Una Onda Expansiva: Las revocatorias en el Perú y en América Latina

Fernando Tuesta Soldevilla Essy Mirella Vásquez Oruna Ana Beatriz Franco-Cuervo

La revocatoria del mandato en la encrucijada Mecanismos de democracia directa, participación, representación y democracia La revocatoria en el Perú: entre la participación y la gobernabilidad local Las pretensiones revocadoras: el caso de Lima La revocatoria en Colombia A propósito de la iniciativa de revocatoria del alcalde mayor de Bogotá

Franklin Ramírez Gallegos

Del vértigo al estancamiento: los procesos revocatorios locales en el Ecuador

Facundo Arques

La revocatoria de mandato a nivel subnacional en Argentina

Julio Verdugo

La inauguración fallida de la revocatoria en Bolivia: una delimitación conceptual

Miriam Kornblith

Revocatoria de mandato en Venezuela Examen de los procesos presidencial, regional y local

Jurado Nacional de Elecciones

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Yanina Welp

FONDO EDITORIAL

UNA ONDA EXPANSIVA

Las revocatorias en el Perú y América Latina

Fernando Tuesta Soldevilla (Editor) Facundo Arques Ana Beatriz Franco-Cuervo Miriam Kornblith Franklin Ramírez Gallegos Essy Mirella Vásquez Oruna Julio Verdugo Yanina Welp FONDO EDITORIAL

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UNA ONDA EXPANSIVA Las revocatorias en el Perú y América Latina Fernando Tuesta Soldevilla (Editor) Facundo Arques Ana Beatriz Franco-Cuervo Miriam Kornblith Franklin Ramírez Gallegos Essy Mirella Vásquez Oruna Julio Verdugo Yanina Welp

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JURADO NACIONAL DE ELECCIONES Presidente Dr. Francisco Artemio Távara Córdova Miembros del Pleno Dr. Pedro Gonzalo Chávarry Vallejos Dr. Baldomero Elías Ayvar Carrasco Dr. Carlos Alejandro Cornejo Guerrero Dr. Jorge Armando Rodríguez Vélez Secretario General Dr. Michell Samaniego Monzón Director Central de Gestión Institucional Dr. Luis Miguel Iglesias León UNA ONDA EXPANSIVA Las revocatorias en el Perú y América Latina © Jurado Nacional de Elecciones, 2014 Fondo Editorial del Jurado Nacional de Elecciones Av. Nicolás de Piérola N.° 1070, Lima 1, Perú Central (51 1) 311-1700 www.jne.gob.pe © Pontificia Universidad Católica del Perú Escuela de Gobierno y Políticas Públicas, 2014 Av. Universitaria N.° 1801, Lima 32, Perú www.escuela.pucp.edu.pe/gobierno/ Primera edición: Agosto, 2014 Tiraje: 1500 ejemplares Impresión: ............................

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N.° 2014-11091 ISBN ............................ Los artículos del presente libro son responsabilidad exclusiva de los autores y no reflejan necesariamente la opinión del JNE.

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A la memoria de Henry Pease García

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Índice

pág.

Prólogo de Francisco Távara Córdova.......................................................................................... 11 Presentación de Henry Pease García............................................................................................. 17 Introducción de Fernando Tuesta Soldevilla............................................................................. 19

La revocatoria del mandato en la encrucijada: mecanismos de democracia directa, participación, representación y democracia Yanina Welp........................................................................................................................................ 23 Las revocatorias en el Perú: entre la participación y la gobernabilidad local Fernando Tuesta Soldevilla....................................................................................................... 45 Las pretensiones revocadoras: el caso de Lima Essy Mirella Vásquez Oruna...................................................................................................... 67 La revocatoria en Colombia: a propósito de la iniciativa de revocatoria del alcalde mayor de Bogotá Ana Beatriz Franco-Cuervo........................................................................................................ 99

Del vértigo al estancamiento: los procesos revocatorios locales en el Ecuador Franklin Ramírez Gallegos........................................................................................................ 135 La revocatoria de mandato a nivel subnacional en Argentina Facundo Arques................................................................................................................................ 157 La inauguración fallida de la revocatoria en Bolivia: una delimitación conceptual Julio Verdugo..................................................................................................................................... 187 Revocatoria de mandato en Venezuela: examen de los procesos presidencial, regional y local Miriam Kornblith............................................................................................................................ 209 Bibliografía y Hemografia.......................................................................................................... 249

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Prólogo

Desde los orígenes modernos de la democracia constitucional, el derecho a revocar a los representantes aparece casi en forma inherente a las razones que justifican la elección popular. Se trata de una tensión cuyo equilibrio es esencial para la evolución y el significado de la vida en democracia. La obra que hoy nos honramos en presentar y poner a disposición de la ciudadanía, reúne ocho estudios de especialistas nacionales y extranjeros sobre un tema tan importante, vigente y discutido como es la revocatoria, un instrumento o mecanismo de democracia directa incorporado como tal a nuestra realidad por la Constitución vigente de 1993.

La publicación tiene su origen en un importante evento académico organizado por el Jurado Nacional de Elecciones en el mes de agosto de 2013, que congregó en Lima a la mayor parte de los autores de los trabajos que contiene el libro. El primer estudio está a cargo de Yanina Welp, bajo el sugestivo título “La revocatoria del mandato en la encrucijada: mecanismos de democracia directa, participación, representación y democracia”, donde da cuenta del panorama actual de estos mecanismos e instituciones, particularmente en el ámbito latinoamericano, acompañado de agudos comentarios sobre nuestra realidad regional y local (el Perú es “el campeón mundial de las revocatorias”), y cerrando su aporte con interesantes conclusiones y reflexiones finales.

A continuación, Fernando Tuesta Soldevilla, estimo que el politólogo que más conoce la materia en nuestro país y con muchos estudios sobre la misma, se ocupa de “Las revocatorias en el Perú: entre la participación y la gobernabilidad local”, donde nos ofrece un enjundioso texto sobre este mecanismo de democracia directa, su incorporación a nivel constitucional y legal, la implementación histórica a nivel de gobiernos locales, provinciales y distritales y el cambio de interpretación del JNE. Concluye señalando que, en el Perú, la revocatoria del mandato ha sido un mecanismo altamente corrosivo y sugiere la modificación del marco legal, opinión que comparte el sistema electoral, congresistas, medios de comunicación, académicos, sociedad civil, entre otros. Luego está el interesante artículo de Essy Mirella Vásquez Oruna, que se ocupa de la reciente experiencia revocatoria en Lima, cuyo punto culminante fue el acto electoral del 17 de marzo de 2013, donde se revocó a 22 regidores de la Municipalidad de Lima Metropolitana, y que derivó en las Nuevas Elecciones Municipales (NEM) del 24 de noviembre de ese año, proceso de revocatoria que seguirá dando que hablar y que fue 11

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el detonante para que haya consenso en la necesidad de modificar el marco legal de este mecanismo constitucional de democracia directa. Seguidamente encontramos el valioso trabajo de la politóloga Ana B. Franco Cuervo, sobre la revocatoria en Colombia, un análisis sobre la iniciativa de revocatoria del Alcalde Mayor de Bogotá, Gustavo Petro, incluyendo antecedentes, el contexto político y la evolución del marco legal.

Franklin Ramírez Gallegos, de FLACSO-Ecuador, nos entrega un trabajo sobre los procesos revocatorios locales en Ecuador (particularmente en el período 2009-2012), recordándonos que la revocatoria del mandato (RM) ya había sido implementado en la anterior carta magna ecuatoriana de 1998, como producto de la consulta popular de 1997. Pese a su progresiva institucionalización, durante el tiempo que duró dicha carta (1998-2008) no se activó ningún proceso revocatorio. Es recién a partir del 2010 que, coincidiendo con la aprobación de la normativa secundaria que regulaba el uso de este mecanismo (incorporado también en la Constitución del 2008), el órgano electoral recibió 784 solicitudes para encaminar procesos revocatorios. El autor concluye que la RM ha jugado un rol central en el vigente movimiento de la democracia directa y sugiere que la continuidad de una atmósfera abiertamente hostil a la estructura de la representación política ha devenido en una peligrosa dicotomía “partidos perversos” vs. “ciudadanos virtuosos”, que invita a leerlo. Fernando Arques, catedrático de la Universidad Nacional del Litoral, se ocupa de la revocatoria de mandato a nivel subnacional en Argentina, describiendo la evolución de este mecanismo de democracia directa en su país, desde su incorporación en diferentes provincias, analiza su regulación e implementación, concluyendo en que existen numerosas deficiencias normativas que merecen revisión.

Para reflexionar sobre el caso boliviano, Julio Verdugo ofrece un estudio que explora el significado de este mecanismo de control que es de reciente data en el país del Altiplano. Se incorpora con la actual Constitución de 2009 y se la regula en la Ley del Régimen Electoral aprobada el año siguiente. El autor señala que hasta el momento no se han producido estos procesos revocatorios porque los actuales procedimientos jurídicos e institucionales que regulan la revocatoria en Bolivia son muy complejos, burocráticos, largos y dificultosos. Finalmente encontramos el trabajo de la profesora Miriam Kornblith, “Revocatoria de mandato en Venezuela: examen de los procesos presidencial, regional y local”. Es un estudio bastante exhaustivo del tema, donde realiza un resumen histórico de este mecanismo, incidiendo en la activación de la revocatoria del mandato presidencial y del referendo revocatorio de agosto de 2004, el marco jurídico y las reglas de juego del mismo. 12

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Tiene pues el lector entre sus manos un valioso texto de interés no solo para políticos o académicos, sino para la ciudadanía en general. Los mecanismos de participación y de control, reconocidos constitucional y legalmente deben ser usados para mejorar las instituciones de la democracia y este libro pretender contribuir a esa tarea. Somos conscientes de que tenemos una democracia en formación, con una aún insuficiente institucionalidad, pero que debemos seguir reafirmándonos en este rumbo, convencidos de que hacemos camino al andar. El reciente proceso de revocatoria en Lima produjo la polarización de los actores políticos y de los medios de comunicación respecto del significado y los efectos del proceso. Sin embargo, el mismo ha servido para generar opinión y crítica racional respecto de cómo mejorar el procedimiento de revocatoria para que pueda servir en forma correcta a la realización de los valores constituciones que lleva consigo. Esta obra es, en parte, la culminación de muchas de esas reflexiones. Lima, agosto de 2014

Francisco A. Távara Córdova Presidente del Jurado Nacional de Elecciones

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Presentación

Este libro agrupa importantes trabajos sobre la revocatoria de autoridades en la región, tema muy discutido en los últimos años en nuestro país. Se origina en la Constitución de 1993, que a diferencia de la Carta de 1979 sí incluyó varias formas de participación directa como complemento de la democracia representativa.

La Ley de derechos de participación y control ciudadanos, Ley Nº 26300, se dio en 1994 regulando la revocatoria, entre otros derechos tales como el referéndum, la iniciativa legislativa y la demanda de rendición de cuentas. Poco tiempo después era modificada para hacer imposible el referéndum que la autocracia fujimorista no aceptaba para evitar que fuera usado por los opositores a la privatización de Petroperú, primero, y de la ley que abría la puerta a una segunda reelección de Fujimori, luego. Pero no se tocó allí la revocatoria que solo podía aplicarse a autoridades locales y no chocaba por tanto con el poder concentrado en el gobierno nacional.

Tras la transición, se corrigió la Ley Nº 26300 para restablecer en sus términos originales el derecho al referéndum, pero no se tocó lo normado sobre la revocatoria en el período 2001-2006, que corrigió las normas del fujimorato para mantenerse en el poder. Sí se han hecho modificaciones en años posteriores, pero en congresos que no han contado con evaluaciones sobre los efectos de esta ley en la gobernabilidad de los gobiernos locales. Pero el intento frustrado de revocar a la Alcaldesa de Lima dejó un Concejo Municipal innecesariamente recompuesto y afectó la gobernabilidad de la ciudad además de hacer evidentes los lazos que los revocadores tenían con actores informales que se negaban a cumplir la ley y complicaban enormemente el problema del transporte público y del antiguo mercado mayorista en La Parada. Estos hechos impactaron más por darse en la capital pero no deben hacer olvidar los producidos en distritos pequeños y alejados desde que se inició la aplicación de la ley. Evaluar la revocatoria debe ir de la mano con revisar los períodos de gobierno local. Cuando los alcaldes se elegían por tres años no se necesitaba ni tenía sentido la revocatoria y debe evaluarse si hoy los gobiernos locales son mejores con un período más extendido. En todo caso, además, la revocatoria de autoridades no puede ser pensada como derecho solo en las autoridades más débiles. Este trabajo dirigido por el profesor Fernando Tuesta Soldevilla aporta al debate comparado que es uno de los medios para explicar su funcionamiento real. Para la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica del Perú es grato participar en este esfuerzo del Jurado Nacional de Elecciones para publicar este libro que esperemos motive a la realización de estudios que evalúen los efectos de la revocatoria en buena parte de las experiencias locales dadas. Henry Pease García Director de la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica del Perú 17

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Introducción

Los representantes en democracia lo son solo a través de elecciones periódicas y competitivas y por un período fijo de tiempo. El mandato no es imperativo y, con independencia del buen o mal desempeño de los representantes elegidos, nada les impide mantenerse en el cargo, en especial en los sistemas presidencialistas.

Sin embargo, en América Latina, las interrupciones de los mandatos representativos se hicieron por vía de los golpes militares, dibujando una historia de un péndulo entre estos gobiernos autoritarios y los nacidos del voto popular. Pero no es sino a fines de los setenta e inicios de los ochenta que los gobiernos militares quedan atrás. Las democracias latinoamericanas postransiciones, modificaron sus marcos constitucionales para incorporar nuevas reglas de juego, entre ellas ampliando el derecho al sufragio.

No obstante, ese mismo momento histórico, llamada la década perdida, estuvo azotado por crisis económicas y violencia política que llevaron a varios países a atravesar situaciones de ingobernabilidad pronunciadas, con el desplome de sus sistemas de partidos. En muchos de estos países se cuestiona la eficacia de la democracia, como la insuficiencia de sus resultados. Así, en varios países de la región, sobre todo en los andinos, se abre nuevamente un proceso de reformas políticas que buscan incorporar mecanismos de democracia directa, entre ellas la de revocatoria. Hasta ese momento, este instrumento solo era usado en pocos países en el mundo, sobre todo en Estados Unidos. La primera ciudad que introdujo el mecanismo de la revocatoria, fue Los Ángeles, en 1903. Posteriormente se fueron sumando varios estados y condados. Otro país es Argentina, también federal, en donde el mismo mecanismo había sido incorporado hace casi un siglo en algunas provincias, aun cuando nunca se llevó a cabo un proceso de revocatoria.

Es sobre todo en la década de los noventa que se introduce este mecanismo en nuestra región, especialmente con la Constitución colombiana de 1991 y la peruana de 1993, para autoridades subnacionales. Otros fueron los casos de Venezuela, Ecuador y Bolivia, que igualmente modificaron sus constituciones introduciendo la figura de la revocatoria, pero para toda autoridad elegida, tanto nacional como subnacional. De esta manera, seis países latinoamericanos recurren a este mecanismo como una manera de ampliar la participación ciudadana, desarrollar el mayor control político de las autoridades electas y, también, como una manera de enfrentar a los partidos políticos que fueron objeto de las críticas de muchos gobiernos.

La aplicación fue muy variada en estos países, siendo los casos más relevantes el intento de revocatoria del presidente de Venezuela, Hugo Chávez (2004), la alcaldesa de Lima Susana Villarán (2013) y el alcalde de Bogotá, Gustavo Petro (2014), por tratarse de cargos políticos de gran importancia. Se trataba también de políticos situados en el sector de la izquierda del espectro ideológico, que había sido el animador de los mecanismos de democracia directa, como la revocatoria. 19

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El único caso de un intento de revocatoria a nivel nacional se produjo en Venezuela, contra el presidente Hugo Chávez, pero no prosperó. En ningún otro país, como Ecuador y Bolivia, se activó una revocatoria contra el presidente de la república ni contra ningún congresista.

Es a nivel subnacional donde se observa un mayor número de experiencias de revocatorias, siendo Colombia, Ecuador y Perú en donde se activaron dichos procesos. Sin embargo, en el caso colombiano, la revocatoria del alcalde Petro, las impugnaciones a diversas fases del proceso y la intervención de otras instituciones, como la Procuraduría General de la Nación, terminaron por frustrar el proceso, manteniéndose el alcalde bogotano hasta ahora en el cargo. En el caso ecuatoriano, ante un impulso inicial dado por la Constitución del 2009, en las que se revocaron algunas autoridades, le siguieron cambios normativos que terminaron por limitar su aplicación. Finalmente, en el Perú, el proceso fue creciendo hasta producir un número muy alto de consulta, constituyéndose en el país con más número de procesos y autoridades revocadas en el mundo. Desde 1997, año de su primera implementación, hasta el año 2013, más de 1700 autoridades subnacionales han sido revocadas.

Este derecho ciudadano tuvo que enfrentar muchos temas cruciales cuando se pasó del marco constitucional al desarrollo legislativo, como los requisitos necesarios para activar una revocatoria, los límites temporales para activarlas, entre otros. Pero un punto de discusión central ha sido si la solicitud del proceso de revocatoria debe ser o no sustentado. Allí hay casos diversos. Hay países en donde no se exige ninguna sustentación pues se considera que se trata de un derecho político que le asiste a un ciudadano que, así como elige, también tiene el derecho de revocar el mandato. Hay casos en donde se tiene que sustentar pero no documentar la solicitud de revocatoria y otros en donde se requiere una sustentación con documentación, bajo el argumento que suprimir un mandato exige un acto inicial probatorio. Pero lo que se discutió poco, aun cuando tuvo mayor incidencia en tanto la revocatoria crecía en número, es el impacto que produce en las instituciones subnacionales, sobre todo en los municipios. Esto ocurre porque el proceso mismo genera niveles de incertidumbre en las autoridades, los ciudadanos y los proyectos que exigen planes e inversiones. Esta situación se manifiesta aún más perturbadora cuando el diseño institucional propone una nueva elección en el caso de revocar a una autoridad. Esto produce un incentivo para los perdedores de las elecciones ordinarias y requiere autoridades provisionales hasta que asuman las nuevas. Incentivos negativos e inestabilidad es lo que justamente ha mostrado el caso peruano, el mayor centro revocatorio del mundo. En consecuencia, a poco más de dos décadas de incorporación del mecanismo de revocatoria en la región, es necesario hacer un balance que, explorando los casos nacionales, discuta las causas y efectos que ha tenido en las democracias latinoamericanas, tanto en el plano de la representación como en el de la gobernabilidad. Los académicos y académicas que aportan con sus trabajos en este libro esperan colaborar con este necesario propósito. Fernando Tuesta Soldevilla

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La revocatoria del mandato en la encrucijada Mecanismos de democracia directa, participación, representación y democracia*

Yanina Welp

Centre for research on Direct Democracy (c2d) y Universidad de St Gallen Sumario: 1. Introducción. 2. Democracia y participación política no electoral. 2.1. Caminos que se bifurcan: MDD “desde abajo” y democracias de larga data. 2.2. El limitado y heterogéneo mapa de la revocatoria del mandato. 3. Sobre la representación. 4. Revocatoria y fortalecimiento de la democracia. 4.1. Argentina: limitaciones legales y usos político-partidarios. 4.2. Bolivia: firmas insuficientes o firmas no validadas. 4.3. Colombia: tres décadas de intentos fallidos. 4.4. Venezuela: cuando lo eficiente no parece imparcial. 4.5. Ecuador: la retracción del poder popular. 4.6. Perú: el campeón mundial de las revocatorias. 5. Conclusiones y reflexiones finales. Bibliografía.

1. Introducción

En América Latina, la transición a la democracia impulsó la apertura del sistema político a nuevas formas de participación ciudadana. Las primeras iniciativas, desarrolladas a fines de los ochenta, fueron promovidas por la llegada al gobierno local de movimientos y/o partidos de izquierda que habían renovado su ideario y sus propuestas para competir en el terreno electoral, como el Partido de los Trabajadores en Brasil, Izquierda Unida en Perú, el Frente Amplio en Uruguay o Causa Radical en Venezuela.

En un movimiento originado desde abajo, desde las municipalidades, se promovieron mecanismos caracterizados por su baja institucionalización, ya que su convocatoria dependía de la voluntad política, mientras sus reglas de funcionamiento eran flexibles, generadas en el curso mismo de los procesos participativos. La revocatoria del mandato no tuvo un lugar relevante en aquella agenda local, dominada por un espíritu deliberativo, de salida al espacio público y creación de consensos1.

Desde la década del noventa se asiste a un nuevo contexto de oportunidades políticas que por la vía de asambleas constituyentes ha constitucionalizado la participación ciudadana. Este modelo incorpora y regula tanto instituciones orientadas a la deliberación en espacios públicos como a la toma de decisiones * 1

Agradezco a Pablo Bandeira Greño, por sus comentarios a una primera versión de este trabajo. Esta búsqueda de consenso se orientaba especialmente a la relación entre el ejecutivo local y la ciudadanía, a menudo como parte de estrategias políticas orientadas a fortalecer a estos gobiernos ante la oposición de elites locales o del gobierno central y convertirlos en una opción política viable en el ámbito nacional. Así ocurrió en Brasil y Uruguay, donde el Partido de los Trabajadores y el Frente Amplio se convirtieron en opción de gobierno, modificando el escenario político previo. Desde que el Banco Mundial promoviera el presupuesto participativo como best practice, la democracia participativa dejó de ser territorio exclusivo de la izquierda (Goldfrank, 2006).

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a través del voto. Estas últimas son definidas como mecanismos de democracia directa (MDD) que se distinguen según su origen: “obligatorios”, activados porque así lo determinan las normas; “desde arriba”, cuando son iniciados por el poder legislativo o ejecutivo; o “desde abajo”, cuando se inician por recolección de firmas. Los obligatorios e iniciados “desde abajo” se asocian con el empoderamiento de la ciudadanía y el control del gobierno, y se les adjudica la capacidad de generar contrapesos y equilibrios de poder (Hug y Tsebelis, 2002; Kaufmann y Waters, 2004, Papadopoulus, 1995). Los originados desde arriba, son criticados por su potencial para la demagogia y la manipulación, y por reforzar el poder de las autoridades, el presidente en particular (Zovatto, 2006). Los MDD, y entre ellos la revocatoria del mandato, fueron incorporados a las constituciones de los países andinos: Colombia (1991), Perú (1993), Venezuela (1999), Ecuador (1998 y 2008) y Bolivia (2009). Pero a pesar de este cambio y de una consecuente proliferación de estudios centrados en las nuevas instituciones participativas, hasta hace muy poco la revocatoria de mandato fue ignorada por la mayoría de los analistas. Esto podría obedecer a cierta descalificación del mecanismo, atribuida a las siguientes razones:

• La revocatoria se orienta a remover gobernantes, algo que no se observaba como una superación del esquema representativo, porque en lugar de la intervención directa de la ciudadanía en la definición de políticas públicas, mantendría el foco en los políticos y el personalismo2; • El interés de los estudios locales se centró en los procesos deliberativos, la formación de consensos y/o el fomento de la cultura cívica3, mientras la revocatoria generaría polarización, planteando una decisión entre opciones inconciliables; • Los estudios de MDD a nivel nacional se han ocupado especialmente del debate sobre los usos populistas versus el empoderamiento ciudadano; y en estos análisis la revocatoria ocupó un lugar marginal o centrado en las experiencias venezolana del 2004 y boliviana del 2008, sin prestar especial atención al mecanismo en sí4.

El 17 de marzo del 2013, la revocatoria del mandato de la alcaldesa de Lima Susana Villarán y su concejo (que no logró revocarla pero sí a buena parte de los regidores) sorprendió al Perú y a América Latina, poniendo sobre la mesa la 2

3 4

En esta línea véase, por ejemplo, Papadopoulus (1995), y Kaufmann y Waters (2004). Por el contrario, son numerosos los estudios centrados en la experiencia de los Estados Unidos (Spivak, 2004; Qvardrup, 2014). Véase Seele y Peruzzotti (2009); Robin y Ford (2013) y Goldfrank (2006). Véase Zovatto (2006), Welp y Serdült (2009) y Lissidini et al. (2008).

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creciente importancia de esa institución. Desde 1997 hasta 2013 más de cinco mil autoridades han sido sometidas a referendo revocatorio en este país; mientras que entre el 2008 y el 2010 se originaron más de setecientas iniciativas en Ecuador; en Colombia (donde actualmente se encuentra en marcha un proceso contra el alcalde de Bogotá) se han impulsado un centenar de intentos además de consultas y debates; y hubo al menos dos centenares de intentos que no prosperaron en el primer proceso de revocatorias abierto en Bolivia, en el 2012. Así, aunque la revocatoria es uno de los mecanismos más utilizado en la región —con un claro predominio de la experiencia peruana—, el campo permanece poco explorado. En este trabajo, a partir de reflexiones basadas en el estudio normativo de la revocatoria del mandato, la discusión del mecanismo a la luz de las teorías de la representación, y el análisis de una selección de experiencias, nos proponemos cuestionar tres argumentos que han estado presentes en el discurso favorable a su introducción. Estos son: (i) que los mecanismos de democracia directa son propios de democracias “avanzadas”, y en tanto tales, su introducción es una consecuencia de la consolidación de la democracia; (ii) que la incorporación de provisiones legales para regular la revocatoria del mandato se orienta a construir un nuevo modelo de representación, reforzando la accountability; y que, (iii) una vez introducido el dispositivo legal, se convierte en una causa de la consolidación y/o fortalecimiento de la democracia. A continuación se analiza cada uno de estos aspectos. Finalmente se extraen conclusiones.

2. Democracia y participación política no electoral

En contextos democráticos, la participación ciudadana se expresa en actuaciones formales (reguladas por la ley) o informales, relativamente autónomas , que tienen por sujeto a individuos u organizaciones de la sociedad civil. Para algunos, la participación debe funcionar como una correa de transmisión que estreche los lazos entre la ciudadanía y los representantes, suministrando a estos últimos información valiosa para la gestión (Almond y Verba, 1963). Para otros, la participación debería apuntar a la intervención directa de la ciudadanía en la definición de los asuntos públicos (Pateman, 2012).

Desde los años sesenta ha ganado peso la idea de que la participación cívica se asocia a sistemas políticos más legítimos y evolucionados (Almond y Verba, 1963; Pateman, 1970). En décadas recientes se ha observado que el telón de fondo de la demanda de una mayor intervención ciudadana en la gestión de lo público es la crisis del sistema representativo, evidenciada por el desencanto de los ciudadanos con los partidos políticos y representantes (Dalton et al., 2001; 25

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Setälä, 1999). En esta línea argumental, se espera observar un crecimiento en el número de países que adoptan provisiones legales para activar los MDD “desde abajo” y una mayor presencia de las democracias más avanzadas, consolidadas o de larga data en este grupo, ya que su introducción sería el resultado de la “evolución” de estas democracias. A continuación observaremos los datos generales y luego nos centraremos en la revocatoria del mandato.

2.1. Caminos que se bifurcan: MDD “desde abajo” y democracias de larga data

Un estudio centrado en el nivel nacional, que tuvo el objetivo de identificar los países del mundo que incluyen los MDD susceptibles de ser activados por la ciudadanía, mostró que tan solo treinta y ocho lo hacían, mientras al menos 156 incluían mecanismos susceptibles de ser activados automáticamente o por las autoridades. Hasta 1920, solo Suiza incorporaba estos mecanismos. A fines de los ochenta lo hacía apenas una media docena de países (Letonia, Liechtenstein, Italia, Uruguay y San Marino, además de Suiza). Así, pese a que contradice la expectativa —el número de países que incluyen los MDD desde abajo son pocos—, se observa un crecimiento pronunciado a partir de 1989 (Serdült y Welp, 2012). En este grupo no predominan las democracias consolidadas de Occidente sino las democracias restablecidas o de creación reciente. Mientras ocho países de América Latina y dieciséis países que han reestructurado su sistema político tras la caída del Muro de Berlín los regulan, en Europa Occidental lo hacen tan solo cuatro, y dos de ellos son principados (San Marino y Liechtenstein; los otros dos son Suiza e Italia). Tabla N.º 1 Países con provisiones para activar mecanismos de democracia directa desde abajo (a nivel nacional) Regiones

Países

Total

América Latina

Suiza, Italia, Liechtenstein, San Marino Letonia, Eslovaquia, Lituania,Hungría, Eslovenia, Ucrania, Serbia, Georgia, Macedonia, Albania, Bielorrusia, Kirguistán*, Moldavia, Rusia* Uruguay, Colombia, Venezuela, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua, Perú

14 8

África

Cabo Verde, Etiopía*, Liberia*, Nigeria*, Togo, Uganda*

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Asia

Taiwán, Filipinas, Turkmenistán

3

Oceanía

Palaos, Micronesia, Nueva Zelanda

3

Europa Occidental Países poscomunistas

Total

4

38

Fuente: Elaboración propia con datos de Serdült y Welp (2012). * Solo regulan la revocatoria de mandato de congresistas.

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Es excepcional el caso suizo que, sin embargo, introdujo estas provisiones con la formación de la Confederación y los fue ampliando en las décadas posteriores por la presión de ciudadanos y cantones (en 1848 fue introducido el referéndum obligatorio, en 1874 el referéndum opcional legislativo y en 1891 la iniciativa) (Welp y Massüger, 2013). Este caso nos resulta iluminador porque sugiere que, más que una cuestión de “evolución”, las instituciones creadas son resultado de las relaciones de poder y capacidad de establecer consensos entre actores.5

2.2. El limitado y heterogéneo mapa de la revocatoria del mandato

En Ecuador, Venezuela y Bolivia, la revocatoria puede iniciarse contra cualquier autoridad electa (ejecutivo o legislativo, en todos los niveles de gobierno). Cuba es un caso especial en la medida en que se puede revocar a quien se elige directamente, con lo que aunque en teoría rige para todas las autoridades, en la práctica la revocatoria está limitada a los delegados y autoridades locales (Guzmán, 2012). En Colombia y Perú solo puede activarse a nivel subnacional; en Colombia, exclusivamente contra autoridades ejecutivas, y en el Perú, contra ejecutivas y legislativas. Como en el Perú, en Japón y Polonia la revocatoria fue introducida por la normativa nacional, y solo para los subniveles de gobierno. Tabla N.º 2 La revocatoria de mandato en el mundo (nivel nacional y subnacional)*

Regulación Autoridades que pueden ser revocadas Países o subnacionales Total Todas las autoridades electas popularmente Bolivia, Ecuador, Venezuela, Cuba 4 Miembros del parlamento (nacional) Panamá, Rusia, Etiopía, Kirguistán, Nigeria, Liberia y Uganda 7 Nacional Autoridades ejecutivas a nivel subnacional Colombia 1 Autoridades ejecutivas y legislativas a nivel Japón, Polonia, Perú 3 subnacional 1 Autoridades legislativas Columbia Británica (Canadá) 5 Subnacional El consejo en su totalidad Suiza2 Variable según la provincia o estado Argentina3, Estados Unidos4, Chihuahua (México)5 Total 20

Fuente: Elaboración propia. * Para la investigación del nivel nacional se consultaron las bases de datos del c2d y el IDEA Handbook de la democracia directa (International IDEA, 2008) y constituciones nacionales. El nivel subnacional se ha registrado a través de la revisión de la literatura sobre revocatorias, las mencionadas bases de datos y búsquedas varias en archivos de democracia directa. Asumimos que puede haber casos no registrados, dada la complejidad y extensión del universo analizado. 1 Ver http://www.elections.bc.ca/index.php/referenda-recall-initiative/recall/ (última visita 11 de octubre del 2013). 2 Lo regulan los cantones de Berna, Uri, Solothunr, Schaffhausen, Thurgau y Ticino. 3 A nivel provincial y municipal está regulado en la Ciudad de Buenos Aires y cinco provincias: Chaco, Chubut, La Rioja, Santiago del Estero y Tierra del Fuego. Otras ocho lo regulan para los municipios: San Luis, San Juan, Río Negro, Neuquén, Misiones, Entre Ríos, Corrientes y Catamarca (véase Arques, 2014). 4 Diecinueve estados permiten activar la revocatoria (Alaska, Arizona, California, Colorado, Georgia, Idaho, Illinois, Kansas, Louisiana, Michigan, Minnesota, Montana, Nevada, Nueva Jersey, Dakota del Norte, Oregón, Rhode Island, Washington y Wisconsin), mientras las prácticas han sido más frecuentes en el nivel local. Ver: www.ncsl.org. 5 Art. 257 núm. 3, Ley Electoral del Estado. 5

Cabe destacar que a pesar de ser el primer usuario mundial de los MDD, no incluye la revocatoria a nivel federal. Por información detallada sobre las instituciones y las prácticas véase www.c2d.ch en Data/Switzerland. Para un estudio de la revocatoria en cantones, véase Serdült, 2014.

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Al menos siete países permiten la revocatoria de legisladores nacionales. Panamá ha introducido recientemente provisiones legales. Desde 2010, estuvo en debate la reforma de la ley con la intención de penalizar el cambio de agrupación política (transfuguismo); de este modo, la revocatoria ha quedado en manos de los partidos6.

En países federales o confederados, las provincias, estados o cantones legislan sobre el tema. Sin pretensión de exhaustividad, nuestra investigación ha identificado la existencia de normativa para activar revocatorias en Argentina, Estados Unidos, México, Suiza y Canadá.

Los estados de EE. UU. fueron pioneros en la introducción de este referéndum a nivel subnacional (diecinueve estados lo regulan en la actualidad). Aquí puede iniciarse tanto contra gobernadores y alcaldes como contra miembros del poder legislativo. La ciudad de Los Ángeles fue la primera en regularlo (en 1903), siendo su introducción un resultado del crecimiento del movimiento progresista, que veía en este y otros mecanismos de democracia directa una vía para limitar la corrupción del gobierno y el poder judicial (Spivak, 2004). También existe en seis cantones suizos con un particular formato, ya que se activa contra todo el gobierno y no contra una autoridad en particular, aunque raramente ha sido utilizado (Serdült, 2014). Desde 1995 se ha empleado con frecuencia en la canadiense Columbia Británica, donde rige solo contra miembros del Parlamento. También se ha regulado en algunas provincias argentinas. En análisis previos de la introducción de la revocatoria en los países andinos, hemos encontrado que resulta llamativa la escasa discusión con la que se ha modificado un elemento fundamental de la democracia representativa (Welp y Serdült, 2011). Los diarios de debates muestran un considerable consenso sobre la necesidad de introducir la revocatoria. La demanda ciudadana de cambiar el sistema político —por corrupto e ineficiente— fue más evidente en casos como el colombiano y el venezolano, pese a las profundas diferencias entre ambos procesos. En el Ecuador de Correa o en el Perú de Fujimori, también pese a sus profundas diferencias, predominó el discurso antipartidos, a lo que la experiencia peruana suma el tinte autoritario del gobierno. La discusión se centró en la regulación del mecanismo, más que en cuestiones de fondo como su combinación con el sistema representativo. ¿Por qué los

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Véase la Ley 550/2013 (www.asamblea.gob.pa).

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congresistas estuvieron tan dispuestos a introducir un mecanismo que podía volverse contra la “clase política”?

A la luz de otras experiencias, en que se observa un fuerte bloqueo a cualquier iniciativa que otorgue un poder autónomo y vinculante a la ciudadanía, la pregunta permanece abierta. Mientras en Estados Unidos hubo una fuerte resistencia a introducirlos a nivel federal, en los estados se fue incorporando por la sostenida presión ciudadana. En Suiza otros MDD fueron también el resultado de pujas de poder, especialmente entre la confederación, los cantones y el movimiento democrático (Auer, 2008). En América del Sur es necesario profundizar sobre estas cuestiones, teniendo en cuenta el deterioro del sistema de partidos y una profunda crisis de representación. En el Perú, el componente autoritario y “antipolítico” del liderazgo de Fujimori no puede soslayarse (la revocatoria podría haber sido una forma más de debilitar a los gobiernos locales) mientras el discurso de renovación radical tiene peso en Venezuela o Bolivia.

Volviendo al objetivo planteado en esta sección, podemos sostener que la evidencia empírica muestra que: i) pese a una creciente demanda de regulación de los MDD7 “desde abajo” son muy pocos los países en que se han introducido; ii) la mayoría de estos corresponden a democracias nuevas o recuperadas y no a democracias de larga data; y iii) el análisis de los contextos en que estos mecanismos son incorporados sugiere que más que por niveles de consolidación de una democracia, la promoción de los MDD está condicionada por contextos de crisis e incertidumbre.

3. Sobre la representación

La revocatoria ha ganado adeptos debido a la creciente insatisfacción ciudadana con la gestión, algo que se refuerza en el nivel local. Buena parte de la población considera que los gobernantes no respetan ni sus promesas de campaña ni sus opiniones, y perciben que la corrupción ha calado profundamente en las instituciones8. Así, la revocatoria permitiría ajustar cuentas. Esta es una de las razones más profundas para explicar el apoyo que la institución recibe, ya que es presentada como un mecanismo de control que podría reducir la discrecionalidad de los representantes de hecho, por la sola amenaza de activación. 7 8

Véase por ejemplo la demanda de la organización Democracia Real YA en España, de Occupy Wall Street en Estados Unidos o la promoción institucional llevada adelante por el Initiative and Referendum Institute (IRI), entre otros. La encuesta del Latinobarómetro incluyó en el 2004 un estudio de la confianza y satisfacción con las autoridades y la gestión local, percepción de corrupción, eficacia, etc. En el mismo puede observarse de forma clara el profundo descrédito en que se encuentran inmersos los gobiernos locales, especialmente en los países andinos.

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En el ámbito político, el alcance de la representación ha sido tema de debate desde hace décadas. Pitkin (1967) la ha definido como el acto en el que una persona adquiere un derecho para actuar en nombre de otros. En esta noción, el representado pierde la capacidad de exigir que el gobernante cumpla con sus responsabilidades, con sus promesas o con lo que quienes le han conferido el poder esperan de él. Las elecciones funcionan como mecanismo de castigo o premio al confirmar al político o partido en el poder o reemplazarlo por otro. Cualquier otra forma de control remite al mismo equilibrio entre instituciones y no a la ciudadanía.

Durante los siglos XVIII y XIX, la democracia representativa fue adquiriendo sus principales características. Entonces, la revocabilidad permanente y el mandato imperativo fueron descartados con fundamentos que identificaban a las masas con la ignorancia y el sometimiento a emociones pasajeras, y a los representantes con el análisis fundamentado y racional, capaz de dar estabilidad y orden (Manin, 1998).

Las raíces del modelo de representación que dominó durante buena parte del siglo XX se pueden encontrar en los debates de la Convención de Filadelfia de 1787. Algunos constituyentes defendieron la introducción de la revocatoria del mandato, por verla como el único mecanismo capaz de introducir un control popular sobre legisladores y gobierno. La postura opuesta —y que finalmente se impuso— fue abanderada por Alexander Hamilton, que sostenía que la revocatoria convertiría a los senadores en esclavos de los humores caprichosos de la gente, advirtiendo también frente a la limitación que encontrarían los representantes para tomar decisiones difíciles o impopulares (Spivak, 2004). Esta noción se refuerza con la idea de representar la voluntad general, algo que de alguna manera habilita al funcionario a no seguir el programa para el que fue electo. Las características del clásico modelo representativo —relativa discrecionalidad en la toma de decisiones y estabilidad en el cargo— permitirían que el representante trascienda la voluntad (parcial) de quienes lo eligieron para pasar a representar esa extraña entelequia denominada voluntad general. Así, no solo no se esperaría que el representante cumpla cabalmente con un programa sino que se le atribuye una superioridad que le permitiría tomar decisiones, modificando libremente sus opiniones cuando la situación así lo requiera. 30

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En los últimos años, numerosos autores han explorado nuevas fuentes de legitimidad y bases de la representación9. Mansbridge (2003) afirma que junto a la representación “promisoria” han surgido otras como la “anticipatoria” y la “giroscópica”10. El modelo tradicional o de representación promisoria se centra en la idea de que durante la campaña los representantes hacen promesas y en base a estas promesas (referidas a lo que harán en el futuro) obtienen el poder. La representación anticipatoria deriva de la idea de un voto retrospectivo, los representantes se centran en lo que creen que los electores esperan y avalarán en las elecciones. En la representación giroscópica, el representante actúa en base a sus concepciones y sentido común, con lo que su personalidad gana peso frente a un programa concreto o la anticipación de los deseos de los electores. Mansbridge enfatiza que ante estas nuevas formas de representación surgen problemas de accountability ya que solo la representación promisoria da un marco para rendir cuentas sobre unas promesas formuladas.

La revisión de la normativa que define los causales de la revocatoria, esto es, los motivos necesarios para iniciar un proceso, define implícitamente qué es lo que los gobernantes no deberían hacer si quieren mantenerse en el cargo, y en consecuencia, pone en evidencia las bases sobre las que se concede el poder. Encontramos dos situaciones más o menos diferenciadas en los causales para iniciar una revocatoria: i. Incumplimiento del programa de gobierno (Bolivia, Colombia, Ecuador) o inobservancia de disposiciones sobre participación ciudadana; incumplimiento de sus funciones y obligaciones (Ecuador). ii. Pérdida de confianza o insatisfacción generalizada de la ciudadanía (Bolivia, Colombia). En el caso peruano, que inscribimos en este grupo, la ley sostiene que debe estar fundamentada pero no requiere ser probada.

Los causales que refieren al incumplimiento de programa o al incumplimiento de otras normas parecerían “sujetar” el mandato y acercar al representante a un rol de delegado, con menor discrecionalidad para tomar decisiones contrarias a las prometidas en campaña, pero pueden resultar de compleja y poco transparente aplicación. Esto ocurre por varias razones. Una es que a un año de iniciado un gobierno es a menudo difícil evaluar su gestión; por otra parte, la misma lógica electoral conduce a prometer más de lo posible, generando expectativas insatisfechas que no resolverá una revocatoria; por último, cuando la revocatoria se activa por incumplimiento de programa y otras cuestiones, interviene un 9 Véase Annunziata (2011), Rosanvallon (2010) y Mansbridge (2003). 10 También habla de la representación por subrogación, que se refiere a los legisladores que representan a electores que pertenecen a otros distritos.

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organismo responsable de evaluar si procede o no realizar la consulta. Esta intervención introduce un mecanismo doblemente extraño en la institución participativa, porque intermedia de una forma que genera conflictos y sospechas; y a la vez, de aprobarse la consulta avalando que hay un incumplimiento, genera una extraña situación de solicitud de confirmación de un veredicto ya dado. Por su parte la pérdida de confianza o insatisfacción generalizada parece seguir las tendencias que menciona Mansbridge al estudiar los cambios de la representación, ya que no hay aquí unas bases claras para el rendimiento de cuentas. Esto ha generado intensa polémica en los casos en que la revocatoria se ha activado con mayor intensidad, especialmente en el Perú (volveremos sobre este punto más adelante). En definitiva, la revocatoria del mandato no parece alterar las bases conceptuales de la representación aunque sí podría tener profundas consecuencias en el ejercicio del gobierno, al generar mayores incentivos a que los gobernantes actúen de acuerdo a las preferencias ciudadanas. Esto conduciría a suponer que a mediano o largo plazo, la revocatoria del mandato fortalecería la democracia. Una vez más, será mejor explorar la cuestión antes de asumir el presupuesto.

4. Revocatoria y fortalecimiento de la democracia

La perspectiva realista o elitista representada por Schumpeter (1961) asignaba a la participación electoral la centralidad para el funcionamiento de la democracia, identificando otras formas de participación con un desafío a la gobernabilidad. Por el contrario, los enfoques participativos que han ganado fuerza recientemente han puesto énfasis en la importancia de la participación ciudadana para fomentar la responsabilidad, la capacidad de generar consensos y para acortar distancias entre la acción de quienes gobiernan y las preferencias de los gobernados. Lo previo daría por resultado un mayor rendimiento de cuentas y el fortalecimiento de la democracia superando el déficit representativo (Norris, 1999; Peruzzotti, 2001). Para Pateman (2012), el objetivo principal de la participación es la democratización de la democracia, la conformación de una sociedad participativa y la generación de una estructura de autoridad democrática. La revocatoria es un mecanismo especial dentro del espectro de instrumentos participativos, dado que su activación informa sobre un problema y por tanto más que fortalecer la democracia podría operar como una salvaguarda cuando la representación no haya funcionado bien. O sea, la revocatoria en teoría 32

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podría funcionar como una válvula de seguridad, un mecanismo de contención que contribuya a resolver crisis políticas dentro de los cauces institucionales. Considerando la frecuencia con que en el pasado se utilizaron vías autoritarias para resolver estos conflictos, los frecuentes estallidos populares observados en la región o el creciente desencanto con el sistema representativo, todos factores que podrían conducir al deterioro de la democracia y su deslegitimación, el análisis de un mecanismo como la revocatoria no se debe desdeñar. Nos ocupamos aquí del nivel local. En este escenario, la información existente sobre los ejercicios efectivos de la revocatoria y los intentos de activación frustrados no permite comparaciones sistemáticas por varias razones entre las que destacan la novedad de la expansión de la revocatoria, la frecuencia con que las leyes se han modificado y la dificultad para hacer análisis en profundidad de los mismos (por el número y diversidad de experiencias). Aun así, con intenciones exploratorias, a continuación presentamos algunas conclusiones basadas en estudios de caso, centrados en los gobiernos locales de los países de América del sur que regulan el mecanismo. Tabla N.º 3 Regulación, intentos y activaciones de revocatorias en los países de América del Sur con legislación nacional Firmas %

Tiempo

Si la autoridad es revocada

15/25/302

90 días

Se convoca a elecciones

50%+1

216

0

0

40%

180 días

Se convoca a elecciones

40%

134

33

0

Ecuador

Entre 10 y 25%2

Asumen los suplentes

No se fija

784

78

21

Perú

25% hasta un máximo de 400 mil

Oscila entre 60 y 180 días2 Ilimitado

Asumen los suplentes o se convoca a elecciones3

50%

58004

5303

1737

3 días

Asumen los suplentes o se convoca a elecciones3

25%

167

10

5

País Bolivia Colombia

Venezuela

20%

Umbral Intentos1 Referendos Revocados part.

Fuente: Elaboración propia basada en la normativa11 y los organismos electorales de cada país. 1 Estimación, el dato corresponde a las autoridades cuyo pedido de revocatoria se inició formalmente, aunque no se haya completado finalmente el proceso (por haberse declarado improcedente o porque los promotores no reunieron las firmas necesarias). 2 Dependiendo del tipo o tamaño de circunscripción. 3 Dependiendo del número de revocados. 4 Basado en el número de kits vendidos, pero en un kit puede incluirse a más de una autoridad, con lo que la cifra debe ser considerablemente superior. 11 Bolivia: Constitución del 2009 y Ley del Régimen Electoral N.º 026/2010. Colombia: Constitución de 1991, Leyes 131/1994, 134/1994 y 741/2002. Ecuador: Constitución de 1998 y del 2008; Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas / 2010, Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social / 2009. Perú: Constitución de 1993, Ley 26300 (1994), Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos; y Ley 29313 (2009). Venezuela: Constitución de 1999, Resolución N.º 030925-465, Normas para regular los procesos de referendos revocatorios.

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La Tabla N.º 3 presenta los casos y a continuación los analizamos, incluyendo el caso argentino (no registrado en la tabla por la variedad de la regulación provincial).

4.1. Argentina: limitaciones legales y usos político-partidarios

Pese a que la revocatoria está incluida en el marco normativo de doce provincias argentinas, las experiencias han sido muy escasas. En ciudad de Córdoba, en el año 2002 (1 329 604 habitantes), el gobierno de Germán Kammerath enfrentaba una severa crisis. Hubo un intento de activar la revocatoria pero el intendente logró frenarla apelando al Tribunal Superior de Justicia provincial. El Tribunal sentenció que el juicio político en marcha contra él anulaba el pedido de revocatoria12. Finalmente, fue imputado por administración fraudulenta días antes de completar su mandato. En ciudad de Buenos Aires la revocatoria fue promovida por el mismo intendente, Aníbal Ibarra, en el año 2005. Casi doscientos muertos en un incendio en un local bailable de Buenos Aires destaparon un sistema de corrupción y desidia del gobierno —el local no cumplía con la normativa de seguridad más básica— que tuvieron un alto costo político para Ibarra. El intendente buscó reafirmar su mandato activando un referendo revocatorio, pero al poco tiempo desistió, expresando que era imposible por el elevado porcentaje de firmas requerido (20 por ciento, equivalente a 500 mil firmas en este caso). En Famatina, una pequeña localidad de la provincia de La Rioja, el intento revocatorio fue frenado por la declaración de inconstitucionalidad del Tribunal Electoral Provincial. El Tribunal sostuvo que la autoridad afectada queda sin defensa, ya que la legislación dispone que la solicitud de revocatoria debe ser fundada y, al mismo tiempo, prohíbe al Tribunal Electoral valorar los fundamentos, con lo que la garantía de control judicial queda anulada. La revocatoria ha prosperado en algunas pocas experiencias en que son los mismos partidos políticos en el gobierno y en el concejo deliberante los que la activan con la intención de resolver problemas que no logran resolver por otros canales (véase Arques, 2014).

4.2. Bolivia: firmas insuficientes o firmas no validadas

El mecanismo fue introducido en la Constitución del 2009 y regulado un año más tarde. A fines del 2012 se abrió por primera vez la posibilidad de activarlo (la ley establece que puede activarse una vez completada la mitad del período de mandato). El Tribunal Supremo Electoral recibió solicitudes 12 “Suspendieron la revocatoria de Kammerath”, en La Voz del Interior, Córdoba, Argentina, 10 de agosto del 2002.

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para someter a procesos revocatorios a 216 autoridades, la mayoría alcaldes y regidores municipales. Setenta y nueve fueron aceptadas, autorizándose la recogida de firmas. Setenta y seis no superaron esta fase, mientras tres fueron presentadas, pero la revisión de firmas desestimó un porcentaje que dejó los pedidos por debajo del mínimo requerido (para detalles, véase Verdugo en este volumen).

4.3. Colombia: tres décadas de intentos fallidos

Fue el primer país de América del sur en introducir la revocatoria de mandato por vía constitucional. El mecanismo se reglamentó en 1994 y desde entonces, pese a que ha habido al menos 134 iniciativas entre 1996 y 2012, y unas tres decenas llegaron a las urnas, no se ha producido ninguna revocatoria. El caso muestra, en primer lugar, el efecto de los elevados umbrales (el porcentaje de firmas para iniciar el voto y la mayoría requerida para que la revocatoria proceda son muy altos, cuestión que se agrava en un país con elevados niveles de abstención electoral) limitando las revocatorias. En segundo lugar, se observa que otros órganos están ejerciendo un poder de contralor sobre los gobiernos locales. La Procuraduría General de la Nación ha destituido a 780 alcaldes y a setenta y un gobernadores entre 1999 y 2012. Para julio del 2011, la Procuraduría había sancionado a más de trescientos alcaldes, mientras entre enero del 2009 y abril del 2012 fueron sancionados o condenados diez gobernadores y seis exgobernadores. Por último, algunos trabajos han mostrado que las iniciativas son a menudo promovidas por exalcaldes o por quienes perdieron la elección (para detalles del caso, véase Franco-Cuervo en este volumen).

4.4. Venezuela: cuando lo eficiente no parece imparcial

A pesar de que la revocatoria de mandato fue introducida en 1999, cuando en el 2003 la oposición al entonces presidente Hugo Chávez comenzó a considerar la posibilidad de activar el mecanismo se encontró con un vacío en la regulación que fue completándose de manera improvisada a medida que las dudas iban surgiendo. Durante el año 2007, se registraron las únicas activaciones de revocatorias a nivel subnacional, promovidas por organizaciones sociales o agrupaciones políticas. El paso siguiente consistió en la apertura de puntos de recogida de firmas a cargo de autoridades electorales, que funcionaron durante tres días, del 16 al 18 de junio (esto es excepcional, ya que en el resto de casos la recogida de firmas no es tutelada por los organismos electorales). 35

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Se usó el sistema biométrico, con lectura de huellas digitales13. Además de las autoridades electorales estaban convocados testigos de las organizaciones promotoras y de los 9 gobernadores, 109 alcaldes y 49 legisladores regionales de los que se había solicitado la revocatoria14. De este modo, el sistema resultó eficiente al permitir un recuento rápido y dar garantías de la validez de las firmas15, sin embargo, levanta numerosas dudas sobre el efecto intimidatorio de recoger firmas en un centro público y ante testigos de ambas partes. Otro tema controvertido es que solo pueden iniciar la solicitud agrupaciones políticas o ciudadanas (con un registro regularizado) lo que limita el derecho de participación “ciudadana”16. Por último, la ley establece que el referendo es válido si vota al menos un 25% de los electores hábiles y que la revocatoria procede con dos condiciones: mayoría simple y que los votos a favor de la revocatoria superen a los obtenidos por la autoridad al momento de ser electa17. Esto explica que pese a que en todos los casos el referendo fue válido y la mayoría se manifestó a favor de la revocatoria (los porcentajes oscilan entre el 51% en Pedro Gual, estado de Mirando, y el 94% en Ature, Amazonas) en cinco casos la revocatoria no procedió porque la autoridad había obtenido un mayor porcentaje de votos al momento de ser electa18.

4.5. Ecuador: la retracción del poder popular.

La revocatoria fue introducida en 1998, como respuesta a la crisis políticoinstitucional abierta después de que el parlamento destituyera al presidente Abdalá Bucaram por “incapacidad mental”, en el contexto de un creciente descrédito del gobierno y protestas sociales. En su primera versión, el mecanismo podía ser activado en casos de actos de corrupción con sentencia ejecutoria e incumplimiento del programa de gobierno calificado por el Tribunal Provincial. La constituyente del 2008 discutió y modificó inconsistencias de la formulación (como la demanda de sentencia firme por corrupción), y se estableció que se trataba de un derecho ciudadano; como tal no requería de pruebas, bastaba el descontento o insatisfacción. También se redujeron de 30 a 10 por ciento las firmas solicitadas para activar este referéndum en el nivel

13 “Cédula laminada y acudir al centro respectivo únicos requisitos para manifestar voluntad de revocar [sic]”, en Noticias del CNE (http://www.cne.gov.ve/web/sala_prensa/noticia_detallada.php?id=1033), 15 de junio del 2007. 14 “Instalados puntos de recepción de manifestaciones de voluntad para solicitudes de revocatorios”, en Noticias del CNE (http:// www.cne.gov.ve/web/sala_prensa/noticia_detallada.php?id=467),14 de junio del 2007. 15 “Plataforma tecnológica para manifestaciones de voluntad otorga plenas garantías a las partes”, en Noticias del CNE (http://www. cne.gov.ve/web/sala_prensa/noticia_detallada.php?id=464), 13 de junio del 2007. 16 “CNE admitió ocho recursos de reconsideración contra solicitudes de activación de revocatorios”, en Noticias del CNE (http:// www.cne.gov.ve/web/sala_prensa/noticia_detallada.php?id=421), 21 de mayo del 2007. 17 “Referendos revocatorios se efectuarán el 7 de octubre”, en Noticias del CNE (http://www.cne.gov.ve/web/sala_prensa/noticia_ detallada.php?id=124), 4 de julio del 2007. 18 “CNE anunció revocatoria de cuatro alcaldes y una legisladora regional”, en Noticias del CNE (http://www.cne.gov.ve/web/sala_ prensa/noticia_detallada.php?id=579), 09 de octubre del 2007.

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local. Estos cambios repercutieron directamente en las prácticas —con más de setecientos intentos— hasta que en mayo del 2011 (debido a la fuerte presión de las autoridades locales agrupadas en la asociación de municipalidades), se introdujo una nueva reforma. Según el Reglamento de Consultas Populares, Iniciativa y Revocatoria de mandato del 2011, la solicitud de formulario para la recolección de firmas debe especificar los motivos, pero además, la Delegación Provincial del Consejo Nacional Electoral correspondiente al expediente debe resolver en siete días si admite o niega la solicitud. Esto vuelve a crear un mecanismo de intervención semidirecta en la medida en que otras instituciones deben aprobar y validar la solicitud ciudadana.

4.6. Perú: el campeón mundial de las revocatorias

En un estudio reciente (Welp, 2013) he analizado las razones que podrían explicar por qué Perú es el país con más procesos revocatorios del mundo, registrados a su vez en un período de tiempo relativamente breve (16 años). Este hecho podría derivar de la confluencia de una creciente desafección y desencanto ciudadano con las instituciones de la democracia representativa19, algunas características del diseño institucional (en particular el período ilimitado para la recolección de firmas), organizaciones políticas débiles, deseosas de hacerse con el poder (el incentivo de la convocatoria a elecciones, analizado en este volumen por otros autores), y las garantías ofrecidas por un marco legal y regulador que funciona. Aquí nos interesa plantear la existencia de una fuerte dicotomía en el debate actual, que es la que enfrenta gobernabilidad con participación ciudadana. Autoridades del Jurado Nacional de Elecciones han propuesto una reforma de la ley para evitar que se ponga en riesgo la gobernabilidad local. Por otra parte, muchos ciudadanos claman por el mantenimiento de un mecanismo que se identifica como una fuente de poder frente a la corrupción, la ineficiencia y el nepotismo (Quintanilla, 2013; Miró Quesada Rada, 2013). Los problemas de gobernabilidad parecen ser acuciantes en algunos municipios que han vivido sucesivos procesos de revocatoria. Ahora, cabe considerar aquí que los procesos electorales están diseñados de modo tal que potencian la inestabilidad: autoridades reemplazadas por sus suplentes hasta que se convoque elecciones —si corresponde— y entonces las nuevas autoridades no realizan un período completo sino que completan el período de mandato trunco por la revocatoria. 19 Agravado en el caso peruano por las expectativas generadas por años de elevado crecimiento económico que no alcanzan a responder a las demandas de poblaciones con necesidades básicas insatisfechas.

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No profundizaremos más sobre este caso ya que ha sido tratado con detalle en otros capítulos de este libro. A continuación, presentamos unas reflexiones finales sobre la relación de la revocatoria con la profundización o fortalecimiento de la democracia.

5. Conclusiones y reflexiones finales

En pocas palabras, retomando los objetivos con que iniciábamos este trabajo, podemos sostener que los mecanismos de democracia directa que pueden ser activados “desde abajo” tienen una escasa difusión, y la misma se observa especialmente en democracias nuevas o recuperadas. Son menos aún los países que regulan la revocatoria de mandato. El análisis de las experiencias sugiere que no es la longevidad o evolución de la democracia lo que favorece la regulación de este mecanismo sino, de forma opuesta, las crisis y ciertos grados de incertidumbre. El Diccionario de la Real Academia Española (DRAE) define tres acepciones para la palabra “encrucijada”. Las tres resultan sugerentes al hablar de la revocatoria del mandato. La primera refiere al “lugar en que se cruzan dos o más calles o caminos”. En sentido figurado, la revocatoria, tal como se ha argumentado en este trabajo, fuerza una articulación con la democracia representativa, dejando sin resolver algunos dilemas sobre el carácter de la representación.

La segunda acepción que plantea el DRAE habla de una “Ocasión que se aprovecha para hacer daño a alguien, emboscada, asechanza”. La revisión de experiencias muestra que con la excepción del Perú y en menor medida Ecuador, la revocatoria ha sido poco activada en el resto de los países de América del Sur que la incorporan. Las razones por las que no se activa o se activa poco son diversas. Esto podría ocurrir porque la ciudadanía desconoce el mecanismo o porque no considera que sea necesario activarlo; también podría ocurrir que activarlo sea muy costoso (por los requisitos establecidos en términos de porcentaje de firmas) o que no hubiera suficientes garantías institucionales de poder llevar adelante el proceso. Lo cierto es que en algunos casos en que podría haber resuelto crisis (véase la experiencia de Córdoba, para el caso argentino) el mecanismo no funcionó porque se interpusieron trabas legales. En Bolivia, mayor investigación se requiere para saber si las iniciativas no prosperaron por inexperiencia o por la dificultad de cumplir los requisitos, ya que no se alcanzaron o no se validaron las firmas requeridas. El hecho de que la única experiencia venezolana (diez autoridades de siete estados sometidas a revocatoria en octubre del 2007) haya mostrado una fuerte intervención 38

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electoral, podría también haber tenido un efecto intimidatorio. Tanto en el Perú como, en el momento álgido de las revocatorias, en Ecuador y también algunos intentos en Colombia, muestran que los principales promotores de revocatorias serían organizaciones o individuos con intereses particulares, especialmente, para forzar un proceso de revocación y alcanzar el poder posteriormente. Además, la mayoría de los intentos y activaciones refieren a municipios muy pequeños (menos de veinte mil habitantes en el caso ecuatoriano, menos de cinco mil en el peruano) y en el otro extremo del espectro, en las ciudades más grandes y cotizadas en la pelea electoral (Lima, Bogotá).

Con la tercera acepción del DRAE para la palabra “encrucijada” cerramos este trabajo: “Situación difícil en que no se sabe qué conducta seguir”. Aun considerando que la existencia de la institución puede fortalecer a la ciudadanía, observamos que las bases actuales para su ejercicio no promueven ni el empoderamiento ciudadano en la definición de lo público (que sí podrían promover otros mecanismos participativos, en particular iniciativas legislativas y referendos abrogativos), no fortalecen el andamiaje institucional (en la medida en que actos de corrupción o faltas administrativas deberían probarse y penalizarse de forma apropiada), no son eficientes (porque el cambio de autoridades no parece resolver los problemas de fondo por los que la ciudadanía apoya las revocaciones), ni facilitan el debate y el consenso (porque no hay instancias intermedias de rendimiento de cuentas y debate ciudadano, con lo que los procesos generan polarización y un debate distorsionado). Pero la solución no está en eliminar la revocatoria, los fallos de la revocatoria son fallos del sistema y no resultados de incorporarla al marco normativo. Regularla apropiadamente es solo una parte de la cuestión, a la que debe sumarse el respeto a las reglas del juego (sobre todo de parte de las agrupaciones políticas), el fortalecimiento institucional y la construcción de ciudadanía.

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La revocatoria en el Perú: entre la participación y la gobernabilidad local Fernando Tuesta Soldevilla Pontificia Universidad Católica del Perú Sumario: 1. Encuentro de dos mundos. 2. Peligroso juego de reglas institucionales. a) Las firmas de adhesión. b) Solicitud fundamentada pero no probada. c) Pluralidad de la revocatoria. d) Umbral de revocatoria. e) Las nuevas elecciones municipales (NEM). 3. Un mar de revocatorias. 4. Los principales actores. 5. Las reglas se cambian, las autoridades también. 6. El incentivo de las Nuevas Elecciones Municipales (NEM). 7. Palabras finales. 8. Referencias bibliográficas.

Si hay un mecanismo de democracia directa (MDD) que es popular en el Perú, ese es la revocatoria del mandato de las autoridades. Más de tres cuartas partes de los peruanos están de acuerdo con el mecanismo (Ipsos Apoyo, 2012a: 4), porque lo consideran necesario cuando existe un alto nivel de ineficiencia, actos de corrupción, abuso de poder y hasta por no estar de acuerdo con las ideas de la autoridad (Ipsos Apoyo, 2012b: 5). Esta corriente de opinión considera, por cierto, que el mecanismo debería extenderse a los representantes en el Congreso (Ipsos Apoyo, 2013: 3).

Lo curioso de esta situación es que la invocación y puesta en práctica de la revocatoria no ha disminuido en la década de mayor crecimiento económico y mejora de los índices de pobreza y desempleo en el Perú. Por el contrario, el grado de rechazo a las instituciones y sus representantes ha crecido (Carrión y Zárate, 2012: 163). El mecanismo de la revocatoria también es defendido, en tanto otorga un instrumento político de control de la autoridad elegida, sobre todo en escenarios de disconformidad. Sin embargo, si bien la participación política es importante, no se debe soslayar que es necesario observar el impacto que pueda producir en la estabilidad del gobierno cuya autoridad se cuestiona. En otras palabras, la participación importa, pero la gobernabilidad también. Por esto, mirar la revocatoria del mandato simplemente como un derecho sin observar su impacto, es no entender que se trata de un proceso político complejo. El presente trabajo tiene el propósito de mostrar el complejo mecanismo de revocatoria en el Perú, el diseño de sus reglas de juego y su impacto en la gobernabilidad local. 45

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1. Encuentro de dos mundos A diferencia de otros mecanismos de democracia directa (como referendos e iniciativas), la revocatoria cuestiona directamente a la autoridad. Por ello es necesario distinguir, en el campo de la participación política ciudadana, dos tipos de fenómenos: la elección y la revocatoria.

Las elecciones constituyen técnicas “para formar órganos representativos o nombrar a una persona para un cargo”, entre alternativas en competencia. En cambio la revocatoria o revocación (recall), es un mecanismo institucional por el cual es posible en “todo momento la remoción de su puesto de representantes electos en corporaciones de delegados por parte de sus electores” (Nohlen, 2006: 463). Es decir, elección y revocatoria son de naturaleza distinta. En una se compite por el poder, en la otra se cuestiona el poder. El hecho de que la forma en que se materializa la voluntad popular, el voto, sea la misma, no implica que el tipo de decisión sea de la misma naturaleza.

La elección es una técnica para buscar la representación, la revocatoria es la representación cuestionada. En la elección se busca un mandato por un período, en una revocatoria se trata de interrumpir ese período del mandato.

La elección tiene también una función de control, en la medida en que el elector tiene la oportunidad de premiar o castigar a una autoridad electa que se presenta a una reelección. Pero, para que esto suceda tiene que concluir el mandato. De esta manera, el período no se interrumpe y el mecanismo de control funciona. El mecanismo de revocatoria se introduce, por primera vez en el Perú, con la Constitución de 1993, junto con otras figuras como el referéndum, la remoción de autoridades y la iniciativa legislativa, entre otras. Para llegar a este objetivo, tuvieron que confluir dos vertientes contrapuestas: la izquierda y el fujimorismo. La izquierda tenía una larga tradición de crítica a la democracia representativa. La consideraba insuficiente y formal. Pero a partir de la década del ochenta, posgobierno militar (1968-1980), con el triunfo de Izquierda Unida (IU) en varios municipios, se desarrolla el concepto participativo, que permitiría 46

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acercar a la ciudadanía, a través de la gestión municipal. La participación ciudadana jugaba así un rol fundamental en el gobierno local. Las variadas experiencias se extendieron por más de una década, en medio de la tensión entre participación y una gestión eficiente en los municipios de izquierda (Calderón y Valdeavellano, 1991).

En el otro extremo el fujimorismo, desde el gobierno, también propiciaba la organización y participación ciudadana. Lo hacía, sin embargo, desde la perspectiva de una severa crítica a los partidos políticos y a las instituciones representativas, que fueron, en parte, sustento del autogolpe de 1992 (Remy, 2005: 25). La participación, sin embargo, se canalizaba a través de los programas de política social. Luego del golpe del 5 de abril de 1992, Alberto Fujimori convocó a un Congreso Constituyente Democrático (CCD), para dotar de una nueva carta constitucional. No participaron en la elección, por considerar ilegítimo el gobierno de Fujimori, los partidos de mayor tradición, el Partido Aprista Peruano (APRA o PAP), Acción Popular (AP) e Izquierda Unida (IU); sí lo hizo el Partido Popular Cristiano (PPC).

El CCD, con 80 miembros, estaba conformado mayoritariamente por partidos emergentes, la alianza fujimorista Cambio 90/NM con 44 escaños, seguido por el socialcristiano PPC con 8, el Frente Independiente Moralizador (FIM) con 7, Renovación con 6, el izquierdista Movimiento Democrático de Izquierda (MDI) con 4, la Coordinadora Democrática (CODE) con 4, el Frente Nacional de Trabajadores y Campesinos (FNTC) con 3, el Frente Popular Agrícola (FREPAP) con 2 y el Movimiento de Integración Agraria (MIA), como Solidaridad y Democracia (SODE), con uno cada uno. Es decir, el fujimorismo tenía mayoría absoluta en el CCD.

Y fue justamente, en el momento de discutir el artículo 31 de la Constitución, en la parte concerniente a la revocatoria, que confluyeron las posturas del fujimorismo (Cambio 90/NM), y el MDI1. A los pocos meses de promulgada la Constitución, en 1994, en la Comisión de Constitución, los congresistas José Gustavo García Mundaca (MIA), José Barba Caballero (CODE) y Roger Cáceres Velásquez (FNTC) presentaron una propuesta2. En base a esa propuesta, la del 1

2

Desde fuera del CCD, el Instituto Libertad y Democracia (ILD), dirigido por Hernando de Soto, se sumó a la propuesta. En ese momento, De Soto era asesor de Alberto Fujimori. El artículo fue aprobado con 56 votos a favor y 11 en contra. Entre los que se opusieron estuvieron Lourdes Flores (PPC), José Barba Caballero (CODE), Francisco Tudela (Renovación) y Roger Cáceres Velásquez (FNTC). Barba y Cáceres Velásquez se habían opuesto a la revocatoria (ver nota anterior). Sin embargo, hicieron suyo un proyecto de

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MDI y un documento de Francisco Miró Quesada Rada, entonces director del diario El Comercio, se aprobó y promulgó la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos (Ley N.º 26300).

2. Peligroso juego de reglas institucionales

El desprestigio de los partidos y la fuerte corriente participacionista hicieron que las reglas de juego y sus modificaciones fueran configurando un paquete de medidas que terminaron desprotegiendo a las autoridades elegidas. Pero también es cierto que, en 1994, cuando se aprueba la Ley N.º 26300, no existían experiencias cercanas de aplicación de las revocatorias. Solo tres años antes, Colombia lo había incluido en su Constitución.

En relación a los regímenes presidencialistas, las referencias normativas y prácticas solo se conocían en algunos estados de Estados Unidos y en diez provincias de Argentina a nivel subnacional. En el Perú se decidió tomar la misma dirección, al acotar el mecanismo solo para las autoridades municipales y, posteriormente, regionales. Años más tarde, Venezuela, Ecuador y Bolivia implementaron el mecanismo de revocatoria para toda autoridad elegida.

En el año 1994, al poco tiempo de aprobada la nueva Constitución, se promulgó la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, Ley N° 263003, en donde se incorporan los mecanismos de participación (Iniciativa de Reforma Constitucional, Iniciativa en la formación de las leyes, Referéndum, Iniciativa en la formación de dispositivos municipales y regionales) y de control ciudadano (Revocatoria de Autoridades, Remoción de Autoridades, Demanda de Rendición de Cuentas).

El gobierno subnacional peruano está compuesto por gobiernos regionales y locales4, eligiéndose los municipios a través del voto directo desde 19635 y los gobiernos regionales desde el 2002. Sin embargo, vale la pena precisar que mientras el alcalde y el presidente regional son las autoridades responsables de la gestión de gobierno, los concejales o regidores del municipio y los consejeros regionales tienen solo funciones normativas y fiscalizadoras. Esta 3

4 5

ley, preparado por la ONG Centro de Estudios Parlamentarios y Sociedad (CEPYS), fundada tres años antes y dirigida por Raúl Alcántara, Gustavo Gallo Cortés y Jorge Campana Ríos, que es la base de la ley actual. La ley está compuesta por 44 artículos, de los cuales tan solo 8, del artículo 20 al 30, hacen referencia al mecanismo de la revocatoria. Hay 25 gobiernos regionales, 195 municipios provinciales y 1639 municipios distritales. La primera elección se desarrolló en 1963 y le siguió la de 1966. El golpe de 1968 interrumpió la elección de alcaldes. Se restablecieron en 1980.

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diferencia será importante en el momento de invocar responsabilidades para la revocatoria. Igualmente es importante advertir que desde 1998 el período de gobierno local se incrementó de tres a cuatro años, bajo la idea de que los resultados de una gestión local son más visibles, a partir de cuatro años. Esto se replicó también a nivel regional, desde el 2002. Desde hace tres décadas, el diseño del gobierno subnacional tiene como fundamento que la autoridad debe tener la suficiente mayoría en el concejo municipal para gobernar. De esta manera, el sistema electoral debe premiar a la mayoría. Así, el partido ganador, obtiene la alcaldía o gobierno regional y la mitad más uno de los escaños del concejo municipal o consejo regional correspondiente6.

Pero toda norma desarrolla, a su vez, incentivos o desincentivos que pueden ser directos o indirectos. El diseño institucional (el arreglo de acuerdos a través de normas) peruano presentó serios problemas ante la regulación de la revocatoria, especialmente para el gobierno local. Los aspectos relevantes de la norma fueron los siguientes:

a) Las firmas de adhesión

El Perú es el país con más procesos de consulta popular de revocatoria en la región. Este extendido uso se manifiesta desde la venta del llamado kit electoral (paquete de formatos), que tienen que comprar los promotores de la revocatoria para presentar la solicitud y recoger firmas de adhesión. En los 16 años de la aplicación de este mecanismo, el número de compras abarca a casi todas las circunscripciones del país. Si bien es cierto que no todo promotor que compra un kit electoral logra conseguir las firmas requeridas, el solo acto es una muestra de voluntad de revocar.

La norma señala que para solicitar la revocatoria del mandato se requiere presentar firmas de adhesión equivalentes al 25% del padrón electoral de la circunscripción, pero hasta un máximo de 400 mil. El único caso que supera este límite es la circunscripción de Lima, donde dicho límite corresponde tan solo al 6.7% de los electores, por lo que la capital peruana terminó siendo perjudicada, en relación al resto del país7. 6 7

Sin embargo, para las elecciones regionales y municipales del 2010 se modificó la Ley N.º 27683, Ley de Elecciones Regionales, con la introducción de la segunda vuelta (Ley N.º 29470). De esta manera, el sistema electoral, ya no garantizaba la mayoría absoluta al presidente regional. En 2013 Lima tenía 6 358 317 electores, por lo que el 25% correspondería a 1 589 579 electores.

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Cuadro N.º 1: Kits Electorales y solicitudes aprobadas (1997-2013) Año 1997 2001 2004 2005 2008-2009 2012-2013 Total

Kits vendidos 270 875 762 30 1607 2256 5800

Solicitudes aprobadas 61 173 188 21 317 399 1159

% 23 20 25 70 20 18 20

Fuente: Kits vendidos: Oficina Nacional de Procesos Electorales Solicitudes aprobadas (InfoGob. Jurado Nacional de Elecciones).

A este hecho se suman los altos porcentajes de falta de coincidencia entre la firma de adherencia presentada y aquella que figura en el registro de ciudadanos, lo cual tiene como única consecuencia jurídica la posterior puesta en conocimiento del Ministerio Público. Es decir, se puede presentar firmas falsas y no se sanciona a los promotores, por lo que el procedimiento continúa, sin ninguna limitación8.

Finalmente, a diferencia de otros países, no existe un tiempo límite preciso para buscar firmas de adhesión. En la práctica, si no se logran firmas en el primer año, se siguen solicitando y acumulando para el segundo año, con lo que el número de solicitudes de revocatoria se incrementa.

b) Solicitud fundamentada pero no probada

La ley, cuando señala que la solicitud debe ser fundamentada pero no probada, ha sido interpretada de la manera más amplia. Se hace hincapié en la segunda parte —no se requiere probar— y se desatiende la primera —se necesita fundamentar—. De esta manera, se señalan causales muy generales, así como otras, que pueden ser canalizadas por mecanismos como la vacancia de la autoridad municipal o regional, o un proceso que determine la responsabilidad penal, e incluso hacen referencia a alegaciones de índole personal o ajena a la gestión (la que debería ser objeto de valoración). No existe en los expedientes documentación alguna que sustente mínimamente el cuestionamiento de la autoridad. Hay dos maneras de enfrentar este tema. Por un lado, considerar que la revocatoria, al ser un derecho político, no necesita nada más que solicitar el pedido, acompañado por las firmas de adhesión. La idea es que se puede 8

Sobre verificación de firmas en Lima, ver Reniec (2012).

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revocar a quien ha sido elegido. Por otro lado, hay quienes sostienen que para que se corte un mandato debe existir no solo una declaración, sino también una fundamentación con elementos probatorios. Esto obliga a proponer, generalmente al organismo electoral, que se encargue de calificar la solicitud. Así ha ocurrido en Ecuador, desde la reforma del 2011. La consecuencia ha sido que, desde aquel año, ninguna propuesta ha calificado para convocarse a una revocatoria9. Cuadro N.º 2: Motivos para solicitar una Consulta Popular de Revocatoria (CPR) 2012 Motivos frecuentes Incumplimiento de promesas electorales y plan de trabajo

9

Cantidad 148

% 16,3

Incapacidad de gestión municipal

97

10,7

Malversación de fondos

96

10,5

Incumplimiento de funciones

59

6,5

Falta de transparencia y rendición de cuentas

51

5,6

Nepotismo

50

5,5

Abuso de autoridad

47

5,2

Incumplimiento de presupuesto participativo

31

3,4

Peculado

26

2,9

Sobrevaloración de obras

24

2,6

Corrupción

22

2,4

No reside en el distrito/Ausencia injustificada del distrito

22

2,4

Falta de obras y servicios básicos

18

2,0

Obras mal ejecutadas o inconclusas

14

1,5

Descontento y pérdida de confianza de la comunidad

14

1,5

Afronta cargos judiciales

13

1,4

Incapacidad moral

13

1,4

Autoritarismo

11

1,2

Mal uso de recursos municipales

11

1,2

Malos manejos administrativos

10

1,1

No convoca a audiencia pública

9

1,0

Negligencia en sus funciones

9

1,0

Falta de fiscalización

9

1,0

Incumplimiento de la Ley de transparencia y acceso a la información

8

0,9

Ausencia del municipio

8

0,9

Usurpación de funciones

6

0,7

Entre los motivos que se señalaba para solicitar la revocatoria se encontraban, entre otras, “Falta de representación”, “Conducta indecorosa”, “No da oportunidades de trabajo” y “Choque de dos camiones”.

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No contribuye al desarrollo de la localidad y desinterés

6

0,7

Falta de capacitación en el gasto de presupuesto

6

0,7

Mal manejo de licitaciones

5

0,5

No cumple con acuerdos del concejo

4

0,4

Otros

63

6,9

Total

910

100,0

c) Pluralidad de la revocatoria A diferencia del mecanismo europeo parlamentario, en donde la asamblea es sujeta de revocatoria, en el americano presidencialista lo es la autoridad de manera individual. Sin embargo, en países como Colombia, el sujeto a revocar es el ejecutivo subnacional, es decir, el alcalde. Nadie más. En cambio, en el Perú se puede revocar a las autoridades que tienen función ejecutiva, alcalde y presidente regional, y las que solo tienen funciones normativas y de fiscalización, como los concejales municipales y consejeros regionales. El tema es cómo se puede evaluar el desempeño de estos últimos funcionarios, de los que se conoce poco y, en la mayoría de los casos, ni su nombre. Es difícil que el ciudadano tenga elementos para poder ejercer su derecho de manera responsable. La consecuencia de esta forma de entender la revocatoria es que ahora existen 1273 regidores a quienes se les ha interrumpido su mandato.

d) Umbral de revocatoria

Cuando se promulgó la Ley N.º 26300, el artículo correspondiente señalaba que para que una autoridad sea revocada se requería la votación de la mitad más uno de los electores. Esto quería decir que el universo de referencia era el padrón electoral. Sin embargo, para la primera Consulta Popular de Revocatoria (CPR) de 1997, los organismos electorales interpretaron que el universo de referencia eran los votos válidos, es decir, la suma de los votos por el SÍ y por el NO10. Una segunda interpretación ocurrió con motivo de las CPR del 2001 y 2004, cuando se resolvió que el umbral era efectivamente el padrón electoral. Sin embargo, para la CPR del 2005, se volvió al umbral de los votos válidos. Finalmente, se cambió la ley, definiendo el umbral de la revocatoria el de los votos válidos. Estas distintas formas de interpretar el umbral para revocar repercutieron en el número de autoridades revocadas. 10 Resolución Jefatural Nº 095-97-J-ONPE (5 de noviembre de 1997), precisan normas para cómputo de votos en sufragio de consulta popular.

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e) Las nuevas elecciones municipales (NEM) La vía que se formuló para reemplazar a las autoridades revocadas fue una combinación de sucesión y elección. Y dado que la revocatoria es individual, se puede solicitar desde una sola autoridad hasta el conjunto del concejo. La norma fue formulada a través del artículo 25 así: “únicamente si se confirmase la Revocatoria de más de un tercio de los miembros del Concejo Municipal, se convoca a nuevas elecciones”. Esta formulación y las consecuentes interpretaciones llevaron a crear incentivos a favor de la revocatoria. Como bien señala Alicia del Águila: “Con ello se abría la puerta a la interpretación a favor de una revocación abierta a la pluralidad de los miembros de un Concejo” (Del Águila, 2013: 5)11.

Se producen dos situaciones. Primera, si se revoca menos de un tercio, los miembros del concejo son reemplazados por los que siguen en la lista de cada partido. Segunda, si se revoca a más de un tercio, se realizan nuevas elecciones. Es decir, a través del voto, se crea una nueva representación política municipal, hasta concluir el mandato. Es, en otras palabras, una figura de adelanto de elecciones. Esto exige un tiempo de transición, entre los resultados de las revocatorias y las nuevas elecciones, en los que los cargos revocados son ocupados por los accesitarios. Sin embargo, en el 2008 el JNE, a través de una resolución, interpretó el artículo considerando que si se producía la segunda situación, solo se convocaba a nuevas elecciones para elegir los cargos de las autoridades revocadas y no a todo el concejo municipal. La consecuencia es que el partido en el poder pierde la mayoría absoluta y el ganador de la NEM, tampoco logra conseguirla.

Asimismo, esta modificación de la norma obligó al JNE a completar los escaños del concejo con dos sistemas electorales distintos. Cuando se revoca a más de un tercio, entre los que se encuentra el alcalde, se aplica la misma fórmula que en una elección ordinaria. Pero cuando son solo regidores los revocados, la fórmula de reparto es proporcional, lo que no asegura que el nuevo alcalde tenga mayoría absoluta, sobre todo en circunscripciones grandes. Es pues la posrevocatoria la que tiene también efectos institucionales importantes. La solución de las NEM ha originado un incentivo perverso para

11 Se debe advertir que la norma no contempla lo mismo a los consejos regionales. Esto debido a que la Ley N.º 26300 se promulgó en 1994, antes de la realización de las primeras elecciones regionales en el 2002.

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alcanzar el poder subnacional y la modificatoria en relación a qué se elige en aquellas elecciones ha conducido a situaciones de ingobernabilidad, como veremos más adelante.

3. Un mar de revocatorias

Entre 1997 y 2013 han sido sometidos a procesos de consulta popular de revocatoria (CPR) 5303 autoridades municipales. En términos comparados, se puede señalar que el Perú es el país con más procesos de revocatoria en el mundo (y con mayor cantidad de autoridades revocadas). En América Latina, Ecuador solo ha sometido a consulta a 78 alcaldes y Colombia a 32 alcaldes12.

A lo largo de los dieciséis años de aplicación de la CPR, se observa un acentuado crecimiento de estas iniciativas, especialmente a nivel distrital, en un contexto en el que los partidos políticos están mayormente ausentes. Para la CPR 2012, el 54.4% de los municipios ya habían tenido algún proceso de revocatoria (JNE, 2012: 38). En ninguno de los casos antes anotados, el gobierno local ha sido fortalecido y la calidad de vida de la comunidad ha mejorado como consecuencia de este tipo de consultas. Esto se debe a que un mecanismo como la revocatoria, en un contexto de debilidad institucional, ausencia de un sistema de partidos consolidado y con un bajo índice de cultura democrática, tiene un efecto distinto al esperado por el legislador. Con las reglas iniciales y las posteriores modificaciones, como se señaló líneas arriba, la autoridad elegida se vio desprotegida. Incluso hay casos en los que se han realizado CPR en cinco oportunidades, es decir, en todos los mandatos posibles, como en los distritos de San Silvestre de Cochán (Cajamarca) y Curimaná (Ucayali). Desde 1995, en esos distritos no ha habido alcalde electo que no haya pasado por una CPR. Uno de los casos extremos sucedió en San Silvestre de Cochán, provincia de San Miguel, departamento de Cajamarca. El 30 de setiembre del 2012 fue revocado Flavio Barrantes, alcalde de las filas del Partido Aprista Peruano, quien anteriormente había postulado seis veces y que fue el promotor de tres de las cuatro CPR anteriores. Cuando por fin ganó (2010) luego de varios intentos, todos los grupos políticos se unieron y lo revocaron (La República, 2012). 12 Ni siquiera en los Estados Unidos, el país más antiguo en el uso de este instrumento, se muestra este despliegue. Ver los estudios correspondientes en este volumen (Ramírez para Ecuador y Franco-Cuervo para Colombia).

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Cuadro N.º 3: Distritos con mayor número de CPR (1997-2013) Número de antecedentes

Año de Consulta

San Silvestre de Cochán

5

1997-2001-2004-2008-2012

Padre Abad

Curimaná

5

1997-2001-2004-2009-2013

Puno

Puno

Amantaní

4

1997-2001-2004-2008

Ancash

Bolognesi

La Primavera

4

2001-2004-2008-2012

Ancash

Ocros

Cochas

4

2001-2004-2008-2012

Ancash

Ocros

San Cristóbal de Raján

4

2001-2004-2009-2012

Arequipa

Caravelí

Lomas

4

2001-2004-2008-2012

Cajamarca

San Miguel

La Florida

4

2001-2004-2009-2012

Ica

Nazca

Changuillo

4

2001-2004-2009-2012

Lima

Yauyos

Catahuasi

4

2001- 2005 II-2009-2012

Ancash

Aija

Huacllán

4

2001-2004-2009-2012

Departamento

Provincia

Cajamarca

San Miguel

Ucayali

Distrito

Fuente: InfoGob. Jurado Nacional de Elecciones

Una aproximación a las circunscripciones en donde se han realizado CPR permite observar que de un total de 755, 745 son distritos y solo 10 provincias. Asimismo, en ningún caso un presidente regional o miembro del consejo regional han sido sometidos a consulta popular de revocatoria.

En este universo, con más de una CPR, se observa que en la mayoría de las circunscripciones la población electoral es muy pequeña. Del total, casi el 92% tienen menos de cinco mil electores, es decir, lugares en donde es posible que todos los electores se conozcan entre sí, como parecen indicar las evidencias13. Hasta antes que Lima fuera sometida a la CPR, en marzo 2013, la provincia de Pisco era la circunscripción que había tenido más electores, con cerca de 95 mil.

13 Este artículo se basa en un proyecto sobre revocatorias en el Perú, en el marco del programa de investigaciones 2013 de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), en donde se ha desarrollado abundante trabajo de campo en más de una veintena de distritos.

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Cuadro N.º 4: Población Electoral de las CPR (1997-2012) Población Electoral

Total

%

Menos de 5000 electores

931

91.7

Más de 5000 electores

84

8.3

1015

100

Total Fuente: InfoGob. Jurado Nacional de Elecciones.

En estas pequeñas circunscripciones, la población está dispersa en su territorio, pues se trata, en su mayoría, de distritos rurales. Viven, sobre todo, en caseríos, villorrios y poblaciones menores, especialmente en la sierra, donde su forma organizativa son las comunidades campesinas. El mayor porcentaje se observa en la Sierra (60,5%), seguida de la Costa (30,4%) y el menor en la Selva (9,1%). Pero igualmente se observa que pertenecen a departamentos con mayores inversiones en industrias extractivas, con el consiguiente incremento de los presupuestos municipales, así como de los conflictos sociales, como son los casos de Ancash, Cajamarca y Lima (provincia). De esta manera, con reglas de juego flexibles, alta insatisfacción política y tramado partidario muy debilitado, la cantidad de autoridades revocadas es sumamente alta. La consecuencia ha sido que en el Perú se han revocado 1737 autoridades municipales, ninguna regional, de las cuales 302 son alcaldes y 1435 regidores. Se trata de autoridades subnacionales a quienes se les ha cortado el mandato de cuatro años, en muchos casos activando la revocatoria cuando apenas había transcurrido el primer año. No hay país que en tan poco tiempo se haya sometido a una consulta de revocatoria y que, a su vez, se haya revocado a tantas autoridades elegidas. La revocatoria ha sido, pues, algo más que un derecho, alcanzando a ser un recurso. Se ha convertido también en un instrumento, una vía por donde se han canalizado múltiples frustraciones e insatisfacciones, propias y ajenas del municipio, pero también un mecanismo de control ciudadano, usado para saldar cuentas pendientes y aprovechar reglas que incentivan dar fin a un mandato representativo.

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Cuadro N.º 5: Autoridades sometidas a revocatorias y revocadas (1997-2013) Autoridades sometidas a consulta 1997-2013 Años 1997 2001 2004 2005 2008 2009 2012 2013* Total

Alcaldes 61 166 187 19 240 67 264 120 1124

Regidores 129 461 691 75 999 271 1040 513 4179

Total 190 627 878 94 1239 338 1304 633 5303

Fuente: InfoGob – Jurado Nacional de Elecciones * Los resultados incorporan las CPR de marzo y julio del 2013.

Alcaldes revocados 42 11 29 11 95 22 69 23 302

Regidores revocados 93 28 109 42 444 132 400 25 1435

Total 135 39 138 53 539 154 469 210 1737

4. Los principales actores

Hemos anotado que existen incentivos institucionales para activar una revocatoria. Pero en los últimos años también existen incentivos para competir en las elecciones municipales ordinarias.

Un incentivo de indudable impacto ha sido el proceso de descentralización desarrollado desde la década pasada. Esta, como política de Estado, ha producido una compleja relación entre los niveles nacional y subnacional, como nunca antes en la historia. Si bien la descentralización es un proceso inacabado, lo cierto es que los gobiernos locales tienen hoy más funciones y mayores recursos14. Esto tenía que ver con la idea que “las actividades de los distintos ámbitos de gobierno serán más eficientes, efectivas y transparentes en la medida en que las realicen los gobiernos más cercanos a la población” (ONPE, 2010: 23). Este proceso iba de la mano con la participación de la ciudadanía a partir de los llamados Comités de Coordinación Local (CCL), cuyos miembros son representantes de las organizaciones sociales del distrito o provincia. De esta manera, el municipio tenía interlocutores con los que canalizaba las demandas y los ciudadanos un instrumento de fiscalización de los recursos públicos locales. Pero la gran cantidad de solicitudes de CPR centran su verdadero objetivo no en la evaluación de la autoridad sino en los incentivos institucionales (como 14 Si en el 2000, las transferencias el gobierno central a los gobiernos locales fueron de S/. 1 804 321 soles, una década después, en el 2009, se elevó a S/. 10 714 775 soles.

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las nuevas elecciones municipales), facilitados por normas con umbrales bajos que desprotegen a la autoridad elegida. Los principales actores de las revocatorias son los alcaldes, los promotores de las CPR y las organizaciones políticas.

Si bien se han solicitado CPR para regidores, es claro que son los alcaldes los principales protagonistas. En ellos recae el centro de la evaluación política, por ser los responsables de la gestión municipal. La revocatoria de los regidores ha tenido, en la mayoría de los casos, el propósito de sumar miembros del concejo municipal revocados para alcanzar las NEM.

Como hemos señalado anteriormente, los alcaldes que son sometidos a revocatorias son mayoritariamente distritales. Tan solo seis alcaldes han sido provinciales y ningún presidente y consejero regional. Sin embargo, contra el argumento que sostenía que las revocatorias se debían a la falta de legitimidad de las autoridades, por haber ganado las elecciones con bajo porcentaje, la evidencia muestra que no existe una relación de causalidad entre porcentaje de votos obtenidos y solicitud de consulta de revocatorias.

Como se observa en el Cuadro N.º 6, existen tan solo alrededor del 5% de alcaldes que ganaron las elecciones con menos del 20% de los votos. Pero con ese mismo porcentaje han solicitado la revocatoria de alcaldes que ganaron con más del 50% de los votos y casi un 18% que triunfaron con más del 40% de los votos. Es decir, las solicitudes de revocatorias no están en relación directa con los votos obtenidos en el momento de su elección. En todo caso, su baja legitimidad se encuentra, no en el origen del cargo, sino en su desempeño o en causas que van más allá de la gestión, como hemos indicado anteriormente. Cuadro N.º 6: Porcentaje de triunfos de alcaldes luego sometidos a revocatorias % de ganador Más de 50

1997-2012 53

% 5,22

49 a 40

181

17,81

39 a 30

378

37,20

29 a 20

358

35,24

19 a 10

46

4,53

Total

1016

100

Fuente: INFOgob. JNE

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Un actor principal de la revocatoria es el denominado promotor. Es el nombre de la persona que compra el llamado kit electoral en la ONPE y se constituye en el único que se relaciona y responsabiliza ante los organismos electorales. Hay dos tipos de promotores: los que efectivamente encabezan los procesos y los que son meramente intermediarios de aquellas personas que por diversos motivos no quieren aparecer formalmente. Un 20% de los promotores habían sido candidatos en el 2012, en las elecciones que perdieron (JNE, 2012)15. Difícilmente se puede conocer el número exacto cuando se trata de operadores políticos de terceros, como de otros excandidatos o exalcaldes. El caso más conocido fue Marco Tulio Gutiérrez, operador político, pero no promotor formal de las revocatorias de Lima, en marzo del 2013, con vínculos con el exalcalde de Lima Luis Castañeda Lossio de Solidaridad Nacional16.

Como está ocurriendo en las últimas dos décadas en el Perú, la ausencia de los partidos nacionales a nivel subnacional crea espacios para desarrollar los conflictos en el ámbito local. De esta manera, en la gran mayoría de los casos, los promotores de las revocatorias, como los alcaldes, no pertenecen a partidos políticos nacionales. Por ejemplo, tan solo uno de cada cuatro estaba inscrito en un partido político. El personal, los recursos, la logística del proceso de revocatoria de parte de los promotores, no pasaba pues por los partidos políticos nacionales, sino por recursos locales o regionales.

5. Las reglas se cambian, las autoridades también

Un tema relevante en los procesos de revocatorias han sido las interpretaciones y modificaciones de la ley, en relación al umbral de votos necesarios para revocar a una autoridad. Es claro que el legislador entendió que el mecanismo de la revocatoria era excepcional, puesto que implicaba dar fin al mandato, cortar el vínculo representativo y retirar el poder con el que envistió a una autoridad.

La Ley N.º 26300 señalaba que para revocar a una autoridad se requería la mitad más uno de los electores, esto es, de los ciudadanos inscritos en el padrón de la circunscripción en donde se realiza la revocatoria. Sin embargo, con motivo de las CPR de 1997, el Jurado Nacional de Elecciones interpretó que los electores eran aquellos que emitían válidamente sus votos.

15 Para la CPR del 2009, el 36% fueron candidatos en las elecciones del 2006 (ONPE, 2010: 59). 16 Ver el estudio de Essy Mirella Vásquez Oruna en este volumen.

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En consecuencia, el universo de referencia eran los votos válidos. Pero con motivo de las CPR del 2001 y 2004, la interpretación fue distinta. En estas dos ocasiones el JNE consideró, en una interpretación correcta, que la referencia a los electores era el universo del padrón electoral. No obstante, para las CPR del 2005 y 2008, el JNE vuelve a considerar, como en 1997, que el universo de referencia son los votos válidos. Finalmente el Congreso de la República modifica la Ley N.º 26300 y señala, de manera clara, que el universo de referencia para revocar a una autoridad es la mitad más uno de los votos válidos17. Con ese marco de referencia se han realizado las CPR del 2009, 2012 y 2013.

Estas variaciones de interpretación y modificatoria de la norma sobre CPR han traído serias consecuencias en las reglas de juego y sus resultados. Dado dos universos distintos, cuando se aplicó el del padrón electoral, el número de revocados disminuyó. Evidentemente, cuando el universo fue el de los votos válidos, las autoridades revocadas aumentaron considerablemente.

Sin embargo, abrió situaciones nuevas como que una autoridad podía ser revocada con un número de votos menores a los que salió elegida. De la misma manera, se creó un posible problema adicional, pues al ser la revocatoria por cada autoridad individual, se podía dar el escenario de que los votos válidos fueran menos de un tercio de los emitidos, por tanto la revocatoria no procedía18. Cuadro N.º 7: Simulación: autoridades revocadas 1997-2013 Universo: Padrón electoral *

Universo: Votos válidos **

Revocados 1997-2012

1997

Alcaldes que hubieran sido revocados 0

Alcaldes que hubieran sido revocados 42

Alcaldes efectivamente revocados 42

2001

11

112

11

2004

29

100

29

2005

5

11

11

2008

10

95

95

2009

4

22

22

Fecha

17 Ley N.º 29313, Ley que modifica la Ley N.º 26300, publicada el 7 de enero del 2009. 18 En el Perú, cuando más de las dos terceras partes del total de votos emitidos son votos nulos o blancos, de manera separada o junta, se anula la elección. Si es un proceso electoral, se debe convocar a nueva elección, pero la norma no señala qué sucedería si se trata de un proceso de revocatoria, en donde en una sola jornada pueden concurrir varias consultas a la vez, como en el caso de Lima, donde el número llegó a 40 miembros del concejo municipal. En esta situación, la revocatoria no procede y tampoco una nueva convocatoria, porque, como señala la norma, a una autoridad no se puede someter a revocatoria más de una vez en el período del mandato (artículo 21 de la Ley N.º 26300).

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Universo: Padrón electoral *

Universo: Votos válidos **

Revocados 1997-2012

2012

Alcaldes que hubieran sido revocados 3

Alcaldes que hubieran sido revocados 69

Alcaldes efectivamente revocados 69

2013

1

23

23

Total

63

474

302

Fecha

Notas: * Simulación sobre la base de electores. ** Votos válidos.

Haciendo un ejercicio de simulación con los dos universos que se han considerado, pero para todas las CPR realizadas entre 1997 y 2013, encontraríamos que 63 alcaldes hubieran sido revocados con relación al universo de los electores (padrón electoral), número que ya configura la mayor cantidad de autoridades revocadas, en tan corto tiempo, en el mundo. Pero si el universo son los votos válidos, el número hubiera crecido a 474 alcaldes revocados. Se ha optado finalmente por este último universo, por modificatoria de la ley, con el consiguiente impacto en el número de revocados.

6. El incentivo de las Nuevas Elecciones Municipales (NEM)

Como se ha señalado líneas arriba, el diseño institucional eligió el camino combinado de la sucesión y de la elección para complementar el proceso de revocatoria de autoridades. La norma señala que si se revoca a más de un tercio del Concejo Municipal, se procede a convocar a Nuevas Elecciones Municipales (NEM), para completar el mandato. Las NEM producen, sin embargo, varios impactos negativos:

a) Se han convertido en el principal incentivo para solicitar la revocatoria. En consecuencia, en un gran porcentaje se encuentran comprometidos con este proceso excandidatos y exalcaldes, en búsqueda de alcanzar el poder en el municipio. b) Crea provisionalidad, pues entre la revocatoria de una autoridad y las elecciones que permitan elegir a su reemplazo, hay alcaldes y/o regidores del mandato corto, imponiéndose el inmovilismo en el municipio. Esto ha sometido a esta institución del gobierno local a un fraccionamiento del período del mandato, en tres subperíodos, en los que difícilmente una autoridad tiene tiempo suficiente para desarrollar una gestión adecuada. 61

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Cuadro N.º 8: Tres períodos del mandato cuando hay NEM Alcalde / regidor elegido

Alcalde / regidor provisional

Alcalde / regidor por NEM

REV 2004

1 año 6 meses y 19 días

1 año 14 días

1 año 5 meses 28 días

REV 2005 (1)

2 años 7 meses 3 días

1 año 1 mes 13 días

4 meses 18 días

REV 2005 (2)

2 años 10 meses

9 meses 13 días

4 meses 18 días

REV 2008

1 año 11 meses 7 días

11 meses 22 días

1 año 1 mes 1 día

REV 2009

2 años 10 meses 28 días

6 meses 7 días

6 meses 25 días

REV 2012

1 año 9 meses

8 meses 7 días

1 año 5 meses 24 días

REV 2013 Lima

2 años 2 meses 17 días

8 meses

1 año 1 mes 13 días

c) En muchos municipios, el alcalde pierde la mayoría absoluta (la mitad más uno del número legal) del concejo municipal que obtuvo cuando ganó las elecciones y que le permitía gobernar. Incluso hay casos en donde municipios con cinco regidores —la mayoría en el país— han terminado luego de las NEM, con tres o cuatro organizaciones en el concejo municipal.

d) En un 70% de los casos, si se revocan regidores, pero no al alcalde, varias organizaciones que promovieron o apoyaron las revocatorias no participan en las NEM pues el incentivo mayor era el adelanto de la elección del cargo de alcalde. Hasta hay casos, como en las NEM del 2010, en los que, en determinadas circunscripciones, no se presentó ninguna lista. Eso ocurrió en los distritos de San Cristóbal de Raján, Islay, Choco, Condoroma, Salcahuasi, San Pedro de Huancayré, Inambari y Chotaja. En ellos, las autoridades provisionales se convirtieron en permanentes. Incluso en el proceso electoral que se realizó el 7 de julio del 2013, se debieron excluir 14 circunscripciones de las NEM, en la medida en que no se presentaron listas de candidatos (Pachaconas, Quicacha, Yauca, Tapay, Huaripampa, Atavillos Alto y Estique Pampa) o la totalidad de las presentadas fueron declaradas improcedentes (Ataura, San Antonio de Cachi, Virundo, Tinicachi, Ayapata, San José de Ushua y Jeberos).

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Cuadro N.º 9: Autoridades sometidas y excluidas de las NEM (2013) Número de escaños municipales a elegir

Número de circunscripciones

Número de circunscripciones excluidas

Total

Concejos municipales completos

36

-2

34

Alcalde y 4 regidores

7

0

7

Alcalde y 3 regidores

7

-1

6

Alcalde y 2 regidores

5

-1

4

6 regidores

1

0

1

5 regidores

12

-3

9

4 regidores

8

-4

4

3 regidores

8

-2

6

Total

84

13

71

Fuente: JNE.

7. Palabras finales En el Perú, la revocatoria del mandato ha sido un mecanismo altamente corrosivo. Pensado para los gobiernos subnacionales, para ejercer control ciudadano, se ha vuelto una herramienta de intimidación y perjuicio contra los gobiernos locales.

Esto ha sido así por desarrollarse en un contexto de precariedad institucional, con un sistema de partidos sumamente débil, que ha dejado de canalizar las demandas y agregar intereses a nivel local. Esta ausencia ha permitido que se configure un espacio para la acción de personas y grupos para la captura del poder local, carentes de desarrollo de propuestas y alternativas de desarrollo en distritos y provincias, muchos de ellos con crecientes recursos. La revocatoria se convirtió así en el recurso de los que perdieron las elecciones y de antiguas autoridades, pero también un mecanismo de canalización de insatisfacción más allá de la gestión de la autoridad que se busca revocar. Hasta donde se conoce, el Perú pasó a ser el país con más revocatorias en el mundo. Hecho que fue facilitado por el juego de reglas del marco normativo, lleno de incentivos a favor de la revocatoria. De esta manera, las Nuevas Elecciones Municipales (NEM) se convirtieron en los incentivos que mueven a la gran mayoría de las revocatorias del mandato, con el fin de adelantar las elecciones y lograr alcanzar el municipio, allí donde no se triunfó en las elecciones ordinarias. 63

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Pero todo esto ha permitido discutir sobre la necesaria modificación de la Ley (La República, 2013), con el propósito de adecuar los medios a los objetivos. Solo eliminando los elementos perniciosos, se puede lograr que la revocatoria adquiera su naturaleza excepcional.

8. Referencias bibliográficas

Calderón, Julio y Rocío Valdeavellano 1991

Izquierda & democracia: entre la utopía y la realidad. Tres municipios en Lima, CENCA, Lima.

Carrión, Julio y Patricia Zárate 2012

Cultura política de la democracia en el Perú: hacia la igualdad de oportunidades, IEP, Lima.

Castiglioni, Julio César 2013

Revocatoria de autoridades: derecho de control ciudadano, Castiglioni Abogados, Lima.

Del Águila, Alicia 2013

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Las pretensiones revocadoras: el caso de Lima Essy Mirella Vásquez Oruna Universidad Nacional Federico Villarreal Sumario: 1. Pequeñas revocatorias. 2. La diversidad política de Lima. 3. Una campaña con sorpresas. 4. El estrecho triunfo de Villarán. 5. Los inicios de la gestión municipal. 6. Se reactiva la revocatoria. 7. La campaña polarizada. 8. Por una cabeza. 9. La nueva mayoría: Nuevas Elecciones Municipales 2013. 10. Palabras finales. Bibliografía.

El domingo 17 de marzo del 2013, el Perú vivió una situación inédita en su historia política, teniendo como protagonista a la ciudad capital, Lima. Susana Villarán, la primera mujer elegida alcaldesa, fue sometida a una Consulta Popular de Revocatoria (CPR), junto a todo su concejo municipal, tras haber apenas alcanzado el segundo año de gestión.

La experiencia fue inédita no solo porque en dieciséis años de aplicación del mecanismo de revocación nunca se había logrado llevar a una consulta popular a una autoridad de tan enorme trascendencia, sino por tratarse de la provincia más importante, política y económicamente, del país. El proceso vivido en Lima, como todas las CPR, fue altamente polarizado.

Al respecto, cabe establecer algunas precisiones. El referendo revocatorio en el Perú se introduce en el contexto del desgaste de algunas instituciones políticas centrales de la democracia representativa (Constitución de 1993), marcado, según todos los indicadores, por un fuerte sentimiento antipartidista desarrollado durante un gobierno de claro componente autoritario.

Es por eso que Steven Levitsky y Lucan A. Way (2004: 161) califican al régimen de Alberto Fujimori como un “autoritarismo competitivo”: “En los regímenes autoritarios competitivos, las instituciones democráticas formales son ampliamente vistas como medios principales para obtener y ejercer la autoridad política. Los funcionarios violan estas reglas con mucha frecuencia, hasta el punto de que el régimen no logra tener los estándares mínimos convencionales para la democracia.”

La revocatoria del mandato de autoridades forma parte de los conocidos mecanismos de democracia directa (MDD), definidos por Welp y Serdült (2011: 145) como el grupo de “instituciones que permiten la toma de decisiones directa por parte de la ciudadanía a través del voto, sea su origen derivado de 67

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la convocatoria de autoridades, del mandato constitucional o de la iniciativa ciudadana”. En tal sentido, el referéndum revocatorio puede ser entendido como el acto de control político de los ciudadanos, que tiene como fin someter a consulta el cargo de las autoridades, surgidas de una elección democrática. La consecuencia de la aplicación de este mecanismo deviene en la revocación o la reafirmación en el cargo de la autoridad enfrentada a consulta.

Si bien las revocatorias en el Perú se realizaron en pequeños municipios, el presente trabajo busca explicar las razones por las cuales se activó el referendo revocatorio en Lima, la dinámica de los actores y las consecuencias de la revocación en el municipio limeño.

1. Pequeñas revocatorias

El caso peruano es más que particular. Las investigaciones desarrolladas hasta la actualidad proponen que, durante los dieciséis años de aplicación del mecanismo, las circunscripciones con mayor uso de este mecanismo han sido las que cuentan con menos de cinco mil habitantes, en su mayoría localidades ubicadas en el área andina del país, con concejos municipales compuestos tan solo por seis miembros. Otro aspecto importante de este mecanismo es el hecho de que se ha convertido en una herramienta con respaldo democrático para cobrar viejas deudas electorales.

De hecho, según el reporte del Jurado Nacional de Elecciones (JNE), el 22% de los promotores de la CPR del año 2012 (JNE: 2012) fueron candidatos que resultaron perdedores durante la elección en donde nació el gobierno sometido a consulta, es decir, en las Elecciones Regionales y Municipales 2010. Este porcentaje crece aún más en relación con las anteriores elecciones ordinarias. En resumen, los candidatos perdedores suelen utilizar este mecanismo en contra de los ganadores, y estos, terminan siendo más que vulnerables ante una eventual revocación. Otro punto en el cual este estudio busca incidir es en la intención de adelantar las elecciones como consecuencia de la revocación de más de un tercio de miembros del concejo. Esto incentiva la participación de antiguos candidatos perdedores, los cuales se proponen a sí mismos como la nueva alternativa 68

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para descontinuar la supuesta ineficiencia e ilegitimidad de las autoridades puestas en cuestión. El someter el cargo de la autoridad a consulta permite a los promotores, o a quienes representan, mostrarse como una posible opción de gobierno y cambio. La consulta se lleva adelante si el 25% de los electores de una autoridad, con un máximo de 400 mil, apoyan la revocatoria mediante sus firmas. La solicitud de la revocación del mandato se presenta ante la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE). Cabe mencionar que Lima es la única circunscripción afectada con el límite de las 400 mil firmas, debido a que ese número representa apenas el 6,7% del padrón electoral de la ciudad. Los cargos de las autoridades solo pueden ser sometidos una vez en el período de gobierno, durante el segundo o tercer año de gestión. El referendo revocatorio es individual. Sin embargo, si se revoca a más de un tercio de las autoridades del Concejo, se convoca a Nuevas Elecciones Municipales (NEM).

Lima cuenta con poco más de nueve millones de habitantes, y casi seis millones y medio de electores. Es decir, los electores de Lima Metropolitana representan el 30% del padrón electoral nacional del 2011. Los distritos que forman parte de la provincia de Lima son 431, siendo los de mayor población electoral los de San Juan de Lurigancho (588 854) y de San Martín de Porres (418 625), municipios ubicados en las periferias de la ciudad, que poseen incluso un mayor impacto demográfico y electoral que muchos departamentos.

Habría que recordar que durante el primer referéndum revocatorio, realizado en 1997, fueron dos los concejos municipales distritales pertenecientes a Lima Metropolitana sometidos a consulta: Punta Negra y Santa Rosa. Solo en uno de ellos se logró revocar a su alcalde. Distritos como Punta Hermosa (2001), Pucusana (2004/2012), Santa Rosa (2008), Ancón (2009) y San Bartolo (2012), fueron parte de procesos revocatorios. Lo común de estos distritos es su limitada extensión geográfica, reducido número de electores y el hecho de estar ubicados en la zona de balnearios de Lima. Tal como muestra el Cuadro N.º 1, la mayoría de distritos limeños involucrados en referendos revocatorios no alcanza los 5000 electores y solo uno supera los

1

El distrito del Cercado no tiene alcalde propio. El burgomaestre encargado de dicha jurisdicción es el alcalde de Lima Metropolitana.

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20 000 electores. Esto guarda estrecha relación con lo observado en el resto del país: circunscripciones pequeñas que han sido sometidas a referéndum revocatorio, en su gran mayoría con un número pequeño de electores (Tuesta, 2012). Esta sola característica se convierte en rasgo común, cuando la observación es llevada al plano nacional. Cuadro N.º 1 Distritos de Lima Metropolitana con antecedentes revocatorios (1997-2012) Año

Distrito

Electores

Resultado

Punta Negra

2144

No revocado

Santa Rosa

1166

Revocado

2001

Punta Hermosa

4705

No revocado

2004

Pucusana

4921

Revocado

2008

Santa Rosa

4795

No revocado

2009

Ancón

1997

2012

20 221

Revocado

Punta Negra

4615

Revocado

Pucusana

7316

No revocado

San Bartolo

4387

No revocado

Fuente: INFOgob.

A pesar de las múltiples activaciones del referendo revocatorio en los distritos limeños (en algunas ocasiones exitosas por haber conseguido su objetivo, es decir, revocar a las autoridades), estas no provocaron ningún tipo de interés entre los limeños. En consecuencia, la aplicación y efecto de este mecanismo pasó inadvertido.

2. La diversidad política de Lima

En 1963 se celebran por primera vez las elecciones para elegir alcaldes y regidores provistos de un mandato de tres años, dejando atrás la época de los cargos mediante designación. La segunda elección edil se realizó en 1966, pero un nuevo golpe de Estado, en octubre de 1968, derrocó al presidente Fernando Belaunde Terry, regresando a la designación de las autoridades municipales por parte del poder ejecutivo. 70

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En 1980, al volver el régimen democrático, Belaunde Terry (1980-1985) es electo nuevamente presidente. Apenas iniciado su primer año de gobierno se convocan y realizan elecciones municipales. Desde entonces, las elecciones para alcanzar el poder local en todo el país se han realizado sin interrupción alguna.

Los diez procesos electorales exhiben algunos elementos destacables, según muestra el Cuadro N.º 2. Lima ha tenido ocho alcaldes elegidos directamente por la ciudadanía, de los cuales cuatro han sido reelegidos y cinco han sido, posteriormente, candidatos presidenciales. Del total, solo el arquitecto Eduardo Orrego (1981-1983) y el abogado Jorge Del Castillo (1987-1989) ganaron cuando sus partidos políticos eran gobierno nacional. Por el contrario, desde el desplome del sistema de partidos políticos, a inicios de los noventa, ningún partido en el gobierno nacional ha logrado ganar la alcaldía de Lima. En Lima se aprecia la aparición de nuevos partidos emergentes (Movimiento Obras, Somos Perú, Solidaridad Nacional y Fuerza Social), que derrotan a agrupaciones políticas tradicionales como el Partido Aprista Peruano (PAP), Acción Popular (AP) o el Partido Popular Cristiano (PPC).

La competencia por el municipio limeño ha fomentado la aparición de nuevas figuras en la escena de la política nacional, como Ricardo Belmont Cassinelli, fundador del Movimiento Obras, elegido alcalde en 1989, convirtiéndose así en el primer outsider de la historia política del país. Del mismo modo, es de resaltar la elección de dos exmilitantes del PPC y AP, Alberto Andrade Carmona (fundador del partido Somos Perú) y de Luis Castañeda Lossio (fundador de Solidaridad Nacional), quienes continuarían con la tendencia reeleccionista iniciada por Belmont. Algunas de las características de estas nuevas organizaciones políticas tienen que ver con que son altamente personalistas, creadas para la candidatura de cada uno de sus líderes. Estas organizaciones políticas, que suelen tener un corto tiempo de vida, no cuentan con un gran aparato partidario y militantes. De las tres nombradas, el Movimiento Obras desapareció cuando Ricardo Belmont se retiró de la política activa, después de su frustrado intento de llegar a la presidencia, en 1995.

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Cuadro N.º 2 Alcaldes de Lima Metropolitana (1963-2014) Período

Organizaciones políticas

Autoridades

Votos obtenidos

%

Diferencia 2do lugar

1964-1966

Luis Bedoya Reyes

Alianza AP-DC

287 941

51,2

6,2

1967-1969

Luis Bedoya Reyes

Alianza AP-DC

340 864

52,8

9,7

1981-1983

Eduardo Orrego Villacorta

Acción Popular

527 757

34,9

6,7

1984-1986

Alfonso Barrantes Lingán

Izquierda Unida

586 534

36,6

9,5

1987-1989

Jorge del Castillo Gálvez

Partido Aprista Peruano

817 056

37,5

2,8

1990-1993

Ricardo Belmont Cassinelli

L.I. N.º 3 Obras

999 237

45,1

18,4

1994-1995

Ricardo Belmont Cassinelli

L.I. N.º 3 Obras

977 288

44,9

16,7

1996-1998

Alberto Andrade Carmona

Somos Lima

1 495 533

52

4,1

1999-2002

Alberto Andrade Carmona

Somos Perú

1 837 226

58,7

26,1

2003-2006

Luis Castañeda Lossio

Unidad Nacional

1 421 809

39,8

10

2007-2010

Luis Castañeda Lossio

Unidad Nacional

1 960 588

47,8

33

2011-2014

Susana Villarán de la Puente

Fuerza Social

1 743 153

38,3

0,8

Fuente: Blog Politika / INFOgob.

Desde Ricardo Belmont, todos los alcaldes fueron reelectos y tuvieron una alta tasa de aprobación de la opinión pública, y el último, Luis Castañeda Lossio, terminó su mandato con un alto nivel de aprobación, al punto que se animó a postular a la presidencia de la República. Según una encuesta de IPSOS Apoyo, realizada el 19 de julio del 2010 (Ipsos Apoyo, 2010: 4), el nivel de aprobación del entonces alcalde Castañeda llegaba al 68%, mientras que su desaprobación tan solo era de 23%.

3. Una campaña con sorpresas

Las Elecciones Municipales y Regionales del año 2010 precedieron a las Elecciones Generales del 2011 por escasos seis meses, por lo que estuvo fuertemente impregnado de un tenso contexto político, mayor que el acostumbrado. 72

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Los principales candidatos que presentaron sus candidaturas para la alcaldía de Lima fueron Lourdes Flores Nano, Álex Kouri Bumachar y Susana Villarán de la Puente, entre otros.

Los primeros sondeos favorecieron a la lideresa de centroderecha Lourdes Flores, del Partido Popular Cristiano. En dos oportunidades electa regidora de la Municipalidad Metropolitana de Lima (1986 y 1989), congresista de la República durante las elecciones de 1992 y 1995, y, por último, candidata presidencial en las elecciones generales 2001 y 2006, ocupando en ambas ocasiones el tercer lugar. En segundo término, se presenta la figura de Álex Kouri Bumachar, un político nacido en las filas del PPC. En 1992 es electo congresista por el PPC, pero en 1995 funda la agrupación provincial Chim Pum Callao, organización con la que logra ser alcalde provincial del Callao hasta en tres oportunidades (1995, 1998 y 2002), para posteriormente convertirse en presidente regional del Callao (2006). La tercera protagonista en disputa era Susana Villarán de la Puente, lideresa del partido de centroizquierda Fuerza Social (FS). Había sido ministra de la Mujer y Desarrollo Humano durante el gobierno de transición de Valentín Paniagua (2000-2001) y postulado con la alianza Concertación Democrática en las elecciones presidenciales del 2006.

Según una encuesta del mes de julio del 2010, la intención de voto de los limeños se concentraba en dos candidatos: Lourdes Flores, quien recibía el apoyo de la población de los niveles socioeconómicos altos y medios, y Álex Kouri, que se sostenía en los sectores medios bajos y bajos (IOP/PUCP 2010: 2). Según la misma encuesta, los limeños reconocían en Flores Nano la capacidad de “tener objetivos y metas claras”, además de ser “una buena lideresa”. En tanto que en el caso de Kouri, sus simpatizantes reconocían no solo su “experiencia política”, sino además, resaltaban, “su larga trayectoria” al frente del gobierno provincial del Callao (IOP/PUCP 2010: 3). Sin embargo, de manera sorpresiva, en agosto del mismo año, el JNE declara la inhabilitación de Kouri Bumachar como candidato a las elecciones municipales por no haber podido demostrar ser residente en Lima Metropolitana, con una antigüedad mayor a dos años.

De este modo, la repentina salida de Kouri resulta siendo el factor determinante que permitió el crecimiento de la candidatura de Susana Villarán en las 73

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encuestas, pues, hasta antes del retiro del candidato de Chim Pum Callao, los porcentajes en la intención de voto de la candidata de centro izquierda no superaban el 6%.

¿Pero cómo es que la candidatura de Susana Villarán, que hasta antes de agosto no tenía gran respaldo, se convierte en la competidora de Flores Nano? Una explicación reside en que los votos que había conseguido captar Kouri representaban, netamente, votos anti-Lourdes. Hasta ese momento, Lourdes Flores había centrado su campaña en el tema de corrupción. Recordaba las relaciones de Kouri con el corrupto asesor de Fujimori, Vladimiro Montesinos. Por el contrario, Susana Villarán tenía una imagen de mujer honesta. El tema central de Lourdes Flores, terminó por diluirse.

Una vez fuera de la competencia, y pocos días antes de hacerse oficial la tacha a su candidatura, Kouri había señalado que la propuesta de Susana Villarán le parecía “estructurada e interesante” (El Comercio, 2010c). Esto pudo servir de orientación para que sus simpatizantes orientaran sus votos a la candidata de FS. Gráfico N.º 1 Línea de crecimiento de la candidatura de Susana

45 42

40 35 31

30 27

25

30

33 30 28

35

36

31 24

23

37 36

38 37

33

32

29

23

40

28

28

24

Lourdes Flores

20

Alex Kouri

15

Susana Villarán

10 3

4

4

ay

Ju

3

M

5

Ab r

9 4

4

Ju l Ag o Se t-1 1 Se t-1 7 Se t-2 3 Oc t-0 2 Oc t-0 3

n

ar M

Fe b

0

Fuente: IPSOS Apoyo (febrero-octubre 2010).

74

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Como en toda disputa electoral, los medios de comunicación tuvieron un papel importante durante la campaña. En esta oportunidad, la gran mayoría de los medios, salvo el programa dirigido por Jaime Bayly, apoyaron decididamente a Lourdes Flores. Alguno de ellos desataron una feroz campaña contra Susana Villarán, pero todo esto terminó victimizándola y contribuyendo con su candidatura.

Pero a poco más de un mes para el día de la elección, se filtró un audio que contenía una conversación entre la candidata Lourdes Flores Nano y Xavier Barrón, dirigente y excongresista del PPC. En este se escuchaba a una candidata mortificada por los resultados de las encuestas, menospreciando el cargo en disputa, con frases del tipo: “Métanse la alcaldía al poto, a mí qué me importa. Me interesa una porquería la elección esta. Me interesa un comino” (Perú21, 2012b). Este hecho, mediáticamente impactante, colaboró en un cierto descrédito de la candidata del PPC. Pero las orquestadas campañas tuvieron, tal como lo señala Mariel García Llorens (2010: 48), un frame del que ciertamente Lourdes Flores no pudo distanciarse en diez años de contienda electoral, es decir, ser “la candidata de los ricos”2. Por su parte, Susana Villarán fue encuadrada en diversos marcos interpretativos. Desde “caviar”, “pituca”, “izquierdista radical”, hasta incluso cercana al terrorismo3.

Una de las contracampañas más recordadas contra Susana Villarán fue la emprendida por el diario Correo, que llegó al extremo de establecer una relación directa entre ella y el líder senderista Abimael Guzmán, o con otras organizaciones de extrema izquierda4. Sobre Susana Villarán se concentra y se mantiene así una contracampaña sistemática de acérrimos enemigos ideológicos, que aumentaría cuando ella ingrese al gobierno de la ciudad capital.

4. El estrecho triunfo de Villarán

Susana Villarán (Fuerza Social) gana la alcaldía de Lima con 1 743 153 votos, equivalente al 38,4 % de los votos válidos, mientras que Lourdes Flores 2

3 4

Álex Kouri llamó “elitista de propuestas pitucas” a Lourdes Flores, por criticar su política de seguridad ciudadana (El Comercio, 2010a). El abogado Fernán Altuve insistió en vincular a Fuerza Social con el terrorismo (El Comercio, 2010d). Algo que aprovecharon los partidarios de Lourdes Flores, que exigieron a Susana Villarán que revelara si llevaba en su lista a miembros de Patria Roja y el MRTA (El Comercio, 2010b).

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(PPC) logra 1 705 170 votos, equivalente al 37,6% de los votos válidos. Esto reflejó un triunfo ajustado, con una diferencia de apenas 0,83 % de los votos válidos. Cuadro N.º 3 Resultados de las elecciones provinciales de Lima Votos obtenidos

% Votos válidos

Fuerza Social

1 743 153

38,4

Partido Popular Cristiano

1 705 170

37,6

Restauración Nacional

390 995

7,7

Partido Democrático Somos Perú

192 617

3,8

Cambio Radical

170 278

3,3

Siempre Unidos

153 870

3,0

Acción Popular

91 795

1,8

Alianza para el Progreso

48 411

0,9

Fonavistas del Perú

44 010

0,9

Votos Blancos

197 979

3,9

Votos Nulos

363 022

7,1

5 101 300

100

Organización política

Total Fuente: ONPE

Fuerza Social se convierte así en la organización política que obtiene la mayoría de los cuarenta escaños del concejo municipal más grande del país. Gana la alcaldía, pero además veintiún escaños de regidores. Los restantes fueron asignados utilizando el método de la cifra repartidora, en un sistema de lista cerrada. Así, Fuerza Social logra obtener veintiún escaños, el PPC consigue trece, Restauración Nacional dos, mientras que Cambio Radical, Somos Perú y Siempre Unidos consiguen un escaño cada uno.

Susana Villarán triunfa convirtiéndose en la primera alcaldesa de Lima, pero su partido político, Fuerza Social, no corre la misma suerte, pues no logra obtener ninguna alcaldía distrital de las 42 en disputa, lo que muestra a la clara la debilidad y el circunstancial apoyo que conseguía Villarán. Si a esto se agrega 76

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que un 62% de electores no votó por ella, se podrá apreciar el potencial sector base de una futura revocatoria.

Pero no todo alcalde que gana con los porcentajes similares a los de Susana Villarán necesariamente se le inicia un proceso de revocatoria. Un ejemplo de ello es Luis Castañeda, quien fue electo con un porcentaje parecido al de Villarán en el año 2002.

Al establecer una comparación entre ambos escenarios, se observa, primero, que a diferencia de los comicios electorales del 2002 y 2006, las elecciones municipales del 2010 fueron elecciones ajustadas y altamente polarizadas; segundo, Castañeda Lossio nunca tuvo a un conjunto de actores y medios de comunicación en calidad de tenaces opositores; tercero, Villarán, a diferencia de Castañeda Lossio, tuvo declaraciones sobre temas de política nacional y amenazó a la gestión de Castañeda con el anuncio de una auditoría y una investigación sobre su gestión (La República, 2010); finalmente, Castañeda triunfo en la mayoría de municipios distritales del país y desarrolló una política de alianzas, cosa que no hizo Susana Villarán, cuyo partido Fuerza Social no solo no consiguió ningún municipio distrital, sino que se presentó solo a las elecciones presidenciales, a los pocos meses de haber ganado la elección en Lima, con un rotundo fracaso, obteniendo menos del uno por ciento de los votos, con lo que no ganó ningún escaño en el Congreso y perdió la inscripción legal como partido. Criticó, además, a varios grupos de izquierda y, sobre todo, al candidato del Partido Nacionalista, Ollanta Humala, quien ganó la presidencia. Al término del primer trimestre del 2011, apenas asumido el cargo, la alcaldesa estaba aislada y con un grupo opositor preparado para erosionar su mandato.

5. Los inicios de la gestión municipal

Las dos más importantes organizaciones políticas que ingresaron al concejo municipal lo hicieron como parte de alianzas electorales. Fuerza Social estaba integrada por tres grupos de izquierda. Al PPC se le unen dos partidos políticos de alcance nacional, Solidaridad Nacional (con dos representantes, uno de ellos hijo del saliente alcalde Luis Castañeda Lossio) y Perú Posible, del ex presidente Alejandro Toledo (véase Cuadro N.º 4). 77

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Cuadro N.º 4 Composición del Concejo Metropolitano de Lima Alianza que ingresaron al Concejo

Organización política

N.º

Fuerza Social

7

Tierra y Libertad

4

Nueva Izquierda

4

Lima para Todos

3

Independiente

4

PPC

9

Solidaridad Nacional

2

Perú Posible

1

Independiente

1

Restauración Nacional

 

2

Cambio Radical

 

1

Somos Perú

 

1

Siempre Unidos

 

1

Total

 

40

Fuerza Social

Partido Popular Cristino

Fuente: INFOgob.

Como Fuerza Social había participado con sus principales cuadros, pero sin éxito, en las elecciones presidenciales y parlamentarias, su bancada mayoritaria en el nuevo concejo municipal estaba integrada por representantes jóvenes o con poca experiencia política y de gestión pública. La alcaldesa Villarán trató de cambiar drásticamente el estilo y programa de la gestión anterior. En principio, le inició una auditoría. El 14 de marzo del 2011, a escasos cien días de haber asumido el cargo, la gestión Villarán presentó el llamado “Informe de Lima”, en el que denunciaba el despilfarro de millones de soles provenientes de los fondos de la municipalidad (El Comercio, 2011b). Castañeda respondió días antes de la difusión de este informe con una expresión plana: “Que se dedique a trabajar” (El Comercio, 2011a).

Esta simple frase es quizá el punto de inicio de la frase viral “(Susana) es vaga”. Frase que paulatinamente iría cobrando fuerza en el sector más conservador del electorado, conforme la campaña en los medios crecía, al punto de posicionarse como el adjetivo periodístico más usado para calificar la gestión de la alcaldesa. 78

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Pero también quiso dejar de lado el estilo de publicitar sus obras, cosa que sí ocurrió de manera recurrente en los ocho años de la gestión de Luis Castañeda. En cada obra de la ciudad, estaba acompañada de su nombre, su foto y los colores de su partido.

Es por eso que muchas de las actividades que la municipalidad venía realizando, con empresas privadas y grupos de sectores populares, no fueron dadas a conocer con amplitud. Esa era la forma que buscaba romper, con la sobreexposición mediática a la que el ex alcalde Castañeda Lossio había sometido a la municipalidad de Lima. En una entrevista brindada al diario La Primera, la alcaldesa asumía la responsabilidad de no haber optado por continuas apariciones mediáticas: “parte de [la] responsabilidad [...] es mía, porque soy de las que piensa como [los expresidentes] Belaunde o [...] Paniagua, en la austeridad republicana, en la ética republicana. Los recursos son del pueblo y yo no tengo por qué poner mi nombre en los carteles de obras que se hacen con los recursos del pueblo” (La Primera, 2011). Sin embargo, no publicitar o publicitar poco sus obras tuvo como consecuencia que estas no se conocieran y, por lo tanto, ser acusada de no hacer nada por la ciudad. Al cumplirse un año de su gestión, la encuesta de IPSOS Apoyo (2012a: 5), de enero del 2012, muestra una aprobación de la gestión de la alcaldesa Susana Villarán de solo el 16%, mientras la desaprobación llegaba al 76%. Esa misma encuesta registra que un 60% de la población limeña se encontraba a favor de la revocación, siendo los principales motivos la falta de “buenas ideas”, ser “ineficiente”, tener “un mal equipo técnico” y no hacer “obras”.

6. Se reactiva la revocatoria

En ese mismo mes, después de fallidos intentos de vacancia del cargo iniciados por opositores, la solicitud para la revocación a la alcaldesa cobró impulso. Fueron diez los kits electores que se compraron a la ONPE, con el fin de recolectar firmas para someter a Susana Villarán a una Consulta Popular de Revocatoria (CPR). En este escenario, de muchos enemigos y pocos aliados, se registra la confluencia de esfuerzos de diversos grupos descontentos con Villarán y otros afectados por las reformas del municipio, encabezados por Marco Tulio Gutiérrez. 79

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Gutiérrez, dedicado a temas de derecho municipal, había sido regidor por Izquierda Unida en la Municipalidad de Lima (1980-1983), pero era públicamente conocido que había prestado servicios a la alcaldía de Lima durante la gestión de Luis Castañeda.

Los que inicialmente promovieron la revocatoria fueron los transportistas, los comerciantes ambulantes del centro de Lima, los pequeños empresarios de imprentas, los pobladores de la margen izquierda del río Rímac, las organizaciones de personas discapacitadas y algunas exautoridades de Lima. Según Marco Tulio Gutiérrez, la primera aproximación que él tuvo con los opositores a la gestión Villarán se dio en una conferencia: “los discursos estaban teñidos de desencanto contra Susana, porque ellos eran sus electores. Ellos eran los grupos que la habían respaldado y estaban muy descontentos con la gestión, primero, porque su agenda particular sectorial había sido desentendida, y segundo, por la sensación que se tenía de que no se hacía nada y por la fama de que la señora era ociosa”5.

Durante los primeros meses del 2012 se puso en marcha una gran maquinaria política para la recolección de firmas, que tuvo que implementarse de manera apresurada, pues no había ningún partido que apoyara la iniciativa. Sin embargo, esta etapa estuvo empañada de denuncias, debido al canje de firmas por alimentos y ocultos agentes que financiaban el proyecto pro revocatoria (Perú21, 2012a).

Pero Susana Villarán no solo se enfrentó a políticos como Castañeda Lossio, también lo hizo contra el partido de gobierno de Alan García, en su último tramo, debido a la intención del presidente de instalar la estatua del Cristo del Pacífico (La República, 2011), en el distrito de Chorrillos. Esta estatua fue instalada, pero el Apra pasó a ser parte de los críticos de la gestión de Villarán. La alcaldesa siguió sumando puntos en contra, a los ojos de los sectores más conservadores del país. Ella se unió a la marcha del movimiento LGTB (lesbianas, gays, transexuales y bisexuales). Esto creó los más furiosos calificativos. El cardenal de Lima, Luis Cipriani, señaló que una autoridad como la alcaldesa no puede “pretender educarnos” que da igual cualquier expresión entre dos hombres o dos mujeres en cualquier lugar del país (El Comercio, 2011c). 5

Entrevista brindada en privado por Marco Tulio Gutiérrez (15 de mayo del 2013).

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A lo anterior, tres hechos acentuaron la campaña contra su gestión: el retiro de la arena de la playa La Herradura, el violento desalojo de los comerciantes del mercado mayorista de La Parada y el desborde del río Rímac en el megaproyecto Vía Parque Rímac.

El primero sucedió a pocos días de culminar su primer año en el cargo. A un día de haber mostrado la remodelación de la antigua playa La Herradura, la gestión Villarán fue sorprendida por el retiro de toneladas de arena de la orilla, causado por el incremento del nivel del mar (Perú21, 2011).

El segundo, el punto más álgido, fue con motivo del desalojo de cerca de 2 000 comerciantes del mercado más antiguo, populoso y peligroso de Lima, La Parada. El 25 de octubre la Policía Nacional ingresó a clausurar el lugar con el fin de reubicar a los comerciantes, que aún permanecían en el mercado. Muchos de ellos no aceptaron el desalojo y se desató el enfrentamiento, que dejó como resultado dos personas muertas, cuarenta y tres ciudadanos y sesenta y seis policías heridos (La República, 2012). El último suceso se dio el 28 de diciembre del 2012. Cuando el megaproyecto Vía Parque Rímac colapso y causó grandes pérdidas económicas para la municipalidad.

Las consecuencias se reflejaron en las encuestas (Ipsos Apoyo, 2013a: 5), ya que señalaban a dos de estos tres sucesos como los motivos por los cuales Susana Villarán debía dejar el cargo: por “el desalojo de La Parada” (28%) y por “el desborde del río en el proyecto Vía Parque Rímac” (19%). En julio del 2012, los promotores lograron presentar 400 396 firmas de adherencia. El proceso de verificación y entrampe, entre los promotores y el Registro Nacional de Identidad y de Estado Nacional Civil (Reniec), trajo más de un problema a este organismo electoral. Los promotores acusaron al Reniec de intentar boicotear la consulta y atentar contra su derecho de control constitucional. Esto a raíz de la entrega del último planillón de firmas, un día después de la fecha límite dispuesta por el Reniec para la verificación de las mismas. El JNE, en calidad del organismo encargado de impartir justicia electoral, decidió dar la razón a los promotores y convocar la consulta para el día 17 de marzo del 2013. 81

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7. La campaña polarizada La solicitud de CPR prosperó para los cuarenta miembros del municipio y fue convocada para el domingo 17 de marzo del 2013. La solicitud señalaba como única causal, y de manera genérica, la siguiente: “por ineficiencia de desempeño de sus funciones”.

Era claro que los promotores querían revocar no solo a la alcaldesa, sino que el propósito era que se convoque a las Nuevas Elecciones Municipales (NEM). Sabían que a mayor número de sometidos, la posibilidad de revocar a más de un tercio de autoridades era mayor. Esta hipótesis es respalda por la propuesta de cédula de votación que el grupo de promotores de la CPR presentó ante el JNE (El Comercio, 2012b). Este modelo alternativo de cédula solo era conformado por dos opciones: uno para la alcaldesa y el otro para el total de regidores.

Pero este nuevo modelo no fue una idea original de los antes mencionados. Revisando los expedientes sobre la revocatoria de Lima, se observa que este pedido fue antecedido por tres solicitudes de modificación de la cédula de votación. El PPC, Siempre Unidos y Cambio Radical presentaron ante el JNE solicitudes con un argumento en común: “se propone un nuevo modelo de cédula de votación, debido a que la actual propuesta de la ONPE, no distingue los cargos de la alcaldesa y de los regidores [...], no obstante se tratan de cargos diferentes, lo cual puede generar confusión en el elector, en el momento en el que emita su voto”6.

Mientras que Gutiérrez señaló que el diseño de la ONPE, que incluye el nombre de cada regidor, “es complejo” y puede convertir el sufragio en un acto “engorroso” para los electores (El Comercio, 2012b). Dijo además que cuando se presentó ante la ciudadanía los planillones para la revocación se hizo consignando que era contra “Susana Villarán y todos los regidores”. Por ello, la cédula debería tomar en cuenta este criterio para estar lo más acorde posible a lo solicitado (loc. cit.). Estos pedidos fueron denegados, pues el referendo revocatorio, en el caso peruano, se refiere a cada autoridad en particular y no en forma grupal. 6

Cfr. Expediente N.º J-2012-01454, escritos 6, 7 y 8 (Jurado Nacional de Elecciones).

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En este escenario, se encuentran dos tipos de pretensiones. La primera, en el caso de los promotores, que la revocatoria se haga efectiva para por lo menos un mínimo de catorce autoridades, con la finalidad de cumplirse el requisito de la revocación de más 1/3 de concejo y así convocar a nuevas elecciones municipales. Fernando Tuesta afirma que “un incentivo que no tiene que ver con la evaluación y posible sanción de las autoridades son las nuevas elecciones [municipales]. [...] En concreto, si se trata de sancionar a una autoridad es porque no cumple con su función de dirigir un municipio o gobierno regional. No porque se debe tener una elección anticipada o saldar cuentas ideológicas o políticas” (Tuesta, 2013b). El incentivo, a esas alturas del partido, era más que claro, frenar a un gobierno de origen y anticipar las elecciones.

El segundo, en el caso de los partidos que presentaron las solicitudes de modificación. La posible motivación de estos pedidos puede deberse a que, a pesar del apoyo público hecho por sus líderes, no todos estaban convencidos de apoyar el “No a la revocación”. El incentivo de estos sectores radicaba en salvar de la revocación solo a sus representantes, dejando al azar suerte los cargos de Fuerza Social.

Los promotores del SÍ iniciaron la campaña autodenominándose los “Rostros del Pueblo” (Perú21, 2013a), en un claro intento de posicionarse e identificarse con los sectores pobres. Sostenían que ellos debían de ejercer ciudadanía frente a una alcaldesa deslegitimada. También se hizo hincapié en que Susana Villarán era la nueva candidata de los ricos y ponían en cuestión el origen del financiamiento de su campaña. Sin embargo, la campaña por el SÍ fue desorganizada y carecía de un comando unificado. Tuvo muchos voceros, que se fueron sucediendo unos tras otros, de la misma manera que escándalos a lo largo de la campaña.

Los lemas utilizados fueron agraviantes contra Susana Villarán, el centro de la campaña. Las calles de Lima se llenaron de pintas en paredes y carteles, que contenían frases como “Revocatoria por incapaz”, entre otras. Esto no pudo ser controlado, a pesar de la intervención del mismo JNE (Perú21, 2013b). Recién cuando se inició la campaña, previa al referendo, se hicieron presentes los partidos políticos que habían sido perjudicados por la política de Susana Villarán en el municipio (Solidaridad Nacional, Partido Aprista, Restauración Nacional) o ideológicamente contrarios (Fuerza 2011). 83

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El primero en sumarse a la causa revocadora fue el Partido Aprista Peruano. Argumentaba que el apoyo a la opción del SÍ se debía a “la ineficiente gestión demostrada” (Perú21, 2012c). El fujimorismo mostró el apoyo de varios de sus miembros, pese a que su lideresa Keiko Fujimori, poco después, dio libertad a sus militantes y simpatizantes para que tomen “la mejor decisión de acuerdo a sus intereses” (La Primera, 2013).

Restauración Nacional7, partido evangélico, manifestó su apoyo a la revocación, a pesar de tener dos representantes en el concejo municipal. Entre las principales razones se encontraban el déficit de la gestión administrativa de la Municipalidad de Lima (La República, 2013c). Pero la razón de fondo parece ser su clara oposición a los movimientos y colectivos LGTB, sectores con los que Villarán había tenido acercamiento al iniciar su gobierno.

Y, por último, el apoyo brindado por Solidaridad Nacional (SN). Luis Castañeda, su líder, declaró que votar por el SÍ es “positivo”, porque representa “la esperanza, el futuro y la verdad” (La República, 2013b). Sin embargo, siendo el partido más interesado en la revocatoria, no hizo público su apoyo, sino hasta pocos días de la consulta.

Por el contrario, la campaña del NO tardó mucho en iniciar. Esta campaña tuvo dos etapas. La primera, centrada y organizada por la excongresista y ministra de la Mujer del gobierno de Alejandro Toledo, Anel Townsend, quien organizó “Voces y rostros por el No”. Su propósito era convocar a grupos y personalidades de diversos ámbitos del mundo social, cultural y deportivo. No incluía a partidos políticos que, como señalamos, habían tomado distancia u oposición a la alcaldesa. Posteriormente, las fuerzas de izquierda apoyaban a la alcaldesa. Pero fue el Partido Popular Cristiano quien brindó el principal apoyo contra lo que recurrentemente se observa en las revocatorias, es decir, que los perdedores de la elección son los principales promotores de la CPR. Lourdes Flores señaló que “las autoridades son elegidas por un tiempo y es bueno que concluyan su período para que demuestren su eficiencia o ineficiencia” (El Comercio, 2012a).

También se mostraron a favor del NO, Acción Popular, Somos Perú, Perú Posible, Alianza por el Progreso, el Partido Nacionalista (La República, 2013a) y otras personalidades de la política peruana. Se repetía, de alguna manera, el 7

Partido político fundado por el pastor evangélico Humberto Lay.

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reagrupamiento de fuerzas políticas de la segunda vuelta electoral del 2011, en la que Ollanta Humala derrotó a Keiko Fujimori.

El partido oficialista no se pronunció a favor o en contra de la revocatoria. A pesar de que muchos de sus integrantes manifestaron una clara oposición ante una posible revocación de las autoridades cuestionadas. Un hecho significativo en la campaña fue el ingreso del publicista brasileñoargentino, Luis Favre, quien había tenido una destacada participación en el triunfo electoral de Ollanta Humala. El primer cambio en la estrategia fue la de dejar en segundo plano el nombre de la alcaldesa y hacer más visible las obras realizadas. Susana Villarán se vio obligada a no responder ante los ataques de los revocadores. Esto debido también a las limitaciones que el JNE estableció sobre la propaganda de sus obras (Correo, 2012).

El lema por el NO fue “Lima no puede parar”. Se trataba de señalar que el proceso de revocatoria traía como consecuencia la parálisis y desgobierno de la capital. También se generó el apoyo de personajes diversos del mundo del espectáculo local y de algunos líderes de opinión.

En realidad, contra lo que mucho se comentaba, el primer año de gestión de la alcaldesa Susana Villarán no fue distinto ni peor que anteriores gestiones de gobierno municipal. Desde la década del ochenta hasta la actualidad, el alcalde con menos aprobación fue el aprista Jorge del Castillo (1986-1989), pero en una época en el que no existía el mecanismo de revocatoria. Según la revista Poder 360º, en su edición de febrero del 2013, la gestión de Susana Villarán se encontraba en el nivel medio, dentro de las tendencias de altos porcentajes de aprobación de estos alcaldes. La misma revista (Poder 360º, 2013) señalaba también otras variables de gestión que sostenían esta afirmación. Cuadro N.º 5 Nivel de aprobación de los alcaldes de Lima 1987-2013.

Alcaldes

Período

Inicio %

% más alto

% más bajo

Término %

Jorge del Castillo

1987-1989

17

20

10

20

Ricardo Belmont

1990-1995

62

69

15

21

Alberto Andrade

1996-2002

70

75

40

51

Luis Castañeda

2003-2010

48

87

48

81

Susana Villarán

2011-2014

46

45

16

-

Fuente: Poder 360º (2013).

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Sin embargo, el mito de la “peor alcaldesa” o “la autoridad incapaz” no se redujo, ni los ataques y menos los bajos porcentajes de apoyo.

Durante los tres meses anteriores al día del proceso, las encuestas mostraban que la intención de voto de los limeños se inclinaba a favor de la revocación de la alcaldesa. Se debe precisar que, durante este período, no se pudo establecer las preferencias sobre el futuro de los regidores. Esto debido a que la población, en su gran mayoría, ignoraba el nombre y desempeño de los regidores y el menor interés en comparación con la alcaldesa. Pero a pocos días de la consulta se observó un estancamiento en la intención de votos por el SÍ y un súbito crecimiento del NO. Gráfico N.º 2 Intención de voto para la CPR del 17 de marzo del 2013

70 60

65 60

59

56

50

48 46

40 30

54

36 31

38

41

Sí debe dejar el cargo

32

No debe dejar el cargo No sabe/ No opina

20 10 0

9 4

4

Nov Dic 2012 Ene 2012 2013

6 Feb 2013

5

6

Mar Mar 2013-I 2013-II

Fuente: IPSOS Apoyo (2012b: 5; 2012c: 6; 2013a: 5; 2013b: 2; 2013c: 2; 2013d: 1).

¿Pero a qué se debió el incremento del apoyo a la opción del NO, a escasas semanas de la consulta? Primero, la intensificación del apoyo prestado por el Partido Popular Cristiano, sobre todo de Lourdes Flores Nano. Segundo, las declaraciones de los voceros y promotores de la CPR, en el contexto de la 86

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negativa de Susana Villarán en participar del debate televisado. Marco Tulio Gutiérrez señaló: “las damas siempre dicen que no y terminan diciendo que sí, ese es el encanto de las damas”, frase que fue calificada de misógina (El Comercio, 2013a). Tercero, la difusión del audio del exalcalde Luis Castañeda Lossio, donde reconoce su activa participación en la campaña, pese a la negativa de sus voceros.

8. Por una cabeza

El 13 de marzo del 2013, día de la votación, el padrón electoral incluía a 6 358 317 electores. De estos, el 83,7% acudieron a votar, mientras que un 16,3% fue reportado como ausentismo. Fueron tres los distritos que registraron el porcentaje más alto de ausentismo: San Isidro (27%), Miraflores (24,5%) y Santa Anita (22,9%). Los dos primeros distritos de nivel económico considerado alto. Es posible que esto se haya debido a la decisión de no votar y pagar una multa, probablemente por tratarse de un período vacacional de verano. Los limeños se enfrentaron ese día a la cédula de votación más compleja de la historia electoral del país, donde concurrían cuarenta elecciones simultáneas. El resultado mostró que más de dos terceras partes del electorado adoptaron las consignas de cuarenta veces “NO” o cuarenta veces “SÍ”. Sin embargo, un sector de los que votaron por el NO solo votaron a favor de la alcaldesa y dejaron en blanco el resto, con lo que muchos de los votos para los regidores fueron menores, siendo presos de la revocatoria, pues el voto por el SÍ fue más disciplinado en los cuarenta casilleros. La alcaldesa no fue revocada, pues logró el respaldo del 51,7% de los votantes. Era clara la decisión de un sector del electorado, que si bien no aprobaban la gestión de Susana Villarán, tampoco creyeron que la revocación fuera la cura para la ciudad.

Este triunfo no fue completo, pues 20 de los 21 regidores de Fuerza Social fueron revocados. Solo se salvó un regidor, el mismo que ocupó el primer casillero de segunda fila del listado de nombres. La alcaldesa perdió a sus mejores cuadros, con experiencia municipal acumulada a lo largo de la gestión.

También fueron revocados dos regidores del PPC. Se trataban de los dos únicos regidores de Solidaridad Nacional, partido del exalcalde Luis Castañeda Lossio. 87

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Cabe mencionar que su hijo, el regidor Luis Castañeda Pardo, obtuvo el mayor porcentaje de los votos para dejar el cargo. Los votos contra él representaron el 53%. Cuadro N.º 6 Resultados de la CPR 2013-I

Alcaldesa

Votos SÍ

Votos NO

Susana Villarán

2,431,807

2,548,791

Regidores

Revocados

No revocados

Fuerza Social

20

1

Partido Popular Cristiano

2

11

Otros

0

5

Total

22

17

Fuente: ONPE.

La consecuencia de la revocatoria fue negativa para la alcaldesa Susana Villarán y Fuerza Social. Pese a que ella no fue revocada, su partido quedó seriamente mellado. Solo 17 de sus 20 regidores fueron sustituidos por los accesitarios, pues el mal diseño de las reglas hizo que el ganador de las elecciones no tuviera el suficiente número para reemplazar a los revocados, por lo que perdieron la mayoría absoluta del concejo municipal. Los accesitarios asumieron sus cargos, pero de manera provisional.

9. La nueva mayoría: Nuevas Elecciones Municipales 2013

Después de un poco más de un mes de haberse llevado a cabo la revocatoria, el JNE convocó a los regidores accesitarios y candidatos a regidores de las organizaciones políticas que ocuparon el primer, segundo y tercer lugar durante las elecciones del año 2010, con la finalidad de que estos asuman los cargos de los regidores revocados. Esta etapa será llamada de “transición”, debido a que abarca el período desde la asunción en los cargos de los convocados hasta la elección de los regidores en las Nuevas Elecciones Municipales (NEM), en noviembre del 2013. Estos últimos debían de culminar el período de mandato del concejo original, es decir, el período 2011-2014. 88

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Desde el inicio, esta etapa mostró los problemas del sistema electoral municipal, ya que Fuerza Social solo pudo cubrir diecisiete de los veinte cargos de regidores revocados, de manera que los tres cargos restantes fueron cubiertos por los candidatos a regidores de las filas del PPC. En esta nueva composición del concejo, FS ya no tenía más a sus veintiún regidores de origen, sino a dieciocho. Mientras tanto el PPC, directo beneficiado, sumó a sus once regidores a los dos accesitarios de sus concejales revocados y otros tres que tuvieron que asumir los cargos dejados sin cubrir por Fuerza Social. Es así como se logra completar el número de integrantes del concejo metropolitano.

Fuerza Social mantenía la mayoría, sin embargo, esto solo era de manera transitoria, ya que al carecer de mayoría absoluta, el PPC y el resto del concejo limitaron algunas decisiones y propuestas de FS, que no siempre pudo poner en práctica. Esto se ve reflejado en la primera votación que FS pierde frente a la nueva mayoría (Perú21, 2013c). Desde aquel momento en adelante, las propuestas tuvieron que ser aprobadas mediante consenso con las demás fuerzas políticas del concejo. Si bien es cierto que la revocatoria como amenaza ya había terminado, la alcaldesa y su ya debilitada organización política continuarían recibiendo los ataques de diversos personajes, entre ellos el mismo juez que había apoyado a los comerciantes que aún quedaban en el mercado mayorista de La Parada. Este personaje falló a favor de los comerciantes, creando serios problemas al municipio, no pudiéndose concretar el desalojo total del mercado8.

Luego, a pocos días de la juramentación de los regidores accesitarios, FS vuelve a sentir un nuevo revés. Luis Arias, regidor que postuló con FS, consideró que “el traslado de La Parada fue una medida apresurada de la alcaldesa [...], por tratarse de un problema social que involucra a 60 mil familias. [...] Soy defensor de los comerciantes, [...] que desde hace buen tiempo tienen demandas de modernización y privatización; sin embargo, muy a pesar que distintas gerencias del municipio de Lima han opinado a favor de la factibilidad, no hubo la voluntad política para que esto se concrete” (El Comercio, 2013c). Por esta razón, Fuerza Social separa al mencionado regidor, abiertamente contrario a las políticas asumidas por su agrupación política hasta ese momento (El Comercio, 2013d). 8

Se trata del juez Malzón Urbina, que después sería destituido por el Concejo Nacional de la Magistratura (CNM). Posteriormente, se convirtió en el abogado defensor de los comerciantes (El Comercio, 2013b).

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Por otro lado, el debate en relación a qué organización debía de obtener el cargo del primer regidor, evidenció nuevamente el mal diseño del sistema electoral. Es así que, al haberse revocado a los veinte primeros regidores de FS, el último regidor no revocado asumió durante la transición el cargo de primer regidor. Sin embargo, el cargo de Hernán Núñez, primer regidor del período de transición de FS, no fue considerado como un cargo que mereciese continuidad en el período de gobierno 2011-2014. En consecuencia, se interpuso un recurso de apelación contra los resultados de cómputo de las NEM del 24 de noviembre del 2013. El JNE declaró fundado el pedido y señaló que Hernán Núñez debía mantenerse “en el cargo de primer regidor del Concejo Metropolitano de Lima”9.

La transición culminó con la elección de regidores en las NEM del 24 de noviembre del 2013. Nuevamente, la convocatoria solo abarcó a Lima Provincia. El detalle de las organizaciones políticas inscritas para las NEM de Lima argumenta la hipótesis que señalaba que el único fin de la activación de la revocatoria había sido adelantar la elección. Esto debido a que, al no haberse podido revocar a la alcaldesa, los partidos pro revocatoria mostraron su total desinterés por la elección y no presentaron lista alguna. Este fue el caso de Solidaridad Nacional, el Apra y el fujimorista Fuerza Popular (El Comercio, 2013e). Fueron siete las organizaciones políticas que lograron presentar lista de candidatos para las NEM: el Partido Humanista Peruano, Perú Posible, Acción Popular, Somos Perú, Siempre Unidos, el Partido Popular Cristiano y Tierra y Dignidad. Este último partido formaba parte de los partidos de izquierda que apoyaban a la alcaldesa y el único con inscripción vigente. Las NEM causaron malestar y sobre todo desinterés de los electores, por tratarse solamente de la elección de 22 regidores. Según una encuesta de Ipsos de ese momento, “el 77% de entrevistados aún no tiene decidido su voto [...]. El 45% no precisó sus preferencias electorales sobre las agrupaciones políticas. Pero entre los que sí han definido su voto, el Partido Popular Cristiano (PPC) es el favorito con un 11%. Le siguen Somos Perú, Perú Posible y Acción Popular. Asimismo, se revela que el 49% estaría de acuerdo con que las elecciones complementarias para regidores [sic] se cancelen [...]” (El Comercio, 2013f).

9

Resolución Nº 1132-2013-JNE, de 26 de diciembre del 2013, que declara fundado e infundado recursos de apelación y disponen conformación del Concejo Municipal Provincial de Lima, departamento de Lima (publicado el 03.01.2014).

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El día de las elecciones, de un universo de 6 490 150 electores, solo 5 257 812 participaron. Es decir, se registró un ausentismo del 18,9% de los limeños. En base a lo anterior, se puede establecer que este porcentaje es uno de los más altos registrados en los últimos tiempos en la capital. Cuadro N.º 7 Ausentismo registrado en Lima (2010-2013)

Proceso electoral

% de participación

% de ausentismo

2010 ERM

86,4

13,6

2013 Revocatoria

83,7

16,3

2013 NEM

81,1

18,9

Fuente: ONPE e INFOgob.

Los resultados dieron como primera fuerza, bajo un sistema proporcional, al Partido Popular Cristiano, que logró obtener el 29,5% de los votos. Mientras que Tierra y Dignidad, el partido que apoyaba a la alcaldesa, solo logró el 7,6%, un duro revés para Susana Villarán. Cuadro N.º 8 Resultados de las Nuevas Elecciones Municipales 2013 Organización Política

# de regidores

% de votos válidos

Partido Popular Cristiano

7

29,5

Somos Perú

6

25,9

Perú Posible

2

11

Somos Unidos

2

10,7

Acción Popular

2

9,9

Tierra y Dignidad

2

7,6

Partido Humanista Peruano

1

5

Total

22

100

Fuente: INFOgob.

Al aplicarse el sistema proporcional para la distribución de los 22 escaños en disputa, con el método de la cifra repartidora, el concejo municipal tomó una nueva composición. Una más de las tres que ha tenido en el período de tres años (véase Cuadro N.º 9). 91

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Cuadro N.º 9 Composición del Concejo Provincial de Lima 2011-2014 2011- ERM

2013-REV

2014-NEM

2014 Composición final

Fuerza Social / Tierra y Dignidad

22

19

2

4

Partido Popular Cristiano / Perú Posible / Solidaridad Nacional

13

16

7

18

Perú Posible

0

0

2

2

Organización política

Somos Perú

1

1

6

7

Acción Popular

0

0

2

2

Restauración Nacional

2

2

0

2

Siempre Unidos

1

1

2

3

Partido Humanista Peruano

0

0

1

1

Cambio Radical

1

1

0

1

Total

40

40

22

40

Fuente: INFOgob. Notas: EMR = Elecciones Regionales y Municipales; REV = Revocatoria; NEM = Nuevas Elecciones Municipales.

10. Palabras finales

La revocatoria como institución de democracia directa está lejos de ser un mecanismo de control, utilizada de manera adecuada por los ciudadanos, como se mostró en el caso de Lima. Sirvió para aglutinar fuerzas políticas que aprovecharon los problemas y errores de la gestión de la alcaldesa Susana Villarán para activar un proceso que produjo efectos negativos sobre un municipio que tuvo serios problemas para poner en marcha políticas favorables para la ciudad. Si bien antes los procesos de CPR fueron activados fuera de Lima, las circunstancias y las reglas de juego mostraron al municipio limeño como el más desprotegido. No hay en el diseño peruano un equilibrio que permita la adecuada participación, sin dañar la gobernabilidad de la ciudad.

La experiencia limeña muestra también que ejercer una política local, en un contexto de partidos políticos nacionales extremadamente debilitados, debe tener en cuenta estrategias de alianzas y acuerdos, que vayan más allá de la ventaja que el sistema electoral ofrece con otorgar mayoría absoluta a quien gana las elecciones. Así, los vientos revocadores que azotaron Lima dejaron escombros institucionales. 92

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BIBLIOGRAFÍA Libros, artículos y documentos Altman, David 2005 “Democracia directa en el continente americano: ¿autolegitimación gubernamental o censura ciudadana?”, en Política y Gobierno, Vol. XII, N.º 2, segundo semestre, Centro de Investigación y Docencia Económica, A.C., México D. F. (pp. 203-232). Versión en línea: . Del Águila, Alicia 2013 “La revocatoria en análisis comparado: notas para la reforma en el Perú”, en Argumentos, Año 7, N.º 2, mayo, Instituto de Estudios Peruanos, Lima. Versión en línea: . García Llorens, Mariel 2010 “Juegos políticos, juegos mediáticos: la actuación de los medios en la contienda electoral”, en Argumentos, Año 4, N.º 5, noviembre, Instituto de Estudios Peruanos, Lima. Versión en línea: . IOP/PUCP 2010 “Intención de Voto Municipal”, en Estado de la Opinión Pública, Año V, julio del 2010. Instituto de Opinión Pública de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Versión en línea: . Ipsos Apoyo 2010 “Encuesta Nacional Urbana”, en Opinión Pública. Resumen de Encuestas a la opinión pública, Año 10, N.º 126, Lima, 10 de julio del 2010, Ipsos Apoyo. Opinión y Mercado. Versión en línea: . 2012a “Encuesta Nacional Urbana”, en Opinión Pública. Resumen de Encuestas a la opinión pública, Año 12, N.º 149, Lima, 16 de enero del 2012, Ipsos Apoyo. Opinión y Mercado. Versión en línea: . 2012b “Encuesta Nacional Urbana”, en Opinión Pública. Resumen de Encuestas a la opinión pública, Año 12, N.º 159, Lima, 19 de noviembre del 2012, Ipsos Apoyo. Opinión y Mercado. Versión en línea: . 93

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UNA ONDA EXPANSIVA Las revocatorias en el Perú y América Latina

“Encuesta Nacional Urbano Rural”, en Opinión Pública. Resumen de Encuestas a la opinión pública, Año 12, N.º 160, Lima, 17 de diciembre del 2012, Ipsos Apoyo. Opinión y Mercado. Versión en línea: . 2013a “Encuesta Nacional Urbana”, en Opinión Pública. Resumen de Encuestas a la opinión pública, Año 13, N.º 161, Lima, 21 de enero del 2013, Ipsos Apoyo. Opinión y Mercado. Versión en línea: . 2013b “Encuesta en Lima”, en Opinión Pública. Resumen de Encuestas a la opinión pública, Año 13, N.º 162, Lima, 18 de febrero del 2013, Ipsos Apoyo. Opinión y Mercado. Versión en línea: . 2013c “Encuesta en Lima”, en Opinión Pública. Resumen de Encuestas a la opinión pública, Año 13, N.º 164, Lima, 4 de marzo del 2013, Ipsos Apoyo. Opinión y Mercado. Versión en línea: . 2013d “Confidencial: Simulacro de votación para la revocatoria”. Fecha de realización: 16 de marzo del 2013. Ipsos Apoyo. Opinión y Mercado, Lima. Versión en línea: . Jurado Nacional de Elecciones 2012 Consulta Popular de Revocatoria de Autoridades Regionales y Municipales 2012. Estadística, Jurado Nacional de Elecciones, Lima. Versión en línea: . Levistky, Steven y Lucan A. Way 2004 “Elecciones sin democracia. El surgimiento del autoritarismo competitivo” (trad. de Darío López López), en Estudios Políticos, N.º 24, enero-junio, Universidad de Antioquia, Medellín (pp. 159-176). Versión en línea: . Mainwaring, Scott, Ana María Bejarano y Eduardo Pizarro Leongómez 2008 “La crisis de la representación democrática en los Países Andinos: un panorama general”, en Mainwaring, Scott, Ana María Bejarano, y Eduardo Pizarro Leongómez (editores), La crisis de la representación democrática de los Países Andinos (trad. de Horacio Pons), Grupo Editorial Norma, Bogotá. Pajuelo Teves, Ramón 2010 “La invertebrada izquierda peruana y el escenario electoral”, en Argumentos, Año 4, N.º 5, noviembre, Instituto de Estudios Peruanos, Lima. Versión en línea: . 2012c

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Remy, María Isabel 2013 “Las revocatorias en el Perú: entre la participación masiva y la debilidad institucional”, en Argumentos, Año 7, N.º 1, marzo, Instituto de Estudios Peruanos, Lima. Versión en línea: . Tanaka, Martín 2008 “De la crisis al derrumbe de los sistemas de partidos y los dilemas de la democracia representativa: Perú y Venezuela”, en Mainwaring, Scott, Ana María Bejarano, y Eduardo Pizarro Leongómez (editores), La crisis de la representación democrática de los Países Andinos (trad. de Horacio Pons), Grupo Editorial Norma, Bogotá. Tuesta Soldevilla, Fernando 2012 “La otra realidad de la revocatoria”, en La República, Lima, 20 de septiembre del 2012. Versión en línea: . 2013a “Los cuatro escenarios de la revocatoria”, en La República, Lima, 17 de enero del 2013. Versión en línea: . 2013b “Eliminar los incentivos perversos de la revocatoria”, en La República, Lima, 28 de marzo del 2013. Versión en línea: . Welp, Yanina y Uwe Serdült 2011 “¿Jaque a la representación? Análisis de la revocatoria de mandato en los gobiernos locales de América Latina”, en Welp, Yanina y Laurence Whitehead (eds.), Caleidoscopio de la innovación democrática en América Latina, FLACSO, México. Diarios y revistas Correo 2012

El Comercio 2010a 2010b

“JNE advierte que Villarán no podrá inaugurar obras”, en La Primera, Lima, 2 de noviembre del 2012. Versión en línea: . “Kouri llamó ‘elitista’ de ‘propuestas pitucas’ a Lourdes Flores por criticar su política de seguridad ciudadana”, en El Comercio, Lima, 28 de abril del 2010. Versión en línea: . “Unidad Nacional exigió a Susana Villarán que revele si lleva en su lista a miembros de Patria Roja y el MRTA”, en El Comercio, Lima, 6 de agosto del 2010. Versión en línea: . 95

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2010c 2010d 2011a 2011b 2011c 2012a 2012b 2013a 2013b 2013c 2013d 2013e

“Exclusiva con Álex Kouri: ‘La propuesta de Susana Villarán me parece la más interesante’” [entrevista por Luigi Faura], en El Comercio, Lima, 13 de agosto del 2010. Versión en línea: . “Altuve insistió en vincular a Fuerza Social con terrorismo pero Susana Villarán deslinda”, en El Comercio, Lima, 18 de septiembre del 2010. Versión en línea: . “Castañeda a Villarán: ‘Que se dedique a trabajar’”, en El Comercio, Lima, 8 de marzo del 2011. Versión en línea: . “Los puntos clave del informe Villarán sobre la gestión de Castañeda”, en El Comercio, Lima, 15 de marzo del 2011. Versión en línea: . “Cipriani critica a Villarán por ‘ordenanza gay’: ‘No puede pretender educarnos’”, en El Comercio, Lima, 9 de julio del 2011. Versión en línea: . “Lourdes Flores Nano no apoya revocación a Susana Villarán”, en El Comercio, Lima, 11 de enero del 2012. Versión en línea: . “Revocadores presentaron su modelo de cédula de consulta contra Villarán”, en El Comercio, Lima, 21 de noviembre del 2012. Versión en línea: . “Marco Tulio: ‘Las damas siempre dicen que no y terminan diciendo que sí, ese es el encanto de las damas’”, en El Comercio, Lima, 6 de marzo del 2013. Versión en línea: . “Caso La Parada: juez falló a favor de comerciantes para que vuelvan a sus puestos”, en El Comercio, Lima, 2 de abril del 2013. Versión en línea: . “Nuevo regidor de Lima afirma ser ‘defensor’ de comerciantes de La Parada”, en El Comercio, Lima, 26 de abril del 2013. Versión en línea: . “Fuerza Social separó de su bancada a regidor que se autoproclamó ‘defensor de La Parada’”, en El Comercio, Lima, 30 de abril del 2013. Versión en línea: . “Solidaridad Nacional no participará en Nuevas Elecciones Municipales en Lima”, en El Comercio, Lima, 1 de junio del 2013. Versión en línea: . 96

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2013f La Primera 2011 2013

La República 2010 2011 2012 2013a 2013b 2013c Perú 21

2011 2012a 2012b

“Solo el 12% de limeños sabe por quién votará en elecciones del próximo domingo”, en El Comercio, Lima, 17 de noviembre del 2013. Versión en línea: . “Las obras de Villarán [Entrevista a Susana Villarán]”, en La Primera, Lima, 28 de diciembre del 2011. Versión en línea: . “Fujimorismo se hace a un lado”, en La Primera, Lima, 24 de enero del 2013. Versión en línea: .

“Promete investigar gestión de Castañeda”, en La República, Lima, 26 de agosto del 2010. Versión en línea: . “Susana Villarán cuestiona ubicación del Cristo del Pacífico de Alan García”, en La República, Lima, 14 de junio del 2011. Versión en línea: . “Horas de incertidumbre, terror y muerte se vivieron en La Parada: Vandalismo y saqueos en La Victoria”, en La República, Lima, 26 de octubre del 2012. Versión en línea: . “Partidos políticos empiezan a participar con fuerza en campaña por el No”, en La República, Lima, 13 de febrero del 2013. Versión en línea: . “Luis Castañeda confirma apoyo a revocatoria: ‘El sí para que vuelvan las obras’”, en La República, Lima, 14 de febrero del 2013. Versión en línea: . “Revocatoria a Susana Villarán: Restauración Nacional apoya el Sí”, en La República, Lima, 21 de febrero del 2013. Versión en línea: . “El mar ya se llevó la arena que se colocó en La Herradura”, en Perú21, Lima, 26 de diciembre del 2011. Versión en línea: . “¿Galletas a cambio de firmas para pedir la revocatoria de Susana Villarán?”, en Perú21, Lima, 6 de enero del 2012. Versión en línea: . “Historia del ‘potoaudio’”, en Perú21, Lima, 24 de enero del 2012. Versión en línea: . 97

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2012c

2013a 2013b 2013c Poder 360º 2013

“Apra apoya la revocatoria de Villarán”, en Perú21, Lima, 13 de diciembre del 2012. Versión en línea: . “Presentaron frente ‘Rostros del Pueblo’ a favor de la revocatoria”, en Perú21, Lima, 10 de enero del 2013. Versión en línea: . “JNE prohíbe eslogan ‘Por incapaz... ¡Revocatoria Sí!’ contra Villarán”, en Perú21, Lima, 24 de enero del 2013. Versión en línea: . “Susana Villarán sufrió su primer revés en una votación en Concejo de Lima”, en Perú21, Lima, 14 de mayo del 2013. Versión en línea: . “Las obras de los alcaldes”, en Poder 360º, N.º 48, Lima, febrero del 2013. Versión en línea: .

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La revocatoria en Colombia

A propósito de la iniciativa de revocatoria del alcalde mayor de Bogotá*

Ana Beatriz Franco-Cuervo** Facultad de Ciencia Política y Gobierno de la Universidad del Rosario (Colombia) Sumario: Introducción. 1. Antecedentes y contexto de la revocatoria del mandato en Colombia. 2. Sobre la reglamentación de la revocatoria del mandato en Colombia. 3. Sobre su procedimiento y práctica. 4. Panorama 2013. 5. Reflexiones finales. 6. Actualización. Bibliografía.

Introducción

La revocatoria del mandato en Colombia se institucionalizó en 1991 como un mecanismo de participación ciudadana y específicamente de control, en el cual “los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador y alcalde”, cuando estos no cumplan satisfactoriamente la gestión que le corresponde como autoridades locales elegidas.

Desde la reglamentación de la revocatoria del mandato mediante la Ley 134 de 1994 hasta el 2012, se presentaron 134 procesos revocatorios, de los cuales ninguno prosperó, a pesar de la reforma a la ley en el 2002, que disminuyó sustancialmente los requisitos.

Con la implementación de la mencionada reforma, se incrementaron sustancialmente los intentos pero en ningún caso se logró superar los umbrales de participación necesarios, lo que motivó el proyecto de reforma en el 2012 que disminuye aún más los porcentajes y requisitos, tanto para presentar como para aprobar iniciativas. Lo que invita a reflexionar sobre la ley, sus reformas y las implicaciones sobre la democracia, ya que podría llegar a ser más fácil revocar que elegir. *



**

Este escrito comparte información y fuentes de un trabajo anterior: “Colombia y la revocatoria del mandato: de la teoría a la práctica” (Franco-Cuervo, 2014). En esta oportunidad quiero agradecer a mi colega de Facultad, el profesor Dr. Mauricio Jaramillo Jassir, por sus comentarios y aportes en la redacción de este documento. Abreviaturas / Siglas: CNE: Consejo Nacional Electoral; CGT: Confederación Nacional del Trabajo; Const. 1991: Constitución Política de Colombia de 1991; IIDH: Instituto Interamericano de Derechos Humanos; JAL/C: Juntas Administradoras Locales / Comunales; MOE: Misión de Observación Electoral; OPE: Observatorio de Procesos Electorales; Partido de la U: Partido de la Unidad Nacional; PCC: Partido Conservador Colombiano; PDA: Polo Democrático Alternativo; PGN: Procuraduría General de la Nación; PLC: Partido Liberal Colombiano; POT: Plan de Ordenamiento Territorial; PSUN: Partido Social de Unidad Nacional; RD: Registraduría Distrital; R del M: Revocatoria del mandato; RNEC: Registraduría Nacional de Estado Civil; UPZ: Unidades de Planeamiento Zonal. Politóloga, doctorada en Ciencia Política por la Universidad de Heidelberg-Alemania. Vinculada desde 1999 a la Facultad de Ciencia Política y Gobierno de la Universidad del Rosario. Actualmente profesora e investigadora, asociada. Fundadora e integrante del Observatorio de Procesos Electorales - OPE de la Facultad y miembro desde el 2007 del grupo técnico de la Misión de Observación Electoral - MOE.

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En este escrito y como aporte a la reflexión se tomará como ejemplo un caso emblemático, la iniciativa de revocatoria del alcalde mayor de Bogotá, elegido en octubre del 2011, a cuyos resultados electorales se le aplicará primero la reglamentación inicial de la revocatoria del mandato (Ley 134/94); en segunda instancia, la reforma a la ley del 2002, vigente, y, finalmente, a manera de proyección, lo concerniente al proyecto de reforma del 2012.

1. Antecedentes y contexto de la revocatoria del mandato en Colombia

La revocatoria del mandato en Colombia se institucionalizó en la Constitución Política de 1991 (Const. 1991), producto de la Asamblea Nacional Constituyente, que marcó un punto de quiebre en el constitucionalismo nacional y regional, en el contexto de la influencia de la llamada “tercera ola de democratización” durante la década de los 80 en América Latina, en los diferentes procesos democratizadores de los otrora regímenes militares y redemocratizadores de aquellos regímenes formales de ese entonces: Colombia, Costa Rica, Venezuela y la controvertida democracia mexicana.

Dentro de este contexto Colombia se había distinguido por poseer una de las democracias más estables de la región en el ámbito formal (gobiernos civiles y elecciones periódicas). Asimismo, se caracterizaba por poseer un fuerte bipartidismo y un sistema político restringido y excluyente, heredada en buena parte de los acuerdos bipartidistas del Frente Nacional1, por lo que se requería generar cambios importantes en el sistema y régimen político colombiano. Así, los constituyentes de 1991, de una parte, ampliaron y modificaron el ordenamiento jurídico-electoral2 e introdujeron una gran variedad de mecanismos e instrumentos de participación3, los cuales ubicaron a Colombia en la vanguardia de los procesos democratizadores y redemocratizadores de 1

2

3

El Frente Nacional fue un pacto realizado entre el Partido Liberal y el Partido Conservador en el cual se comprometieron a alternar el poder durante 16 años (1958-1974) en forma paritaria, sin atender a la proporción de votos de cada partido. Así, se dispuso la alternancia en la Presidencia de la Republica y la repartición por mitades de los escaños en el Congreso y en todas las corporaciones públicas, así como en los cargos en el gabinete ministerial y de todos aquellos de la administración no cubiertos por la carrera administrativa (siendo mínimo el número de empleados inscritos en ella). Igualmente, se estableció que para la expedición de las leyes se requería una mayoría de dos tercios de los votos en el Congreso, con lo cual se impuso un consenso inter-partidario para esta labor (Jaramillo y Franco-Cuervo, 1993: 136). En general, mediante el reconocimiento y la representación de minorías étnicas; el fortalecimiento e institucionalización de elecciones directas (alcaldes —desde 1986-1988—, gobernaciones, ediles); e institucionalización, reglamentación y financiación de los partidos y las campañas políticas, y en particular, lo relativo al tamaño y conformación de la circunscripción electoral senatorial, con el objetivo de hacer más competitiva e incluyente la democracia política al permitir y apoyar la entrada de nuevas representaciones y fuerzas sociales al escenario político. Art. 103: Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará. Adicionalmente, entre otras, la tutela (art. 85), el derecho de petición (art. 23, 23, 73 y 74), las veedurías ciudadanas (Ley 489/98, art. 34) [...].

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la época. Y, de otra parte, se eliminó el fuero para los congresistas4, la figura de la pérdida de investidura5 y se anuló la inmunidad parlamentaria6 como elementos para enfrentar la desconfianza ciudadana en torno a la clase política. Con esta ingeniería y diseño institucional se buscaban fortalecer los canales de representación, democratización, y promover el pluralismo político y cultural, superando el clientelismo, la corrupción y la excesiva centralización.

Dentro de este nuevo y amplio andamiaje institucional, Colombia pasó de ser una democracia netamente representativa a constituirse en representativa y participativa. Y dentro de la participativa, la revocatoria del mandato (R del M) fue uno de los mecanismos más novedosos. El artículo 179 de la Constitución de 1886 señalaba que “el que sufraga o elige no impone obligaciones al candidato, ni confiere mandato al funcionario electo”. Con la nueva carta constitucional no solo se introdujo el mandato imperativo para gobernadores y alcaldes y diferentes medios e instrumentos de participación ciudadana, sino que se amplió el espectro representativo de elección popular, pasando de cuatro a nueve instancias de representación política, es decir, electoral7. Tabla N.º 1: Cargos públicos de elección popular antes y después de 1991 Hasta 1990 Elecciones

A partir de 1991

Ámbito de representación

Elecciones

Ámbito de representación

Nacional Departamental

Presidente y Vicepresidente Senado Congreso Cámara

Nacional Nacional

Presidente Senado Congreso Cámara

Departamental

Gobernadores Asambleas departamentales

Departamental

Concejos Municipales

1.

Municipal

Asambleas departamentales Alcaldes (desde 1988)1 Concejos municipales

Departamental Departamental Municipal

Juntas administradoras2 Locales (JAL) / Comunales

Local

Consejos Juveniles

Local

Jueces de Paz

UPZ3

Fuente: Elaborado sobre la base de la legislación colombiana (Franco-Cuervo, 2014) 4 5

Lo cual implica que en adelante serían investigados y juzgados por el máximo tribunal penal: la Corte Suprema de Justicia. Que se impone a los elegidos para corporaciones públicos que cometen ciertas faltas, como violar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades —en el caso de los congresistas, decretada por el Consejo de Estado e implica la imposibilidad de ser nuevamente elegidos para cargos de representación popular—. 6 Figura que establecía que los congresistas solo podían ser investigados y juzgados si así lo autorizaba la cámara legislativa a que pertenecían. 7 Ya no solo se elige únicamente presidente, congreso, asambleas departamentales y municipales sino, adicionalmente, vicepresidente, gobernadores, alcaldes (desde 1988), juntas administradoras locales en el Distrito Capital y comunales en el resto del país, así como consejos juveniles y jueces de paz. En cuanto a los representantes al Parlamento Andino, es solo hasta el 2007, cuando se aprobó la Ley 1157, que se pasa de la designación a la elección directa. La primera elección se llevó a cabo en el 2010, el mismo día de la elección de los representantes al Congreso de la República.

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2. Sobre la reglamentación de la revocatoria del mandato en Colombia En Colombia, la institucionalización de la R de M se estableció a través de los artículos 408, 1039 y 25910 de la carta política de 1991, y se definió y reglamentó a través de la Sentencia N.º C-180/9411, las leyes 134 y 131 de 1994, y los diferentes decretos, resoluciones y conceptos, tanto de la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC) como del Consejo Nacional Electoral (CNE), vigentes a la fecha12 (Anexo N.º 1).

La R del M procederá siempre y cuando se cumplan básicamente los siguientes requisitos: a) Haber trascurrido no menos de un año, contado a partir del momento de la posesión del respectivo mandatario. Que medie por escrito, ante la Registraduría respectiva, la solicitud de convocatoria, sustentado la motivación b) correspondiente. Que se alcancen los porcentajes requeridos en la primera y segunda etapa del proceso revocatorio, según las c) diferentes reformas de las que ha sido objeto esta ley hasta el momento. d) Y que no haya transcurrido al menos las tres cuartas partes del período institucional.

En este contexto, el artículo 65 de la Ley 134, “Motivación de la revocatoria”, especifica que el formulario de solicitud de convocatoria a la votación para la revocatoria, deberá contener las razones que la fundamentan y constituyen las verdaderas expresiones del sentimiento popular del elector en relación con el elegido, cuando este incumple su programa de gobierno —voto programático— o genera un sentimiento de insatisfacción general en los ciudadanos13. En cuanto a la “insatisfacción general de la ciudadanía”, no se especifica en qué consiste ni cómo sustentarla, lo que ha obstaculizado su aplicación, por la dificultad para interpretar dicha circunstancia. 8 9

10

11 12

13

“Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: [...] Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley.” “Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará. [...]” “Quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el programa que presentó al inscribirse como candidato. La ley reglamentará el ejercicio del voto programático.” En Colombia, la revocatoria del mandato, es un derecho político, por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o a un alcalde, de acuerdo con el artículo 6 de la Ley 134 de 1994 y la Ley 131/94 sobre el voto programático. En la actualidad, la Ley Estatutaria N.º 227 del 2012 del Senado y la Ley N.º 134 del 2011 de la Cámara del 2011 (acumulado con el proyecto de ley N.º 133 del 2011) que se encuentran en control de constitucionalidad. “La Corte (Sentencia N.º C-180/94) considera constitucional la disposición en cuanto dicha exigencia es parte esencial del mecanismo de la revocatoria, pues no podría entenderse que se pretendiera conseguir el apoyo popular para llevar a cabo una convocatoria a votación para revocar un mandato sin conocer los motivos que fundamentan dicha solicitud. La exigencia legal de que el formulario de solicitud exprese los motivos por los cuales se convoca a la votación es razonable y ajustada a la Constitución, por cuanto fija el contenido y las causas para que los ciudadanos puedan ejercer efectiva y eficazmente el control político. Las causales que se señalan en la norma son válidas ya que constituyen las verdaderas expresiones del sentimiento popular del elector en relación con el elegido, cuando este o incumple su programa de gobierno —para el caso del voto programático—, o genera un sentimiento de insatisfacción general en los ciudadanos”; es decir, que las razones expuestas para la revocatoria solo puede ser alguna de las dos causales enunciadas.

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Asimismo, la Ley 131 de 1994 define el voto programático (artículo 259 Const. 1991) como un mecanismo de participación mediante el cual los ciudadanos que votan para elegir gobernadores y alcaldes imponen, como mandato al elegido, el cumplimiento del programa de gobierno que presentó al momento de su inscripción como candidato.

3. Sobre su procedimiento y práctica

Frente a la reglamentación técnica y procedimental de la revocatoria, esta se encuentra estipulada primero en la Ley 130 de 1994 y su posterior reforma en el 2002 vigente (y proyecto del 2012). En el Anexo N.º 1 se presenta dicha reglamentación resaltando los cambios sustanciales en cuanto a la disminución de los requisitos procedimentales, tales como los porcentajes de firmas requeridos y umbrales de participación, entre otros.

La reglamentación de la R del M en Colombia es amplia y contempla, en términos generales, las pautas y procedimientos básicos. No obstante ha sido objeto de constantes críticas, porque según las mismas hace inviable su aplicación. Esta es una percepción generalizada que es producto de opiniones y rumores, debido a que en su momento no se hizo seguimiento ni se recogió ni se sistematizó la información necesaria que permitiera sustentar estas afirmaciones. Por ejemplo, la RNEC no cuenta con un archivo histórico completo y riguroso sobre este tipo de iniciativas, motivo por el cual existen pocos trabajos académicos al respecto. Entre estos, hay que resaltar el esfuerzo realizado por la Misión de Observación Electoral —MOE— al tratar de conformar y reconstruir la poca información oficial con trabajo de campo, seguimiento a medios de comunicación y entrevistas (MOE, 2012). • Sobre las críticas

De la revisión de los estudios citados en la bibliografía, de la opinión de los “expertos” con quienes se dialogó y de los comentarios de algunos implicados, se extrae que las críticas giran en torno a cuatro limitaciones puntuales. Primero, la reglamentación y los requisitos excesivos; segundo, la falta o inoperancia de las garantías para los promotores; tercero, el desconocimiento y falta de información de la ciudadanía; y cuarto, la desconfianza, desinterés o indiferencia frente a las instituciones en general y a los mecanismos de participación, en particular.

De estas, la tercera y cuarta son endémicas de la democracia electoral colombiana y su solución no se decreta o regula, más bien depende del 103

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contexto y, por consiguiente, de la voluntad y políticas del largo plazo emprendidas por el Estado.

Frente a la primera limitación relacionada con una reglamentación y requisitos excesivos, el estudio de la MOE (2012) recoge, sistematiza, compara y analiza la teoría y la práctica de la R del M durante casi dos décadas y llega a interesantes reflexiones al encontrar que:

• Primero, transcurridos tan solo ocho años (1994-2002) desde la reglamentación de la R del M, de las 34 iniciativas presentadas, 11 llegaron a etapa de votación (MOE, 2012: 27), pero ninguna con el apoyo suficiente para revocar al mandatario, en cuestión. • Segundo, debido a que los niveles de participación electoral en el país son tradicionalmente bajos14, y al estar la R del M ligada a estos, tanto para superar la primera etapa (recolección de apoyos) como la segunda (la votación de la revocatoria), hacen que los fenómenos como el abstencionismo, el ausentismo y/o la apatía, afecten la implementación de este mecanismo. De acuerdo con los datos reseñados, se concluye que de los requisitos procedimentales contemplados por la ley, el más difícil de superar es el umbral mínimo de participación, en la etapa de votación (Franco-Cuervo, 2014).

Lo anterior motivó la reforma a la Ley en el 2002, con la que se eliminó el primer paso del proceso, que consistía en recolectar el 5 por mil de firmas del censo electoral respectivo para poder inscribir oficialmente la iniciativa revocatoria, y se cambiaron las características de los apoyos. A saber: se sigue requiriendo el 40% de apoyo (firmas), pero ya no del total de votos válidos emitidos en la fecha de la elección del mandatario, sino de los votos obtenidos únicamente por este; además, el proceso no está restringido a quienes participaron en el evento electoral en que fue elegido el mandatario, sino que pueden participar la totalidad de los integrantes que conforman el censo electoral al momento de la recolección de apoyos y de la votación; asimismo, se redujeron los umbrales de participación y aprobación para la etapa de la votación, pasando del 60% a la mayoría absoluta en el caso de la aprobación y del 60% al 55%, tratándose de la participación, siempre y cuando el número de sufragios no sea inferior al 55% de la votación válida registrada el día de la elección del mandatario —antes el porcentaje era del 60%—. Esta es una reglamentación compleja y poco amigable (Anexo N.º 3). 14 Para elecciones nacionales el promedio de participación gira alrededor del 55%, mientras que para las regionales y locales en un 52%.

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Como consecuencia de la reforma 2002, el número de intentos se incrementó en un 182%. Entre el 2002 y mediados del 2012 se presentaron 96 iniciativas, pero solo 21 lograron superar la primera etapa del proceso, y de estas ninguno prosperó en la segunda etapa15 (Tabla N.º 2). Es interesante observar cómo al facilitarse y disminuirse los requisitos procedimentales se incrementó abrumadoramente el número de iniciativas revocatorias. Sin embargo, como en el pasado, ninguna ha logrado superar el umbral de participación, a pesar de la disminución y ampliación del censo electoral respectivo.

Ante la reiterada infertilidad de los intentos revocatorios (2002 al 2012) se intentó reformar nuevamente la ley, pero el proyecto16 fue devuelto al Presidente del Senado por la Corte Constitucional en junio del 2013, por vicios de procedimiento. Con este proyecto reformatorio se disminuirían nuevamente los porcentajes tanto para inscribir una iniciativa revocatoria (pasando del 40% al 30% de los votos obtenidos por el elegido), como del umbral de participación (de 55 a 40%) de la votación total válida, registrada el día en que se eligió al respectivo mandatario. Tabla N.º 2: # de R del M antes y después de junio del 2002 y en proceso (2013) Etapas De 1994 a 2002 Del 2002 a 2012

En el 2013

Número

Porcentaje

Presentadas

34

Cumplieron con firmas y llegaron a votación. Ninguna prosperó.

11

Presentadas

96

Cumplieron con firmas y llegaron a votación. Ninguna prosperó.

21

Presuntos intentos a enero del 2013

39

Presentadas oficialmente al 30 de septiembre del 2013 y en proceso.

30

No certificadas (I etapa)

14

Aprobadas y en procesos de reposición y apelación.

7

Según informes de prensa. Ante la Registraduría respectiva. 46,6% (por validez de # firmas). 23,3%

En revisión (preliminar) Aprobadas (7): dos votadas: Notificadas para votación (5) = (dos suspendida por acción de tutela y otra por demanda de acción colectiva, así como dos citadas a votación el 20.10 y 17.11 del 2013).

2

6,6%

7

23,3%

33% 22%

Fuente: MOE (2012: 28), complementada con información hasta 30 de septiembre del 2013.

15 En Ecuador se observó también cómo se incrementan los intentos una vez que se disminuyen las condiciones; pero esto no implicó que prosperaran (Welp y Serdült, 2012). 16 Texto conciliado al Proyecto de Ley Estatutaria N.º 227 del 2012, Senado 134 del 2011. Cámara Acumulado PL 133/11 “Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”.

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Frente a la segunda limitación, es decir, sobre la falta o inoperancia de las garantías para los promotores, estas se refieren al financiamiento, a la seguridad y a la falta de información. Si por garantías se hiciera referencia únicamente a la parte de recursos económicos de las campañas, se podría señalar aquello como la falla, debido a que para este tipo de eventos no existe financiación estatal. Si bien es cierto que sin dinero es muy difícil hacer política, esto no implica que con este se solucione el problema. Es más, el dinero puede constituirse en un arma de doble filo (presa de la codicia y/o necesidad), algo similar a lo que está pasando con el voto en blanco y sus efectos jurídicos plenos17.

En el primer evento electoral posterior a la reforma del 2003 (elecciones locales del 2007), en el municipio de Susa (Cundinamarca), el voto en blanco ganó, a pesar de ser un mecanismo nuevo, novedoso, desconocido y sin financiación. Desde entonces hasta la fecha, este se ha repetido con éxito en otras oportunidades18. Pero, paulatinamente para cada comicios han aparecido promotores del voto en blanco con aspiraciones supuestamente democráticas, que abogan por la reposición de votos. Lo anterior, implica que se debe reflexionar más sobre la conveniencia o no de establecer fuentes directas o indirectas de financiación estatal.

En cuanto a las limitaciones relacionadas con la seguridad de promotores y la deficiente información19 que posee y lo que circula entre la comunidad (MOE, 2012, 39), se debe señalar que se trata de problemas endémicos y estructurales. Por ejemplo, frente al tema de la seguridad, vale la pena destacar que la mayoría de municipios en los cuales se han dado intentos de revocatoria, existe alguna presencia de grupos armados ilegales y/o de bandas criminales al servicio de fenómenos tales como la denominada parapolítica, paramilitares, mafiosos y autodefensas o gamonales electorales de turno (Duncan, 2006; Franco-Cuervo, 2014).

17 En Colombia, el voto en blanco, desde 1985, es considerado como un voto válido, y tenía efecto jurídico únicamente en la obtención del cociente electoral. Con la reforma político-electoral del 2003, al voto en blanco se le otorgó plenos efectos jurídico-políticos: si en cualquier evento de elección popular el voto en blanco obtiene la mayoría absoluta de los sufragios, el evento debe repetirse y no podrán participar los candidatos derrotados por este. 18 Para las elecciones locales del 30 de octubre del 2011, en Bello, Antioquia, para la elección de alcalde, el voto en blanco superó a los candidatos de los partidos. También en Puerto Asís, Putumayo, este superó los resultados de los candidatos a las Juntas Administradoras Comunales. 19 Información masiva sobre los diferentes medios e instrumentos de participación ciudadana se encuentran en las páginas oficiales web de las instituciones relacionadas, por ejemplo, RNEC, Min Gobierno, entre otras. Pero el acceso a las mismas no es generalizado, de fácil acceso o de conocimiento general.

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4. Panorama 2013 • Antecedentes Ante la inefectividad de la R del M en Colombia, la propuesta legislativa ha sido promover reformas que disminuyen sustancialmente los requisitos para revocar a los mandatarios, lo que suscita ciertas la dudas sobre la legitimidad del proceso y sus efectos y a cuestionarse sobre si revocar debe ser más fácil que elegir o viceversa.

Para reflexionar sobre el problema y la solución, se observará y comparará los efectos prácticos de la reglamentación técnica y procedimental de la R del M y su reforma (2002), así como el proyecto reformatorio del 2012, aplicándolas a un caso real. Se tomará como ejemplo el caso del Alcalde del Distrito Capital, por ser considerado el segundo cargo de elección popular más importante, y que actualmente está en manos de un político ajeno a la élite y clase política característica del país, Gustavo Francisco Petro Urrego20, quien triunfó en las elecciones del 30 de octubre del 2011, a nombre del movimiento “Progresistas”, agrupación política nueva y ajena a las tradicionales y en disidencia con la izquierda, de la cual hizo parte. Desde finales del 2012 y antes de cumplirse el primer año de su gobierno, en la Cámara de Representantes, un sector del Partido Social de Unidad Nacional (PSUN) y del Partido Conservador planteaban la posible R del M de Gustavo Petro. Finalmente, fue el representante a la cámara por Bogotá Miguel Gómez Martínez21 quien se apersonó y emprendió la campaña (El Tiempo, 3 de diciembre del 2012), la cual “intentó formalizar” el 2 de enero del 2013 en la Registraduría Distrital22 en solitario, ya que no contó con el respaldo de su actual grupo político, el PSUN23 (Franco-Cuervo, 2014).

20 Economista de 52 años, que en los años 80 formó parte del M-19, movimiento nacido como consecuencia del fraude en los comicios presidenciales del 19 abril de 1970, en los cuales se favoreció al conservador Misael Pastrana y en perjuicio del candidato de la Alianza Nacional Popular (Anapo), Gustavo Rojas Pinilla. En marzo de 1990 se firma la paz con el M-19 y Petro se dedicó de lleno a la política. Fue representante a la Cámara (1991-1994, 1998-2002-2006) y senador (2006-2010). Durante su paso por el Congreso se destacó por su aguerrida personalidad y por haber sido uno de los pocos congresistas en enfrentar y acusar directamente como paramilitares, mafiosos y corruptos a miembros de la clase política tradicional, entre ellos al entonces presidente de la república Álvaro Uribe Vélez. Sus intervenciones llevaron a que la Corte Suprema de Justicia iniciara a finales del 2006 una investigación que terminó con el encarcelamiento de más de 60 legisladores y exlegisladores. Ver: . Y el único congresista que denuncio desde un principio a Samuel Moreno Rojas, su antecesor en la alcaldía y copartidario, como gestor del hoy denominado carrusel de la contracción en Bogotá (Osorio, 2010; Semana, 2010). 21 Heredero de una las familias conservadoras con mayor tradición. Llegó a la Cámara de Representantes por Bogotá en el 2010, siendo cabeza de lista del Partido de la U, con 44 401 votos preferentes; la quinta votación de los siete elegidos de ese partido. Su eslogan de campaña fue: “No más chambonadas, Bogotá merece lo mejor”, y su eje programático se enfocó en la seguridad ciudadana, anticorrupción y generación de empleo, entre otros aspectos. Pertenece a la Comisión Primera Constitucional. Curiosamente, al ser elegido el actual alcalde, este representante le envió una carta de felicitación, ofreciéndole su servicio para trabajar conjuntamente por Bogotá (El Nuevo Siglo, 2011). 22 “Intento formalizar” entre comillas porque solo cuando se reúnan las firmas respectivas (40% de la votación obtenida por el alcalde) y se entreguen formalmente a la Registraduría, en este caso la distrital, quedará registrada. Así se lo dio a conocer la Registradora Distrital al representante Gómez Martínez, mediante la Circular 174 de diciembre 2012 de la RNEC. 23 Al mismo tiempo, en otros 39 municipios se manifestaron intentos por revocar a los respectivos mandatarios, según los informes de prensa a la fecha (enero 2013). Usualmente los intentos por revocar mandatarios se incrementan en los años preelectorales; al

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El ejemplo:

A los datos estadísticos (Anexo N.º 3) de la elección del actual alcalde mayor de Bogotá se aplicará primero la Ley 134 de 1994, sin reformas. En segundo lugar, con la reforma Ley 741 del 2002 y, finalmente, con el proyecto de reforma del 2012, el cual, a mediados de junio del 2013, fue devuelto a la presidencia del Senado por la Corte Constitucional, por vicios de procedimiento. • Con la aplicación de la Ley 134/94:

Un primer paso hubiera sido adjuntar a la justificación de R del M el apoyo del 5 por mil de los ciudadanos inscritos en el censo electoral, es decir, 24 523 firmas, las cuales debían ser evaluadas y certificadas por la Registraduría Distrital (RD). Una vez superado el requisito, el siguiente paso sería obtener el apoyo en firmas del 40% de los votos válidamente emitidos de la elección del respectivo mandatario. Esto sería, concretamente, 40% de 2 244 025, equivalente a 897 610, que sería el mínimo de firmas válidas para superar la primera etapa del proceso revocatorio. El órgano encargado para establecer la validez sería la RD, la cual tendría como máximo dos meses para certificarlas. Una vez superada la primera etapa, en la siguiente (la de votación) se necesitaría de una participación como mínimo del 60% de los 2 325 374 ciudadanos que votaron el 30 de octubre del 2011, es decir: 1 395 22424.



Ahora bien, en caso de lograr el 60% (umbral de participación), se requeriría por lo menos el 60% de votos por el sí, es decir, 837 134 votos a favor de la revocatoria, 113 977 votos más de los que obtuvo el alcalde elegido.

Aparentemente sería fácil para quienes constituyen la oposición, y promueven la revocatoria, obtenerla, porque son mayoría equivalente a un 60%. Sin embargo, recolectar los apoyos y superar los umbrales de participación no es tarea fácil, de acuerdo con la experiencia de los diferentes intentos revocatorios que se han intentado tanto en Bogotá como en el resto del país (MOE, 2012).

respecto, es importante recordar que en el 2014 se llevarán a cabo elecciones nacionales.

24 Cantidad inferior a la sumatoria de los votos por los otros candidatos (1 444 306), y solo un 28,44% del censo electoral respectivo.

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• Con la reforma del 2002 a la Ley 134/94

Con esta reforma, vigente a la fecha, se eliminó el primer paso25. Entonces el o los promotores deben recolectar los apoyos necesarios correspondientes al 40% del total de los votos que obtuvo el elegido, es decir, 289 262 (40% de 723 157), expresados en firmas, que deben ser entregas a la RNEC correspondiente (RD) y validadas por esta. Las firmas deben ir acompañadas de la justificación de la iniciativa, bien sea por el incumplimiento del plan de gobierno y/o por la insatisfacción generalizada de la ciudadanía26.

Dicha cantidad de apoyos ya no están restringidos a quienes participaron en la elección del 30 de octubre del 2011, sino que podrán participar todos los ciudadanos, es decir, la totalidad del censo electoral vigente a la fecha, el cual supera los cinco millones —para el caso de estudio se mantendrá el censo registrado el día de la elección del alcalde (4 904 572)—. Lo que implica que con un apoyo del 5,89% de la ciudadanía, bastaría para superar esta etapa del proceso. Aquí se aprecia una disminución en cuanto al número de firmas para promover la revocatoria de 608 348 (un 32,2% menos), que obedece a la ampliación del censo electoral respectivo, el cual se incrementó en un 218,5%. Igualmente, la RD tendría hasta dos meses para comprobar la validez de los requisitos, tanto de la firmas como del censo electoral respectivo. Una vez superada esta etapa, se requiere de un porcentaje de participación no inferior al 55% de la votación válida registrada el día en que se eligió al respectivo mandatario, para el caso bogotano, 55% de 2 244 055, es decir, 1 234 230. Lo que significa un 13,56% (220 018) inferior con respecto a la anterior legislación.

Y, finalmente, para que se apruebe la revocatoria se requiere de la mayoría absoluta (la mitad más uno) de los sufragios depositados, es decir, de 1 234 230 como mínimo, y 617 116 votos a favor de la revocatoria, un 12,58% del censo electoral de la ciudad, y 106 041 votos menos de los que obtuvo el mandatario en el momento de su elección.

25 El apoyo del 5 por mil de los ciudadanos inscritos en el censo electoral respectivo. 26 De la justificación que dio a conocer el promotor de la revocatoria, el pasado 2 de enero del 2013, se puede concluir que se hace referencia a la causal de “insatisfacción generalizada”. Compárese el Anexo N.º 5 debido a que manifiesta lo siguiente: “El Alcalde tiene razón en algunas de sus propuestas. Sin embargo cuando intenta ejecutar, la falta de planeación y diligencia saltan a la vista. Los ejemplos son múltiples: la falta de planeación en la implementación del nuevo sistema de recolección de basuras, los problemas de movilidad, de la calidad de la educación y de la salud de la ciudad y la inestabilidad de su equipo de gobierno”. Así mismo manifiesta que la iniciativa “no obedece a un capricho revanchista. Nuestras aspiraciones están por encima del interés particular, porque creo en la absoluta necesidad de cambiar el rumbo de la ciudad” y que “el problema de la Bogotá de hoy no está centrado en quién es el alcalde o cuál es su orientación ideológica”.

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Con esta reglamentación, que disminuye sustancialmente los requisitos y condiciones para revocar mandatarios27, y bajo el contexto y coyuntura actual, sería factible que esta fuese la primera revocatoria en prosperar. Si se tiene en cuenta que las 640 mil firmas recolectadas, de ser válidas, superan el número de votos mínimo requeridos a favor de la revocatoria, y superarse el umbral de participación (1 234 230). Aunque no se debe olvidar que la abstención es una característica28 y estrategia típica de este tipo de eventos. La votación en los diferentes intentos revocatorios no han superado el 47% en promedio de la participación registrada en las votaciones en las que se eligieron a los mandatario (MOE, 2012: 37). Resta por saber si antes del mencionado proceso, el Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez, no destituye al alcalde. Este funcionario del Ministerio Público se caracteriza por sus polémicas decisiones y eficiencia en algunos de sus fallos, a los cuales se les podría aplicar la expresión “para mis enemigos la ley, para mis amigos todo” (García Villegas, 2009: 17). • Con la propuesta de reforma 2012, como ejercicio de proyección

El proyecto de ley “por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”, aprobado por el Congreso, que fue devuelto por la Corte Constitucional por vicios de procedimiento, a mediados de junio del 2013, y que disminuye aún más los requisitos para presentar una revocatoria de mandato, precisa que para presentar una iniciativa de R del M se requiere del apoyo de un número de ciudadanos que hagan parte del censo electoral departamental, municipal o distrital no inferior al treinta por ciento (30%) de los votos obtenidos por el elegido. Para nuestro caso, el 30% de 723 157 sería de 216 947, lo que representa el 4,42% del censo electoral (4 904 572). Igualmente, la RD tendría hasta dos meses para comprobar la validez de los requisitos, tanto de la firmas como del censo electoral respectivo.

Una vez cumplido este requisito, el pronunciamiento popular a favor de la R del M deberá ser de la mitad más uno de los votos ciudadanos, siempre que el número de sufragios no sea inferior al cuarenta (40%) de la votación total válida registrada el día en que se eligió al respectivo mandatario. Es decir, el 40% de 2 244 055, que equivale a 897 622 sufragios, de los cuales 448 812 (la mitad más uno) tendrían que ser a favor de la revocatoria, 244

27 Recordemos que se incrementaron los intentos en un 182% (de 34 a 96), pero igualmente solo alrededor de un 30 y 20%, respectivamente, en cada caso, lograron superar la primera etapa del proceso (la recolección válida de apoyos) y en ningún caso la segunda etapa, es decir, los umbrales mínimos de participación requeridos por la ley. 28 En Colombia, en promedio la abstención para las elecciones nacionales fluctúa entre un 45 y 55% y para locales o regionales entre un 40 a 50 %, dependiendo de la coyuntura y temperatura política del momento.

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407 (33,79%) votos menos en relación al número y al porcentaje de votos que obtuvo el mandatario. Estos 244 407 votos a favor de la revocatoria correspondería al 10,89% de los votos válidos emitidos en la elección del mandatario y al 4,98% de los ciudadanos capitalinos.

A continuación, en la Tabla N.º 3, se hace un resumen comparativo de la ley, sus reformas y efectos prácticos para el caso en estudio en cada una de las etapas del proceso: Tabla N.º 3: Etapas de la R del M, la ley y sus correspondientes reformas

Resumiendo: I Etapa: recolección de apoyo / firmas Ley

Censo de referencia 4 904 572

134

% censo 5 x mil

4

# Firmas / apoyos

Comentarios

24 523

-Base: total de votos válidos emitidos en la elección del respectivo mandatario. Pero solo podrán firmar quienes participaron en ese evento electoral.

2 325 3745

40% (2 244 055)6

897 610

4 904 572

40% (723 157)7

289 262

Proyecto 2012 4 904 572

30% (723 157)8

216 947

741

Disminuye # de firmas de apoyo. Base votos obtenidos por el mandatario. Disminuye aún más el # de firmas de apoyo. Base votos obtenidos por el mandatario.

II Etapa: votaciones Participación Ley

134 741 Proyecto 2012

Censo de referencia

%

Decisión Umbral

9

% de la base referida en la columna anterior

Comentarios Mayoría requerida

Sobre el censo de referencia

837 134

Base: solo los que votaron en el momento de la elección

2 325 374

60%10 (de 2 325 374)

1 395 224

4 904 572

55%11 (de 2 244 055)

1 234 230

50%+1

617 116

Base: el censo electoral

4 904 572

40%12 (de 2 244 055)

897 622

50%+1

448 812

Base: el censo electoral

60%

Fuente: Elaborada aplicando la legislación correspondiente de la R del M a los datos electorales de la RNEC.

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Con la comparación y aplicación del desarrollo legislativo de la R del M, al caso de estudio y los datos y cifras obtenidos, así como de los resultados de los estudios realizados hasta el momento y las entrevistas con los estudiosos e interesados en el tema, son varias las observaciones y reflexiones que vale la pena tener en cuenta; por ejemplo: - En la primera etapa del proceso, en cuanto a la disminución de las condiciones o requisitos se observa que los cambios son significativos. Primero, porque ya no es necesario inscribir la iniciativa con el apoyo ciudadano del 5 por mil del censo respectivo, que soporte la motivación prevista por la ley, sobre la insatisfacción general o el incumplimiento del programa de gobierno. Así, por ejemplo, para el caso de Bogotá, el promotor no necesitó, primero, recolectar alrededor de 25 mil firmas de ciudadanos que apoyaran su iniciativa, sino únicamente exponer ante los medios, su memorial de agravios (Semana, 2013) y continuar con su campaña promotora, a través de la cual se dio a conocer.

La supresión de este paso puede explicar el incremento del 182% en las iniciativas de revocatorias entre el 2002 y 2012, y asimismo, “se puede afirmar que la disminución del número de firmas requeridas para promover una R del M, propuesta en la Ley 741 del 2002, a pesar de haber incentivado las iniciativas revocatorias en un 182%, no logró incrementar la eficacia del mecanismo; por el contrario, la eficacia de las iniciativas ciudadanas disminuyó en un 10%” (MOE, 2012: 27).

- En segundo lugar, con la normatividad vigente (Reforma del 2002), para la RNEC los intentos de iniciativas de revocatoria solo existirán en el momento que se presenten los soportes29, es decir, las firmas respectivas, lo que corresponde al 40% del total de los votos que obtuvo el elegido. Pero si se observa bien, en esta etapa también se hace un cambio importante que consiste en que ese 40% ya no corresponde únicamente a quienes participaron en la votación en que fue elegido el alcalde respectivo, sino todos los inscritos en el censo electoral, hasta la fecha de la inscripción de la iniciativa. Esto implica un considerable incremento en el censo electoral respectivo, por ejemplo, en el caso de estudio, ese incremento fue del 218%, como se puede observar en el Gráfico N.º 1. 29 Motivo por el cual a enero del 2013 solo se obtuvo información sobre los diferentes intentos de R del M por informes de prensa.

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Gráfico N.º 1: Firmas necesarias para iniciar el proceso de R del M 6000000 4904572

5000000

4904572

4000000 3000000

Firma

2244025

Censo

2000000 1000000 0

897610 289263 1994

2002

216947 2012

Fuente: Elaborado con base en los resultados electorales suministrados por la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Si la Corte Constitucional llegase a declarar exequible la nueva reforma del 2012, los porcentajes en el número de firmas requerido disminuirían aún más pasando del 40% al 30%, es decir, en el caso de estudio, de 289 262 firmas se pasaría a 216 947, como se observa en la gráfica anterior.

Una vez transcurrido el primer año de gobierno de los mandatarios locales elegidos en el 2011 —primera condición para iniciar procesos de R del M—, se observó que a finales de enero del 2013 se habían reportado 39 casos a través de los medios. A la fecha, solo en 12 municipios se había oficializado ante las Registradurías correspondientes (Anexo N.º 5), la intención revocatoria mediante la radicación del porcentaje de firmas exigido y la motivación respectiva. De estos casos, cinco municipios no lograron superar el porcentaje de firmas requeridas, seis estaban en etapa de recurso de reposición y apelación30 y dos en proceso de revisión.

En cuanto a las dos causales, “la insatisfacción general de la ciudadanía” o el incumplimiento del programa —voto programático—, a la que más recurren los promotores es a la primera, la cual es tan general y ambigua que se vuelve simplemente un ejercicio de percepción de algunos sectores. Por lo tanto, puede o no prosperar, dependiendo de la coyuntura e intereses en juego y del apoyo o no de los medios. Por ejemplo, las justificaciones que se exponen, palabras más palabras menos, giran en torno a la percepción del o de los promotores sobre la inconformidad de los ciudadanos del Municipio/Distrito, frente a la falta de gestión (salud, seguridad, educación, movilidad, entre otras), el deterioro de la infraestructura vial, 30 Recursos de reposición y apelación a los que se tiene derecho, según los términos del Código Contencioso Administrativa. Existe un plazo de dos meses para resolver estos recursos. En caso de que sean negados y la revocatoria quede en firme, la Registraduría tiene un plazo de dos meses para citar a votación y que los ciudadanos decidan sobre la permanencia o no del mandatario, en cuestión.

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la inseguridad, el alto nivel de desempleo, el abandono de la zona rural y el alto nivel de corrupción administrativa31. Temas estructurales, endémicos y característicos de la gran mayoría de los municipios colombianos. Los estudios de caso citados hacen referencia a este tipo de justificaciones (Bustos, 2002; Jiménez, 2007; Rivera y Cardona, 2011; y MOE, 2012) e, igualmente, a que los promotores de las iniciativas son, por regla general, los rivales adversos al candidato elegido32. En cuanto a la segunda etapa del proceso, es decir, a la votación, se observó una disminución en los porcentajes requeridos tanto de participación, pasando de 60% al 55% con la reforma del 2002, y al 40% con la del 2012, así como de las mayorías requeridas para su aprobación, pasando de la calificada del 60% de los sufragios a la mayoría absoluta. Naturalmente, con la ampliación del censo electoral respectivo se favorece la disminución de estos requisitos, como se observó en el caso de estudio (véase Tabla N.º 6) pero contrariamente a lo esperado, hasta el momento, estas reformas aunque contundentes, no han surtido el efecto deseado, básicamente por los bajos niveles de participación electoral. Gráfico N.º 2: Censo y umbral de participación

6000000 4904572

5000000

4904572

4000000 No. de votos para la RM

3000000 2000000 1000000 0

Censo respectivo

2325374 1234214 897610

1346415 1994

2002

2012

Fuente: Elaborado sobre la base de los resultados electorales suministrados por la Registraduría Nacional del Estado Civil. 31 Por ejemplo (Rivera y Cardona, 2011: 227), “para adelantar el proceso de revocatoria se conformó un comité de promotores integrado por tres concejales y otros tres ciudadanos, que definieron como causal de la revocatoria: la inconformidad de los ciudadanos del Municipio de Pradera frente a la falta de gestión, el deterioro de la infraestructura vial, la inseguridad, el alto nivel de desempleo, el abandono de la zona rural y el alto nivel de corrupción administrativa”. 32 “[El] mecanismo de revocatoria del mandato en Colombia aún no ha sido apersonado por la comunidad y las autoridades, lo que ha impedido el ejercicio de la democracia participativa y del control político por parte de la ciudadanía de manera efectiva a través de este mecanismo, y los pocos intentos han obedecido más a razones de retaliación política con el grupo político o movimiento del candidato perdedor de la alcaldía que auspicia la revocatoria como estrategia para recuperarla” (Rivera y Cardona, 2011: 226).

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Al mismo tiempo, los cambios en los porcentajes de participación y censo electoral de referencia tienen un segundo efecto, que vale la pena cuestionar: ¿qué tan válido o legítimo es, en términos democráticos, que un mandatario sea destituido por una cantidad de votos inferiores a los que obtuvo? Esto se puede observar en el caso de estudio, en el que debido a dos reformas el número de votos mínimos de aprobación termina siendo menor que el obtenido por el Alcalde en el momento de su elección (ver Tabla N.º 6).

Revisando todo el proceso de la R del M (primera y segunda etapa) durante estos 20 años, las respectivas reformas y los distintos estudios citados, se puede observar cómo la primera etapa del proceso (recolección y certificación de firmas) no ha sido un obstáculo insuperable. Ahora bien, no sucede lo mismo en la segunda etapa del proceso en la cual cumplir tanto el umbral de participación como los votos mínimos de aprobación, hasta el momento, no se ha logrado, a pesar de la significativa reducción de los porcentajes requeridos. En la Gráfica N.º 3 se observa, para el caso de Bogotá, los efectos prácticos de la reducción en los porcentajes de votos mínimos de aprobación. Gráfico N.º 3: Mayoría requerida 60%, 55%, 40% —umbral de participación para validar la revocatoria— según las reformas correspondientes 900000

807849

800000

629449

700000 600000

457781

500000 400000 300000 200000 100000 0

1994

2002

2012

Fuente: Elaborado con base en los resultados electorales suministrados por la Registraduría Nacional del Estado Civil.

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5. Reflexiones finales - La democracia representativa y participativa que consagró la Constitución de 1991, con exuberantes recursos y la expedición de numerosas reglamentaciones, que en principio deberían haber facilitado la construcción de la misma, es “un aparente fracaso” (MOE, 2012), pues existe la percepción de que estos mecanismos tienen poca o ninguna efectividad. Sin embargo, el hecho de que ninguna revocatoria haya prosperado a pesar de los altos niveles de corrupción característicos, no solo de los mandatarios locales33, sino del país en general, no significa que se pueda descalificar tanto a esta institución en particular como a la democracia participativa, en general. - “Somos muy jóvenes en el ejercicio de decidir sobre asuntos públicos; en la elección de nuestros gobernantes locales; en exigir el cumplimiento de los programas de gobierno so pena de hacer uso de las revocatorias del mandato; en presentar iniciativas del orden ciudadano al Congreso de la República. Somos muy nuevos en eso que llaman ejercer la ciudadanía” (MOE, 2012, presentación).

- En Colombia, hasta el momento no se ha revocado a ningún alcalde o gobernador por no haberse podido superar los requisitos estadísticos, lo que no implica que la solución sea necesariamente continuar disminuyendo los mismos, más teniendo en cuenta que Colombia se ha caracterizado históricamente por una baja participación electoral. La disminución de los requisitos estadísticos (vigente la reforma de la Ley 741 del 2002 y el proyecto de reforma 2012) conllevará a que alcaldes y gobernadores puedan ser destituidos con una cantidad poco significativa de votos, incluso con menos de los que obtuvieron al ser elegidos, tal como se observa en el caso de estudio. - Adicionalmente, si la causal mayoritariamente utilizada para justificar la R del M es la “insatisfacción general de la ciudadanía”, ¿qué tan válido o democrático sería justificar la insatisfacción generalizada con solo el 5% del censo electoral? Así las cosas, con los actuales requisitos matemáticos podría ocurrir que alcaldes o gobernadores elegidos en elecciones competitivas,

33 Por ejemplo, la procuraduría en cabeza del procurador delegado ante la Función Pública, Carlos Meza, en tan solo año y medio de investigaciones (entre el 2010 y mediados del 2011) destituyó e inhabilitó a 302 alcaldes y 29 gobernadores. Unos por corrupción, otros por fallas graves contra la administración pública y otros simplemente por ignorancia de las normas. Y manifiesta que de las 28 mil investigaciones que adelanta la Procuraduría muchas son por el no cumplimiento normativo, “me atrevo a decir que el 60% son por la ignorancia y el desconocimiento de las normas. Pero el otro 40 por ciento sí es por corrupción y porque intencionalmente buscan sacarle el quite a la norma” (El Universal, 2011).

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según las reglas establecidas (mayoría relativa), solo puedan ejercer sus cargos durante un año, pues políticos adversarios y avezados solo tendrán que esperar al segundo año para promover la revocatoria, arguyendo que la ciudadanía esté insatisfecha.

- En la R del M de Petro, como en los otros casos y ocasiones, subsisten dudas sobre las motivaciones de la iniciativa. Si se trata de una simple maniobra política por parte del promotor de la misma y/o de los intereses que representa, o constituye adicionalmente una manifestación de un “inconformismo generalizado” de la población respecto a su mandato, mas no con su plan de gobierno. Como lo manifiesta el columnista Antonio Caballero (2013), “no sería correcto atacarlo ya que aboga por objetivos loables, que hasta el momento ha ido implementando”. Objetivos que incluso la Presidencia de la República promueve a través de su Departamento de la Prosperidad Social (DPS). Al parecer todo indica que el problema de Petro es ser Petro. Lo estigmatizan por haber militado en el M-19, y los sectores más conservadores lo tachan de populista por sus políticas como el mínimo vital de agua, su iniciativa en marcha para la recuperación del “Bronx”34, y la prohibición de las corridas de toros en la Plaza Santamaría, entre otras35.

- Como hasta el momento todo parece indicar, es probable que esta sea la primera revocatoria en prosperar. La RNEC emitió el pasado 17.06.2013 un comunicado oficial ratificando la validez de 357 250 firmas (el 56,67%) de las 630 623 entregadas. 67 mil firmas más del mínimo requerido. Resultado que difiere sustancialmente del obtenido por la veeduría realizada por la comisión de los progresistas encargada de ello36, según la cual solo 137 857 son válidas, (el 21,86%). Estas discrepancias solo demuestran que los parámetros preestablecidos no son lo suficientemente claros o son ambiguos lo que y que conllevan a interpretaciones y resultados diferentes, según los interese del acaso. - Ratificado el resultado por parte del RNEC, ahora, las partes (el funcionario o el o los proponentes) tienen la posibilidad de apelar la decisión37 mediante los recursos correspondientes (el de reposición y apelación), a lo cual la

34 Término con el que se le denomina a los lugares menos seguros de la ciudad, caracterizados por el suministro de drogas, habitantes de la calle y delincuencia común. 35 Reflexión tomada de los trabajos semestrales de las estudiantes de la Facultad de Ciencia Política y Gobierno de la Universidad del Rosario (I semestre, 2013). 36 Veeduría a la cual se le hizo entrega de copias PDF de los folios correspondientes. 37 Resolución 766 de 7 de junio del 2013, por la cual se certificaba el cumplimiento de los requisitos legales y constitucionales para convocar a votaciones con fines de revocatoria de mandato en Bogotá.

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RNEC tiene que responder en un plazo máximo de dos meses. En esta ocasión no se radicó ningún recurso por parte del afectado, debido a que el Alcalde, a través de sus abogados, había interpuesto una acción de tutela sobre la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca falló38 a su favor el 25 de junio del 2013, asegurando que se presentaron vicios de procedimiento, lo cual dejó por el momento sin efecto la citada resolución. Esto implicó una nueva comisión de siete expertos, en representación del alcalde, encargada de revisar el procedimiento de validación y de emitir un veredicto en el que se afirmó que del total de 271 500 apoyos o firmas ‘avaladas’, inicialmente por la RNEC, no eran válidas39. Pero la RNEC, en el Comunicado de Prensa N.º 539 (31.07.2013), manifestó lo siguiente: “Luego de la revisión realizada por la Dirección de Censo Electoral al informe entregado el 22 de julio por el equipo de grafólogos designados por el alcalde de Bogotá se estableció que de los 630 623 apoyos revisados, fueron anulados 275 270 y en total quedan 355 353 apoyos válidos. Para convocar a las urnas se requieren 289 263”. Lo que implica que si el alcalde decide interponer los recursos de apelación y/ reposición, la RNEC tendría hasta dos meses para resolverlos; de lo contrario, se tendría que citar a la ciudadanía capitalina a referendo en un plazo de dos meses.

- De esta experiencia y observación directa de los acontecimientos relacionados con la primera etapa del proceso revocatorio (recolección de firmas) hay varios aspectos que deberían ser reconsiderados. El primero: la conveniencia o no de que las revocatorias sean iniciativas de políticos con motivaciones personales y no de sus partidos o con el respaldo de estos. En el caso de que se desee y requiera liderar este mecanismo de control sobre el cumplimiento del programa de gobierno (voto programático) y/o una real insatisfacción generalizada por parte de la ciudadanía.

- Segundo: estudiar y fijar el cómo y dónde se pueden y se deban recoger las firmas y bajo qué condiciones y características. Es interesante comparar los resultados del informe del reproceso de investigación sobre la validez de la firmas, por parte de la RNEC, del intento revocatorio de Peñalosa (en 1999), el de Petro (el 2013), y el efectuado por los progresistas (Obsérvese, Anexo N.º 5). - Que a pesar de que el censo se amplió a todos los ciudadanos activos en la circunscripción respectiva, se siguen presentando firmas de otras

38 Expediente N.º 25000233600020130079600 del 24 de junio del 2013. 39 Comunicado de prensa de la Alcaldía Mayor de Bogotá (22 de julio del 2013). Versión en línea: .

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circunscripciones. Lo que nos lleva a pensar en la inconveniencia de que sean personas contratadas para tal fin. Estas se encargan de recoger las firmas en cualquier lugar tanto de la ciudad o de otros municipios, y su remuneración depende del número de firmas recogidas.

- Lo anterior muestra en parte un desconocimiento generalizado de las reglas del juego, tanto por parte de los promotores, como de la ciudadanía en general. De los promotores, como se evidenció el 2 de enero del 2013 cuando Miguel Gómez Martínez, el líder de la R del M de Petro, se presentó ante la RD para inscribir la revocatoria y se le informó que ese trámite ya no existía, de acuerdo a la legislación vigente, desde el 2002. O desconocimiento de la ciudadanía en cuanto a las implicaciones y los pormenores del procedimiento, a seguir. En este como en otros medios e instrumentos de participación ciudadana se requiere primero la socialización y comprensión de manera integral de las reglas de juego que regulan el vínculo de los electores y los elegidos, dado que es un tema supremamente álgido para las partes. Socialización que debe hacerse desde la escuela primaria, tal cual se ha estado implementado con otras figuras introducidas en el 91, como el gobierno escolar y el personero, que ya están dando resultados en la formación ciudadana y no simplemente a través de cartillas, páginas web o propaganda político-electoral.

- Si este mecanismo está pensado para que sea el ciudadano el que tome la iniciativa y existen los medios, por ejemplo, a diferencia de antaño (1999), un formato oficial para la recolección de las firmas, el cual el ciudadano pueda bajar del sitio oficial y diligenciar personalmente, promoviendo entre sus amigos y vecinos que estén de acuerdo, y entregar en un lugar previamente determinado, no se justifica que se tenga que contratar a personal para encargarse de ello, con las consecuencias ya evidentes. Máxime si se trata de la causal “insatisfacción generalizada”, la cual, de ser verídica, encontrará la forma de hacerse sentir. Especialmente en la actualidad, con la expansión e implementación por parte de la sociedad de medios alternativos de comunicación (twitter, redes sociales, entre otros). - Este año preelectoral40, y a la fecha —septiembre 2013—, se han presentado 30 intentos revocatorios. Hasta el momento, 14 fueron desaprobados al no superar la primera etapa —la aprobación de los porcentajes correspondientes

40 En marzo y mayo 2014 se llevarán cabo elecciones nacionales: congreso y presidente, respectivamente y, como se puede apreciar en el Anexo N.º 2, el número de intentos revocatorios se incrementa en años preelectorales.

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de firmas de apoyo—, 7 se encuentran en procesos de apelación o reposición, 2 en revisión y de los 7 aprobados en su primera etapa dos ya han sido votados —segunda etapa del proceso revocatorio, sin superar el umbral de participación necesario—, 2 han sido suspendidos por acciones de tutela, 2 están convocados a elecciones en octubre y noviembre del 2013 y otro —el de Bogotá— después de resueltos, primero una tutela interpuesta por el derecho al debido proceso, en junio del 2013 y los derechos de apelación y reposición, el pasado “viernes 25 de agosto”41, según comunicado de la RNEC en su página oficial42, se certifica que las firmas válidas entregadas para solicitar la revocatoria de mandato del alcalde de Bogotá, superan el mínimo legal exigido y, por lo tanto, los ciudadanos pueden ser convocados a las urnas. Sin embargo, la citación a votación no se ha oficializado debido a que el pasado 12 de septiembre se presentó y fue admitida una demanda de acción popular, en defensa del derecho o interés general y en contra de la RNEC y del representante Miguel Gómez Martínez, promotor de la iniciativa revocatoria43.

- Como se puede apreciar, el alcalde Petro está utilizando todos los recursos legales a su alcance, como es natural y de esperarse, para prolongar los términos del proceso revocatorio, y entre tanto implementar y desarrollar, en lo posible, su plan de gobierno. Asimismo, ha emprendido una campaña publicitaria para difundir y dar a conocer los resultados preliminares de su gestión, a tal punto que se ha detectado un leve incremento en los índices de popularidad del mandatario. No obstante, con muestras iguales, las firmas encuestadoras presentan resultados opuestos, como se puede aprecia en la Gráfica N.º 4. Al parecer, será en las urnas donde se determine si el alcalde puede o no continuar.

41 La fecha correcta es viernes 23 de agosto, sin embargo, se deja tal cual aparece en la página oficial de la RNEC. 42 Comunicado del viernes 6 de septiembre del 2013: “Registradores Distritales confirman la Resolución 1019 del 2013 que convoca a los bogotanos a votar la revocatoria del mandato del Alcalde Mayor de Bogotá. Al resolver el recurso de reposición interpuesto por el apoderado del alcalde Mayor de Bogotá, Gustavo Francisco Petro Urrego, el pasado ‘viernes 25 de agosto’ (sic), los Registradores Distritales confirmaron hoy mediante Resolución 1209 el contenido de la Resolución 1019 expedida el 31 de julio del 2013, en la que se certifica que las firmas válidas entregadas para solicitar la revocatoria de mandato del alcalde de Bogotá, superan el mínimo legal exigido y por lo tanto los ciudadanos pueden ser convocados a las urnas”. 43 Juzgado cuarenta y cuatro, administrativo oral del circuito de Bogotá —sesión cuarta— (Auto A.P. – 2013).

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Gráfico N.º 4: Encuestas CNC y Gallup sobre Petro: muestras iguales, resultados opuestos ¿Usted aprueba o desaprueba lo que ha hecho Gustavo Petro hasta el momento como alcalde?

80 68

66

68

* Valores en porcentajes

40

69

65

60

71 66

65

62 52

54

53

46

47

30

29

29

Oct 12

Dic 12

38

35

31

48

30

32

Abr 13

Jun 13

26

20

Ago 12

Aprueba (según CNC) Desaprueba (según CNC)

Feb 13

Aprueba (según Gallup) Desaprueba (según Gallup)

Fuente: León (2014).

6. Actualización

Sobre la marcha, febrero del 2014, y actualizando este escrito, vemos que a dos años y dos meses de la posesión de los aproximadamente mil alcaldes en todo el país, se oficializaron, entre enero a diciembre del 2013, 35 intentos de R del M, de las cuales, a febrero del 2014, según datos de la RNEC en su página web; 20 (57,14%) no superaron la primera etapa del proceso —porcentajes requeridos de firmas válidas—; 5 se encuentran aún en procesos de apelación y de las 10 (28%) que superaron la etapa preliminar del proceso, 9 han sido votadas pero ninguna ha prosperado, por la misma razón que hasta la fecha ningún intento revocatorio en Colombia lo ha hecho; nunca se ha superado el umbral de participación necesario para validar el proceso. Adicional a que en Colombia los niveles de participación electoral son bajos, la estrategia electoral de los alcaldes amenazados ha sido desestimar la asistencia a las urnas a través de diferentes 121

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campañas publicitarias y/o actividades “algunas no santas”, que van desde la repartición de mercados o prebendas y, en algunos casos, hasta amenazas, para que los ciudadanos no se desplacen a los centros de votación. Desde octubre del 2013 a febrero 2014, en cuanto a la R del M del Alcalde Mayor de Bogotá, Gustavo Francisco Petro Urrego, han pasado muchas cosas, como era de esperarse. A saber, como se había previsto y era muy factible, que antes de que se resolvieran los diferentes recursos en los procesos de revisión y apelación en la etapa de revisión de firmas, el Procurador General de la Nación Alejandro Ordóñez lo destituyera, y así fue. El 9 de diciembre del 2013 se dio a conocer la destitución de Petro y la inhabilidad por 15 años, en otras palabras, la muerte política del burgomaestre. Esto, a pesar de la época navideña, no pasó desapercibido y por el contrario “alborotó el avispero” político.

Tanto personajes como líderes y partidos políticos salieron a manifestarse en pro o en contra de la decisión y a especular sobre la coyuntura política. Por ejemplo, ¿quiénes serían los candidatos a la alcaldía?, ¿cómo se manifestaría la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)? El alcalde apeló, el 28 de octubre del 2013, a través de un colectivo de abogados y presentó la “denuncia contra el Estado colombiano por hechos de persecución y violación de los derechos políticos”.44 Y la ciudadanía tampoco se hizo esperar, tanto por iniciativa propia como por invitación del alcalde. Se han llevado a cabo varias manifestaciones y cuatro grandes concentraciones en la Plaza de Bolívar, en el centro de la capital. La primera, el 9 de diciembre, el día en que se dio a conocer la destitución. Un momento crucial, en el que el alcalde frente a una gran multitud habló por más de una hora. Según informe del diario El Espectador (10.12.2013) en su página web: “Estas fueron diez de las frases más impactantes o controversiales pronunciadas en su alocución: sabía que daría el discurso de su vida: Al presidente: “Que el presidente de la República lo sepa. Él es el que tiene que decidir en última instancia si avala la decisión del procurador o es capaz ante la Constitución de impedir su orden arbitraria”.

44 A este órgano también se dirigió, en enero 2014, un grupo de ciudadanos encabezado por el Instituto de Ciencia Política (ICP) - Hernán Echavarría Olózaga (de una familia de empresarios, su fundador un exministro de obras públicas, comunicaciones y exembajador en EE. UU.), el exalcalde Jaime Castro, el excomisionado de Paz (Gobierno Pastrana) Víctor G. Ricardo, Juan Esteban Orrego del Fenalco (Federación Nacional de Comerciantes y del Consejo Inter-gremial de Bogotá) y la directora del ICP. Con un escrito de Amicus Cuiriæ, en el cual se manifiesta: “no tiene otro propósito que el auxiliar a la Honorable Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en su decisión”. El texto consta de 22 folios y es respaldado con la firma de 36 personajes de la vida política, empresarial, judicial y dos representantes de instituciones universitarias (ICP, 2014).

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Al procurador: “El procurador tiene que decirle al mundo que él es el continuador de la misma lucha de quienes levantaron las sierras eléctricas, de quienes quisieron extinguir la diferencia en Colombia, la diversidad y la democracia”.

A funcionarios de la Procuraduría: “¿Creyeron que calculando la decisión arbitraria cercana a navidad el pueblo no iba a salir a las calles? Cómo será la consciencia de la arbitrariedad que una vez hicieron la rueda de prensa, temerosos evacuaron la Procuraduría General de la Nación”.

A 130 parlamentarios: “Aquí hay 130 parlamentarios de diversos países que entre ustedes nos escuchan. Llévense esta historia a sus países: aquí fuimos pasando uno tras otro, como decía nuestro Premio Nobel, al pelotón de fusilamiento”.

A Álvaro Uribe y Francisco Santos: “Aquí estamos nosotros sin una sola arma, rodeados del pueblo. Esa es la diferencia. Allá son conscientes de lo que hicieron para que Uribe pudiera subrayar su amistad con Pacho Santos”. A los indignados bogotanos: “Se inició este movimiento de los indignados de Colombia. Aquí se prenderá la antorcha simbólica de la democracia.”.

A los países latinoamericanos: “Quiero que Bogotá se levante indignada esperando la solidaridad latinoamericana. Un movimiento de solidaridad con la Bogotá Humana para que aquí el fascismo se detenga”. Al proceso de paz en La Habana: “Los que quieren eliminar la Bogotá Humana es lanzar un mensaje de guerra sobre La Habana”.

A las víctimas del exterminio de la Unión Patriótica: “Es el deseo de eliminar la diferencia lo que en Colombia generó un genocidio, el de la Unión Patriótica”.

A las Farc: “Les decimos a los señores de las Farc: ni se les ocurra bajar la bandera de la paz”45.

Una vez ratificada la decisión de la procuraduría, en enero del 2014, y fijada la fecha del 2 de marzo del 2014, por la RNEC, para el referendo revocatorio46, en

45 El Espectador, Bogotá, 10 de diciembre del 2013. 46 Resolución 008 del 3 de enero del 2014 (se fija el domingo 2 de marzo la fecha para que los bogotanos acudan a las urnas y decidan

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tres nuevas oportunidades, se congregaron en la plaza de Bolívar ciudadanos y diferentes organizaciones, para apoyar al alcalde y/o protestar en contra del Procurador. En cada una de ellas el alcalde habló y enfatizó sobre la necesidad abogar por el respeto a la democracia, a la voluntad del constituyente primario, y a la “Bogotá Humana”, su eslogan de gobierno. Asimismo, recalcó la necesidad de manifestarse en paz, sin el uso de la violencia. Y es de destacarse que en ninguna manifestación se exaltaron los ánimos, ni hubo signos de violencia. Sin embargo, el hecho de que un grupo de ciudadanos, desde el día del anuncio de la destitución, hubieran permanecido en “cambuches” en la emblemática Plaza de Bolívar, en apoyo al alcalde, fue duramente criticado por algunos sectores, de la denominada opinión pública.

Manifestaciones y hechos que se dieron a conocer en vivo y en su momento únicamente por el Canal Capital, el medio televisivo institucional del Distrito. Los otros medios de comunicación, y no todos, informaron a través de sus respectivas páginas web o medios virtuales, los cuales solo están a la mano y consulta de la “inmensa minoría” de la población47.

Una vez las cartas sobre la mesa, es decir, de una parte la fecha para el referendo revocatorio y de la otra la congelación o suspensión temporal de la destitución e inhabilidad decretada por el Procurador48, el burgomaestre capitalino, a diferencia de los otros mandatarios de las R del M que culminaron en las urnas, solicitó reiteradamente a los bogotanos que participen en el evento programado para el 2 de marzo del 2014, en las que se decidirá, por vía democrática, si debe seguir en el cargo o no. Pero, ¡oh sorpresa!, a menos de un mes de la fecha fijada, la RNEC49 informó que no se podrán llevar a cabo el referendo revocatorio porque el Ministerio de Hacienda no giró oportunamente el monto requerido y no habría tiempo para llevar a cabo los trámites y contrataciones necesarias, lo cual en el mejor de los casos requerían 33 días. En lenguaje coloquial, si no le sale otra pata al gato, será a mediados de

si le revocan el mandato a su actual alcalde, Gustavo Francisco Petro Urrego). 47 Cfr. MinTIC, “Infografía: Colombia un país moderno con el uso de internet” (30 de mayo del 2013). Versión en línea: . También: DANE. Boletín de prensa (27 de marzo del 2014). Versión en línea: : “La conexión a los hogares creció un 94% a hoy día. Pasamos del 17% en 2010 y vamos en 33,8%. Para 2013, el proyectado es que el 43% de los hogares estén conectados y la meta para el año 2014 es el 50% de hogares conectados”. En 2010, solo 200 municipios tenían conexión a fibra óptica; en el 2014, 551 municipios de 1078. 48 Por cuenta de tres de las más de 800 tutelas presentadas tanto por el burgomaestre como por ciudadanos solicitando o reivindicando derechos fundamentales relacionados con la destitución del alcalde, las cuales siguen su curso normal y actualmente se encuentran en el Consejo de Estado, en segunda instancia, de acuerdo al debido proceso. 49 El 67 de la Ley 134 del 94: “Los ciudadanos de la respectiva entidad territorial serán convocados a la votación para la revocatoria, por Registraduría del Estado Civil correspondiente dentro de un término no superior a dos meses, contados a partir de la certificación expedida por la misma entidad”. La RNEC ratificó mediante Resolución 13806 del 17 de diciembre el número y la validez de las firmas y los Registradores Distritales fijan para el domingo 2 de marzo la fecha para que los bogotanos acudan las urnas y decidan si le revocan o no el mandato a su alcalde, según comunicado de prensa del día 3 de enero del 2014.

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abril, una vez se llevan a cabo las elecciones del Congreso (09.03.2014) y antes de las presidenciales (25.05.2014). Según Comunicado de Prensa N.º 0078 del 2014 de la RNEC, la R del M se llevará cabo el domingo 6 de abril del 2014. ¡Improvisación, ineficiencia o decisión política y electoralmente calculada!.

El cambio de fecha, justificada o no, es contrario a la norma. Y las demandas no se hicieron esperar. El exsecretario de Gobierno Guillermo Alfonso Jaramillo, vocero del ‘No’ a la salida del Alcalde, radicó una denuncia penal en la Fiscalía por el delito de prevaricato contra los registradores nacional y distritales, por el cambio de fecha de la revocatoria del 2 de marzo al 6 de abril.

Las campañas en pro del “Sí” y del “No” para la R del M de Petro se desarrollan en medio del silencio mediático, ya que poco se sabe al respecto, tanto que hasta el Canal Capital, que transmitió en vivo y directo las diferentes concentraciones en la Plaza de Bolívar y por lo fue duramente criticado, está al parecer silenciado, porque casi ni se manifiesta al respecto. Si se quiere saber sobre las campañas se tiene que buscar en internet. El líder del “Sí” es nada más ni nada menos, que el ex vicepresidente de la era Uribe, Francisco Santos, primo hermano del mandatario de turno y su “enemigo político” y uno de los salpicados por las denuncias del excongresista Petro; quien además desea ser alcalde de la ciudad50.

El cambio de fecha y el contexto electoral51 no parecen ser favorables a Petro, dicen los colaboradores y promotores del “No”, tanto que se especula que podrían cambiar de táctica y como todo alcalde promover la abstención. Lo que sería un revés no solo publicitario sino político, porque para Petro sería mucho mejor, políticamente hablando, si gana el “No” que si continúa en el cargo por no superarse el umbral de participación52. Y de ganar con el “No” quedaría políticamente blindado frente a los diferentes procesos judiciales que desencadenó la congelación temporal del proceso de destitución e inhabilidad que le impuso la Procuraduría General de la Nación, en cabeza del polémico personaje Alejandro Ordóñez. ¡Pero todo parece indicar que no será así! Es muy probable que Petro sea destituido antes las elecciones. En este este caso, en especial por su relevancia política y por lo polémico del personaje, se refleja lo que se sabe, se respira, se comenta entre bambalinas y solo se menciona tímidamente en diálogos académicos; que este es un ajuste de

50 Según declaraciones de un conocido del ex vicepresidente, él en reunión llevada a cabo el día 14 de noviembre del 2013 manifestó su intención de ser alcalde de la ciudad una vez fuera destituido Petro y se convocara a elecciones (rpa SUR, 2013). 51 Los comicios del Congreso (09.03. 2014) y las presidenciales (25.05.2014). 52 No inferior (55%) de la votación válida registrada el día en que se eligió al respectivo mandatario, que para el caso sería de: 1 234 230.

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cuentas y al parecer no le será fácil al burgomaestre salir airoso de este infierno en que se ha convertido su enfrentamiento con el estamento. En especial con la rancia clase política bogotana (capitalina), “para la cual Petro es un dechado de defectos: exguerrillero, costeño, inteligente, soberbio, pretencioso” (Dávila, 2014), esto porque se atreve como pocos en la historia del país a enfrentarlos y desenmascararlos hasta el punto que varios de los representantes de esa “clase política” se han visto afectados y eso no se olvida ni se perdona. Llegado el momento se pasa la factura53.

Pero esta tendencia se repite, del seguimiento hecho a los intentos revocatorio en Colombia se observa que mayoritariamente este mecanismo es utilizado como un arma política por lo adversarios. Esto porque los promotores de las mismas no son movimientos ciudadanos, sino predominantemente los contendores políticos del mandatario y, en algunos casos, por ciudadanos afectados por las decisiones del mandatario, o contratistas a los cuales no se les dio o renovó un contrato54. Quizás por ello es que a pesar la disminución en los requisitos procedimentales y porcentajes requeridos, hasta ahora de los 169 intentos, ninguna ha obtenido el apoyo ciudadano requerido. Igualmente porque, de una parte, la causal “incumplimiento del plan de gobierno”, primer requisito para iniciar un proceso revocatorio, en tan solo un año de los cuatro de gobierno, no es lógica, ni viable de probar y sí se presta para su manipulación. Y en cuanto a la segunda causal, la “insatisfacción general de la ciudadanía”, el argumento mayormente utilizado, si realmente fuese así, no sería tan difícil lograr superar los ya disminuidos requisitos tanto procedimentales como porcentuales. En este contexto de arenas jurídica y políticamente movedizas, la suerte del alcalde aún está en veremos. Las diferentes instancias, medios e instrumentos empleados por el Alcalde para defenderse, prolongar el proceso o dar la pelea, siguen su curso (el debido proceso), es un camino largo y dispendioso.

53 Como congresista durante varios períodos, acusó a colegas, a miembros de las fuerzas armadas y gobernantes, incluido al presidente de ese entonces, de corrupción, parapolítica y todo tipo de acciones ilegales. Sus debates en el Congreso lo destacaron como un opositor consistente, y capaz de desenmascarar y hacer tambalear al establecimiento. De ahí viene sus grandes enemistades y odios viscerales. Entre ellos aquellos delfines y políticos de trayectoria que han visto implicados pero que hábilmente y mediante el silencio mediático se les hace borrón y cuenta nueva. Adicionalmente, fue el primero en denunciar, de frente y contra viento y marea, a su copartidario y antecesor en la Alcaldía, Samuel Moreno Rojas, por el caso del multimillonario del carrusel de la contratación en Bogotá. A propósito, Moreno Rojas fue suspendido de su cargo a menos de un año de terminar su gestión por considerar, el señor procurador, que el multimillonario desfalco cometido por el alcalde no era más que una falta grave que no daba para destituirlo ni inhabilitarlo. Como quien dice una vez “pasado el escándalo y que la plática quede en casa”, aquí no ha pasado nada y dentro de un par de años de nuevo al ruedo de la política. 54 Compárese MOE (2012) y Franco-Cuervo (2014). En el cual se hace referencia específica y documenta algunos de estos casos.

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Lo anterior, complementado con la incertidumbre ocasionada por el cambio de fecha para realizar la R del M, que dependiendo del curso que tomen las cosas, se llevará o no a cabo en función de la eventual relación directa con una estrategia de desgaste tanto para el alcalde como para la ciudadanía.

Todo lo anterior genera, en este año de varios eventos electorales, una desmedida presión en la ciudadanía porque coincide con las diferentes campañas para senado, cámara y presidente, que naturalmente han aprovechado la coyuntura para tomar partido a favor o en contra del Alcalde; y ahora no sabe con certeza si habrá o no revocatoria, en qué medida y en qué dirección deben participar apoyando o desestimando las causas políticas en juego.

Jorge Luis Borges decía que la Democracia, tal como hoy la entendemos, es “ese curioso abuso de la estadística”55, pero no solo de la estadística, sino también del Derecho, las encuestas y los diferentes medios de comunicación y de los periodistas56, que en su conjunto formatean la denominada “opinión pública” o “percepción ciudadana”, de acuerdo a las conveniencias e intereses en juego, en su momento57. Esto se ha hecho aún más evidente en el caso de la destitución del alcalde mayor de Bogotá, el segundo cargo de elección popular más importante del país, pero no solo por ello, sino porque hay muchas más cosas en juego en este ajedrez político. De una parte aprovechar la oportunidad para deshacerse de un rival políticamente peligroso, valiente y frentero que evidenció y denunció los vínculos de la clase política con el narcotráfico paramilitar, desenmascaró el carrusel de la contratación y que hace política de un modo diferente — sin robar— y lo más peligroso: con proyección nacional y aspiraciones presidenciales.

Y de otra, recuperar Bogotá, Distrito Capital, fortín político, que se perdió desde cuando los capitalinos, reiteradamente, han elegido a candidatos apoyados por movimientos políticos disidentes y ajenos a los tradicionales.

55 “Me sé del todo indigno de opinar en materia política, pero tal vez me sea perdonado añadir que descreo de la democracia, ese curioso abuso de la estadística” (Borges, Jorge Luis, “La moneda de hierro”, en sus Obras Completas, III, Emecé Editores, Barcelona, 1996, p. 121). 56 Parafraseando al inmortal y recientemente fallecido Gabriel García Márquez, quien en alguna oportunidad manifestó que el mal periodismo iba a lograr lo que hasta ahora, la corrupción, las guerrillas, los paramilitares y hasta la clase política no habían logrado: destruir a Colombia. 57 En el caso Petro, en todas sus dimensiones, hay una proliferación de desinformación, debido a la polarización que este asunto ha suscitado. Asimismo, hay un sinnúmero de artículos de opinión, de académicos, políticos y columnistas. Algunos buenos, otros malos y pésimos, donde se puede apreciar no solo el abuso estadístico, sino el de la interpretación del Derecho y el de los medios de comunicación. Por ejemplo: Robles Zabala (2014), Ospina (2104), Arango (2014), González (2014), Vargas (2014), Vélez (2014), Ronderos (2014), Suarez Montoya (2014), Lancheros (2014), Hernández (2014) y Telesur (2014).

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En este ajedrez político, el 19 de marzo del 2014, el presidente Santos en campaña reeleccionista, con fuertes contrincantes y niveles bajos de popularidad, tomó la decisión políticamente arriesgada de no aceptar las medidas cautelares de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y decidió cumplir el fallo de destitución al alcalde, proferido por la Procuraduría el 9 de diciembre del 2013, a pesar de que el 17 de diciembre había manifestado todo lo contrario. Finalmente, el Tribunal Superior de Bogotá revocó la destitución del alcalde Gustavo Petro y ordenó su restitución.

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Del vértigo al estancamiento: los procesos revocatorios locales en el Ecuador Franklin Ramírez Gallegos FLACSO (Ecuador) Sumario: 1. Implantación de la RM en el orden constitucional ecuatoriano. 2. La progresiva institucionalización de la RM. 3. La Asamblea Constituyente del 2008 y la RM: tiempos de apertura. 4. Despegue y contención: las reformas normativas del 2011. 5. Procesos revocatorios y dinámica electoral: algunos rasgos generales. 5.1. El revocatorio a los alcaldes. 6. Salida. Bibliografía.

La inclusión de la figura de la revocatoria del mandato (RM) en la Constitución ecuatoriana del 2008 no fue ninguna novedad. Dicho mecanismo de democracia directa (MDD) ya había sido implantado en la carta magna elaborada una década atrás. Entre 1998 y 2008, no obstante, no se activó ningún proceso revocatorio. Por el contrario, desde 2010, casi al hilo de la aprobación de la normativa secundaria que regulaba el uso de tal MDD, el órgano electoral recibió 784 solicitudes para encaminar procesos revocatorios. De entre ellos se convocaron finalmente 78 procesos, todos a nivel de autoridades electas a nivel local. La nítida aceleración de la “demanda revocatoria” provocó, a su vez, una contraofensiva de los poderes constituidos que interpusieron una demanda de inconstitucionalidad contra tal MDD. En dicho marco, a mediados del 2011, el parlamento aprobó una serie de reformas en torno a las causales y procedimientos para hacer uso de la RM. Las reformas paralizaron casi de inmediato el previo dinamismo de los procesos revocatorios. Un escenario de tan nítidas fluctuaciones en el uso de la RM conduce el análisis hacia tres grandes terrenos de exploración: a) sondear en los factores que contribuyeron al inédito e intenso uso de la RM entre 2010 y 2012; b) describir y situar las características generales de los procesos revocatorios efectuados; y c) indagar en el sentido y los efectos de las reformas parlamentarias del 2011. El trabajo pone el acento, en lo fundamental, en los factores asociados con el diseño institucional y con las regulaciones normativas para el uso de la RM. Ello demanda, en un inicio, efectuar un breve recuento de los orígenes y del proceso de institucionalización de la RM en el sistema democrático del Ecuador. Las conclusiones, por su parte, colocan algunas pistas para entender los problemas de legitimidad democrática vinculados con el uso de los procesos revocatorios en regímenes democráticos que oscilan entre la inestabilidad política, el descrédito de 135

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los partidos y contradictorios niveles de implicación ciudadana en la esfera pública.

1. Implantación de la RM en el orden constitucional ecuatoriano

Las dinámicas de movilización popular y conflicto político desatados en el Ecuador a mediados de los años noventa del pasado siglo se sitúan como el trasfondo histórico en que se explica la implantación de la RM en el orden jurídico del país. Así, más que como una pura decisión de las élites políticas o como una conquista popular arrancada a los de “arriba”, la incorporación de la figura del revocatoria del mandato como derecho ciudadano remite a un escenario de inestabilidad institucional en que confluyen la crisis de legitimidad del sistema de representación política y las pujas de los movimientos sociales por ampliar los espacios de participación popular. La historia de tal confluencia es trazada, brevemente, en lo que sigue. Febrero de 1997. Tras contundentes jornadas de protesta ciudadana contra el gobierno de Abdalá Bucaram se produce la primera interrupción presidencial del período 1996-2006. El procesamiento parlamentario a través del que se cesó en funciones a Bucaram y se nombró como nuevo Jefe del Estado al entonces presidente del Congreso (Fabián Alarcón), contenía diversos vicios de legalidad. Consciente de aquello, la clase política —que, de izquierda a derecha, se había articulado en contra de Bucaram— se vio en la necesidad de convocar a una consulta popular en procura de una legitimación ex post de la destitución y la sucesión presidencial. La convocatoria al pronunciamiento ciudadano suponía, a la vez, una señal de apertura del sistema político ante las diversas impugnaciones que, desde inicios de la década, habían lanzado diversos movimientos sociales y asociaciones cívicas contra la estructura de representación política y el rumbo neoliberal que los partidos dominantes habían otorgado a la agenda estatal desde mediados de los años ochenta. Así, aunque en las movilizaciones de 1997 la indignación popular se concentró en la figura de Bucaram, ya incubaba en su seno el enorme malestar ciudadano contra un sistema de partidos replegado sobre sí mismo y poco permeable al control popular. La capacidad de los partidos para resolver, con pactos subrepticios, los episodios de crisis institucional y las pujas de poder entre las propias élites políticas se había ratificado con la entronización de Alarcón en el poder —rompiendo así con la línea de sucesión que indicaba que la vicepresidenta en funciones debía 136

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FRANKLIN RAMÍREZ GALLEGOS: Del vértigo al estancamiento: los procesos revocatorios locales en el Ecuador

asumir el poder—. Esta vez, sin embargo, la contundencia de la movilización ciudadana obligó a la clase política a procurar una salida que incluyera el pronunciamiento popular no solo sobre el procesamiento de la coyuntura crítica sino respecto a la configuración de un escenario de reforma política que incluya las demandas que venía empujando la sociedad civil desde años atrás (Ibarra, 1997).

La consulta del 25 de mayo de 1997 no solo procesó el episodio de crisis presidencial sino esbozó una agenda para enfrentar la globalidad de la crisis política. El soberano debió pronunciarse sobre catorce cuestiones. Si las dos primeras preguntas interrogaban respecto a la legitimidad de la destitución de Bucaram y de su remplazo por el presidente del Congreso, la tercera consultaba sobre la convocatoria a una Asamblea Nacional para reformar la carta magna. Las preguntas restantes colocaban en consideración del pueblo diversas propuestas de reforma política (sistema electoral, gastos de campaña, integración de órganos de control, etc.). Entre ellas, la décimo tercera pregunta hizo referencia directa a la RM. La cuestión fue colocada de este modo: “¿Está usted de acuerdo que la Constitución Política contemple el principio de la revocatoria del mandato de quienes, habiendo sido elegidos por el voto popular, incumplan con las normas morales, legales y de eficiencia atinentes al ejercicio de sus funciones, de conformidad con la ley?” (Consulta popular del 25.05.1997).

El pronunciamiento ciudadano fue, en términos generales, muy favorable a los propósitos de la clase política que había convocado la consulta. La destitución de Bucaram y la línea de sucesión escogida por los partidos fueron largamente refrendadas por el pueblo. Con menor margen de apoyo también se aprobó la instalación de una Asamblea para la reforma constitucional. Las preguntas referidas a específicas propuestas de reforma tuvieron aún un menor respaldo pero de todos modos fueron aprobadas por la ciudadanía. En cuanto a la pregunta sobre la RM, 60,25% de los votos válidos dieron por aprobada su incorporación en la Constitución Política. No obstante, al observar tales resultados a partir del total de los votos se observa que el apoyo popular a la RM fue mucho menos nítido: apenas el 40% de los votantes apoyaron la inclusión de la revocatoria en la Constitución. En el siguiente gráfico se desagregan tales resultados: 137

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Gráfico N.º 1 Resultados electorales de la pregunta 13 de la Consulta popular de 1997 —Incorporación de la RM a la Constitución Política del Ecuador— 70.00% 60.00%

60.25%

50.00% 40.00%

39.64%

39.74% 26.15%

30.00%

22.90%

20.00%

11.29%

10.00% 0.00%

SI

NO

Nulos

Votos totales

Blancos

Votos válidos

Fuente: Consejo Nacional Electoral (CNE). Elaboración: propia.

En vista de que la última pregunta1 de la consulta popular demandaba a la ciudadanía la autorización para que el parlamento incorpore en el texto constitucional las reformas políticas emanadas de la propia consulta, la figura de la RM pasó a formar parte del cuerpo de mecanismos de democracia directa que ya existían en el ordenamiento jurídico ecuatoriano, a saber, la consulta/ plebiscito y la iniciativa popular (Pachano, 2008). Así, en medio de la crisis de legitimidad de la representación política y de los conflictos abiertos entre la clase gobernante, la movilización popular había configurado un escenario propicio para la discusión de una serie de reformas constitucionales que, por la vía de una consulta popular, terminaron por ser incluidas en la carta fundamental del país.

2. La progresiva institucionalización de la RM

La Asamblea Constitucional de 1998 redactó una carta magna que recogía los elementos centrales del conflicto político desatado en el país desde al arranque de las políticas de ajuste estructural. Así, mientras por un lado profundizó la 1

La pregunta 14 de la consulta de 1997 rezaba: “¿Dispone usted que el Congreso Nacional incorpore como reformas a la Constitución Política de la República el mandato de esta consulta dentro del plazo de sesenta días contados a partir de la fecha de la publicación de sus resultados oficiales en el Registro Oficial?”.

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vigencia de las políticas afines al Consenso de Washington2, por otro amplió la estructura de derechos ciudadanos3 y estableció nuevas instituciones participativas en el ordenamiento democrático. Se constitucionalizó así una suerte de “neoliberalismo con rostro social” que no resolvía la conflictividad política y que encerraba una serie de paradojas. Una de ellas, quizás fundamental, concernía a la ampliación de derechos sociales en una coyuntura en que se restringía los recursos y los márgenes de acción del Estado para poder garantizarlos.

En cualquier caso, y en consecuencia con los resultados de la consulta de mayo de 1997, la Asamblea puso en vigencia las reformas que el pueblo había reconocido en las urnas. La figura de la revocatoria del mandato fue introducida en el Título IV (“De la Participación Democrática”), Capítulo II (“De las formas de la participación democrática”), sección segunda de la nueva Constitución. Dicha sección estaba por completo dedicada a la cuestión de la RM y comprendía, a su vez, cinco artículos. La activación de la revocatoria fue definida como un derecho ciudadano que podía ser utilizado cuando determinadas autoridades electas incumplieran su plan de trabajo o recayeran en actos de corrupción. En relación al mandato establecido por la consulta, sin embargo, la norma constitucional redujo el ámbito de aplicación de los procesos revocatorios de “todos los elegidos por el voto popular” al “mandato otorgado a los alcaldes, prefectos y diputados” elegidos por la ciudadanía (art. 109). Ello excluía al presidente de la República de la posibilidad de ser revocado. De igual modo, no se hizo referencia a concejales, consejeros y/o miembros de las juntas parroquiales, que también llegaban a sus cargos por la vía del voto: Art. 109.- Los ciudadanos tendrán derecho a resolver la revocatoria del mandato otorgado a los alcaldes, prefectos y diputados de su elección, por actos de corrupción o incumplimiento injustificado de su plan de trabajo. Cada uno de los candidatos a alcalde, prefecto o diputado, al inscribir su candidatura presentará su plan de trabajo ante el correspondiente tribunal electoral (Constitución Política del Ecuador, 1998)4.

Los siguientes artículos constitucionales referidos a la RM —del 110 al 113— hacían referencia, fundamentalmente, a las condiciones y procedimientos 2

3 4

Se eliminó la noción de áreas estratégicas y de otras formas de propiedad —estatal y comunitaria— y se dio paso a una propiedad nominal sobre los recursos naturales no renovables cuya exploración y explotación podían ser llevadas a cabo por empresas públicas, mixtas o privadas (Moreano, 1998). Mujeres, niños, jóvenes, ambientalistas, consumidores, adultos mayores y otros grupos sociales, vieron reflejadas sus demandas en el texto constitucional bajo la figura de una ampliación de derechos y garantías ciudadanas. De particular importancia fue la extensión, en sintonía con el acuerdo 169 de la OIT, de los derechos colectivos de los pueblos indígenas. Consultar el texto completo en la base de datos políticos de la Universidad de Georgetown: .

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que regularían la activación de los procesos revocatorios en el Ecuador. Dicha regulación fue ratificada, y definida con mayor detalle, entre 2000 y 2001, cuando se sancionaron la Ley de Elecciones y, en particular, el Reglamento para Consulta Popular y Revocatoria del Mandato (RCPRM)5. Estos dos cuerpos normativos completaban el marco institucional bajo el que podía utilizarse la revocación de ciertas autoridades electas.

Tal como fue reglamentado en el 2001, el procedimiento para iniciar un proceso revocatorio incluía la recolección del 30% de firmas del total de empadronados en la circunscripción en que haya sido electa la autoridad bajo impugnación. En los casos en que se invocaba actos de corrupción, el pedido podía hacerse en cualquier momento. Por el contrario, si la causa invocada era el incumplimiento del plan de acción, podía efectuarse después de cumplido un año del desempeño de la autoridad impugnada y antes del último año de terminación de su período (esto último no constaba en la Constitución). Correspondía al órgano electoral verificar el cumplimiento del umbral y la validez de las firmas. Una vez confirmado aquello, la Comisión Jurídica del entonces llamado Tribunal Supremo Electoral (TSE) sometía el caso a estudio y, a la vez, notificaba acerca del pedido “al funcionario o autoridad contra quien esta[ba] dirigida la solicitud de revocatoria del mandato, para que en tres días presente los documentos de su defensa” (art. 50, RCPRM). Con el informe de la Comisión Jurídica, el Tribunal Electoral de cada provincia podía rechazar o aceptar el pedido de RM (art. 51). Si la iniciativa procedía, el órgano electoral debía convocar a votación en el curso de los siguientes 45 días. Finalmente, en caso de existir el pronunciamiento favorable de la mayoría absoluta de los sufragantes de la respectiva jurisdicción, el efecto inmediato era la cesación del funcionario y la correspondiente subrogación legal. Aunque semejante reglamentación ratificaba las normas constitucionales de 1998, introducía, de forma velada, cierta modificación de la carta magna al conferir poder decisional al órgano electoral respecto a la aceptación o no de una solicitud de revocatoria. Esta última prerrogativa —que ponía en crisis el peso de la expresión directa de la ciudadanía como parte constitutiva de los procesos revocatorios— no estaba prevista en la Constitución. Tampoco lo estaba, como ya se ha insinuado líneas arriba, la estipulación de tiempos diferentes para la activación de la RM según si los causales hacían referencia a actos de corrupción o al incumplimiento del programa de acción pública. Al respecto, Morales Viteri (2009) ha señalado que la regulación sobre 5

Dicho reglamento fue incluido el 29.06.2001 en el Registro Oficial. Ver el texto completo en: .

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revocatorios asociados con corrupción contenía serios limitantes y profundas aberraciones. En cuanto a los límites democráticos, parece claro que si los ciudadanos debían contar con una sentencia ejecutoriada por una autoridad competente para poder activar un proceso revocatorio, se diluía el derecho a ejercer directamente la impugnación contra una autoridad electa —ello era aún más flagrante en el caso de los diputados pues, al contar con inmunidad parlamentaria, se requería además de autorización previa del parlamento para que sean juzgados—. En cuanto a las aberraciones, el autor alude al artículo 51 del Reglamento, que estipulaba que en ciertos casos en que el órgano electoral rechazara el pedido de RM se podía activar un proceso penal contra los portadores de la iniciativa: “existe una amenaza expresa dentro de esta regulación de que el hecho de solicitar la revocatoria podría constituir un delito, lo cual resulta simplemente inaudito” (Morales Viteri, 2009: 198)6.

En cualquier caso, y por factores que aún deben ser explicados —entre otros, el alto porcentaje de firmas que debían recogerse, la legislación sobre cómo activar procesos revocatorios contra autoridades inmiscuidas en actos de corrupción, etc.—, desde el año de 1997, en que entra en vigencia la figura de la RM, y el año 2008, en que se proclama la nueva Constitución, no se llevaron a cabo procesos de revocatoria de las autoridades de elección popular bajo los procedimientos antes descritos7. A lo largo de aquella década, no obstante, el conflicto político y la inestabilidad institucional llegarían a su clímax en medio de oleadas de movilización popular que facilitaron dos nuevas interrupciones presidenciales (en el 2000, Jamil Mahuad y en el 2005, Lucio Gutiérrez). De este modo, los procesos revocatorios se conducían desde la calle como procesos de control popular directo. Más que el simple rechazo a los gobernantes de turno, aquel escenario ponía en evidencia, sobre todo, la progresiva expansión de un discurso político que al impugnar de modo radical al sistema de partidos ponía en crisis terminal a la estructura de representación sociopolítica del Ecuador. La heterogénea multitud que se movilizó durante una semana contra el gobierno de Lucio Gutiérrez en abril del 2005 lo repetía al unísono: “que se vayan todos” (Ramírez Gallegos, 2005). El espíritu antipartidario de abril impregnaría largamente al proceso constituyente abierto con la llegada del gobierno de la Revolución Ciudadana al poder en enero del 2007. 6 7

Morales Viteri (2009) hace alusión al siguiente artículo: “Con el informe de la Comisión Jurídica, el Tribunal Provincial Electoral resolverá lo que corresponda. Si hay causales para hacerlo y rechaza el pedido, notificará a los solicitantes en la persona de quien les representa, sin perjuicio de llevar el asunto al ámbito penal si hubieren presunciones que así lo justifiquen” (art. 51, RCPR, cursivas nuestras). Welp y Serdült (2011: 160) sugieren que entre 2003 y 2008 existieron numerosos intentos de activar procesos revocatorios pero ninguno se resolvió con éxito.

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3. La Asamblea Constituyente del 2008 y la RM: tiempos de apertura El 28 de septiembre del 2008, el pueblo ecuatoriano aprobó en consulta popular, con 63% del total de la votación, su vigésima Constitución. Entre otras de sus características, la nueva carta magna otorgó un peso sin precedentes en la historia constitucional a la promoción de la participación ciudadana en el proceso democrático del país.

De entre los nueve títulos que contiene el texto, uno está enteramente dedicado a la cuestión —el Título IV: “Participación y organización del poder”— y al menos entre 65 y 70 de sus 444 artículos hacen expresa referencia al tema. En relación a la Constitución promulgada en 19988 —que, como se ha dicho, contenía avances en la materia— se instauraron una multiplicidad de espacios para la deliberación pública entre ciudadanos, organizaciones y autoridades respecto de la planificación, la gestión y la evaluación de las políticas públicas en todos los niveles de gobierno; se habilitaron diversos dispositivos para el control social de representantes, funcionarios e instituciones involucradas con cuestiones de interés público; se crearon innovadoras instituciones atravesadas por el principio de la participación; y se han ampliado los mecanismos de democracia directa9. De este modo, mientras los “derechos políticos” fueron rebautizados nominalmente como “derechos de participación”, desde el primer artículo del nuevo texto se confiere un igual estatus a las autoridades y actos derivados de las instituciones de la democracia representativa y aquellos que provienen de la participación directa de la ciudadanía:

“La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la autoridad, y se ejerce a través de los órganos del poder público y de las formas de participación directa previstas en la Constitución”10.

A diferencia de anteriores constituciones que instauraron regímenes sustentados fundamentalmente en la dimensión representativa de la política, el nuevo texto incluye de forma explícita a la participación directa de la sociedad en su definición de la soberanía popular. Dicha inclusión entrañaría

8

Los trabajos que comparan las últimas constituciones coinciden en señalar que, en términos de la participación ciudadana, la carta magna de 2008 contiene sustantivos avances con respecto a la tradición constitucional del país (Ortiz Crespo, 2008; Morales Viteri, 2008). 9 Para una descripción exhaustiva de los diferentes mecanismos participativos instaurados por la nueva Constitución, ver Ramírez Gallegos y Espinosa (2012). 10 Ver Constitución de la República del Ecuador del 2008, Título 1, Capítulo Primero, artículo 1 (Asamblea Constituyente, 2008: 16).

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una transformación del régimen democrático que, en el marco de la profunda crisis de legitimidad de la representación política, abriría las condiciones para dinamizar la participación popular en el Ecuador del siglo XXI.

Tal apertura puede ser constatada, entre otros aspectos, al observar la reconfiguración normativa que la Constitución estipuló para regular el uso de la RM. En relación a los marcos procedimentales establecidos al respecto en la carta magna de 1998 —y en sus leyes y reglamentos derivados— puede apreciarse una clara flexibilización de las condiciones para su activación. Aquel, el nuevo diseño institucional de la RM, sería uno de los factores que explican la intensa utilización de los procesos revocatorios a nivel local entre 2010 y 2012. En efecto, a lo largo de esos años se concretaron, por primera vez en la historia de la democracia ecuatoriana, setenta y ocho procesos revocatorios a diversos tipos de autoridades locales. ¿Cuáles fueron los principales cambios introducidos por la vigente carta magna que explicarían, entre otros aspectos, la ampliación de las condiciones para el uso de la RM? Entre las principales modificaciones introducidas por la Asamblea Constituyente del 2007-2008 cabe destacar: a) se incluye a la o el presidente de la República como autoridad que puede ser revocada; b) se establece como causal de RM el incumplimiento del plan de trabajo; c) el umbral de firmas requerido para viabilizar un pedido de RM se reduce del 30% al 10% de personas inscritas en el padrón electoral, aunque para revocar al caso del Jefe de Estado se requeriría de 15% de personas inscritas en el registro; y d) para revocar una autoridad se pasa del umbral de la mayoría absoluta del total de votantes a la mayoría absoluta de los votos válidos, exceptuando el caso del presidente.

En relación al momento de presentación de las solicitudes de RM, se mantiene la disposición constitucional de 1998, en cuanto a que la solicitud de revocatoria podrá presentarse una vez cumplido el primero y antes del último año del período para el que fue electa la autoridad impugnada y solamente se podrá efectuar una vez dentro del período de gestión para el que fue electo el funcionario en cuestión. Todos estos principios y procedimientos fueron ratificados y ampliados con la sanción del Código de la Democracia y la Ley de Participación Ciudadana, a saber, las normativas secundarias que regulan de modo específico los procesos electorales y el funcionamiento de la democracia directa. La tabla que se presenta a continuación compara, en breves rasgos, las regulaciones de la RM en las dos últimas constituciones del Ecuador: 143

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Tabla N.º 1 La revocatoria del mandato en dos Constituciones Constitución de 1998

Constitución del 2008

Definición

Derecho político

Derecho de participación

Causales

1. Actos de corrupción. No se anuncian causales en norma constitucional 2. Incumplimiento injustificado de Plan de Trabajo. pero se desarrollan en ley orgánica.

Condiciones

1. Por casos de corrupción podría presentarse en cualquier momento. 1. Cumplido el primer año y antes del último año. 2. Por otra causal, después del primer año y antes del último. 2. Podrá presentarse por una sola vez. 3. Podrá presentarse por una sola vez.

Autoridades

a) Diputados b) Alcaldes c) Prefectos

Todas las autoridades de elección popular incluido el presidente o presidenta de la República

Porcentaje de firmas de respaldo

30% de las personas empadronadas en la respectiva circunscripción territorial

No inferior al 10% de personas inscritas en padrón y 15% para presidenta/e de la República

Aprobación popular

Mayoría absoluta de los votos válidos Mayoría absoluta del total de sufragantes en cada Para el presidente de la República, mayoría circunscripción absoluta de los sufragantes.

Aunque existen continuidades en la regulación de la RM entre ambas Constituciones, parece pertinente sostener que los factores de innovación institucional asociados a la reducción del porcentaje de firmas para activar procesos revocatorios a nivel local y al cambio del umbral de votos requeridos para revocar una autoridad local (de la mayoría de votos totales a la mayoría de votos válidos), habrían abierto el cauce para un efectivo despegue del uso de la RM por parte de un conjunto de actores sociales y políticos locales en el período 2009-2012. Dicho despegue contrasta con el nulo uso de tal mecanismo en el período posterior a las reformas constitucionales de 1998.

4. Despegue y contención: las reformas normativas del 2011

En tal entorno institucional, las iniciativas de revocatoria del mandato a diversas autoridades locales se dispararon apenas aprobadas las leyes secundarias (2009-2010) que fijaban las condiciones para su uso. De hecho, de entre los tres MDD contemplados en la Constitución, la RM aparece como aquel al que con más recurrencia han acudido los ecuatorianos en el período posconstitucional (Ramírez Gallegos et al., 2013). 144

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Así, entre inicios del 2010 y abril del 2012 se encaminaron 784 solicitudes dirigidas a la autoridad electoral —ahora denominado Consejo Nacional Electoral (CNE)— a fin de acceder a los formularios que permiten iniciar el proceso de RM. De entre ellas, el diez por ciento (10%) se concretó en convocatorias electorales, todas a nivel de los gobiernos locales. Hasta la fecha, entonces, fueron convocados 78 procesos electorales con el específico objeto de que la ciudadanía decida si revoca o no el poder a las autoridades que antes había elegido. Del total de solicitudes de RM encaminadas hacia el CNE, 98% estuvieron dirigidas a autoridades locales: prefectos, alcaldes, concejales, presidentes y vocales de juntas parroquiales. Los demás procesos de RM iniciados en los últimos tres años han sido dirigidos contra el presidente de la República (3 solicitudes), contra el presidente de la Asamblea Nacional (1 solicitud) y contra diversos asambleístas (12 solicitudes). En ninguno de estos últimos casos se ha concretado una convocatoria electoral en que se decida la efectiva revocatoria del mandato a tales autoridades.

Ahora bien, de las 784 iniciativas de RM, 730 fueron encaminadas antes de la Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas —Código de la Democracia— y de la Ley Orgánica Reformatoria a la Ley de Participación Ciudadana que regulan la revocatoria del mandato. La aprobación legal de dichas reformas se concretó en mayo del 2011. Según la información sistematizada por la Dirección de Organizaciones Políticas del Consejo Nacional Electoral, hasta mediados del 2012 se presentaron, entonces, 54 solicitudes de revocatoria adicionales. En vista de que las reformas a la regulación de la revocatoria del mandato se concretaron una vez que ya se habían encaminado las primeras 730 solicitudes, 286 de entre ellas —sobre todo aquellas que habrían ingresado en una fecha cercana a la promulgación de las reformas— entraron a una “fase de transición” para adecuarse a la nueva normativa. Solo 43 de entre estas presentaron la documentación para ser validadas en dicho marco. Tabla N.º 2 Solicitudes de RM presentadas (2010-2012)

Total de solicitudes de RM presentadas

Solicitudes presentadas antes de la reforma

Solicitudes que presentaron firmas

Convocatorias a procesos electorales para RM

Solicitudes que entraron en transición

Solicitudes presentadas luego de la reforma

784

730

136

78

286

54

Fuente: Consejo Nacional Electoral (CNE). Elaboración: Del autor.

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El seguimiento de la dinámica global de la revocatoria del mandato en los dos últimos años evidenciaría, entonces, que las reformas normativas consagradas en mayo 2011 han desincentivado largamente a los actores sociales y políticos a proseguir con el uso activo de tal MDD. Si entre mayo 2011 y abril 2012 se presentaron 54 solicitudes de RM —aproximadamente 5 por mes—, entre 2009 y abril 2011 se presentaron 730 solicitudes de revocatoria, es decir, 26 solicitudes por mes —considerando 28 meses—. La desaceleración en el uso de la RM es evidente. Las reformas no solo han tenido como efecto un nítido decrecimiento en el volumen de iniciativas de RM presentadas al CNE. También han supuesto un estancamiento en el número de procesos electorales efectivamente convocados con el objeto de poner en consideración de la ciudadanía la continuidad o no del mandato de los electos. Así, ninguna de las solicitudes de RM presentadas luego de las reformas de mayo 2011 ha desembocado, hasta pasado el primer semestre del 2012, en convocatoria electoral alguna (Córdova, 2012). Por el contrario, si se descuentan del total de solicitudes presentadas antes de la reforma normativa (730) aquellas que entraron en fase de transición (286), se observa que, entre 2009 y abril 2011, se procesaron 444 solicitudes de RM. De entre estas últimas, los procesos electorales efectivamente convocados representan el 17,56%, es decir, 78 elecciones para RM a autoridades locales.

¿Cuáles fueron específicamente las reformas legales que modificaron la dinámica de los procesos revocatorios en el Ecuador posconstituyente? Conviene reparar en esta cuestión a fin de situar algunas pistas sobre el rápido declive en el uso de este MDD en el país11. Ello es aún más necesario puesto que las reformas se concretaron, de diversos modos, como reacción de los poderes constituidos al dinámico uso de la RM entre 2009 y 2011.

En efecto, diversos actores políticos y sobre todo los gremios de los gobiernos autónomos descentralizados —en particular la Asociación de Municipalidades del Ecuador (AME)— presentaron demandas de inconstitucionalidad de la regulación del mecanismo de revocatoria del mandato en medio del acelerado incremento de la solicitudes de activación de tal figura desde 2009. Se trataría entonces de un deliberado proceso de contención del avance de la democracia directa en el Ecuador posconstitucional como efecto de la expresa iniciativa política de los poderes locales —que han sido los principales destinatarios de las demandas de revocatoria— frente al intenso uso de la RM en ese nivel de gobierno. 11 Para una explicación constitucional y extensa del asunto, ver Córdova (2012).

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En el marco de tal impugnación de los poderes locales, las líneas generales de la reforma consagrada en mayo 2011 para regular el procedimiento de activación de la RM pueden ser ubicadas en torno a cuatro ejes: a) La exigencia de una mayor fundamentación político-legal en la motivación de la solicitud de RM. La motivación legal para solicitar una revocatoria podrá fijarse en torno a los criterios de incumplimiento del plan de trabajo, de las disposiciones legales sobre participación ciudadana y de las demás obligaciones constitucionales y legales según el tipo de autoridad electa.

b) La ampliación y reforzamiento de la intervención del órgano electoral en los siguientes niveles: i) revisar la motivación presentada por el accionante para que la solicitud de revocatoria no tenga visos de ilegalidad o inconstitucionalidad; y ii) decidir si acepta la contestación de la autoridad para dar paso al proceso revocatorio. c) La obligatoriedad de notificar a la autoridad contra la que se ha presentado la solicitud de RM para que pueda contestar e impugnar dicha solicitud de manera documentada; y

d) La proporcionalidad entre el número de firmas requeridas para presentar la solicitud de RM y el tamaño de la circunscripción electoral en la que se abre el proceso; los plazos para la recolección de firmas también varían según el número de electores12.

La necesidad de motivar adecuadamente las solicitudes de revocatoria, el mayor peso del órgano electoral en el procesamiento de la demandas —en relación a la contestación e impugnación de la autoridad a ser revocada— y el nuevo umbral de firmas necesarias para presentar el requerimiento aparecerían, entre otros aspectos, como los elementos centrales que han desacelerado rápidamente el recurso a la RM a raíz de las reformas del 2011. El cambio en el porcentaje de firmas supone claramente, por ejemplo, un desincentivo para el uso de la revocatoria en pequeñas localidades en las que se habría activado de modo más frecuente tal mecanismo de democracia directa. En cualquier caso, aun a pesar de las iniciativas de los poderes constituidos para desacelerar el 12 Así, se mantiene el 10% de firmas requeridas para los casos en que la circunscripción electoral tenga más de 300 000 electores inscritos (y se da un plazo de 180 días para la recolección de firmas) pero se aumenta el número de firmas exigidas en el caso de pequeñas circunscripciones (en las que el plazo para la recolección de firmas es menor). En una circunscripción de menos de 5000 electores se debe, entonces, presentar 25% de firmas de respaldo en relación al padrón (plazo de 60 días para recogerlas) mientras que en una circunscripción de entre 5001 y 10 000 electores el porcentaje de firmas requeridas desciende al 20%.

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uso de la RM, el número de solicitudes presentadas y el número de revocatorios efectuados entre 2010 y 2012 no tiene precedentes en el Ecuador democrático.

5. Procesos revocatorios y dinámica electoral: algunos rasgos generales

Los 78 procesos revocatorios efectuados estuvieron dirigidos a diverso tipo de autoridades locales con excepción del representante del gobierno provincial (prefecto). Así, los alcaldes fueron objeto de 17 procesos de RM, los concejales (urbanos y rurales) de 23, los presidentes de junta parroquial (PJPR) de 8, y los vocales de junta parroquial (VJPR) de los 30 restantes13. De este modo se constata que un poco más de la mitad de los procesos electorales convocados en razón de las RM se efectuaron a nivel de los gobiernos municipales (51% entre alcaldes y concejales) y un poco menos de la mitad se dirigieron hacia los gobiernos parroquiales (49% entre presidentes y vocales de juntas parroquiales). Gráfico N.º 2 Revocatorias del mandato según tipo de autoridad

Alcaldes 22%

VJPR 39%

Concejales 29%

PJPR 10%

Fuente: Consejo Nacional Electoral (CNE). Elaboración: Del autor.

Al considerar la dinámica electoral asociada a los procesos de RM según los tipos de autoridad interpelada y según las regiones en las que aquellas se implantan, se puede observar que 56% de los procesos electorales fueron convocados en la región Costa, 29% en la Sierra y 14% en la Amazonía. La región Litoral del Ecuador concentra además el mayor número de RM para cada una de las autoridades, aunque en el caso de los concejales hay un igual número de revocatorias en la Costa y Sierra (11). 13 Las juntas parroquiales fueron reconocidas por la Constitución como el nivel de gobierno de las parroquias rurales del país.

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Llama la atención que el número de alcaldes sometidos a procesos revocatorios sea más alto en la Amazonía (5) que en la Sierra (3). De hecho, en la región amazónica los alcaldes aparecen como la autoridad local más contestada en relación a los otros tres tipos de representantes políticos sometidos a procesos de RM. En la Sierra, la autoridad más impugnada es la de los concejales: casi 50% de los procesos revocatorios que han tenido lugar en dicha región van dirigidos a los ediles. Gráfico N.º 3 Revocatorios por autoridad y región COSTA

SIERRA

AMAZONIA 18

11

11

9 8 6

5

4

3 1

ALCALDES

1

CONCEJALES

PJPR

1

VJPR

Fuente: Consejo Nacional Electoral (CNE). Elaboración: Del autor.

Al indagar por la localización provincial de las RM se observa, como principal hallazgo, que aquellas se han efectuado en la mitad de las 24 provincias del país. Se constata, además, que cinco provincias concentran casi el 80% (62) de los procesos revocatorios abiertos en el país: Loja (17), Guayas (13), Manabí (13), Esmeraldas (10) y Morona Santiago (9). De entre tales provincias, en Loja, Guayas y Manabí se han realizado referendos revocatorios para los cuatro tipos de autoridades locales. En el caso de El Oro, aun si solo se han abierto seis (6) procesos, también se observa que la RM ha sido empleada para interpelar a todas las autoridades locales. 149

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Gráfico N.º 4 Procesos revocatorios por provincia y autoridad Alcalde

Concejales

PJPR

VJPR

10

9 8 6 4

ON OR

TA Z

A

1

OR

A

1

A

R

A

ÑA CA

NG TU

LO J

UR

A CH IN

1

ZA M

1

M

1

PA S

1 ...

1

CH

ST O. ..

O OR EL

2 11

PI

2 2 1 1

S

1

GU AY A

AB

I

...

11

M AN

AL ER M ES

4

3 2

1

4

4

3

Fuente: Consejo Nacional Electoral (CNE). Elaboración: Del autor.

El gráfico anterior permite constatar la alta concentración de procesos revocatorios para alcaldes y concejales en determinadas provincias del país. En cuanto a los primeros se constata que el 75% de aquellos (17) están concentrados en cuatro provincias: Morona Santiago (4), Guayas (4), Manabí (3) y Loja (2). En cuanto a las RM abiertas contra los concejales, la concentración es aún más nítida: 18 de los 23 procesos electorales realizados respecto a tal autoridad local se efectuaron en dos provincias: Loja (10) y Manabí (8).

La dinámica de los procesos revocatorios en Loja merece particular atención. En dicha provincia del sur del país, fronteriza con el Perú, se localiza el 20% del total de convocatorias electorales efectuadas en tal razón a nivel nacional, concentra además el 75% de RM realizados en las provincias de la sierra (17 de 23) y tiene el número más elevado de RM a concejales en relación a todo el resto de provincias. Las RM están asociadas, de diversos modos, a disputas por el poder político. En el caso de la provincia de Loja, la intensidad del uso de tal mecanismo de democracia directa podría indicar la intensidad de las luchas políticas locales y su específico estudio permitiría dar cuenta de las tendencias y lógicas de la conflictividad socio-política en curso en tal territorio. 150

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5.1. El revocatorio a los alcaldes Del total de autoridades cuya continuidad en el poder político local estaba en cuestión, 57 se mantuvieron en sus cargos y a 21 les fue revocado el mandato. La proporción de revocatorios efectivos alcanza entonces al 27%. Tabla N.º 3 Autoridades revocadas

Procesos electorales

No revocado

Revocado

Alcaldes

17

11

6

Concejales

23

14

9

Presidentes JPR

8

5

3

Vocales JPR

30

27

3

Total

78

57

21

Fuente: Consejo Nacional Electoral (CNE). Elaboración: Del autor.

Al analizar la proporción de mandatos revocados según tipo de autoridad, se constata que son los concejales quienes tienen mayor propensión a ser revocados de sus mandatos: 9 de los 23 concejales (urbanos y rurales) con demandas de RM han sido finalmente desplazados de sus funciones luego del pronunciamiento popular. La proporción alcanza al 39%. Alcaldes y presidentes de junta parroquial han sido revocados en umbrales similares, a saber, entre 35% y 37,5% respectivamente. De otro lado, solo 10% de los vocales de junta parroquial han debido abandonar sus cargos luego de los procesos electorales abiertos por RM. No cabe, pues, sugerir alguna correlación entre el tamaño de las circunscripciones electorales y los resultados de los procesos revocatorios. Al auscultar, específicamente, el desenvolvimiento de las RM efectuadas a nivel de los gobiernos municipales se constata que aquellos han tenido lugar en 17 cantones de siete provincias del país. Se observa, además, que tres sujetos políticos (partidos o movimientos) han sido objeto del 70% de procesos electorales efectuados hasta la fecha: el movimiento de gobierno Alianza País (35,2%), el brazo electoral del movimiento indígena Pachakutik (17,6%) y el Partido Sociedad Patriótica, del expresidente Lucio Gutiérrez (17,6%). Estos tres actores políticos —que se encuentran entre los cinco con mayor presencia a nivel de los gobiernos municipales— han debido sostener la continuidad de sus alcaldes en 12 de los 17 procesos de RM efectivamente convocados. Los restantes procesos han sido dirigidos contra alcaldes electos por el Partido 151

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Roldosista Ecuatoriano (1), el Movimiento Popular Democrático (1), y otros movimientos locales —el Movimiento Municipalista (2) y el Movimiento Baños Turístico (1)—. Tabla N.º 4 Procesos revocatorios a alcaldes

Provincia

Cantón

Sujeto político

Resultado

Morona Santiago

Tiwintza

Pachakutik

Revocado

Morona Santiago

Palora

Pachakutik

Ratificado

Morona Santiago

Limón Indanza

Pachakutik

Ratificado

Morona Santiago

Pablo Sexto

P. Sociedad Patriótica

Revocado

Zamora Chinchipe

Palanda

P. Sociedad Patriótica

Revocado

Guayas

Santa Lucía

P. Sociedad Patriótica

Ratificado

Guayas

Marcelino Maridueñas

Alianza País

Ratificado

Guayas

Playas

Alianza País

Ratificado

Guayas

Naranjito

Alianza País

Ratificado

Manabí

Jaramijó

Mov. Municipalista

Revocado

Manabí

Junín

Mov. Municipalista

Revocado

Manabí

Puerto López

Mov. Popular Democrático

Ratificado

El Oro

Huaquillas

Alianza País

Ratificado

El Oro

Balsas

Alianza País

Ratificado

Loja

Pindal

Alianza País

Ratificado

Loja

Puyango

Partido Roldosista Ecuatoriano

Ratificado

Tungurahua

Baños

Mov. Baños Turístico

Revocado

Fuente: Consejo Nacional Electoral (CNE). Elaboración: Del autor.

Los alcaldes que terciaron en las elecciones municipales por el movimiento oficialista Alianza País recibieron entonces el mayor número de impugnaciones en el período analizado. En ningún caso, sin embargo, dichos alcaldes fueron revocados: todos los procesos electorales en que se pusieron en juego sus mandatos condujeron a la ratificación de sus cargos. De estos seis procesos, la mitad tuvo lugar en cantones de la provincia del Guayas y la otra mitad en dos provincias del sur del país (El Oro y Loja).

En relación a los alcaldes electos por el movimiento Pachakutik se observa que solo en uno de los tres procesos de RM abiertos en su contra les fue finalmente revocada la conducción del gobierno municipal. Dicha revocatoria tuvo lugar 152

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en el cantón Tiwintza de la provincia de Morona Santiago. Estos tres procesos electorales tuvieron lugar en cantones de la Amazonía. En torno a los alcaldes electos por el Partido Sociedad Patriótica (PSP) se han llevado a cabo tres procesos electorales asociados a las RM. Dos de ellos se han efectuado en cantones amazónicos y el restante en la costa del país. Los dos procesos de RM efectuados en contra de las autoridades electas por Sociedad Patriótica en los cantones amazónicos se zanjaron con un pronunciamiento popular desfavorable a la continuidad de los alcaldes en el poder municipal. De este modo, el PSP aparece como el partido político con mayor proporción de alcaldes efectivamente revocados. Gráfico N.º 5 Revocatorios a alcaldes por partido político Alcaldes impugnados Mov. Baños Turístico

1

Municipalista 1

MPD

1

PSP Pachakutik

1 2

PRE

Alcaldes revocados

2

3

2 3

1 6

Alianza País Fuente: Consejo Nacional Electoral (CNE). Elaboración: Del autor.

Las impugnaciones efectuadas a los alcaldes electos por el Partido Roldosista Ecuatoriano y el Movimiento Popular Democrático se zanjaron, por otro lado, con un resultado favorable a su continuidad en el ejercicio del poder municipal. No sucedió del mismo modo con los alcaldes electos por movimientos locales: en los tres cantones (Baños, Junín, Jaramijó) en que se efectuaron procesos de RM a tales alcaldes, el pronunciamiento popular determinó el cese de sus mandatos. Esto último sugeriría que existe una mayor debilidad de los partidos/ movimientos locales, en relación a aquellos que tienen una implantación nacional, a la hora de hacer frente a procesos electorales de diverso tipo. 153

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6. Salida La RM ha jugado un rol central en el movimiento de la democracia directa en el Ecuador posconstitucional. No existe precedente de semejante dinámica en el vigente ciclo democrático. Luego de las reformas constitucionales de 1998, y a pesar del reconocimiento de la RM, no hubo ningún proceso abierto para interpelar a las autoridades electas por medio de tal mecanismo. El despegue de la democracia directa adquiere aquí una nítida faceta. Quedan por auscultarse, con mayor profundidad, las específicas razones que explicarían tal escenario. A primera vista se puede sugerir que la flexibilización constitucional de las condiciones para encaminar la RM habría incentivado a su intenso uso durante el período analizado. No cabría descartar, a la vez, la continuidad de una atmósfera abiertamente hostil a la estructura de la representación política (“el rechazo a la partidocracia”) como uno de los elementos que motivarían el despliegue de las demandas de revocatoria. Antes, durante y después del proceso constituyente 2007-2008 el malestar y la desconfianza hacia la política instituida han jugado un papel relevante en la legitimación del impulso participativo y en la necesidad de despartidizar la vida política de la nación por medio de una serie de dispositivos que promueven la participación directa de los ciudadanos. La dicotomía “partidos perversos” vs. “ciudadanos virtuosos” ha atravesado largamente el campo del discurso político en el país y puede estar asociada a la intensificación sin precedentes de la RM a nivel de los poderes locales. Se trata de una hipótesis que requiere, desde luego, de mayor fundamentación14.

En todo caso, la conflictividad atada a dicha tensión permitiría también comprender la reacción de los poderes constituidos ante la vorágine de demandas revocatorias en su contra así como las posteriores reformas normativas que bloquean su relativamente fácil activación previa. Dicha contención, sin embargo, restaría profundidad a la participación directa de los ciudadanos en la vida pública del país, pues tiende a fortalecer el poder decisional de la autoridad electoral —cuyo origen no proviene del voto ciudadano— en relación a admitir los procesos de RM. Al así hacerlo se relativiza el poder ciudadano y su capacidad de interpelar a las instituciones de la democracia representativa a través de procesos institucionalizados de control popular que lejos estaban de alcanzar niveles inmanejables. 14 Para un primer desarrollo de esta hipótesis ver Ramírez Gallegos (2010).

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BIBLIOGRAFÍA Asamblea Constituyente 2008 Constitución de la República del Ecuador, Publicación Oficial de la Asamblea Constituyente, Quito. Córdova, Holger Paúl 2012 La revocatoria del mandato entre voluntad popular o institucional: un mecanismo de democracia semidirecta con derechos en conflicto, COINCIDE, Quito. Ibarra, Hernán 1997 “La caída de Bucaram y el incierto camino de la reforma política”, en Ecuador debate, N.º 40, Centro Andino de Acción Popular (CAAP), Quito. Morales Viteri, Juan Pablo 2008 “Los nuevos horizontes de la participación”, en Ávila Santamaría, Ramiro (editor), La Constitución del 2008 en el contexto andino. Análisis desde la doctrina y el derecho comparado, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Quito (pp. 155-200). Versión en línea: . 2009 “De la Carta Negra al movimiento de los Forajidos: plebiscitos y referendos en Ecuador”, en Welp, Yanina y Uwe Serdült (coords.), Armas de doble filo, la participación ciudadana en la encrucijada, Prometeo, Buenos Aires. Moreano, Alejandro, Julio César Trujillo, Zonia Palán, Augusto Barrera, Gina Chávez, Manuel Martínez, ECUARUNARI y CONAIE 1998 La Nueva Constitución: escenarios, actores, derechos, CIUDAD, Quito. Versión en línea: . Ortiz Crespo, Santiago 2008 La participación entre dos asambleas constituyentes: políticas y procesos participativos en Ecuador en el período 1998-2008, ponencia presentada al XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires. Pachano, Simón 2008 “La democracia directa en Ecuador”, en Lissidini, Alicia, Yanina Welp y Daniel Zovatto (coords.), Democracia directa en América Latina. Prometeo, Buenos Aires. 155

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UNA ONDA EXPANSIVA Las revocatorias en el Perú y América Latina

Ramírez Gallegos, Franklin 2005 La insurrección de abril no fue solo una fiesta, Taller El Colectivo / Abya-Yala / Ciudad / Terranova / Feuce-Q, Quito. 2010 “Participación, desconfianza política y transformación estatal: la innovación participativa en la Constitución ecuatoriana 2008”, en VV.AA, El Estado de la Nación Informe 0, PUCE-FLACSO-CSE-Unicef, Quito. Ramírez Gallegos, Franklin y Alejandra Espinosa 2012 “Ocupando la silla vacía: representación y participación en el tránsito posconstitucional del Ecuador”, en Cuadernos del Cendes, N.º 81, septiembre-diciembre, Universidad Central de Venezuela, Caracas (pp. 109-140). Ramírez Gallegos, Franklin (coord.), Mathieu Le Quang y Cristina Bastidas 2013 Nuda Política. Democracia, participación y conflictos. Ecuador 2009-2012, FES-ILDIS / FLACSO-Ecuador / Perfiles de Opinión, Quito. Versión en línea: . Welp, Yanina y Uwe Serdült 2011 “¿Jaque a la representación? Análisis de la revocatoria de mandato en los gobiernos locales de América Latina”, en Welp, Yanina y Lawrence Whitehead (coords.), Caleidoscopio de la innovación democrática en América Latina. Flacso México/Nuffield College, Universidad de Oxford/Centre for Research on Direct Democracy, México D. F. (pp. 145­169).

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La revocatoria de mandato a nivel subnacional en Argentina Facundo Arques Universidad Nacional del Litoral (Argentina) Sumario: 1. Períodos de incorporación de la revocatoria de mandato en las provincias y municipios argentinos. 2. Análisis de las características normativas de la revocatoria a nivel provincial y municipal. 2.1. Nivel provincial. 2.2. Nivel municipal. 2.3. Dos grupos de provincias. 3. Provincias que poseen solamente revocatoria de mandato en cartas orgánicas municipales. 4. Provincias que cuentan con el mecanismo en leyes y cartas orgánicas municipales. 5. Distintos patrones de legislación municipal. 6. Análisis de puestas en práctica e intentos. 7. Revocatorias de mandato “indirectas”. 7.1. Almafuerte. 7.2. Capilla del Monte. 7.3. Bariloche. 8. Prácticas efectivas de revocatoria de mandato popular. 8.1. Deán Funes. 8.2. Villa Ascasubi. 9. Principales intentos de activación. 9.1. Ciudad de Córdoba. 9.2. Famatina. 10. Conclusiones. Bibliografía.

Los estudios sobre democracia directa en América Latina no han prestado mayor atención al caso argentino, probablemente debido a las fuertes limitaciones de los pocos mecanismos de democracia directa (MDD) disponibles a nivel nacional. En efecto, estos MDD fueron introducidos recién a partir de la Reforma Constitucional de 1994 y de forma muy restringida: solo se reconoce la consulta popular, que es una herramienta de las autoridades para consultar a la ciudadanía, y la iniciativa legislativa ciudadana, que no conlleva la decisión directa de la ciudadanía sino la posibilidad de presentar una propuesta de Ley a tratar por el Parlamento. La puesta en práctica de estos mecanismos a nivel nacional fue igualmente limitada1. Sin embargo, la realidad es distinta a nivel subnacional, donde las provincias y municipios fueron incorporando a sus legislaciones una gama mucho más amplia de MDD, incluso en décadas anteriores a la reforma de 1994. Según Sabsay,

1

[...] en las constituciones de los estados provinciales aparecieron desde tiempos tempranos formas de democracia semidirectas. La tendencia fue iniciada por la provincia de Santa Fe en su Constitución de 1921, que luego fue seguida por las de Córdoba y de Entre Ríos. También se pueden señalar los casos de referéndum constitucional adoptados en

La puesta en práctica de estos dos tipos de MDD ha sido casi nula. Solamente la iniciativa legislativa cuenta con dos casos efectivos de activación, es decir, casos en los cuales se ha dado tratamiento legislativo al proyecto propuesto por la ciudadanía; uno de los proyectos propuso la derogación de jubilaciones de privilegio y el otro la creación de un programa de nutrición infantil promocionado con el nombre de “El hambre más urgente”. Para más información ver Arques (2013).

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Buenos Aires y Mendoza. De esta manera, de a poco en la mayoría de las provincias argentinas se practicaron consultas, referéndums e inclusive revocatoria de mandatos desde hace varias décadas [...] (Sabsay, 2008)

Esta tendencia se aceleró con la vuelta a la vida democrática en 1983, a partir de ella se generó una creciente participación popular y lentamente estos mecanismos comenzaron a ser utilizados en los distintos niveles de Estado. Al respecto, Lafferriere afirma que [...] Las sucesivas crisis políticas, económicas y sociales producidas desde la apertura democrática abrieron un nuevo capítulo en la vida política y social Argentina, y allí ciertos mecanismos de participación popular mostraron su existencia a través de actores sociales que encontraron en ellos la posibilidad de canalizar sus reclamos, ante el descreimiento en los gobernantes y el quiebre de la confianza entre representados y representantes [...] (Lafferriere, 2009).

A partir de la reforma de 1994, este avance de los MDD se consolida, especialmente a nivel municipal, a partir no solo del reconocimiento de estos mecanismos a nivel nacional2 sino también de la introducción del concepto de “autonomía municipal”, el cual permite a los municipios de mayor categoría redactar sus propias cartas orgánicas y en ellas sus propios MDD.

En la actualidad, veintidós de las veintitrés provincias argentinas cuentan con algún tipo de MDD3. A nivel subnacional existe una gama bastante amplia de MDD que incluye los referéndums vinculantes y no vinculantes, la iniciativa legislativa, el veto popular, MDD obligatorios y la revocatoria popular del mandato. Aquí nos ocuparemos exclusivamente de este último mecanismo, que permite a la ciudadanía, mediante la junta de un porcentaje de firmas, destituir y reemplazar a un funcionario electo.

La revocatoria de mandato en Argentina está prevista a nivel provincial y municipal en cinco provincias y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, mientras que otras siete provincias prevén este MDD solo para sus municipios. A pesar de que este mecanismo está bastante extendido a nivel subnacional, a lo largo del país (especialmente a nivel municipal) los intentos y puestas en práctica efectivas han sido muy escasos y han adoptado características peculiares.

2 3

El artículo 22 de la Constitución Nacional de 1853 excluía los expresamente el uso de los MDD, al establecer que: “El Pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus Representantes y autoridades creadas por. esta Constitución. Toda fuerza armada o reunión de personas que se atribuya los derechos del pueblo y peticione a nombre de este, comete delito de sedición.” La única provincia que no incluye actualmente ningún tipo de MDD es Santa Fe.

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FACUNDO ARQUES: La revocatoria de mandato a nivel subnacional en Argentina

El presente trabajo tiene tres objetivos principales: mostrar los períodos históricos de introducción de la revocatoria del mandato a nivel subnacional; presentar las características normativas del mecanismo a nivel provincial y municipal; y, finalmente, analizar las experiencias recientes para observar qué rol ha jugado la revocatoria del mandato en Argentina y qué actores promueven u obstaculizan sus prácticas.

1. Períodos de incorporación de la revocatoria de mandato en las provincias y municipios argentinos

Siguiendo a Sabsay (2008), las etapas históricas de incorporación de los MDD se pueden dividir en tres: desde 1910 a 1950, de 1950 a 1960 y desde 1983 a 1993. En este trabajo se suma una cuarta etapa que inicia en 1994 y prosigue hasta la actualidad.

La primera etapa se desarrolla bajo el contexto del afianzamiento institucional emprendido por las constituciones provinciales, según las características que ordenaba la Constitución Nacional histórica de 1853/60. Específicamente, el mecanismo de revocatoria de mandato fue introducido por primera vez en la historia del país por las constituciones provinciales de Córdoba en 1923 (art. 152) y la de Entre Ríos en 1933 (art. 193), que preveían la posibilidad de que la legislación municipal otorgara los derechos de iniciativa, referéndum y destitución de funcionarios electivos (Hroncich y Novaro, 1939). En la década de 1950, a partir de la provincialización de los antiguos territorios provinciales4, se observa un avance más sólido en la introducción de los MDD. En este período, la revocatoria de mandato es introducida a nivel provincial en las constituciones de Chaco (1957, art. 2), Misiones (1958, art. 2) y Neuquén (1957, art. 3); y a nivel municipal por la de Corrientes (1960, art. 170).

Con la recuperación de las instituciones democráticas en 1983 se inicia el proceso más próspero de introducción de los MDD en constituciones provinciales. Como resultado de dicho proceso, la revocatoria de mandato fue introducida a nivel provincial en La Rioja (1986, art. 83), Río Negro (1988, art. 2) y Tierra del Fuego (1991, art. 209).

4 Durante la década de 1950 se incorporan al esquema federal constitucional, con el rango de provincias autónomas, los denominados “territorios nacionales”. Estos espacios territoriales se desarrollaron bajo el rol tutelar del estado nacional y estuvieron marginados políticamente durante un largo período. Se caracterizaron por la extrema dependencia del poder central, por contar con autoridades carentes de autonomía funcional y presupuestaria; y habitantes con derechos políticos restringidos. La nacionalización de los territorios nacionales clausuró una larga etapa territorial signada por restricciones al ejercicio de la ciudadanía política para los habitantes de estos territorios, incorporándolos con plenos derechos al Estado Nacional. Para más información ver Ruffini (2005).

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Finalmente, se puede fijar un cuarto período de introducción de los MDD en las provincias argentinas a partir de la reforma de la Constitución Nacional de 1994; aquí Chubut se convierte en la última provincia en incorporar la revocatoria de mandato (1994, art. 264).5 La siguiente tabla expone los distintos períodos históricos de incorporación del mecanismo, a nivel subnacional en las provincias argentinas. Etapas

Tabla N.º 1: Períodos históricos de incorporación de revocatoria de mandato

Provincias

Artículos Iniciativa ciudadana, referéndum y revocatoria de mandato para la Córdoba (1923) legislación municipal (artículo 152). 1. 1910 a 1950 Iniciativa ciudadana, referéndum y revocatoria de mandato para la Entre Ríos (1933) legislación municipal (artículo 193). Chaco de (1957) Iniciativa popular, referéndum y revocatoria (artículo 2). Misiones (1958) Iniciativa popular, referéndum y revocatoria (artículo 2). 2. 1950 a 1960 Neuquén (1957) Iniciativa popular, referéndum y revocatoria (artículo 3). Iniciativa ciudadana, referéndum y revocatoria de mandato para la Corrientes (1960) legislación municipal (artículo 170). La Rioja (1986) Revocatoria de mandato (artículo 83). 3. 1983 a 1993 Río Negro (1988) Referéndum, consulta, iniciativa y revocatoria populares (artículo 2). Tierra del Fuego (1991) Revocatoria de mandatos (artículo 209). Consulta popular vinculante en manos del poder legislativo, consulta popular no vinculante en manos del poder ejecutivo y legislativo 4. 1994 en adelante Chubut (1994) (artículo 262). Revocatoria de mandato (artículo 264).

En la actualidad, el mecanismo de revocatoria de mandato popular a nivel provincial y municipal se permite en la Ciudad de Buenos Aires y en cinco provincias: Chaco, Chubut, La Rioja, Santiago del Estero y Tierra del Fuego. Mientras que las provincias que aseguran el derecho de revocatoria para sus municipios, además de las cinco mencionadas anteriormente, son: San Luis, San Juan, Río Negro, Neuquén, Misiones, Entre Ríos, Corrientes y Catamarca6. El funcionamiento general de este mecanismo es similar a nivel provincial y municipal, sin embargo, en cada nivel de gobierno se han establecido normativas propias que fijan distintas exigencias y requisitos.

2. Análisis de las características normativas de la revocatoria a nivel provincial y municipal

La revocatoria de mandato en Argentina funciona, en todos los niveles de gobierno, de la siguiente manera: el sector de la ciudadanía que esté interesada 5 6

Para información detallada sobre períodos de introducción de los distintos tipos de MDD en Argentina véase Arques (2013). Esta provincia no menciona en su constitución provincial ningún MDD para sus municipios, sin embargo, 7 de ellos regulan la revocatoria de mandato en sus cartas orgánicas.

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en solicitar la revocatoria de cualquier autoridad electa popularmente (cargos ejecutivos y legislativos), debe dar las razones por las cuales se requiere la revocación (sin la necesidad de presentar pruebas) y reunir un porcentaje determinado de adhesiones (firmas) del padrón electoral provincial para que se dé lugar a un referéndum vinculante y obligatorio, donde la ciudadanía decida la continuidad o la destitución de la autoridad en cuestión.

2.1. Nivel provincial

A nivel provincial, las características principales de la legislación que regula este procedimiento son las que se presentan en la siguiente tabla. Tabla N.º 2: Regulación de la revocatoria del mandato a nivel provincial

Firmas firmas Habilitados Plazos para la Provincias % exigidas para votar** necesarias junta de firmas

CABA

20%

2.511.197

% de votos de para revocar

502.239

Ley 357: doce meses

Mayoría simple del padrón electoral

No se especifica en la ConstituMayoría simple del ción provincial padrón electoral ni en la ley regulatoria

Causas

Períodos inhabilitados

Causas atinentes al desempeño de las funciones.

Antes del primer año de mandato y a partir de los seis meses de finalizarlo

Causales del juicio político16

Antes de los primeros seis meses de mandato y a partir de los seis meses de finalizarlo (Ley 4313)

Chaco

10%

761.906

76.190

La Rioja

20%

231.937

46.387

*

Mayoría simple del padrón electoral

Chubut

20%

360.496

72.099

*

Mayoría simple votos válidos emitidos

Mayoría simple de los votos válidos emitidos Causas atinentes y participación de más al desempeño de del 50% del padrón las funciones. electoral

Antes del primer año de mandato y a partir de los seis meses de finalizarlo

Mayoría simple de los votos válidos emitidos

No se aplica antes de cumplido el 50% del mandato

Santiago del Estero

20%

601.490

120.298

*

Tierra del Fuego

20%

100.096

20.019

Ley 226: Treinta días.

Mal desempeño de sus funciones.

*

*

*

Fuente: Elaboración propia basada en las constituciones provinciales. * No se menciona en la Constitución Provincial ni existe ley regulatoria. ** Según los padrones electorales de las últimas elecciones a Diputados provinciales (octubre 2012).

*

A partir del análisis de la legislación provincial se puede afirmar que las posibilidades de poner en práctica el mecanismo y de revocar algún cargo pueden llegar a ser ínfimas.

En primer lugar, de las cinco provincias que incluyen este MDD a nivel provincial solamente dos (Chaco y Tierra del Fuego), además de la Ciudad Autónoma de 161

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Buenos Aires, han sancionado la correspondiente ley regulatoria necesaria para hacer uso del mecanismo.

En segundo lugar, dos de las siete provincias (Chaco y La Rioja) y la Ciudad Autónoma de Buenas Aires exigen un 50% de votos sobre el padrón electoral y no sobre los votos válidos emitidos. Esta exigencia termina siendo bastante severa ya que demanda entre un 75% y un 80% de los votos válidos emitidos para revocar a un funcionario público, si se tiene en cuenta que la participación electoral en estos distritos ronda el 75%7. Inclusive, los porcentajes de firmas exigidos para iniciar este mecanismo, un 20% a excepción de Chaco, son considerablemente elevados.

El intento de revocatoria de mandato en la Ciudad de Buenos Aires, en el 2005, fue la única tentativa seria8 de activar un mecanismo de revocatoria en un distrito del tamaño de una provincia. Esta experiencia podría llegar a afirmar nuestra idea de que los requisitos mencionados anteriormente podrían ser lo bastante elevados como para, al menos, desalentar la puesta en práctica de este MDD a nivel provincial.

La revocatoria a la cual nos referimos fue promovida por el entonces jefe de gobierno Aníbal Ibarra. En un contexto de profunda crisis de gobierno y un agudo rechazo de la ciudadanía9, Ibarra decide impulsar la junta de firmas que le permitiera activar una revocatoria donde la ciudadanía decidiera la aprobación o el rechazo de su gestión. La Ciudad de Buenos Aires exige un 20% de firmas del padrón electoral (alrededor de 500 000 firmas) y en el caso de reunirlas, un porcentaje de votos afirmativos del 50 + 1 del padrón electoral. A pesar de contar con recursos, logística y difusión oficial, los requisitos mencionados fueron lo suficientemente altos como para hacer desistir al jefe de gobierno de seguir con la campaña de junta de firmas; cuando se habían recolectado solo 100 000 adhesiones, el mismo Ibarra afirmaba que

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[...] es un sistema para que no se aplique. Si uno toma en cuenta la cantidad de firmas que se tienen que juntar, más la cantidad de votos que hay que sacar para legalmente revocar el mandato de alguien, es imposible... [En]

Según el Atlas Electoral de Andy Tow los porcentajes de participación electoral en las últimas elecciones de diputados nacionales son del 73% en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; 75% en Chaco; y 76% en la Rioja. Página web: www.andytow.com/atlas/ totalpais/. La creciente abstención se produce a pesar de que en Argentina el voto es obligatorio. No se ha detectado ningún otro intento serio de poner en práctica este mecanismo a nivel provincial que se haya dado, por ejemplo, a partir del inicio formal del proceso de junta de firmas. La gestión de Aníbal Ibarra fue fuertemente cuestionada y debilitada principalmente a partir de la denominada “Tragedia de Cromañón”, en la cual perdieron la vida 194 jóvenes a raíz del incendio de una discoteca en diciembre del 2004.

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la ciudad generalmente vota [...] el 60% del padrón y para ser revocado debería tener entre 1.3 y 1.4 millón de votos en contra, lo cual es muy difícil [...] (Página/12 online, 16/03/2005).

Otras características que también deben tenerse en cuenta sobre este MDD son las causas por las cuales se debe fundar la necesidad de la revocatoria, los períodos en los cuales no es posible aplicar el mecanismo, los plazos estipulados para la junta de firmas, las medidas previstas para cubrir las vacantes en caso de que el funcionario afectado sea revocado y las características del referéndum revocatorio. En todas las constituciones provinciales se menciona que la revocatoria se aplica a los “cargos electivos” y las causales se vinculan generalmente con el “mal desempeño de las funciones”; solo en Chaco se establece que las causas son “las previstas para el juicio político”.

En lo que respecta al pronunciamiento de los ciudadanos sobre las causas, toda la legislación argentina a nivel provincial y municipal referida a revocatoria de mandato, demanda como requisito formal expresar los motivos por el cual se inicia el MDD pero no exige pruebas que los fundamenten. Es más, como veremos más adelante, muchas cartas orgánicas municipales prohíben explícitamente al tribunal electoral o a cualquier autoridad juzgar u opinar sobre las causas por las cuales los ciudadanos exigen el inicio de la revocatoria.

En síntesis, a los ciudadanos solo les basta con mencionar formalmente las causas por las cuales deciden iniciar el mecanismo, sin la necesidad de demostrarlas10. Sin embargo, a pesar de que no se exija a ninguna autoridad juzgar las causas, a nivel municipal todos los intentos de activar este MDD por parte de los ciudadanos han sido bloqueados por vía judicial a través de pedidos formales presentados por los funcionarios afectados. Los períodos en los cuales no se puede revocar a un funcionario se establecen por lo general dentro del primer año de gestión y los últimos seis meses (Ciudad Autónoma Buenos Aires, Corrientes y Santiago del Estero); a excepción de la provincia de Tierra del Fuego, donde no se permite la revocatoria antes de transcurrido el 50% del mandato; y la provincia de Chaco, que prohíbe el ejercicio del mecanismo dentro de los primeros y últimos seis meses de mandato.

10 Esto se repite en otros casos latinoamericanos, como Venezuela y Perú (Welp y Serdült, 2011).

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Con respecto a los plazos exigidos para la junta de firmas, solo se puede saber que en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se conceden doce meses y en la provincia de Tierra del Fuego, treinta días. Las otras provincias, al no haber redactado la ley regulatoria de este MDD, no cuentan con mayores detalles de funcionamiento y requisitos que los presentes en las respectivas constituciones provinciales.

Otro tema no menos importante, que no está previsto por la legislación provincial ni las leyes regulatorias existentes, es el mecanismo de reemplazo de funcionarios revocados. Se puede interpretar a partir de los casos efectivos de revocatoria a nivel municipal, que en caso de ser revocado el titular del poder ejecutivo, asumiría su cargo el vicegobernador hasta terminar el período estipulado de mandato. Para los casos de revocatoria de miembros del poder legislativo, y teniendo en cuenta también la experiencia municipal, el funcionario revocado sería reemplazado por la persona que le sigue en la lista de candidatos electa del mismo partido (por lo general figuran como “suplentes”).

En cuanto a las características del referéndum revocatorio que se debe celebrar una vez que se han recolectado las firmas (y corroborado su validez), se debe señalar que en todas las provincias se prevé que este sea de carácter obligatorio y vinculante. Sin embargo, los requisitos para que la revocatoria a través de la votación sea efectiva, varían según las provincias: en Chaco, La Rioja y la Ciudad de Buenos Aires, los votos afirmativos deben representar más del 50% de los electores inscriptos en el padrón electoral y no el de los votos válidos emitidos como establece, por ejemplo, la provincia de Chubut y la de Tierra del Fuego. En Santiago del Estero se exige, además de la mayoría simple de los votos válidos emitidos, una participación mayor al 50% del padrón electoral. Sin lugar a dudas, el requisito de mayorías simples de votos afirmativos sobre el total del padrón electoral y no sobre los votos válidos emitidos representa una fuerte exigencia adicional, que se suma a la de los altos porcentajes de firmas necesarias para activar el mecanismo. Si en un futuro este MDD puede ponerse en práctica y se logra la cantidad de votos necesarios bajo estas exigencias, situación que resulta muy improbable, la revocatoria del funcionario en cuestión estará sobradamente justificada. En este sentido, la exigencia que representan estos requisitos, hacen que la revocatoria de mandato a nivel provincial sea una herramienta a ponerse en práctica necesariamente como “ultima instancia” y ante situaciones límite o de gran envergadura. 164

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2.2. Nivel municipal Las perspectivas de activación parecen ser más favorables a nivel municipal, no solamente debido a que los distritos son más pequeños —lo que facilita la junta de firmas, la organización de las campañas, la reducción de los recursos a invertir, entre otras exigencias— sino también porque se ha podido establecer que el mecanismo de revocatoria se encuentra presente en un número muy importante de localidades a lo largo del país. Desde de la reforma de 1994, la Constitución Nacional insta a las provincias a asegurar la “autonomía municipal”. Este concepto está regulado por el artículo 123, el cual refuerza y complementa a su vez al artículo 5. Ambos artículos establecen que las constituciones provinciales deben asegurar no solamente la administración de justicia, la educación primaria y el régimen municipal, sino también la autonomía municipal en el orden institucional, político, administrativo y económico-financiero11. De estos cuatro órdenes nos interesa remarcar el de la autonomía institucional, ya que otorga a las municipalidades la capacidad de dictarse sus propias cartas orgánicas y desde las mismas regular sus propios MDD.

De las 20 provincias que otorgan autonomía institucional a sus municipios, 14 incluyen revocatoria de mandato a nivel municipal12 ya sea en sus leyes orgánicas municipales y/o en las cartas orgánicas de las distintas localidades. En la mayoría de estas provincias la revocatoria de mandato está regulada de la siguiente manera: por un lado existe la regulación propia que se da cada municipio con carta orgánica y, por otro, la regulación presente en la Ley Orgánica de las Municipalidades, que rige para todos los demás municipios de menor jerarquía. Para investigar la legislación municipal se han analizado la totalidad de leyes orgánicas municipales que prevén revocatoria para todos los municipios en cada provincia y también las distintas cartas orgánicas (CO) de cada capital provincial y de la ciudad más poblada (por información detallada véase la Tabla N.º 3 en el Anexo de este trabajo).

11 Debe mencionarse, además, que la Constitución Nacional reserva a cada constitución provincial la capacidad de reglar el alcance y contenido de dicha autonomía, lo que genera que cada provincia fije sus propios requisitos para que un municipio sea autónomo y que existan a su vez diferentes grados de autonomía municipal. 12 Estas provincias son: La Rioja, Catamarca, Chaco, Chubut, Córdoba, Corrientes, Jujuy, Misiones, Neuquén, Río Negro, San Juan, San Luis, Santiago del Estero y Tierra del Fuego.

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2.3. Dos grupos de provincias En la legislación municipal sobre este tipo de MDD se distinguen dos grupos de provincias: aquellas que cuentan con el mecanismo solo en cartas orgánicas y las que lo hacen tanto en sus leyes como en distintas cartas orgánicas municipales. La provincia de La Rioja constituye una excepción ya que solo posee revocatoria en su Ley Orgánica Municipal Transitoria.13 El primer grupo reúne seis provincias con las características mencionadas: Tierra del Fuego, Santiago del Estero, San Luis, Misiones, Jujuy y Catamarca. En estas provincias solamente los municipios con CO pueden activar una revocatoria de mandato.

El segundo grupo está compuesto por siete provincias: Chaco, Chubut, Córdoba, Corrientes, Neuquén, Río Negro y San Juan. Estas provincias otorgan a todos los municipios de menor jerarquía, a través de sus leyes orgánicas municipales, la posibilidad de activar una revocatoria de mandato popular.

3. Provincias que poseen solamente revocatoria de mandato en cartas orgánicas municipales

Las cartas orgánicas (CO) del grupo de provincias que no presentan revocatoria en sus leyes orgánicas exigen por lo general un 20% de firmas para activar el referéndum revocatorio, a excepción de la ciudad de Santiago del Estero (25%), La Banda (30%) y Perico (35%). Otra característica a destacar es la modalidad de exigir un porcentaje previo de firmas que avale el proyecto o pedido de revocatoria para poder, en una instancia siguiente, iniciar la colecta de firmas para completar el porcentaje final exigido que active finalmente el referéndum revocatorio. Los porcentajes que exigen algunas ciudades para avalar la junta de firmas llegan a veces a representar la mitad (Villa Mercedes, Belén) o hasta dos tercios (La Banda, Ciudad de Perico) del porcentaje final exigido. Todas las CO de este grupo de

13 La Constitución provincial de La Rioja asegura en su artículo 154 la autonomía municipal plena pero ningún municipio ha redactado su Carta Orgánica aún. El régimen municipal se rige mediante la ley orgánica de municipios N° 6843. Solamente en la ciudad capital se encuentra regulado el mecanismo a través del Decreto N. º 3322. Las características que presenta la revocatoria a nivel local en La Rioja son idénticas a las que se encuentran a nivel provincial; el decreto que regula este derecho en la capital provincial agrega dos requisitos más: los períodos inhabilitados para activar el mecanismo, que corresponden al primer año de gestión y a los últimos seis meses; y un plazo de seis meses para la junta de firmas, que resulta muy amplio si se lo compara con los treinta o sesenta días que otorgan las CO del resto del país. Este último dato resulta interesante ya que dicho plazo otorga mayor tiempo no solo para alcanzar el porcentaje de firmas, sino fundamentalmente para realizar una buena campaña a favor o en contra, especialmente cuando se exige una mayoría simple de votos sobre el padrón electoral y no sobre los votos válidos emitidos.

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provincias fijan un plazo de treinta días para reunir dichas firmas, a excepción de la ciudad de Río Grande que solo otorga quince días.

Con respecto a los porcentajes de votos requeridos para revocar un cargo, se observa que todas las CO de este grupo de provincias exigen mayorías simples de votos válidos emitidos; la ciudad de Villa Mercedes en este tema representa un caso particular: la autoridad afectada por revocatoria debe conseguir al menos el porcentaje de votos por el cual fue electa para mantenerse en el puesto o bien superar el 50% de los votos. Las únicas ciudades que demandan un piso de participación para que el mecanismo sea válido son Santiago del Estero y San Fernando del Valle de Catamarca (50% y 51%, respectivamente).

Las causas por las cuales se puede iniciar este mecanismo contra algún funcionario público son, en general, cuestiones atinentes al mal desempeño en sus funciones. Se destacan la ciudad de Belén, que agrega a las mencionadas causales de revocatoria, la “comisión de delitos dolosos fuera del desempeño de las funciones” y la ciudad de Ushuaia que incorpora una razón llamativa y única en toda la legislación argentina: el “incumplimiento injustificado de promesas electorales públicamente realizadas”. Aunque las causales de revocatoria son mencionadas de manera explícita por la mayoría de las CO, no son más que parte de una formalidad a cumplir del trámite para solicitar la activación del mecanismo. Esto ocurre debido a que en ninguna Carta o Ley orgánica se designa a una autoridad que controle o juzgue la pertinencia o veracidad de estas causas, es más, una cantidad importante de ciudades14 establecen que el juez o tribunal electoral encargado de controlar las firmas y los requisitos formales no pueden juzgar las causas por las cuales se inicia la revocatoria.

Finalmente, al conocer las características de las inhabilitaciones para activar las revocatorias, se puede interpretar que estas fueron pensadas para actuar como una especie de “freno” o límite para evitar situaciones en las que los pedidos de revocatoria pudieran llegar a amenazar principalmente la gobernabilidad al ser activados continuamente.

14 Algunas de las ciudades que prohíben expresamente a cualquier autoridad el juzgamiento de las causales de revocatoria presentada por los impulsores de la revocatoria son: (i) en la provincia de Catamarca: Belén, Fray Mamerto Esquiú, Recreo, Tinogasta y San Fernando del Valle; (ii) en la provincia de Corrientes: Monte Caseros, Santo Tomé; (iii) en la provincia de Jujuy: Perico; (iv) en la provincia de Misiones: Posadas y El Soberbio; (v) en la provincia de Neuquén: Zapala, Cutral Có, Chos Malal; (vi) en la provincia de Río Negro: Cipolletti, General Roca y Bariloche; (vii) en la provincia de San Juan: Rawson, San Juan Capital y Chimbas; (viii) en la provincia de San Luis: Villa Mercedes, entre muchas otras ciudades de distintas provincias.

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Uno de estos “frenos” son los períodos en los cuales se prohíbe iniciar una revocatoria, por lo general se fijan en los primeros y últimos seis a doce meses de gestión, variando levemente la cantidad de meses según las ciudades. Otra limitación que está presente en varias CO es la imposibilidad de iniciar un nuevo proyecto de revocatoria por los mismos motivos o causas. También puede observarse, aunque en una cantidad menor de cartas, la exigencia de un período de un año para iniciar un nuevo intento de revocatoria (Río Grande, Santiago del Estero). Prestando atención a estos requisitos se puede detectar que existen ciudades como Río Grande, Santiago del Estero, Córdoba, Río Cuarto o Villa Carlos Paz cuyas cartas orgánicas combinan el primer y último de los requisitos mencionados, limitando las prácticas de este mecanismo a solo una por mandato (considerando que los mandatos duran cuatro años).

4. Provincias que cuentan con el mecanismo en leyes y cartas orgánicas municipales

Como hemos mencionado, un segundo grupo de provincias se caracteriza por contar con el mecanismo de revocatoria tanto en las leyes como en cartas orgánicas municipales, sin embargo se pudo advertir que no existen grandes diferencias entre la legislación de unas y otras a excepción de casos particulares. Las características principales de la revocatoria en la legislación de este grupo de provincias no varían demasiado con respecto a las del grupo anterior: los porcentajes de firmas requeridas se ubican entre un 10% y un 20%, por lo general se exige una mayoría simple de votos válidos emitidos para revocar al funcionario; las causales más comunes son las referidas al mal desempeño en las funciones y el período para la junta de firmas es de treinta días15.

5. Distintos patrones de legislación municipal

A pesar de estas características similares, se puede afirmar que en Argentina existen al menos dos patrones de legislación municipal sobre revocatoria de mandato. El primero está representado por la mayoría de las CO de las provincias que no incluyen revocatoria en sus leyes orgánicas y por la legislación municipal (leyes y CO) de las provincias de Corrientes, Neuquén, Río Negro y San Juan. Se caracteriza por presentar la mencionada modalidad de exigir un porcentaje de 15 A excepción de la ciudad de Cutral Có, que establece un plazo de 60 días para reunir el porcentaje exigido de firmas.

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firmas previo que avale el pedido o proyecto de revocatoria, demanda siempre una mayoría simple de votos válidos emitidos, fija un período de 30 días para la junta de firmas y combina las restricciones de inhabilitación en los primeros y últimos meses de mandato junto con la prohibición de iniciar otro MDD por los mismos motivos o causas.

El otro tipo de legislación municipal se puede advertir en la provincia de Córdoba y en las cartas orgánicas de sus ciudades, en la capital de Santiago del Estero y en la ciudad fueguina de Río Grande. Se distingue principalmente por las restricciones que impone a las prácticas: por un lado establece que debe transcurrir un período de un año para poder volver a iniciar una revocatoria y a su vez prohíbe el ejercicio del mecanismo en los primeros y últimos años de mandato; requisitos que juntos logran reducir a una sola activación por gestión. Por último, se debe mencionar como requisito llamativo y poco común para la legislación argentina, la exigencia de una fianza en las provincias de Corrientes y Chubut para cubrir los gastos de la elección en caso de no prosperar la revocatoria. La Ley Orgánica de las Municipalidades de Corrientes establece una serie de montos escalonados, según la categoría del municipio y la CO de su ciudad capital una garantía por el valor del 0,5% del presupuesto municipal; mientras que la Ley de Corporaciones Municipales de Chubut ordena fijar el monto de la fianza por ordenanza todos los años.

6. Análisis de puestas en práctica e intentos

La puesta en práctica efectiva y los principales intentos de activar los mecanismos de revocatoria de mandato se dividen entre los procesos iniciados mediante la junta de firmas y aquellos que han sido impulsados por uno o varios concejales desde el Concejo Deliberante (órgano legislativo de las municipalidades). A pesar de que este trabajo se centra en la revocatoria popular de mandato, es decir, aquel mecanismo que se inicia por la ciudadanía mediante la junta de firmas, consideramos importante tomar también estos casos de revocatoria de mandato “indirecta”. La revocatoria de mandato “indirecta” se caracteriza por ser iniciada, no por la ciudadanía, sino por uno o varios miembros del órgano legislativo e inclusive en algunas ocasiones a pedido del poder ejecutivo. Una vez que se vota y aprueba el proyecto de revocatoria, se llama a un referéndum vinculante para que la ciudadanía decida la continuidad o no del funcionario o de los funcionarios públicos. El siguiente cuadro presenta todas las puestas en práctica y los principales intentos de activación del mecanismo de revocatoria en Argentina hasta el momento. 169

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Revocatoria de mandato: puestas en práctica e intentos Revocatoria de mandato indirecta Impulsado por Cargos a revocar

Ciudad Almafuerte (2010) Hab.: 10 534

Capilla del Monte (2010) Hab.: 9085

Bariloche (2013) Hab.: 112 882

Resultado

Poder Legislativo: Dos concejales Votos afirmativos: 6 de 7

Poder Ejecutivo: Intendente

Poder Legislativo: Dos concejales Votos afirmativos: 6 de 7

Poder Ejecutivo: Intendente

Confirmada en su cargo No: 55% Sí: 45% Participación: 50%

Poder Legislativo: Tres concejales Votos afirmativos: 10 de 11 (Junta: 10% firmas)

Poder Ejecutivo: Intendente

Cargo revocado Sí: 73% No: 27% Participación: 50%

Confirmado en su cargo No: 53% Sí: 46% Participación: 56%

Revocatoria de mandato popular Deán Funes (2010) Hab.: 20 000

Poder Ejecutivo: Intendente

Poder Legislativo: Cuatro concejales opositores

Cuatro cargos revocados Sí: 54% No: 46% Participación: 40%

Villa Ascasubi (2010) Hab.: 2081

Poder Ejecutivo: Intendente

Poder Legislativo: Dos concejales oficialistas “disidentes”

Dos cargos revocados Sí: 55% No: 45% Participación: 60%

Ciudad |Ciudad de Córdoba (2002) Hab.: 1 329 604 Famatina (2012) Hab.: 2492

Impulsado por

Intentos Cargos a revocar

Razones bloqueo del mecanismo

Vía judicial: Apelación inclusive hasta la Suprema Corte. Razón: Pedidos de juicio político en marcha (CO). Vía judicial: Apelación ante Tribunal Electoral Provincial. Poder Legislativo: Razón: Autenticidad firmas, ubicación Diputada Provincial geográfica y período de inicio. Nota: El tribunal declara inconstitucional dos artículos de la ley. Razón: Autoridad queda sin defensa. Poder Ejecutivo: Intendente

Ciudadanía (Junta de firmas inconclusa)

Ciudadanía (Junta de firmas completa, aprobación Justicia Electoral)

7. Revocatorias de mandato “indirectas” Los casos en los cuales se celebraron mecanismos de revocatoria de mandato indirecta, tuvieron lugar en las ciudades de Almafuerte (10 534 habitantes; partido político en el gobierno: Unión Cívica Radical) y Capilla del Monte (9085 habitantes; partido político en el gobierno: Partido Justicialista), ambos en el año 2010, y Bariloche (112 887 habitantes; partido político en el gobierno: Frente para la Victoria, Partido Justicialista) en el 2013. 170

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7.1. Almafuerte El concejo deliberante de la ciudad de Almafuerte, provincia de Córdoba, mediante el voto de afirmativo de seis de sus siete concejales, decidió la revocatoria del intendente en octubre del 2010; esta decisión debía ser avalada por un referéndum vinculante. El titular del poder ejecutivo, acusado por dos concejales (uno perteneciente a la Unión Cívica Radical y otro al Partido Justicialista) de serias irregularidades administrativas en el ejercicio de su cargo y denunciado penalmente, trató de apelar ante la jueza electoral provincial sin tener éxito. En la campaña electoral se pudo observar al intendente utilizando los espacios radiales y su investidura para defenderse públicamente y acusar al mismo tiempo de “golpistas” a los concejales que impulsaron la revocatoria de su mandato. Estos últimos, con el apoyo de la totalidad de los partidos políticos de Almafuerte (UCR, PJ y Frente Cívico) lanzaron una campaña de esclarecimiento en toda la población con el fin de explicar las causas e irregularidades administrativas que obligaron a revocar el mandato del intendente y a denunciarlo penalmente.

La votación se celebró finalmente arrojando un estrecho resultado positivo a la continuidad del intendente (53% contra 46%) con un participación del 56% del padrón electoral. A pesar de las serias acusaciones, denuncias penales y una amplia mayoría de concejales en contra, el intendente fue ratificado en su puesto por el voto de la ciudadanía (La Mañana, de Córdoba, 08/10/2010, 26/10/2010, 29/10/2010 y 01/11/2010).

7.2. Capilla del Monte

Un caso muy similar ocurrió en Capilla del Monte, otra localidad de la provincia de Córdoba. También en esta oportunidad el concejo deliberante, con el voto de seis de siete concejales, decidió revocar el mandato de la intendente al considerarla responsable política de una serie de irregularidades en el manejo de subsidios y viáticos del personal municipal (La Mañana, de Córdoba, 12/10/2010, 17/10/2010, 18/10/2010; La Voz, 27/02/2011).

Mientras que la intendente, sus secretarios y funcionarios políticos insistieron en que todo el proceso constituyó un golpe de Estado sin razones concretas que lo fundamenten, desde los partidos de la oposición e incluso desde el oficialista se señalaba que la titular había perdido toda credibilidad y sostén político para seguir gobernando Capilla del Monte. A modo de campaña electoral, la intendente anunció distintas obras e inició 171

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algunos proyectos importantes durante los días previos a la celebración del referéndum vinculante; también hizo uso de medios radiales para destacar que la oposición no tenía un programa de gobierno y que los partidos políticos (Justicialismo, Radicalismo, Juecismo y Kirchnerismo) solo estaban unidos circunstancialmente para derrocarla. En caso de que la votación hubiese sido desfavorable para la intendente, en su lugar debía asumir el presidente del órgano legislativo municipal; sin embargo, la intendente fue ratificada en su cargo por un 55% de votos a favor, en una elección donde participaron un 50% de los ciudadanos inscriptos en el padrón electoral.

7.3. Bariloche

El último caso registrado de revocatoria indirecta de mandato tuvo lugar a principios del 2013 en la ciudad de San Carlos de Bariloche, provincia de Río Negro. La crisis política que desembocó en el pedido de revocatoria del intendente se había agudizado puntualmente a fines del año 2012, a partir de una serie de ataques a supermercados y comercios de la ciudad. Luego de estos incidentes, tres concejales presentaron ante el concejo deliberante un proyecto de revocatoria de mandato contra el intendente. Según un diario de la zona, las causas que fundaron el proyecto fueron [...] “ineptitud” demostrada en recurrentes ausencias por viajes; “irregularidades en el desempeño de funciones” en la disposición de fondos; y “negligencia” en el manejo de recursos propios del municipio. También cita “irregularidades” en el desempeño de funciones, por la “posible comisión del delito de acción pública”; por pagos a funcionarios; por contrataciones del Estado municipal; y “falta de transparencia e ineptitud en la administración del Estado municipal” [...] (El Chubut Digital, 16/01/2013).

El proyecto fue aprobado por diez votos a favor y uno en contra, y se reunieron las firmas necesarias para la celebración del referéndum vinculante, ya que la Carta Orgánica de Bariloche exige un 10% de adhesiones inclusive para solicitudes impulsadas por el Concejo Deliberante.

En respuesta a la aprobación del pedido de revocatoria y a manera de defensa, el intendente trató de iniciar una revocatoria popular de mandato contra siete concejales, la cual fue rechazada por Junta Electoral Municipal al no cumplir. 172

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[...] “con ninguna de las metodologías mencionadas en la ordenanza, menos aún a lo establecido por la Carta Orgánica para este instituto” [...] (Resolución N.º 12-JEM-2013 de la Junta Electoral Municipal).

El funcionario afectado declaró que, a pesar de no haber podido hacer campaña por el “No” debido a la falta de recursos, pudo recorrer los barrios y conocer el “enojo de la gente por el referéndum y todo este proceso” (El Chubut Digital, 16/01/2013). El intendente además calificó el proceso de revocatoria como “una falta de respeto a la institucionalidad” y “un golpe político e institucional”, denunciando al gobierno provincial y al partido Justicialista de Río Negro por la supuesta financiación de la campaña por el “Sí”.

Se debe mencionar que el entonces titular del poder ejecutivo no contó con el apoyo de ningún partido político, teniendo que presentar, por ejemplo, veedores propios para el escrutinio, mientras que los partidos Justicialista y Frente Grande aportaron recursos para financiar veedores que se presentaron en nombre del “Frente para la Victoria” y “Unidos por Río Negro” (pertenecientes al Justicialismo y al Frente Grande, respectivamente). Finalmente, se llevó a cabo el referéndum vinculante para decidir la destitución del titular del poder ejecutivo. Con una participación del 60% del padrón, la ciudadanía se inclinó claramente por la revocatoria con un 73% de fotos a favor. Para cubrir el cargo vacante y completar el período de gestión, se llamó a una nueva elección donde resultó electa la candidata perteneciente al “Frente para la Victoria” (rionegro.com.ar, 04/04/2013; La Voz, 18/01/2013; Bariloche2000, 07/04/2013).

8. Prácticas efectivas de revocatoria de mandato popular

Los casos en los que un mecanismo de revocatoria de mandato popular se pudieron completar, tuvieron lugar en la provincia de Córdoba, en las localidades de Deán Funes (20 164 habitantes; partido político en el gobierno: Unión Cívica Radical) y Villa Ascasubi (2081 habitantes; partido político en el gobierno: Partido Justicialista) en el año 2011.

8.1. Deán Funes

En el municipio de Deán Funes la revocatoria fue impulsada por el intendente y puesta en práctica por sus seguidores contra cuatro concejales opositores, a quienes acusó de “trabar la acción de gobierno por simples cuestiones políticas” 173

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(La voz de Deán Funes, 15/10/2009). Los concejales, por su parte, denunciaron que el intendente se había excedido en sus funciones “violando las normas vigentes en la materia al aprobar por decreto condonaciones impositivas de períodos anteriores” (La voz de Deán Funes, 15/10/2009). En ese contexto de crisis institucional, los partidarios del intendente comenzaron a juntar firmas que le permitieron avalar el proyecto (3%, 495 firmas), para completar luego el porcentaje que habilitó el referéndum vinculante (10%, 1625 firmas).

Al mismo tiempo los concejales apelaron primero ante la jueza electoral provincial, obteniendo una respuesta desfavorable ya que la Junta Electoral decidió por mayoría proseguir con el mecanismo y luego ante el Tribunal Superior de Justicia, que suspendió el proceso por un tiempo para atender solo un reclamo referido a la reimpresión de boletas para que los concejales figuren por separado y no juntos en la votación.

Luego de distintas apelaciones y postergaciones, se celebró finalmente el referéndum vinculante con ocho boletas, cuatro por el “Sí” y cuatro por el “No”; que dio como resultado la destitución de los cuatro concejales opositores al intendente. Un dato a destacar es la baja participación ciudadana (solo un 40%); que no fue motivo para dejar sin efecto el MDD ya que, como se ha visto en la legislación municipal, no se exige una participación mínima (La Mañana, de Córdoba, 15/10/2010, 11/11/2010; La Voz, 17/12/2010).

8.2. Villa Ascasubi

En la misma provincia de Córdoba se dio un caso muy similar, la pequeña localidad de Villa Ascasubi (2048 habitantes) celebró una revocatoria popular de mandato para decidir la continuidad de dos concejales opositores al poder ejecutivo. El MDD fue promovido desde la intendencia con el argumento de que dichos concejales abandonaron la bancada oficialista y comenzaron a votar junto a los representantes de la oposición, dejando sin respaldo legislativo a la Intendente. Como ocurrió en Deán Funes, el Tribunal Superior de Justicia suspendió la votación para la reimpresión de boletas, ya que las mismas debían presentar a los funcionarios por separado. El resultado de la votación fue desfavorable para ambos concejales y la participación alcanzó un 60%16. En estas últimas dos localidades los cargos vacantes fueron ocupados por los concejales suplentes, que son los candidatos mejor ubicados en la misma lista 16 Datos obtenidos a partir de los periódicos digitales La Mañana, de Córdoba (http://www.lmcordoba.com.ar/nota.php?ni=45991) y FM siempre (http://fmsiempre.wordpress.com/category/politica/).

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electa a la cual pertenecía el funcionario revocado (La Voz, 17/12/2010; La Mañana, de Córdoba, 07/02/2010; FM siempre, 20/02/2011).

9. Principales intentos de activación

Los principales intentos de activación de la revocatoria de mandato popular a nivel municipal, impulsados por la ciudadanía, son los que se dieron en la Ciudad de Córdoba en el 2002 (1 329 604 habitantes; partido político en el gobierno: Unión por Córdoba, coalición liderada por el Partido Justicialista) y en la localidad de Famatina en el 2012 (2492 habitantes; partido político en el gobierno: Frente para la Victoria, Partido Justicialista).

9.1. Ciudad de Córdoba

Uno de los intentos más relevantes de activación de este MDD se llevó a cabo hacia el año 2002 en la ciudad capital de la provincia de Córdoba, una de las ciudades más pobladas de Argentina. El mecanismo fue iniciado por un ciudadano cordobés contra el titular del poder ejecutivo de la ciudad, en ese entonces Germán Kammerath, cuya gestión se encontraba muy cuestionada y envuelta en pedidos de juicio político.

El tribunal electoral municipal habilitó el proceso de junta de firmas y rechazó posteriormente una apelación de Kammerath para frenar el mecanismo invocando un artículo de la Carta Orgánica Municipal, que prohíbe impulsar la revocatoria de mandato al intendente si ya se le abrió un juicio político en el Concejo Deliberante.

Aunque la recolección de firmas se inició, triunfó finalmente la estrategia del intendente de apelar, incluso ante la Suprema Corte, la decisión del tribunal municipal con el argumento de que ya existían pedidos de juicio político irresueltos en su contra, lo que inhabilitaría el proceso de revocatoria de mandato según el artículo 119 de la Carta Orgánica Municipal. De esta manera el intendente, mediante vía judicial, logró detener el mecanismo de revocatoria. Si hubiera triunfado la revocatoria sobre Kammerath, el mandato lo debía completar el viceintendente (La Nación, 13/12/2002; Página/12, 02/08/2002; Clarín, 11/10/2012).

9.2. Famatina

En la localidad de Famatina, provincia de La Rioja, ocurrió algo similar: la ciudadanía también trató de hacer uso del derecho de revocatoria de mandato y el funcionario afectado logró cancelar el mecanismo apelando a la vía judicial. 175

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En este caso la iniciativa la tuvo un grupo vecinalista el cual argumentaba que la diputada provincial Adriana Olima, perteneciente al Frente para la Victoria (Partido Justicialista), había perdido la confianza de buena parte de la ciudadanía al apoyar un proyecto de desarrollo minero impulsado por el gobierno provincial.

Los “Vecinos Autoconvocados”, impulsores del mecanismo, lograron presentar ante el juez de paz local 1002 firmas avalando la solicitud de revocatoria, más del 20% exigido si se considera que la localidad cuenta con un poco más de 4000 habitantes.

La solicitud fue aceptada por la Justicia Electoral de La Rioja, quien otorgó a la diputada 8 días para presentar su descargo. En él la diputada provincial denunció irregularidades en los procedimientos de la revocatoria vinculados a la autenticidad de las firmas, a la representación geográfica de las firmas (el hecho de ser diputada provincial exigiría firmas de toda la provincia y no solo de la localidad a la cual representa) y el hecho de que la colecta de firmas había sido realizada antes del pedido formal y no después, entre otros argumentos. Finalmente, el proceso judicial termina con la decisión del Tribunal Electoral Provincial de declarar inconstitucional dos artículos de la ley que regula el MDD, desactivando el mecanismo de revocatoria iniciado contra la diputada. Lo que resulta particularmente interesante de este caso, son las razones presentadas por el Tribunal Electoral Provincial para declarar a la revocatoria de mandato popular, o parte de ella, como “inconstitucional”, ya que se pueden advertir los defectos en el diseño de la legislación del mecanismo, los cuales dificultan o simplemente bloquean su puesta en práctica. El argumento central en este caso es que la autoridad afectada queda sin defensa, ya que la legislación dispone que la solicitud de revocatoria debe ser fundada y, al mismo tiempo, prohíbe al Tribunal Electoral valorar los fundamentos. De este modo se genera una contradicción ya que se exige que la solicitud esté fundada, pero al mismo tiempo se evita determinar si está fundada, afectando la defensa del funcionario: [...] El funcionario afectado contesta pero su contestación no es una defensa porque no hay tribunal que la valore. El Tribunal tiene las manos atadas y solo queda reducido a constatar formalidades menores, 176

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con lo cual la garantía del control judicial suficiente de todo proceso o procedimiento queda anulada en esta ley... el funcionario afectado se queda sin defensa, violentado otra garantía de rango constitucional nacional y provincial, cual es la inviolabilidad de la defensa en juicio [...] (Rioja Virtual, 05/05/2012).

Este argumento del Tribunal Electoral sobre la imposibilidad de defensa de la autoridad, puede ser usado en cualquier intento de puesta en práctica de este mecanismo a lo largo del país tanto a nivel provincial como municipal, ya que a partir del estudio de la legislación sobre revocatoria hemos podido constatar que la regulación del mecanismo en este aspecto es uniforme en todas las constituciones provinciales, leyes y cartas orgánicas municipales.

De las puestas en práctica y los intentos de activación de la revocatoria en Argentina, se desprenden al menos dos conclusiones: por un lado, el mecanismo ha sido puesto en práctica exitosamente solo a partir del impulso o la promoción de algún poder político, en circunstancias de crisis política causada por conflictos graves entre el poder ejecutivo y el legislativo. Por otro lado, siempre que la ciudadanía intentó poner en práctica el mecanismo, no solo fracasó, sino que la autoridad afectada logró cancelar el proceso revocatorio mediante vía judicial e inclusive se llegó a declarar como inconstitucional parte del mecanismo (UPI español, 12/04/2012; Radioimpacto, 11/04/2012; Página/12, 11/04/2012; El Independiente, 30/12/2012).

10. Conclusiones

El escaso número de puestas en práctica de este MDD contrasta con su antigüedad —el mismo existe desde 1923— y su existencia formal en un buen número de provincias y en una vasta cantidad de municipios a lo largo del país.

Aunque a nivel provincial el mecanismo está previsto en cinco provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se puede afirmar que las posibilidades de poner en práctica el mecanismo pueden llegar a ser muy escasas solo a partir de la falta de leyes regulatorias y los elevados requisitos exigidos. Bajo estas circunstancias, también se puede concluir que la revocatoria de mandato a nivel provincial es un mecanismo que, en caso de ser puesto en práctica, se utilizará como una herramienta excepcional y ante situaciones de gran envergadura. El escenario a nivel municipal es un poco más alentador, se puede esperar que las prácticas sean un tanto más asiduas a partir de las dimensiones más 177

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reducidas de los distritos y de la existencia del mecanismo en una cantidad muy importante de municipios, ya que un total de catorce provincias lo incluyen, ya sea en sus leyes orgánicas municipales como en las distintas cartas orgánicas. Sin embargo, la legislación existente dista mucho de estar completa, de ser coherente y eficaz a la hora de asegurar el derecho de la revocatoria a los ciudadanos que deciden ponerla en práctica. Esto último se ha visto reflejado en el éxito de los funcionarios afectados en bloquear los pocos intentos ciudadanos de activar el mecanismo. Mediante la vía judicial, los poderes políticos han logrado que la justicia suspenda el proceso de revocatoria e inclusive que se declaren como inconstitucionales dos artículos de una ley regulatoria. En definitiva, estos intentos, como las puestas en práctica efectivas, han dejado en evidencia algunas faltas y fallas en la legislación que deberían ser abordadas en futuras investigaciones para perfeccionar un mecanismo que, hasta el momento, solo fue puesto en práctica de manera exitosa por los poderes políticos.

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Periódicos digitales

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• La Mañana de Córdoba, 08/10/2010, 12/10/2010, 17/10/2010, 26/10/2010, 29/10/2010, 01/11/2010, 12/10/2010, 17/10/2010, 18/10/2010, 15/10/2010, 11/11/2010

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• La Mañana de Córdoba, 07/02/2011 Link: http://www.lmcordoba.com.ar/nota.php?ni=45991 • El Chubut digital, 16/01/2013

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Link: http://www.elindependiente.com.ar/papel/hoy/archivo_2012/noticias_v. asp?241560 http://www.radioimpacto965.com.ar/ver_mas.php?id=631&id2=

ANEXO

El siguiente cuadro expone los principales rasgos que adoptan los mecanismos de revocatoria de mandato en la legislación argentina a nivel municipal. La información se ha ordenado por provincias, ubicando primero la ley orgánica municipal y luego las cartas orgánicas de cada capital provincial y la de la ciudad más poblada; este recorte busca obtener una muestra representativa de todas las cartas orgánicas 181

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recolectadas17. A continuación se presenta el porcentaje de firmas exigido para la activación del mecanismo, el porcentaje de votos y participación necesario para la revocación del mandato, las causas por las cuales se puede iniciar el mecanismo contra una autoridad electa, los períodos inhabilitados para activar el mecanismo y los plazos para la junta de firmas junto con otras inhabilitaciones. Tabla N.º 3: Revocatoria de mandato a nivel municipal

Leyes y cartas orgánicas por Provincias

Municipios de La Rioja (Ley Orgánica Municipal Transitoria) Ciudad de La Rioja (Ordenanza N.º 3322, se rige por Ley Orgánica Municipal Transitoria) Provincia de Catamarca (Ley Orgánica Municipal)

Porcentajes de votos de para revocar

Causas

No menciona

Votos: + 50% del padrón electoral municipal

Mal desempeño de sus funciones o hayan dejado de merecer la confianza de la ciudadanía.

No menciona

No menciona

20 %

Votos: + 50% del padrón electoral municipal

Mal desempeño de sus funciones o hayan dejado de merecer la confianza de la ciudadanía.

Primer año y últimos 6 meses del mandato

Plazo junta de firmas: 6 meses

La Ley Orgánica Municipal no otorga para los demás municipios el mecanismo de revocatoria de mandato.

San Fernando del Valle de Catamarca

20 %

Votos: + 50%. Participación:+50%

Belén

10% para solicitar inicio de junta de firmas. 20% para activar.

Votos válidos: + 50%.

Provincia de Jujuy (Ley Orgánica de los Municipios)

Plazos para la Períodos junta de firmas y inhabilitados otras inhabilitaciones.

Porcentaje de firmas exigido

Ineptitud, negligencia Primeros y úlo irregularidades en timos 9 meses el desempeño de sus de mandato. funciones. El mal desempeño del cargo, faltas contra la ética y la moralidad, Primer y comisión de delitos en el ejercicio de sus fun- último año de mandato. ciones y/o la comisión de delitos dolosos fuera del desempeño de sus funciones.

No menciona

No menciona

La ley Orgánica municipal no otorga para los demás municipios el mecanismo de revocatoria de mandato.

17 El análisis de la totalidad excede las posibilidades de este trabajo. El mecanismo de revocatoria popular de mandato se ha podido encontrar en al menos 92 cartas orgánicas municipales de distintas provincias del país, resultando en más de cien las unidades territoriales que la incluyen.

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Ciudad de Perico

25% para avalar un proyecto de revocatoria y 35% para iniciar el MDD

Provincia de Misiones (Ley Orgánica de las Municipalidades)

Pese a constar que el electorado tiene derecho de iniciativa, referéndum y destitución (artículo 165 de la Constitución provincial) no existe normativa al respecto en la ley que regula las municipalidades.

Posadas

El Dorado

Provincia de San Luis (Ley de Régimen Municipal)

Villa Mercedes

Provincia de Santiago del Estero (Ley Orgánica de las Municipalidades)

Ciudad de Santiago del Estero

5% para avalar un proyecto de revocatoria y 20% para iniciar el MDD

10%

No menciona

Ineptitud, negligencia e irregularidades en el desempeño de sus funciones.

No menciona

Ineptitud, negligencia, indignidad e incapacidad física o intelectual, sobrevinientes a su incorporación o irregularidad en el desempeño de sus funciones.

No menciona

Ineptitud, negligencia y/o irregularidad en el desempeño de las funciones del funcionario afectado.

Primer y último año de mandato.

Plazo junta de firmas: 30 días. No se puede iniciar otra revocatoria por los mismos motivos.

Plazo junta de firmas: 30 días. No se puede No menciona iniciar otra revocatoria por los mismos motivos. Plazo junta de firmas: 30 días. No se puede No menciona iniciar otra revocatoria por los mismos motivos.

Pese a constar que el electorado tiene derecho de iniciativa, referéndum y destitución (artículo 258 inciso 16 y en el 269 de la Constitución provincial) no existe normativa al respecto en la ley que regula las municipalidades. 10% para avalar un proyecto de revocatoria y 20% para iniciar el MDD

El funcionario no es revocado si obtiene al menos el porcentaje por el cual fue electo o más del 50% de votos a su favor.

Mal desempeño de sus funciones

Plazo junta de firmas: 30 días. No se puede No menciona iniciar otra revocatoria por los mismos motivos.

Pese a constar en la Constitución provincial que el electorado tiene derecho de iniciativa, referéndum y destitución (arts. 42 y 208) no existe normativa al respecto en la ley que regula las municipalidades. 3% para avalar un proyecto de revocatoria y 25% para iniciar el MDD

Votos válidos: + 50%. Participación: + 51%

No menciona

Debe transcurrir 1 año para una nueva revocatoria. Primer y El MDD no neceúltimo año de sita “reglamentamandato. ción alguna” (art. 126) para ponerse en práctica.

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La Banda

20% para avalar un proyecto de revocatoria y 30% para iniciar el MDD

Participación: 40%

Ineptitud, negligencia o irregularidades en el desempeño de sus funciones

Plazo junta de firmas: 30 días. No se puede No menciona iniciar otra revocatoria por los mismos motivos.

Provincia de Tierra del Fuego, Pese a constar en la Constitución provincial que el electorado tiene derecho de iniciativa, referénAntártida e Islas del dum y destitución (art. 209 de la Constitución provincial) no existe normativa al respecto en la ley Atlántico Sur (Ley que regula las municipalidades. Orgánica de las Municipalidades) Votos válidos: + 50%

Mal desempeño del cargo o falta grave. Comisión de delito en cumplimiento de sus funciones.

5% para avalar un proyecto de revocatoria y 20%% para iniciar el MDD

Votos válidos: + 50%.

Mal desempeño del cargo; indignidad; comisión de delitos en cumplimiento de sus funciones; comisión de delitos dolosos; incumplimiento injustificado de promesas electorales públicamente realizadas.

No se puede iniciar otra No menciona revocatoria por los mismos motivos.

Provincia de Chaco (Ley Orgánica de No menos del las Municipalida10% des)

Votos: + 50% del padrón electoral municipal

Causales de juicio político

No se puede Primeros y úliniciar otro proyectimos 6 meses to por los mismos de mandato. motivos.

No menos del 3%

Votos válidos: + 50%

Causales de juicio político

Río Grande

Ushuaia

Resistencia

Provincia de Chubut (Ley Orgánica de las Municipalidades)

20%

25%

Votos válidos: + 50%. Participación: +51%

Primer año y últimos 9 meses del mandato

Primer año y últimos 9 meses del mandato

Por mala conducta manifiesta. Por malversación de caudales municipales. Por incumplimiento de obligaciones y deberes. Por incapacidad física No menciona o intelectual sobreviniente. Cuando se encuentren en los casos previstos en el artículo 244 de la Constitución Provincial.

Plazo junta de firmas: 15 días. Debe transcurrir 1 año para una nueva revocatoria.

No menciona

Exige una fianza para cubrir los gastos de la elección en caso de no prosperar la revocatoria.

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Puerto Madryn

Comodoro Rivadavia

20%

Votos válidos: + 50%.

10%

Votos válidos: + 50%.

Causas atinentes a su desempeño

Primer año y últimos 6 meses del mandato

No menciona

No menciona

Primer año y últimos 9 meses del mandato

No menciona

Debe transcurrir 1 año para una nueva revocatoria.

Provincia de Córdoba (Ley Orgánica de las Municipalidades)

10%

No menciona

No menciona

Primer año y últimos n meses del mandato

Ciudad de Córdoba

10%

Votos válidos: 50%.

No menciona

Primer año y últimos 9 meses del mandato

Debe transcurrir 1 año para una nueva revocatoria.

10%

Votos válidos: Al menos 30% de votos positivos, que superen a los negativos.

No menciona

Primer año y últimos 9 meses del mandato

Debe transcurrir 1 año para una nueva revocatoria.

5%

Votos válidos: + 50%. Participación: + 35%

Mal desempeño del cargo o falta grave, comisión de delito en cumplimiento de sus funciones.

Primer año y últimos 9 meses del mandato

Debe transcurrir 1 año para una nueva revocatoria.

25%

Votos válidos: + 50% Participación: + 50%

No menciona

Primer año y últimos 9 meses del mandato

Exige una fianza con montos escalonados según la categoría del municipio.

No menciona

Primer año y últimos 9 meses del mandato

No menciona

Primer año y últimos 6 meses del mandato

Exige una fianza del 0,5% del presupuesto municipal en caso de no darse la revocatoria.

No menciona

Primer año y últimos 6 meses del mandato

Río Cuarto

Villa Carlos Paz

Provincia de Corrientes (Ley Orgánica de las Municipalidades)

Ciudad de Corrientes

Goya Provincia de Neuquén (Ley Orgánica de las Municipalidades)

10%

Votos: + 50% del padrón electoral municipal

20%

Votos: + 50% del padrón electoral municipal

25%

Votos: + 50% del padrón electoral municipal

No menciona

No menciona

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Neuquén

5% para avalar un proyecto de revocatoria y 20% para iniciar el MDD

Cutral Có

10% para avalar un proyecto de revocatoria y 40% para iniciar el MDD

El funcionario no es revocado si obtiene al menos el porcenMal desempeño de sus taje por el cual fue funciones electo o más del 50% de votos a su favor”

Plazo junta de firmas: 60 días. No se puede No menciona iniciar otra revocatoria por los mismos motivos.

Provincia de Río Negro (Ley Orgánica de las Municipalidades)

10% para avalar un proyecto de revocatoria y 20% para iniciar el MDD

No menciona

Mal desempeño de sus funciones

No se puede iniciar otra No menciona revocatoria por los mismos motivos.

San Carlos de Bariloche

3% para avalar un proyecto de revocatoria y 10% para iniciar el MDD

No menciona

Ineptitud, negligencia, indignidad, irregularidad en el desempeño de sus funciones e incumplimiento injustificado de la plataforma electoral.

General Roca

10% para avalar un proyecto de revocatoria y 20% para iniciar el MDD

No menciona

Ineptitud, negligencia o irregularidad en el desempeño de sus funciones.

Provincia de San Juan (Ley Orgánica de las Municipalidades)

10% para avalar un proyecto de revocatoria y 20% para iniciar el MDD

El funcionario no es revocado si obtiene al menos el porcentaje por el cual fue electo o más del 50% de votos a su favor”

Incapacidad física o mental sobreviniente, por delitos en el desempeño de sus funciones, falta de cumplimiento de los deberes a su cargo y por delitos comunes.

Rawson

10% para avalar un proyecto de revocatoria y 20% para iniciar el MDD

San Juan Capital

10% para avalar un proyecto de revocatoria y 20% para iniciar el MDD

No menciona

Mal desempeño de sus funciones

Primer año y últimos 9 meses del mandato

Primer año y últimos 6 meses del mandato

Plazo junta de firmas: 30 días

Plazo junta de firmas: 30 días. No se puede iniciar otra revocatoria por los mismos motivos.

Plazo junta de firmas: 30 días. No menciona Deben transcurrir 6 meses para una nueva revocatoria.

Primer año y últimos 9 meses del mandato

Plazo junta de firmas: 30 días. No se puede iniciar otra revocatoria por los mismos motivos.

No menciona

Causales establecidas para el juicio político.

Plazo junta de firmas: 30 días. No se puede No menciona iniciar otra revocatoria por los mismos motivos.

No menciona

Ineptitud, negligencia o irregularidades en el desempeño de sus funciones.

Plazo junta de firmas: 30 días. No se puede No menciona iniciar otra revocatoria por los mismos motivos.

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La inauguración fallida de la revocatoria en Bolivia: una delimitación conceptual Julio Verdugo

Dr. Jurisprudencia Universidad de Cuenca Dr. (c) Ciencia Política, FLACSO-México Docente en la Universidad de Cuenca Sumario: 1. Consulta popular, referéndum, plebiscito y otras instituciones que no deben llamarse revocatoria. 2. Institucionalización de la revocatoria en Bolivia. 3. El entramado institucional de la revocatoria en Bolivia. 4. 2012: la inauguración de la revocatoria. 5. 2013: Inauguración fallida de revocatorias. 6. ¿Por qué no se activaron votaciones para procesos de revocatoria? 7. Conclusiones. Bibliografía.

La revocatoria del mandato político es una institución política-formal (con reconocimiento normativo y una serie de principios, reglas y procedimientos definidos) mediante la cual el cuerpo electoral de la correspondiente circunscripción territorial, una vez cumplidos los requisitos establecidos en la normatividad pertinente, puede dejar sin efecto, mediante votación popular directa en las urnas, el mandato político otorgado a una autoridad de elección popular antes de cumplir el período para el cual fue elegida; es decir, permite que el cuerpo electoral pueda botar, votando, a una autoridad electa mediante votación en las urnas1. La correspondencia entre los procedimientos de elección-revocación de autoridades de elección popular no es una cuestión menor, pues la revocatoria se constituye como la contraparte y el complemento del derecho, que tienen los ciudadanos de elegir a las autoridades. La revocatoria se fundamenta en el principio de soberanía popular puesto que el origen y funciones políticas de una autoridad de elección popular radican en la ‘voluntad del pueblo’ que en las democracias contemporáneas se manifiesta mediante el voto que reciben las autoridades en las urnas2.

1 2

Otros términos que se relacionan con revocatoria son: revocación y recall. Recall es una palabra inglesa, cuya traducción textual es “volver a llamar”. Con este nombre se conoce a la institución norteamericana equivalente a la revocatoria. Zimmerman (1992: 115) traduce el término recall como “convocatoria”. Un proceso de revocatoria no siempre podría culminar en la cesación del cargo, pues existe la posibilidad que el electorado decida que la autoridad pública de elección popular respectiva se mantenga ejerciendo funciones. Rousseau estableció como unidad alternativa a la soberanía del monarca, la unidad del pueblo como detentador de dicha soberanía. Rousseau sostuvo que como todos los hombres nacen libres e iguales, ninguno, ni siquiera el monarca, tiene el derecho a mandar sobre los demás, por lo que solo podrá mandar el conjunto de todos los hombres, es decir, el pueblo. Se establece así el principio de la “soberanía popular”, la que pertenece a todos y cada uno de los integrantes del pueblo, quienes ejercen una porción proporcional de esta y de ahí deviene la necesidad de la democracia directa o sin representantes, como forma adecuada de ejercerla (Rousseau, 2010: 46, 47-66, 67).

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La revocatoria pone de manifiesto la dinámica relacional entre gobernantes (agentes) y gobernados (principales), donde “[...] el derecho de tomar una decisión es asignada por un ‘principal’ a un ‘agente’, pero esa asignación y/o delegación, es condicional. Esto es, continua solo con la venia del principal” (Shugart, Moreno y Crisp, 2003: 83). La revocatoria está relacionada con conceptos como el accountability (rendición de cuentas) y el responsiveness. La responsabilidad política tiene relación con la sujeción de los gobernantes a elecciones periódicas, donde en virtud del desempeño que hayan tenido podrían ser castigados o premiados en las urnas siendo o no [re]elegidos (Przeworski et al., 1999).

En la democracia representativa el voto es un medio para ejercer accountability vertical (desde abajo hacia arriba). La revocatoria también es un mecanismo sustentado en el voto y se circunscribe dentro de los métodos de accountability vertical. O’Donnell (2001: 25), haciendo mención a lo que Smulovitz y Peruzzotti llamaron accountability societal vertical, hace énfasis en que las elecciones son insuficientes como mecanismo de rendición de cuentas, hecho que permite sostener que la revocatoria implica poner en marcha un mecanismo de accountability vertical puro, en el que los electores (el soberano) no se limitan a esperar nuevas elecciones para castigar o premiar a su mandatario o su partido, sino que pueden prescindir de aquel antes de que culmine su período.

1. Consulta popular, referéndum, plebiscito y otras instituciones que no deben llamarse revocatoria

Cuando se habla de revocatoria, no es raro que para referirse a dicha institución se la catalogue, por ejemplo, como referéndum revocatorio. Eso ha sucedido en Venezuela y en Bolivia donde los procesos de revocatoria a presidentes de la república fueron denominados de aquella manera.

Se suele considerar a la consulta popular como el género que contiene las especies de referéndum y plebiscito. También se suele confundir a la revocatoria con consulta popular. Es probable que la confusión se produzca por la carga semántica del término ‘consulta’, que según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española significa: “Parecer o dictamen que por escrito o de palabra se pide o se da acerca de algo”. Todos los mecanismos de democracia directa (MDD) existentes podrían ser catalogados como consultas, pues a través de todos ellos, el pueblo (cuerpo electoral) da un dictamen o se manifiesta sobre el parecer de algo. Cuando se pregunta al pueblo sobre la 188

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permanencia o no en el cargo de una autoridad de elección popular se podría decir que se le está consultando y que dicha acción es una consulta popular, sin embargo, la amplitud semántica de la palabra consulta no puede sustentar la confusión de la revocatoria con cualquier otro MDD3.

Se concibe al referéndum como un mecanismo por el cual el cuerpo electoral, mediante el sufragio de sus integrantes, opina aprobando o rechazando una decisión normativa de sus representantes elegidos para asambleas constituyentes y legislativas (Grijalva, 1998: 13-14). Este tipo de mecanismo no revela nada en común con la revocatoria a excepción de que ambos pertenecen a la categoría de los MDD. Si bien a través de estos (revocatoria y referéndum), el cuerpo electoral participa directamente tomando decisiones, la razón de ser de cada una transitan caminos diferentes, pues la posibilidad de participar directamente aprobando o rechazando normas constitucionales o legales tiene una naturaleza diferente a la posibilidad de participar directamente revocando o ratificando el mandato conferido a una autoridad de elección popular4.

El plebiscito es un MDD a través del cual se consulta al pueblo sobre cuestiones de trascendencia nacional, asuntos gubernamentales y decisiones eminentemente políticas que bien podrían adquirir forma jurídica, como las relacionadas con límites territoriales o sobre independencia o anexión. Si bien, tanto el plebiscito como la revocatoria, tratan sobre asuntos de carácter político, el primero versa sobre cuestiones generales y disímiles, tantas cuán importante se considere un tema. Por el contrario, la revocatoria se caracteriza 3

4

La normativa jurídica peruana asimila la revocatoria como una especie de consulta popular, esto se colige de la propia Constitución, que desde los artículos 176 al 185, al establecer las funciones del sistema electoral y las competencias del Jurado Nacional de Elecciones, lo hace en función de los siguientes conceptos: “procesos electorales, referéndums u otras consultas populares”, incluyendo dentro de estas últimas a la revocatoria. La Ley N.º 26300, en sus artículos 21, 22 y 23, califica a la revocatoria como ‘consulta’. Huerta Guerrero (1996: 85) define la revocatoria como “la facultad que tienen los ciudadanos para destituir, previa consulta popular, a determinadas autoridades electas.” Emmerich (2004: 84) califica a la revocatoria como “consulta”. Autores y ordenamientos institucionales confunden la revocatoria con el referéndum. Molas (1998: 82) manifiesta que la revocación de los electos por los electores se realiza mediante referéndum; Wainfeld (2005) califica a la revocatoria como referéndum o consulta. El artículo 72 de la Constitución venezolana, al establecer a quien corresponde la solicitud, así como los porcentajes necesarios para que opere la revocatoria, califica a este mecanismo como “referendo”. Este hecho encuentra su origen en la Ley Orgánica de Régimen Municipal venezolano de 1989, que reconocía la revocatoria de alcaldes, cuando en su artículo 69 establecía que “el concejo o cabildo convocará un referéndum.” En Venezuela, este fenómeno con origen normativo se confirma en la doctrina, en la jurisprudencia y en la práctica, pues el proceso de revocatoria que se llevó adelante en el 2004 sobre el presidente Hugo Chávez fue llamado por sus seguidores como referéndum ratificatorio y por la oposición como referéndum revocatorio. Similar situación se observa en Argentina, donde diferentes cuerpos normativos confunden revocatoria con referéndum. La Ley 357 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en su título cuarto, se refiere a la revocatoria como “referéndum de revocatoria”. La Carta Orgánica Municipal (COM) de San Carlos de Bariloche, en su artículo 73, cataloga a la revocatoria como una especie de referéndum. La COM de Tinogasta, en su artículo 206, que se refiere a la revocatoria, establece que “cumplidos los requisitos que exige este artículo, el Juez Electoral Municipal convocará a un referéndum”. El artículo 154 de la COM de Neuquén califica a la revocatoria como ‘referéndum popular’.

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por su especificidad, pues siempre se referirá a la permanencia o cesación de un funcionario de elección popular5.

Hay instituciones insertas en los sistemas políticos de ciertos países que se denominan revocatorios del mandato, pero que en virtud de la definición y caracterización que se ha hecho sobre dicha institución deberían denominarse de otra forma. Panamá y Cuba cuentan con mecanismos a través de los cuales cesan en el cargo a autoridades de elección popular y denominan a dichos mecanismos como revocatoria, sin embargo, las características de dichos procedimientos difieren en gran medida de lo que es la verdadera naturaleza de dicho MDD, pues, entre otras cuestiones, omiten la intervención del cuerpo electoral decidiendo sobre la salida o permanencia de la autoridad.

En Panamá, el artículo 151 de la Constitución establece que: “Los partidos políticos podrán revocar el mandato de los Diputados Principales o Suplentes que hayan postulado [...]”6. En Cuba la denominada “revocación del mandato” aparece expuesta en su Constitución, especialmente en el artículo 68 literal c, que establece que los órganos del Estado se integran y desarrollan su actividad sobre la base de los principios de la democracia socialista que se expresa en las reglas siguientes: inciso c. Los elegidos tienen el deber de rendir cuenta de su actuación y pueden ser revocados de sus cargos en cualquier momento7. 5

6



7

En Costa Rica, la normativa jurídica, la doctrina y la jurisprudencia asimilan a la revocatoria con el plebiscito. El artículo 19 del Código Municipal costarricense califica a la revocatoria como ‘plebiscito’. Rivera (2006: 13) cataloga a la revocatoria como ‘plebiscito revocatorio’ y como un tipo de consulta popular. Ferreyra (2005: 3), al referirse a la revocatoria en Buenos Aires, manifiesta que una vez cumplidos los requisitos para la iniciativa de este derecho se procede a realizar el “plebiscito de revocatoria de mandato”. Curiosamente, este autor, no solo propone utilizar el término ‘plebiscito’ para referirse a la revocatoria, sino que critica la utilización en la Constitución de Buenos Aires del vocablo “referéndum”. El artículo 151 de la Constitución de Panamá establece: “Los partidos políticos podrán revocar el mandato de los Diputados Principales o Suplentes que hayan postulado, para lo cual cumplirán los siguientes requisitos y formalidades: 1. Las causales de revocatoria y el procedimiento aplicable deberán estar previstos en los Estatutos del Partido. 2. Las causales deberán referirse a violaciones graves de los Estatutos y de la plataforma ideológica, política o programática del partido y haber sido aprobadas mediante resolución dictada por el Tribunal Electoral con anterioridad de la fecha de postulación. 3. También es causal de revocatoria que el Diputado o Suplente haya sido condenado por delito doloso con pena privativa de la libertad de cinco años o más, mediante sentencia ejecutoriada, proferida por un tribunal de justicia. 4. El afectado tendrá derecho, dentro de su Partido, a ser oído y a defenderse en dos instancias. 5. La decisión del Partido en que se adopte la revocatoria de mandato estará sujeta a recurso del cual conocerá privativamente el Tribunal Electoral y que tendrá efecto suspensivo. 6. Para la aplicación de la revocatoria del mandato, los partidos políticos podrán establecer, previo al inicio del proceso, mecanismos de consulta popular con los electores del circuito correspondiente. Los partidos políticos también podrán, mediante proceso sumario, revocar el mandato de los Diputados Principales y Suplentes que hayan renunciado a su partido. Los electores de un circuito electoral podrán solicitar al Tribunal Electoral revocar el mandato de los Diputados Principales y Suplentes de libre postulación que hayan elegido, para lo cual cumplirán los requisitos y formalidades establecidas en la Ley”. Cabe señalar que los numerales 3 y 6 así como el inciso final del artículo 151 (anterior 145), son producto de una reforma constitucional llevada a cabo en el año 2004. En otras normas constitucionales se hace mención a la revocatoria del mandato: “Son atribuciones de la Asamblea Nacional del Poder Popular: [...] Inciso O: revocar la elección o designación de las personas elegidas o designadas por ella” (art. 75). “A los diputados a la Asamblea Nacional del Poder Popular les puede ser revocado su mandato en cualquier momento, en la forma, por las causas y según los procedimientos establecidos en la ley” (art. 85). “Dentro de los límites de su competencia, las Asambleas Provinciales del Poder Popular tienen las atribuciones siguientes: [...] Inciso c: elegir y revocar al Presidente y Vicepresidente de la propia Asamblea” (art. 105). “Dentro de los límites de su competencia, las Asambleas Municipales del poder popular tienen las atribuciones siguientes: [...] Inciso b: elegir y revocar al presidente y al Vicepresidente de la Asamblea” (art. 106). “El mandato de los delegados a las Asambleas Locales es revocable en todo momento. La ley determina la forma, las causas y los procedimientos

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La instituciones descritas en el artículo 151 de la Constitución panameña, así como en los respectivas normas de la Constitución cubana, no pueden denominarse revocatoria porque el único que puede revocar, es decir, dejar sin efecto un mandato político, es quien produjo efecto y constituyó dicho mandato, es decir, el pueblo (cuerpo electoral) y en los casos mencionados, quien deja sin efecto el mandato es un ente diferente al pueblo (cuerpo electoral) y que, por lo tanto, no participó en la constitución del mandato.

2. Institucionalización de la revocatoria en Bolivia

Hasta antes del 2009, la institución de la revocatoria no estaba presente en los arreglos jurídicos y constitucionales de Bolivia. La revocatoria fue inserta en la nueva Constitución, aprobada en Referendo nacional en enero del 2009.

Posteriormente, en junio del 2010 se dictó la Ley N.º 026 del 30 de junio del 2010, Ley del Régimen Electoral (LRE) en la cual se norma la revocatoria. Además, el 2012, el Tribunal Supremo Electoral de Bolivia dictó un reglamento para los procesos de revocatorias del mandato. El contexto en el que se institucionalizó la revocatoria en Bolivia estuvo marcado por el desempeño de una Asamblea Nacional Constituyente (ANC) que se desarrolló de manera caótica y donde el ejercicio de los denominados “referéndums revocatorios” a autoridades fue uno de los elementos principales que caracterizaron las pugnas políticas durante la redacción de la Constitución y culminaron con los mencionados referéndums convocados por decreto, previos a la formalización del mecanismo8.

En enero del 2007, Evo Morales habló de la posibilidad de plantear un proyecto de ley para revocar el mandato de las autoridades nacionales, departamentales, municipales y gobernadores, a través de un ‘referéndum’ que se plantearía para aquellas autoridades incursas en actos de corrupción, violación de derechos humanos e incumplimiento de la oferta electoral (Los Tiempos, 2007c). Dicha iniciativa tuvo como antecedente encontrar una solución a los violentos enfrentamientos que se produjeron el 11 de enero del 2007 entre simpatizantes y opositores del gobernador de Cochabamba Manfred Reyes Villa (impulsor de la autonomía departamental), a propósito de que sus opositores solicitaron 8

para ser revocados” (art. 112). El caso cubano adquiere un matiz especial pues el régimen político de este país es socialista y de partido único, ampliamente diferente de los sistemas políticos denominados como democráticos y que existen en la actualidad. La democracia cubana no cumple con los requisitos de lo que Dahl denomina poliarquía. Para un entendimiento cabal de los denominados referéndums en Bolivia, ver: Uggla (2008).

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su renuncia y lo declararon como destituido del cargo (Los Tiempos, 2007a; 2007b, 2007c y 2007d). Morales planteó el ejercicio de una institución no establecida en la Constitución vigente en aquella coyuntura. La propuesta de Morales se basaba en la interpretación del artículo 4 de la Constitución. Reyes manifestó su voluntad para someterse al proceso revocatorio, también lo hizo el prefecto de La Paz, José Luis Paredes9, y el partido Poder Democrático Social (Podemos), en aquel entonces principal partido de la oposición boliviana, aceptó debatir en el Congreso el proyecto de ley para la revocatoria de mandato de las autoridades10.

La idea de concretar un proyecto de ley sobre revocatoria patrocinado por el presidente Morales no fue considerada, sin embargo, el propósito de normar la institución seguía presente en la agenda del titular del ejecutivo, por eso el 12 de septiembre del 2007 el presidente Morales insistió, esta vez hablando de la necesidad de incluir la revocatoria en el nuevo texto constitucional11, razón por la cual entre otras cuestiones manifestaba que: “Estamos apostando una transformación pacífica democrática mediante una Asamblea Constituyente y que queremos incorporar el tema revocatorio, si el pueblo boliviano eligió a un alcalde y ese alcalde está robando ese pueblo tiene el derecho de revocar su mandato” [...] “Aquí nadie puede ser el mandamás, el todopoderoso” (Los Tiempos, 2007f).

A finales del mes de noviembre del 2007, en la ciudad de Sucre, en el contexto de la ANC, se aprobó el texto constitucional por parte de la mayoría oficialista (MAS) sin la presencia de los opositores, hecho que alentó violentos disturbios protagonizados por contrarios del proyecto político del MAS (Los Tiempos, 2007g). Los en aquel entonces cinco gobernadores (opositores) de los departamentos de Santa Cruz, Cochabamba, Beni, Tarija y Pando, señalaron que era una imposición moral que el presidente se someta a un proceso de revocatoria del mandato (Los Tiempos, 2007h). La confrontación entre el titular del ejecutivo y los gobernadores opositores formaba parte de la coyuntura política y dicho choque estaba relacionado con la legitimidad de la ANC, así como con los discursos sobre autonomía defendido por los departamentos que conformaban la “media luna”;

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Durante los festejos que preparó el MAS, a propósito del primer año de gobierno de Evo Morales en Bolivia, se llevó a cabo un paro de 24 horas en la Ciudad de El Alto, vecina ciudad a La Paz. La Federación de Juntas Vecinales de El Alto (Fejuve) organizó el paro exigiendo la renuncia del prefecto (gobernador) de La Paz, José Luis Paredes, por su respaldo abierto al proceso autonómico iniciado por el departamento de Santa Cruz. Paredes reiteró en diferente ocasiones que no renunciará, y aceptó someterse a un proceso de revocatoria de mandato una vez que el Congreso boliviano apruebe una ley y fije fecha (Los Tiempos, 2007e). 10 Para más detalles, véase América Económica (2007). 11 El 12 de septiembre del 2007, durante la sesión de honor en homenaje al 102 aniversario de Quillacollo, Evo Morales sostuvo que con los procesos de revocatoria del mandato se evitarán muchos conflictos sociales, porque a nivel nacional el 70 por ciento de los conflictos que se presentan provienen de las prefecturas y de las alcaldías, movidos por intereses políticos y no por reivindicaciones legítimas de la población (Los Tiempos, 2007f).

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por lo tanto con una crisis política fuerte. En ese contexto, a inicios del mes de diciembre del 2007, casi inmediatamente después de los disturbios producidos en Sucre, Morales propuso realizar un proceso para revocar su propio mandato y el de los nueve gobernadores del país. Morales durante un mensaje a la nación en Palacio de Gobierno, en La Paz, manifestó que enviaría un proyecto de ley al Congreso para que este órgano convoque a un proceso de revocatoria del mandato: “Si el pueblo dice se va Evo, no tengo ningún problema, soy más demócrata. El pueblo dirá quiénes se van y quiénes se quedan para garantizar este proceso de cambio [...]. Propongo a los nueve prefectos someternos juntos a un referéndum revocatorio, que el pueblo diga si está con el cambio o no con el cambio; si está con el modelo neoliberal, de privatización subastas de nuestros recursos naturales, de nuestras empresas, o no” (Los Tiempos, 2007i).

Las intenciones del presidente Morales de regular la revocatoria para todas las autoridades de elección popular luego se centraron en la propuesta de llevar adelante referéndums revocatorios sobre el presidente y vicepresidente de la República y los prefectos. El 9 de diciembre del 2007, en un acto informal celebrado en la residencia presidencial en La Paz, Morales entregó al vicepresidente Álvaro García Linera, que también fungía como la máxima autoridad del Congreso Nacional, el proyecto de ley para convocar a los mencionados referéndums. Serían sujetos de revocatoria el presidente y vicepresidente de la república y los nueve gobernadores del país (Los Tiempos, 2007j).

El proyecto de ley tenía que ser aprobado por la Cámara de Diputados (afín al ejecutivo) y por el Senado (mayoría de oposición). Cuando el proyecto de ley fue conocido formalmente por el legislativo boliviano, este lo trató casi inmediatamente y la Cámara de Diputados, a través de la Comisión de Constitución, aprobó la ley propuesta por Evo Morales y envió su informe a la Cámara de Senadores, que inicialmente había anunciado con no dar paso al proyecto de ley, aunque posteriormente sí lo hizo (Los Tiempos, 2007k, 2007l, 2007m, 2007n). Así, se puso en vigencia la Ley N.º 3850, Ley de Referéndum Revocatorio de Mandato Popular, del 12 de mayo del 2008 (LRRMP), que tuvo por objeto normar la convocatoria al referéndum revocatorio del presidente de la República, vicepresidente de la República y prefectos de departamento (art. 1, LRRMP). Para que proceda la revocatoria de las autoridades referidas se requería: (1) una votación superior al porcentaje de la votación obtenida en 193

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la última elección por la autoridad sujeta de la revocatoria; y (2) un número de votos superior al total obtenido en la última elección por la autoridad sujeta de la revocatoria (art. 2.I, LRRMP)12. El referéndum tuvo lugar en agosto del 2008 y se ratificó el mandato del presidente Morales y del vicepresidente García Linera, así como de seis prefectos departamentales. Fueron revocados dos prefectos opositores al gobierno: José Luis Paredes en La Paz y Manfred Reyes Villa en Cochabamba. En rigor, no se trataron de procesos de revocatoria en estricto sentido, es decir, con procedimientos mediante los cuales la ciudadanía se moviliza, recoge firmas y pide se lleve adelante la revocatoria. No solo que la revocatoria como tal no estuvo institucionalizada en la Constitución, sino que fue usada con la finalidad de finiquitar los problemas de legitimidad política que los opositores a la ANC otorgaban a dicho proceso. Además, fue utilizada como un medio para medir fuerzas entre el presidente y vicepresidente de la República frente a sus opositores desde el nivel subnacional (gobernadores de departamentos).

3. El entramado institucional de la revocatoria en Bolivia

En Bolivia es sujeto de revocatoria toda persona que ejerza un cargo electo por votación popular, excepto el órgano judicial (art. 240.I). La LRE es más explícita al establecer que la revocatoria se aplica a todas las autoridades electas por voto popular, titulares y suplentes, a nivel nacional, departamental, regional o municipal sin que proceda contra las autoridades del órgano judicial ni del Tribunal Constitucional Plurinacional (art. 25.II).

La revocatoria se puede solicitar cuando haya transcurrido al menos la mitad del período del mandato y no podrá tener lugar durante el último año de dicho mandato (art. 240.II, Constitución y art. 27.I, LRE) y procede una sola vez en cada mandato (art. 240.VI, Constitución y art. 25.III, LRE). El mandato de las autoridades dura cinco años, por lo tanto el lapso dentro del cual se puede tramitar un proceso de revocatoria es de un año y medio. Existe desacuerdo entre la Constitución y la LRE sobre los porcentajes de firmas necesarios para que la revocatoria proceda. La Constitución establece que procederá por iniciativa ciudadana, a solicitud de al menos el quince por ciento de votantes del padrón electoral de la circunscripción que eligió a la 12 La pregunta que se tenía que hacer en el revocatorio para el presidente y el vicepresidente fue: “¿Usted está de acuerdo con la continuidad del proceso de cambio liderizado [sic] por el Presidente Evo Morales Ayma y el Vicepresidente Álvaro García Linera?” (art. 6, LRRMP). La pregunta que se tenía que hacer en el Referéndum Revocatorio Departamental fue: “¿Usted está de acuerdo con la continuidad de las políticas, las acciones y la gestión del Prefecto del Departamento?” (art. 7, LRRMP).

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autoridad (art. 240.III), mientras que LRE establece como mínimo necesario un veinte y cinco por ciento de firmas más otros requerimientos. La discordancia entre los mandatos jurídicos constitucionales y los legales, indica que la ley es inconstitucional, pues el cuerpo legislativo que elaboró la LRE, al establecer los porcentajes mencionados, no respetó la voluntad de los constituyentes.

En cuanto a los porcentajes de firmas necesarios para dar inicio a un proceso de revocatoria, se necesita lograr una combinación de porcentajes de firmas con requerimientos específicos en dos circunscripciones territoriales al mismo tiempo. Así, para autoridades nacionales, son necesarias las firmas y huellas dactilares de por lo menos el veinticinco por ciento (25%) del padrón electoral nacional en el momento de la iniciativa. Este porcentaje debe incluir al menos el veinte por ciento (20%) del padrón de cada departamento. En el caso de diputadas o diputados uninominales el porcentaje aplicará para la circunscripción uninominal en la que se realizó su elección (art. 26.I literal a, LRE). Para autoridades departamentales, son necesarias las firmas y huellas dactilares de por lo menos el veinticinco por ciento (25%) de ciudadanas y ciudadanos inscritas e inscritos en el padrón electoral departamental respectivo en el momento de la iniciativa. Este porcentaje debe incluir al menos el veinte por ciento (20%) del padrón de cada provincia. En el caso de asambleístas uninominales, el porcentaje aplicará para la circunscripción uninominal en la que se realizó su elección (art. 26.I.b, LRE).

Para autoridades regionales, con las firmas y huellas dactilares de por lo menos el veinticinco por ciento (25%) de inscritos en el padrón electoral de cada una de las circunscripciones municipales que formen parte de la región (art. 26.I.c, LRE). Para autoridades municipales, con las firmas y huellas dactilares de por lo menos el treinta por ciento (30%) de inscritos en el padrón electoral del municipio en el momento de la iniciativa (art. 26.I.d, LRE). Para las autoridades legislativas, la revocatoria aplicará tanto para el titular como para el suplente (art. 26.II.a, LRE). Los resultados de la revocatoria serán válidos si votaron por lo menos el cincuenta por ciento más uno (50% más 1) de inscritos en la respectiva circunscripción electoral (art. 30, LRE) debiéndose cumplir además dos condiciones: 1) El número de votos válidos emitidos a favor de la revocatoria (casilla sí) debe ser superior al número de votos válidos emitidos en contra (casilla no); y b) El número y el porcentaje de votos válidos a favor de la revocatoria (casilla sí) debe ser superior al número y el porcentaje de votos válidos con los que fue elegida la autoridad (art. 31, LRE). 195

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Existe la posibilidad de que una autoridad sujeta a revocatoria se mantenga en el cargo a pesar de que el número de votos válidos solicitando su revocatoria sea superior al número de votos válidos emitidos en contra, pero dicho número y el porcentaje de votos válidos que solicitan la revocatoria es inferior al número y el porcentaje de votos válidos con los que fue elegida la autoridad. Es probable que durante un proceso de revocatoria el número de votos a favor de la revocatoria no solo supere a los votos de aquellos que desean que la autoridad se mantenga en el cargo, sino que sobrepase el número de votos que la autoridad revocada recibió cuando se la eligió como tal, pero que no haya acudido a las urnas por lo menos el cincuenta por ciento más uno de inscritos en el registro electoral de la circunscripción respectiva, lo que invalidaría la votación de revocatoria y la autoridad cuestionada se mantendría en el cargo.

Para activar un proceso de revocatoria se debe cumplir con un procedimiento sui generis, este es que en “todos los casos la convocatoria será realizada mediante ley del Estado Plurinacional, aprobada por la mayoría absoluta de votos de sus miembros” (art. 28, LRE). De acuerdo a la norma antes transcrita es necesario que el legislativo apruebe la convocatoria para votar en procesos de revocatoria. Dicha aprobación burocratiza los procedimientos que se deben seguir para lograr instaurar procesos de revocatoria, además posibilita que el legislativo no apruebe la convocatoria, cuestión que desvirtuaría las iniciativas ciudadanas que intentan ejecutar procesos de revocatoria. Se presume que el legislativo actuará de buena fe y procederá a dar paso a la convocatoria, pero podría suceder lo contrario, pues es probable que, por ejemplo, la o las autoridades sujetas a revocatoria formen parte del partido mayoritario en el legislativo y, por lo tanto, no le convenga a dicha mayoría convocar mediante ley a los procesos revocatorios.

4. 2012: la inauguración de la revocatoria

El 6 de diciembre del 2009 se eligió en Bolivia al presidente, vicepresidente y setenta (70) diputados uninominales (autoridades nacionales). Por su parte, el 4 de abril del 2010 se eligió a 2394 autoridades locales, entre gobernadores, asambleístas, alcaldes y concejales (autoridades subnacionales)13. 2428 autoridades cumplieron la mitad de su mandato en el 2012. Las del nivel nacional lo cumplieron el 6 de junio del 2012 y las del nivel subnacional (departamental hacia abajo) el 4 de octubre del 2012. Durante 2012 se cumplieron los plazos constitucionales y legales para que por primera vez en la historia boliviana se inicien procesos de revocatoria por iniciativa popular, es 13 En Bolivia hay cuatro niveles a ser considerados para la revocatoria: el nivel nacional, el departamental, el regional y el municipal (ver arts. 25 al 34 de la Ley N.º 026 de Régimen Electoral).

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decir, se inaugure el funcionamiento de la institución insertada en los arreglos constitucionales del 2009.

El Tribunal Supremo Electoral de Bolivia (TSE) dictó el Reglamento para revocatoria del mandato de autoridades de elección popular. De la revisión del reglamento se desprende las siguientes cuestiones:

a) Los procesos de revocatoria consta de cuatro etapas: 1) la entrega-recepción de solicitudes de revocatoria; 2) la entrega de libros con los nombres, firmas y huellas dactilares correspondientes; 3) la verificación de los libros y entrega del informe a la Asamblea sobre los procesos de revocatoria; y 4) votación para decidir si una autoridad de elección popular se mantiene o deja el cargo. b) El plazo para solicitar la revocatoria de autoridades nacionales estuvo abierto desde el 30 de julio del 2012, mientras que para las autoridades del nivel subnacional desde el 30 de noviembre del 2012; y se estableció como plazo máximo para la presentación de las solicitudes de revocatoria el 22 de febrero del 2013 [primera fase] (La Razón, 2012; FM Bolivia, 2013a).

c) Luego del registro de las solicitudes en el TSE y una vez que dicho registro era aprobado se debía proceder a recolectar las firmas de apoyo para la revocatoria llenando los libros con los nombres, firmas y huellas dactilares correspondientes, los cuales debían ser presentados hasta el 31 de mayo del 2013 [segunda fase] (Opinión, 2013a). d) Una vez recibidos los libros el TSE tenía hasta 60 días para comparar los nombres, firmas y huellas dactilares de los adherentes con el padrón electoral oficial. Una vez confirmada esa información, se debía dar a conocer (inicios de agosto del 2013) de manera oficial las autoridades que se someterían al proceso de revocatoria [tercera fase]. e) Se estableció el día 8 de diciembre del 2013 como fecha para realizar los procesos de revocatoria [cuarta fase] (FM Bolivia, 2013b).

El primer intento de revocatoria (conocer si una solicitud reúne los requisitos para que se convoque a votación) estuvo sujeto a un proceso que duró 13 meses en el caso de autoridades nacionales (lapso entre el 30 de julio del 2012 hasta inicios de agosto del 2013) y 9 meses en el caso de autoridades sub nacionales (lapso entre el 30 de noviembre del 2012 hasta inicios de agosto del 2013). En 197

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virtud de las actuales reglas, lograr activar una revocatoria (votar) en el caso de autoridades nacionales duraría 16 meses (lapso entre el 30 de julio del 2012 hasta 8 de diciembre del 2013). En el caso de autoridades subnacionales duraría 12 meses (lapso entre el 30 de noviembre del 2012 hasta el 8 de diciembre del 2013). A primera vista, un año y medio es plazo suficiente para activar una revocatoria si hubiera interesados, sin embargo, si se estima que buena parte del lapso (1 año y medio) disponible para la activación (apenas saber si un proceso de revocatoria va o no) fue usado en cuestiones procedimentales, que inician con la presentación de solicitudes de revocatoria y terminan con el anuncio de cuáles son los procesos que se llevaran a cabo y la fecha en que se ejecutarán, se puede colegir que los procedimientos son demasiado rígidos o por lo menos que los plazos correspondientes están mal planteados. No importa la rapidez en el cumplimiento de los requisitos, de cualquier forma, todos los procesos de revocatoria serían votados en una fecha específica, es decir, el lapso a esperar (para una votación de revocatoria) será siempre largo en virtud de los arreglos institucionales mencionados. Para efectos de las votaciones de revocatoria que podrían realizarse en el 2013, el TSE fijó como fecha de realización el 8 de diciembre, sobre la base del artículo 28 de la LRE, que dice: “El Tribunal Supremo Electoral fijará un Calendario Electoral único para la realización simultánea y concurrente de las revocatorias de mandato de alcance nacional, departamental, regional y municipal que hayan cumplido con los requisitos establecidos para la iniciativa popular en la jurisdicción correspondiente. Al margen de este calendario, no se podrá realizar ninguna otra iniciativa popular de revocatoria de mandato”.

Durante el tiempo que una autoridad de elección popular ejerce el cargo (5 años), el lapso disponible para tratar de revocarlo es un año y medio. Durante los dos años y medio iniciales está blindado; perdiendo el blindaje durante el año y medio siguiente, recuperándolo durante el año final de su mandato. Si se logra que una autoridad sea revocada, dejaría de ejercer el cargo apenas 11 meses (autoridades nacionales) o 15 meses (autoridades subnacionales); es decir, una autoridad nacional a pesar de haber sido revocada siempre se desempeñaría como tal, 49 de los 60 meses para los que fue electo y en el caso de autoridades subnacionales 45 de los 60 meses para los que fue elegido.

Si eso sucede, la revocatoria no cumple con su función de mecanismo para ejercer control y pedir responsabilidad a una autoridad de elección popular. De 198

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hecho, no constituye un mecanismo que permite castigar a una autoridad de elección popular y su partido por su mal desempeño. Desde una perspectiva de costes políticos y económicos, es preferible esperar que se convoque a nuevas elecciones de autoridades para ejercer un voto-castigo, evitando reelegir a dicha autoridad o que un miembro de su grupo o partido se haga elegir en el cargo. Ahora, ni la Constitución ni la LRE establecen qué hacer si una autoridad es revocada, es decir, no se establece si se debería convocar a nuevas elecciones o quién ocuparía el cargo mientras transcurre el lapso restante del mandato de la autoridad revocada.

5. 2013: Inauguración fallida de revocatorias

Hasta el 22 de febrero del 2013 (cierre de la primera fase) el TSE recibió un total de 124 solicitudes de revocatoria para tratar de sacar del cargo a un total de 216 autoridades electas en los diferentes niveles de gobierno. De las 216 autoridades, 168 eran concejales, 37 alcaldes, 5 asambleístas departamentales, 3 diputados uninominales, un gobernador, un ejecutivo seccional y un indígena de circunscripción especial; siendo las autoridades del nivel subnacional especialmente municipales (concejales y alcaldes) contra las que se pidió mayoritariamente la revocatoria (Prensa Bolivia, 2013; Opinión, 2013b). De las 124 solicitudes de revocatoria se aceptaron 79, emitiéndose resoluciones autorizando la impresión de libros para que se recojan las firmas necesarias en cada uno de los casos (segunda fase). De las 79 solicitudes aceptadas, 76 fueron archivadas, la mayoría por no cumplir con el número de firmas exigidas Solo tres solicitudes cumplieron con el número de firmas necesarias las que debían ser objeto de revisión (tercera fase) (La Razón, 2013b; FMBolivia, 2013b; Los Tiempos, 2013; Opinión, 2013c). Las tres solicitudes que siguieron en el proceso fueron: 1) contra los concejales titulares y suplentes del municipio de Bermejo en el departamento de Tarija; 2) contra los concejales de la alcaldía de San Matías en el departamento de Santa Cruz; y 3) contra el alcalde y concejales del municipio de Colpa Bélgica en el departamento de Santa Cruz (FMBolivia, 2013b; La Razón, 2013a).14 14 En Tarija, se solicitó la revocatoria de todos los concejales titulares y suplentes del municipio de Bermejo; en Santa Cruz, se trató de someter a revocatoria a los concejales Claudio Rojas Suárez y Elizabeth Rojas Durán, del Gobierno Municipal de San Matías; y, también en Santa Cruz, se pidió revocar al alcalde de Colpa Bélgica, Baldemar Antelo Ortiz, y al concejal Luis Fernando Orozco Beizán (FMBolivia, 2013b).

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Posteriormente, el TSE rechazó las solicitudes de revocatoria contra las autoridades municipales de Bermejo (Tarija) y San Matías (Santa Cruz) debido a que los peticionarios no lograron recabar las firmas con los requerimientos respectivos, por lo que de las 79 solicitudes que fueron aceptadas inicialmente, quedó vigente solo la presentada en el municipio de Colpa Bélgica en el departamento de Santa Cruz, para sujetar a revocatoria al alcalde Vladimir Antelo y al concejal Fernando Orozco (La Razón, 2013c)15.

La solicitud de revocatoria contra el alcalde y un concejal del municipio de Colpa Bélgica no cumplieron con el porcentaje de adherentes requerido, por lo que también fue archivada. El 2 de agosto del 2013, la vocal del Tribunal Supremo Electoral (TSE), Dina Chuquimia, informó: “La fase de verificación de datos ya ha concluido y en ese entendido podemos aseverar que hasta este momento, prácticamente [...] no existe ninguna solicitud que haya cumplido con los requisitos para continuar con el proceso de revocatoria de mandato, que se tenía que llevar adelante el próximo 8 de diciembre” (Correo del Sur, 2013).

6. ¿Por qué no se activaron votaciones para procesos de revocatoria?

Buena parte de las iniciativas fallidas de revocatoria tenían como fin revocar autoridades subnacionales, es decir, locales, específicamente alcaldes y concejales, caso en el cual el porcentaje de firmas necesario es del 30% en la circunscripción territorial respectiva. Ahora, ¿cuán alto o bajo es el porcentaje requerido? Si se estima que no se pudo activar ni un solo proceso de revocatoria del mandato, se puede decir que el porcentaje es alto, razón por la cual precisamente no se logró recolectar las firmas, sin embargo, es necesario complejizar la reflexión. La mayoría de las iniciativas de revocatoria no cumplieron con el requisito del número de firmas necesarias. ¿Por qué no se logró recoger las firmas? Al parecer, una buena forma de lograr un acercamiento razonable a la respuesta es considerando el nivel de participación de los votantes en la elección de las autoridades. Bajo la premisa de que si el nivel de participación en elecciones 15 El vocal del TSE de Bolivia, Marco Ayala, dijo que el 30 de mayo del 2013 la Sala Plena del Tribunal Supremo Electoral conoció la solicitud de revocatoria en el municipio de San Matías y se determinó el archivo de obrados, al no haber cumplido con el número mínimo de firmas, sucediendo cuestión similar con el municipio de Bermejo de Tarija. Afirmó que solamente quedaba la presentada en el municipio cruceño de Colpa Bélgica, que sería el único que podría ir a la revocatoria de mandato, aclarando que en esa población sí se cumplió con el número de firmas para llevar adelante el proceso, aunque resta revisar si los firmantes corresponden al padrón electoral del poblado (Opinión, 2013c). Marco Ayala, vocal del TSE, dijo: “La Sala Plena del Tribunal Supremo Electoral ha conocido este jueves [13 de junio del 2013] la solicitud de revocatoria de mandato en el municipio de San Matías y se ha determinado, al no haber cumplido con el número mínimo de firmas, el archivo de obrados. En lo que respecta al municipio de Bermejo de Tarija, también se han archivado obrados [sic]” (La Razón, 2013c).

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es alto, la potencialidad de activar procesos revocatorios podría ser alto y, viceversa, se podría hallar una respuesta a los cuestionamientos planteados.

Si se observa que el número de empadronados para las elecciones efectuadas en el 2009 fue de 5 139 554 de personas y el número de personas que acudieron a las urnas fue 4 859 440 (Corte Nacional Electoral, 2009), se evidencia que el nivel de participación en elecciones por parte de los bolivianos es alto. Por lo tanto, con un nivel de participación como el mencionado, se puede sostener que el porcentaje exigido para revocar a las autoridades es alcanzable, pues los iniciadores o patrocinadores de revocatoria pueden acudir a un cuerpo electoral potencialmente participativo.

¿Por qué, a pesar del potencial participativo de los electores, no se pudo recoger las firmas? Se pueden ensayar diferentes respuestas a la pregunta, sin embargo, la más consistente tiene relación con el fracaso por parte de los recolectores de firmas, es decir, aquellos que fueron titulares de las iniciativas de revocatoria. Dicho fracaso puede estar relacionado por ejemplo, con la falta de experticia por parte de los titulares de las iniciativas y sus equipos, quienes desplegaron estrategias fallidas para, a tiempo y cumpliendo las formalidades respectivas, recolectar las firmas. Es probable que a pesar de que los titulares de las iniciativas de revocatoria hayan desplegado estrategias eficaces para recolectar las firmas a tiempo y con las formalidades respectivas, la ciudadanía (firmantes potenciales) no haya deseado deliberadamente apoyar con sus firmas y por lo tanto de antemano hayan obstaculizado la activación de procesos de revocatoria.

7. Conclusiones

Las reflexiones sobre procesos de revocatoria en Bolivia son prácticamente inexistentes posiblemente debido a que el país es el último en acoger la institución de la revocatoria entre aquellos que la regulan en sus entramados institucionales (por lo menos en América Latina). Además, apenas entre 2012 y 2013 se abrió por primera vez en la historia la posibilidad de activar procesos revocatorios. En definitiva, la revocatoria en Bolivia es de corta data. Los actuales arreglos jurídicos e institucionales que regulan la revocatoria en Bolivia son muy complejos. No solo que los requisitos y el proceso que se debe transitar para lograr que se convoque a revocatoria de una autoridad de elección popular son burocráticos, largos y dificultosos, sino que los arreglos normativos desincentivan que actores políticos de diferente origen traten de culminar con éxito un proceso de revocatoria. 201

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En virtud del nivel de participación por parte del cuerpo electoral boliviano en las elecciones del 2009, se puede sostener que el porcentaje de firmas exigido puede ser logrado, pues se acudiría a solicitar firmas a un público que participa y por lo tanto no se desentiende, por lo menos, de los eventos político-electorales. No se activaron procesos de revocatoria porque las solicitudes no lograron reunir las firmas necesarias a pesar del potencial participativo de los electores, lo cual invita a decir que aquellos que fueron invitados a firmar para activar procesos revocatorios no lo hicieron por no estar de acuerdo en su activación.

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Revocatoria de mandato en Venezuela Examen de los procesos presidencial, regional y local

Miriam Kornblith

Directora del Programa de América Latina y el Caribe, Fundación Nacional por la Democracia (National Endowment for Democracy, NED), Washington D. C. Profesora (J) de la Universidad Central de Venezuela Sumario: 1. El contexto de la revocatoria de mandato en Venezuela. 1.1. Experiencia venezolana con los mecanismos de democracia directa. 1.2. La revocatoria de mandato y las soluciones institucionales a la crisis política en Venezuela (2002-2004). 2. La activación de la revocatoria del mandato presidencial y del referendo revocatorio del 15 de agosto del 2004. 3. Marco jurídico y reglas de juego de la definición y puesta en marcha de la revocatoria de mandato. 3.1. Rasgos que definen la revocatoria de mandato en Venezuela. 3.2. El desarrollo normativo de la revocatoria de mandato presidencial en Venezuela. 3.3. Las reglas de juego de la revocatoria del mandato presidencial. 4. Revocatoria de mandatos de autoridades regionales y locales: examen del proceso revocatorio del año 2007. 4.1. Aspectos jurídicos del proceso revocatorio del 2007. 4.2. La puesta en marcha y resultados de la revocatoria de mandatos del año 2007. 4.3. Realización de los referendos revocatorios. 5. Consideraciones finales. Bibliografía consultada.

1. El contexto de la revocatoria de mandato en Venezuela

La revocatoria de mandato está consagrada en la vigente Constitución venezolana promulgada en 1999. La constitucionalización de esta figura de democracia participativa fue una propuesta central de la primera campaña electoral de Hugo Chávez en 1998 y de la coalición política que lo respaldó. Para ello, la campaña planteó la necesidad de convocar una asamblea constituyente que incorporara la revocatoria de mandato en la Constitución resultante.

La posibilidad de consagrar la revocatoria de mandato ya había sido planteada durante las deliberaciones que tuvieron lugar en la Comisión Bicameral de Revisión de la Constitución de 1961 entre 1989-1992. El proyecto de reforma constitucional presentado por dicha comisión al Congreso de la República en marzo de 1992 incluía la revocatoria del mandato de todas las autoridades electas, mediante iniciativa y consulta popular, junto con otros mecanismos de democracia directa, tales como los referendos consultivos, aprobatorios y abrogatorios, diversas modalidades de iniciativa popular y la convocatoria de una asamblea constituyente. No obstante, este intento fracasó al ser suspendida la segunda discusión de la reforma constitucional en la Cámara del Senado a finales de 1992.1

1

Para el examen de esa experiencia ver Kornblith (1998). La discusión acerca de esta figura en el intento de reforma constitucional de 1992 en Antela (2010) y Ayala Corao (2004).

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Desde los tiempos de la fallida reforma constitucional, la incorporación de los diversos mecanismos de democracia directa en el orden jurídico y sociopolítico venezolanos formó parte de un movimiento crítico respecto del rendimiento de la democracia venezolana que, después de más de tres décadas de funcionamiento desde su instauración en 1958, mostraba signos de agotamiento y distorsiones importantes. Una crítica generalizada era la excesiva partidización de las decisiones colectivas y el monopolio de la participación y representación sociopolítica por parte de los partidos políticos. Frente a estos cuestionamientos surgieron propuestas variadas, muchas de ellas emanadas de la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (Copre) creada en 1985.

Las formulaciones más exitosas fueron la puesta en marcha de la descentralización político-administrativa y la reforma de las reglas del juego electoral, como la incorporación de la personalización del sufragio y el sistema electoral mixto para cuerpos deliberantes. Ambas reformas se implantaron a partir de 1989. La vertiente que impulsaba la incorporación de los mecanismos de democracia directa para diversificar los canales de participación y de toma de decisiones ciudadanas tuvo una primera expresión significativa en la aprobación de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política (LOSPP) de diciembre de 1997, que consagró el referendo consultivo de alcance nacional.

1.1. Experiencia venezolana con los mecanismos de democracia directa

Con anterioridad a la promulgación de la Constitución de 1999 (Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, CRBV), en la que se consagra un amplio espectro de mecanismos de democracia directa, incluida la revocatoria del mandato, en Venezuela se había experimentado de manera muy limitada con algunos instrumentos aislados de democracia directa. Un caso paradigmático fue el plebiscito convocado por el dictador Marcos Pérez Jiménez en diciembre de 1957 para decidir su continuidad en el poder. El anuncio de los resultados oficiales fraudulentos, según los cuales la población había votado a favor de la continuidad del dictador, fue un detonante para su caída en enero de 1958 y la reinstalación de la democracia en el país. La Constitución de 1961, cuya vigencia se extendió hasta 1999, solo contemplaba la posibilidad de convocar un referendo consultivo para someter a la consideración popular la reforma de la Constitución (art. 246, ordinal 4). Esta posibilidad nunca fue utilizada. A finales de la década de los 80 y durante la década de los 90 se introdujeron por vía legislativa innovaciones que permitieron el uso de mecanismos de 210

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democracia directa, incluida la revocatoria de mandato. Así, el artículo 69 de la Ley Orgánica del Régimen Municipal, promulgada en 1989, regulaba la revocatoria del mandato de los alcaldes, no obstante en este caso la iniciativa correspondía a los miembros de la cámara municipal y no a los votantes. La Ley Orgánica de la Justicia de Paz (1994) dispuso la posibilidad de la revocatoria popular del mandato de los jueces, los cuales eran elegidos popularmente. La Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles (1997) estableció la obligación de la consulta popular mediante un referendo consultivo en la parroquia respectiva en el caso de la instalación de bingos, casinos y afines (Antela, 2010: 40-42). Finalmente, el artículo 181 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política (1977) consagró la posibilidad de celebrar referendos de carácter nacional para consultar a los electores sobre decisiones de especial trascendencia nacional.

El uso sistemático de mecanismos de democracia directa en el ámbito nacional se inicia con el ascenso de Chávez al poder y a lo largo de sus años en la presidencia (1999-2013). La primera vez que se activó el referendo consultivo de alcance nacional en Venezuela fue el 25 de abril de 1999, a propósito de la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente (ANC). La iniciativa surgió del presidente de la república apenas posesionado en el cargo en febrero de 1999, y fue aprobada por el Consejo Nacional Electoral (CNE). Esta convocatoria generó un gran número de consultas e impugnaciones ante la entonces Corte Suprema de Justicia2. El aspecto más problemático fue la intención del presidente de reservarse la definición de las reglas de juego electorales —las llamadas bases comiciales— para la selección de los representantes a la ANC (la segunda pregunta del texto del referendo). La Corte Suprema de Justicia ordenó la modificación de la propuesta original del presidente Chávez, al considerar que la segunda pregunta tenía un carácter plebiscitario dada la pretensión del presidente de reservarse para sí la potestad de definir las reglas electorales para la selección de los miembros de la ANC, por lo tanto, era incompatible con la definición jurídica del referendo. Superados los escollos legales, el referendo se sometió a la consideración del electorado. Este constaba de dos preguntas. La primera fue: “¿Convoca usted una Asamblea Nacional Constituyente con el propósito de transformar el Estado y crear un nuevo ordenamiento jurídico que permita el funcionamiento efectivo de una Democracia Social y Participativa?”. La segunda se refería a la

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La Asamblea Nacional Constituyente de 1999 eliminó la Corte Suprema de Justicia y la sustituyó por el Tribunal Supremo de Justicia (TSJ).

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reglas para la elección de los representantes a la ANC, cuya redacción le fue encomendada al CNE por mandato del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ). El 87,8% de los votantes respondió afirmativamente a la primera pregunta y 81,74% a la segunda, y la abstención alcanzó el 62,4%.3

La Constitución de 1961, en vigor en el momento de la convocatoria, no contemplaba la figura de una ANC y menos aún un referendo para convocarla. No obstante, se utilizó la figura del referendo consagrada en la mencionada Ley del Sufragio y Participación Política (1997) para consultar materias de alcance nacional. La solución jurídica al desafío político planteado por la propuesta de convocar una ANC fue interpretar liberalmente el artículo 4 de la Constitución de 1961, que afirmaba: “La soberanía reside en el pueblo, quien la ejerce, mediante el sufragio, por los órganos del Poder Público” combinado con el artículo 50, según el cual la “enunciación de los derechos y garantías contenida en esta Constitución no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ella. La falta de ley reglamentaria de estos derechos no menoscaba el ejercicio de los mismos”. La Sala Político-Administrativa de la, en aquel momento, Corte Suprema de Justicia concluyó que la soberanía también podía expresarse directamente para elegir una asamblea constituyente y no solo para la elección de representantes en los poderes públicos. Decidió entonces que la convocatoria a una ANC estaba incluida de manera implícita en el derecho a la participación, aunque no hubiera sido expresamente enumerada en la Constitución de 1961 (TSJ, 2002: 19-36).

Bajo estas premisas, el proceso constituyente se activó en tres fases: en la primera, se realizó un referendo consultivo para convocar a la ANC el 25 de abril de 1999; en la segunda, se llevó a cabo la elección de los representantes de la ANC el 30 de julio de 1999 y, en la tercera, se activó un referendo consultivo para aprobar el proyecto de Constitución elaborado por la ANC el 15 de diciembre de 1999. Todo este proceso atravesó una ruta jurídico-institucional delicada, marcada por la confrontación entre los llamados “Poderes constituidos” y el “poder constituyente”. Esta tensión se expresó en el autoatribuido carácter originario de la ANC y la “supraconstitucionalidad” que la Corte Suprema de Justicia le atribuyó a esta (TSJ, 2002: 37-69)4, lo que supuso el abandono de facto de la legalidad emanada de la vigente pero supuestamente “moribunda” 3 4

Para el tratamiento de estos referendos y de los comicios del período 1998-2003, véase Kornblith (2003). La “supraconstitucionalidad” de la ANC significaba que sus actos y decisiones, en tanto poder originario, no estaban sometidos a los mandatos del orden jurídico establecido, incluyendo la Constitución vigente. Este carácter fue consagrado por la Corte Suprema de Justicia en una polémica sentencia del 14.10.99, en la cual legitimó la decisión de la ANC de decretar la reestructuración del Poder Legislativo.

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Constitución de 19615. La ANC fue concebida como “originaria” y, por tanto, no limitada ni subordinada a los llamados poderes constituidos. A partir de tal condición se convirtió en un instrumento para la reestructuración de los poderes públicos y de consolidación de los nuevos ocupantes del poder aun antes de promulgada la nueva Constitución (Kornblith).

Luego de esta experiencia, la figura del referendo consultivo se utilizó nuevamente en diciembre del 2000 en el marco de la Constitución de 1999 recientemente promulgada. El referendo se activó para consultar al electorado su opinión respecto a la cesación de todos los cargos directivos de la estructura sindical del país6. Su utilización para este fin generó una amplia polémica puesto que existían serias dudas acerca de si trataba de una “materia de alcance nacional” o de ámbito restringido al sindical. Se debatió, a su vez, acerca de su naturaleza vinculante o no y acerca de otras cuestiones de carácter procedimental como el cumplimiento de los lapsos para su convocatoria. Todas estas materias fueron decididas por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) conforme con las aspiraciones de los parlamentarios de las bancadas pertenecientes a la coalición gubernamental, que en esta ocasión fungieron como los promotores de la consulta (TSJ, 2002: 145-157).

Después de estas experiencias relacionadas con el uso de los referendos consultivos, la figura de la revocatoria de mandato fue adquiriendo creciente visibilidad y relevancia en el debate político. Entre estas experiencias y la realización del referendo revocatorio presidencial del 15 de agosto del 2004, hubo dos tentativas fallidas de utilizar los mecanismos de democracia directa por parte de sectores opuestos al presidente Chávez y a su proyecto político. La primera tentativa fue organizada por diversos partidos y grupos de la sociedad civil que se propusieron convocar varios referendos consultivos. Uno era sobre la enmienda a la Constitución para recortar el período presidencial de 6 años y otro acerca de la renuncia presidencial. En noviembre del 2002, los promotores de estas iniciativas presentaron ante el CNE cerca de 2 millones de firmas para activar el referendo acerca de la renuncia presidencial. El órgano electoral aprobó luego la convocatoria de la consulta para el 3 de febrero del 2003. No obstante,

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En la ceremonia de toma de posesión (02.02.99), el electo presidente Chávez respondió al juramento de rigor para asumir el cargo de la siguiente manera: “Juro delante de Dios, juro delante de la Patria, juro delante de mi pueblo que sobre esta moribunda Constitución [refiriéndose a la vigente Constitución de 1961] impulsaré las transformaciones democráticas necesarias para que la República nueva tenga una carta magna adecuada a los nuevos tiempos” (cfr. Leal, 2004: 3, el énfasis es nuestro). Para Leal (2004: 2), este acto marca el “proceso de desinstitucionalización de la vida política venezolana”. La pregunta sometida a la consideración del electorado fue: “¿Está usted de acuerdo con la renovación de la dirigencia sindical, en los próximos 180 días, bajo Estatuto Especial elaborado por el Poder Electoral, conforme a los principios de alternabilidad y elección universal, directa y secreta, consagrados en el artículo 95 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y que se suspendan los directivos de centrales, federaciones y confederaciones sindicales establecidas en el país?”. La abstención alcanzó el 76,5% y el “SÍ” obtuvo el 62,02% de los votos (Kornblith, 2003: 397).

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el 22 de enero del 2003, a escasas semanas de su realización, una decisión de la Sala Electoral del TSJ anuló la convocatoria del referendo por encontrar vicios en la conformación de la junta directiva del organismo electoral.

La segunda tentativa fallida consistió en el primer intento de convocar un referendo revocatorio presidencial. Con este propósito, 3,2 millones de solicitudes fueron reunidas en febrero del 2003 a través de una iniciativa articulada por diversos grupos opositores, denominada el “firmazo”, en sustitución del suspendido referendo. Las solicitudes fueron presentadas ante el CNE el 20 de agosto del 2003, fecha en la cual se cumplía la mitad del período presidencial y que según la Constitución de 1999 (CRBV) permitía la activación del referendo revocatorio. En este caso, la mayoría progubernamental del órgano comicial decidió en contra de la iniciativa. Los tres directivos pro oficialistas alegaron el incumplimiento de “formalidades esenciales” por parte de los promotores de la consulta, como la extemporaneidad de la recolección de firmas y la falta de mención del organismo electoral en el encabezado de las planillas (CNE: 2003a). Este examen del uso de los mecanismos de la democracia directa en Venezuela con anterioridad a la activación de la revocatoria del mandato presidencial revela que la puesta en marcha de los mecanismos de la democracia directa entre 1999 y 2003 fue intensa, que carecía del debido desarrollo legal e institucional y que requirió para cada caso decisiones que no fueron jurídicamente consistentes entre sí. Paradójicamente, la activación de los mecanismos de democracia directa se topó con mayores dificultades bajo el mandato de la Constitución de 1999 que en el marco de la Constitución de 1961, a excepción de la consulta acerca de la renovación de la dirigencia sindical promovida por el oficialismo. En cada oportunidad en que los instrumentos de la democracia directa fueron enarbolados por sectores opositores al gobierno, tropezaron con severos impedimentos para su activación. En cambio, su desarrollo fue facilitado cuando se trató de procesos cuya iniciativa correspondió y favoreció al oficialismo.

Después del referendo revocatorio del 15 de agosto del 2004 —el cual se examinará con detalle más adelante— tuvieron lugar dos consultas refrendarias de alcance nacional, vinculadas con la reforma de la Constitución de 1999. En la primera ocasión, el 4 de diciembre del 2007, se sometió a la consideración del electorado una ambiciosa propuesta de reforma de la Constitución. La iniciativa surgió del presidente Chávez, quien presentó a la Asamblea Nacional en agosto del 2007 una propuesta integral de reforma constitucional de 33 artículos. Luego de ser ampliada y modificada por la Asamblea Nacional, la propuesta final constaba de 214

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69 artículos y abarcaba materias fundamentales como la reorganización políticoadministrativa del país, la redefinición del concepto de propiedad, el fortalecimiento de las competencias presidenciales y la reelección indefinida del presidente, la consagración de un Estado socialista, la constitucionalización de los concejos comunales del poder popular, de las misiones y de fondos extrapresupuestarios, entre otras7. En el referendo la propuesta oficial fue derrotada por estrecho margen, el NO obtuvo 50,7% y el SÍ 49,29%8. La segunda consulta tuvo lugar el 15 de febrero del 2009. En esta ocasión el presidente, con el aval de la Asamblea Nacional, sometió a la consideración del electorado la enmienda de la Constitución limitada a admitir la elección indefinida de los cargos de elección popular. La profusión de temas polémicos y la exclusión de otros cargos de elección popular a la posibilidad de la reelección indefinida llevaron al fracaso del intento del 2007. Al concentrarse este segundo intento exclusivamente en la reelección y ampliarla a todos los cargos de elección popular se limaron buena parte de las resistencias a la propuesta anterior, y el resultado favoreció al presidente; el SÍ obtuvo 54,85% y el NO 45,14%. La abstención, por su parte, se ubicó en 29,67%9. Siguiendo el patrón antes señalado, en ambos procesos se verificó un exacerbado ventajismo pro oficial. Todas las controversias de fondo y de forma, asociadas con los aspectos legales, institucionales, organizativos y procedimentales de ambas consultas fueron zanjadas de manera expedita y favorable a los objetivos gubernamentales.

Otra iniciativa referida al uso de mecanismos de democracia directa se refiere a la activación de referendos revocatorios de carácter regional y local durante el año 2007. Esta experiencia será examinada con detalle en la última sección de este estudio.

1.2. La revocatoria de mandato y las soluciones institucionales a la crisis política en Venezuela (2002-2004) La revocatoria de mandato surgió, como se dijo, de las deliberaciones de la ANC. Los representantes de la coalición gobernante tuvieron una presencia 7 8

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Para el examen exhaustivo de esta propuesta de reforma constitucional, véase Rachadell (2007). La consulta fue presentada en dos bloques temáticos. Los resultados de cada bloque difirieron ligeramente: Bloque A: SÍ: 49,29%, NO: 50,7%; Bloque B: SÍ: 48,94%, NO: 51,05%; la abstención alcanzó el 44%. Ver: . La pregunta sometida a consulta fue: “¿Aprueba usted la enmienda de los artículos 160, 162, 174, 192 y 230 de la Constitución de la República, tramitada por la Asamblea Nacional, que amplía los derechos políticos del pueblo, con el fin de permitir que cualquier ciudadano o ciudadana en ejercicio de un cargo de elección popular, pueda ser sujeto de postulación como candidato o candidata para el mismo cargo, por el tiempo establecido constitucionalmente, dependiendo su posible elección, exclusivamente, del voto popular?”. Ver: .

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hegemónica en la Asamblea y ocuparon el 95% de los cargos (a partir de aproximadamente 65% de los votos) de modo que en el diseño institucional resultante se impuso el proyecto sociopolítico de los nuevos ocupantes del poder. En el tratamiento de algunos temas polémicos hubo importantes divergencias entre el bloque mayoritario y la exigua representación opositora (por ejemplo, en los temas del parlamento unicameral, el cambio de nombre de la república, la reelección presidencial) y en otros temas incluso se expresaron diferencias relevantes dentro del bloque mayoritario (como la libertad de expresión y los derechos de los pueblos indígenas). Sin embargo, respecto de la revocatoria de mandato no hubo divergencias de relieve en las deliberaciones de la ANC. No obstante, la dinámica sociopolítica subsiguiente llevó a colocar la figura de la revocatoria de mandato en el centro de la confrontación y del debate políticos, como expresión de la polarización y el antagonismo que caracterizaban las relaciones entre el gobierno y la oposición en aquellas circunstancias, y que siguieron marcando la larga permanencia de Chávez en la presidencia hasta su fallecimiento el 5 de marzo del 2013.

Los sectores de oposición intentaron desplazar del poder al presidente Chávez a través de diversas acciones institucionales y no institucionales, como fueron las masivas movilizaciones y marchas de protesta durante los años 2002 y 2003, la solicitud de renuncia, el breve desplazamiento del poder y el fallido golpe de Estado de abril 2002, el paro petrolero de diciembre 2002-febrero 2003 y las iniciativas de recolección de firmas para convocar un referendo consultivo acerca de la renuncia presidencial entre 2002 y 2003. El fracaso de todos estos intentos hizo que la revocatoria del mandato adquiriese especial relevancia y fuerza como mecanismo institucional y electoral dentro de la estrategia opositora para remover al mandatario. En la medida en que los sectores opositores fueron identificándose con el uso de la revocatoria del mandato presidencial y se aproximaba la fecha de su posible convocatoria (19 de agosto del 2003), la polémica en torno a dicha figura se acrecentó.

Las agudas tensiones del año 2002 dieron lugar, entre otras cosas, a un complejo mecanismo de negociación entre representantes gubernamentales y las fuerzas opositoras, bajo la facilitación de actores internacionales. En el país se estableció la llamada Mesa de Negociación y Acuerdos desde septiembre 2002 hasta mayo 2003, que contó con la facilitación y presencia física durante largos meses del Secretario General de la OEA, César Gaviria, y su equipo, así como de representantes del Centro Carter y del Programa de las Naciones Unidas 216

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para el Desarrollo (PNUD). Como resultado quedó establecida la pertinencia de la revocatoria de mandato como mecanismo para procurar una solución “constitucional, pacífica, democrática y electoral” a la crisis política.

Es así como esta figura pasó a ubicarse en el centro del debate y de la acción política en Venezuela y fue reconocida y promovida por la comunidad hemisférica (y más allá de la misma) como el canal institucional apropiado para la tramitación y canalización del conflicto político en el país (Martínez Meucci, 2012)10.

2. La activación de la revocatoria del mandato presidencial y del referendo revocatorio del 15 de agosto del 2004 La revocatoria del mandato presidencial fue puesta en marcha luego de la designación de una nueva junta directiva del CNE en agosto del 2003 y de la aprobación de las primeras normas para regular esta figura en septiembre del 2003. Las normas establecieron las fases de recolección, verificación y reparo de solicitudes, convocatoria y realización del referendo revocatorio11.

En octubre del 2003 los partidos de oposición, promotores de la revocatoria del mandato presidencial, participaron formalmente al ente comicial su intención de activarla. La recolección de las firmas tuvo lugar en noviembre del 2003, producto de la cual se recogieron y entregaron 3,4 millones de solicitudes, cifra que excedía con creces las 2,4 millones necesarias12. El organismo electoral puso en marcha una variedad de mecanismos destinados a impedir la convocatoria del referendo revocatorio. Estos procedimientos incluyeron el retraso y alargamiento artificial de todas las fases del proceso, la anulación discrecional de solicitudes y de firmas, la imposición de una fase de reparo de 1 millón de firmas consideradas dudosas por el CNE y la discriminación en contra de los solicitantes de la revocatoria del mandato presidencial, entre otros. La tenacidad de los solicitantes y las presiones internas e internacionales finalmente obligaron al ente comicial —y al gobierno— a reconocer la existencia de 2,4 millones de solicitudes válidas y a convocar formalmente el acto comicial en junio del 2004.

10 En esta obra de Martínez se examinan con profundidad los aspectos políticos, institucionales y procedimentales referidos al proceso de negociación que antecedió a la convocatoria del referendo revocatorio. 11 Inicialmente también se organizó el proceso revocatorio de diputados del oficialismo y de la oposición. El mismo estuvo plagado de múltiples irregularidades y careció de definiciones básicas como por ejemplo quién debía sustituir a los diputados postulados por lista que resultaran revocados. Finalmente, la iniciativa fue desestimada por lo que sólo examinaremos el proceso revocatorio presidencial. 12 El número exacto de solicitudes contabilizadas por la oposición y entregadas al CNE fue 3 448 747 y la cifra requerida, equivalente al 20% de los electores inscritos en el registro electoral, era 2 436 083 solicitudes. Ver Súmate (2004a).

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El referendo revocatorio tuvo lugar el 15 de agosto del 2004, aproximadamente un año después de la introducción de la primera solicitud y apenas una semana antes de la finalización del cuarto año de gobierno del presidente. La pregunta sometida al electorado fue: “¿Está usted de acuerdo con dejar sin efecto el mandato popular, otorgado mediante elecciones democráticas legítimas al ciudadano Hugo Chávez Frías, como presidente de la República Bolivariana de Venezuela para el actual período presidencial?” Se evitó la mención al acto de revocar y se sugirió la ilegitimidad de interrumpir el mandato presidencial. Contrariando la práctica convencional y la experiencia venezolana previa, la respuesta “NO” ocupó el primer lugar en la boleta electoral. El resultado del referendo revocatorio favoreció al presidente y le garantizó su permanencia en el cargo. La opción “NO” obtuvo 5 800 629 votos (59%) y la opción “SÍ” logró 3 989 008 votos (40,6%). La abstención alcanzó el 30,08% de los electores habilitados para sufragar (Kornblith, 2005; Súmate 2004a, 2004b; CNE, 2005)13.

3. Marco jurídico y reglas de juego de la definición y puesta en marcha de la revocatoria de mandato

La Constitución de 1999 consagra un amplio repertorio de mecanismos de democracia directa. Dando continuidad con la pregunta aprobada en el referendo consultivo que dio lugar a la convocatoria de la ANC, en el Preámbulo de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) se afirma que el nuevo texto tiene como objetivo “refundar la República para establecer una sociedad democrática, participativa y protagónica...” (énfasis añadido). En el artículo 5 de la CRBV se marca la diferencia entre los mecanismos de participación directa (democracia participativa) e indirecta (democracia representativa):

“La soberanía reside intransferiblemente en el pueblo, quien la ejerce directamente en la forma prevista en esta Constitución y en la ley, e indirectamente, mediante el sufragio, por los órganos que ejercen el Poder Público” (énfasis añadido).

Al igual que en las constituciones de Colombia (1991), Ecuador (1998) y Bolivia (reforma del 2004) la forma de gobierno se define como participativa 13 Curiosamente, en esta publicación del CNE (2005: 118) se invirtieron las cifras del resultado oficial de la consulta y se le atribuye 59% a la opción del SÍ y 40,6% al NO. Estos son los resultados que algunos sectores de oposición consideraron los verdaderos, argumentando la existencia de un fraude electrónico en el evento comicial. El CNE recogió la publicación excusándose por la existencia de “errores de imprenta” y descuidos en la edición del libro.

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en alusión a la presencia de mecanismos de democracia directa como son los referendos, la iniciativa popular y la revocatoria de mandato, entre otros. Pero a diferencia de esos países, en la CRBV la revocatoria de mandato moldea de manera sustantiva la forma de gobierno: “El gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que la componen es y será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables.” (CRBV, art. 6, énfasis añadido).

Utilizando una redacción semejante a la del artículo 103 de la Constitución colombiana de 1991, se enumera una amplia gama de mecanismos de participación:

“Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico, las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad.

La ley establecerá las condiciones para el efectivo funcionamiento de los medios de participación previstos en este artículo.” (CRBV, art. 70, énfasis añadido).

La inclusión de la democracia directa o participativa en el entramado valorativo e institucional venezolano es compartida por otras naciones y textos constitucionales de América Latina, sin embargo, en la Constitución venezolana vigente la democracia directa se presenta en oposición a la democracia representativa. Esta tensión queda plasmada en el texto vigente, entre otros aspectos, cuando se prescinde de la connotación representativa al referirse a la forma de gobierno (art. 6), se excluye del texto la mención a los partidos políticos denominándolos “asociaciones con fines políticos” y se prohíbe el financiamiento público de sus actividades (art. 67). Además, por la tendencia general a exacerbar el poder ejecutivo en detrimento del principio del equilibrio entre los poderes14. 14 Existe abundante literatura acerca de las tendencias antiliberales y antidemocráticas del régimen político inaugurado con el

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Hasta antes de la promulgación de las recientes constituciones de Ecuador (2008, arts. 61 y 105) y de Bolivia (2009, art. 240), Venezuela era el único país de América Latina que consagraba la revocatoria de mandato para todos los cargos de elección popular, incluido el de presidente de la república. Otros países de América Latina contemplan la revocatoria de mandato para algunos cargos electivos. La Constitución ecuatoriana de 1998 incluía la revocatoria de mandatos de diputados, al igual que la legislación panameña. En Argentina está prevista en algunas provincias, en Colombia para gobernadores y alcaldes, y en el Perú para alcaldes y otras autoridades regionales (Beramendi, 2008; Zovatto, 2008). La revocatoria de mandato quedó consagrada en la CRBV en los siguientes términos:

“Todos los cargos y magistraturas de elección popular son revocables. Transcurrida la mitad del período para el cual fue elegido el funcionario o funcionaria, un número no menor del veinte por ciento de los electores o electoras inscritos en la correspondiente circunscripción podrá solicitar la convocatoria de un referendo para revocar su mandato. Cuando igual o mayor número de electores y electoras que eligieron al funcionario o funcionaria hubieren votado a favor de la revocatoria, siempre que haya concurrido al referendo un número de electores y electoras igual o superior al veinticinco por ciento de los electores y electoras inscritos, se considerará revocado su mandato y se procederá de inmediato a cubrir la falta absoluta conforme a lo dispuesto en esta Constitución y en la ley. La revocatoria del mandato para los cuerpos colegiados se realizará de acuerdo con lo que establezca la ley. Durante el período para el cual fue elegido el funcionario o funcionaria no podrá hacerse más de una solicitud de revocación de su mandato.” (énfasis añadido, CRBV, art. 72).

3.1. Rasgos que definen la revocatoria de mandato en Venezuela

De acuerdo con el artículo 70 de la CRBV, los principales rasgos definitorios de la revocatoria de mandato en Venezuela son: • Se aplica a todos los cargos de elección popular a nivel nacional, regional y local;

ascenso de Chávez al poder y su particular combinación con la participación y las elecciones. Entre otros, puede consultarse: Coppedge (2003); Kornblith (2009a); Corrales y Penfold (2011). Una visión en su momento más favorable respecto de las potencialidades de la democracia participativa, en López Maya (2005).

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• Se aplican los mismos requisitos de activación, consulta y aprobación para todos los cargos de elección popular sometidos a la revocatoria de mandato; • No se aplica a funcionarios que ejercen cargos públicos por designación;

• Solo puede ser activada luego de transcurrida la mitad período del mandato del funcionario electo; • No se requiere una justificación para ser activada;

• La iniciativa corresponde a los electores inscritos en la circunscripción electoral del funcionario electo sujeto a la revocatoria; • Para ser activada se requiere la manifestación de voluntad de al menos el 20% de los electores de la circunscripción electoral del funcionario;

• En el caso de no prosperar la revocatoria de mandato, no se puede convocar otro proceso durante el período de gobierno del funcionario sujeto a la revocatoria;

• La permanencia en el cargo del funcionario cuya revocatoria ha sido solicitada debe decidirse en un referendo popular en el que pueden participar todos los electores de la circunscripción electoral en la que fue elegido el funcionario; • Para que dicho referendo tenga validez debe concurrir al menos el 25% de los electores inscritos en la circunscripción correspondiente; • Para que prospere la revocatoria de mandato en el referendo correspondiente, debe pronunciarse a favor de la misma al menos el mismo número de electores que en su momento votaron a favor del funcionario electo;

• La sustitución del funcionario revocado tiene lugar en una votación separada del referendo revocatorio, en los casos en que las normas existentes establezcan que la misma deba hacerse mediante una elección y dependiendo del tiempo transcurrido del período de gobierno; por ejemplo, si se produce la revocatoria de mandato del presidente de la república después de cumplido el cuarto año de gobierno, el cargo vacante —la falta absoluta—es suplido por el vicepresidente ejecutivo (designado por el presidente) y no mediante elección popular (CRBV, art. 233). • Los diputados cuyo mandato fue revocado quedan inhabilitados para optar a cargos de elección popular para el período siguiente (CRBV, art. 198).

3.2. El desarrollo normativo de la revocatoria de mandato presidencial en Venezuela

La revocatoria de mandato, al igual que los demás medios de participación política enumerados en el artículo 70 de la CRBV, carecía en el año 2003 (año 221

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de activación de la revocatoria de mandato) de la ley específica exigida por el mencionado artículo. Solo el referendo consultivo estaba contemplado en la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política (LOSPP) promulgada en diciembre de 1997, es decir con anterioridad a la entrada en vigor de la nueva Constitución.

Ante la carencia de la ley que regule esta figura, se llenó el vacío legal de manera expedita y acomodaticia e incurriendo en graves distorsiones. Bajo la presión de la inminente activación de la revocatoria del mandato presidencial se tomaron decisiones y se elaboraron interpretaciones en temas claves como la determinación de la mitad del período presidencial; la participación del presidente revocado como candidato en la elección del sustituto (materia que el TSJ nunca decidió aun cuando recibió diversas solicitudes de interpretación al respecto); la demarcación del lapso válido para recolectar las firmas para solicitar la revocatoria de mandato (i.e., antes o después de la mitad del período); la definición de los requisitos de los solicitantes y organizaciones autorizadas para promover la revocatoria de mandato; las condiciones de validez del resultado electoral; la posibilidad de que el presidente revocado participe como candidato en los comicios previstos para su sustitución, etc. En estas decisiones participaron los órganos jurisdiccionales, particularmente las Salas Constitucional y Electoral del TSJ. La activación de la revocatoria de mandato también se enfrentó con el delicado problema de la designación de las nuevas autoridades electorales. Le correspondió a la Sala Constitucional del TSJ nombrar de manera provisional y por vía excepcional a los miembros del CNE en agosto 2003, ante la incapacidad política de la Asamblea Nacional de hacerlo debido a la falta de acuerdo de sus miembros, que debían escoger a los titulares del poder electoral con el voto de dos tercios de los diputados. Junto con su designación, la Sala Constitucional les confirió una amplia potestad normativa a las nuevas autoridades electorales para regular todos los aspectos de la puesta en marcha de la revocatoria de mandato, a fin de cubrir el antes mencionado vacío legal. El CNE adoptó como perspectiva que la revocatoria de mandato no podía asimilarse a la legislación existente sobre el referendo consultivo y que incluso podía alejarse de la materia estrictamente electoral ya que se trataba de un mecanismo de participación directa y no de una elección convencional, enfoque que avaló y propició el TSJ15. También se autoatribuyó amplias facultades para intervenir en la conducción de todas las 15 Sobre el examen de esta potestad normativa asignada al CNE y sus consecuencias, véase Antela (2010) y Matheus (2008).

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fases y aspectos del proceso revocatorio, con lo que tergiversó su naturaleza participativa y ciudadana, y le imprimió el sello de un proceso dominado por una entidad estatal.

La definición normativa y operacional de la revocatoria de mandato se convirtió en un ámbito de intensa confrontación y diatribas políticas. El enfoque adoptado y las reglas resultantes fueron intrínsecamente afectados por el ambiente de polarización y confrontación política puesto que se definieron al calor de esas tensiones y durante el desarrollo de las diversas fases del proceso revocatorio. Esas reglas se delinearon teniendo en cuenta los intereses y las fortalezas y debilidades de los actores directamente involucrados, calibrando las ventajas y desventajas que cada decisión acarreaba para cada una de las partes. Como los órganos habilitados para regular esta figura estaban dominados por representantes del gobierno, las normas fueron ideadas para asegurarles ventajas a los ocupantes del poder. En definitiva, la elaboración normativa estuvo sustantivamente marcada por la coyuntura, los antagonismos sociopolíticos y la hegemonía oficialista, por lo que careció de la necesaria imparcialidad, pluralismo y objetividad requeridos para definir instituciones sensibles y complejas. Ello generó normas y decisiones de dudosa legalidad o abiertamente ilegales (Peña Solís, 2003). A su vez, tales normas y su aplicación ventajista contribuyeron significativamente al resultado final de la consulta.

3.3. Las reglas de juego de la revocatoria del mandato presidencial

Las Normas para regular los procesos de referendos revocatorios de cargos de elección popular (Normas) fueron sancionadas por el CNE en septiembre del 2003 (CNE, 2003b). Adicionalmente, el órgano comicial dictó un amplio número de resoluciones para atender diversas materias asociadas a las fases de recolección, verificación y reparo de firmas, y convocatoria y realización del referendo revocatorio. Algunas de las materias controversiales no decididas con anterioridad por el TSJ fueron plasmadas en las Normas, entre las que destacan que la recolección de firmas solo podía tener lugar después de ocurrida la mitad del período y que la aprobación de la revocatoria del mandato de un funcionario electo requiere que los votos a favor superen los votos en contra, regla no establecida en la CRBV. A través de las Normas mencionadas y la profusión de resoluciones y de decisiones ad hoc que siguieron, se definió una compleja madeja de fases y subfases y de criterios de validación o impugnación de los diversos aspectos del proceso revocatorio que se apartaron sensiblemente de la experiencia 223

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previa, de la legislación existente y de la cultura comicial prevaleciente en el país para ese momento. Se produjeron 2 reglamentos, 46 resoluciones, 2 instructivos de procedimientos y 3 solicitudes de créditos adicionales para activar la revocatoria del mandato presidencial (Martínez, 2004).

Entre los aspectos más polémicos destaca la excesiva intromisión del órgano estatal, el CNE, en todos los aspectos del proceso revocatorio. Se diseñó un intricado cronograma según el cual debían transcurrir 6 meses desde la aprobación de la recolección de firmas hasta la realización del referendo revocatorio, pero que en la práctica se extendió hasta 11 meses por retrasos deliberados atribuibles al CNE. Se impusieron condiciones excesivamente onerosas a los ciudadanos y las organizaciones para la recolección de las firmas de apoyo a la solicitud de la revocatoria de mandato, limitando el derecho a la participación. Se estigmatizó y discriminó a los ciudadanos que legítimamente solicitaron la revocatoria del mandato presidencial. Se consagró el ventajismo a favor del gobierno en las diversas etapas del proceso y en las diferentes instancias institucionales involucradas en la realización del mismo (Kornblith, 2005 y 2009b). La fase más cuestionada fue la de la verificación de las solicitudes, que se extendió por más de 100 días aun cuando según las Normas solo debía extenderse por 30 días. Los criterios empleados para la validación y anulación de firmas se fueron definiendo y agregando acomodaticiamente a medida que avanzaba el proceso y se constataba que existía el número suficiente de solicitudes para activar la revocatoria del mandato presidencial16. Se fueron diseñando y aplicando artilugios para eliminar el mayor número de solicitudes a fin de evitar la convocatoria del referendo revocatorio. La imposición de criterios ad hoc de invalidación resultó en la eliminación caprichosa de más de un millón de solicitudes, utilizando, entre otros mecanismos, la aplicación retroactiva de normas que se definieron después de culminado el proceso de recolección, como en el deplorable caso de las planillas de recolección de firmas con caligrafía similar o las llamadas “planillas planas”17.

16 En el informe de observación del Centro Carter se afirma: “durante el proceso de verificación los trabajadores del CNE aplicaban los criterios de forma inconsistente. (...) [E]stas inconsistencias se repitieron en casi todas las fases de verificación, a medida que los trabajadores fueron aplicando arbitrariamente sus propias interpretaciones de las normas”. Ver Carter Center (2005: 43) y McCoy (2005). 17 El CNE denominó “planillas planas” a los formularios en los que los nombres y otros datos de los solicitantes fueron plasmados por terceros pero sin la firma y huella del elector. Las normas iniciales no proscribían tal modalidad, la cual fue utilizada por los promotores de la revocatoria para evitar errores en la recolección de los datos de los electores. Retroactivamente el CNE pretendió invalidar esas solicitudes alegando que el acto de solicitar la revocatoria de mandato era “personalísimo”, calificativo que en las normas originales se refería a la firma, huella dactilar y a la presencia física del solicitante, pero no a la consignación de información como el nombre completo, cédula de identidad o dirección. Con el objetivo de anular el máximo número posible de solicitudes, los funcionarios del CNE no solo descartaron aquellas solicitudes en las que la información (mas no la firma y huella)

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Al sustraerse la definición normativa de la legislación electoral existente y al no existir normas previamente acordadas, las reglas fueron definidas de manera ad hoc y acomodaticia, afectando la seguridad jurídica del proceso y los derechos de las partes, en particular los de los solicitantes de la revocatoria del mandato presidencial. Ello produjo, entre otras consecuencias, una severa confrontación institucional entre la sala electoral del TSJ y el CNE, y entre dicha sala y la sala constitucional, a propósito del espinoso tema de la anulación de solicitudes con caligrafía similar o “planillas planas”. Esta confrontación institucional puso en entredicho la separación de poderes, evidenció la fragilidad del Estado de derecho en el país y consagró precedentes restrictivos para el cabal ejercicio de la participación política (Brewer-Carías et al., 2004).

Otro aspecto especialmente crítico y cuestionable fue la divulgación de los nombres y otros datos de los electores firmantes de las solicitudes de revocatoria de mandato, lo cual pervirtió la regla del secreto del voto y dio lugar a la retaliación en contra de los firmantes opositores, disolviendo las virtudes de la llamada democracia participativa. En las Normas se estableció la controversial disposición de publicar el número de cédula de identidad de los solicitantes una vez finalizado el proceso de validación de firmas (art. 31) con el propósito aparente de proteger al elector frente a la eventualidad de un tratamiento incorrecto de su solicitud18. No obstante antes de la finalización de dicha fase la información fue entregada por el CNE al comando de campaña del presidente Chávez, quien la utilizó en un sentido contrario al explicitado en la disposición, convirtiéndose la decisión del CNE en el soporte para urdir la intimidación, discriminación y retaliación en contra del votante opositor.

De este modo, los nombres y demás datos personales de los 3,4 millones de electores solicitantes de la revocatoria de mandato presidencial fueron publicados en la página web del diputado Luis Tascón, del partido de gobierno Movimiento Quinta República (MVR). Muchos de los que aparecieron en la llamada “lista de Tascón” fueron destituidos de cargos públicos; se les negó la documentación oficial y el acceso a servicios públicos; los contratistas con el sector público perdieron sus asignaciones; los firmantes fueron conminados a

fue plasmada por terceros sino que caprichosamente anularon solicitudes en las que subjetivamente se detectaron “caligrafía similar”. De manera igualmente caprichosa y subjetiva procedieron con el examen de las huellas dactilares de los solicitantes. Este procedimiento se avala en López Maya (2005: 286-287). 18 El artículo 31 establece: “El Consejo Nacional Electoral publicará en al menos un medio impreso de circulación nacional los resultados del proceso de validación a que se refiere el numeral 3 del artículo 28 mediante la mención de los números de cédula de identidad de los solicitantes del referendo. En el plazo de cinco días continuos siguientes a la publicación, el elector firmante que fuera rechazado podrá acudir personalmente ante el Consejo Nacional Electoral, a los fines de subsanar cualquier error material en que haya incurrido la Administración Electoral durante la verificación de sus datos. En caso contrario, quedará firme su rechazo. Asimismo, el elector que alegue que no firmó la planilla, podrá acudir al Consejo Nacional Electoral a los fines de solicitar su exclusión inmediata del cómputo de las firmas” (CNE, 2003b).

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retirar sus nombres en la fase del reparo; etc. (Jatar, 2006; Ciudadanía Activa, 2006). Ninguno de los órganos responsables de la defensa de los derechos del ciudadano, como el Defensor del Pueblo o la Fiscalía General, se pronunció en contra de esa práctica discriminatoria. Tampoco fue sancionado el diputado ni quienes utilizaron la información en contra de los electores. Ante el repudio y creciente cuestionamiento en la opinión pública por el uso de este dispositivo, a inicios del año 2005 el presidente Chávez hizo un llamado tardío e ineficaz a “enterrar la lista de Tascón”—sin condenarla—pero el daño ya estaba consumado, y la lista siguió haciendo estragos mucho más allá de aquel evento comicial19.

En definitiva, en el delicado balance que debe existir entre la preservación de los derechos de los electores que procuran la revocatoria de mandato de un funcionario electo y los derechos del funcionario cuyo mandato se pretende revocar, la balanza se inclinó ostensible y sistemáticamente a favor del funcionario, en particular del presidente de la república, y por tanto en contra de los ciudadanos. La falta de condiciones institucionales equitativas para el tratamiento del proceso revocatorio impidió que el mismo contribuyera a mitigar la polarización preexistente y a generar nuevas posibilidades de diálogo y conciliación nacional. Más bien, su frágil institucionalidad y el uso ventajista de la figura acentuaron diferencias preexistentes y dejaron una huella profunda de desconfianza respecto del funcionamiento de la institucionalidad del país.

4. Revocatoria de mandatos de autoridades regionales y locales: examen del proceso revocatorio del año 2007

El día 30 de octubre del 2006 se cumplió la mitad del período de mandato de las autoridades regionales, estadales20* y municipales que habían sido electas en las correspondientes elecciones del 30 de octubre del 2004. De acuerdo con las normas definidas durante el proceso revocatorio presidencial, una vez alcanzada la mitad del período, los votantes podían ejercer el legítimo derecho a solicitar la activación de referendos revocatorios en contra de cualquiera de las autoridades electas en aquellos comicios (gobernadores, alcaldes y legisladores ante los concejos legislativos de los estados). No obstante, el ente comicial ya había recibido solicitudes de revocatoria de mandato en contra de algunas autoridades electas aun antes de la ocurrencia de la mitad de su 19 Las palabras del presidente fueron: “Eso ya pasó. Entiérrese la lista de Tascón. Seguramente ya cumplió un papel importante, pero ahora debe ser enterrada.” (Tomado de El Nacional, 26.02.06, p. A2). La “lista de Tascón” no solo no fue enterrada, sino que fue perfeccionada y complementada con más información acerca de las preferencias electorales y otros datos personales de todos los votantes y fue divulgada y utilizada sistemáticamente en los siguientes comicios bajo el nuevo nombre de “lista Maisanta” o “software Maisanta”. La organización civil venezolana Ciudadanía Activa divulgó en febrero 2006 un documental de denuncia, cuyo título es La Lista: un pueblo bajo sospecha (Ciudadanía Activa, 2006). 20 * En Venezuela se utiliza el término estadal para referirse a las entidades o estados federales de dicho país (N. del E.).

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período (las cuales no podían ser aceptadas por definición) y desde finales del 2006 y durante los meses iniciales del 2007 se incrementó significativamente el volumen de solicitudes recibidas por el CNE21. A raíz de la llegada de estas solicitudes y ante la necesidad de activar los procesos revocatorios, la junta directiva del organismo electoral resolvió revisar la normativa existente relativa a la regulación de la revocatoria de mandato, y ajustar los aspectos organizativos y procedimentales para atender el volumen de solicitudes y eventualmente activar los procesos revocatorios.

4.1. Aspectos jurídicos del proceso revocatorio del 2007

Nuevamente el CNE tuvo que enfrentar este proceso tratando de subsanar la falta de legislación específica sobre los mecanismos de democracia directa y participación política, puesto que para la fecha la Asamblea Nacional no había promulgado una ley respectiva (y no la ha promulgado en el momento de escribir este trabajo, en octubre del 2013). A diferencia del proceso revocatorio presidencial de los años 2003 y 2004, y que estuvo marcado por la profusión de normas, resoluciones y decisiones ad hoc, en el proceso del 2007 se simplificó la regulación y se definieron normas con anterioridad a la puesta en marcha del proceso, a fin de generar mayor seguridad jurídica y limitar la improvisación y el carácter acomodaticio en la definición del marco normativo. Al igual que el proceso anterior, el Consejo Nacional Electoral asumió la tarea de regular el proceso revocatorio del año 2007 y también se requirió el concurso del Tribunal Supremo de Justicia, a fin de aclarar el alcance del artículo 72 de la CRBV en materias que no habían sido resueltas durante el proceso anterior. Las normas promulgadas por el CNE para regular el proceso de año 2007 fueron:

• Normas para regular el procedimiento de promoción y solicitud de referendos revocatorios de mandatos de cargos de elección popular (Resolución N.º 070207-036, Consejo Nacional Electoral) (7 de febrero de 2007).

• Normas para la Constitución y registro de las agrupaciones de ciudadanas o ciudadanos que participarán en los procesos de referendos revocatorios de mandatos de cargos de elección popular (Resolución N.º 070207-047, Consejo Nacional Electoral) (7 de febrero de 2007). • Normas para regular los procesos de referendos revocatorios de mandatos de

21 En una comunicación personal con el rector Vicente Díaz del CNE, el mismo afirmó que el número total de solicitudes recibidas fue cercano a 1100. Conversación telefónica con la autora el 23.10.2013 (Díaz, 2013a).

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cargos de elección popular (Resolución N.º 070327-341, Consejo Nacional Electoral) (27 de marzo de 2007).

• Normas para regular el acto de recepción de manifestaciones de voluntad para la solicitud de referendos revocatorios (Resolución N.º 070516-659, Consejo Nacional Electoral) (16 de mayo de 2007). • Normas para regular el funcionamiento del punto de recepción de manifestaciones de voluntad para solicitar referendos revocatorios (Resolución N.º 070516-658, Consejo Nacional Electoral) (16 de mayo de 2007).

Las Normas para regular el procedimiento de promoción y solicitud de referendos revocatorios de mandatos de cargos de elección popular, aprobadas el 7 de febrero del 2007, definieron el marco general para “regular la organización, administración y dirección de todos los actos relativos a la promoción y solicitud” de los referendos revocatorios de mandatos populares. Mediante estas normas quedaron sin efecto las normas promulgadas por el CNE en septiembre del 2003 y modificadas en octubre del 2003 para regular el proceso revocatorio presidencial, al igual que las 20 resoluciones que dictó el organismo electoral referidas a una variedad de aspectos vinculados con la puesta en marcha del revocatorio presidencial. En los considerandos que sirven para justificar la promulgación de estas nuevas Normas se indica que “el Consejo Nacional Electoral debe incorporar la tecnología de identificación biométrica, en la fase de recolección de firmas, a los fines de obtener certeza, seguridad y celeridad, al momento de que los electores o electoras manifiesten su voluntad” y seguidamente se afirma que el organismo electoral “debe establecer mecanismos que permitan garantizar la protección de los electores o electoras que desean revocar el mandato a un determinado funcionario...”. Estas consideraciones adquieren significación tomando en cuenta la experiencia del proceso revocatorio presidencial, en el que —como se desarrolla en las páginas anteriores— las fases más cuestionadas fueron respectivamente la recolección de firmas y sobre todo la verificación de las firmas de los solicitantes. Por otro lado, el aspecto que generó mayores consecuencias negativas y distorsiones graves al proceso fue la discriminación política, persecución y amenaza que sufrieron los electores que suscribieron la solicitud de revocatoria del mandato presidencial, mediante la confección de la ya mencionada “Lista Tascón”, razón por la cual se hace referencia a la necesidad de amparar a los votantes. 228

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La inclusión de los dispositivos biométricos se concibió para otorgarle mayor solidez y eficiencia a la fase de la recolección de firmas. No obstante, la protección del elector respecto de las retaliaciones provenientes de los ocupantes del poder no pudo ser garantizada y siguió ejerciendo un efecto inhibidor de la participación ciudadana durante la fase de recolección de firmas (denominada fase de expresión de las manifestaciones de voluntad). Algunos analistas han considerado que, justamente, la inclusión de dichos dispositivos biométricos contribuyó a disuadir la participación ciudadana ante la eventualidad de la potencial confección de nuevas listas discriminatorias utilizando la información capturada a través de los mismos. En vastos sectores de la población se había generado la impresión de que dichos dispositivos —conocidos popularmente como las “capta-huellas”— hacían posible la violación del secreto del voto y la reedición de nuevas listas discriminatorias.

De acuerdo con las normas generales aprobadas en febrero del 2007, los únicos actores legitimados para solicitar la revocatoria del mandato de los funcionarios electos son las organizaciones con fines políticos (nombre con el cual se designa a los partidos políticos en la CRBV) o las agrupaciones de ciudadanos debidamente inscritas ante el CNE. Se establece que los representantes reconocidos de ambos tipos de organizaciones podrán solicitar por escrito ante el CNE el inicio del procedimiento de la revocatoria del mandato a partir del momento en que se cumpla la mitad del período para el cual fue elegido el funcionario, tomando como fecha de inicio del mismo el acto de toma de posesión (art. 5). El escrito debe contener el nombre, apellido y cargo que ejerce el funcionario, la fecha de la toma posesión en el cargo, la identificación de la organización partidista o de ciudadanos, sus respectivos representantes legales, y en el caso de las organizaciones partidistas el documento en el que consta la decisión de la organización de solicitar la revocatoria de mandato (art. 7). Queda establecido con estos artículos que la iniciativa de promoción de la revocatoria del mandato corresponde a organizaciones partidistas o a agrupaciones de ciudadanos. Estas últimas se conforman exclusivamente para ese fin luego de transcurrida la mitad del período de gobierno de las autoridades cuyo mandato se aspira revocar y deben solicitar su inscripción ante el CNE. Estos requisitos tienden a “desciudadanizar” el proceso, marcando la continuidad con el rasgo que marcó —y distorsionó— significativamente el proceso revocatorio presidencial previo. Más adelante se examinan otros aspectos consagrados en las normas referidas a la Constitución de estas agrupaciones. Una vez declarada la procedencia de la solicitud, el CNE debe identificar los centros de votación en los cuales se procederá a recoger las manifestaciones de 229

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voluntad de los electores en apoyo a la solicitud de convocatoria del referendo revocatorio, al igual que la fecha en la que tendrá lugar dicha actividad. Con este artículo se acentuó aún más la pérdida del carácter ciudadano del proceso, puesto que a diferencia del revocatorio presidencial se trasladó la decisión acerca de los lugares y fechas de recolección de firmas (manifestaciones de voluntad) a la discreción del organismo electoral, perdiendo en buena medida su carácter de iniciativa ciudadana (Matheus, 2008). Adicionalmente, se establece que el CNE provee los cuadernos para la recolección de las firmas o manifestaciones de voluntad y todo el material e infraestructura requeridos para activar el proceso. En los cuadernos debe constar el nombre, apellido y cargo del funcionario cuyo mandato se pretende revocar, la fecha de la toma de posesión del cargo, y el nombre, apellido, número del documento de identidad (cédula de identidad), fecha de nacimiento y firma manuscrita original de los electores solicitantes del referendo revocatorio (art. 13). Se define que la recepción de dichas manifestaciones de voluntad tendrá lugar durante un lapso máximo de tres días, en la fecha determinada por el CNE. Durante esos días, los electores debidamente inscritos en el registro electoral podrán acudir a los centros de votación asignados para recabar las manifestaciones de voluntad en las circunscripciones electorales pertinentes, y allí deberán registrar su huella dactilar en el dispositivo de identificación biométrica y estampar su firma junto con la demás información requerida para identificar al elector. Se dispone que al final de cada jornada de recolección de las manifestaciones de voluntad se elaboran las actas respectivas, se contabilizan las manifestaciones de voluntad consignadas y se asientan las firmas de los testigos tanto de las organizaciones convocantes como de los representantes del funcionario cuyo mandato se pretende revocar. Al finalizar el tercer día, todo el material recogido y utilizado durante las tres jornadas deberá ser entregado a los funcionarios del Plan República22, quienes, a su vez, lo entregarán a la Junta Nacional Electoral, organismo del CNE responsable de esta fase del proceso (art. 14). A los efectos de determinar quiénes son los electores que pueden ejercer el derecho a solicitar las revocatorias de mandato, se toma como base el registro electoral existente en el mes siguiente a la fecha en que se cumple la mitad del período del mandato de funcionario revocable (art. 15). En un plazo no mayor de 15 días continuos contados a partir de la recepción de todas las actas

22 El Plan República consiste en un operativo especial de la Fuerza Armada que se pone en marcha durante todos los procesos electorales y que sirve de apoyo logístico al Consejo Nacional Electoral antes, durante y después de los comicios.

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con las respectivas manifestaciones de voluntad, la Junta Nacional Electoral procede a la verificación y cuantificación de las mismas (art. 16). Si efectuada la cuantificación, el número de manifestaciones de voluntad reunidas son iguales o superiores al veinte por ciento (20%) de los electores de la circunscripción respectiva, el CNE procederá dentro de los 3 días siguientes a la convocatoria del referendo revocatorio pertinente. Si no se alcanza dicho porcentaje se declara sin lugar la solicitud de referendo revocatorio (art. 17). El referendo revocatorio deberá celebrarse dentro de los 90 días siguientes a la comprobación de la existencia del número suficiente de manifestaciones de voluntad (art. 18). Solo se puede realizar un referendo revocatorio a un funcionario electo durante su período de gobierno; si resulta revocado debe salir del cargo, si no es revocado se mantiene en su cargo. Ahora bien, en el caso de que no se consiga el número suficiente de firmas para activarlo, nuevamente se podrá interponer una solicitud de revocatoria en contra del mismo funcionario (Matheus, 2008: 12).

A fin de poner en marcha lo establecido en el artículo 5 de las normas mencionadas y hacer posible la activación de los referendos revocatorios de mandatos, el CNE dictó las Normas para la Constitución y registro de las agrupaciones de ciudadanas o ciudadanos que participarán en los procesos de referendos revocatorios de mandatos de cargos de elección popular, también el 7 de febrero del 2007. En las mismas se establece que las “Agrupaciones de Ciudadanas o Ciudadanos son aquellas que se constituyen por el número de ciudadanas o ciudadanos determinados en las presentes normas, con la finalidad de participar en todos los actos relativos a los referendos revocatorios de mandatos públicos de elección popular” (art. 2). Estas agrupaciones podrán constituirse una vez transcurrida la mitad del período para el cual fue elegido el funcionario cuyo mandato se pretende revocar y perdurarán hasta la culminación del proceso refrendario para el cual se hubieran constituido (art. 3). Las agrupaciones pueden constituirse en el ámbito nacional, para lo cual requieren la adhesión de un número no menor de 500 ciudadanos inscritos en el registro electoral; de carácter regional, con presencia en una entidad federal, y necesitan un número no menor de 200 ciudadanos inscritos en el registro electoral correspondiente a la entidad; y agrupaciones en el ámbito municipal, que requieren un número no menor de 50 firmas de ciudadanos inscritos en el municipio donde fue elegido el funcionario cuyo mandato se pretende revocar (art. 4). La solicitud del nombre y las siglas de la agrupación debe ser presentada por un número no menor de 5 promotores a través de un formato aprobado por el CNE y deberá ser presentada ante la oficina nacional o las sedes regionales del CNE dependiendo de la entidad a la que pertenezca el funcionario cuyo mandato se pretende revocar. La oficina 231

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pertinente del CNE revisará el formato y dentro de los 3 días continuos a la presentación de la solicitud notificará a los promotores la aceptación o el rechazo de la misma. En el caso que sea rechazada, los promotores podrán presentar una nueva solicitud (art. 5). Una vez recibida la solicitud, el CNE tiene un lapso no mayor de 10 días continuos para verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos y pronunciarse acerca de la admisión de la solicitud u ordenar a los solicitantes la subsanación de los requisitos incumplidos. En caso de ser admitida, se emitirá la constancia de la Constitución de la agrupación (art. 7). Se establece la obligación del CNE de publicar la lista de las agrupaciones que fueron aprobadas y de notificar el rechazo a al menos uno de sus promotores (art. 8). Una vez constituidas, las agrupaciones de ciudadanos podrán solicitar el inicio del procedimiento de revocatoria de mandatos (art. 9). Evidentemente muchas de las solicitudes que habían llegado al CNE antes de la promulgación de estas Normas no cumplían con los requisitos establecidos en las mismas. En primer lugar, aquellas que fueron tramitadas ante el organismo electoral antes del cumplimiento de la mitad del período de gobierno de las autoridades electas debían ser rechazadas. Las que llegaron en el lapso adecuado pero antes de ser aprobadas las Normas debían ser examinadas y se les dio a los promotores la oportunidad de adecuar sus respectivas solicitudes a las disposiciones contenidas en las nuevas normas. Finalmente, aquellas que se recibieron luego de la aprobación de las Normas debían cumplir a cabalidad con lo dispuesto en las mismas. Según el testimonio de uno de los rectores del CNE, Vicente Díaz, se recibieron cerca de 400 solicitudes luego de aprobadas las normas. El mencionado rector también afirma que se aplicaron las normas con la mayor rigurosidad posible, a fin preservar la institucionalidad del proceso revocatorio y de evitar la proliferación de solicitudes que carecían de fundamento sólido o respaldo real entre los votantes o que obedecieran a motivaciones espurias de contratistas desplazados, individualidades con resentimientos personales en contra de autoridades específicas, o cualquier otra motivación de dudosa legitimidad. Ello con el fin de evitar la pérdida del sentido institucional de la figura de la revocatoria de mandato y su uso frívolo e injustificado23.

Adicionalmente, a través de otro instrumento legal, las Normas para regular los procesos de referendos revocatorios de mandatos de cargos de elección popular, aprobadas por el CNE el 27 de marzo del 2007, se completaron los diversos

23 La información acerca de las 400 solicitudes fue provista en una comunicación del día 25.10.2013 (Díaz, 2013b). Los comentarios acerca de la aplicación de las normas en la conversación antes mencionada del 23.10.2013 (Díaz, 2013a).

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aspectos organizativos y procedimentales de la puesta en marcha de los procesos revocatorios. Entre muchos aspectos se establece que el CNE aprobará en el último trimestre de cada año el cronograma para las jornadas de otorgamiento de las manifestaciones de voluntad de todas aquellas participaciones que sean declaradas procedentes y para la realización de los referendos revocatorios de los funcionarios revocables en el año siguiente (art. 2). Se estipula que las Juntas Electorales Regionales y Municipales son los organismos subalternos de la Junta Nacional Electoral responsables de ejecutar y vigilar los procesos de revocatoria de mandato dentro del ámbito de su jurisdicción (art. 7). Se define que el lapso de campaña para el referendo revocatorio será de veinte días continuos (art. 56). En el capítulo V de estas normas se consagra todo lo relativo al uso del dispositivo de captación de huellas dactilares, en este caso, durante el acto de votación a propósito del referendo revocatorio (arts. 132 al 137). Se afirma el derecho que les corresponde tanto a los funcionarios cuyo mandato se pretende revocar como las organizaciones convocantes del referendo revocatorio a designar sus testigos ante las respectivas juntas electorales y las mesas de referendo en cada centro de votación (capítulo XI, arts. 170 al 177). Como la composición de los cuerpos colegiados se basa en un sistema de representación mixto, donde confluyen autoridades elegidas nominalmente y autoridades elegidas mediante listas, se determinó que para revocar el mandato de representantes elegidos nominalmente se utilizaría como referencia la votación obtenida por el funcionario, mientras que para los autoridades electas por la vía de las listas se tomaría como referencia la votación alcanzada por la lista (art. 244). El resto de los aspectos referidos a la puesta en marcha del proceso electoral consagrados en estas Normas, tales como la organización de los centros y mesas de votación, selección de los miembros de mesa de votación, horario de la votación, regulación, financiamiento y publicidad de la campaña electoral, rendición de cuentas, sanciones y delitos electorales, etc., se basan directamente en las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política (1997), vigente para el momento de promulgación de dichas Normas.

Para completar los aspectos legales de la puesta en marcha de la revocatoria de mandatos en el ámbito regional y local, el CNE solicitó al Tribunal Supremo de Justicia la interpretación del artículo 72 de la CRBV a fin de determinar el alcance del mismo en materias referidas que quedaron pendientes, tales como lo referido a la sustitución de los funcionarios revocados cuando se tratara de alcaldes, legisladores a los consejos legislativos de los estados, concejales 233

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y miembros de juntas parroquiales. En el recurso de interpretación también se requirieron aclaratorias acerca de la posibilidad de que el funcionario revocado pudiera presentarse como candidato en los comicios convocados para sustituirlo o, en general, para optar a cualquier cargo de elección popular; la definición acerca de si el funcionario cuyo mandato se pretende revocar debe separarse del cargo mientras se promueve su revocatoria y, finalmente, la definición del carácter lapso que cumplirá quien supla al funcionario revocado.

El recurso fue presentado por el CNE ante el Tribunal Supremo de Justicia el 24 de mayo del 2007 y respondido por la Sala Constitucional del TSJ el 4 de julio del 2007 (TSJ-SC, 2007). En relación al tema del reemplazo de los legisladores a los consejos legislativos de los estados, los concejales y los miembros de juntas parroquiales, la sentencia define que los mismos deberán ser reemplazados por sus respectivos suplentes, tanto para el caso de representantes elegidos nominalmente como por lista. Para esta decisión se siguió el criterio previamente establecido en una sentencia de la misma Sala Constitucional del 5 de junio del 2002, donde se dictaminó que para el caso de la revocatoria de mandato de los diputados a la Asamblea Nacional se aplicaría el régimen de falta absoluta definido en la CRBV y, por tanto, el diputado revocado sería reemplazado por su respectivo suplente (TSJ-SC, 2002). La asimilación entre los diputados a la Asamblea Nacional y los legisladores a los concejos legislativos de los estados se basó en el artículo 162 de la CRBV que prevé lo siguiente: “Los requisitos para ser integrante del Consejo Legislativo, la obligación de rendición anual de cuentas y la inmunidad de jurisdicción territorial, se regirá[n] por la normas que esta Constitución establece para los diputados y diputadas a la Asamblea Nacional, en cuanto le sean aplicables (...)”. La conclusión que sigue es que la revocatoria de mandato de diputados y legisladores no genera la obligación de convocar un nuevo proceso comicial. En lo referido al reemplazo de los alcaldes revocados se establece que la normativa a seguir es la definida en el artículo 87 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (vigente en el 2007) que establece que cuando la falta absoluta del alcalde se produjere transcurrida más de la mitad del período legal —lapso que coincide con el momento en que puede activarse el referendo revocatorio—, el concejo municipal designará a uno de sus integrantes para que ejerza el cargo vacante en lo que resta del período; y mientras se designa este, quedará encargado de la alcaldía el presidente del concejo municipal. En conclusión, tampoco en este caso la revocatoria del mandato de los alcaldes genera la convocatoria de un nuevo proceso comicial para sustituir al funcionario desplazado. 234

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En relación a la duda referida a la posibilidad de que el funcionario revocado pueda participar en el proceso comicial convocado para sustituirlo o pueda optar a cargos de elección popular en general, la respuesta varía dependiendo del funcionario de que se trate. En el caso de los legisladores de los consejos legislativos de los estados se le aplica lo prescrito en el artículo 198 de la CRBV, según el cual el diputado a la asamblea nacional cuyo mandato fuere revocado no podrá optar a cargos de elección popular en el siguiente período. Ello deriva del artículo 4 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de Estados (2001), donde se establece que las condiciones de elegibilidad e inelegibilidad de los legisladores de los consejos legislativos de los estados son las mismas que la CRBV establece para los diputados a la asamblea nacional. No obstante, el criterio varía en relación a los alcaldes, concejales y miembros de las juntas parroquiales. En vista de que ni la CRBV, ni la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política (1997), ni la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2005) consideran que la revocatoria del mandato constituye una causal de inhabilitación para aspirar a cargos de elección popular, no se aplica el mismo criterio esgrimido para el caso de los diputados y los legisladores a los consejos legislativos de los estados, a fin de no vulnerar el derecho a la participación política de los alcaldes, concejales y otras figuras consagrado en el artículo 62 de la CRBV. Finalmente, en la sentencia quedó establecido que para todos los casos de revocatoria de mandato, el período de gobierno cubierto por el reemplazante (independientemente de que la sustitución ocurra vía elecciones o por designación) se considera como la culminación del período que venía ejerciendo el funcionario revocado y en consecuencia no se daría inicio a un nuevo período de gobierno. La sentencia no respondió a la duda referida a la necesidad de la separación temporal del cargo por parte del funcionario cuyo mandato se intenta revocar una vez conseguidas las adhesiones de voluntad.

El CNE no consultó la opinión del TSJ respecto a la sustitución de los gobernadores revocados, puesto la sentencia antes mencionada del 5 de junio del 2002, ya había establecido un criterio al respecto. Allí se estipula que se aplicarán disposiciones contenidas en las respectivas constituciones de los estados en relación a la manera de cubrir la falta absoluta de los gobernadores, la cual puede ocurrir antes o después de haber transcurrido la mitad de su mandato. En el caso de que las constituciones estadales no prevean fórmulas para cubrir la falta absoluta de los gobernadores luego de transcurrida la 235

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mitad del período, se procederá a aplicar el artículo 21 de la Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado (1989). Dicho artículo establece que si “la falta absoluta se produjera en la segunda mitad del período, la Asamblea Legislativa [el Consejo Legislativo según la CRBV] dentro de los treinta (30) días siguientes procederá a designar por votación secreta un nuevo Gobernador para el resto del período. Mientras se elige al nuevo Gobernador, se encargará de la Gobernación el Secretario General de Gobierno o el funcionario ejecutivo a cargo de los asuntos políticos”. Así quedó establecido que en la eventualidad de la revocatoria de los gobernadores de estado se podrá o no generar una nueva elección para proveer su reemplazo, dependiendo de lo consagrado en las respectivas constituciones estadales.

4.2. La puesta en marcha y resultados de la revocatoria de mandatos del año 2007

Durante los primeros meses del año 2007, el CNE examinó las diversas solicitudes de activación de referendos revocatorios que llegaron al organismo y en abril del 2007 el CNE convocó a las agrupaciones que habían expresado su intención de activar revocatorias de mandatos a fin de subsanar errores en las solicitudes presentadas e incluso para ofrecerles la oportunidad de desistir de su petición24. Luego de este proceso de revisión y reconsideración de todas las peticiones recibidas, el órgano comicial finalmente aprobó 167 solicitudes del total recibido. Estas peticiones se dirigieron a intentar la revocatoria del mandato de 9 gobernadores de estado, 49 legisladores ante los consejos legislativos de los estados y 109 alcaldes. En las elecciones del 2004 habían sido seleccionados 589 autoridades para ocupar estos cargos, de modo que el número de potenciales revocables correspondía al 28,35% del total de autoridades electas para estos niveles político-administrativos. A su vez, del total de representantes a los consejos legislativos de los estados, 31 habían sido elegidos nominalmente, 16 por lista y se contaban 2 representantes indígenas. Se aprobaron solicitudes para revocar los mandatos de autoridades electas en todas las entidades federales del país, siendo que en los estados Aragua (30), Bolívar (20), Anzoátegui (14), Miranda (13) y Yaracuy (13), Carabobo (10) se concentró el mayor volumen de peticiones25.

24 La convocatoria se hizo mediante un aviso de prensa en el diario Últimas Noticias, titulado “A los promotores de solicitudes de referendos revocatorios”, del 22.04.2007. Se indica allí que “El Consejo Nacional Electoral informa que, atendiendo las denuncias e impugnaciones presentadas contra solicitudes de referendos revocatorios aprobadas por este organismo, está realizando una revisión de las mismas. Se les notifica a los promotores de solicitudes que las personas que manifestaron su apoyo a referendos revocatorios, serán llamadas a comparecer ante la oficina Regional Electoral, a los fines de certificar su adhesión a la conformación de las agrupaciones ciudadanas. Aquellas organizaciones políticas o agrupaciones de ciudadanos que deseen desistir de su petición, podrán hacerlo ante las Oficinas Regionales Electorales, hasta el viernes 18 de mayo del año en curso [2007]”. 25 Toda la información estadística referida a este proceso proviene de la Dirección General de Estadísticas Electorales, adscrita a la

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Cuadro N.º 1 Solicitudes de referendos revocatorios aprobadas para la recolección de manifestaciones de voluntad del 16 al 18 de junio de 2007 Entidad

Gobernadores 

Alcaldes

Distrito Capital Amazonas Anzoátegui Apure Aragua Barinas Bolívar Carabobo Cojedes Delta Amacuro Falcón Guárico Lara Mérida Miranda Monagas Nueva Esparta Portuguesa Sucre Táchira Trujillo Vargas Yaracuy Zulia

    1   1   1 1 1           1           1 1 1  

1 2 7 1 15 2 6 8 3 2 3 4 1 3 11 5 3 5 4 5 4 1 11 2

Total

9

109

 

Legisladores consejos legislativos de estados Nominales Lista Indígenas       1     5 1         8 6         7 5 1 1           1 1 1       1                 1                                         4 3   1     1     31

 

16 167  

Total 1 3 14 1 30 2 20 10 4 5 3 5 1 3 13 5 3 5 4 5 5 9 13 3

2  

167  

Fuente: Dirección General de Estadísticas Electorales, Junta Nacional Electoral y CNE.

El Consejo Nacional Electoral fijó los días 16 al 18 de junio del 2007 como las fechas en las que se recabarían las manifestaciones de voluntad que, tal como establece el artículo 72 de la CRBV, deben alcanzar o superar el 20 por ciento de los electores inscritos en el registro electoral en la circunscripción electoral respectiva. Siguiendo las disposiciones referidas a la organización del proceso, se procedió a identificar los centros de votación en los cuales tendría lugar la Junta Nacional Electoral del Consejo Nacional Electoral. Aprovecho la ocasión para expresar mi agradecimiento a los funcionarios del CNE que de manera profesional y generosa me facilitaron la información requerida para efectuar este trabajo y me aportaron sus reflexiones y conocimientos sobre esta materia.

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recepción de las manifestaciones de voluntad y, a su vez, en cada uno de los centros seleccionados se estimó el número de puntos de recepción de manifestaciones de voluntad. Dichos puntos correspondían a la colocación de un dispositivo biométrico o máquina captahuellas, un cuaderno de recepción de manifestaciones de voluntad, un agente de recepción de manifestaciones de voluntad y un operador de recepción de manifestaciones de voluntad, respectivamente. En total fueron activados 1570 centros de votación que funcionaron como centros de recepción de manifestaciones de voluntad, se utilizaron 3664 máquinas capta-huellas, las cuales fueron operadas por 5569 agentes de recepción de manifestaciones de voluntad. Cuadro N.º 2 Infraestructura para la recolección de manifestaciones de voluntad (M de V) para la activación de las revocatorias de mandatos 16 al 18 de junio de 2007  Entidad

Centros de recepción M de V

Puntos de recepción M de V

Cuadernos de recepción M de V

Agentes de Operadores Máquinas recepción de recepción captahuellas y M de V M de V laptops

Distrito Capital

153

484

484

484

484

484

Amazonas

11

23

23

42

23

23

Anzoátegui

139

313

313

626

313

313

Apure

6

7

7

7

7

7

Aragua

117

335

335

670

335

335

Barinas

17

21

21

21

21

21

Bolívar

131

289

289

491

289

289

Carabobo

118

419

419

612

419

419

Cojedes

40

67

67

93

67

67

Delta Amacuro

33

43

43

86

43

43

Falcón

11

18

18

18

18

18

Guárico

38

78

78

91

78

78

Lara

22

31

31

31

31

31

Mérida

21

38

38

38

38

38

Miranda

207

578

578

1038

578

578

Monagas

59

126

126

126

126

126

Nueva Esparta

13

33

33

33

33

33

Portuguesa

48

90

90

90

90

90

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MIRIAM KORNBLITH: Revocatoria de mandato en Venezuela: examen de los procesos presidencial, regional y local

Sucre

52

104

104

104

104

104

Táchira

34

57

57

57

57

57

Trujillo

142

195

195

229

195

195

Vargas

33

79

79

158

79

79

Yaracuy

82

134

134

268

134

134

Zulia

43

102

102

156

102

102

Total

1570

3664

3664

5569

3664

3664

Fuente: Dirección General de Estadísticas Electorales, Junta Nacional Electoral y CNE.

Realizadas las jornadas de recolección de manifestaciones de voluntad, apenas se logró recoger firmas suficientes para activar referendos revocatorios en el caso de 10 autoridades, es decir, el 6% del total de las solicitudes aprobadas inicialmente.

Al examinar el volumen de manifestaciones de voluntad recaudadas, llama la atención el relativamente bajo nivel de participación de la ciudadanía en este proceso. Durante los días 16 al 18 de junio del 2007 se recogieron 412 008 manifestaciones de voluntad en todo el país26. Este número no es equivalente al número de electores que se movilizaron para expresar su apoyo a las convocatorias de referendos revocatorios, pues un elector podía apoyar con su firma varias solicitudes, con lo cual el número de electores movilizados es inferior al del número de firmas recogidas. No obstante, como no es posible determinar el número exacto de electores que participaron, el número de firmas (manifestaciones de voluntad) constituye un dato referencial para estimar la participación ciudadana. Tomando el número total de electores inscritos en el registro electoral de la fecha, esto representa apenas el 2% del total de los electores inscritos, lo que indica que la participación efectiva de votantes fue incluso menor a ese pequeño porcentaje. Adicionalmente es interesante notar que en la mayor porción de los casos (67 autoridades o el 56.3%) apenas se pudo recoger entre 0,01% y 10% de las firmas requeridas para activar la revocatoria de mandato; solo en el caso de 6 autoridades fue posible recoger un volumen superior al 80,01% de las firmas necesarias, pero que no pudo llegar al 100% requerido. Esta constatación genera muchas interrogantes acerca de las motivaciones y sustento de la mayor porción de las solicitudes, y también acerca de la necesidad de determinar cuáles pudieron haber sido los factores que inhibieron la participación de la ciudadanía. 26 Cálculos propios sobre información del CNE contenida en el cuadro: Resultados de recepción de manifestaciones de voluntad. Solicitudes de referendos revocatorios que no procedieron. Gobernadores, alcaldes y alcaldesas y legisladores y legisladoras. Jornadas efectuada del 16 de julio al 18 de junio del 2007. Dirección General de Estadísticas Electorales, Junta Nacional Electoral, CNE.

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UNA ONDA EXPANSIVA Las revocatorias en el Perú y América Latina

Cuadro N.º 3 Porcentajes de manifestaciones de voluntad recabadas respecto del total de manifestaciones de voluntad requeridas para activar la revocatorias de mandatos. 0,01-5

N.º de casos 67

% sobre total de casos 40,1

5,01-10

27

16,2

10,01-20

28

16,8

20,01-30

10

6

30,01-40

8

4,8

40,01-50

1

0,6

50,01-60

2

1,2

60,01-70

8

4,8

70,01-80

0

0

80,01-90

4

2,4

90,01-99,9

2

1,2

100 o más

10

6

Total

167

100

Porcentaje de M de V Recabadas (%)

Fuente: Cálculos propios sobre la base de información de la Dirección General de Estadísticas Electorales, Junta Nacional Electoral y CNE.

Los apenas 10 casos en los que se recabaron las manifestaciones de voluntad requeridas para activar el proceso revocatorio (equivalentes al 20% o más votantes inscritos en la circunscripción electoral respectiva) correspondieron a 9 alcaldes y alcaldesas y a una legisladora del concejo legislativo estadal. Las autoridades pertenecían a los estados Amazonas, Bolívar, Cojedes, Falcón, Guárico, Miranda y Portuguesa. En todos los casos se trató de circunscripciones electorales con un pequeño número de votantes inscritos. Tres de estas autoridades se encontraban claramente identificadas con los factores de oposición y en las elecciones del año 2004, cuando fueron electos, habían sido postulados por partidos de oposición, mientras que las 7 autoridades restantes habían estado afiliadas a organizaciones pro gubernamentales en el año 2004, en tanto que para la fecha de la recolección de firmas algunos habían abandonado la coalición gubernamental y habían pasado a adversar el gobierno. Más que un proceso en el que se expresaba exclusivamente la dinámica de la confrontación gobierno-oposición, como había sido característico en todos los 240

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MIRIAM KORNBLITH: Revocatoria de mandato en Venezuela: examen de los procesos presidencial, regional y local

procesos comiciales anteriores, y los que seguirían, las motivaciones fueron más diversas. Por un lado se reflejó una dinámica de tensiones entre organizaciones e individualidades que aún se mantenían en la colación gubernamental respecto de aquellas que habían abandonado dicha coalición. A finales del año 2006, luego de su holgada victoria en las elecciones presidenciales de diciembre, el presidente Chávez convocó a la disolución de los diversos partidos políticos que formaban parte de la alianza gubernamental conocida como el Polo Patriótico y llamó a la conformación de un solo partido político para acoger a todas las fuerzas progubernamentales, de donde surgió el Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV). Este llamado generó tensiones al interior de las diversas organizaciones y entre algunas de ellas y el presidente Chávez ante su negativa a disolverse. Entre los partidos más afectados por este proceso se contaban las organizaciones Patria para Todos y Podemos, que sufrieron significativas rupturas internas. Muchas de las solicitudes de revocatoria de mandato se dirigieron en contra de autoridades provenientes de estos partidos que en el año 2004 formaban parte de la alianza gubernamental pero que para el año 2007 ya habían marcado distancia frente a la misma o que habían pasado a conformar una disidencia activa. Cuadro N.º 4 Autoridades sometidas a revocatoria de mandato Resultados del referendo revocatorio del 7 de octubre de 2007

  Nombre   Mireya Labrador

PPT, MVR, MEP Podemos, otros

  Entidad  

  Cargo  

Amazonas

Pastor N. Rodríguez

Puama, MVR

Lidia T. Pulgar

Votos Ref. Revoc. SÍ NO

Votación   Oct-04

Registro Electoral Oct-07

M de V Recogidas 18/06/07

Alcaldesa

7954

51 991

11 780

15 994

926

Procede

Amazonas

Alcalde

1450 

 4007

915

1276 

 987

No Procede

PPT, MVR, MEP

Amazonas

Legisladora nominal

6441

51,991

10 476

15 492

872

Procede

Franklin González

MVR, PPT, Podemos, otros

Bolívar

Alcalde

3575

9653

2 304

2995

2595

No Procede

Luis G. Linares R.

AD, LCR, MAS, Cojedes FUD, MIN, otros (*)

Alcalde

2939

9904

2 773

3936

2286

Procede

Jesús F. Oviedo G.

MVR, Podemos, PPT, PCV, otros

Alcalde

3163

10 830

2503

3139

2564

No Procede

Pedro Morillo G.

Copei, AD, MAS, Falcón PrVzl, BR, otros (*)

Alcalde

1300

5359

1325

1859

1315

Procede

Manuel Parao M.

MVR, PPT, PCV, Podemos, otros

Guárico

Alcalde

1553

6925

1959

2458

1068

Procede

Manuel J. Álvarez G.

MVR, PPT, PCV, Podemos, otros

Miranda

Alcalde

3444

11 511

2441

2714

2864

No Procede

Portuguesa

Alcalde

1967

 

2425

2960

3265

No Procede

 Organizaciones políticas

Edgar IP, MAS, COPEI, Miranda C. AD, MPJ, otros (*)

Cojedes

Revoc. de Mandato

Fuente: Dirección General de Estadísticas Electorales, Junta Nacional Electoral y CNE. Nota: (*) Indica organizaciones políticas de oposición.

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UNA ONDA EXPANSIVA Las revocatorias en el Perú y América Latina

Como ya se señaló, de todo este proceso llama la atención la baja participación de los electores. Aquí confluyen diversos tipos de factores que inhibieron la participación, como el temor a que se repitieran las situaciones de discriminación e intimidación en contra de votantes contrarios a autoridades progubernamentales, o la desconfianza de algunos sectores respecto del CNE; junto con factores de índole institucional asociados al propio diseño de la figura de la revocatoria de mandato y sus diversos aspectos legales. Pasaremos a examinar este último aspecto.

Tal como se expuso en páginas anteriores, la sustitución de los alcaldes y legisladores a los concejos legislativos de los estados no hubiera generado la elección de nuevas autoridades para sustituirlos. En el caso de los alcaldes, la autoridad revocada fue sustituida por alguno de los miembros del concejo municipal y la única legisladora estadal revocada fue suplida por su suplente. Esta modalidad de sustitución limitaba la eficacia real y el impacto de la revocatoria en términos de generar una nueva correlación de fuerzas o provocar una reorientación en la definición de las políticas o decisiones en el ámbito municipal, puesto que en la mayor parte de los casos se trataba de sustituir a una persona proveniente de una determinada corriente política por otra perteneciente a la misma corriente política, a excepción de las situaciones en la se hubiera producido un cambio de tolda política de la autoridad sujeta a la revocatoria de mandato. Una situación similar se presenta en el caso de los gobernadores. Todos los gobernadores cuya revocatoria fue solicitada correspondían al oficialismo, no obstante ninguna de las nueve iniciativas para recabar firmas contra estos funcionarios prosperó y el volumen de recolección de firmas fue bastante bajo. Cuadro N.º 5 Manifestaciones de voluntad (M de V) recogidas para la activación del referendo revocatorio de gobernadores de estado 16 al 18 de junio de 2007 Nombre del gobernador

Entidad  

Organizaciones políticas

Tarek Williams Saab

Anzoátegui

MVR y otros

290 383

294 607

1998

M de V recogidas/ requeridas (%) 0,68

Didalco Bolívar Francisco Rangel Gómez. Luis Felipe Acosta Carles Jhony Yánez Rangel

Aragua

MVR y otros

223 607

200 117

23 568

11,78

Bolívar

MVR y otros

150 791

158 135

2345

1,48

Carabobo

MVR y otros

311 360

257 994

6765

2,62

Diosdado Cabello

Votos válidos M de V Oct-04 requeridas

M de V recogidas

Cojedes

MVR y otros

55 089

36 130

4196

11,61

Miranda

MVR y otros

355 385

340 032

3255

0,96

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Gilmer Viloria

Trujillo

MVR y otros

103 714

83 065

1948

2,35

Antonio Rodríguez

Vargas

MVR y otros

38 920

45 761

1538

3,36

Carlos Giménez

Yaracuy

MVR y otros

101 481

67 836

21 503

31,7

Fuente: Dirección General de Estadísticas Electorales, Junta Nacional Electoral y CNE.

Además de las consideraciones referidas a la posible intimidación y discriminación en contra de los votantes que hubiesen adherido estas solicitudes, pesaron evaluaciones respecto de la limitada eficacia política del proceso. De acuerdo con las constituciones estadales, solo en los casos de los estados Bolívar y Vargas se establece que la falta absoluta del gobernador originada por la revocatoria de su mandato generará la convocatoria a comicios27. El texto para ambos casos es muy similar. Así, en el artículo 52 de la Constitución del estado Vargas se establece:

“Artículo 52: Cuando se produzca la falta absoluta de la Gobernadora electa o el Gobernador electo antes de tomar juramento, o antes de cumplirse el tercer año del período constitucional, se procederá a una elección universal, directa y secreta, dentro de los treinta (30) días consecutivos siguientes. Mientras se elige y toma posesión la nueva Gobernadora o el nuevo Gobernador, se encargará de la Gobernación la Presidenta o el Presidente del Consejo Legislativo. Si la falta absoluta de la Gobernadora o el Gobernador se produjese en el transcurso del último año del período constitucional, asumirá la Gobernación la Secretaria General de Gobierno o el Secretario General de Gobierno.”

En las demás constituciones examinadas o bien no se consagra ninguna disposición en relación a la forma de sustituir al gobernador cuyo mandato ha sido revocado, con lo cual la definición se remite automáticamente a lo establecido en la Ley de Elección y Remoción de Gobernadores de Estado (1989), o se transcribe explícitamente lo consagrado en dicha ley. Una variante se consigue en la Constitución del estado Miranda, en la que no se diferencia el curso de acción dependiendo del momento en que ocurre la falta absoluta del gobernador, de modo que en ningún caso se convoca nuevas elecciones. En el artículo 67 de la misma se establece: “Si la falta absoluta del Gobernador o Gobernadora se produce después de la toma de posesión, el Presidente o Presidenta del Consejo Legislativo suplirá la falta hasta culminar el período constitucional.” 27 Se examinaron las constituciones estadales vigentes para el momento de la realización del proceso refrendario revocatorio. Se consiguieron los textos de las constituciones de los estados Anzoátegui (2002), Aragua (2002), Bolívar (2001), Carabobo (1991), Miranda (2006), Trujillo (2000) y Vargas (2001). No se consiguieron las constituciones de los estados Cojedes y Yaracuy.

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Tomando en cuenta las reglas que rigen la sustitución de los gobernadores, es posible que las mismas también hayan desincentivado la participación de los electores, puesto que, salvo en los casos de Bolívar y de Vargas, el reemplazo hubiera sido una autoridad vinculada con el oficialismo, con lo cual más allá de la sustitución de la persona, el relevo del mandatario no hubiera generado un cambio significativo en la orientación de las políticas pública de la entidad puesto que una persona perteneciente a la misma parcialidad política hubiera ocupado su lugar.

Adicionalmente, es necesario tomar en cuenta que estaban previstas las elecciones para renovar todas las autoridades regionales y locales en el año 2008, puesto que su mandato es de cuatro años y en el año 2007 ya estaba transcurriendo su tercer año de gobierno. A sabiendas de que, según la mencionada decisión de la Sala Constitucional de julio del 2007, la interrupción del mandato y la sustitución del funcionario revocado por una nueva autoridad —sea designada, electa o por suplencia— no genera un nuevo período de gobierno, también resultaba claro que independientemente del éxito o fracaso de la iniciativa revocatoria era inminente el cambio de autoridades en un plazo relativamente breve, pues para el momento en que se realizara el referendo revocatorio solo restaba un año para la siguiente elección en las que se renovarían dichas autoridades por un lapso de cuatro años, y no por apenas el año faltante para completar el período de gobierno. Con el marco legal referido a la sustitución del funcionario revocado y dada la cercanía de las siguientes elecciones para renovar esos niveles político-administrativos, la eficacia política de la revocatoria lucía bastante limitada y, por lo tanto, poco atractiva como para concitar una participación masiva tanto de los electores como de las fuerzas políticas organizadas28. Finalmente, cabe destacar que para el momento en que tuvo lugar el proceso revocatorio aún estaba vigente la disposición legal según la cual solo se admitía la reelección de gobernadores y alcaldes por dos períodos. Muchas de las autoridades sometidas a revocatoria de mandato no hubieran podido ser reelectas para el período siguiente, con lo cual ya estaba garantizada su salida del poder29. La combinación entre la cercanía de un proceso comicial para renovar autoridades de este nivel y el escaso impacto político de la revocatoria de mandato en términos de generación de cambios en la correlación de fuerzas en cuerpos colegiados o cambio en la dirección de la formulación de políticas

28 En la mencionada conversación con el rector Vicente Díaz del día 23.10.2013 este también señaló que fue notoria la ausencia del liderazgo político nacional tanto de la oposición como del gobierno en la activación y motivación de estos referendos. 29 La enmienda de la Constitución aprobada en febrero del 2009 eliminó los límites temporales para el ejercicio del mandato de todos los cargos de elección popular. En el futuro será interesante examinar el impacto que la reelección indefinida de autoridades electas puede tener sobre una mayor o menor motivación para el uso de la revocatoria de mandato.

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en los cargos ejecutivos contribuyeron significativamente para que tanto los sectores de oposición como del oficialismo no se vieran particularmente motivados a participar en estos procesos. La inversión de recursos y de movilización ciudadana no parecía justificarse frente a la próxima ocurrencia de elecciones regionales en las que serían renovadas estas autoridades para un lapso de 4 años y no de apenas un año en la eventualidad de que resultara exitosa la revocatoria de mandato.

Estas circunstancias fueron particularmente evidentes en el caso de la recolección de firmas para revocar el mandato de los gobernadores, cuya activación requería obtener un número muy alto de manifestaciones de voluntad. Dicha recolección hubiera supuesto un gran esfuerzo organizativo, financiero y movilización por parte de los factores de la oposición cuyo rendimiento, incluso en el caso de resultar positivo, hubiera sido bastante marginal considerando que al año siguiente tendría un proceso comicial con consecuencias más duraderas. De hecho, las elecciones de gobernadores del año 2008 efectivamente le generaron un número mayor de gobernaciones a las fuerzas de oposición, donde quedaron desplazados gobernadores cuyo mandato se pretendía revocar en el año 2007, como es el caso de los gobernadores de los estados Carabobo y Miranda.

4.3. Realización de los referendos revocatorios

Una vez recogidas las manifestaciones de voluntad y constatado que las mismas activarían referendos revocatorios en contra de 10 autoridades, se fijó como fecha para la realización de los comicios el día 7 de octubre del 2007. Para la realización del evento comicial, el Consejo Nacional Electoral nuevamente identificó los centros de votación en los que tendría lugar la votación, procedió a la selección de los miembros de mesas, acreditó a los testigos, definió las fechas de la campaña electoral y determinó todas las operaciones asociadas a la realización de un proceso comicial de esta naturaleza. La pregunta utilizada para consultar la voluntad de los electores fue muy similar a la empleada durante el revocatorio presidencial: “¿Está Usted de acuerdo con dejar sin efecto el mandato popular otorgado mediante elecciones regionales celebradas el 31 de octubre del 2004, al Ciudadano Manuel Parao Muñoz Alcalde del Municipio San José de Guaribe del estado Guárico?”. A diferencia del revocatorio presidencial en esta ocasión la respuesta SÍ antecedió a la respuesta NO.

De las 10 autoridades cuyo mandato fue sometido a un referendo revocatorio, finalmente en cinco casos de revocó a la autoridad electa y en los cinco restantes los funcionarios permanecieron en sus cargos. La revocatoria de 245

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mandato procedió en los casos de la alcaldesa Mireya Labrador, del municipio Atures del estado Amazonas; Lidia Teresa Pulgar, la legisladora nominal al consejo legislativo del estado Amazonas; Luis G. Linares Rojas, alcalde del municipio Anzoátegui del estado Cojedes; Pedro Morillo Graterol, alcalde del municipio Sucre del estado Falcón30; y Manuel Parao Muñoz, alcalde del municipio San José de Guaribe del estado Guárico. La legisladora fue reemplaza por su suplente y los alcaldes por miembros de los respectivos concejos municipales.

5. Consideraciones finales

Luego del análisis de la puesta en marcha tanto del proceso revocatorio presidencial del año 2004 como del proceso revocatorio regional y local del año 2007, se pueden obtener algunas conclusiones acerca de la eficacia de esta figura de la democracia directa y de su atractivo para la ciudadanía y las organizaciones políticas y sociales.

En el caso venezolano cabe destacar que la excesiva regulación de esta figura ha llevado a la pérdida de su carácter de herramienta ciudadana y a su percepción como una figura que se encuentra desmedidamente intervenida por el órgano comicial. En circunstancias como las venezolanas, caracterizadas por altos niveles de polarización política y por dudas acerca de la imparcialidad del árbitro electoral, esta exagerada injerencia del órgano comicial en diversas fases del proceso genera rechazo e inhibe a la ciudadanía y a las organizaciones a utilizarla. Por otro lado, la eficacia de la figura se reduce significativamente cuando se examina el marco legal de la misma, puesto que en muy contadas situaciones la revocatoria del mandato genera nuevas correlaciones de fuerza en los cuerpos colegiados —nacionales, regionales y locales— o cambios significativos en la formulación de políticas públicas en el caso de autoridades ejecutivas, puesto que la sustitución del mandatario revocado se genera a partir de suplentes o autoridades previamente electas, donde existe una alta probabilidad de que pertenezcan a las mismas afiliaciones políticas de la autoridad revocada.

Adicionalmente, en el caso de las autoridades regionales y locales, la cercanía entre la fecha en que puede realizarse la revocatoria de mandato y 30 Luego de ser revocado, el exalcalde Pedro Murillo Graterol introdujo en noviembre del 2007 una demanda ante la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia impugnando diversas decisiones del CNE en relación con la normativa y la puesta en marcha del proceso revocatorio del 2007. Los argumentos fueron desestimados por la Sala Electoral en una sentencia emitida en abril del 2008 (TSJ-SE, 2008).

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la convocatoria a un nuevo proceso comicial del mismo nivel administrativo también reduce su eficacia e interés, puesto que aun en el caso de prosperar la revocatoria solo tiene efectos por un lapso cercano a un año antes de la ocurrencia del próximo proceso electoral. En Venezuela, el único caso en que la revocatoria de mandato pudiera generar un cambio significativo sería en el caso de la revocatoria del mandato presidencial, siempre y cuando el mismo ocurriera después de la mitad del período y antes del cuarto año de gobierno, pues luego de esa fecha el presidente es sustituido por el vicepresidente ejecutivo designado por él mismo. No obstante, la perturbación política que genera la puesta en marcha de esta figura en el ámbito presidencial genera muchas dudas acerca de su conveniencia. No es casual que muy pocos en el mundo contemplen la revocatoria del mandato presidencial entre sus instituciones políticas. Es muy importante armonizar la figura de la revocatoria de mandato con los demás componentes del entramado institucional, a fin de asegurar su máxima eficacia política y su valor como figura de la democracia directa. En ese sentido, es importante evaluar adecuadamente la definición de aspectos como la oportunidad para la convocatoria, el mecanismo de sustitución de la autoridad revocada, la longitud del período de gobierno, la existencia de reelección definida o indefinida de autoridades, la cualidad de los actores legitimados para convocar la revocatoria de mandato, la confiabilidad del organismo electoral, entre otros, pues la interacción de estos y otros elementos pueden estimular o inhibir la participación de la ciudadanía y, por tanto, fortalecer o distorsionar las potencialidades de la figura.

El examen del caso venezolano aporta elementos interesantes a fin de establecer comparaciones y obtener lecciones para evaluar el uso de esta figura de la democracia directa. Es necesario evitar los extremos de definiciones y requisitos extremadamente liberales de la revocatoria de mandato que propendan a un uso frívolo e irresponsable del mismo; no obstante, tampoco se debe llevar la regulación de la figura al extremo de desdibujarla y limitar su carácter ciudadano o generar tal cantidad de obstáculos que la anulen por definición. Por otro lado, debe protegerse la gobernabilidad y la estabilidad de las instituciones de modo de limitar las perturbaciones que puede generar esta figura; sin embargo, también debe evitarse caer en el otro extremo, en cuyo caso la activación, incluso exitosa, de la revocatoria de mandato no genera cambios significativos en la correlación de fuerzas y en la formulación de políticas públicas y no resuelve los problemas que motivaron su convocatoria. 247

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En esta última situación, la puesta en marcha de la revocatoria de mandato también puede derivar en un ejercicio frívolo sin mayores consecuencias, más allá de servir como vehículo para promover retaliaciones políticas puntuales y personalizadas.

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