 229–61. Sabatier, P. and C.M. Weibles (2007). ‘The Advocacy Coalition Framework: Innovations and Clarifications’, in P. Sabarier (ed.), Theories of the Policy Process. Second Edition. Boulder, CO: Westview Press. Schwartz, S. H. (1992). Universals in the content and structure of values: Theoretical advances and empirical tests in 20 countries. Advances in experimental social psychology (Vol. 25, pp. 1-65). Scott, J. (1991). Social Network Analysis. A handbook. Sage publications, London. Steg L., Dreigerig L., Abrahamse W., (2005): Factors influencing the acceptability of energy polities: a test of VBN Theory. Journal of Environmental Psychology. 25, 415-425 Stern P.C., Dietz T, A. Troy, Guagnano A. G. and L. Kalof (1999). A Value-Belief-Norm Theory of Support for Social Movements: The Case of Environmentalism. Human Ecology Review, Vol. 6, No. 2: 81-97. Vivero, J.L. (2014). The food commons transition. Collective actions for food and nutrition security. Conference paper #89 presented at the “Food Sovereignty: A Critical Dialogue”. 24-01-2014. ISS, The Hague.http://www.iss.nl/fileadmin/ASSETS/iss/Research_and_projects/Research_networks/ICAS/89_Pol.pdf Wasserman, S. & K. Faust (1997). Social Network Analysis. Methods and applications. Cambridge University Press.

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