Una aproximación al accionar estatal en materia habitacional y urbano en Tierra del Fuego.

PreAlas Patagonia - VI Foro Sur-Sur – Estado, sujetos y poder en América Latina. Debates en torno de la desigualdad. Universidad Nacional de la Patagonia Austral 7, 8 y 9 de mayo 2014 – El Calafate Debia, Eliana. Lic. en Sociología y abogada, docente-investigadora del Instituto de Cultura, Sociedad y Estado de la Universidad Nacional de Tierra del Fuego, [email protected] Lobato, Sabrina. Lic. en Ciencia Política, docente-investigadora del Instituto de Cultura, Sociedad y Estado de la Universidad Nacional de Tierra del Fuego, [email protected] Mesa de Trabajo 1: La cuestión urbana, territorio y medio ambiente. Título: Una aproximación al accionar estatal en materia habitacional y urbano en Tierra del Fuego. Resumen Desde mediados de la década del 2000, comenzó a generarse un proceso de ocupación de tierras, tanto fiscales como privadas, en las ciudades de Ushuaia y Río Grande de la Provincia de Tierra del Fuego, por parte de aquellos sectores de la población con escasos recursos para acceder a la vivienda y a la propiedad de la tierra. En este sentido sostenemos que el Estado, en sus distintos niveles, desplegó distintas estrategias que provocaron una oclusión en el sistema de acceso a la vivienda y a la propiedad de la tierra, lo que ha desencadenado la actual crisis habitacional de la Provincia. Por otro lado, la intervención del Estado respecto de quienes habitan en estos nuevos barrios, surgidos en medio de la ciudad formal, ha oscilado entre lo represivo y el asistencialismo (Carman, 2011) generándose procesos de desigualdad social

(Wacquant, 2001). En este sentido, realizaremos un abordaje descriptivo de las

principales acciones del Estado en materia habitacional y urbana durante el período 20052013, a partir de un análisis de las principales normas dictadas por los tres niveles del Estado (Nacional, Provincial y Municipal), de los debates legislativos y de entrevistas en profundidad. De esta manera, se tendrán en cuenta las distintas modalidades de acceso al suelo urbano, la vivienda y servicios públicos pero, principalmente, cuál es el accionar estatal hacia quienes habitan los nuevos barrios. Presentación El presente trabajo es producto de una investigación mucho más amplia sobre políticas públicas habitacionales en la provincia de Tierra del Fuego, que se realiza en el marco del Instituto de Cultura, Sociedad y Estado de la Universidad Nacional de Tierra del Fuego.

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Aquí se propone realizar un abordaje descriptivo de las principales acciones del Estado en la provincia de Tierra del Fuego (tanto a nivel provincial como municipal) en materia habitacional y urbana durante el período 2005-2013, en especial, su accionar hacia la ocupación de terrenos con fines habitacionales. Marco metodológico y conceptual Para tal fin, se realizó una investigación exploratoria basada en una metodología de tipo cualitativa; se relevaron datos secundarios y se produjeron datos primarios. El relevamiento de fuentes secundarias se basó en el rastreo, de manera digital, de toda la normativa emitida por los tres niveles del Estado en materia habitacional y urbana y en materia de uso y administración de sus tierras fiscales en el período de 1991-2013. El corpus normativo está conformado por un total de 236 normas entre las cuales se incluyen 10 normas de nivel nacional, 52 normas de nivel provincial y 177 ordenanzas municipales 1 tanto de Ushuaia y Río Grande. El mismo se ordenó y clasificó según la fecha de publicación de cada norma en el Boletín Oficial pues, permite realizar un análisis sincrónico de las mismas. Se codificó y analizó según las dimensiones: planeamiento urbano, urbanizaciones, tierras fiscales, adjudicaciones de tierras fiscales, regularización dominial, asentamientos y programas nacionales. Si bien el período de relevamiento abarca desde 1991, momento de la provincialización de Tierra del Fuego, el análisis se realizó sobre el período 2005-2013 momento en el cual se registraron nuevos asentamientos y se declaró la Emergencia Urbano Ambiental, la cual sigue vigente. La elaboración de datos primarios se realizó mediante entrevistas en profundidad, semiestructuradas, a funcionarios y ex funcionarios del Estado Provincial y Municipal de ambas ciudades y referentes barriales. Los entrevistados, 14 en total, fueron contactados por medio de redes personales y por bola de nieve. El corpus de entrevistas a analizar será objeto de próximos abordajes aunque aquí se citan algunas de ellas para reforzar el análisis del corpus normativo. El análisis de las políticas públicas nos permite obtener una “visión del Estado en acción” (Ozslak y O’Donnell, 2011:559) no como una estructura estática sino en permanente transformación y continua relación con la sociedad. Las políticas públicas son una serie de decisiones o acciones tomadas por diferentes actores, tanto público como no públicos, orientadas a la resolución de un problema políticamente definido como colectivo (Subirats et 1

Durante 1991-2013, el Concejo Deliberante de Ushuaia emitió 3701 ordenanzas de las cuales 88 tienen relevancia directa con la problemática en cuestión. Mientras que el Concejo Deliberante de Río Grande, emitió 2693 ordenanzas de las cuales 89 están directamente relacionadas con la problemática a investigar.

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al, 2008). Si bien las mismas representan y cristalizan una toma de decisión y posición por parte del Estado, no son meros productos estatales o respuestas aisladas del contexto sino un proceso social en el que los actores tanto públicos como privados interactúan en las diversas etapas de las mismas a fin de influir en la resolución de un problema colectivo, de allí su carácter relacional. Es decir, la política pública constituye “un conjunto de iniciativas y respuestas, manifiestas o implícitas, que observadas en un momento histórico y en un contexto determinados permiten inferir la posición del Estado frente a una cuestión que atañe a sectores significativos de la sociedad” (Ozslak y O’Donnell, 2011:565-566). Al concebir al Estado, no como un bloque monolítico sin fisuras y sumamente coherente sino, como un espacio conformado por unidades estatales con fines y lógicas particulares en el cual dichas unidades se interrelacionan de manera continua y no siempre armónica, se desprende que las políticas públicas, en tanto conjunto de acciones y decisiones tomadas por las diferentes unidades estatales, no siempre serán homogéneas ni uniformes sino que, justamente, existe la posibilidad de que sean ambiguas al expresar las dinámicas interestatales. Aquí nos detendremos en la toma de posición del Estado -tanto su acción como su omisión- sobre un problema social determinado, en este caso, la ocupación de terrenos con fines habitacionales. De esta forma, el proceso previo de la construcción del problema colectivo y social y su incorporación o no en la agenda y las transformaciones en las dinámicas interestatales escapan a los objetivos de este trabajo, quedando pendiente para próximos abordajes. En cuanto a las políticas habitacionales, Fernández Wagner (2008) sostiene que las mismas surgen como respuesta al surgimiento, establecimiento y posterior desarrollo de los asentamientos informales y realiza una clasificación de las mismas según los distintos momentos históricos y sociales de América Latina. Las políticas de primera generación, -entre fines de los '50 y fines de los '60 en un contexto de regímenes políticos autoritarios- se orientaron a erradicar dichos asentamientos de las ciudades con la posterior ubicación de sus habitantes en nuevas viviendas construidas por el Estado. El Estado centralizaba las decisiones con respecto al planeamiento y financiación de esas viviendas, convirtiendo a los habitantes en receptores pasivos de la solución habitacional sin posibilidad de participación en el proceso de toma de decisiones. Las políticas de segunda generación no reemplazaron a las anteriores sino que ambos tipos coexistieron. Estas políticas, creadas a partir de la década de los 80, se orientaron hacia la radicación de los asentamientos y el involucramiento de los habitantes en el proceso de toma de decisión. De todas maneras, la planificación y decisión siguió dentro de la órbita estatal pero con distintos grados de participación social. Finalmente,

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a fines de los '80 y principio de los '90, al mismo tiempo que el Estado Benefactor comienza su “retirada” de los asuntos sociales, aparecen las políticas de tercera generación direccionadas a financiar la demanda más que la oferta –primera y segunda generación-, con un rol del Estado como facilitador del mercado mediante la expansión del mercado de hipotecas, créditos y un accionar focalizado en pos de la urbanización de los asentamientos informales. En materia de política urbana Carman (2011:186) reconoce por parte del Estado "tres tipos de políticas aleccionadoras, que procuran disciplinar sobre los usos legítimos e ilegítimos del espacio urbano" a quienes viven en hábitat populares. Las primeras son las políticas de omisión, de apatía o prescindencia, las cuales implican la exclusión deliberada del acceso a bienes y servicios públicos, entre ellos los relacionados a las condiciones habitacionales. La finalidad de estas políticas es desalentar la ocupación y/o su crecimiento. Es decir, consiste en un accionar estatal como si la población que habita los asentamientos no estuviera en ese lugar. Las segundas son las de exceso, las cuales implican la realización de acciones ilegales contra esta población, con prescindencia de la intervención de la justicia, ya que el uso de la violencia, sin observar la ley, se justifica porque los destinatarios son considerados ilegales. Es un accionar que se activa contra quienes vulneran el "principio de máxima intrusión socialmente aceptable" (191) esto es, el grado de tolerancia de los usos ilegítimos del espacio urbano y está relacionado con el nivel de prestigio de los espacios ocupados, como por ejemplo un barrio cotizado, un bosque o reserva natural. La finalidad de estas políticas es la expulsión de la ciudad y de los espacios ocupados. El Estado, en el uso del monopolio de su capacidad de nominación legítima, concibe a los "asentamientos de la ciudad como usurpaciones y no como villas, con el propósito de impedir que encajen dentro de las operatorias de radicación de estas últimas"(186). Las terceras políticas son las esquizopolíticas, es decir prácticas oficiales contradictorias del Estado que oscilan entre la omisión y el exceso. La finalidad de estas políticas es la de establecer los límites de la ciudadanía plena, entre quiénes son ciudadanos y quiénes no. Estos no ciudadanos o indeseables son llevados a prácticas ilegales, tal como aclara la autora es el caso de la usurpación2, que justifican su posterior expulsión de los lugares en donde residen. Asimismo, Wacquant (2001) sostiene que en los años 80 y 90 fue clave el accionar del Estado, como consecuencia del achicamiento y desarticulación del Estado de Bienestar, en la 2

La usurpación es un delito penado por el Art. 181 del Código Penal Argentino: "Será reprimido con prisión de seis meses a tres años: 1º el que por violencia, amenazas, engaños, abusos de confianza o clandestinidad despojare a otro, total o parcialmente, de la posesión o tenencia de un inmueble o del ejercicio de un derecho real constituido sobre él, sea que el despojo se produzca invadiendo el inmueble, manteniéndose en él o expulsando a los ocupantes; 2º el que, para apoderarse de todo o parte de un inmueble, destruyere o alterare los términos o límites del mismo; 3º el que, con violencias o amenazas, turbare la posesión o tenencia de un inmueble."

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producción de fenómenos de desigualdad social y segregación socioespacial mediante su política de inacción, fragmentación administrativa y desinversión social. Así como también de la instauración de un Estado penal para hacer frente a los problemas sociales emergentes, criminalizando la pobreza. Situación habitacional en Tierra del Fuego Martínez y Pérez (2014) advierten que la provincia está por debajo de los valores que presenta el resto del país en relación al acceso a la vivienda. Así, por ejemplo en Tierra del Fuego para el año 2010 hay un 10,9% de viviendas deficitarias, un 54,6% son propietarios, y los no propietarios aumentaron un 25,8%. Mientras que el total país es de 3,5%, 68,7% y 9,8% respectivamente. Las autoras refieren que para el año 2010 el déficit habitacional aumentó en la provincia un 49%, en otras palabras, para poder alcanzar la relación 1 a 1 entre hogares y viviendas era necesario la construcción de 6.253 viviendas teniendo en cuenta el número de viviendas deficitarias irrecuperables: "las casillas representan el 95% de los casos de viviendas irrecuperables, lo que visibiliza una de las problemáticas que afectan a la provincia como es el crecimiento de los asentamientos humanos precarios" (Martínez y Pérez, 2014:8). Asimismo, sostienen que para el año 2010 sólo el 54,6 de los hogares de la provincia eran propietarios de la vivienda y el terreno que habitaban, mientras que la otra mitad presenta dificultad y vulnerabilidad al acceso. Un hecho significativo es que el 22,3% de los hogares declara ser propietario solamente de la vivienda, lo cual refiere a la ocupación de terrenos con fines habitacionales. Accionar del Estado Provincial y Municipal en ambas ciudades entre 1991 y 2004 El 15 de mayo de 19903, mediante la Ley 23.775, el Congreso Nacional declaró Provincia al Territorio de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico, dejando así de depender del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) para constituirse en territorio autónomo. Hubo siete gestiones de gobierno provincial: desde 1992 a 1996 (dos gestiones) Arturo Estabillo; desde el 2000 al 2004, Carlos Manfredotti; en 2004, Jorge Colazo; en 2005, Hugo Cóccaro: y desde diciembre de 2007 hasta la actualidad Fabiana Ríos. En el marco de este proceso, las tierras que pertenecían al Estado Nacional fueron transferidas al nuevo Estado Provincial con excepción de aquellas donde funcionaran dependencias del Estado Nacional.

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En el marco del proceso de descentralización política y administrativa conocido como Reforma del Estado Nacional –Ley 23.696 (B.O. 17/8/89).

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El 17 de mayo de 1991 se sancionó la Constitución de la Provincia, la cual regula cuestiones sensibles en materia habitacional y urbana. Por un lado, dispone que las tierras fiscales, su adjudicación y explotación tienen un fin inmediatamente económico, destinado principalmente a la actividad agropecuaria, parecen excluirse los usos con fines habitacionales y/o sociales, de infraestructura o servicios aunque no así recreativos (art. 82 C. Prov.). Plantea el acceso a la vivienda y a la propiedad de la tierra: "Todo habitante tiene derecho a acceder a una vivienda digna que satisfaga sus necesidades mínimas y de su núcleo familiar. A este fin el Estado Provincial procurará el acceso a la propiedad de la tierra y dictará leyes especiales que implementarán los planes de vivienda." (Art. 23, C. Prov., subrayado es nuestro); y el deber del Estado Provincial de preservar no sólo el medio ambiente natural sino también urbano, en cuanto una equilibrada urbanización y calidad de vida de los asentamientos humanos (art. 54, C. Prov.). Asimismo, reconoce a los Municipios y Comunas el uso, administración y enajenación de sus tierras fiscales dentro del ejido municipal así como todo lo relativo al planeamiento urbano y habitacional (art. 173 de la C. Prov.). La Legislatura Provincial tiene como atribución legislar todo lo referente al uso y enajenación de tierras fiscales4 de la Provincia, así como autorizar la cesión de tierras para obras de utilidad nacional, provincial o municipal y calificar la expropiación de tierras para utilidad pública. Haciendo uso de esta facultad la Legislatura realizó las siguientes acciones: 1) El 31 de julio de 1992, mediante Ley Prov. 19, se creó el Instituto Provincial de Vivienda (IPV) el organismo más importante de construcción y adjudicación de soluciones habitacionales a nivel provincial. Constituido como una entidad autárquica, sustituyó al ex Instituto Territorial de Vivienda y Urbanismo (INTEVU), se encarga de diseñar y ejecutar la política habitacional provincial. Está facultado a "transferir por cualquier título parcelas propiedad del Instituto, a familias de escasos recursos que no cuenten con terreno propio, a los fines de dar solución al problema habitacional" (art.6, el subrayado es nuestro). 2) Adhirió a la Ley Nacional 24.464 de Sistema Federal de Vivienda (BO 4/4/95) y creó el Fondo Provincial de la Vivienda (Ley Prov. 245, BOP 2/10/95). 3) Un antecedente importante del accionar estatal en relación a los asentamientos ocurrió en 1995 con la primera declaración de emergencia habitacional de las tierras urbanas y rurales provinciales por un año, para reordenamiento urbanístico. Se autorizaba al Estado en todos sus niveles a pedir judicialmente el desalojo de sus tierras fiscales ocupadas ilegalmente mediante un procedimiento especial rápido y breve para desalojar que sustituía al procedimiento ordinario y preveía pena de multa para todo asentamiento ilegal nuevo (art. 14 4

Art. 105 incisos 27 a 29 de la C. Prov.

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Ley Prov. 273, BOP 12/1/96). La aprobación de dicha ley fue bastante debatida 5 y hubo tres posiciones en las que puede verse la postura del orden de políticas de exceso, apatía y las esquizopolíticas: "…Uno de los graves problemas que afrontan las administraciones municipales, comunal y provincial se halla constituido por la gran cantidad de ocupaciones indebidas sobre tierras de propiedad fiscal, sea por intrusos o por quienes, teniendo originariamente un título válido para la ocupación, luego no cumplen con su deber de restitución cuando éste se torna exigible. […] premiando innecesariamente a quienes han ignorado la ley en desmedro de necesidades vitales de la comunidad como la mencionada y ello sin perjuicio de aquellas personas que, pacientemente, vienen aguardando una legítima y merecida adjudicación."(del voto afirmativo del legislador López del Movimiento Popular Fueguino, Diario de Sesiones del 14/12/95, el subrayado es nuestro). "…consideramos que no es facultad de esta Legislatura legislar sobre aspectos que son intrínsecos de la administración municipal. […] Todo lo que es tierras urbanas es competencia exclusiva de los municipios y comunas de la Provincia."(del voto negativo del legislador Rabassa de la UCR, Diario de Sesiones del 14/12/95). "…pienso que aquí el Estado está abandonando un rol esencial, como es el de velar por la mejor calidad de vida de las personas (Aplausos). Y la emergencia habitacional, señor presidente, no puede ser para una institución; la emergencia habitacional es para los que no tienen vivienda. […] Si yo, señor Presidente, estoy dejando en la calle a una familia que, -y no por esto quiero defender a los intrusos- compulsivamente, porque el Estado no la protegió, se vio necesitada en ocupar un determinado espacio físico, no puedo expulsarla si no le estoy ofreciendo una salida, donde la voy a colocar…" (del voto negativo de la legisladora Méndez del PJ, Diario de Sesiones 14/12/95). 4) En 1996, ocurrieron dos hechos importantes, la Ley Provincial 313 6 estableció el régimen de administración y disposición de las Tierras Fiscales Provinciales. La finalidad es la incorporación de las tierras al proceso económico para aprovechamiento racional y sustentable de los recursos naturales conforme a los objetivos de seguridad y defensa nacional establecida por las Leyes Nacionales 18.575, 21.900 y 23.554. Es importante destacar que, en relación a los asentamientos, autoriza al Estado Provincial a iniciar acciones legales para desalojar las tierras fiscales provinciales que estén ocupadas informalmente por intrusos y usurpadores. El otro hecho es la transferencia del dominio de las tierras urbanas fiscales de la Provincia a los Municipios y Comunas (Ley 323) facultándolos a establecer el sistema de adjudicación de tierras fiscales urbanas según sus ordenanzas y Cartas Orgánica.

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La ley fue aprobada por 10 votos afirmativos y 4 negativos. Esta ley derogó, en menos de un mes, la Ley Prov. 310 (B.O.P. 21/8/96) que fue la primera ley sobre el régimen de tierras fiscales provinciales. La Ley 310 contemplaba la aplicación de multas por asentamientos ilegales y un procedimiento especial judicial para que el Estado Provincial pueda desalojar esas tierras fiscales en un lapso no mayor a 30 días corridos. Este procedimiento especial y la aplicación de multas por asentamientos ilegales fue incorporado a la vigente Ley Prov. 313 mediante una reforma que tuvo esta ley mediante la Ley Prov. 341 (B.O.P. 18/12/96). 6

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5) A partir de 1997, hubo intentos de articulación con el "Programa de mejoramiento de barrios" -PROMEBA7 para financiamiento (Ley 378, BOP 12/11/97). 6) Se expropiaron y desafectaron inmuebles en la localidad de Río Grande para cederlos a los actuales ocupantes con el fin de regularizar la situación legal (Ley Prov. 598, BOP 29/12/03) y en vistas a "resolver el problema habitacional de las familias ya asentadas en las mismas para proceder a regularizar su situación legal" (Ley Prov. 618, BOP 31/3/04). Las gestiones del Ejecutivo Municipal de Ushuaia fueron de 1989 a 1995 la de Mario Daniele; de 1995 a 2011 Jorge Garramuño; y desde diciembre de 2007, Federico Sciurano. Durante este período, las acciones fueron las siguientes: 1) En 1994 se creó la Subsecretaría de Tierras Fiscales Municipales, la cual regulaba la inscripción de postulantes para la demanda habitacional y la posterior adjudicación de tierras fiscales municipales con destino a vivienda unifamiliar. 2) Se otorgaron muchos permisos de construcción a particulares, lo cual denota que había, por un lado, entrega de tierras y por el otro, construcción de viviendas particulares. 3) En 1999, la OM 2015 regula uno de los sistemas actuales de adjudicación de tierras fiscales con un sistema de puntos en el listado de postulantes para la demanda habitacional. Al mismo tiempo por decreto del Ejecutivo Municipal 1658/1999 se cerró la Subsecretaría de Tierras y, con ello la inscripción de las personas como postulantes a las futuras adjudicaciones. 4) En 2002, se sanciona la Carta Orgánica de la ciudad que plantea criterios mínimos de Planeamiento Urbano y de acceso a la tierra y a la vivienda. Entre las cuales se destacan la de realizar las obras y prestar los servicios públicos, administrar las tierras fiscales dentro del ejido municipal; formular el Plan Estratégico que defina los ejes claves del desarrollo de la ciudad y formular el Plan Urbano de la ciudad. Así como el derecho del vecino a una vivienda digna. Desde 1991 hasta el 2013, el Concejo Deliberante de la ciudad de Río Grande sancionó un total de 89 ordenanzas referidas a políticas habitacionales de la ciudad. El grueso de las mismas (70) fueron sancionadas durante la gestión del Intendente Jorge Martin (UCR) desde el 01/12/1999 hasta el 14/12/2011 (fue reelecto por tres periodos consecutivos). Las ordenanzas restantes fueron sancionadas durante la gestión de Esteban Martinez (11/12/1983 – 13/12/1991), Jorge Colazo (14/12/1991 – 01/12/1999) y Gustavo Melella (14/12/2011 – 10/12/2015). 7

El PROMEBA es un programa nacional que tiene como finalidad la regularización dominial de barrios informales y el mejoramiento edilicio de los mismos. http//:www.promeba.gob.ar

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La ciudad de Río Grande ha sido protagonista de un constante flujo migratorio interno desde la sanción de la Ley 19640 de Promoción Industrial, el cual se ha constituido como una de los principales disparadores del crecimiento de la ciudad. En este contexto, se comienza a vislumbrar una problemática que tomará mayor fuerza en la década del 2000, que son los asentamientos informales. Es menester destacar una práctica o modalidad de ocupación del suelo y construcción de la ciudad, ya que desde sus comienzos, la ciudad vio crecer varios de sus barrios mediante esta modalidad de ocupación de la tierra por parte de los ciudadanos, ya sea que hayan ocupado tierras fiscales con títulos de posesión, por cesión de palabras o de manera irregular: “es una característica nuestra en Rió Grande que primero ocupamos y después urbanizamos” (Entrevista a informante clave de la Municipalidad). En cuanto a planeamiento urbano de la ciudad, dos hitos importantes fueron la creación del Banco de Tierras Municipal en 1990, y la construcción de viviendas sociales por parte del IPV (Instituto Provincial de Vivienda) durante la década del '80 y el '90. El Banco de Tierras Municipal se orientó a la adquisición de tierras dentro de la zona urbana “Margen Sur” para su posterior regularización dominial. El I.P.V. fue el encargado de la construcción de los barrios “Chacra II”, “Chacra 4” y “CGT”, grandes urbanizaciones realizadas entre los '80 y los '90, que dieron solución habitacional a muchos de los habitantes de la ciudad. En 1996, cuando se generó el traspaso de tierras fiscales desde Provincia hacia los Municipios, unos meses antes de dicho traspaso de tierras, es sancionada la ley provincial 313 que faculta a la Provincia para recuperar las tierras fiscales provinciales que estén ocupadas por “intrusos” o “tenedores precarios” y también a iniciar trámites de regularización de antiguas ocupaciones: aquellas ocupaciones pacíficas por más de 20 años, de explotación personal y residencia efectiva. Consideramos que en este momento, el accionar estatal a nivel provincial deja establecido un criterio de legitimidad y tolerancia hacia los antiguos asentamientos, accionar que difiere notablemente del trato estatal hacia los nuevos asentamientos surgidos en la década del 2000. A su vez, esta diferenciación también será establecida, con ciertos matices, en el accionar público a nivel local. Por otra parte, dicho traspaso implicó en cuanto a política habitacional en la ciudad refiere dos cuestiones: primero, el Municipio debió gestionar la entrega de tierras fiscales, la urbanización de esos nuevos predios y el armado del sistema de adjudicaciones. Este último hecho significó la creación, en 1997, de la Dirección Municipal de Tierras, encargada de dictar las disposiciones que reglen la política de adjudicación de tierras (sean para la radicación de

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industrias o predios para viviendas familiares e instituciones)8. Además, la Dirección recibió bajo su órbita los trámites de tierras iniciados por el Territorio y/o la Provincia, es decir, expedientes de personas que ocuparon tierras fiscales en momento del Territorio mediante ciertas figuras legales como la adjudicación en forma precaria, el permiso de ocupación, la autorización de utilización de uso y el título de posesión, pero que no poseen escritura de su terreno. De esta forma, los procesos de regularización dominial (aspecto intrincado y complejo de la política habitacional de la ciudad debido a varios factores)9 pasan a la órbita de la Dirección Municipal de Tierras. Por otra parte, desde el Concejo Deliberante de la ciudad se han sancionado, durante este periodo, varias ordenanzas que apuntan a la adquisición de tierras y a la constitución definitiva del Banco de Tierras Municipal, mediante la utilización de fondos de Cuentas Especiales, la permuta de tierras, la desafectación de áreas suburbanas para urbanizarlas no siempre con un correlato sobre la realidad. Finalmente, como ejes orientadores de la política habitacional en este periodo se pueden identificar, por un lado, el intento de reordenamiento urbano de la ciudad y la regularización dominial, mientras que por otro lado, no se registran acciones para la compra de tierras y nuevas urbanizaciones (según la Ordenanza 1848/04, desde 1994 hasta el 2004 el Municipio no invirtió en la compra de tierras destinadas a uso residencial). En cuanto a las políticas públicas sobre asentamientos informales, se observa, en cierta medida, la coexistencia de políticas de primera y tercera generación (Wagner, 2008) debido a que al mismo tiempo que se buscaba desalojar y erradicar los nuevos asentamientos, por otra parte, se buscó regularizar los “viejos” asentamientos, mediante el financiamiento de la demanda con programas como el PROMEBA10. Accionar estatal respecto a los asentamientos urbanos 2005-2013 "La penalización es una técnica orientada a la invisibilización de los problemas sociales" (Wacquant, 2010:19).

Ordenanza 895/97. La característica fundamental del sistema de adjudicaciones es el carácter social del procedimiento de entrega de tierras fiscales con destino a viviendas familiares. 9 Según informante clave de la Municipalidad, dicha complejidad se ocasiona debido a, en primer lugar, “mucha inacción política de muchos años producto de que acá no había una administración pública tecnificada y preparada para recibir lo que el ex gobierno del territorio, en su momento, comenzó”. A esto se le suma que “la política en ese momento (cuando se realiza el traspaso de tierras de Provincia a Municipio) no estaba orientada a la administración territorial de la ciudad. Estaba orientada a otro foco político” y, por último, a la aplicación de “criterios extra normativos” para la movilización de expedientes. 10El Programa Nacional de Mejoramiento de Barrios actuó como marco de procesos de regularización dominial para los vecinos de los Barrios Reconquista y Aeroposta (Margen Sur) mediante el establecimiento de un régimen especial de pago llamado “Régimen de Situación Fiscal Regular”. 8

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- A nivel Provincial: En agosto del 2007, la Legislatura Provincial declaró la Emergencia Habitacional y Urbano Ambiental por un año (art. 1 Ley Prov. 746 BOP 13/8/07), en el cual "no podrán articularse medidas expulsivas de los asentamientos humanos existentes en tierras fiscales..." hasta que no se provea a las "personas /o grupos familiares o convivientes en condición de emergencia habitacional de un espacio físico o de un sector adecuado que guarde condiciones de salubridad, higiene y seguridad" (art. 6, el subrayado es nuestro). Sin embargo, al mismo tiempo, autorizaba al Estado, en todos sus niveles, a requerir judicialmente el desalojo de sus tierras urbanas o rurales ocupadas ilegalmente. Ahora bien, es importante destacar que se entendía por "personas y/o grupos familiares o convivientes en situación de emergencia habitacional" a aquellos que se determinen por una evaluación profesional conjunta de las áreas de Gobierno Provincial y Municipal. Es decir, quienes no estuvieran en situación de emergencia podían ser desalojados judicialmente. En 2008, se mantiene la declaración de Emergencia Urbano ambiental y se agregan una serie de medidas como la creación de una Comisión de Planificación, Ejecución y Seguimiento para la "producción de suelo urbano", esto es, proceso de urbanización y consolidación urbana que incluye compra de tierras y obras de infraestructura de servicios para construcción de vivienda familiares únicas. Así como buscar financiamiento nacional

(Ley Prov. 766, BOP 1/9/08). La Emergencia Habitacional se

mantiene aún hoy vigente y para ello se han sancionado sucesivas leyes que la prorrogan la como la Ley Prov. 789, BOP 23/9/09, la Ley 864 BOP 13/1/12 y la Ley 912 BOP 13/9/13 hasta marzo de 2016. En 2010, el IPV renovó su sistema de inscripción a la demanda habitacional y el sistema de adjudicaciones mediante la Reglamentaria 138. El cual establece que no puede ser postulante ocupantes irregulares de tierras municipales, provinciales o nacionales o de viviendas del IPV, salvo que hayan firmado y cumplido Convenio de Desarme de Casilla. Asimismo, reserva el 20% de cupo de las viviendas por riesgo social/habitacional, definido por la cristalización de condiciones habitacionales, económicas, culturales, entre otras que impiden o dificultan la elaboración de estrategias y/o recursos que permitan a los grupos familiares o individuos afectados salir del estado de pobreza estructural en que se encuentran. Además el IPV creó el Programa Especial de Regularización Dominial de los bienes inmuebles financiados por el IPV. El objetivo es regularizar a todas las personas y/o familias que sin ser adjudicatarios estén ocupando inmuebles de uso de vivienda familiar. Esta ley no se aplica en casos donde se haya presentado denuncia por usurpación en sede judicial y haya sentencia condenatoria (Ley Prov. 820, BOP 1/11/10).

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Asimismo, se realizaron expropiación inmuebles en la localidad de Río Grande en Chacras de la Margen Sur "destinadas a satisfacer las necesidades sociales de acceso a la vivienda", se afectan a experiencias de producción social de hábitat popular las cuales pueden ser implementadas mediante políticas de autogestión y cooperativismo (Ley Prov. 847, BOP 4/7/11). También se expropiaron tierras en Río Grande para polo productivo de pequeña escala para la agricultura familiar, regularizando el dominio registral (Ley Prov. 848, BOP 4/7/11). En 2013, la Provincia adhirió al Programa Nacional de líneas de crédito para financiamiento de vivienda única familiar denominado PROCREAR establecido por Decreto Nacional 902/12 (Ley Prov. 924, BOP 24/4/13). - A nivel Municipal de Ushuaia: Se crea el Sistema de Acceso a la Vivienda por Autogestión Colectiva y Sistema de Acceso Individual a predios fiscales (OM3178), por el cual se establecen los criterios de adjudicación individual y colectiva de la tierra, más que nada a cooperativas, sindicatos, y organizaciones civiles a quienes se le entregan lotes de tierras sin servicios con destino a vivienda unifamiliar. En 2008, se crea el Convenio de Custodia de Tierras fiscales que permite al Intendente a otorgar predios fiscales, sin cloacas, en custodia y uso, en áreas q tengan anteproyecto de urbanización aprobado, para el ocupante y sus familias con destino de vivienda unifamiliar. Se aplica este convenio de custodia junto con la OM 3131 de Registro Único de Demanda Habitacional y la OM 3178 de Sistema de Acceso a la vivienda por autogestión colectiva e individual a predios fiscales (OM 3375). También se crea el Programa MAH en Ushuaia cuya finalidad es evaluar y destinar fracciones fiscales o espacios públicos a la solución de situaciones de emergencia socio-ambiental y habitacional. Es de carácter excepcional y transitorio destinado a brindar soluciones a personas o grupos familiares en situación de riesgo social, ambiental y/o sanitario previo diagnóstico del equipo técnico. Durante 2006 se sancionan importantes ordenanzas en función del Planeamiento Urbano, la urbanización y el uso y administración de tierras fiscales, que siguen vigentes hoy en día. En función de la emergencia habitacional existente, se crea el Consejo de Planeamiento Habitacional en Ushuaia, integrado por distintos organismos del Municipio y asociaciones vecinales, el Foro Urbano Social, la Asociación de Inquilinos, Subsecretaria de Tierras para el Hábitat Social de la Nación, IPV, Ministerio de Desarrollo Social Provincial y 2 representantes de asentamientos contenidos en la crisis habitacional. Es un órgano no vinculante de discusión y asesoramiento en lo referente a la crisis habitacional (OM 3042). Se crea el Programa de Evaluación de la Demanda Habitacional en Ushuaia. El DEM constituirá un equipo técnico que convocará al empadronamiento de demandantes de

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soluciones habitacionales por 180 días (OM 3131). Se crea el Banco de Espacios Públicos con todas aquellas parcelas o predios fiscales que hayan sido adjudicados y cuyos adjudicatarios no hayan cumplido las condiciones (OM 3133). En el marco de la problemática habitacional y urbanística de Ushuaia, se establece el Programa Municipal de Creación de Suelo Urbano (CSU) como marco regulatorio para la adjudicación de tierras fiscales afectadas al programa o las que en el futuro se afecten por ordenanza, con el fin de producir suelo urbano destinado a vivienda única y permanente para vecinos residentes de Ushuaia. Para poder acceder las personas tienen que estar inscriptas como postulante en Registro de Demanda Habitacional y no debe estar ocupando en forma irregular un espacio público sin autorización. Se aprueba el Programa de Saneamiento, Ordenamiento y Recuperación Urbana de la Vertiente Sudoccidental del Valle de Andorra, se lo declara como reserva de expansión urbana bajo la protección especial del municipio en el marco de la crisis habitacional existente. Se autoriza al DEM, mientras tanto, a reglamentar e instrumentar todos los medios para propender a generar procesos de urbanización y ordenamiento territorial de Andorra y a celebrar convenios de ocupación y uso, que conforme a los relevamientos realizados, con aquellos que posean vivienda permanente allí hasta tanto se decida su definitiva ubicación o condiciones de regularización. Recuperar los espacios públicos que no se adecuen a lo anteriormente dicho -o sea, vivienda permanente- (OM 3099). Para ello se desafectación de 64ha del Valle de Andorra y para que el DEM (Ejecutivo Municipal) pueda regularizar emprendimientos que cuenten con instrumentos oficiales y ocupaciones de organismos oficiales de la Provincia y del Municipio. En caso que no se puedan regularizar el DEM deberá iniciar desalojos. (OM 3085). En 2011, se afectan 176ha de tierra fiscal de Andorra para realización de un proyecto urbano integral -II etapa de Urbanización de Andorra- (OM 3926) y se establece el marco para los Convenios de Conservación, por los cuales se autoriza el uso y ocupación precario con vecinos que se encuentren ocupando tierra fiscal municipal que tengan anteproyecto de urbanización aprobado con destino vivienda unifamiliar (OM 4004). En 2012, se exceptúa a los beneficiarios de las viviendas sociales de Andorra del canon de uso y ocupación previa demostración de imposibilidad fiscal de pagar, la deuda que se genera se agregará al valor final de la solución habitacional que brinde el municipio (OM 4267). También se declara de interés municipal el PROCREAR constituido mediante Decreto PEN 902/2012 (BO 13/6/12) y se autoriza al DEM a ceder, transferir o aceptar como bienes fideicomitidos al Fondo Fiduciario Público PROCREAR los terrenos fiscales de propiedad del

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municipio que estime necesarios a los efectos de ser objeto de construcción de viviendas bajo el Programa PROCREAR (OM 4374). -A nivel Municipal Río Grande: La Carta Orgánica de Río Grande, sancionada en el 2006, es el documento central que orienta el accionar del Municipio en materia de política habitacional. En el art 63 se estipula la responsabilidad del Municipio en la planificación de la política de vivienda respetando el principio de uso racional del suelo, mejora del paisaje y del ambiente, calidad de vida y el respeto a las pautas culturales de los moradores. Así mismo, sostiene que el Municipio desalienta la especulación inmobiliaria, utilizando para ello todos los recursos a su alcance (como la creación del banco de tierras, y la aplicación de mecanismos impositivos y tributarios especiales gravando la tierra no productiva). Por otra parte, el art. 60 establece como competencias del Municipio, entre otras, la planificación del desarrollo urbano atendiendo a las necesidades de los vecinos y a la integración de las diferentes actividades, en un marco de equidad social y la elaboración e instrumentación de acciones que permitan disponer de tierras en forma permanente para ejecutar planes, programas y proyectos en todo el territorio municipal. Por último, el art. 53 señala que el Municipio debe garantizar la prestación de los servicios públicos necesarios al mismo tiempo que debe asegurar las condiciones de regularidad, continuidad, generalidad, accesibilidad y mantenimiento para los usuarios. Cabe destacar que si bien en el 2006 es sancionada la Carta Orgánica, desde la sanción de la Constitución Provincial en 1991 y el traspaso de tierras en 1996, los Municipios ya contaban con facultades respecto de la política de vivienda. Un hecho importante es la sanción, en 2011, del Código Tributario Municipal. El art 52 del mismo estipula un Tributo por Mejoras que debe pagar al Municipio toda persona que obtenga beneficios o plusvalías en los bienes de su propiedad o poseídos a titulo de dueño, derivados directa o indirectamente de la realización de obras o servicios públicos determinados. El punto nodal se encuentra en el cálculo de la alícuota debido a que el tributo será el 20% de los lotes del nuevo fraccionamiento o el valor en dinero, es decir, en toda nueva urbanización privada donde se fraccione el terreno para loteo y se instalen

los

servicios públicos elementales, el Municipio se cobrará, en nombre de este tributo, el 20% de los lotes de esa urbanización. El art 52 fue reglamentado en el 2013, durante la gestión del Intendente Melella. La reacción de ciertos actores de la sociedad civil como los propietarios de tierras y urbanizaciones fue considerarlo confiscatorio lo que ocasionó que el cobro del tributo se flexibilizara y permitiera “pagarlo con obras, con metros cúbicos de asfalto, de

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cemento, cordones, con red de cloacas, con terrenos en otro lugar que sea más barato” (Entrevista a informante clave del Concejo Deliberante). Al igual que en el periodo anterior, la sanción de ordenanzas para la adquisición de tierras11 para urbanización y relocalización de asentamientos informales fue una constante durante el periodo, no siempre traducidas a la acción concreta.12 De hecho, en el 2006, a raíz del reconocimiento por parte del Concejo Deliberante de la crisis habitacional de la ciudad provocada por la escasez de viviendas y la deficiente política habitacional del Municipio, se creó la Dirección Municipal de la Vivienda con el objetivo de diseñar, definir e implementar políticas y estrategias tendientes al mejoramiento de la situación habitacional de la ciudad. Así mismo debía orientar su accionar a partir de varios ejes entre los que se encuentran la construcción de viviendas para sectores de ingresos bajos o medios y el ordenamiento de asentamientos irregulares. Al día de la fecha todo lo referido a tierras para viviendas sigue estando bajo la órbita de la Dirección de Municipal de Tierras, y la Dirección Municipal de Vivienda no ha sido creada. Por último, es menester señalar que la urbanización de Chacra XI junto a la urbanización Los Cisnes (adjudicada el año pasado y construida durante la actual gestión del Intendente Melella) son las únicas urbanizaciones de carácter municipal que se realizaron en la ciudad de Río Grande desde 1991. Las restantes urbanizaciones son del IPV (construidas en su mayoría, en los 80 y 90, y chacra XIII en la década del 2000) y urbanizaciones privadas.13 Con respecto a los asentamientos, sostuvimos anteriormente que la ciudad de Río Grande se ha constituido al calor de las migraciones internas. En el marco de la política de población de la Patagonia, cuando la provincia era Territorio Nacional, el establecimiento de los habitantes en el mismo consistió en el otorgamiento de terrenos fiscales a los habitantes con títulos de posesión y/u ocupación precaria, y en otros caso, en la simple ocupación de los terrenos por los nuevos habitantes. Es así que los asentamientos se constituyeron en una de las modalidades de ocupación del suelo, en una forma de hacer ciudad. Como se señaló, la ley provincial 273 de Emergencia Habitacional cristalizó un accionar estatal respecto los antiguos asentamientos, de legitimidad y tolerancia hacia los mismos, diferente al de los nuevos asentamientos surgidos a mediados del 2000. Los antiguos

Como, por ejemplo, el “Programa Plurianual para la adquisición de Tierras” y la adquisición de tierras para la reubicación de las familias de la zona ribereña, 12 Es facultad del Concejo Deliberante fijar las pautas para la utilización de tierras municipales y la Dirección Municipal de Tierras es la autoridad de aplicación de dichas pautas y la encargada de la entrega de terrenos fiscales. 13 Urbanizaciones privadas como El Murtillar y Don Federico, situadas sobre la rivera marítima a 28 km del norte de la ciudad. Son “urbanizaciones especiales”, los primeros condominios rurales, viviendas de carácter residencial. 11

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asentamientos, descritos como aquellas ocupaciones pacíficas con una antigüedad de más de 20 años, de explotación personal y residencia efectiva, se volvieron el eje central de la política de regularización dominial del Municipio a partir de 1996, con el traspaso de tierras de provincia a los gobiernos locales14. Actualmente, una gran cantidad de barrios de la ciudad padecen problemas de regularización dominial casi en su totalidad: además de los Barrios de la Margen Sur y el llamado “casco histórico” de la ciudad, que a pesar de haberse iniciado los procesos de regularización aún hoy siguen en gran parte sin escrituración definitiva15, se encuentra el caso de los barrios AGP, Mutual y Profesional: “cuando empezamos el estudio, no encontramos un papel en que nos digan que ese territorio nacional pasó al Estado Provincial, y del Estado Provincial al Municipio; no hay un solo papel, ni en el Estado Nacional, ni en Catastro de la Provincia, ni lo que tiene que ver directamente con el Municipio. Lo que se encuentra son particulares que han tomado el terreno como propio” (Entrevista informante clave del Concejo Deliberante) Contrariamente al sentido común que asocia los problemas de regularización dominial con barrios populares, dichos barrios tienen la característica de ser habitados por sectores con alto nivel de ingresos. Por último, es menester destacar que mientras el Municipio de la ciudad orientaba sus acciones a la regularización dominial de los antiguos asentamientos, ya en la Ordenanza 895 de 1997 se estipula el desalojo de aquellos asentamientos llevados a cabo posteriormente a la fecha de la ordenanza. Aún así, los asentamientos informales siguieron creciendo. Los nuevos asentamientos son aquellas ocupaciones que tuvieron lugar a mediados de la década del 2000 y se ubican en la Margen Sur de la ciudad. Lo característico de estas ocupaciones en Río Grande, con respecto a Ushuaia, es que están asentadas tanto sobre tierras fiscales como privadas. El accionar estatal municipal hacia estos nuevos asentamientos dista de ser coherente y homogéneo, sino más bien fluctuante y heterogéneo. Siguiendo a Carman (2011) podemos caracterizar el accionar estatal a nivel municipal hacia estos asentamientos informales como esquizopolíticas, es decir, políticas contradictorias e incluso antagónicas que pueden oscilar entre políticas de exceso y omisión y políticas tendientes al reconocimiento de los asentamientos.

El PRO.ME.BA se constituyó así en un instrumento útil para la regularización dominial de ciertos barrios como el Cabo Peña (Margen Sur) ya que el mismo fue considerado como loteo con fines sociales y se inició el trámite para la transferencia del dominio de las tierras a favor de los ciudadanos que allí viven, como requisito para incluirlo dentro del programa nacional. 15 “Barrio Austral, Cabo Peña, El Ecológico, bueno esa regularización se va a dar, pero estamos hablando de 27 años de ocupación en el lugar” (informante clave del Concejo Deliberante). 14

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Como ejemplo de las primeras, se encuentra la denuncia ante provincia en defensa de espacios del dominio municipal presentada por el Municipio en el 2006 y la posición adoptada por el mismo ante la instalación de grifos comunitarios en la Margen Sur. En 2006 el Concejo Deliberante instruye al Municipio a la instalación de por lo menos cinco grifos comunitarios en los asentamientos de la Margen Sur y al menos tres contenedores de residuos. Esta ordenanza se produce

a raíz de las solicitudes de los vecinos que habitan en los

asentamientos ya que la mayoría de ellos no tienen los servicios públicos básicos como es el acceso al agua potable, derecho fundamental de cualquier ser humano. Frente a esta solicitud, el Ejecutivo Municipal esgrimió que no puede legitimar usurpaciones (ordenanza 2175/06). Por otro lado, en 2013 mediante el decreto N° 173 se estableció la Emergencia Habitacional a nivel municipal hasta diciembre de 2015; en el mismo se habilita al Municipio a efectuar las medidas necesarias para la recuperación de los predios fiscales que estén ocupados por particulares sin título de ocupación y a realizar relevamientos de las familias ocupantes, entre otras acciones. Como políticas de omisión o apatía se puede identificar la exclusión de algunos asentamientos de la red de servicios públicos (agua, cloacas, luz, gas). Esta acción es justificada por el Municipio, en parte, “con el argumento que no pueden intervenir en lugares que son privados” (según información brindada por referente barrial), y en otros casos, debido a la situación de ocupación ilegítima en la que se encuentran los ocupantes. Por último, ciertas acciones tienden a un reconocimiento de los asentamientos tales como el relevamiento de las condiciones socio económicas de los habitantes de los mismos en 2012, por el Municipio, el reconocimiento de los órganos de representación de los asentamientos y la promoción de acciones conjuntas con respecto al relleno de calles, entre otros. 16 De esta forma vemos como las esquizopolíticas se convierten en el patrón del accionar estatal hacia los asentamientos informales: mientras que por un lado, la Municipalidad “legalmente en un papel no puede decir que somos un barrio” (información brindada por referente barrial) y se intima a sus habitantes a su desocupación17, por otro lado, se reconocen sus órganos de representación pero “no es el mismo estatus que se toma para las juntas vecinales porque en realidad las juntas vecinales están hechas en barrios que ya fueron urbanizados, que tienen todos los servicios”, y se implementa la entrega de “permisos de uso precarios con pago de canon (…) Esto es una herramienta para tratar de legitimar sin llegar a “Hacemos acciones conjuntas. Esa es la cuestión con la municipalidad. (…) Por ejemplo, juntamos plata para el relleno: ponemos la plata para la tierra y ellos ponen la maquinaria. Pero dentro de todo nos ayudan un poco. (…) Nos reconocen la existencia” (información brindada por referente barrial). 17 “Lo que estamos haciendo nosotros es intimando a las desocupaciones” según informante clave de la municipalidad. 16

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regularizar o legalizar una situación que, de hecho, es un delito” (informante clave de la Municipalidad) de manera tal que el Municipio al ocupante “le permite estar en el lugar, tolerar esa situación siempre y cuando pague los impuestos y un canon por el uso del terreno” y brindarles “algún instrumento del Estado para poder justificar su ocupación y legitimar el acceso a los servicios” (aunque la mayoría de los asentamientos no tienen la totalidad de los servicios). Como se mencionó anteriormente, si de asentamientos sobre tierras privadas se trata, la acción estatal cambia en el sentido que no sólo se encuentra el accionar del gobierno local en dichos asentamientos (justificando su no intervención por el carácter privado de las tierras) sino también del nivel provincial en tanto es el encargado de sancionar las leyes para expropiación de dichas tierras. Conclusión A nivel provincial se puede ver una retirada del Estado, operada en 1996, con el traspaso de las tierras fiscales a los municipios con todos los problemas pendientes de adjudicación de tierras fiscales. Además las acciones del Estado Provincial luego del traspaso no llegaron a compensar ni por lejos la demanda habitacional a través del IPV, el cual estuvo sin construir y entregar viviendas por 5 años desde 2000 a 2005. El IPV si bien podría entregar viviendas a quienes están en riesgo social excluye de tal posibilidad a quienes ocupan tierras fiscales. Por otro lado, siempre estuvieron latentes normas que avalaran el desalojo compulsivos de tierras fiscales ocupadas irregularmente, algo que se mantiene en la actual declaración de Emergencia Habitacional en la provincia, mediante la cual aún se puede desalojar a sus ocupantes. Luego del traspaso, en la ciudad de Ushuaia con el cierre del Registro de Tierras en 1999, tampoco se canalizaba la demanda habitacional a nivel municipal. Recién a fines de 2004 se comienzan a ver acciones tendientes a conocer cuál era la demanda real y la inscripción de postulantes. También es notable como el Municipio de Ushuaia prioriza y/o entrega tierras fiscales a grupos de vecinos que están organizados en asociaciones sin fines de lucro e ignora y persigue a aquellos que se encuentran ocupando predios de manera irregular, una vez más aparecen aquí las esquizopolíticas que diferencian entre ciudadanos plenos y los indeseables. A modo de síntesis, se puede observar que un primer abordaje nos permite identificar la lógica de acción estatal del Municipio de Río Grande hacia la política habitacional y urbana desde 1991-2013 como una intervención orientada más hacia la reorganización de la ciudad (recibida del Ex Territorio) que enfocada en la previsión del tipo de ciudad a construir y la

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planificación e implementación de herramientas útiles y eficaces para brindar soluciones a la demanda de vivienda, continuamente en alza por los flujos migratorios. Ya sea por falta de recursos dadas las coyunturas económicas, debilidades en las gestiones o por falta de voluntad política, los procesos de urbanización de la ciudad no fueron encabezados por el Municipio sino que recayeron, en un primer momento (década de 1980 y 1990) sobre el IPV y en mayor parte sobre la iniciativa privada. Con respecto a los asentamientos, se observan ciertas constantes en el accionar municipal. Durante todo el periodo la intervención estatal estuvo orientada a evitar el establecimiento de nuevos asentamientos ya que la intromisión es considerada ilegal; como consecuencia la figura del desalojo siempre estuvo presente aunque en algunos casos no se llegó a efectuar. Otra constante es el tratamiento hacia los antiguos asentamientos, en estos casos la acción estatal no se orienta a desalojarlos sino a regularizarlos dominialmente. Con respecto a los asentamientos conformados desde el 2005, la intervención estatal se caracterizó por las esquizopolíticas, ya que ha oscilado entre “las políticas de lo efímero y puede tanto proteger y dar asilo, como despojar y condenar” (Carman, 2011:191). A modo de cierre, es importante destacar que todas las acciones estatales descriptas no hacen más que profundizar la desigualdad social y segregar socialmente a quienes habitan las tierras fiscales, criminalizándolos y poniendo en circulación la capacidad de nominación legítima que tienen el Estado considerándolos usurpadores, tal como se puede observar en la prensa escrita de la provincia (Acerbi, Asin y Eiriz, 2013) y no como ciudadanos. Bibliografía Acerbi, J., Asin, C. y Eiriz, M. (2013). El tratamiento de la problemática habitacional en la prensa escrita de la Provincia de Tierra del Fuego (Informe de Investigación). Manuscrito inédito, Instituto de Cultura, Sociedad y Estado, Universidad Nacional de Tierra del Fuego. Carman, M. (2008). "Usinas de miedo" y esquizopolíticas en Buenos Aires. AIBR. Revista de Antropología Iberoamericana 3, 398-418. ____________ (2011). Las trampas de la naturaleza. Medio ambiente y segregación en Buenos Aires. Buenos Aires: CLACSO y FCE. Fernández Wagner, R. (2008). Elementos para una revisión crítica de las políticas habitacionales en América Latina. En Assentamentos informais e Mordadia Popular: subsidios para politicas habitacionais mais inclusivas. Brasilia: Instituto de Pesquisa Económica Aplicada. Martínez, A y Pérez, V. (2014). Habitar nuestro suelo: Una aproximación a la realidad habitacional de Tierra del Fuego. Sociedad Fueguina, 3, pp. 4-12.

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Ozslak, O. y O´Donell, G. (2011). Estado y políticas estatales en América Latina: Hacia una estrategia de investigación. En Proyecto de Modernización del Estado – Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación, Lecturas sobre el Estado y las políticas públicas: Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual (pp. 555-584). Buenos Aires: Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación. Sitio oficial del Boletín Oficial de la República Argentina http://www.boletinoficial.gov.ar Sitio oficial del Concejo Deliberante de Ushuaia http://www.concejoushuaia.gov.ar Sitio oficial del Concejo Deliberante de Río Grande http://www.concejoriogrande.gov.ar Sitio oficial de la Legislatura de la Provincia de Tierra del Fuego, Antártica e Islas del Atlántico Sur http://www.legislar.gov.ar Subirats, J., Knoepfel, P., Larrue, C. y Varone, F. (2008). Análisis y gestión de políticas públicas. Barcelona: Ariel. Wacquant, L. (2001). Parias urbanos. Marginalidad en la ciudad a comienzos del milenio. Buenos Aires: Manantial. ______________ (2010). Las dos caras de un gueto. Ensayos sobre marginalización y penalización. Buenos Aires: Siglo XXI.

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