Una estratègia per avaluar el problema de la corrupció local i regional a Europa

10. Una estratègia per avaluar el problema de la corrupció local i regional a Europa130 FERNANDO JIMÉNEZ SÁNCHEZ Professor titular de ciència política i de l’administració de la Universitat de Múrcia Membre de l’Instituto Carlos III - Juan March de Estudios e Investigaciones de Getafe

10.1 Introducció: la corrupció municipal a Espanya Analistes polítics —no tan sols espanyols sinó del món sencer— comparteixen l’opinió que els problemes de corrupció són molt més freqüents en l’àmbit local de govern que en altres àmbits com el regional o el nacional. Hi ha diverses raons o hipòtesis que donen suport sòlidament a aquesta opinió. Les xarxes de corrupció tindrien més capacitat de penetració en les estructures del govern local a causa de factors com ara la feblesa organitzativa més notable de l’Administració local (amb empleats públics que tenen un grau més gran de dependència laboral respecte de les autoritats polítiques i uns nivells de formació i professionalitat menors que en altres àmbits de govern, així com una dimensió de l’organització molt menor) o la preexistència de xarxes clientelistes tradicionals en què s’ha basat històricament l’estructura del poder local i que es converteixen en canals privilegiats per a l’accés de les trames corruptes. El cas espanyol sembla que confirma aquesta opinió internacional generalitzada. En efecte, la major part dels escàndols de corrupció durant els 30 anys del període democràtic a Espanya han afectat principalment l’àmbit local. La gran majoria s’han produït en àrees de polítiques públiques com ara la contractació pública i l’urbanisme. De fet, en aquests moments hi ha al voltant d’un centenar d’alcaldes que es troben imputats en diverses investigacions judicials sobre la corrupció i, d’acord amb diversos informes policials recents, els últims cinc anys s’han dut a terme unes 240 operacions policials contra la corrupció que han donat lloc a la detenció d’unes mil persones i a la intervenció de béns valorats en més de tres mil milions d’euros. La major part dels afectats per aquestes operacions han estat persones vinculades a la política municipal.

130. Aquesta investigació s’ha pogut dur a terme gràcies al projecte de recerca CSO2012-32661 del Plan Nacional de I + D del Ministeri d’Economia i Competitivitat d’Espanya.

304 Una estratègia per avaluar el problema de la corrupció local i regional a Europa

Per descomptat que en el cas espanyol també hi ha raons poderoses que podrien explicar aquesta incidència més elevada de la corrupció en l’àmbit municipal. D’una banda, els problemes de la feblesa organitzativa de l’Administració local són especialment evidents i visibles. En primer lloc, tenim un enorme problema de minifundisme municipal: gairebé el 91% de tots els nostres municipis no arriben als 10.000 habitants i, malgrat aquest nombre tan elevat, només hi viu el 21% de la població espanyola. Aquesta dada per si sola constitueix un gran problema per a la prestació eficient de serveis públics bàsics i faria més que aconsellable una revisió del nostre mapa municipal. En segon lloc, els ajuntaments espanyols són un exemple perfecte del que la literatura sobre govern local anomena la forma de govern d’«alcalde fort» (strong mayor), és a dir, una forma de govern en què es dóna una alta concentració del poder en l’alcalde, tant enfront de l’oposició política com enfront dels directius i els empleats municipals. Davant d’altres formes de govern municipal diferents (com, per exemple, la del council-manager), el contrapès que poden exercir els funcionaris municipals davant les decisions de l’alcalde i el seu equip de govern és especialment limitat. D’altra banda, un segon grup de factors que explicarien la incidència més gran de la corrupció en el món local tenen a veure amb la ineficiència amb què han funcionat aquests anys els mecanismes institucionals de control dels ajuntaments. El reconeixement de l’autonomia municipal a la Constitució del 1978 va engegar en orris el sistema tradicional de control sobre els municipis copiat al segle XIX del model napoleònic i que segueix plenament vigent avui dia a França. Amb l’aprovació de la Constitució, ja no podíem continuar considerant els ajuntaments com a entitats menors d’edat necessitades de la tutela del govern central a través de les figures del governador civil (a diferència del prefecte francès, d’infausta memòria al nostre país) i dels funcionaris d’habilitació nacional. La garantia de l’autonomia municipal exigia la renúncia als controls d’oportunitat política i, per tant, només es permetrien els controls de legalitat. No obstant això, els abundants casos de corrupció municipal són una prova que se’ns va anar la mà amb el canvi de model. A la pràctica substituïm els controls de tuteles per l’únic control de la jurisdicció contenciosa, que ha demostrat aquests anys greus problemes d’ineficiència. Però més enllà del cas espanyol, el problema de la corrupció a Europa està també fonamentalment concentrat en els nivells subnacionals de govern. Aquest article fa una anàlisi del problema a escala europea i proposa una estratègia per avaluar-lo malgrat l’enorme heterogeneïtat dels governs locals i regionals europeus.

Corrupció en l’àmbit local: un problema estès a gairebé tot Europa 305

10.2 Corrupció en l’àmbit local: un problema estès a gairebé tot Europa La immensa majoria dels països europeus han dut a terme importants reformes territorials des de la dècada del 1980 en endavant. Aquestes reformes es van inspirar en els principis de descentralització, devolució o regionalització i van donar lloc a un clar reforçament dels poders i les competències dels nivells regionals o locals de govern. En alguns casos, aquests processos es van fer coincidir amb importants fusions de municipis o amb l’aparició d’un nivell regional intermedi. Com a resultat d’això, es va produir una considerable transferència de poder polític i de recursos a aquests nivells subnacionals. Malgrat recents desenvolupaments que han augmentat el control pressupostari de les institucions centrals de govern després de la crisi financera del 2008 (CCRE-CMRE, 2013), els governs subnacionals encara mantenen responsabilitats considerables. Si fem una ullada als països de l’OCDE, per exemple, queda clar que els governs subnacionals tenen un paper significatiu en les seves economies. La despesa pública en aquests països representa una mica més del 43% del producte interior brut i el percentatge d’aquesta despesa pública que està a les mans de les institucions subnacionals es troba al voltant del 40%. A més, la majoria dels empleats del sector públic treballen en els nivells subnacionals. Entorn del 63% de la despesa corresponent al personal afecta els governs regionals i locals. Finalment, als nivells subnacionals dels països de l’OCDE els correspon gestionar la meitat de la contractació pública (OCDE, 2014: 31-32). D’aquesta manera, les autoritats locals i regionals es responsabilitzen d’una part considerable de la despesa pública i gestionen directament obres i serveis públics, dissenyen el planejament territorial, concedeixen llicències de construcció o inspeccionen activitats empresarials determinades. Totes aquestes àrees d’activitat estan exposades a riscos de corrupció. Alguns òrgans del Consell d’Europa com el Congrés de Poders Locals i Regionals o el Centre d’Experiència sobre la Reforma de l’Administració Local han mostrat la seva preocupació per aquests riscos mitjançant diferents iniciatives, com ara la Resolució 79 (1999) i la Recomanació 60 (1999), que van donar lloc a l’aprovació del Codi de conducta europeu per a la integritat política dels representants

306 Una estratègia per avaluar el problema de la corrupció local i regional a Europa

locals i regionals,131 les Eines de millora i referència en ètica pública (2009)132 i la Resolució 316 (2010), sobre els drets i els deures dels representants electes locals i regionals133. D’acord amb el memoràndum explicatiu d’aquest últim document (# 7, pàg. 5): Avui dia ens enfrontem a la “corrupció del Tercer Mil·lenni”: els seus mecanismes han evolucionat recentment; les màfies i els corruptors han decidit actuar subterràniament, mantenir un perfil baix i crear xarxes àmplies, profundes i secretes per augmentar els guanys il·lícits. Les àrees convencionals estan canviant i la corrupció està entrant en els dominis del finançament mediambiental i les fonts alternatives d’energia —que són camps d’actuació típics de les autoritats locals i regionals. Les cooperacions publicoprivades van portar a la creació de nous centres de poder consolidats compostos per empresaris que treballen mà a mà amb autoritats públiques locals i regionals. Finalment, la corrupció ha crescut en paral·lel amb els desastres naturals: en un estat d’emergència, de fet, l’acció pràctica s’ha de prendre ràpidament i, per tant, el control és mínim.

De fet, tot i que els estudis acadèmics sobre la corrupció han prestat relativament poca atenció als nivells locals i regionals, hi ha una evidència considerable que els nivells subnacionals són particularment vulnerables a la corrupció: les decisions que es prenen i les responsabilitats que s’adquireixen en aquests nivells estan exposades a riscos de diferents formes d’abús de poder, per exemple, en el planejament urbanístic, les autoritzacions, la contractació pública i els serveis socials (Huberts et al., 2008: Fieljstad, 2004) (Andersson, Erlingsson, 2012: 36).

Hi ha almenys quatre raons diferents que expliquen aquesta vulnerabilitat especial davant la corrupció dels nivells subnacionals de govern.134 En primer lloc, com ja s’ha dit, és fàcil trobar recursos materials per a la corrupció en aquests nivells de govern. Les institucions regionals i locals prenen decisions rellevants en camps com ara el planejament territorial i les llicències de construcció, l’adjudicació de contractes públics de béns, obres i serveis, la distribució de subvencions públiques per a moltes activitats diferents i l’ocupació pública. La 131. https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=847931. 132. http://www.slg-coe.org.ua/wp-content/uploads/2012/10/Toolkit-on-Benchmarking-forpublic-ethics.pdf. 133. https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1697717. 134. L’explicació que segueix està construïda basant-se en les investigacions prèvies del meu propi equip (JIMÉNEZ, 2009; JIMÉNEZ et al., 2012; GARCÍA-QUESADA et al., 2013; JIMÉNEZ et al., 2014; GARCÍA-QUESADA et al., 2015).

Corrupció en l’àmbit local: un problema estès a gairebé tot Europa 307

temptació per intercanviar molts d’aquests recursos públics per suport social o electoral o directament per pagaments il·lícits està sempre present. En segon lloc, els corruptors potencials poden accedir amb més facilitat als governs locals i regionals que a les administracions nacionals. A grans trets, el grau de professionalització dels empleats públics en l’àmbit regional i particularment en l’àmbit local és menor que en el nacional o federal i les oportunitats de formació d’aquells empleats són també menors. Com a conseqüència d’això, les administracions públiques territorials solen tenir un grau més elevat de politització i les barreres per protegir-se de corruptors potencials són més febles. Una tercera raó té a veure amb el que Andersson i Erlingsson (2012: 36) diuen sobre el cas suec, en el sentit que «és més difícil descobrir les irregularitats en el nivell subnacional», ja que els mecanismes de monitoratge i de rendició de comptes funcionen molt pitjor que en l’àmbit nacional.135 El funcionament dels mecanismes de control és més difícil en general: de vegades, els controls interns es desactiven per motius polítics, els controls externs funcionen amb més dificultat davant tantes unitats per controlar i altres actors com els mitjans de comunicació presten molta menys atenció a aquests nivells que al nacional. Finalment, en molts territoris és possible trobar xarxes clientelistes en acció. De vegades, aquestes xarxes són de tipus tradicional i s’estructuren al voltant de notables o cacics locals que tenen una gran influència en la comunitat. D’altres estan formades a partir de connexions entre grups de vells amics.136 I molt sovint trobem xarxes de patronatge que giren al voltant d’algunes organitzacions locals o regionals de partit. Aquestes xarxes clientelistes es converteixen moltes vegades en un canal per a les influències corruptes sobre els governs locals i regionals, i és molt més infreqüent trobar aquestes xarxes en àmbits nacionals. Si prestem atenció ara a la percepció ciutadana sobre com d’estesa està la corrupció en els àmbits subnacionals, les dades confirmen que estem davant d’un 135. Andersson i Erlingsson (2012) relacionen aquests problemes de rendició de comptes amb la creixent implantació dels instruments de nova gestió pública (privatització, gestió orientada al mercat, etc.) en l’àmbit local suec. 136. Un exemple d’aquest tipus de xarxes en la Finlàndia actual el trobem al treball de Salminen i Mäntysalo (2012).

308 Una estratègia per avaluar el problema de la corrupció local i regional a Europa

problema greu. D’acord amb l’Eurobaròmetre Especial 397,137 en els 28 països de la Unió Europea (amb les úniques excepcions de Dinamarca i Finlàndia) hi ha més gent que diu que hi ha corrupció a les institucions regionals i locals que no pas que sostenen l’opinió contrària, i la mitjana de països UE27 (tots menys Croàcia) aconsegueix un 77% (vegeu la figura 1).

Figura 1. Percepció de la corrupció en els nivells regionals i locals dels 28 països de la UE Si us plau, digueu si esteu d’acord o en desacord amb cadascuna de les situacions següents Hi ha corrupció a les institucions públiques locals o regionals a (EL NOSTRE PAÍS)? 2 % 4 % 5 % 6 % 6 % 9 % 8 % 11 % 12 % 7 % 14 % 8 % 14 % 10 % 9 % 12 % 10 % 5 % 7 % 10 % 6 % 13 % 12 % 23 % 12 % 9 % 6 % 4 % 3%

4% 4% 5% 7%

95 % 92 %

91 %

89 %

5% 8%

87 % 86 %

22 %

12 % 6%

6%

15 % 7%

84 % 83 % 82 % 81 %

79 %

14 % 16 % 10 %

49 %

25 %

21 %

59 %

3%

33 %

21 %

13 % 15 %

6%

19 % 22 %

30 %

91 %

15 % 77 % 76 % 76 % 75 % 75 % 74 % 73 % 72 % 69 % 69 % 68 %

66 % 62 % 58 % 58 %

45 % 37 %

EL

IT

ES

CZ

Total «d’acord»

SI

LT

CY

RO

PT

SK

Total «en desacord»

BG EU27 LV

IE

FR

PL

HU

BE

AT

DE

SE

EE

UK

MT

LU

NL

FI

DK

HR

No ho sé

Font: Eurobaròmetre 397.

Per tant, la majoria de la gent a la Unió Europea creu que hi ha corrupció en els nivells subnacionals. Aquesta percepció ciutadana coincideix amb la visió dels 137. Aquesta enquesta es va publicar el febrer del 2014 amb el primer informe sobre anticorrupció de la UE, però el treball de camp es va fer entre el febrer i el març del 2013. És accessible a: http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_397_en.pdf (Consulta: 7 de desembre del 2014).

Corrupció en l’àmbit local: un problema estès a gairebé tot Europa 309

experts. D’acord amb l’informe sobre anticorrupció de la UE (del febrer del 2014), només hi ha cinc països dels 28 en què la corrupció local o regional no apareix esmentada en les anàlisis: Àustria, Dinamarca, Alemanya, Països Baixos i Regne Unit. Els annexos de l’informe dedicats a la resta dels 28 estats membres esmenten la corrupció local o regional com una de les principals fonts del problema en aquests països. No obstant això, malgrat l’extensió del problema a gairebé tot Europa, és molt complicat dur a terme una anàlisi conjunta a causa de l’enorme complexitat i de la gran heterogeneïtat dels àmbits subnacionals en aquests països. Ho comentem a la secció següent.

10.3 La gran dificultat d’un diagnòstic de conjunt: l’heterogeneïtat dels nivells subnacionals de govern a Europa Un ràpid cop d’ull a la taula 1 és suficient per adonar-se de l’extrema dificultat per fer anàlisis o diagnòstics conjunts sobre el problema de la corrupció subnacional en l’àmbit de la Unió Europea. La taula 1 mostra el nombre d’entitats locals i regionals diferents a la UE de 27 països, que suma gairebé 90.000 municipis i més de 1.200 autoritats regionals. La taula també dóna una idea de les diferències entre països pel que fa a la seva estructura territorial i a la distribució de les competències entre els diferents nivells. Qualsevol anàlisi de conjunt que es pretengui dur a terme serà molt difícil que incorpori tanta heterogeneïtat i tantes particularitats. A més, la majoria d’aquestes unitats locals i regionals tenen un grau substancial d’autogovern que fa que, fins i tot si analitzem un sol país o una sola regió, és molt probable que ens trobem grans contrastos entre si. La probabilitat de trobar corrupció en les diferents unitats d’una regió o un país en particular no serà la mateixa per a totes les seves unitats components.

Taula 1. Nombre de governs subnacionals a la UE27 Població, superfície i organització de territoris als estats membres de la UE-27 el 2010 Població Superfície 1r nivell 2n nivell 3r nivell (milers) (Km*) Països amb un nivell de govern subnacional Bulgària1 7.547 111.002 264 municipis Eslovènia 2.049 20.273 210 municipis Estònia 1.340 45.227 226 municipis -

-

310 Una estratègia per avaluar el problema de la corrupció local i regional a Europa

Finlàndia

5.363

Irlanda Letònia Lituània1 Luxemburg Malta1

4.476 2.239 3.287 507 414

Portugal1

Romania1 Suècia

342 municipis

69.797 114 consells locals 64.589 119 municipis 65.300 60 municipis 2.586 105 municipis 316 68 consells locals

-

-

Països amb dos nivells de govern subnacionals 83.871 2.357 municipis 9 estats federats 43.098 98 municipis 5 regions 49.034 2.928 municipis 8 regions 131.957 325 municipis 13 regions 93.029 3.177 municipis 19 comtats

-

92.152

308 municipis

5.695

378 municipis

41.528

430 municipis

12 províncies

-

10.538

78.868

6.250 municipis

14 regions

-

238.391

3.180 autoritats locals

41 departaments

-

21.431 9.378

81.744

Bèlgica

10.883

20 comtats, dels quals 2 regions pilot (Escània i Västra Götaland) Països amb tres nivells de govern subnacionals 12.104 municipis i 357.027 districtes lliures 301 districtes rurals ciutats 449.964

30.528

290 municipis

589 municipis

Espanya

46.073

505.997

8.116 municipis

França3

64.812

632.834

36.682 municipis

10 províncies

100 departaments

Itàlia

60.468

301.336

8.094 municipis

110 províncies

38.191

312.685

2.479 municipis

379 comtats

Regne Unit1

62.195

243.820

406 autoritats locals

28 comtats

2 3

501.636

4.409.047

89.699 municipis i autoritats locals

-

16 estats federats 6 comunitats i regions

17 comunitats autònomes, 52 províncies de les quals 2 amb règim foral

Polònia

1

-

16.611

Alemanya

Total de la UE-27

-

804 8.370 5.546 5.430 11.305 10.000

2 regions (regió pilot de Kainuu i província autònoma insular d’Åland) 2 regions autònomes (Madeira i Açores)

10.636

Xipre2 Àustria Dinamarca Eslovàquia Grècia Hongria Països Baixos República Txeca

338.145

1.125 autoritats regionals i d’intermediació

26 regions 20 regions, de les quals 5 amb un estatus especial 16 regions 3 nacions «descentralitzades» (Escòcia, Gal·les i Irlanda del Nord) 104 regions

Existència d’un nivell d’estructura submunicipal (comunitats, localitats, parròquies, etc.). Només a la zona controlada pel govern. Inclosos quatre departaments francesos d’ultramar.

Font: DEXIA (2011).

Però és que, a més del nombre d’unitats, les fonts d’heterogeneïtat són múltiples. Una primera font de variació important és la dimensió. Moltes d’aquestes diverses unitats de governs subnacionals són molt diferents en funció de la grandària de població respectiva i, generalment relacionat amb la població, en funció del nom-

La gran dificultat d’un diagnòstic de conjunt: l’heterogeneïtat dels nivells... 311

bre d’empleats públics i de recursos de què disposen. La taula 2 mostra la grandària mitjana de població per als països de l’OCDE. Els contrastos són enormes: dels 150.000 habitants de mitjana per a cada entitat local del Regne Unit o els 56.000 de Dinamarca als poc més de 1.500 de França o la República Txeca. Aquestes diferències són també molt considerables dins de cada un de molts d’aquests països. Així, per exemple, a Espanya el 91% dels més de 8.000 municipis tenen menys de 10.000 habitants. Al nostre país els municipis més petits tenen menys de 50 habitants, mentre que Madrid està per sobre dels 3 milions, i Barcelona, per sobre del milió i mig.

Taula 2. Fragmentació municipal en els països de l’OCDE

2012-2013

Mitjana del nombre de municipis per cada 100.000 habitants

Superfície mitjana municipal (km2)

7.170 40.085 3.590 18.855 8.240 5.690 8.815 44.780 3.305

13,9 2,5 27,8 5,3 12,1 17,6 11,3 2,2 30,3

32 13.614 36 52 2.408 62 274 798 17

220.285 56.180 9.665 5.905 16.915 1.735 34.885 3.140 38.960 4.320 31.050 7.305 74.170 4,605 11.725

0,5 1,8 10,3 16,9 5,9 57,6 2,9 31,8 2,6 23,2 3,2 13,7 1,3 21,7 8,5

440 440 96 200 1.057 17 406 29 612 1.392 87 37 220 24 900

Mitjana del nombre d’habitants per municipi

Federacions i quasi-federacions Alemanya Austràlia Àustria Bèlgica Canadà Espanya Estats Units Mèxic Suïssa Països unitaris Corea1 Dinamarca Eslovènia Estònia Finlàndia França Grècia Hongria Irlanda Islàndia Israel Itàlia Japó Luxemburg Noruega

312 Una estratègia per avaluar el problema de la corrupció local i regional a Europa

Nova Zelanda Països Baixos Polònia Portugal1 Regne Unit1 República Eslovaca República Txeca Suècia Turquia Xile

64.550 41.125 15.545 34.050 155.775 1.850 1.680 32.935 25.180 50.440

1,5 2,4 6,4 2,9 0,6 54,1 59,5 3,0 4,0 2,0

4.025 102 126 299 601 17 13 1.552 266 2.192

OECD-34

9.115

11,0

266

EU27

5.670

17,6

50

Font: OCDE (2013).

Una segona font de variació igualment important té a veure amb les diferents formes de govern. Això és obvi per al cas dels governs regionals. Hi ha diferències destacables en les competències i en els mecanismes de control dels governs regionals en funció del tipus d’estat davant el qual estiguem: sistemes federals o quasi-federals enfront d’estats unitaris o regionalitzats. Però això és també important pel que fa als governs locals. Mouritzen i Svara (2002) van distingir entre quatre formes principals de governs locals: alcalde fort, consell gerent (council-manager), comitè líder (committee-leader) o forma col·lectiva (collective form). Cadascuna d’aquestes formes diferents té implicacions importants per a la relació tant entre els representants elegits i els funcionaris com entre els partits del govern i de l’oposició. Per exemple, en la forma d’alcalde fort (típica de països com ara França, Espanya, Portugal i Itàlia) hi ha una concentració del poder en la figura de l’alcalde amb relació tant als regidors de l’oposició com als funcionaris. En canvi, la forma del consell gerent (típica de països com ara Finlàndia, Noruega i Irlanda) implica l’existència d’un gerent professional que exerceix un ampli paper en la gestió del dia a dia de l’Administració local, mentre que els representants elegits es limiten a prioritzar l’agenda política de l’Ajuntament. Al costat de la forma de govern, hi ha també diferències destacables en l’estructura del govern local. Alguns països tenen un sol nivell de govern local, mentre que d’altres tenen múltiples (generalment dos) nivells. En tercer lloc, una altra font rellevant de variació té a veure amb els processos i els mecanismes de control. La tendència general en tots dos sistemes ha estat la desaparició dels controls substantius i d’oportunitat sobre les activitats dels ens locals i la seva substitució per mers controls de legalitat. Però les maneres com

La gran dificultat d’un diagnòstic de conjunt: l’heterogeneïtat dels nivells... 313

aquests processos es duen a terme són molt diferents. Per descomptat, els mecanismes de control varien en funció del tipus de competències que desenvolupi el govern local: competències pròpies, compartides o delegades.138 No obstant això, malgrat aquesta àmplia varietat de competències, poders, funcions o mecanismes de supervisió, un estudi del Comitè Europeu sobre la Democràcia Local i Regional del Consell d’Europa va trobar molts trets comuns entre municipis de països tan diferents com és ara Alemanya, Espanya, França, Hongria, Itàlia, Països Baixos, Suècia i el Regne Unit (CLRD, 2007). D’una banda, hi ha característiques comunes en el sistema de poders amb independència de la naturalesa dels estats (unitària, federal o amb regions autònomes): 1) un reconeixement legal o constitucional del principi d’autogovern local; 2) una tendència a reconèixer la clàusula de competència general dels governs locals;139 3) la capacitat de regulació de les autoritats locals per exercir les seves funcions; 4) el seu poder per establir impostos determinats; 5) l’existència d’una supervisió legal; 6) procediments per garantir l’autogovern local. D’altra banda, aquest estudi identifica certes funcions que són dutes a terme sempre pels municipis europeus: les principals funcions de planejament urbanístic (planejament, llicències de construcció, operacions de planejament espacial), la distribució de beneficis de benestar social i la gestió d’institucions socials per a col·lectius determinats (particularment els grans), carreteres i transport públic (depenent de la grandària del municipi), la construcció i el manteniment dels edificis escolars juntament amb el suport d’activitats educatives determinades, i el foment del desenvolupament econòmic de la comunitat local. Però a més de les fonts estructurals de variació en els governs subnacionals, hi ha també altres factors de diferenciació que s’han de tenir en compte. Un és el lideratge polític. La fortalesa de les polítiques anticorrupció en els nivells subnacionals sol estar relacionada no tant amb factors estructurals sinó amb l’existència d’un lideratge decidit que edifica sòlides barreres per als corruptors po-

138. El Comitè sobre la Democràcia Local i Regional del Consell d’Europa ha dut a terme un interessant estudi sobre les competències de les autoritats locals a Europa que presta atenció als diferents mètodes de supervisió. Vegeu: CDLR (2007; en particular, pàg. 54-60). 139. És a dir, que els governs locals poden dur a terme totes aquelles funcions necessàries per a les seves comunitats que no estiguin directament prohibides per les lleis.

314 Una estratègia per avaluar el problema de la corrupció local i regional a Europa

tencials. Malauradament, molt sovint aquests esforços acaben provocant un canvi al capdavant de la institució.140 Finalment, un factor diferencial més que cal tenir en compte té a veure amb les diferències en la pressió corruptora que es poden trobar en diversos àmbits territorials. A vegades, el diferent grau de corrupció que hi ha en diversos municipis o regions no té a veure tant amb la fortalesa relativa de les polítiques anticorrupció, sinó més aviat amb l’absència d’interès dels potencials corruptors per obtenir una decisió favorable d’aquests governs. La nostra recerca sobre la corrupció urbanística a Espanya va trobar que les diferències en els nivells de corrupció en aquest sector de polítiques públiques entre diversos àmbits locals no estaven relacionades amb diferències en els seus sistemes d’integritat respectius, sinó més aviat amb les variacions en la rendibilitat del sector de la construcció turística entre aquests llocs (Jiménez et al., 2014). Totes aquestes fonts de variació i heterogeneïtat fan complicat el treball d’anàlisi i diagnòstic sobre el problema de la corrupció en els àmbits local i regional a Europa. No obstant això, molts dels factors que porten a l’extensió dels problemes de corrupció en aquests àmbits territorials són presents en molts casos, regions i països i es podrien analitzar conjuntament. L’apartat següent repassa aquests factors comuns que fan augmentar els riscos de corrupció en aquests àmbits.

10.4 Sistemes d’integritat i mecanismes de control en els nivells subnacionals: una estratègia per avaluar el problema de la corrupció subnacional a Europa Malgrat l’enorme complexitat per analitzar el que tenen en comú els problemes de corrupció en els àmbits locals i regionals de govern, és possible, però, trobar estàndards comuns amb els quals es pot intentar avaluar la gravetat de la corrupció subnacional a cada país. Encara que els governs locals i regionals poden dur a terme innovacions i establir nous estàndards més exigents per a tots aquells actors amb un paper rellevant en la presa de decisions públiques, hi ha almenys cinc documents rellevants d’àmbit europeu dels quals es poden extreure criteris per a l’anàlisi dels riscos de corrupció en aquests nivells de govern. 140. Com exemplifica el conegut cas de l’Ajuntament de La Paz (Bolívia) sota el mandat de Ronald MacLean-Abaroa (KLITGAARD, 2000).

Sistemes d’integritat i mecanismes de control en els nivells subnacionals: una... 315

En primer lloc, hi ha el Codi de conducta europeu per a la integritat política dels representants electes locals i regionals, que va ser adoptat el 1999 pel Congrés de Poders Locals i Regionals (CPLR) del Consell d’Europa seguint els mandats de la Resolució 79 i la Recomanació 60 de la CLRA.141 Aquest codi especifica en 25 articles els estàndards de conducta que s’esperen dels representants electes en el compliment de les seves obligacions, que van des de les regles sobre els conflictes d’interessos fins a com han de ser les seves relacions amb els empleats públics. Inspirant-se en aquest codi de conducta, el Comitè Permanent sobre la Democràcia Local i Regional (CDLR) del Consell d’Europa va publicar el 2004 el Manual sobre ètica pública en l’àmbit local. Aquest manual ofereix exemples detallats sobre com es poden construir marcs comprensius d’ètica pública a escala local amb casos reals dels estats membres. El 2005, el CDLR va aprovar una versió abreujada del manual amb resums de les seves sis seccions: l’estatus dels representants electes locals; el finançament dels partits polítics, les associacions polítiques i els candidats individuals a escala local; el control i l’auditoria de les autoritats locals; l’estatus dels funcionaris públics locals; la transparència i l’accés a la informació pública, i les relacions amb el sector privat.142 Els principis formulats en aquestes sis seccions han estat desenvolupats en més de 200 indicadors diferents amb els quals es tracta d’avaluar el nivell de compliment per part dels diferents municipis en el Toolkit for Benchmarking in Public Ethics at Local Level i la Targeta de Puntuació Europea per a l’Ètica Pública, produïts pel Centre d’Experiència per a la Reforma de l’Administració Local del Consell d’Europa el 2009.143 Aquesta eina ha estat utilitzada en alguns indrets com un mitjà per millorar l’ètica pública en l’àmbit local.144 Un quart document d’especial interès va sorgir com a resultat de la Conferència de Ministres Europeus responsables dels governs locals i regionals del Consell d’Europa que es va celebrar a València l’octubre del 2007. La Declaració de València145 a la qual va donar lloc aquesta cimera ministerial va aprovar l’Estratègia 141. https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=847931. 142. https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1378293. 143. http://www.slg-coe.org.ua/wp-content/uploads/2012/10/Toolkit-on-Benchmarking-forpublic-ethics.pdf. 144. Hi ha una experiència recent encara en marxa que ja ha completat les primeres fases del projecte per part de l’EUDEL, l’associació basca de municipis. 145. https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1390177.

316 Una estratègia per avaluar el problema de la corrupció local i regional a Europa

per a la innovació i la bona governança en l’àmbit local,146 que inclou una llista de dotze principis de la bona governança democràtica.147 Aquests dotze principis han estat desenvolupats en detall per l’Etiqueta Europea d’Excel·lència en la Governança (ELoGE),148 un projecte que prova d’animar la millora de la qualitat de la governança local mitjançant un reconeixement oficial per a aquells municipis que assoleixin un alt nivell de governança general mesurat a partir dels dotze principis de la bona governança democràtica. Aquests principis inclouen l’obertura i la transparència, l’estat de dret, la gestió financera sensata, la rendició de comptes i la conducta ètica. En particular, els indicadors de l’ELoGE per al principi de la conducta ètica (número 6) podrien ser un bon criteri per avaluar els riscos de corrupció en l’àmbit local. El cinquè i últim document d’interès d’on es poden obtenir estàndards amb els quals s’avaluïn els riscos de corrupció en l’àmbit subnacional és el treball de l’ONG Transparència Internacional (TI). El juliol del 2014 va publicar el seu Local Integrity System Toolkit.149 Es tracta d’una eina metodològica amb la qual es pot «avaluar l’existència i l’efectivitat dels procediments i els mecanismes que promouen la transparència, la rendició de comptes i la integritat per lluitar contra la corrupció en l’àmbit local». Consisteix en una adaptació de la metodologia del sistema nacional d’integritat de TI a l’àmbit local. El gruix de l’avaluació es basa en l’anàlisi de dues parts diferents. En primer lloc, es porta a terme una anàlisi del paper, la capacitat i la governança interna d’una sèrie d’actors clau en el govern local per a la promoció de la integritat i el combat contra la corrupció: el ple municipal, la junta de govern, la burocràcia local, els partits polítics locals i, si n’hi ha, els tribunals i la policia locals. La segona part consta d’una anàlisi tant de la capacitat com de l’eficàcia en el compliment de funcions clau de control i rendició de comptes sobre els governs locals: la gestió de les queixes, l’auditoria, el control central sobre els governs locals, la investigació i descobriment de la corrupció, la sensibilització sobre el problema i l’educació pública, i, finalment, la rendició social de comptes, és a dir, els processos de control social sobre el funcionament del govern local com els que duen a terme els ciutadans, les associacions o els mitjans locals de comunicació. 146. 147. 148. 149.

http://www.coe.int/t/dgap/localdemocracy/strategy_innovation/default_en.asp. http://www.coe.int/t/dgap/localdemocracy/strategy_innovation/12principles_en.asp. http://www.coe.int/t/dgap/localdemocracy/strategy_innovation/ELoGE_en.asp. http://www.transparency.org/whatwedo/publication/local_integrity_system_assessment_toolkit.

Sistemes d’integritat i mecanismes de control en els nivells subnacionals: una... 317

Amb l’excepció del Codi de conducta europeu, tots aquests instruments estan dissenyats per avaluar els riscos de corrupció en governs locals considerats individualment. Per tant, si el que pretenem dur a terme és una avaluació dels riscos de corrupció en l’àmbit local en general d’un país o una regió determinats, cal plantejar una adaptació d’aquests estàndards per fer-ne una anàlisi general. Per a això, les sis seccions de la versió abreujada del Manual sobre ètica pública en l’àmbit local (2005) podria ser un punt de partida interessant. En concret, caldria centrar-se en quatre elements principals: (1) les restriccions existents imposades sobre els qui prenen decisions públiques en els àmbits subnacionals amb la finalitat d’evitar els conflictes d’interessos; (2) els controls interns sobre les activitats de les autoritats locals i regionals; (3) els controls externs sobre les decisions de les regions i els municipis; (4) els mecanismes que garanteixen el compliment dels estàndards d’integritat dels principals actors en els governs subnacionals. D’aquesta manera, seria necessari que l’avaluació dels riscos de corrupció en els àmbits subnacionals prestés atenció a les cinc àrees següents, en les quals es pot observar la interrelació entre diferents actors de tots els nivells territorials. La primera és l’àrea de la gestió dels conflictes d’interessos. Caldria conèixer quins són els estàndards per evitar els conflictes d’interessos que afecten els principals actors de la presa de decisions en els nivells subnacionals: hi ha estàndards sobre conflictes d’interessos i sobre incompatibilitats entre les activitats públiques i privades, regles sobre portes giratòries, obligacions sobre declaracions d’ingressos o béns? Com es gestionen i com s’obliga que siguin observades? Quin és el paper de diferents òrgans i actors dels diferents nivells en aquest terreny? Hi ha programes de formació en integritat per als qui prenen decisions públiques en àrees de risc? Una segona àrea d’interès té a veure amb els diferents processos d’auditoria. Com suggereix el toolkit de TI, hauríem de concentrar també la nostra atenció en la capacitat i l’eficàcia de la funció d’auditoria. Pel que fa a la capacitat, aquestes administracions tenen interventors interns que auditin les seves operacions econòmiques? Quin és el seu estatus respecte a les autoritats que han de controlar? Tenen prou capacitat i independència? Es fan auditories regularment i s’imposen sancions quan es detecten irregularitats? Hi ha normes i fons suficients per dur a terme aquestes auditories amb regularitat i per imposar sancions? Aquestes administracions són auditades almenys un cop l’any per part d’auditors objectius i ben formats, i els resultats es publiquen o estan accessibles per al públic? I pel que fa a l’efectivitat d’aquesta funció auditora, fins a quin punt es tenen en compte les recomanacions d’aquestes auditories? S’apliquen a la pràctica les sancions?

318 Una estratègia per avaluar el problema de la corrupció local i regional a Europa

La tercera àrea en què caldria concentrar l’avaluació és la dels processos i els mecanismes del control de legalitat sobre aquestes administracions. Hi ha controls interns i externs sobre la legalitat de les actuacions dels governs regionals i municipals? Quin grau d’independència tenen els actors amb responsabilitat per dur a terme aquestes funcions? Quin grau d’eficàcia tenen aquests controls? Les agències encarregades del control extern de legalitat disposen dels recursos financers i de personal necessaris per dur a terme la detecció de les irregularitats de les administracions sota el seu control? Fins a quin punt aquestes agències compleixen en la pràctica el paper que els assignen les lleis per dur a terme el control de legalitat? El quart objectiu de l’avaluació hauria de ser el del funcionament dels mecanismes de control polític. Com controlen els partits d’oposició les activitats dels governs respectius?150 Quin és el seu paper, capacitat i efectivitat? Fins a quin punt l’oposició té recursos adequats per complir la seva obligació de control a la pràctica? Pot influir sobre el pressupost i escrutar-lo, a més de les decisions i les activitats del govern (sobretot allà on l’alcalde o la junta de govern acumula poders de decisió importants)? Els regidors i els parlamentaris regionals acompleixen aquestes tasques amb prou efectivitat en la pràctica? Finalment, una altra àrea d’interès per a l’avaluació és el que podríem anomenar el control social. Quin és el paper, la capacitat i l’efectivitat de les associacions de la societat civil, els mitjans de comunicació i els ciutadans individuals per controlar els governs subnacionals? Aquí s’hauria de prestar atenció al grau de dificultat per accedir a la informació pública procedent d’aquestes administracions: hi ha normes que garanteixin l’accés a aquesta informació? Com és aquest accés a la pràctica? 150. Com va assenyalar fa uns quants anys José Manuel Urquiza (2005: 100-101) per al cas espanyol, el control que poden dur a terme els regidors de l’oposició es mostra «gairebé sempre» molt ineficaç per les raons següents: a) és una tasca que exigeix dedicació, treball i esforç i no tots els corporatius hi estan disposats; b) els sol mancar instrucció sobre els seus drets i deures com a corporatius i no tenen formació sobre el funcionament de l’organització municipal; c) els serveis jurídics o tècnics de l’Ajuntament «no s’esforcen» a assessorar l’oposició; d) l’alcalde els nega molt sovint el dret a la informació administrativa municipal (amb la qual cosa conculca el seu dret fonamental a la participació política); e) és freqüent la manca de mitjans econòmics per sufragar les accions judicials que es puguin necessitar. A més, el cada vegada més freqüent recurs als convenis urbanístics amb promotors immobiliaris celebrats directament per l’alcalde sense necessitat d’autorització pel Ple dificultava encara més aquesta tasca de control de l’oposició política.

Sistemes d’integritat i mecanismes de control en els nivells subnacionals: una... 319

Tots aquests focus d’interès haurien de prestar una atenció especial a aquells camps de decisió on els riscos de corrupció són més grans: la contractació pública, l’urbanisme i les llicències d’obres, beneficis socials i subvencions, col·laboracions entre el sector públic i el privat, privatització de serveis públics, llicències i autoritzacions, distribució de subvencions, etc. I també cal tenir en compte la possibilitat que els riscos de corrupció augmentin quan s’introdueixen esquemes de la nova gestió pública (Andersson, Erlingsson, 2012) i l’existència d’empreses públiques (locals o regionals) que tenen responsabilitats rellevants en aquests camps de decisió. Les cadenes de responsabilitat funcionen amb més dificultat allà on la introducció d’aquestes formes de gestionar i organitzar els serveis públics no va acompanyada dels canvis necessaris en els mecanismes i els processos de control administratiu i polític.

10.5 Conclusions Donada la centralitat del problema de la corrupció local i regional a la Unió Europea, aquest article proposa una estratègia per avaluar aquests problemes que pugui salvar l’enorme heterogeneïtat que presenten els governs locals i regionals en el conjunt dels 28 estats membres. Amb aquesta finalitat, es proposa centrar l’avaluació en cinc àrees principals d’estudi en les quals es pot observar la interrelació de nombrosos actors de diversos nivells de govern. Per a cadascuna d’aquestes cinc àrees, l’estratègia consisteix a analitzar no tan sols les disposicions formals que fixen les obligacions respectives dels diversos actors, sinó també la capacitat i l’eficàcia que aquests actors demostren en la pràctica per dur a terme les seves funcions respectives. Es proposa, per tant, una eina que va més enllà de l’anàlisi formal i que permet descobrir la possible influència d’institucions informals, com ara les xarxes clientelistes, així com les actituds dels ciutadans amb relació a aquests sistemes polítics més propers.

10.6 Bibliografia ANDERSSON, S.; ERLINGSSON, G. O. (2012). «New Public Management and Risks for Corruption: The Case of Sweden». A: TANZLER, D. et al. The Social Construction of Corruption in Europe. Londres, Ashgate.

320 Una estratègia per avaluar el problema de la corrupció local i regional a Europa

CCRE-CEMR (Council of European Municipalites and Regions) (2013). Decentralisation at a Crossroads. Territorial Reforms in Europe in Times of Crisis. Brussel·les, CCRE-CEMR. Disponible a: http://www.ccre.org/img/uploads/piecesjointe/ filename/CCRE_broch_EN_complete_low.pdf [Consulta: 7 de desembre del 2014]. CDLR (Committee on Local and Regional Democracy) (2007). Local Authority Competences in Europe. Estrasburg, Consell d’Europa. Disponible a: https://wcd. coe.int/ViewDoc.jsp?id=1377639 [Consulta: 8 de desembre del 2014]. DEXIA (2011). Subnational Public Finance in the European Union. Disponible a: http://www.dexia.com/EN/news/in_short/Documents/NDCE_ july_2011_EN.pdf [Consulta: 5 de gener del 2015]. FJELDSTAD, O. H. (2004). «Decentralisation and Corruption: A Review of the Literature». Working paper 2004/10. Bergen, Chr. Michelsen Institute. GARCÍA-QUESADA, M.; JIMÉNEZ, F.; VILLORIA, M. (2012). «Badly Designed Institutions, Informal Rules and Perverse Incentives: Local Government Corruption in Spain». Lex Localis, 10 (4), pàg. 363-381. GARCÍA-QUESADA, M.; JIMÉNEZ, F.; VILLORIA, M. (2013). «Building Local Integrity Systems in Southern Europe: The Case of Urban Local Corruption in Spain». International Review of Administrative Sciences, 79 (4); pàg. 618-637. GARCÍA-QUESADA, M.; JIMÉNEZ, F.; VILLORIA, M. (2014). «Can’t Control / Won’t Control: Opportunities and Deterrents for Local Urban Corruption in Lanzarote». Crime, Law and Social Change, DOI: 10.1007/s10611-014-9549-z. HUBERTS, L.; ANECHIARICO, F.; SIX, F. (2008). Local Integrity Systems. La Haia, BJU Legal Publishers. JIMÉNEZ, F. (2009). «Building Boom and Political Corruption in Spain». South European Society and Politics, 14 (3), pàg. 255-272. JIMÉNEZ, F.; GARCÍA-QUESADA, M.; VILLORIA, M. (2014). «Integrity systems, values and expectations. Explaining differences in the extent of corruption in three Catalan local governments». International Journal of Public Administration, 37 (2), pàg. 67-82. KLITGAARD, R. (2000). Corrupt Cities. A Practical Guide to Cure and Prevention. Oakland, CA, Washington, ICS Press and World Bank Institute.

Bibliografia 321

MOURITZEN, P.; SVARA, J. (2002). Leadership at the Apex. Politicians and Administrators in Western Local Governments. Pittsburgh, University of Pittsburgh Press. OCDE (2013). Subnational Governments in OECD Countries: Key Data. París, OCDE. Disponible a: http://www.oecd.org/regional/regional-policy/Sub national-government-key-data-2013.pdf [Consulta: 7 de desembre del 2014]. OCDE (2014). OECD Regional Outlook 2014. Regions and Cities: Where Policies and People Meet. París, OCDE. SALMINEN, A.; MÄNTYSALO, V. (2012). «Old-Boy Networks and Administrative Corruption: Case of External Election Finance in Finland». Ponència presentada a la 34a Conferència Anual de l’EGPA, Ethics and Integrity in Governance Study Group. Bergen, 5- 8 de setembre del 2012. TI (Transparència Internacional) (2014). Local Integrity System Assessment Toolkit. Berlín, Transparència Internacional. Disponible a: http://www.transparency.org/ whatwedo/publication/local_integrity_system_assessment_toolkit [Consulta: 5 de gener del 2015]. URQUIZA, J. M. (2005). Corrupció municipal. Còrdova, Almuzara.