Una nueva agenda mundial de desarrollo

LAT I NOAMÉ R I CA volumen 15 • número 3 julio-septiembre 2015

Una nueva agenda mundial de desarrollo

Cita recomendada: Kern, Alejandra; Weisstaub, Lara, (2015) “Una nueva agenda mundial de desarrollo”, Foreign Affairs Latinoamérica, Vol. 15: Núm. 3, pp. 139-145. Disponible en: www.fal.itam.mx

Una nueva agenda mundial de desarrollo Alejandra Kern y Lara Weisstaub

E

l futuro es hoy. En 2015 concluye el plazo de un conjunto de metas que, cumplidas o no, llegan a su fin y darán paso a una nueva lista de objetivos con la que se intentará abordar de forma integral los problemas de desarrollo y sostenibilidad ambiental. Si bien la definición de esta nueva agenda hereda la experiencia y los aprendizajes de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm), el contexto mundial y regional ha cambiado sustantivamente desde entonces. La estructura de poder internacional se está modificando y los llamados “países emergentes” inciden de forma creciente en los temas de la agenda internacional, al tiempo que promueven cambios en las instituciones internacionales que aún requieren adaptarse al nuevo escenario. El actual contexto confronta la definición de esta agenda con cambios significativos en el régimen de cooperación internacional que los países donantes establecieron hace más de 60 años en torno al Comité de Ayuda al Desarrollo (cad) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde). Este régimen se articuló con principios, normas, reglas y procedimientos que excluyeron la participación de los países en desarrollo. Estos países fueron objeto, pero no sujetos, de las políticas y decisiones del cad respecto a los problemas de desarrollo y los criterios de asignación de la ayuda. Tras cuatro foros de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda promovidos por el cad entre 2003 y 2011, y con una crisis económica en medio, se ha dado paso a una nueva institucionalidad para esta cooperación: la Asociación Global para una Cooperación para el Desarrollo Eficaz. Se trata de una institucionalidad más amplia en cuanto a los actores habilitados para participar —entre ellos los países del sur—, pero signada por tensiones entre ideas e intereses diversos. Para muchos analistas, el impacto político y práctico de la Cooperación Sur-Sur (css) estaría produciendo un

ALEJANDRA KERN es doctora en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (flacso) de Argentina y licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad de El Salvador. Actualmente dirige la maestría y especialización en Cooperación Internacional y el Centro de Investigaciones sobre Cooperación Internacional de la Universidad Nacional de San Martín (unsam). LARA WEISSTAUB es magíster en Cooperación y Desarrollo por el Instituto Universitario de Estudios Superiores de la Universidad de Pavía y licenciada en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires. Es investigadora del Centro de Investigaciones sobre Cooperación Internacional y profesora de la maestría en Cooperación Internacional de la unsam.



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quiebre en todo el sistema de cooperación al aumentar su incidencia por fuera de los criterios del cad. Al mismo tiempo, los actores de la css son necesarios para que el sistema se reconfigure y mejore su eficacia, pues ciertamente las reglas y procedimientos vigentes han dado magros resultados o incluso han sido contraproducentes para el desarrollo. Estas dinámicas internas del régimen de cooperación internacional se han visto plasmadas también en la elaboración de la Agenda de Desarrollo Post-2015. Aunque el liderazgo del proceso corresponde a la Organización de las Naciones Unidas (onu) y a la alianza mundial para el desarrollo sostenible establecida en el octavo odm, muchos de los actores y ciertos procedimientos adoptados para ampliar la participación son herederos de la experiencia de la Asociación Global para la Eficacia, que cuenta con el padrinazgo del cad. Además, la Asociación surgida en Busan ha impulsado una serie de eventos laterales a la preparación de la agenda que versan sobre cómo implantar los odm por medio de una coalición de varios actores. Este proceso complementario revela la En este contexto, la nueva disputa que se produce dentro del régimen de agenda se perfila amplia y cooperación internacional como respuesta a los cambios sistémicos. ambiciosa en cuanto a sus En efecto, cuando se debate en torno a los principios y las reglas que gobiernan la cooperaprincipios y objetivos. ción internacional, en el fondo de lo que se habla es de quiénes y de qué forma ejercen la hegemonía en el sistema internacional, al menos en este tema. En la disputa, los intereses de las organizaciones internacionales, los Estados centrales, los países del sur y los grupos de la sociedad civil con capacidad de incidencia internacional se articulan de diferentes maneras. Todos se enfrentan a un reto común, que es la consolidación de su posición respecto de la relación que han de establecer con los nuevos poderes del sistema. Este término no se refiere únicamente a los Estados emergentes que, al contar con más poder, ponen a discusión los regímenes instituidos para sostener ciertos equilibrios internacionales, sino también a los nuevos actores que, contrariamente a los Estados nacionales, están dispuestos a financiar la maquinaria de la industria del desarrollo. En este contexto, la nueva agenda se perfila amplia y ambiciosa en cuanto a sus principios y objetivos. Sin embargo, el documento que se acuerde en septiembre de 2015 con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods) habrá recorrido un largo camino que recogerá estas tensiones y contará con el aval y el consenso previo de una serie de actores. El análisis de esta agenda mundial tiene muchas aristas, pero en esencia puede realizarse a partir de dos dimensiones. La primera atañe a la política, es decir, al esquema de organización y el lugar que tendrán los actores en este proceso. La segunda, derivada de la primera, tiene que ver con la cuestión sustantiva, es decir, con el contenido de la agenda, con las nociones que se adopten sobre el desarrollo y la consecuente identificación de las cuestiones que se consideran problemáticas. Ambas están interrelacionadas, y la forma en la que finalmente se lleven a la práctica las políticas de desarrollo dependerá del modo en que se configuren esas dimensiones.

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Una nueva agenda mundial de desarrollo ELABORACIÓN DE LA AGENDA EN UN MUNDO CAMBIANTE

La preparación de la Agenda de Desarrollo Post-2015 es más que un consenso internacional sobre los desafíos que presenta un futuro incierto. Es sobre todo un caso testigo de los experimentos que el sistema internacional ensaya como respuesta a las diversas crisis por las que atraviesa. El planteamiento de los ods refleja los resultados de las negociaciones y las disputas de actores muy diversos. Además, siguiendo una trayectoria similar a la de muchas conferencias internacionales recientes y en contraposición con los procedimientos tradicionales de negociación intergubernamental, este planteamiento se abrió formalmente a la consulta con la sociedad civil. La inclusión de las voces civiles fue una respuesta a las críticas sobre el déficit democrático que tuvo su antecesora, la agenda de los odm. Pero la forma que adoptaron los mecanismos de apertura a la participación permite ver la toma de posición de los representantes gubernamentales y del funcionariado internacional ante los desafíos del contexto. En esencia, muestran que coexisten distintas lógicas de acción (la intergubernamental y la mundial) y que hay dilemas y tensiones que deben afrontar los actores para la construcción de poder ante un escenario que es cambiante. La presencia de los actores no gubernamentales en la política internacional no es un fenómeno nuevo. Aunque ha estado dominada por los Estados nacionales, más precisamente por sus élites políticas y económicas, desde hace poco más de 20 años ha comenzado a poblarse de nuevos actores: movimientos sociales, organizaciones no gubernamentales internacionales, empresas privadas, comunidades técnico-científicas y otros. Se trata de nuevos agentes de la globalización, no necesariamente creados por ella, sino arrastrados al campo internacional por una mezcla de necesidad y conveniencia: la necesidad de regular ciertas temáticas internacionales que los afectaban y la conveniencia de moverse en ese espacio sin regulación o asociarse para tener más fuerza o visibilidad. Tampoco es novedoso el debate sobre la democratización del sistema internacional. La democracia como cuestión política ha estado presente en la vida de los Estados nacionales al menos desde el siglo xvii. Pero su resignificación actual en el espacio internacional ha tomado dos orientaciones muy distintas: la primera, interpela al sistema de actores tradicionales; la segunda comprende alguna vaga noción de ciudadanía mundial. La democratización del sistema internacional westfaliano, es decir, de la organización política que se han dado los Estados nacionales soberanos para negociar y resolver sus intereses, se ha traducido en una puja por abrir los espacios de toma decisión exclusivamente a ciertos países. Al operar dentro de un esquema intergubernamental tradicional, la democratización del sistema implicaría el reconocimiento del creciente poder de algunos países del sur y, por lo tanto, un esquema regulado de reforma que no debería conllevar cambios radicales en la forma de ejercer ese poder. Algunos ejemplos son: 1) la histórica, aunque recientemente renovada, demanda por cambiar la conformación del Consejo de Seguridad de la onu, 2) la reforma de las cuotas y de la estructura de gobierno del Fondo Monetario Internacional aprobada en diciembre de 2010 por el 85% de sus gobernadores que, aunque no ha sido ratificada por Estados Unidos, sigue

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contando con el aval de sus electores, 3) el aumento del capital, el otorgamiento de más influencia a los países en desarrollo y una nueva estrategia del Banco Mundial a partir de 2010. También forma parte de este proceso la creciente proliferación de nuevos grupos: g-20, brics (Brasil, Rusia, la India, China y Sudáfrica), ibsa (la India, Brasil y Sudáfrica), civets (Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turquía y Sudáfrica) y mikta (México, Indonesia, Corea del Sur, Turquía y Australia). La segunda forma de entender el proceso de democratización del sistema internacional tiene que ver con los ejercicios de consulta y ampliación de la participación a la sociedad civil internacional, como el que tuvo lugar con la agenda de los ods. Durante su elaboración, el Secretario General de la onu, Ban Ki Moon, puso en marcha diversos mecanismos para incorporar las perspectivas de la sociedad civil. Creó el Grupo de Alto Nivel (gan), el equipo de tareas para apoyar la preparación del sistema para la Agenda de Desarrollo Post-2015, integrado por 60 agencias de la onu y por otras organizaciones internacionales y la Red de Soluciones para el Desarrollo Sostenible con el fin de garantizar una consulta amplia que genere consensos. Sin embargo, el examen de la composición de estos grupos indica que los intereses generales no están del todo representados. Por un lado, hay una sobrerrepresentación del funcionariado internacional. Por otro, con respecto a la sociedad civil, la representación es indirecta y el sector privado tiene un peso mayor que otros. Si se toma como ejemplo la composición del gan, que está integrado por miembros de organizaciones no gubernamentales, el sector privado, la academia, los gobiernos locales y nacionales, se observa que de sus 27 miembros, 20 son funcionarios gubernamentales, de organizaciones internacionales o exministros, entre otros. Los siete restantes son uno de la Fundación Ford, dos activistas del movimiento feminista o de derechos humanos, dos miembros del sector privado y un dudoso miembro de la sociedad civil (del Center for American Progress, que además es miembro del gabinete de Barack Obama). Algo similar ocurre con la Red de Soluciones para el Desarrollo Sostenible, que debería representar a la academia o al menos al mundo de los expertos. Sin embargo, tiene una sobrerrepresentación de las empresas (21 miembros) en su Consejo de Liderazgo. No es que este sector no sea importante. Evidentemente, en un mundo capitalista la opinión y la actitud de las empresas cuenta mucho; pero como menciona Lou Pingeot en el informe “La influencia empresarial en el proceso post-2015”, las empresas que están representadas en este espacio son las que se denominan el “gran capital” de los sectores energéticos, las industrias extractivas y las grandes multinacionales de los alimentos que, además, en su mayoría tienen sedes en los países centrales. Esta segunda vía democratizadora tiene efectivamente una veta radical, pero no por fuerza por la incorporación de las reivindicaciones de los movimientos sociales, sino porque plantea un esquema alternativo de legitimación de las organizaciones internacionales que habilita a competir por el gobierno de los asuntos mundiales frente a los Estados nacionales. Bosqueja una alianza organizada desde arriba entre una burocracia internacional y una sociedad civil elitista y globalizada que justifica su existencia en la necesidad de regulación de las dinámicas de la mundialización al tiempo que socava sus

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fuentes previas de legitimidad. Así, mientras que la onu y Bretton Woods constituyeron instrumentos de los Estados para garantizar cierta estabilidad en áreas específicas de interés común, la paulatina autonomización de esos regímenes respecto de los intereses nacionales ha llevado a los funcionarios internacionales a buscar nuevas fuentes de legitimidad (y de financiamiento) para garantizar su propia supervivencia. Los representantes estatales ante la onu percibieron esta forma de democratizar el sistema internacional como una amenaza a su poder y resguardaron la capacidad de definición de la agenda al establecer su propio esquema de trabajo en Río+20. Crearon el Foro Político de Alto Nivel sobre el Desarrollo Sostenible que preserva el liderazgo político para los Estados, y debe hacer recomendaciones a la Asamblea General y realizar el “seguimiento a los compromisos para la implantación de la agenda de desarrollo sostenible después de 2016” y el Grupo de Trabajo Abierto intergubernamental (gta) que conforma una “mesa chica” de representantes estatales para negociar el contenido de la agenda. Lo novedoso de la Agenda de Desarrollo Post-2015 es, por tanto, el empleo de esta participación como un modo de ampliar la base de legitimidad de las instituciones multilaterales. Históricamente, las instituciones internacionales derivaban su legitimidad de los Estados nacionales y, de hecho, los mecanismos de toma de decisión así lo reflejan. Pero las transformaciones en la estructura de poder mundial que se evidencian en lo que Fareed Zakaria ha denominado “the rise of the others” y en la crisis económica internacional, han obligado a los organismos internacionales a cambiar sus estrategias y a democratizar sus procesos. Al mismo tiempo, los nuevos actores han aprendido a practicar el juego internacional e incluso han inventado nuevos escenarios y nuevas reglas. De igual manera, los funcionarios de los Estados nacionales y la burocracia internacional del orden westfaliano se han visto obligados a enfrentar esas presencias que resitúan el debate sobre la democracia en un plano internacional. RASGOS DE UNA AGENDA EN FORMACIÓN

¿Qué contenidos van surgiendo como resultado de este proceso? Los documentos producidos en distintas instancias de la onu han perfilado una serie de principios sobre cuales se definirá una nueva agenda mundial de desarrollo. El primero de ellos, consecuencia de la apertura hacia los actores de la sociedad civil, es su universalidad y queda reflejada, por ejemplo, cuando en el informe del Secretario General de la onu, “The Road to Dignity by 2030”, se definen los 17 objetivos propuestos por el Grupo de Trabajo Abierto por su “naturaleza mundial” y su “aplicación universal”. Como resultado de un proceso abierto a la sociedad civil, la nueva agenda se plantea bajo el supuesto de que la humanidad afronta un mismo conjunto de problemas, los cuales trascienden fronteras y afectan a personas excluidas de los beneficios económicos y sociales. Se perfila así desde un enfoque de derechos humanos, reconocidos como universales, donde no puede dejarse a nadie detrás y se imputa a los gobiernos la responsabilidad de asegurar la igualdad, la no discriminación y la inclusión.

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Como nueva guía de la cooperación internacional para el desarrollo, esta agenda más amplia desplaza el foco de la tradicional noción de ayuda que caracterizaba a los odm y situaba la prioridad en regiones y países con altos índices de pobreza, y lo pone en la idea de cooperación internacional y de asociación de varios actores, para afrontar las limitaciones de acceso y goce de derechos que afectan a personas en distintos países. De allí se deriva que todos los Estados deben compartir las responsabilidades de esta agenda, mientras los organismos multilaterales asumen la función de identificar problemas y vigilar el cumplimiento de los objetivos con los que finalmente haya un consenso. Sin embargo, las presiones que proceden de los países en desarrollo, que abogan por una pluralidad de perspectivas, y la experiencia previa de los odm agregan matices a este criterio de universalidad. Estos se plantearon claramente en la Cumbre de Río+20, donde la presión de los países en desarrollo logró imponer el principio de responsabilidades compartidas pero diferenciadas. En el mismo sentido, universalidad no implicaría homogeneidad, pues se ha aceptado que cada país puede elegir su propio camino de desarrollo y establecer sus propias metas, tomando en cuenta “las diferentes realidades nacionales, capacidades y niveles de desarrollo”, tal como señala el informe “The Road to Dignity by 2030”. De este modo, la nueva agenda se plantea en la interacción de dos niveles que confrontan dos modelos de sociedad internacional concebidos por la Escuela Inglesa de Relaciones Internacionales. Por un lado, un modelo “solidarista” que se refleja en el carácter normativo de una agenda basada en un enfoque de derechos y con objetivos de referencia a los que todos los Estados deben aspirar. Por otro lado, un modelo “pluralista” que reafirma el lugar del Estado westfaliano y reconoce a cada país el margen para elegir sus medios y modelos y definir sus propias metas. LATINOAMÉRICA ANTE UNA NUEVA AGENDA MUNDIAL

Latinoamérica como región es una sociedad pluralista, basada en la concertación y la defensa de la soberanía. En un contexto internacional diferente al del inicio de los odm, ha recreado y fortalecido sus mecanismos de concertación política e incrementa su peso en los debates mundiales que afectan el desarrollo de los países de la zona. Incidir colectivamente en la agenda de desarrollo que entrará en vigencia a partir de 2015 resulta crucial, pero nada sencillo. En el marco de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe (celac) se han alcanzado acuerdos de carácter general, pero es evidente la limitación de acordar en el contenido de las temáticas específicas que ya se perfilan en las 17 metas propuestas en el Grupo Abierto. Si se analizan los consensos generales sobre la Agenda de Desarrollo Post-2015 alcanzados en la última reunión de la celac en Belén, se advierte un distanciamiento con respecto a la formulación de la agenda. En su Declaración Especial sobre la Agenda de Desarrollo Post-2015, los países de la celac abogan por un proceso esencialmente intergubernamental que contrasta con la dinámica de amplia participación propuesta en el seno de la onu. En la Declaración Especial, los países de la celac reafirman el “papel central de los Estados miembros en la formulación e implantación de un nuevo marco

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para el desarrollo” y destacan la importancia de un “esfuerzo intergubernamental fuerte e integral” para elaborar la agenda. De los documentos de la cumbre de Belén surgen también dos preocupaciones claves de la región relativas a la definición de la agenda. La primera se refiere a los medios para su implantación, un tema que los países latinoamericanos y caribeños parecen poner antes que la definición de los objetivos. Los países de la celac subrayaron en Belén que los medios son “un requisito crucial para la viabilidad y el éxito de la implantación de esta agenda” y aprobaron también una Declaración Especial sobre el financiamiento del desarrollo, que reclama una sinergia entre la Agenda de Desarrollo Post-2015 y la Tercera Conferencia Internacional sobre Financiamiento para el Desarrollo que se celebrará en Adis Abeba en julio de 2015. El tema tiene también presencia en los ods planteados por el Grupo Abierto, pues en el objetivo 17 se pide “fortalecer los medios de ejecución y revitalizar la alianza mundial para el desarrollo sostenible”. El reclamo conjunto de la celac en estos documentos consiste en que los recursos para la implantación de la agenda deben ser “nuevos, predecibles, adicionales, públicos y privados, nacionales e internacionales”. Al mismo tiempo que se demandan medios tradicionales, como recursos económicos y generación de capacidades, se reclama también “el desarrollo, la transferencia y la difusión de tecnologías sostenibles en términos favorables para los países en desarrollo”. Probablemente sea este el terreno más fértil donde los países latinoamericanos y caribeños puedan dar una pelea que equilibre las dimensiones económicas y sociales del desarrollo con la sostenibilidad ambiental. La segunda preocupación hace referencia a ciertos equilibrios que la región reclama, por un lado entre las dimensiones social, económica y ambiental de esta agenda y, por otro, entre las responsabilidades diferenciadas que competen a los países desarrollados y en desarrollo. En este sentido, la Declaración Especial sobre la Agenda de Desarrollo Post-2015 de la Cumbre de la celac ratifica el principio de responsabilidades compartidas pero diferenciadas y pide que los países en desarrollo tomen la iniciativa ante la necesidad de cambiar modalidades de consumo y producción insostenibles. Los datos de la onu evidencian que la región está encaminada a cumplir la mayor parte de los odm. No obstante, quedan desafíos e importantes brechas dentro de los países y entre unos y otros que afectan a grupos de población específicos y que deberán ser abordados en el marco de una nueva agenda. Entre los temas que dejan pendientes los odm se registran retrocesos o pocos avances en indicadores relativos a la igualdad de género, al combate contra las grandes pandemias, a la conservación del medio ambiente y a la diferencia de consumo de los sectores más pobres de la población. Esta heterogeneidad y estas brechas fundamentan el reclamo de estos Estados por una “agenda integral de cooperación con los países de renta media”, tal como se ha planteado en la celac, que no castigue los avances realizados ni ponga en riesgo su sostenibilidad. El perfil de la Agenda de Desarrollo Post-2015 contiene algunos elementos, como la preocupación por la inclusión y la igualdad, que abrirían un espacio para la configuración del marco que reclama la celac. No obstante, el proceso será complejo, pues la tensión entre solidarismo y pluralismo marcará el tramo final del debate y sentará las bases de su legitimidad.

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