Luciana Ghiotto es Doctora en Ciencias Sociales (UBA). Becaria post-doctoral del CONICET-Argentina. Se especializa en temáticas de relaciones económicas internacionales, con énfasis en el proceso de liberalización comercial y del sector de inversiones. Fue asesora externa de la Comisión de Auditoría Integral de los Tratados de Inversión y del Sistema de Arbitraje (CAITISA) del Ecuador. Contacto:
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En la literatura se habla de la cesión de soberanía a cambio de la llegada de capitales como the grand bargain; en castellano, gran oferta, ganga, regateo.
Nos referimos aquí a diferentes Estados que en los últimos ocho años han comenzado a cuestionar sus TBI así como la pertenencia al CIADI (Centro Internacional de Arreglo de Diferencias sobre Inversiones). Se han seguido varias estrategias. Por un lado, países como Venezuela, Ecuador y Bolivia se retiraron del CIADI y terminaron gran parte de sus TBI. Ecuador incluso realizó una Auditoría Integral de sus TBI y de las demandas recibidas en el CIADI. Otra estrategia ha sido la revisión de los marcos de negociación de futuros TBI, como en los casos de Sudáfrica, Indonesia, Australia o Brasil, que han puesto en duda algunas cláusulas, especialmente relativas al sistema de arbitraje inversor-Estado. Actualmente la UNCTAD se inclina hacia esta última opción, sugiriendo a los Estados la renegociación de sus TBI con el objetivo de lograr cláusulas más benéficas para los intereses de desarrollo nacional (UNCTAD, 2013a, 2013b, 2014).
Aquí utilizamos la terminología de la UNCTAD de países desarrollados y menos desarrollados.
Utilizo la noción de welfare para referirme al período abierto tras la segunda posguerra, cuando se generó una nueva configuración entre capital y trabajo. Esto quiere decir que no se trata solo de un Estado de tipo welfare, sino que es un momento de formas welfare, mucho más que sólo las formas económicas o políticas o culturales o sociales. La noción de formas welfare denota que el intento de integración del trabajo en el capital se produjo en todos los niveles, es decir, que toda la sociedad fue reorganizada bajo las necesidades de valorización del capital. El Estado, el mercado, las organizaciones políticas y sindicales, las Ciencias Sociales: todo se reordenó bajo la órbita de la reproducción del capital (Pascual, Ghiotto y Lecumberri, 2007).
En "A Brief History of UNCTAD", recurso de internet en: http://unctad.org/es/Paginas/About%20UNCTAD/A-Brief-History-of-UNCTAD.aspx
SGP: se propuso en 1971, finalmente adoptado en 1979, aceptado por el GATT.
De "UNCTAD, History in the making", presentación virtual en: https://prezi.com/edxrb7gntxbj/unctad-history-in-the-making/?utm_campaign=share&utm_medium=copy
"UNCTAD History in the making", ibidem.
De acuerdo con datos de la UNCTAD, hasta 2014 se habían firmado 3.271 TBI, siendo en la década de los noventa cuando la firma alcanzó el mayor ritmo (UNCTAD, 2014).
En http://unctad.org/en/Pages/PressReleaseArchive; traducción nuestra.
http://unctad.org/es/paginas/DIAE/International Investment Agreements.
El Grupo de los 15 fue conformado en 1989, como un grupo de países en desarrollo, pero con suficiente peso económico como para dialogar con el G8. Este grupo, compuesto hoy por 17 países, conservó su nombre original, siendo sus miembros Argelia, Argentina, Brasil, Chile, Egipto, India, Indonesia, Irán, Jamaica, Kenia, Malasia, México, Nigeria, Senegal, Sri Lanka, Venezuela y Zimbabwe.
Los tratados resultantes, firmados entre enero y febrero, fueron los de Malasia – Senegal, Indonesia-Zimbabwe, así como los firmados por Jamaica con Egipto, Indonesia y Zimbabwe, de India con Indonesia y Zimbabwe, y posteriormente en el mismo año se firmaron Irán-Zimbabwe, Irán-Argentina, Indonesia-Chile.
UNCTAD, http://unctad.org/en/Pages/PressReleaseArchive.aspx?ReferenceDocId=2995&Product_x0020_Taxonomy=1566;
Las negociaciones de Sapporo dejaron como saldo los siguientes TBI entre otros: Myanmar - Filipinas; Colombia - Egipto; Croacia – India; Perú - Filipinas; Ghana - India. Sobre la reunión, el jefe de negociadores de Filipinas explicaba: "En las dos semanas que pasamos aquí hemos logrado finalizar cinco acuerdos, que es mucho más de lo que, de otro modo, hubiésemos logrado en dos años". En http://unctad.org/en/Pages/PressReleaseArchive.aspx?ReferenceDocId=2995&Product_x0020_Taxonomy=1566;
No sólo la UNCTAD se hacía eco de la importancia de permitir un espacio para la regulación estatal. En 1999 la Organización Internacional del Trabajo (OIT) lanzó la noción de "trabajo decente" como condensación de los cuatro objetivos centrales perseguidos por la organización (empleo, protecciones laborales, derechos fundamentales del trabajo, diálogo social), ofreciendo a los gobiernos un marco regulatorio básico frente a las políticas flexibilizadoras de los mercados laborales nacionales (Ghiotto, 2014).
A la par que la UNCTAD lanzaba la NGPI, la Cámara de Comercio Internacional (CCI) lanzaba su contribución en la forma de la revisión de su Guía para la Inversión Internacional, originalmente producida en 1972 pero actualizada en el nuevo milenio. En esta revisión también se reconoce que las inversiones son el motor del crecimiento, pero debe estar centrado en el desarrollo sostenible.
Artículo para evaluación
¿UNCTAD pro-desarrollo o pro-liberalización? Un estudio de los cambios en el organismo a la luz de las políticas sobre inversiones.
Autora: Luciana Ghiotto
Resumen: El artículo analiza los cambios en la política de la UNCTAD (United Nations Conference on Trade And Development) frente al proceso de liberalización comercial, con énfasis en el sector de inversiones. Mediante una periodización se identifican dos grandes momentos de cambio, el primero cercano a 1995 con la conformación de la Organización Mundial de Comercio, cuando la UNCTAD deja de lado su rol pro-desarrollo y apoya la liberalización. El segundo, a partir de 2003 cuando retoma la noción de "public policy space" y comienza a intervenir en los debates internacionales en favor de la reforma del sistema global de inversiones, poniendo el foco sobre el desarrollo sostenible. Aquí sostenemos que los cambios institucionales en la UNCTAD no se han producido de un modo autónomo, sino que dichos cambios han sido expresión de la reconfiguración en la relación capital-trabajo a partir de la crisis de los años setenta y la ruptura del orden de posguerra. Dicha reconfiguración se ha expresado de modo institucional en la UNCTAD.
Summary: The article analyses the changes in the politics of UNCTAD (United Nations Conference on Trade And Development) towards the process of liberalization in trade, emphasizing on investments. This is done by an exercise of periodization by identifying two moments of change, the first being near 1995, with the creation of WTO, when UNCTAD leaves aside its pro-development goals and supports liberalization. The second moment is after 2003, when UNCTAD recovers the notion of "public policy space" and starts to intervene in the international debates supporting the reform of global investment system. This article sustains that these institutional changes in UNCTAD have not been produced autonomously, but as an expression of the reconfiguration in the relationship of struggle between capital and labour after the crisis of the seventies and the breaking of the post-war order. This reconfiguration is then institutionally expressed in UNCTAD.
Palabras clave: UNCTAD – organismos internacionales – liberalización comercial – inversiones – teoría crítica
Key words: UNCTAD – international organization – trade liberalization – investments – critical theory
Los debates acerca de las consecuencias de la firma masiva de Tratados Bilaterales de Inversión (TBI) durante los últimos 25 años, se encuentran hoy en el centro de la escena en los estudios de las relaciones económicas internacionales. En especial, cierta literatura está poniendo en duda uno de los pilares ideológicos de la economía global de los años noventa: la llegada de capital extranjero a los Estados sólo se garantiza otorgando seguridad jurídica a dichos capitales. Tal tipo de seguridad se lograría mediante la entrada en el sistema multilateral de comercio (es decir, a la Organización Mundial de Comercio –OMC-), así como a través de la firma de acuerdos de libre comercio y de inversiones. Este discurso de la apertura comercial se vio plasmado en el llamado "Consenso de Washington" de 1989, y fue retomado por los organismos internacionales de crédito, por la propia OMC y también por la UNCTAD (United Nations Conference on Trade And Development).
La mayoría de los Estados entraron en esta lógica a cambio de dos cosas: por un lado, a cambio de la entrada de capitales extranjeros; por otro, a cambio de credibilidad, es decir, la constitución de la imagen de que el país receptor no violaría el derecho de propiedad privada del inversor extranjero. Sin embargo, como muestra actualmente una parte de la literatura, la cesión de soberanía se hizo sin evidencias empíricas de que tal acción fuera a tener como correlato un aumento significativo de los flujos de inversiones (Hallward-Driemeier, 2003; Yackee, 2010; Poulsen, 2010). De hecho, actualmente no se puede sostener que la firma de TBI haya tenido como correlato el aumento del flujo de inversiones hacia los países firmantes (CAITISA, 2015). Ya hacia el año 2013, la propia UNCTAD argumentaba que existe una contradicción entre la firma de los TBI y la necesidad de los países de tener políticas de desarrollo nacionales (UNCTAD, 2013). Por ello, la solución propuesta por el organismo es renegociar los TBI existentes e incluir en ellos la dimensión del desarrollo sostenible, con el fin de que los países puedan garantizar que la inversión atraída se encuentre de acuerdo con un plan nacional de desarrollo.
El debate acerca de si los efectos de la firma de los TBI han sido favorables o no para atraer capitales, y de qué tipo, se encuentra actualmente abierto. Este debate otorga elementos para comprender el camino que están emprendiendo numerosos gobiernos frente a los compromisos anteriormente asumidos en esta arena. Y también, para entender las acciones que algunos organismos internacionales sostuvieron en el camino de la firma de TBI, así como los cambios de postura que han operado en ese recorrido. En particular, en este artículo nos proponemos revisar el rol que la UNCTAD ha tenido en la liberalización comercial, haciendo foco sobre la apertura en el sector de inversiones.
Para observar los modos en que la UNCTAD ha desplegado su trabajo, identificamos aquí tres periodos en el accionar del organismo. En un primer momento, asociado a los años posteriores a su nacimiento en 1964, la UNCTAD sostuvo una postura pro-desarrollo con el objetivo de mejorar la inserción de los países menos desarrollados en el ámbito de las negociaciones comerciales. Este momento lo identificamos hasta 1995, año de conformación de la OMC. En un segundo momento, la UNCTAD pasó a tener un rol activo en la liberalización comercial y a favor de la firma de TBI. En dicho momento comenzó a colaborar con la OMC desde un rol de asesoramiento técnico, promoviendo la incorporación de los países menos desarrollados en las negociaciones de los acuerdos de la OMC. Encontramos que este segundo momento se desarrolló desde 1995 hasta 2003. Un tercer periodo lo ubicamos a partir del año 2003, cuando se produce un nuevo giro en el organismo, el cual se vería plasmado posteriormente en la propuesta de una Nueva Generación de Políticas sobre Inversiones (NGPI) en 2012. Ya desde el 2003 la UNCTAD vuelve a poner en el centro del debate la cuestión de la necesidad de regulación estatal de las inversiones a través de la noción de policy space, y comienza a intervenir en los debates internacionales en favor de la reforma del sistema global de inversiones, poniendo el foco sobre el desarrollo sostenible. En este tercer periodo, la UNCTAD sostiene que los Estados deben garantizar que la inversión extranjera sea confluyente con un plan de desarrollo nacional.
La primera pregunta que surge de nuestra periodización es: ¿por qué la UNCTAD pasó de ser un organismo pro-desarrollo en los años sesenta, para apoyar luego la liberalización del comercio e inversiones en los años noventa?. Una segunda cuestión es: ¿qué generó que post-noventas la UNCTAD apoyara nuevamente la idea del desarrollo nacional, problematizando la propuesta de apertura comercial de los años anteriores? Para abordar estas preguntas, nos proponemos explicar los cambios que se produjeron en la UNCTAD a la luz de los cambios en el capitalismo global, en particular observando el devenir del antagonismo social. En otras palabras, en este artículo sostenemos que los cambios institucionales en la UNCTAD no se han producido de un modo autónomo o interno a la organización, ni tampoco como resultado de los debates académicos, sino que dichos cambios han sido expresión de la reconfiguración en la relación capital-trabajo a nivel global. Estos cambios han teniendo como eje dos momentos: la generalización de la forma de Estado welfare en los países capitalistas occidentales desde la segunda posguerra hasta los años setenta, y la posterior puesta en crisis de dicha forma desde los años setenta a partir de la constitución de un nuevo comando del capital sobre el trabajo. Este comando del capital (en su forma más líquida, el dinero) expresa la crisis del anterior patrón (inestable) de dominación sobre el trabajo.
El rol pro-desarrollo de la UNCTAD desde su nacimiento en 1964 se desplegó en el marco de una particular forma de Estado, el Estado-welfare, la cual se caracterizaba por la intervención estatal en la economía mediante el sostenimiento de la demanda efectiva (Negri, 2003). En el sistema internacional, esta forma estatal se expresaba en el intento de aislamiento de las economías nacionales del poder destructivo del mercado mundial mediante el abandono del patrón oro y la erección de obstáculos arancelarios (Holloway, 2003), proceso que duró desde la segunda posguerra hasta los años setenta. El nacimiento de la UNCTAD cristaliza entonces esa particular forma de Estado, basada en las economías cerradas y en el rol central del Estado para garantizar los niveles de productividad, y con ello la subordinación del trabajo.
Sin embargo, la UNCTAD nace en los albores de la puesta en crisis del orden de posguerra. Los años sesenta ya mostraban un aumento exponencial de la conflictividad laboral y del surgimiento de nuevos modos de protesta social. La puesta en crisis de los pilares de la forma estatal de tipo welfare (el fordismo, los acuerdos de productividad, la forma sindical corporativa) generaron problemas en la espiral ascendente de la acumulación del capital, mostrando los límites de este modo de acumulación (Bonefeld, 1996). La ruptura del orden de posguerra terminó de quebrar el aislamiento de las economías nacionales del poder del dinero global. En el ámbito de la liberalización comercial, el nacimiento de la UNCTAD es contemporáneo a un avance inédito en las negociaciones de reducción de aranceles en el marco del GATT (General Agreement on Trade and Tariffs), acuerdo que a fines de los años sesenta ya comprendía el 65% del comercio mundial.
La crisis que experimentó la UNCTAD en los años ochenta y noventa expresa la subordinación de los Estados nacionales al flujo del dinero global. En otras palabras, cristaliza el poder del dinero (Holloway, 1996). De hecho, la creación de la OMC en 1995, que termina de poner en jaque el rol de la UNCTAD, expresa institucionalmente un nuevo mundo integrado bajo la órbita del capital global, comandado por el dólar. Pero entonces, ¿qué generó que en el año 2003 se produzca un nuevo giro en favor de las políticas pro-desarrollo? Aquí marcaremos dos elementos como centrales. Por un lado, el aumento de las protestas en contra de la liberalización comercial y en las inversiones (con la OMC y el fallido acuerdo Acuerdo Multilateral de Inversiones –AMI- identificados como los enemigos principales) dieron pie al surgimiento de las Redes de Resistencia Global. Estas comenzaron a mostrar públicamente que la apertura indiscriminada tenía efectos contrarios a las políticas pro-desarrollo de la posguerra. Asimismo, las crisis financieras que estallaron a fines de los noventa fueron un alerta acerca de las consecuencias de la liberalización indiscriminada. Frente al desorden de la acumulación global, el Estado aparece como el garante de cierto orden. En ese contexto, la UNCTAD retorna a la figura del Estado como ordenador del caos de la acumulación.
UNCTAD sesentas: la conformación de un organismo pro-desarrollo.
Como adelantamos, identificamos un primer periodo en la UNCTAD marcado por su surgimiento, con prolongación hasta los años noventa. La UNCTAD nació en 1964, como la primera conferencia sobre comercio y desarrollo que se llevaba a cabo en el marco de la Organización de Naciones Unidas. Esta conferencia fue convocada por los países en desarrollo que pedían un espacio para discutir líneas de acción hacia una inserción más equilibrada dentro del comercio internacional. Su objetivo era "mostrar los modos posibles hacia un orden internacional más justo y racional donde las naciones pobres, que comprenden la mayoría de la población mundial, puedan al menos obtener una parte adecuada de los frutos del progreso económico y tecnológico" (UNCTAD, 1964: 7; traducción nuestra). La importancia asignada a esta Conferencia fue tal que rápidamente se institucionalizó, constituyéndose en una organización con reuniones cada cuatro años, cuerpos intergubernamentales que se reúnen entre sesiones y un secretariado permanente para proveer el soporte logístico necesario. Quedó así instalada como una organización pro-desarrollo, que comenzó a participar de las discusiones del GATT para intentar generar efectos más beneficiosos de la baja de aranceles para los países menos desarrollados. El primer secretario general del organismo fue el argentino Raúl Prebisch.
En el camino pro-desarrollo impulsó en los años setenta la creación del Sistema General de Preferencias, el cual actualmente aún está en funcionamiento. En los años ochenta, marco de la "década perdida para el desarrollo", la UNCTAD y su revista de difusión de análisis sobre el sistema de comercio mundial Trade and Development Report se convirtieron en "la fuente principal sobre comercio y desarrollo que ofrecía perspectivas alternativas al marco convencional de políticas conocido como el Consenso de Washington".
Sin embargo, a partir de la conferencia de Cartagena en 1992 (la primera conferencia internacional de pos-guerra fría) se produjeron dos grandes definiciones para la institución. La primera es que la UNCTAD cedería por primera vez su función de foro de negociaciones comerciales al GATT. La segunda, que el nuevo rol de la UNCTAD tendría que ver con un perfil más directamente técnico y no de negociación, con tres grandes tareas: 1) investigación y análisis de políticas; 2) generador de consensos entre los gobiernos; 3) cooperación técnica. Ambas modificaciones iban de la mano de una profunda reestructuración de la secretaría general de la UNCTAD comenzada en los años ochenta, así como también del rápido avance de las negociaciones comerciales en el ámbito del GATT, que dos años después daría comienzo a la OMC.
Efectivamente, la consolidación del GATT como espacio de negociaciones comerciales generó una fuerte crisis en el organismo. Una vez nacida la OMC en 1995, se siguieron los debates diplomáticos acerca de para qué mantener la UNCTAD, y cuál sería su nueva función. De este modo, en los años noventa la UNCTAD se adaptó al nuevo proceso de negociaciones comerciales que ponía en crisis sus anteriores pautas de funcionamiento pro-desarrollo. Mientras que en las décadas anteriores la UNCTAD se basó en la defensa de una inserción más equitativa de los países menos desarrollados al comercio mundial, en los años noventa la UNCTAD dejó de lado dicho objetivo y se volcó a integrar a estos países a la lógica de la transnacionalización productiva y de la libre circulación del dinero. La UNCTAD se convirtió entonces en el soporte técnico de la OMC, haciendo el "trabajo sucio" de negociaciones en ciertas áreas como inversiones, tal como veremos en los próximos apartados. Con el aumento de la liberalización comercial, que creció sin interrupciones durante los años noventa, se ponían en crisis las instituciones que cristalizaban en su interior la anterior configuración de la lucha de clases de tipo welfare: por un lado, se consolidaba la nueva forma de Estado (neoliberal); por otro, entraban en crisis la Organización Internacional del Trabajo (OIT), longeva organización que se sostenía sobre el reconocimiento institucional del poder del trabajo post Revolución Rusa (Ghiotto, 2014) y la UNCTAD, creada también en dicho momento de cristalización de la lucha en la forma de Estado welfare y en el sistema interestatal de posguerra.
Frente al nacimiento de la OMC, la UNCTAD impulsó una "agenda positiva" de trabajo: ahora, la idea era que los países en desarrollo sostuvieran una participación activa ("actitud práctica") en las rondas comerciales de la OMC, en vez de una actitud pasiva y suspicaz. En particular, el organismo pasó a tener como objetivo construir asistencia técnica a los países en desarrollo para que éstos mejoraran su participación hacia la Ronda del Milenio (la cual fracasaría en Seattle en 1999) (UNCTAD, 1998).
UNCTAD noventas: Promoción de la liberalización
A partir de 1995 se abre un segundo periodo para la UNCTAD, que es cuando comenzó a acompañar el proceso de liberalización comercial. El tema en particular que aquí nos interesa, la liberalización en el área de inversiones, resulta central en este proceso ya que durante esta década el aumento de las inversiones en su formato de Inversión Extranjera Directa (IED) fue notoria con respecto a décadas anteriores (UNCTAD, 2007). Se produjo un aumento exponencial de las inversiones provenientes de los países exportadores de capital (países miembros de la OCDE) hacia los países en desarrollo y menos desarrollados en los años noventa, flujo que luego seguiría en aumento en los primeros años del nuevo siglo. Mientras que en los años ochenta los países en desarrollo recibían el 20% del flujo global de inversiones, para 2003 ya recibían el 31%. Asimismo, en ese mismo período proliferaron los TBI: hacia el año 2000, la mitad de los flujos de capitales desde los países OCDE hacia los países en desarrollo estaba cubierto por un TBI (Hallward-Driemeier, 2003).
Cabe recordar que en ese momento la liberalización ampliada del sistema de inversiones se negociaba en dos ámbitos multilaterales. Por un lado, dentro de la OMC, en el marco del Acuerdo TRIMS – Trade Related Investment Measures (Echaide y Ghiotto, 2008). Por otro, se negociaba el AMI en el interior de la OCDE. De este modo, el escenario estaba planteado hacia la apertura total de los países a la inversión extranjera, con el impulso indiscriminado a la firma de TBI.
En ese contexto, la UNCTAD desempeñó un rol más que significativo en lo que respecta al establecimiento de un clima internacional proclive a la firma de acuerdos de inversión. La concepción de la UNCTAD en esos años era que "al firmar TBI, los países en desarrollo en particular están enviando fuertes señales a la comunidad empresarial internacional, así como a sus propios inversores, acerca de su compromiso para otorgar un marco predecible y estable con el fin de fomentar los flujos de inversión extranjera directa, tanto hacia el interior como hacia el exterior del país". De este modo, ocupando un lugar "técnico", la UNCTAD desplegó una serie de estrategias a través de las cuales colaboró en la instalación de la idea de que los TBI eran deseables para los países en desarrollo. Para tal efecto, asumió diversas tareas: 1) facilitar el encuentro entre países interesados para el comienzo y cierre de negociaciones de TBI; 2) "crear capacidades" (capacity-building) para los gobiernos mediante la organización de seminarios, simposios regionales, cursos de perfeccionamiento, diálogos entre negociadores y grupos de la sociedad civil, así como mediante la preparación de escritos temáticos.
El nuevo rol de la UNCTAD se basó sobre el argumento de que en los años noventa ya era evidente que las economías estaban unificadas por flujos de comercio, finanzas, información y cambio tecnológico. Así, en la Declaración de Midrand de 1996, la UNCTAD señalaba que:
(…) esta creciente interdependencia es un ímpetu importante para la liberalización de dichos flujos. La presión de la competencia sobre todas las economías ha crecido, y las fuerzas del mercado cumplen un rol de pivot. El sistema de la OMC basado en las reglas facilitará la integración positiva de los países al sistema global de comercio, si el compromiso con ese objetivo se fortalece (…) Sin embargo, debemos reconocer que los países entran a este sistema desde diferentes puntos de partida (…) Los países menos desarrollados, particularmente en Africa, y otros países en desarrollo, están atados a su débil capacidad de oferta, y no tienen posibilidad de beneficiarse del comercio (UNCTAD, 1996: 3; traducción nuestra).
Desde este rol, la UNCTAD tuvo una prolífica labor de asistencia técnica a los países menos desarrollados, a la vez que promovía rondas de negociación de tratados de inversión. El programa de la UNCTAD que desarrolla el trabajo sobre inversiones sostiene que:
El programa de creación de capacidades sobre inversiones (investment capacity buiding) y de revisión de políticas sobre inversiones está diseñado para mejorar el atractivo de un país receptor para la inversión extranjera. Provee de herramientas externas para evaluar cómo se ubica un país en un momento determinado para atraer las inversiones extranjeras, de acuerdo a sus objetivos de desarrollo nacional (UNCTAD, 2001: 22; traducción nuestra).
El trabajo desplegado por el organismo cubría desde el financiamiento de traslados de los negociadores hasta la coordinación de las reuniones, pasando por la facilitación de documentos, colaboración con secretarías nacionales y asesoramiento experto. Hasta fines de 2013, la UNCTAD había facilitado 12 rondas de negociación que concluyeron en la firma de 160 tratados. A continuación reconstruimos algunos de los encuentros organizados y coordinados por la UNCTAD en esos años, los cuales tuvieron como resultado la firma de nuevos TBI.
1999
En enero se realizó en Ginebra el primer encuentro de negociadores de los países interesados en firmar TBI del Grupo de los 15 (G15). La conclusión del encuentro fue la firma de varios tratados, y la preparación de borradores para nuevos acuerdos, que serían firmados a lo largo de ese año.
2000
En enero se realizó una nueva ronda de negociaciones entre países desarrollados y economías en transición en Ginebra. Como resultado se pusieron iniciales en ocho tratados y se firmaron tres en febrero de 2000.
En marzo, como requerimiento de un país desarrollado (no se explicita cuál, aunque probablemente sea Canadá), se inició junto a un grupo de países en desarrollo seleccionados una ronda de negociaciones de TBI en la ciudad de Lima. Allí se pusieron iniciales sobre dos tratados.
En junio la UNCTAD organizó y facilitó una nueva ronda de negociaciones en Sapporo, Japón, que juntó a once países de Africa, Asia y América Latina. El rol de la UNCTAD fue la facilitación de la negociación a través de la provisión de asesoramiento experto, facilitación de conferencias, respaldo de las secretarías y otorgamiento de fondos para traslados. En este caso, la UNCTAD no participó directamente en las negociaciones. El resultado fue la firma de 22 tratados entre los presentes.
2001
Ronda de negociaciones en enero en Ginebra, con foco en países menos desarrollados. Se firmarían los acuerdos en mayo en ocasión de la 3era conferencia sobre países menos desarrollados.
Este tipo de reuniones son caracterizados en la literatura como "bodas masivas" (massive weddings), ya que en ellas se concretaban decenas de TBI (CEO-TNI, 2012). Se trata de reuniones que duraban uno o dos días, cuyos participantes eran negociadores especializados en inversiones de diversos países, tanto desarrollados como no desarrollados. En esas reuniones se explicaban los beneficios de los tratados de inversiones, y como resultado se obtenía el compromiso de firma, o directamente la firma, de varios tratados. Estas bodas masivas sucedieron a lo largo de una década, con la UNCTAD oficiando como organizadora o como soporte de las mismas.
UNCTAD 2003: la dimensión del desarrollo como respuesta a la crisis
A partir del año 2003, la UNCTAD puso en cuestión la relación causal establecida entre la firma de TBI y la llegada de IED (UNCTAD, 2003). En ese año se hizo evidente un giro en la política de la UNCTAD, volviendo a poner en el centro, nuevamente, la cuestión de la política estatal, especialmente para los países en desarrollo. A partir de ese año aparece un cuestionamiento al tipo de inversión que llega a los países menos industrializados, explicando que el énfasis debe estar puesto en las inversiones que sean útiles para el desarrollo nacional sostenible. En el World Investment Report (WIR) de 2003, la UNCTAD sostiene que la liberalización pasiva no alcanza en sí misma para atraer las inversiones y sacar provecho de éstas:
(La liberalización) puede ayudar a lograr más inversiones extranjeras directas. Pero ciertamente no es en sí misma suficiente para sacar lo mejor de éstas. (…) Y una vez que los países logran atraer a los inversores extranjeros, las políticas nacionales son cruciales para asegurar que la IED traiga más beneficios. (…) Para los países en desarrollo, el desafío más grande en los futuros acuerdos sobre inversiones es encontrar un balance entre la potencial contribución de tales acuerdos para incrementar los flujos de IED, y la preservación de la habilidad para perseguir políticas sobre inversiones extranjeras que hagan que la IED esté orientada al desarrollo, para poder así extraer el mayor beneficio de las mismas (UNCTAD, 2003: xvii; traducción nuestra).
Como dijimos, este giro en la UNCTAD adquiere relevancia pública a partir de la publicación del WIR 2003; sin embargo, anteriormente encontramos un primer momento de este cambio en la Declaración de Bangkok de febrero de 2000, en el marco de la Décima Conferencia de la UNCTAD. Esta Declaración estableció lo que la UNCTAD llama "el espíritu de Bangkok", que marcaría el nuevo modo de intervención del organismo. Aquí se sostiene la necesidad de que se genere una aproximación diferenciada a los problemas de los países en desarrollo en el marco del mundo globalizado, ubicando como momento clave la crisis de los países del sudeste asiático. De este modo, la UNCTAD sostiene que:
Debemos tomar acción decidida con el fin de impedir, y mitigar los riesgos de, futuras crisis. Además de los esfuerzos nacionales, la comunidad internacional en su conjunto tiene la responsabilidad de asegurar un ambiente global de posibilidades a través de la cooperación reforzada en los campos del comercio, las inversiones, la competencia y las finanzas y contribuir a la estabilidad de las monedas para hacer que la globalización sea más eficiente y equitativa. (…) Las políticas nacionales e internacionales deben estar guiadas por la solidaridad y un fuerte sentido de la responsabilidad moral. Estos no son sólo imperativos éticos, sino también los prerrequisitos para un mundo próspero, pacífico y seguro basado en una real colaboración. (…) La Décima Conferencia nos ha provisto de una oportunidad única de aprender de, y reflejar, experiencias recientes de la globalización, de examinar fortalezas y debilidades de las pasadas aproximaciones y políticas, y de identificar los mayores desafíos hacia adelante" (UNCTAD, 2010: 1-4; traducción y énfasis nuestro).
La preocupación acerca de la crisis internacional también aparecerá posteriormente en otros documentos como modo de sostener la generación de marcos regulatorios frente a los flujos de inversión. Así, años después la UNCTAD afirmaría que: "La necesidad de dar cuenta de objetivos comunes en desarrollo sostenible y de responder efectivamente a las convulsiones en el ámbito económico y financiero global con el fin de evitar futuras crisis, han instigado llamados para nuevos modelos de gobernanza económica global" (UNCTAD, 2012: 4). También en 2015 sostiene que: "la crisis global financiera y económica que explotó en septiembre de 2008, siguiendo las crisis financieras asiática y argentina de varios años antes, enfatizaron la importancia de marcos regulatorios sólidos para la economía, incluyendo las inversiones" (UNCTAD, 2015: 124).
Efectivamente, aparece aquí una cuestión central para comprender el giro en la política de la UNCTAD en los primeros años del nuevo siglo. La necesidad de evitar nuevas crisis generó una reevaluación acerca de los beneficios de una liberalización comercial que se producía totalmente exenta de marcos regulatorios. Desde los años setenta, las crisis cada vez más recurrentes, ya convertidas en sistémicas (Bonefeld, 2013), ponían nuevamente sobre el tapete la discusión acerca de la sustentabilidad del sistema dejado al libre albedrío. Es por ello que el nuevo comando del capital-dinero es también un comando-en-crisis (Bonnet, 2003): el capital no puede imponer sus reglas con toda la severidad, ya que la conversión del capital productivo en capital financiero durante los últimos cuarenta años también marcó la caída en recurrentes crisis, que no pueden ser resueltas mientras no haya una base productiva real para la constitución de valor.
A la par de las crisis financieras que estallaban en los noventa podemos identificar tres momentos de rechazo abierto a la liberalización comercial, que marcarían un límite a las políticas aperturistas:
1) el fracaso del acuerdo AMI en 1998, criticado por la sociedad civil, pero también por los propios Estados como Francia, que rechazaron la idea de dar marcha atrás a las políticas de corte regulador del mercado. La articulación social en torno al rechazo al Acuerdo daría inicio a nuevos modos de insubordinación, a partir de la conformación de las llamadas Redes de Resistencia Global, como el movimiento ATTAC (Asociación por una Tasa a las Transacciones y de Ayuda al Ciudadano).
2) la III° Reunión Ministerial de la OMC (Seattle, 1999) debía dar pie al inicio de la Ronda del Milenio, pero la Reunión fue frenada por la acción directa conjunta de organizaciones sociales norteamericanas (en la llamada unión verde-azul, movimiento ecologista más movimiento sindical), a la vez que se evidenciaban algunas posiciones contrarias a la liberalización comercial sostenidas por algunos países en desarrollo;
3) la V° Reunión Ministerial de la OMC (Cancún, 2003) mostró el desacuerdo entre los países en desarrollo y los más desarrollados, los llamados del Sur Global altamente competitivos en productos agrícolas y mano de obra barata, versus los del Norte más industrializados y exportadores de productos manufacturados y bienes de capital. En Cancún quedó en evidencia que la apertura comercial en ciertos sectores como servicios y bienes industriales ya no tendría vía libre para avanzar. Como consecuencia, se bloqueó la Ronda de Doha, y desde entonces no ha habido avances significativos en la liberalización en el ámbito multilateral.
Estos tres momentos fueron cruciales para frenar la política aperturista generalizada. Se evidencia que tanto desde diversos Estados como desde las organizaciones sociales se hacía un llamado al retorno a ciertos niveles de regulación estatal. La aceptación del rol del Estado como ordenador del caos de la acumulación quedó en evidencia con el "espíritu de Bangkok" de la UNCTAD. Desde allí se lanza el concepto de "espacio de política nacional" (national policy space) que aparece en los documentos a partir de 2003. Se trata del reconocimiento explícito del derecho de los Estados soberanos a regular, lo cual es una función básica en el control sobre su territorio. "El concepto de ´espacio de política nacional´, así como la flexibilidad que éste brinda a los gobiernos para perseguir políticas sobre IED orientadas al desarrollo, es el puente operacional entre las posiciones diferenciadas entre países receptores, países emisores de la inversión, y los propios inversores" (UNCTAD, 2003: 145; traducción nuestra). El problema se genera cuando existe una tensión entre la voluntad de cooperar en el nivel internacional a través de reglas vinculantes a las cuales se ha sometido voluntariamente (por ejemplo, la firma de TBI), y la necesidad de los gobiernos de llevar adelante sus funciones regulatorias domésticas. Por ello, según la UNCTAD, el desafío para los países en desarrollo sería encontrar un balance adecuado entre la liberalización y la política del desarrollo sostenible nacional. Aquí salta a la vista la tensión que expusimos: en un marco de creciente liberalización, los Estados deben poder regular para maximizar los beneficios de tal apertura y minimizar los efectos negativos, ya que el libre mercado "no siempre asegura resultados eficientes y equitativos, particularmente en países en desarrollo que poseen débiles mercados e instituciones" (2003: 86). Pero siempre aceptando esas condiciones de liberalización. En tal sentido, la UNCTAD ha trabajado los últimos años en proponer una reforma del sistema internacional de inversiones, alentando que los países lleven adelante negociaciones más agresivas de sus tratados de protección de inversiones, donde se negocien las cláusulas que mejor convengan a cada país (UNCTAD, 2013a, 2013b, 2014). Aunque el organismo reconoce, claro, que muchos países no están en situación de llevar adelante negociaciones tan agresivas, y que terminan sucumbiendo a las necesidades de los países exportadores de capital.
La nueva política de la UNCTAD logró condensarse en la Nueva Generación de Políticas sobre Inversión (NGPI), lanzada en 2012 en el Marco de Políticas sobre Inversión para el Desarrollo Sostenible (MPIDS) (UNCTAD, 2013a). Este Marco:
fue desarrollado con el fin de proveer una guía para la reforma de las políticas sobre inversiones en los niveles nacional e internacional, el cual está siendo crecientemente utilizado por países desarrollados y en desarrollo (…) responde al reconocimiento de que en un momento de crisis persistente y de desafíos apremiantes en el ámbito social y ambiental, la movilización de la inversión, asegurando que esta contribuya al desarrollo sustentable, se convierte en objetivo prioritario para todos los países (UNCTAD, 2015: 124; traducción nuestra).
La promoción de la NGPI se basa sobre el reconocimiento de la necesidad de que la inversión vaya acompañada de dos elementos: 1) el crecimiento inclusivo; 2) el desarrollo sostenible. Estos dos puntos serían esenciales para atraer la inversión, así como para beneficiarse de ella. Con esta política, la UNCTAD pone el acento sobre el aspecto cualitativo de la inversión, y no tanto sobre el cuantitativo, que hubiera implicado la promoción de la atracción de cualquier tipo de inversión (postura más asociada a la que sostenía la UNCTAD en los años noventa). El aspecto cualitativo implica la posibilidad de generar un proceso de "inversiones responsables" (responsible investment), siguiendo la línea de la responsabilidad corporativa global.
Reflexiones finales: un aporte al estudio de los organismos internacionales desde la teoría critica
En este trabajo abordamos los cambios de política de la UNCTAD con respecto a la liberalización comercial, en particular en el sector de inversiones. Construimos dos preguntas que movilizaron la investigación, vinculadas a los cambios operados en el organismo en los años cercanos a la formación de la OMC en 1995 y con posterioridad al año 2003.
A partir de lo analizado se pueden reconocer varios elementos para la reflexión. En primer lugar, queremos hacer referencia al modo de interpretación de los cambios en la UNCTAD. Es decir, la teoría desde la cual hemos abordado esta problemática. Como vemos, aquí no hemos estudiado la UNCTAD desde una lógica meramente institucional, sino que desarrollamos nuestro estudio a la luz de la reconfiguración de la relación entre capital y trabajo en los últimos sesenta años. Un estudio desde la historia de las relaciones internacionales nos llevaría a realizar una cronología de la UNCTAD a partir de los cambios, por ejemplo, en la geopolítica. Sin embargo, tal enfoque terminaría en una explicación tautológica: los organismos internacionales cambian porque cambian los Estados y, con ellos, el sistema de Estados. Pero entonces, ¿por qué cambian los Estados? Allí tenemos un problema: de eso no se ocupan los estudios internacionales. Aquí, por el contrario, hemos abordado a la UNCTAD desde la teoría crítica (Adorno, 2001; Horkheimer, 2000). Esto quiere decir que entendemos a este organismo internacional como un modo de existencia de la lucha de clases. El antagonismo social vive a través de sus formas, y una de éstas es la forma institucional. Así como existe la forma Estado, territorialmente determinada, también existen formas institucionales que operan en un nivel extraterritorial (Ghiotto y Pascual, 2008). La UNCTAD entra dentro de esta categoría. Es nuestro entender que este organismo, al igual que otros como la OIT o la OMC, aquí referidos, deben se comprendidos como formas institucionales del contenido de la relación social del capital: la relación antagónica entre capital y trabajo. En tanto que son formas de la lucha, son formas inestables, sean éstas organismos internacionales, Estados o movimientos sociales. "El poder del trabajo no está contenido dentro de las formas del capital; desborda continuamente y obliga a estas formas a reconstituirse, a reformarse, para contener lo incontenible" (Holloway, 1994: 15).
De este modo, la teoría crítica permite explicar los cambios en la UNCTAD no a partir de los cambios en los Estados, sino desde el modo en que se configuró la relación de lucha entre capital y trabajo. Aquí hemos ceñido esa explicación a la segunda posguerra, que es el momento de nacimiento de la UNCTAD. Para comprender su surgimiento debimos referirnos al modo en que la relación capital-trabajo configuró un particular patrón de acumulación vinculado a los "treinta años gloriosos" del keynesianismo, pero que en realidad se prolongó hasta fines de los años sesenta. Esta particular configuración dio forma a los Estados welfare, con una alta institucionalización del poder del trabajo hacia los canales de la participación ciudadana y del pleno empleo, con el objetivo de mantener la gobernabilidad y la tasa de acumulación. Esto conllevó una particular relación de los Estados con el sistema interestatal, basado en una mayor independencia del sistema internacional de precios. Sin comprender el modo en que se configuró la relación de clases en el momento previo a la Segunda Guerra Mundial, marcado por la relevancia de la Revolución Rusa, no podríamos tampoco comprender el sentido de existencia de un organismo como la UNCTAD.
Esta primera reflexión acerca del modo de abordaje nos lleva a una segunda cuestión, que se refiere a los cambios en el organismo. Los cambios que identificamos se produjeron en un lapso relativamente corto de tiempo (1995-2003). Sin embargo, al identificar los modos en que se procesó el nacimiento de la OMC en 1995 al interior de la UNCTAD, vemos que el cambio a nivel de la institución se venía gestando desde los años ochenta, cuando ya en el marco de la Ronda Uruguay del GATT se puso en crisis el rol de la UNCTAD como foro de negociaciones comerciales. Dijimos que ese primer giro del organismo está en el marco de la consolidación del nuevo comando del capital sobre el trabajo, en su forma de capital-dinero. La puesta en crisis de los pilares del patrón de acumulación de posguerra puso en jaque también la institucionalidad que sobre él se había constituido. Así, la crisis en la que entró la UNCTAD en los años ochenta, y su posterior reorganización interna en pos de la liberalización comercial, debe ser enmarcada en el comando del capital-dinero que unificó el mundo bajo el poder del dinero (manifestado en el poder del dólar).
Aparece aquí un tercer elemento, que tiene que ver con el segundo cambio identificado en la UNCTAD hacia el año 2003, y que se profundizó en 2012 con la NGPI. Operó en esos años un nuevo reconocimiento del rol del Estado, reapareciendo ciertos elementos pro-desarrollo de la UNCTAD originaria de los años sesenta. Nuevamente la teoría crítica nos permite explicar este giro.
Desde los años setenta, las políticas liberalizadoras habían sido el resultado de una intervención política de las burguesías nacionales con el fin de recomponer la acumulación y la dominación capitalistas a través de la imposición de la disciplina de mercado sobre la clase trabajadora a partir de mecanismos monetario-financieros (Bonnet, 2007). Pero esa intervención no operó sin la puesta en crisis del mecanismo que había garantizado una relativa paz social desde la segunda posguerra hasta los años setenta: el Estado. La contradicción entre la forma Estado (territorialmente determinada) y el carácter global de la acumulación del capital no es nueva (Clarke, 2001). Existe desde el desarrollo del sistema interestatal. En momentos de acumulación sostenida, la contradicción se suspende porque la internacionalización del capital abre oportunidades tanto para los Estados como para el capital. Pero en periodos de crisis, la contradicción re-emerge y se agudiza. En esos momentos, la internacionalización del capital aparece no como una oportunidad, sino como una barrera, en la forma de presión de la competencia internacional y el peso de la deuda internacional. Frente a la crisis, se erigen barreras políticas y administrativas a la movilidad del capital.
Aquí sostenemos que la crisis internacional operó como un catalizador central en el cambio de postura de la UNCTAD en los primeros años del nuevo siglo. Aclaremos que la crisis no es entendida solamente como una manifestación económica. Por el contrario, las crisis financieras que explotaron a fines de los años noventa mostraron la inestabilidad crónica del sistema financiero global, sostenido sobre una separación creciente entre acumulación productiva y financiera, donde el dinero se expande mucho más rápido que el valor que representa: "La amenaza de crisis sistémicas se ha vuelto casi una rutina en los mercados financieros del mundo" (Holloway, 2003b: 130). Las crisis pusieron en evidencia que el comando del capital-dinero es en realidad un comando-en-crisis: en tanto es una forma de la lucha de clases, lleva en sí mismo la insubordinación, la inestabilidad (Bonnet, 2003). Asimismo, las crisis se dieron en el marco del resurgimiento de formas concretas de insubordinación, desde el "¡Ya Basta!" del zapatismo mexicano en 1994 hasta la conformación de las nuevas Redes de Resistencia Global que cuestionaron la liberalización del comercio y la libre circulación del capital financiero.
La vuelta al Estado expresa el reconocimiento del peligro que este tipo de crisis genera sobre el capitalismo en su conjunto. El giro de la UNCTAD post-2003 hacia el policy space puede entenderse como un nuevo aval al poder regulador del Estado por sobre el caos de la liberalización del capital. Poder regulador lo entendemos como la capacidad del Estado de generar políticas socialmente integradoras, es decir, de integración de la insubordinación del trabajo hacia el interior de la relación del capital. En otras palabras, el cambio de postura de la UNCTAD en el 2003 es un reconocimiento del poder del Estado como elemento central para la dominación política en el marco del comando del capital-dinero. Parafraseando a Marx, Werner Bonefeld explica que "el Estado nacional es considerado como ´el último refugio de las armonías´, es decir, la armonía de la igualdad abstracta, la libertad y Bentham" (Bonefeld, 2013: 241); en otras palabras, de la propiedad privada. Frente a una crisis financiera, económica, todos miran al Estado, vuelven a él como garantía de orden frente al caos de la acumulación.
Pero al solicitar a los Estados que la protección de las inversiones tienda hacia el desarrollo, la UNCTAD plantea que el Estado realice una tarea contradictoria en el marco del capitalismo contemporáneo: garantizar la atracción de capitales externos a la vez que aumentar los índices de desarrollo social. Para esto último se requeriría aumentar los niveles de productividad en el territorio nacional, cuestión que hoy está directamente relacionada con la atracción de capitales externos. Para ello, los Estados compiten por la atracción de parte del capital global hacia sus territorios. Y al competir, liberalizan: reducen los estándares sociales y laborales, firman tratados de inversiones y de libre comercio que condicionan las políticas públicas, participan de rondas de negociación internacionales tomando compromisos de mayor liberalización. Se produce así una situación paradójica: mientras que las políticas liberalizadoras son un elemento central de los Estados para disciplinar a la clase trabajadora en el propio territorio (a partir de la devaluación de la moneda, la reducción de la negociación colectiva, etc.), también se produce la situación inversa. Si el Estado tiene menor acceso al capital global (y como resultado, menores niveles de productividad y empleo), le resulta más complejo mantener la gobernabilidad interna.
Esto muestra que los Estados no son afectados por las "tendencias económicas" o por la "globalización": ellos son parte de la crisis de la totalidad social (Burnham, 1996). Las características que asume esta crisis tienen que ver con la propia forma de dominación en el capitalismo. La separación de lo económico de lo político marca la existencia del Estado (dominación política) y del mercado (explotación), en este caso, la existencia de Estados nacionales territorialmente determinados y el mercado mundial. Sin embargo, ambos procesos no son contradictorios ni producen un "juego de suma cero" (Bonnet, 2011). El estado y el mercado capitalista son formas conceptual e históricamente diferenciadas de unas mismas relaciones sociales.
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