EI Presupuesto 2005
y el Gasto Social
:
Du ante cerca de 60 anos, UNICEF h sido la prindpal 0 ga izaci6n del mu do dedicada a la infa cia, y trabaja sob eel te reno en 58 pafses para ayudar a os ninos y las ni - as a sobreviy'r y avanzar e I y'da esde la prmera i fancia as a la adolescencia. EI mayor proveedor de vacunas para os parses mas pobresJ UNICEF apoya la salud y la nutrici6n de la infa .cia, y la p 0 ecci6n de los ninos y las inas contra la violencia, la ex 10 adon y el SIDA. U Ie Festa financiado e su totalidad por las cont ibucio es vo un arias de i d'viduos, empresas, fundaciones y gobiernos.
Oportunidades para todos. Asegurar 105 derechos de la ninez e invertir en la gente.
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Berenice Cordero
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Pablo Salazar - Gasto Social Julia Ortega - Comunicaci6n
Revision
N° de ejemplares
Gabriela Malo
3000
Diseno grMico e i1ustracion
Impreso en Ecuador Quito - Ecuador
Santiago Parrerio
Boletin N° 1 Julio 2005
Imprenta Nod6n
ISSN 1390311X
E n
f·e· t IGas ac· I n I
A partir de 1999 el gasto social ha crecido de manera sostenida, perc esta dinamica aun no se refleja en el mejoramiento integral de los indica dores de bienestar de la poblacion, los que man tienen un rezago significativo respecto a otros parses. Un anal isis comparativo de indicadores con par ses como Costa Rica, Chile y Cuba, conforme consta en el Informe Mundial de la Infancia del 2004, refleja que Ecuador tiene: la menor espe ranza de vida, la mayor mortalidad infantil, al ano 2002, por cada 1000 nacidos vivos, el por centaje mas bajo de poblacion con acceso a agua potable, el mayor porcentaje promedio de recien nacidos con bajo peso, entre 1998 Y el 2000 y la menor tasa de alfabetizacion de adul tos al ano 2000. Por otra parte se observa que Ecuador tiene un nivel de gasto publico social per capita de me nos de una cuarta parte del promedio regional, en niveles que no Ilegan a ser de US$ 0.5 por habitante por dfa, mientras que hay parses en la region que invierten mas de 10 ve ces esa cantidad por cada ciudadano nacional. EI gasto social es importante por varias razones: niveles adecuados de gasto publico social que beneficien preferentemente a la poblacion en peor situaci6n relativa tienden a incrementar sus oportunidades para integrarse economica y social mente, el acceso a servicios sociales basi cos, particularmente los de salud y educaci6n, tiende a incrementar la posibilidad de genera ci6n de ingresos y bienestar, reduce el riesgo de la pobreza, la acumulaci6n de capital humane es fundamental para sustentar los procesos de de sarrollo de las naciones con miras a beneficiar a toda la sociedad. Esta falta de inversi6n explica que varios indica dores sociales y econ6micos en Ecuador sean
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inferiores a aquellos observados en otros parses en la regi6n que han logrado niveles sostenidos y significativos de gasto publico social, que el ni vel de riqueza de la sociedad ecuatoriana no sea aquel que corresponde a su potencial, y que Ecuador sea un pafs con una muy injusta distri buci6n de la riqueza (en el ano 2002 el 20% mas pobre de la poblacion ecuatoriana percibfa el 2.4% del ingreso nacional mientras que el 20% mas rico percibfa el 59.8%). EI problema del gasto publico social en Ecuador no pasa, por 10 tanto, tan solo por el mejora miento de la calidad del gasto; requiere que se cierre la brecha de 10 que se debe gastar y 10 que se gasta en un contexto que brinde oportunidades a todas las personas para el apro vechamiento y desarrollo de su talento y su in clusion en una sociedad orientada al bienestar y el desarrollo. Para el efecto, Ecuador debe plantearse varias opciones no excluyentes entre sf en un contexte de un manejo responsable de los ingresos y los gastos publicos: la reorientaci6n del gasto, el in cremento de ingresos sostenibles para financiar dichos gastos, el mejoramiento de la efectividad del gasto publico e incrementar la velocidad a la que crece la economfa, particularmente aquella que brinda mayores oportunidades de bienestar y generaci6n de ingresos para los que se en cuentran en peor situaci6n relativa. Hay que destacar que la asignaci6n de los recur sos publicos a traves del presupuesto responde a un acuerdo polrtico y social que en el caso ecuatoriano no parece estar acorde con las prioridades nacionales y sus demandas sociales. Para lograrlo se requerira de un nuevo acuerdo social, politico y fiscal, al que este analisis preten de aportar.
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para impedir que muchos posean muy poco y pocos se apropien de la mayor parte de la rique za nacional.
jESCUCHE QUE EL GASTO SOCIAL HA AUMENTADO!
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EI presupuesto ejecutado es el principal reflejo de la acci6n publica y, por ello, es el elemento que transparenta la orientaci6n de la polltica pu blica. EI sector publico en los diferentes parses cum pie diversos roles que son fruto de acuerdos sociales, politicos e institucionales que definen el rol del Estado en las acciones que realiza en cada sociedad. En terminos generales este rol deberfa corres ponder a una visi6n que oriente a la sociedad pa ra que cumpla con sus objetivos de bienestar y garantice los derechos de los individuos y permi ta su pleno goce y disfrute. Sociedades como la ecuatoriana que no asegu ran una distribuci6n equitativa de la riqueza nacional entre los diferentes participantes del intercambio econ6mico, demandan una inter venci6n activa del Estado con el prop6sito de co rregir la inequidad de la distribuci6n del ingreso
Para el efecto, el Estado ecuatoriano posee dos instrumentos basicos: su capacidad de imponer impuestos y su capacidad de intervenir, regular 0 proveer el acceso a bienes y servicios para la po blaci6n, particularmente aquellos que Ie brinden oportunidades para su desarrollo pleno. Muchas de las competencias delegadas por la so ciedad al Estado consisten en una serie de ele mentos que permiten la regulaci6n de acciones publicas y privadas, la provisi6n de bienes publi cos tales como la justicia y la administraci6n publica, asr como la provisi6n de informaci6n y e[ financiamiento de servicios sociales basicos co mo salud, educaci6n, agua potable y seguridad y protecci6n social que pretenden evitar la inequi dad y garantizar niveles adecuados de bienestar para toda la poblaci6n. EI sector publico, sin embargo, responde a un mecanisme de decisiones que no necesariamen te asegura que las prioridades nacionales sean parte central y objetivos de la polftica publica. Muchas acciones publicas perpetuan situaciones de inequidad al favorecer a los niveles de mayor poder econ6mico y politico en una sociedad. Ademas, las nuevas dina micas mundiales deter minan nuevas responsabilidades para los esta dos, en un entorno en el cual la competencia internacional establece retos para sociedades como la ecuatoriana. Por ello, acuerdos hist6ricos que se expresan en los presupuestos, particular mente en aquellos como el presupuesto en Ecua dor que no han sido significativamente revisa dos, sino que se fundamentan en una asignaci6n hist6rica de recursos, requieren ser peri6dica mente replanteados para incorporar estas nuevas metas, derechos y sus prioridades. Si el presupuesto publico transparenta la acci6n publica del Estado, tambien puede ser entendido
como el lugar donde los conflictos y los acuerdos en torno a 10 publico se ven reflejados.
dad, respecto a otras sociedades que no han logrado que este sea su mandato.
Pero lque es el presupuesto? De forma muy simplificada puede definirse como un registro de entradas y salidas de recursos. Las entradas en el presupuesto del sector publico corresponden a los flujos de ingresos y financiamiento. Los primeros corresponden a los recursos manejados por el sec tor publico por concepto de impuestos y venta de bienes y servicios producidos por el sector publico ode su propiedad, mientras que el financiamiento corresponde al endeudameinto publico.
Por 10 tanto fen6menos como la pobreza y la exclusi6n, la elevada mortalidad infantil 0 el analfabetismo, la baja esperanza de vida y la desnutrici6n, los bajos niveles de escolaridad 0 el desempleo, cuando son reconocidos como pro blemas por parte de los ciudadanos y las ciudadanas, lIegan a ser indicadores de un inade cuado desempeno del sector publico y la necesi dad de reconstruir su mandato.
Las salidas corresponden al gasto que realiza el sector publico y al pago del capital de la deuda que en determinados casos sirvi6 para financiar pasados gastos. En dicho contexto, el monto, destino y naturaleza de los ingresos y gastos pu blicos transparentan la forma en la que el sector publico interviene en una sociedad y los objeti vos que persigue. Un Estado que obtiene sus ingresos a traves de impuestos que se cargan a los ciudadanos en una mejor posicion relativa de la sociedad y que gasta mas en el grupo de ciudadanos en peor posici6n relativa, demuestra una mayor preocu paci6n de la sociedad en conjunto por la equi
Este proceso que inicia con el analisis de la com posicion de los presupuestos publicos, requiere adem as conocer la efectividad que tiene la acci6n publica para conseguir los objetivos de c1arados y proponer las bases para un nuevo acuerdo socia" politico y fiscal. EI Ecuador actual, al reconocerse social mente co mo un pars que no logra reducir suficientemente la pobreza y que, al contra rio, ha visto como la inequidad entre sus ciudadanos aumenta, es sin dud a un espacio propicio para el desarrollo de nuevas iniciativas que se propongan una reforma en la manera en que el Estado enfrenta los retos de lograr el bien comun y el bienestar.
Muchas ace'ones p' bl"cas perpetuan
si acio es de inequidad al
favor cer a los n'veles de mayo poder econ6m ico
y pol' 'co en una socie ad.
I Pre u u yel ast EI presupuesto publico se construye sobre la base de una serie de supuestos que permiten proyectar los ingresos y los gastos que ocurririm durante el ano en el que se aplicara. Dichos su puestos, ademas, permiten establecer indicios de c6mo se desempenara la economfa, la cantidad de recursos que el Estado dispondra y, por ende, las respuestas que deberfan ser provistas por la
02005 c al
polftica fiscal, aquella que se preocupa de la magnitud y composici6n de los ingresos y los gastos que alimentan al presupuesto publico 0 se nutren de este, respectivamente. Los supuestos sobre los que se formul6 y aprob6 el Presupuesto 2005 fueron los siguientes:
~-!:5'upueSiOS Macroecon6m-icos'~
=
-
~
== -
I
.L-.........
Conceptos Inflaci6n (promedio) Infiaci6n fin de ana Deflactor del PIS Crecimiento real del PIS PIS nominal ($ millones) Importaciones ($ millones} Precio petr61eo ($ barril) Producci6n petr61eo (Mill. B.) Petroecuador Privadas Producci6n promedio diario Petr61eo (miles barriles dfal Petro~"lJad Or
Privadas Export. Petroe.(millo. Barriles) Producci6n propia Particlpac16n privadas
2004
2.7 1.9 4.2 6.6 30.281 7.292 30.1 192.3 71.9
2005
2.8%
'2.5% ..
2:3'% 3.3%
120.4
31.719 7,427 25 203 685 134,6
526.8 196.0 329.8 50.4 24.3 26.1
556.6 187.7 368.9 60 165 435
Fuente. Pro forma 2005. Banco Cen tra I
En el caso del Ecuador el presupuesto del Estado tradicionalmente comprende el presupuesto consolidado del Gobierno Central, y no integra los presupuestos de todas las entidades publicas. Es decir, corresponde a las entidades no financie ras del Gobierno Central, la Funci6n Judicial y el Legislativo, y comprende tam bien las transferen cias desde el Gobierno Central hacia otras enti dades publicas tales como municipios, consejos provinciales y entidades de la seguridad social.
El Presupuesto General del Estado Consolidado, por su parte, sf considera la seguridad social y to das las entidades aut6nomas, aunque no incluye a los gobiernos seccionales, entidades que tie nen autonomfa para el establecimiento de sus propios presupuestos. Los niveles de los presu puestos del Gobierno Central y del Presu puesto General del Estado se presentan en el cuadra de la siguiente pagina.
Presupuesto General del Estado y presupuesto,s del Gobierno Central. Valores ConsoHdados en US$ Concepto
Valor Presupuesto Consolidado
Valor Presupuesto Gobierno Central -------
3,512,53 i ,576 1,139,723,630
3,165,535,769
Ingresos Impuestos 5eguridad Social 1--Tasas y Contribuciones
.......... -._--
481,716/647 1/181,034,871 313,125,372 85,070,621 76,401,585
Venta de Bienes y Servicios Rentas de Inversiones y Multas Transferencias y Donaciones Corrientes Otroslngresos Venta de Activos de larga durad6n
246,901.840 1,047,019,459 83,560,878 40,349,621 56,391.502 576,783,154
1,024.978,DSO 215,200,937
Recuperaci6n de Inversiones Transferencias y Donaciones de Capital e Inversion Financiamiento Financiamiento Publico ......__..... Saldos Disponibles --". Totallngresos y Finandamiento
4,961,128
31,070/061
188.594,240
1,943,143,749 326,880,644
1,924,4 18,484 8,955,810
1iO,330/8n,743
7/343.471.884
"
Gastos Gastos en Personal Prestaciones de la Seguridad Social Bienes y Servicios de Consumo Gastos Financieros Otros Gastos Corrientes TranSferencias y Donaciones Corr:"ientes Previsiones para Reasignacion Gastos en Persona(de Produccion
.. 2,743,440,429 1,273,021,901 615,155,751
2,189,539,343 387,790,263 852,698,551 23,349,757
..
855,208,955 51,853,682 456,218,923 20,604,823 211,447
"'
917,294.948 13,400,000
371,770
Biel1es y ServiciosdeProeJuccion Gastos en Personal para Inversion
".
j,49~,743
Bienes y Servicios para Inversi6n Obras Publicas
263,512,271 409,338,732
Otros Gast0s de Inversion
65,442,052 --. 171,409,510 192,469,762
Transferencia y Donaciones para Inversi6n Bienes de Larga Duraci6n Inversiones Financieras Transferencias y Donaciones de Capital
-
531,064 181,544,656 295,714,173 60,636,500
170,090,933
1,090,955,938
113,940,753 14,223,905
663,530,338
678,946,338
1,449,326,102
1,443,770,702
"""
Amortizaciones Amortizaci6n de la Deuda Publica
5,309,614
Pasivo Circulante Total Gastos y AmQUi2aciQnes
10,330..8,77~743
EI presupuesto del Gobierno Central en el 2005 crece en US$ 392 millones respecto al presu puesto inicial aprobado para 2004 (US$ 6,950 mi !lanes). No obstante, si bien el tamano global del Presupuesto para el ana 2005 asciende a US$
7,343A71,884
7,343 millones, tan solo el 80.3% corresponde al
gasto publico sin amortizaciones y el 73.7% a los
ingresos publicos, elementos a traves de los cua
les se ejecuta la polftica publica.
7
EI gasto publico sin considerar los intereses de la deuda, crece en 367 millones, 7.8% del nivel ini cial aprobado para el ano 2004, mientras que los ingresos crecen en 9.2%, debido al incremento de los ingresos petroleros. Sin embargo, el creci miento del monto de los intereses de la deuda
publica determina que los gastos sean mas altos que los ingresos en una cifra similar a la prevista a inicios de 2004: US$ 481 millones, [0 que se de nomina tecnicamente como el deficit del presu puesto.
AI analizar los ingresos del Presupuesto 2005 se observa que estos dependen aproximadamente en un 30% del petr6leo y 60% de los ingresos tributarios. De los ingresos tributarios mas de la
mitad provienen dellmpuesto al Valor Agregado -IVA-, mientras que ellmpuesto a la Renta repre senta tan solo la cuarta parte de los ingresos tributarios.
[ngresos, del pre5upuesto 2004 ·2005 Concepto
TOTAL INGRESOS Petroleros Exportaciones Venta derivados Tributarios
IVA Renta ICE Arancelarios Otros No tributarios (autogesti6n) Transferencias capital Transferencias corrientes
--
Fuente: Inforrnes eJecuclon. Presupuesto 2005
Ejecu.
Presu.
OfoPIB
OfoPIB
2004
2005 5.419 1580 806 774 3.165 1.796 661 222 403 83 541 98 35
2004 16,2 4,2 2,7 1,5 10,1 5,7 2,1 0,7
2005 16,,6 4,9 3,1 T,7 10,1 5,7 2,1 0,7
1,4
1,4
0,2 1,9 1,6 0,1
0,2 1,8 0,3 0,1
5.487 1300 823 477 3.061 1.716 604 172
449 120 594 491 41
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Sobre el financiamiento del presupuesto se ob serva que el nivel de nuevo endeudamiento se reduce levemente respecto a los del presupuesto inicial del ano 2004. En dicho ano los niveles de endeudamiento previstos ascendieron a US$ 1,985 millones mientras que en el 2005 se preve nuevo endeudamiento por el orden de US$ 1,924 millones. Respecto al gasto, se observa que los sectores de mayor variaci6n entre 2004 y 2005 son, en termi nos absolutos los sectores Tesoro Nacional (debi-
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