Unha aproximación ao papel da comunidade internacional en escenarios de postconflito

Tempo exterior Nº 30, Vol. XV (I), 2015, páxinas 7-18

Unha aproximación ao papel da comunidade internacional en escenarios de postconflito Angélica Alba Cuéllar

A

s sociedades que se enfrontan a un escenario de postconflito atópanse con dous desafíos fundamentais: dunha banda, a recuperación económica, que en ocasións implica a difícil tarefa de (re)establecer os fundamentos do desenvolvemento -moi-

tas veces precarios na etapa anterior á guerra(1), e doutra, a redución do risco dun rebrote do conflito e do retorno da violencia. Neste contexto, tanto os gobernos establecidos nesta fase como os actores externos vense abocados a darlle prioridade á redución da posibilidade dun rexurdimento da confrontación, e tanto as reformas políticas como a asistencia poden chegar ser unha combinación efectiva para logralo (Collier, et al., 2008:461). Antes do fin da guerra fría, a comunidade internacional en xeral realizaba moi limitadas intervencións en situacións de postconflito(2), definidas en xeral como un período de transición entre a violencia colectiva e a paz. Non obstante, desde a década dos noventa, numerosas situacións derivadas dos cada vez máis comúns conflitos intraestatais requiriron de accións máis amplas, complexas e concretas para enfrontar os desafíos impostos ás sociedades afectadas tralo fin das hostilidades. Por esta razón, en anos recentes prestouse unha atención substancial, tanto académica como política, ás cuestións relativas á construción da paz alén do fin inmediato da guerra e á implicación externa neste esforzo, e substanciais recursos internacionais foron canalizados á recuperación no postconflito e o peacebuilding, con accións e estratexias que tiveron resultados variables. A paz no postconflito é, polo xeral, fráxil. As guerras civís, ademais de xerar un importante dano humano e material, reducen a capacidade dos países que as padecen de enfrontar as súas causas. Collier, Hoeffler e Söderbom estiman que perto da metade das guerras civís en curso derívanse de rebrotes xurdidos nesta etapa (2008:462) e o risco de que conflitos terminados recaian nunha situación de guerra no lapso de 5 anos é do 32% (Collier e Hoeffler, 2004:581). Os factores relacionados inclúen o número de partes enfrontadas; a ausencia dun acordo de paz incluínte; a presenza de spoilers, é dicir, de grupos que, perseguindo os seus propios intereses, ameazan, afectan ou dificultan a solución do conflito; o nivel de dependencia dos recursos; o grao de colapso das institucións estatais; a duración da guerra ou a implicación externa, entre outros (Downs e Stedman, 2002:58-59; Doyle e Sambanis, 2007:787-789; Paris, 2004:3). Ademais, as sociedades afectadas pola guerra, caracterizadas por altos niveis (1) (2)

Dende a perspectiva económica, a maioría dos conflitos actuais afectan a países de ingresos baixo e medio-baixo. Aínda que hai mostras claras de que, cando os grandes poderes asumiron a responsabilidade da reconstrución das nacións afectadas polo conflito, como sucedeu nos casos de Xapón e Europa trala Segunda Guerra Mundial, e sustentada na axuda recibida por parte dos Estados Unidos, os resultados foron moi destacados.

Tempo Exterior / 30 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2015

7

Unha aproximación ao papel da comunidade internacional en escenarios de postconflito / Angélica Alba Cuéllar

de desprazamento, danos á infraestrutura e institucións débiles ou inexistentes, son mais vulnerables a numerosos problemas e poden, nalgúns casos, prover o caldo de cultivo para a incubación doutros males de alcance internacional como o tráfico de armas, o crime transnacional e as redes terroristas (Patrick, 2006:33). De calquera xeito, os custes do fracaso na construción da paz son moi altos en todos os ámbitos; en moitos destes casos, a violencia emerxe con maior virulencia que na etapa previa, afectando substancialmente ás débiles estruturas políticas, económicas e sociais existentes, e as sociedades entran no que cualifícase como “desenvolvemento en reverso”, que contribúe á súa vez a alimentar maiores conflitos, violencia e empobrecemento (Collier et. al. 2003:13). Todo isto pon en relevo a importancia crucial dos esforzos emprendidos na etapa do postconflito para o establecemento dunha paz sostible, e nesta lóxica, do significativo grao de asistencia externa requirida para materializalos. As Nacións Unidas e outros actores diversos asumiron o peacebuilding como o intento, unha vez a paz foi alcanzada baixo a negociación ou a imposición, de facer fronte ás causas da violencia e de construír capacidades locais para a resolución do conflito, -aínda que tamén pode ser parte dunha estratexia de acción preventiva- (Doyle, Sambanis, 2000:779). En consecuencia, a ONU e varias organizacións rexionais aceptaron a responsabilidade da consolidación da paz no postconflito e autorizaron aos seus membros, incluso, a realizar intervencións substanciais nos asuntos internos de Estados soberanos, e unha gran cantidade de axencias realizan unha ampla variedade de actividades enmarcadas, en ocasións, en conceptos relacionados, aínda que non equivalentes, ao de peacebuilding (Barnett et. al. 2007: 37).

O peacebuilding Para ter unha visión máis ampla dos retos que enfrontan as sociedades no postconflito, e do papel da comunidade internacional neste escenario, é pertinente realizar unha aproximación conceptual á noción de peacebuilding. O primeiro en acuñar este termo dun xeito público e oficial foi o ex Secretario Xeral de Nacións Unidas Boutros Boutros Ghali, no seu Programa de paz de 1992. Facéndose eco do traballo de investigadores da paz como Johan Galtung, quen propoñía o concepto de paz positiva como a posibilidade de establecer unha paz sostible a través da cooperación entre os grupos humanos ou nacións enfrontadas e a erradicación das causas orixinais do conflito (1975:29), definiuno como unha fase caracterizada polo desenvolvemento de esforzos destinados a individualizar e fortalecer estruturas a través das cales sexa posible afianzar a paz e evitar que recomece o conflito (Nacións Unidas, 1992:6). Mais adiante, Boutros Ghali ampliou a definición, aludindo ao obxectivo esencial de crear estruturas para o que chamaría a institucionalización da paz. Ao longo dos anos noventa, o concepto expandiuse, incluso no seo da mesma Secretaría Xeral da ONU. Xurdiron cada vez maiores argumentos a favor dun enfoque mais comprensivo, que non se limitara ao aseguramento das condicións para evitar a reaparición do conflito, senón que se orientara tamén ás causas do mesmo e doutros conflitos potenciais, e autores como Lederach (1997) ampliarían a perspectiva, resaltando a importancia dos esforzos nos procesos de reconciliación e de reconstrución das relacións. No ano 2000, o Informe

8

Tempo Exterior / 30 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2015

Unha aproximación ao papel da comunidade internacional en escenarios de postconflito / Angélica Alba Cuéllar

Brahimi retomou o concepto, definíndoo como “as actividades realizadas ao final dun conflito para restablecer as bases da paz e ofrecer os instrumentos para construír sobre elas algo mais que a mera ausencia da guerra” (Nacións Unidas, 2000:3). Polo tanto, a consolidación da paz debe incluír “o fortalecemento do imperio da lei (por exemplo, mediante o adestramento e a reestruturación da policía local e a reforma xudicial e penal); o fortalecemento do respecto dos dereitos humanos mediante a vixilancia, a educación e a investigación dos atropelos pasados e presentes; a prestación de asistencia técnica para o desenvolvemento democrático (incluída a asistencia electoral e o apoio á liberdade de prensa); e a promoción do emprego de técnicas de solución de conflitos e reconciliación” (Ibíd.). As medidas mais ambiciosas relacionábanse así coa necesidade dunha estratexia de curto e longo prazo que atendera as raíces do conflito, como o reafirmou o Consello de Seguridade en 2001(3). Sen embargo, estas discusións en torno á definición de peacebuilding producíronse a veces dun xeito incoherente, debido, entre outros, á mesma complexidade subxacente ás transicións no postconflito e aos imperativos burocráticos das axencias internacionais e ONG que empezaron a incorporar o concepto nas súas axendas e misións (Call, 2008:3); o feito de que os actores externos actúen baixo mandatos e enfoques particulares explica que o concepto téñase definido e instrumentalizado de diversas formas. Por exemplo, o Banco Mundial refírese á reconstrución no postconflito, e defínea como as actividades que apoian a transición do conflito á paz nun país afectado a través da reconstrución do marco socioeconómico da sociedade; o Fondo Monetario Internacional define a recuperación no postconflito como o conxunto de actividades orientadas a restaurar os bens e os niveis de produción nunha economía quebrantada; o Departamento de Estado dos Estados Unidos precisa o concepto de reconstrución e estabilización no postconflito como unha serie de actividades para axudar aos Estados nesta etapa a establecer as bases dunha paz duradeira, bo goberno e desenvolvemento sostible, mentres que a Axencia dos Estados Unidos para o Desenvolvemento (USAID) fai maior referencia á recuperación no postconflito e a asistencia en transición, destacando a intervención inmediata para impulsar o apoio ao proceso de paz, incluíndo o apoio ás negociacións, a construción da seguridade cidadá, a promoción da reconciliación e a expansión do proceso político democrático. Pola súa banda, o Departamento para o Desenvolvemento do Reino Unido (DFID) refírese, entre outros, a medidas para a consolidación da paz no postconflito, entre as que se contan o desarme, os programas de desmobilización e reintegración, e a construción das institucións públicas encargadas da seguridade, xustiza transicional e reconciliación e servizos sociais básicos; e o Ministerio Federal Alemán para a Cooperación Económica e o Desenvolvemento (BMZ) define a consolidación da paz como un esforzo que pretende estimular

(3)

“The Security Council recognizes that peacebuilding is aimed at preventing the outbreak, the recurrence or the continuation of armed conflict and therefore encompasses a wide range of political, development, humanitarian and human rights programmes and mechanism. This requires short- and long-term actions tailored to address the particular needs of societies sliding into conflict or emerging from it. These actions should focus on fostering sustainable institutions and processes in areas such as sustainable development, the eradication of poverty and inequalities, transparent and accountable governance, the promotion of democracy, respect for human rights and the rule of law and the promotion of a culture of peace and non-violence.” http://www.un.org/ News/Press/docs/2001/sc7014.doc.htm

Tempo Exterior / 30 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2015

9

Unha aproximación ao papel da comunidade internacional en escenarios de postconflito / Angélica Alba Cuéllar

o desenvolvemento de condicións, actitudes e modos estruturais de comportamento político que permitan un desenvolvemento social e económico pacífico, estable e próspero, para citar algúns exemplos (en Barnett, et. al, 2007: 38-42). Esta diversidade de conceptos –e contidos- alternativos, levan tamén a abordar diferentes formas de operativizar os esforzos e de establecer estratexias e prioridades(4). Non obstante, pode afirmarse que, con independencia da discusión en torno aos termos, os actores internacionais asumen o peacebuilding como un factor chave na máis ampla axenda de paz e seguridade internacional, o que denota o seu interese, capacidade ou responsabilidade de contribuír nestes esforzos, ao igual que a posibilidade de demostrar, a través destas accións, a súa relevancia nun plano mais amplo.

Unha aproximación á evolución da práctica internacional en termos de peacebuilding A inicios dos anos noventa, a reconstrución na etapa do postconflito asumíase como unha fase temporal na transición entre a guerra e a paz, pero a rehabilitación das sociedades afectadas polo conflito, polo xeral, facía parte dunha mais ampla axenda de desenvolvemento. A resposta internacional era secuencial, cunha serie de actores xogando roles diversos na asistencia durante ese período, e comezábase a asumir que as necesidades das sociedades que emerxían de situacións de conflito requirían de enfoques híbridos, que ían dende as estratexias flexibles e rápidas das operacións humanitarias á asistencia para o desenvolvemento no longo prazo (Fischer, 2004:6). Deste xeito, en xeral, as axencias para o desenvolvemento e organizacións internacionais responderon a estas necesidades coa creación de unidades especializadas para superar o baleiro existente entre a asistencia humanitaria e a axuda para o desenvolvemento, mentres que cuestións como o Desarme, Desmobilización e Reintegración (DDR) ou o seguimento de eleccións comezaron a emerxer como novas e fundamentais áreas de acción. As organizacións intergobernamentais responderon ao reto da construción da paz no postconflito coa creación de novas iniciativas, programas e unidades; instituíronse instancias como a División de Resposta en Emerxencia do Programa das Nacións Unidas para o Desenvolvemento (PNUD) en 1995 ou a Unidade para o Postconflito do Banco Mundial en 1997, como mostra do recoñecemento de que as accións de construción da paz no postconflito requirían dunha especial atención(5). Neste período tamén os países comezaron a desenvolver iniciativas políticas e institucionais centradas na posibilidade de proporcionar unha mais significativa asistencia.

(4)

(5)

10

É por esta proliferación de termos asociados que os debates ao respecto non foron escasos; por exemplo, para algúns autores o termo reconstrución non sempre é adecuado, pois implica a idea da volta á situación previa ao conflito, é dicir á situación que posiblemente, e en primeiro lugar, orixinouno. Por ilo, varios autores como Pugh propoñen tamén termos como rexeneración, que implica un proceso autosostible de axuste social, económico e político que apunten ao establecemento dunhas condicións de paz relativa, nas que os participantes podan comezar a priorizar metas futuras alén da súa supervivencia inmediata (en Fischer, 2004:2). Para o 2004, a asistencia ao postconflito do Banco Mundial comprendía perto do 25% do total dos préstamos coñecidos (Flores e Nooruddin, 2007:5).

Tempo Exterior / 30 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2015

Unha aproximación ao papel da comunidade internacional en escenarios de postconflito / Angélica Alba Cuéllar

De calquera xeito, as operacións de peacebuilding permaneceron en xeral por fóra das principais actividades das axencias para o desenvolvemento, sendo levadas a cabo por pequenas unidades con pouco persoal, e mentres obtiveron unha maior comprensión dos retos do postconflito, a súa capacidade para traducila en actividades e operacións concretas foi reducida. Non obstante, e aínda que non substituía a necesidade de establecer e de adiantar políticas multidimensionais de atención, isto lles permitiu, tanto a gobernos como a organizacións internacionais, responder a algunhas das necesidades mais inmediatas da asistencia nesta etapa de transición. Pronto fíxose evidente que os escenarios e retos do postconflito eran particulares e que os países requirían dunha asistencia centrada nas súas propias necesidades, e que incluso cando diferentes países perseguiran obxectivos similares nesta etapa, o mais probable é que demandaran uns medios e ferramentas específicos. Algunhas discusións comezaron a xirar en torno á ausencia de mecanismos fiables para establecer prioridades e a mobilización consecuente de recursos, para definir os obxectivos xerais e/ou específicos, e para xerar entendementos ó redor dos estándares para a avaliación dos resultados (Call, 2008:3) e xurdiron dificultades de coordinación entre as organizacións multilaterais, os actores bilaterais, as entidades rexionais e as ONG(6). Por tanto, suxeríronse propostas para que a coordinación dos donantes facilitárase a través do establecemento de marcos negociados, que articularan unha visión compartida, un plan de acción e unha división do traballo. Sen embargo, dispositivos como as conferencias de donantes foron criticadas por non entregar, ou facelo tardiamente, os fondos aos países que os requiren, seguindo en ocasións a axenda do donante e non as necesidades do país receptor, e as dificultades de coordinación seguen sendo importantes, incluso no interior do sistema de Nacións Unidas. A pesar diso, é evidente que os mecanismos internacionais de peacebuilding avanzaron substancialmente; existe unha mellor comprensión das súas complexidades, dunha maior autocrítica sobre os límites da asistencia internacional, ao igual que unha maior conciencia sobre as particularidades dos escenarios e as súas demandas específicas (Call, 2008:11)

A asistencia externa no postconflito: unha visión xeral As estratexias de asistencia para o postconflito deben considerar as causas locais da hostilidade, as capacidades locais para o cambio e o grao específico de asistencia internacional dispoñible para apoiar os procesos (Doyle e Sambanis, 2000:781). E con independencia dos medios e prioridades que sexan establecidos polos actores internacionais para determinar a súa participación e asistencia en escenarios de postconflicto, un dos principios fundamentais que debe guialos é que esta non cause dano, é dicir, que non xere tensións nin alimente situacións que poidan contribuír ao retorno ao conflito. Doyle e Sambanis propoñen o concepto de “triángulo do peacebuilding”, cunha área configurada polo espazo político, ou a capacidade real para construír a paz. Neste escenario,

(6)

En 1998 foi creada a Conflict Prevention and Post-Conflict Reconstruction Network (CPR), co obxectivo de mellorar a efectividade operacional dos actores na prevención e na reconstrución no postconflito.

Tempo Exterior / 30 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2015

11

Unha aproximación ao papel da comunidade internacional en escenarios de postconflito / Angélica Alba Cuéllar

os mandatos internacionais para a consolidación da paz deben ter en conta as características das partes; canto máis numerosas e hostís son as faccións, mais asistencia externa será requirida para establecer a paz. Segundo os autores, no escenario menos hostil o seguimento internacional pode bastar para fortalecer o proceso, contribuíndo a crear maior transparencia e confianza entre as partes; así mesmo, as operacións de mantemento de paz tradicionais poden contribuír a financiar e certificar o acantonamento, desmobilización e reintegración de ex combatentes. A coordinación e asistencia internacionais, sostén, poden ser eficaces e suficientes para resolver os obstáculos da implementación, e quizais a soa presenza internacional sexa disuasiva para reducir as posibilidades de incumprimento dos acordos. Doutra banda, en circunstancias mais hostís, a implicación internacional pode contribuír a superar os problemas en termos de compromiso e cooperación a través da imposición da orde, mediante a aplicación directa dos acordos de paz, ou co incremento dos custes do incumprimento para as partes (2000:781). Doutra banda, as estratexias deben considerar as dinámicas políticas, sociais, relixiosas e/ou étnicas que contribuíron a, ou emerxeron do conflito, orientarse a apoiar e complementar os esforzos internos, indo alén das necesidades inmediatas do postconflito e provendo unha plataforma para darlle longo alcance ás iniciativas locais. A axuda externa dende as etapas iniciais pode proporcionar un espazo propicio para que os gobernos constrúan consensos políticos e teñan a posibilidade de planificar mellor o futuro do país no medio prazo, utilizando os recursos e espazos proporcionados para restaurar e reformar as capacidades institucionais (Ohiorhenuan, 2001:12-13). A consolidación da paz require ademais dunha considerable habelencia de civís en áreas críticas, que van dende o DDR, as reformas nos sectores de xustiza e seguridade, sistemas fiscais transicionais e administración civil, ata a provisión de servizos básicos e a xustiza transitoria, entre outros. Os doantes bilaterais e Nacións Unidas sen dúbida, incrementaron capacidades nestas áreas, aínda que dun xeito aínda insuficiente (Patrick e Brown 2007:138). Doutra banda, as iniciativas no micro-nivel constitúen tamén importantes compoñentes que poden complementar, mais non substituír, a necesidade dunha estratexia política para a construción da paz por parte dos actores externos (Fischer, 2004: 5). Pero como efecto das diversas priorizacións e mandatos que estes despregan, e considerando que numerosos programas e accións buscan orientarse ás causas dos conflitos, en xeral diversas e complexas, é posible que case calquera asistencia internacional entregada neste período sexa susceptible de enmarcarse no concepto de peacebuilding. Das guerras terminadas desde 1988, a ONU exerceu algún rol de peacebuilding en perto da metade(7). Neste sentido, hai evidencia de que a implicación internacional e o desenvolvemento en operacións multidimensionais de paz contribúen a reducir o risco de retorno á guerra. Doyle e Sambanis (2000) afirman que, nos dous anos seguintes ao final da guerra, os

(7) Doyle e Sambanis distinguen catro tipos de mandatos da ONU: as misións de observación e seguimento; as tradicionais de mantemento de paz; as de mantemento de paz multidimensionais con elementos civís que asisten na implementación dos acordos e contribúen a unha serie de funcións que van dende a desmobilización e a reforma institucional á reconstrución económica; e o reforzamento da paz, nas cales en ausencia dunha paz ou tregua, as forzas multinacionais tentan impoñer orde (2007:18).

12

Tempo Exterior / 30 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2015

Unha aproximación ao papel da comunidade internacional en escenarios de postconflito / Angélica Alba Cuéllar

escenarios con algún tipo de participación de operacións da ONU son dúas veces máis proclives ao éxito na forma de “consolidación participativa da paz” que aqueles sen participación da organización. Este crecente recoñecemento de que é posible o éxito, así como a consideración dos altos custes do fracaso, derivaron en maiores esforzos para reformar a práctica internacional en termos de peacebuilding, incluíndo a creación dunha nova Comisión de Consolidación da Paz de Nacións Unidas en 2006 e os seus mecanismos asociados, o Fondo de Consolidación da Paz e a Oficina de Apoio para a Consolidación da Paz(8). Pola súa banda, os países doantes crearon instancias especializadas para a atención específica en escenarios de postconflito. Para anotar de novo algúns exemplos, Reino Unido estableceu no 2004 a Post-Conflict Reconstruction Unit (PCRU) co fin de proverse dunha maior capacidade civil para ser despregada xunto coas unidades militares na etapa subseguinte ao conflito violento, definir as súas estratexias e adiantar operacións, especialmente no curto e medio prazo, e establecer plans de reconstrución (Patrick e Brown, 2007:28). Estados Unidos prestou unha gran atención e recursos a mellorar o seu desempeño en operacións de postconflito mais que na prevención do colapso; en 2004 creouse unha oficina no Departamento de Estado para coordinar os esforzos de estabilización e reconstrución, especialmente concentrados en Iraq e Afganistán, nun traballo que desenvolve conxuntamente co Departamento de Defensa e USAID (Ibíd., 37-40). Francia involucrouse activamente en varias operacións en escenarios de postconflito, creando novas forzas de tarefa e grupos de coordinación baseados nas particularidades de cada caso, e coordinados pola Agence Française de Développement (AFD), non sen algunhas ambigüidades en termos da cooperación civil-militar no terreo (Ibíd., 102), mentres que Alemaña involucrouse mais recentemente en esforzos de estabilización e reconstrución no postconflito, cunha separación clara dos compoñentes civil e militar, manexados desde a BMZ e o Ministerio do Interior e cunha vocación de acción máis multilateral (Ibíd., 112-113). Estes exemplos poñen de manifesto a atención que os Estados que brindan asistencia prestaron ao desenvolvemento de mecanismos para desenvolver operacións e actividades de peacebuilding. Nesta mesma medida, os doantes teñen os seus propios patróns de acción: o Reino Unido tendeu a centrarse nos sectores militar e de seguridade; os Estados Unidos significaron o seu interese na democratización e a recuperación económica –aínda que as súas experiencias en Afganistán e Iraq fixeron que se reorienten cara a estabilización-; e Francia e Alemaña parecen máis proclives a concentrarse na estabilización inmediata no postconflito e na promoción a longo prazo da democracia e a reconstrución económica. (Barnett et. al., 2007: 48). Non obstante, resulta fundamental considerar os determinantes da axuda provista polos doantes. Kang e Meernik propoñen un modelo de asistencia no postconflito, especialmente centrada nos membros da OCDE, os doantes tradicionais. Segundo o seu argumento,

(8)

A Comisión de Consolidación da Paz ten como propósito principal: 1) Agrupar a todos os axentes interesados para reunir recursos, tales como os doantes e institucións financeiras internacionais, os gobernos nacionais e os países que achegan continxentes; 2) canalizar recursos e 3) propoñer estratexias integradas en materia de consolidación da paz e recuperación despois dos conflitos e, cando proceda, poñer de manifesto calquera deficiencias que ameacen con socavar a paz. https://www.un.org/es/peacebuilding/

Tempo Exterior / 30 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2015

13

Unha aproximación ao papel da comunidade internacional en escenarios de postconflito / Angélica Alba Cuéllar

estes países responden a través dunha combinación de avaliacións baseadas en estándares burocráticos e da consideración da utilidade e o valor da asistencia estranxeira en conflitos específicos; canto máis importante é o potencial receptor da axuda na perspectiva do doante, é mais posible que a asistencia sexa provista e mais significativo o nivel de axuda entregada (2004:150-151). Os países responden ás necesidades das nacións en conflito e a súa axuda se incrementa nas etapas posteriores; de feito, algunhas características do conflito resultan útiles para predicir a colocación da axuda na etapa posterior. Sen embargo, os doantes tenden a dar mais axuda a aqueles países cos que teñen maiores lazos económicos (2004: 163) e algunhas crises reciben mais atención política e asistencia financeira que outras, reflectindo polo xeral os intereses estratéxicos dos grandes poderes (Call, 2008:12)(9). É importante anotar que cada vez é mais visible a axuda proveniente de doantes emerxentes como Brasil, China, India, Sudáfrica ou os países do Golfo, que provén diferentes tipos de asistencia, polo xeral a países xeograficamente mais próximos(10). Neste novo escenario dunha asistencia máis diversificada en termos da súa orixe, India concentrouse maiormente na infraestrutura para o desenvolvemento, educación e saúde; Brasil tendeu a privilexiar programas de desenvolvemento agrícola e capacitación técnica; Sudáfrica destinou recursos á capacitación dos gobernos en proxectos de desenvolvemento e promoción da democracia, mentres que os Estados árabes do Golfo foron proclives a apoiar o desenvolvemento de infraestrutura e proxectos de reconstrución. Así mesmo, e a diferenza dos doantes tradicionais, as potencias emerxentes polo xeral involúcranse a través dun activo compromiso co sector privado (Paczynska, 2011). Os recursos que foron empregados na reconstrución postconflito son considerables. Segundo Forman e Patrick (2000:1), só na década dos noventa, mais de U$100 millóns, foron destinados a asistencia a máis de 30 nacións en proceso de recuperación tras conflitos. Por iso, non é sorprendente o impulso que vense dando mais recentemente aos estudos sobre a eficacia da axuda na promoción da reconstrución económica, a rehabilitación da infraestrutura, a democracia, ou os dereitos humanos, mais cando unha das cuestións centrais na discusión é que non existen réximes internacionais que regulen estas actividades. Sen embargo, unha cantidade substancial da asistencia externa en situacións de postconflito preséntase polo xeral na forma de asistencia técnica, que debe estar orientada a construír capacidades locais; as Nacións Unidas recomendan o uso e o apoio á capacidade nacional como a prioridade da asistencia internacional, que non debe socavar ou substituír a capacidade nacional existente (Ohiorhenuan, 2001:13). Os efectos desta asistencia, como foi anotado, son variables. Para Barnett, et. al., a maior parte dos programas centráronse en atender, ou ben as necesidades inmediatas, ou (9)

Neste sentido, tamén Collier et. al. identifican unha tendencia na colocación dos recursos de asistencia por parte dos doantes: se ben o risco (e a recorrencia) de conflitos é maior nos países de baixos ingresos, a comunidade internacional historicamente destinou recursos importantes de axuda a países que non son particularmente pobres, sendo as principais motivacións aquelas de carácter xeopolítico, comercial e as relativas á inercia burocrática (2003:176). (10) Rusia prestou particular atención ao Asia Central, India destinou importantes axudas a Afganistán, Sri Lanka e Nepal; Brasil foi importante na reconstrución de Haití, Sudáfrica enfocouse dun xeito significativo na África Subsahariana, especialmente no Congo, e os Estados árabes do Golfo priorizaron a súa asistencia a Somalia, Sudán e os Territorios Ocupados (Paczynska, 2011).

14

Tempo Exterior / 30 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2015

Unha aproximación ao papel da comunidade internacional en escenarios de postconflito / Angélica Alba Cuéllar

ben as de longo prazo, é dicir, en reducir a probabilidade de que os ex combatentes retornen á guerra no período inmediatamente posterior á firma da paz, e en crear as bases socioeconómicas dunha paz positiva; sen embargo, Collier et. al. afirman que, historicamente, a asistencia proveuse con maior entusiasmo durante os dous primeiros anos e logo esvaece. Non obstante, os autores coinciden no feito de que esta semella fallar na atención e provisión de recursos durante o crítico período dos 5 anos posteriores ao fin da guerra, cando o estado aínda é débil e a autoridade tende a ser desafiada (Barnett, et. al., 2007:45), e cando a evidencia suxire que a axuda é particularmente efectiva no incremento do crecemento económico (Collier, et. al. 2003:175). Neste aspecto en particular, Collier e Hoeffler examinaron a relación entre crecemento económico, política e asistencia, realizando un estudo que cubre 27 países na súa primeira década de postconflito. Os resultados da súa investigación suxiren que a asistencia resulta ser considerablemente mais efectiva no crecemento no postconflito e que a axuda debe aumentar progresivamente durante os primeiros catro anos, para logo reducirse aos niveis “normais” a finais da primeira década, e chegan á conclusión de que as prioridades deben estar centradas, primeiro, nas políticas sociais, logo nas sectoriais, e logo nas macropolíticas (2004, 13). Se o éxito do peacebuilding mídese en termos de qué tan efectivas foron as accións na institucionalización da paz, o panorama dos resultados es mixto. Segundo Barnett et al., perto da metade dos países que recibiron asistencia recaeron en conflito no lapso de 5 anos, e o 72% das operacións de consolidación da paz deixaron tras de si réximes autoritarios establecidos (2007:35); non obstante, Collier estableceu unha correlación entre o aumento substancial das actividades internacionais de paz e a diminución do número e a intensidade das guerras (2008:8), e suxire que dobrar os gastos para manter a paz pode reducir o risco de retorno á violencia dun 40% a un 31% dentro dos primeiros 10 anos (2006:14). A partir desta evidencia, que paga a pena escrutar con maior atención, e considerando a complexidade da tarefa da consolidación da paz tras o fin dun conflito, é posible afirmar que un escenario de postconflito con participación da comunidade internacional e con asistencia de diversos actores externos, é moito mais proclive á diminución do risco de rexurdimento do conflito, e por tanto á construción dunha paz duradeira e sostible, que un no que este esforzo sexa emprendido unicamente cos recursos, xeralmente limitados e apoucados, cos que conta o Estado que debe enfrontalo.

Conclusións Nos escenarios de postconflito é común que exista unha diverxencia entre as expectativas dunha rápida reconstrución e consolidación da paz e as dificultades e duración do proceso real. Os retos que enfrontan as sociedades que superaron un conflito son considerablemente mais complexos que o mesmo proceso que levou á conclusión da violencia, polo que as necesidades que se xeran neste escenario de transición a unha paz sostible son elevadas e, en xeral, superan as capacidades e medios dos que dispón o Estado. Constatouse, a partir desta aproximación xeral, que a comunidade internacional xoga un rol fundamental no apoio ás sociedades que enfrontan os retos do postconflito e que Tempo Exterior / 30 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2015

15

Unha aproximación ao papel da comunidade internacional en escenarios de postconflito / Angélica Alba Cuéllar

a súa asistencia, actividades e proxectos poden ter un efecto significativo na redución da probabilidade dun rebrote da violencia. O desenvolvemento de mecanismos, institucionalidade e estratexias para a asistencia no peacebuilding foi significativo nos derradeiros anos e, a pesar das dificultades en termos conceptuais, , de coordinación e da existencia de imperativos burocráticos e intereses estratéxicos de algúns dos actores externos, hai evidencia de que as actividades e recursos internacionais poden contribuír substancialmente aos esforzos locais de construír unha paz sostible. A asistencia que a comunidade internacional poda outorgar á sociedade que emerxe tralo fin da violencia pode ser crucial no establecemento das bases do desenvolvemento, na xeración de posibilidades mais certas de crecemento económico, e dun xeito fundamental, nos procesos de democratización, de melloramento da seguridade, a xustiza e do desenvolvemento institucional; deste xeito, e a partir do establecemento dun marco institucional apropiado, o apoio ás reformas e o logro dos obxectivos políticos poden facilitar o alcance dos obxectivos económicos e sociais. Resulta claro que os esforzos deben orientarse ao apoio e complemento das políticas, proxectos e iniciativas locais, especialmente naqueles orientados a contribuír á eliminación das causas orixinais e estruturais da violencia, cunha comprensión das particularidades de cada escenario. Sen embargo, a efectividade da asistencia pode ser maior na medida na que o Estado receptor e os doantes asuman a súa propia responsabilidade no proceso, de ser posible, nun escenario no que se establezan de antemán as condicións, orientación e priorización na colocación da axuda, ao mesmo tempo que tenta manterse a vontade e o compromiso da comunidade internacional nun escenario de alta competencia por recursos. Por iso, é importante afondar no estudo de casos particulares a fin de establecer correlacións, avaliar o impacto nos ámbitos de provisión da asistencia e, fundamentalmente, de obter as leccións para a participación da comunidade internacional nun potencial postconflito en Colombia.

Angélica Alba Cuéllar é internacionalista da Universidade do Rosario, Magíster en Análise de problemas políticos, económicos e internacionais do Instituto de Altos Estudos para o Desenvolvemento do Ministerio de Relacións Exteriores e a Universidade Externado de Colombia. Profesora do Programa de Relacións Internacionais da Universidade Jorge Tadeo Lozano.

Observación: Este artigo forma parte do desenvolvemento do proxecto de investigación “Leccións aprendidas para o postconflito en Colombia”, aprobado polo Comité de Investigación Institucional da UJTL, e desenvolvido no seo da liña de investigación en Análise de conflitos internacionais, Grupo de Política e Relacións Internacionais. Rexistro en Colciencias COL0041319. Centro CLACSO.

16

Tempo Exterior / 30 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2015

Unha aproximación ao papel da comunidade internacional en escenarios de postconflito / Angélica Alba Cuéllar

Bibliografía: BARNETT, M., Kim, H., O´DONNELL, M., & SITEA, L. (2007). Peacebuilding: What Is In a Name? Global Governance,13, 35-58. BOUTROS-GHALI, B., & NACIONES UNIDAS. (1992). Un programa de paz: Diplomacia preventiva, establecimiento de la paz y mantenimiento de la paz. New York: Naciones Unidas. CALL, C. T., & COUSENS, E. M. (1 de Febreiro, 2008). “Ending Wars and Building Peace: International Responses to War-Torn Societies”, International Studies Perspectives, 9, 1, 1-21. CHETAIL, V. (2009).  Post-conflict peacebuilding: A lexicon. Oxford: Oxford University Press. COLLIER, P., HOEFFLER, A., & SÖDERBOM, M. (July 01, 2008). “Post-Conflict Risks”, Journal of Peace Research, 45, 4, 461-478. Sage Publications, Ltd. Stable URL: http:// www.jstor.org/stable/27640710. COLLIER, P., HOEFFLER, A., & WORLD BANK. (2000).  Greed and grievance in civil war.  Oxford Economic Papers, Vol. 56, No. 4 (Oct., 2004), pp. 563-595. Oxford University Press. Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3488799. COLLIER, P., HOEFFLER, A., & WORLD BANK. (2002). Aid, policy, and growth in postconflict societies. Washington, D.C: World Bank, Development Research Group. http:// elibrary.worldbank.org/doi/pdf/10.1596/1813-9450-2902 COLLIER, P., ELLIOTT, L., HAVARD, H., HOEFFLER, A., REYNAL-QUEROL, M., SAMBANIS, N. (2003). Breaking the Conflict Trap: Civil War and Development Policy. Washington, DC: World Bank, Oxford University Press. http://www-wds.worldbank.org/ servlet/WDSContentServer/WDSP/IB/2003/06/30/000094946_0306190405396/additional/310436360_200500070100031.pdf COMISIÓN DE CONSOLIDACIÓN DE LA PAZ DE LAS NACIONES UNIDAS: https:// www.un.org/es/peacebuilding/ DOYLE, M. W., & SAMBANIS, N. (01 de Xaneiro de 2000). “International Peacebuilding: A Theoretical and Quantitative Analysis”. The American Political Science Review, 94, 4, 779-801. American Political Science Association. Stable URL: http://www.jstor.org/stable/2586208 DOYLE, M. W., & SAMBANIS, N. (01 de Xaneiro, 2007). “The UN record on peacekeeping operations”. International Journal Toronto-, 62, 3, 495-518. Canadian International Council. Stable URL: http://www.jstor.org/stable/40184857 FISCHER, M. (2004). Recovering from Violent Conflict: Regeneration and (Re-)Integration as Elements of Peacebuilding. Berghof Research Center for Constructive Conflict Management. http://www.berghof-handbook.net/documents/publications/fischer_handbook. pdf. GALTUNG, J. (1975). War and Defense: Essays in Peace Research. Vol. 1. Copenhagen: Christian Ejlers, 76-108. KANG, S., & MEERNIK, J. (01 de Outubro de 2004). “Determinants of post-conflict econo-

Tempo Exterior / 30 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2015

17

Unha aproximación ao papel da comunidade internacional en escenarios de postconflito / Angélica Alba Cuéllar

mic assistance”. Violence and Abuse Abstracts, 10, 4.) Stable URL: http://www.jstor.org/ stable/4149592 . LEDERACH, J. P. (1997). Building peace: Sustainable reconciliation in divided societies. Washington, D.C: United States Institute of Peace Press. NOORUDDIN, I., FLORES, T. (2007). Evaluating World Bank Post-Conflict Assistance Programs. Paper preparado para a súa presentación no 65º encontro annual da Midwest Political Science Association, Chicago, Illinois, 11-15 Abril de 2007. http://www.gvpt. umd.edu/irworkshop/papers_spring07-spring09/Evaluating_World_Bank-Draft.pdf. OHIORHENUAN, J. F. E. (2001). Post-conflict Recovery: Approaches, Policies and Partnerships. CRPD Working Paper No. 4. Centre for Research on Peace and Development (CRPD). KU Leuven. PACZYNSKA, A. (Fall, 2011).   Emerging Donors and Post-Conflict Reconstruction. Global Studies Review. Vol. 7 No. 3. http://cpr.web.cern.ch/cpr/. PANEL ON UNITED NATIONS PEACE OPERATIONS (2000). Report of the Panel on United Nations Peace Operations. S.l.: United Nations. PARIS, R. (2004). At war’s end: Building peace after civil conflict. Cambridge, U.K: Cambridge University Press. PATRICK, S. (01 de Decembro de 2007). States and Global Security: Empirical Questions and Policy Dilemmas. International Studies Review, 9, 4, 644-662.

PATRICK, S., BROWN, K., & INTERNATIONAL PEACE ACADEMY (2007). Greater than the sum of its parts?: Assessing “whole of government” approaches to fragile states. New York: International Peace Academy. SAMBANIS, N., & DOYLE, M. W. (Mar., 2007.). Replication data for: No Easy Choices: Estimating the Effects of United Nations Peacekeeping (Response to King and Zeng). International Studies Quarterly. Vol. 51, No. 1 (), pp. 217-226. Stable URL: http://www. jstor.org/stable/4621709 . STEDMAN, S. J., ROTHCHILD, D. S., & COUSENS, E. M. (2002). Ending civil wars: The implementation of peace agreements. Boulder, Colo: Lynne Rienner. SUHRKE, A., & BUCKMASTER, J. (1 de Xaneiro de 2005). “Post-war aid: patterns and purposes”. Development in Practice,  15,  6, 737-746. Stable URL: http://www.jstor.org/ stable/4030096.

18

Tempo Exterior / 30 (segunda etapa) - xaneiro/xuño 2015