¿Un mal país para vivir? Veinte años de inmigración en Italia

Inmigración y conflictos en Europa Aprender para una mejor convivencia

Lorenzo Cachón (director)

© 2011, Lorenzo Cachón (dir), Elisa Brey, Fabienne Brion, Gabriel Echeverría, Cecilia Eseverri, Claudia Finotelli, Blanca Garcés, Danièle Joly, Gerda Jónász, Désirée Kleiner-Liebau, Alina Müller, Andrea Rea y Ángeles Solanes. © 2011, Editorial Hacer Director: Josep Ricou Barceló C/ Marquès de Barberà, 18 local 2 08001 Barcelona Tel.: 93 317 16 14 [email protected] www.hacereditorial.es Primera edición: septiembre de 2011 ISBN: 978-84-96913-36-3 Depósito legal: XXXXXXXX Servicios editoriales: agp-disseny.net Impresión: Publidisa

CAPÍTULO 7 ¿Un mal país para vivir? Veinte años de inmigración en Italia Claudia Finotelli, Universidad Complutense de Madrid Gabriel Echeverria, I. U. Ortega y Gasset

1. Introducción Desde el principio de la década de 1990, las políticas migratorias italianas han estado periódicamente en el centro del debate. Su incapacidad de previsión y su grado de tolerancia hacia la inmigración irregular han sido tan criticados como el dudoso trato reservado a los solicitantes de asilo o los cuestionables procedimientos de expulsión. Sobre todo las políticas migratorias del tercer gobierno de Silvio Berlusconi (que comienza en 2008) han hecho de Italia objeto de numerosos críticas nacionales e internacionales. Dentro de las cuestiones más controvertidas cabe mencionar la reforma legislativa que convierte la inmigración irregular en un delito penal o los intentos de expulsar a los romaníes llevados a cabo en 2008. A esto hay que añadir las repatriaciones de inmigrantes irregulares a Libia, a pesar de las serias dudas sobre el respeto a los derechos humanos por parte de este país. Finalmente, hay que recordar que la mayoría de los observadores internacionales relacionaron algunos conflictos entre inmigrantes y autóctonos en Italia con la llegada al poder del Gobierno Berlusconi (The Economist, 2 de septiembre de 2006; Newsweek, 28 de mayo de 2008). La situación de los inmigrantes en Italia llegó a ser descrita como un «caos en el Mediterráneo» (The Economist, 14 de mayo de 2009) y una «miseria meridional» (The Economist, 16 de enero de 2010). En resumen, Italia parece ser, citando el escritor Roberto Saviano, un «país malvado para vivir» no sólo para los italianos sino también para los inmigrantes (El País, 27 de junio de 2010).

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CAPÍTULO 7

En general, los juicios de la prensa extranjera no sólo reflejan una profunda crítica al Berlusconismo, sino también una profunda desconfianza en la gestión del fenómeno migratorio en Italia, así como en las posibilidades de cohesión social bajo un modelo migratorio a menudo considerado ineficaz. Ya en 1991, con la llegada a Italia de los primeros refugiados albaneses, la prensa extranjera criticó duramente la falta de preparación del los Gobiernos italianos y sus medidas de expulsión (The Economist, 17 de agosto de 1991; Newsweek, 12 de septiembre de 1991). Sin embargo, y a pesar de las críticas, la inclusión de la población extranjera en Italia ha seguido su curso. Los extranjeros en Italia representan el 8% de la población, y ya se habla de inmigrantes de segunda generación. En este periodo, las comunidades de inmigrantes más estigmatizadas, es decir la de los albaneses primero y la de los rumanos después, han pasado a ser consideradas las mejor insertadas en la economía y la sociedad del país (Piperno, 2002; Melchionda, 2004). Finalmente, los episodios recurrentes de alarma social hacia la inmigración no han impedido, ni a los Gobiernos ni a la población, seguir apoyando la ejecución de regularizaciones periódicas. En marzo de 2002, el segundo Gobierno Berlusconi (2001-2006) llevó a cabo la mayor regularización en Italia con el apoyo de la Lega Nord, y su tercer Gobierno, el cual ha sido a menudo acusado de tener «mano dura» (La Vanguardia, 15 de agosto de 2008), acaba de realizar tres regularizaciones, dos de las cuales se han encubierto como cuotas anuales de trabajadores extranjeros (decreti flussi). Todo esto ha ocurrido no sólo bajo la indiferencia general de la prensa internacional sino, y sobre todo, de una opinión pública frecuentemente descrita como crítica e intolerante hacia la inmigración. A este punto, la evolución de la inmigración en Italia y su grado de estabilización en los últimos veinte años plantea algunas preguntas fundamentales. ¿Estamos verdaderamente frente a una «miseria meridional»? Si es así, ¿cómo se explica el grado de integración alcanzado por algunas comunidades de inmigrantes a pesar de un clima a menudo descrito como negativo? ¿Cómo se puede explicar que las mayores regularizaciones jamás realizadas en Italia hayan sido llevadas a cabo por los propios Gobiernos conservadores con el apoyo de un partido xenófobo como la Lega Nord? El objetivo de este capítulo es responder a las preguntas planteadas y analizar la relación entre inmigración y conflicto en Italia, no sólo desde la perspectiva de la actual situación política sino teniendo también en cuenta un contexto político, económico y territorial fragmentado y a menudo contradic-

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torio, en el cual se ha desarrollado el fenómeno migratorio y su gestión en Italia durante los últimos veinte años. La primera parte de este capítulo se centrará en la descripción inicial de las etapas de transformación de Italia en un país de inmigración, destacando el marco legislativo del proceso así como la importancia de las regularizaciones como medidas de inclusión económica. En la segunda parte, el análisis se centrará en la relación entre política, inmigración y conflicto, y se dedicará una particular atención a la politización de la inmigración ocurrida en Italia y a los dos principales ejes de conflicto entre migrantes y nativos, es decir, la seguridad ciudadana y el pluralismo religioso. Finalmente, en la tercera parte, se profundizará en las respuestas institucionales que se han producido para gestionar los conflictos y en las políticas de integración aplicadas para prevenirlos. Se analizarán en detalle las actuaciones de los Gobiernos locales, ya que la ciudad es donde normalmente el conflicto estalla y donde, en consecuencia, la respuesta institucional es más urgente. El objetivo final del capítulo es demostrar que la lógica de las políticas migratorias y las actitudes intolerantes de la población están arraigadas en realidades políticas, sociales y territoriales muy diferentes y cuyas contradicciones raramente se ven reflejadas en los titulares de la prensa.

2. La inmigración en Italia La inmigración en Italia no es un fenómeno reciente. Ya en la década de 1960 llegaron a Italia mujeres procedentes de Cabo Verde para trabajar en los hogares de las familias italianas, mientras que había desde hacia tiempo tunecinos trabajando como temporeros en la agricultura de la Italia del Sur (Colombo y Sciortino, 2003). Pero es sólo a partir de la segunda mitad de la década de 1970 cuando el saldo migratorio se torna positivo, transformando Italia de un país de emigración a un país de inmigración. Sin embargo, los flujos migratorios más importantes se produjeron a partir de la década de 1990, en medio de la «crisis migratoria» europea. Desde entonces el número de extranjeros con permisos de residencia ha crecido continuamente y a gran velocidad. A primeros de enero de 2010 los extranjeros residentes en Italia eran 4.279.000. Los datos más actuales del Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT) sobre los extranjeros con permiso de residencia en Italia indican un importante cambio en la procedencia de la inmigración (véase el

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Cuadro 1. Extranjeros con permiso de residencia, 1 de enero de 2008 (por continentes y algunos países dentro de ellos) Trabajo

Familiar

Asilo*

Estudio

Otros**

Total

EUROPA Albania Macedonia Moldavia Ucrania

422.975 158.029 26.146 53.777 109.628

251.086 130.709 20.889 16.224 26.998

3.851 411 89 29 37

16.888 9.638 434 1.064 1.189

20.219 5.031 678 1.305 1.859

715.019 303.818 48.236 72.399 139.711

ÁFRICA Algeria Egipto Marruecos Túnez Nigeria Senegal Somalia

378.243 11.764 36.540 172.846 42.804 17.619 41.735 1.925

186.737 4.626 15.051 98.719 22.826 8.522 7.637 883

6.405 32 10 28 54 800 32 250

7.150 139 335 1.773 755 213 93 22

28.606 145 1.132 3.963 630 3.037 731 1.446

607.141 16.706 53.068 277.329 67.069 30.191 50.228 4.526

ASIA

314.090

124.988

3.685

13.835

17.674

474.272

Bangladesh India Pakistán Sri Lanka China Filipinas

36.541 37.488 27.122 36.096 97.890 65.257

13.114 22.081 11.075 13.585 34.046 13.463

456 51 360 274 36 1

146 1.237 293 292 4.098 869

546 5.000 541 766 1.842 3.999

50.803 65.857 39.391 51.013 137.912 83.589

AMÉRICA

123.493

116.191

269

7.451

16.889

264.293

8.173 38.624 39.943

22.386 13.230 15.100

10 12 14

1.034 1.008 1.187

3.801 1.346 1.556

35.404 54.220 57.800

OCEANIA

393

1.128

-

133

449

2.103

Apátridas

69

95

18

1

116

299

1.239.263

680.225

14.228

45.458

123.307

2.063.127

Brasil Ecuador Perú

TOTAL

* Comprenden refugiados y solicitantes de asilo. ** Comprenden, entre otros, extranjeros con permisos por motivos religiosos, turismo y residencia electiva. Fuente: ISTAT, 2009.

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Cuadro 1). La mayoría de los extranjeros residentes son europeos. En un segundo puesto, encontramos a los africanos, entre los que predominan los marroquíes, seguidos por los asiáticos, en particular chinos. Los latinoamericanos parecen, sin embargo, una comunidad pequeña, si se compara con la de los latinoamericanos que viven, por ejemplo, en España. La mayoría de los extranjeros (1.239.263) reside en Italia por motivos de trabajo. Entre los sectores de ocupación predomina el servicio doméstico en el caso de las mujeres, y el de la industria y de la construcción en el caso de los hombres. En lo que se refiere a la distribución territorial de la población extranjera, podemos observar que los trabajos de los inmigrantes reflejan la estructura económica del país, basada en un denso tejido industrial de medianas y pequeñas empresas en el Norte, una demanda en el sector de la agricultura fundamentalmente concentrada en el Sur y una demanda generalizada de servicios, sobre todo en el sector doméstico, en las grandes ciudades de toda la península. La presencia de trabajadores extranjeros en las ocupaciones del Cuadro 2 responde a un profundo desajuste entre la necesidad de mano de obra en sectores poco atractivos (los denominados «dirty, difficult y dangerous») y los trabajadores autóctonos poco dispuestos a trabajar en

Cuadro 2. Las ocupaciones de los extranjeros en Italia (en %) Tipo de Trabajo

% Ocupados extranjeros

% Ocupados / total

Dirigentes y emprendedores

1,3

4,4

Profesiones intelectuales

1,9

10,5

Profesiones técnicas

3,8

20,8

Empleados

2,1

11,1

Ventas y servicios personales

15,3

16,1

Artesanos, obreros especializados, agricultores

29,5

18,7

Obrero industrial

11,8

8,1

Personal no cualificado

34,2

9,1

Ejército

0,0

1,1

Fuente: ISTAT, Rilevazione sulle forze di lavoro, I Trimestre 2009.

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CAPÍTULO 7

dichos sectores, lo que caracteriza el sistema productivo italiano (Reynieri, 2004). Sin embargo, hay diferencias por sexo. Las mujeres con permiso de residencia por motivos de trabajo son menos numerosas (419.145) que los hombres (820.118). Y también hay diferencias por nacionalidades. Más del 70% de las mujeres ucranianas, moldavas, ecuatorianas y filipinas residentes en Italia tiene un permiso de residencia por motivos de trabajo, mientras que la mayoría de las mujeres albanesas (75%) y marroquíes (66%) residen por motivos familiares. Finalmente, hay que destacar que, como en otros países del área mediterránea, la inmigración en Italia es joven: el 48% de los inmigrantes tiene entre 18 y 39 años; el 28%, entre 40 y 64; el 22% entre 0 y 17 años, y el 2% son mayores de 65 (ISTAT, 2008). Buena parte de estos inmigrantes han tenido algún tiempo de irregularidad en su periodo de residencia, ya que la llegada de inmigrantes a Italia no estuvo apoyada por unas políticas de regulación adecuadas. En la década de 1980 las únicas normas vigentes eran las del Código de Seguridad Pública de 1935, que se limitaban a imponer controles policiales discrecionales a los extranjeros. A falta de leyes, y aprovechando la tolerancia generalizada del «trabajo en negro», se fue consolidando una política basada en la entrada por la «puerta trasera» de la irregularidad. La actividad legislativa recibió un primer empuje a partir de la segunda mitad de la década de 1980, cuando los Gobiernos italianos aprobaron las primeras de una larga serie de leyes sobre la inmigración.

3. La regulación de los flujos: entre ortodoxia restrictiva y demanda económica La primera ley que reconocía la presencia de trabajadores extracomunitarios en Italia con el objetivo de regular su estatus jurídico y programar las entradas fue aprobada en 1986. Sin embargo, la Ley 943/1986 no consideraba otros aspectos relacionados con las políticas de regulación de flujos, visados, reunificación familiar o asilo. Las cosas cambiaron, sobre todo, a partir de la década de 1990, cuando en vista de un considerable aumento de los flujos, así como de la necesidad de adaptarse al marco legislativo europeo, fue aprobada la Ley de inmigración 39/1990, llamada «legge Martelli», el entonces ministro de Justicia. La nueva Ley regulaba la presencia de los solicitantes de asilo,

INMIGRACIÓN Y CONFLICTOS EN EUROPA

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introducía reglas para la concesión de visados y reglamentaba las expulsiones de extranjeros. Además de estas nuevas normas, la Ley mantenía las cuotas para la entrada de trabajadores extranjeros ya previstas por la Ley 943/1986. Sin embargo, tanto el sistema de cuotas previsto en la Ley 943/1986, como el previsto en la Ley 39/1990, se apoyaba en un modelo de tipo neocorporativo, completamente inadecuado para cubrir las necesidades de mano de obra de un mercado de trabajo que desde hacía tiempo ya no se basaba en la cadena de montaje (Colombo y Sciortino, 2004). El sistema de las cuotas nunca terminó de convertirse en una programación racional de las entradas, sino que se limitó a ser utilizado para regularizar a los inmigrantes que ya trabajaban irregularmente en el país. Durante casi toda la década de 1990, la Ley 39/1990 estuvo en vigor sin llegar a proporcionar canales adecuados para el ingreso y la contratación de mano de obra extranjera. En 1998 se planteó la reforma de la legislación a través de la Ley 40/1998, también llamada «Turco-Napolitano», en referencia a los ministros de Asuntos Sociales y del Interior del Gobierno de centro izquierda de la época, respectivamente. Esta ley orgánica tenía por primera vez como objetivo considerar todos los aspectos del fenómeno de la inmigración, desde la lucha contra la inmigración clandestina hasta la integración de los trabajadores extranjeros residentes en Italia. Se trataba fundamentalmente de conciliar el sistema de sanciones contra el ingreso clandestino con una política de inmigración activa eficaz y basada, tanto en una programación anual como en unas medidas de integración social. Así, la ley reconocía explícitamente una demanda de trabajo que se debía satisfacer mediante el sistema de un contingente fijado cada año por un decreto del Consejo de Ministros, el cual se basaba en un programa trienal del Gobierno aprobado por el Parlamento italiano. La Ley Turco-Napolitano pretendía una mayor eficacia del sistema de los cupos a través de la previsión de acuerdos bilaterales con los países de origen. Así se garantizan cuotas de ingreso preferentes a cambio de una colaboración eficaz en lo referente a los procedimientos de readmisión de los expulsados (art. 21). Además, se instituyó la figura del patrocinador (sponsor). Según esta nueva figura jurídica, ciudadanos italianos y extranjeros con residencia regular, así como las regiones, entidades locales, asociaciones profesionales, sindicatos y organizaciones del tercer sector, podían ser «avalistas» del ingreso de un trabajador extranjero. Finalmente, la Ley preveía estabilizar la presencia de los trabajadores regulares a través de la Carta

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CAPÍTULO 7

di soggiorno, un permiso de residencia que permitía al extranjero obtener un documento de carácter indefinido tras cinco años de residencia ininterrumpida en el país. Al mismo tiempo se introdujeron normas para hacer más eficaces tanto el rechazo en la frontera como las expulsiones, a la vez que se instituyeron los Centros de Permanencia Temporal (CPT), con el fin de retener a los extranjeros con orden expulsión el tiempo necesario hasta que se finalizase el proceso de expulsión. La Ley no preveía ninguna nueva disposición para los refugiados y los solicitantes de asilo, manteniendo en vigor el art. 1 de la Ley Martelli, en espera de que se aprobara una ley orgánica sobre el asilo. Con el cambio de gobierno en 2001, la ley de inmigración fue modificada por la Ley 189/2002, llamada «Ley Bossi-Fini», en referencia a los dos miembros de la coalición que concibieron el texto. La nueva Ley, que sigue vigente, quería reforzar los controles fronterizos, el sistema de las expulsiones, y aumentar al mismo tiempo la permanencia en los CPT. También introducía la práctica de la toma de huellas digitales para todos aquellos extranjeros no comunitarios que pidieran un permiso de residencia en Italia. El nuevo texto eliminaba de la ley al patrocinador y reintroducía la verificación obligatoria de la ausencia de trabajadores italianos o comunitarios que pudieran ocupar el puesto de trabajo solicitado por un trabajador de un tercer país no comunitario. A través del «contrato de estancia» el empleador tenía que comprometerse a garantizar un alojamiento adecuado y el pago de los gastos de viaje de retorno al país de procedencia cuando finalizase el contrato. Finalmente, la nueva Ley convertía los decretos anuales que fijaban el contingente de trabajadores necesario en actos facultativos del Gobierno. Todas las leyes de inmigración en Italia han oscilado entre el propósito de estrechar los controles y la creación de canales de ingreso para responder tanto a la demanda de la economía como al envejecimiento de la población. Sin embargo, los canales de ingreso laboral no han sido suficientes. De hecho, un defecto endémico de las leyes de inmigración aprobadas en Italia entre 1986 y 2002 ha sido su incapacidad para establecer una contratación flexible de trabajadores extranjeros que pudiera satisfacer las necesidades estructurales de la economía. No sorprende, por tanto, que las insuficientes posibilidades de entradas regulares junto con una poderosa economía informal hayan determinado un continuo crecimiento de la inmigración irregular, a pesar de las indudables mejoras en el control de las fronteras exteriores italianas (Monzini, Pastore y otros, 2006). Para resolver el problema de

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Cuadro 3. Extranjeros regularizados y permisos de residencia Principales países de origen

Marruecos

Inmigrantes regularizados (1986-2002)

Población extranjera según permisos de residencia (01/01/2004)

Población extranjera según permisos de residencia (01/01/2007)

181.311

231.044

258.571

Rumania

168.726

244.377

278.582

Albania

118.251

240.421

282.650

Ucrania

102.140

117.161

118.524

China

77.649

104.952

122.364

Filipinas

59.592

76.099

76.413

Senegal

56.865

49.720

49.805

Túnez

55.034

62.651

64.870

Ecuador

41.571

48.302

50.274

SerbiaMontenegro Perú

36.094

-

55.701

35.831

48.827

52.133

Moldavia

30.121

-

50.308

Nigeria

26.417

-

28.074

Sri Lanka

27.507

-

44.957

Pakistan

27.711

-

52.133

India

27.124

49.157

57.220

Fuente: elaboraración propia sobre datos del ISTAT.

la irregularidad, los Gobiernos italianos realizaron cinco grandes regularizaciones periódicas entre 1986 y 2002. En este periodo, han sido regularizados 1,4 millones de inmigrantes. La mayoría obtuvieron el permiso de residencia gracias a la regularización de su situación laboral (la única excepción ha sido la regularización de 1990 en la que el inmigrante no tenía que presentar un contrato laboral). A pesar de las frecuentes críticas de las que son objeto estas medidas, las investigaciones realizadas en Italia han demostrado que las regularizaciones han contribuido a estabilizar buena parte de la población extranjera residente en Italia (Carfagna, 2002; Blangiardo, 2004; ISTAT, 2005). De hecho, en el Cuadro 3 podemos observar fácilmente que las comunidades de extranjeros más numerosas residentes en Italia son también las que encontramos por encima en las estadísticas sobre las regularizaciones.

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CAPÍTULO 7

Considerado el carácter restrictivo y disfuncional de las políticas migratorias italianas desde la década de 1990, los datos del Cuadro 3 sugieren que las regularizaciones han representado el principal canal de inclusión formal para la mayoría de la población extranjera en Italia. La importancia estructural de estas medidas para regular la presencia extranjera ha quedado confirmada en los últimos años, ya que tanto los Gobiernos de centro derecha como los de centro izquierda no han dejado de recurrir a ellas para remediar la debilidad del régimen migratorio italiano. En 2006, el segundo Gobierno Berlusconi aprobó un «maxidecreto» de flujos en 2006, cuyo objetivo no era el de contratar nueva mano de obra extranjera sino el de regularizar la presencia de un amplio número de overstayers en Italia. El maxidecreto fue seguido por otros dos más en 2007 y 2008, mientras que en 2009 el tercer Gobierno Berlusconi abrió un procedimiento de regularización oficial, si bien limitado a trabajadoras del hogar y cuidadoras de ancianos. Estas últimas medidas parecen haber sido menos exitosas que las precedentes, ya que no sólo produjeron un número inferior de solicitudes evaluadas positivamente, sino también de permisos de residencia finalmente otorgados (Colombo, 2009). En resumen, el régimen migratorio italiano se ha desarrollado bajo una constante tensión entre una demanda de mano de obra poco cualificada por un lado y la ineficacia de sus políticas migratorias por otro. En este contexto, las regularizaciones han reparado a posteriori esta disfuncionalidad permitiendo a los Gobiernos italianos no sólo recuperar periódicamente el control sobre la presencia de extranjeros, sino también contratar mano de obra extranjera en una medida y con una rapidez que de otro modo no habría sido posible (Finotelli y Sciortino, 2009). Desde el punto de vista de una política formalmente restrictiva y altamente ineficaz, las regularizaciones italianas han podido transformar, parafraseando Aristide Zolberg (1987), inmigrantes necesarios, pero políticamente no deseados, en inmigrantes deseados, reafirmando su necesidad para el sistema productivo. Además, las regularizaciones, y su apoyo por parte de la población italiana, han demostrado que la legitimación económica de la inmigración en Italia es la base de la distinción entre inmigrantes «buenos», que pueden (y deben), ser integrados en el sistema económico italiano e inmigrantes «malos» sin un permiso de residencia regular y normalmente involucrados en actividades criminales. Esta distinción es fundamental no sólo para entender los mecanismos del sistema italiano de control de flujos (y la gene-

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ralizada aceptación de las regularizaciones), sino también la actitud de los ciudadanos italianos, así como el (aparentemente) contradictorio discurso político de los principales partidos políticos. Ambos factores son determinantes para el desarrollo de las políticas migratorias italianas y su gestión de los conflictos entre inmigrantes y nativos.

4. Política, inmigración y conflicto 4.1. La politización de la inmigración 4.1.1. El contexto histórico: la crisis de la Primera Republica Italiana La década de 1990 en Europa estuvo caracterizada por una extendida alarma social a causa de los ingentes flujos migratorios procedentes de los países del antiguo «imperio soviético». También en Italia, la llegada de barcos llenos de refugiados albaneses en 1991 fomentó la sensación de que el país se encontraba frente a una inminente crisis migratoria. Si por una parte los números no justificaban en absoluto el «pánico a la invasión» de muchos italianos, por otra los acontecimientos dejaron claro que Italia se había convertido definitivamente en un nuevo país de inmigración. En muy poco tiempo, la sociedad italiana y sus principales actores públicos (instituciones, partidos políticos, sindicatos, asociaciones, medios de comunicación e intelectuales) comenzaron a desarrollar una compleja relación con la inmigración y sus implicaciones. Sin embargo, este proceso de «construcción social del fenómeno migratorio» (Morán, 2008: 53) no fue un fenómeno aislado, sino que empezó y se desarrolló en medio de una profunda crisis, que se había manifestado a partir de mediados de la década de 1980, y que abarcaba tanto el sistema político, como el sistema económico y social. El sistema político. El peculiar sistema político «partidocrático» sin alternancia (Sartori, 1982) que había caracterizado la Primera Republica (1948-1991) se había basado en una distribución consensual del poder político y de los bienes públicos entre los partidos de gobierno. Dicho sistema dependía de la exclusión del poder del Partido Comunista Italiano, que fue estigmatizado y deslegitimado por las otras fuerzas políticas durante cuatro décadas a pesar de gozar del apoyo de un tercio del electorado. A partir de la década de 1980 el sistema partidocrático encontró cada vez más difícil y costoso reproducirse debido a los cre-

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CAPÍTULO 7

cientes vínculos europeos, al continuo aumento de la deuda pública y al derrumbe del bloque soviético que abrió las puertas para la creación de una nueva izquierda italiana plenamente legitimada por las demás fuerzas políticas (Pasquino, 2002). Además, el arranque en 1991 de la investigación judicial llamada «Mani Pulite» (Manos Limpias) descubrió la corrupción del sistema de partidos, deslegitimando a la entera clase política que había gobernado en Italia hasta entonces (véase Della Porta y Vannucci, 2007). En 1992, ya era investigada una tercera parte de los diputados del Parlamento italiano. Una de sus principales consecuencias fue el colapso del partido de la Democrazia Cristiana (DC), que había gobernado Italia durante cuarenta años, lo cual dejó un gran vacío de poder a la vez que difusos sentimientos antipolíticos y de desorientación entre la población. El sistema económico. La crisis económica dependió principalmente de dos factores. Por un lado, las finanzas estatales, debido a la corrupción y a la ineficacia del sistema político, estaban a punto de colapsar. En 1992, la deuda pública llegaba a ser del 126% del PIB: la más alta de Europa. Por otro, la economía nacional se encontraba, como en otros países occidentales: en medio de un lento proceso de trasformación y reestructuración debido a la incipiente globalización y a la transición desde el modelo fordista al modelo posfordista. El sistema social. La concomitancia de la crisis política y de la crisis económica determinó un difuso malestar social. Éste se manifestó en particular en el norte del país, tanto que se llegó a hablar de una «cuestión septentrional», en contraposición a la histórica (e irresuelta) «cuestión meridional» sobre el subdesarrollo económico del Sur de Italia. Ilvo Diamanti (1996) ha separado las razones de dicho malestar en cinco transformaciones que afectaron al tejido social en este periodo: 1) el crecimiento de una neoburguesía que no se sentía representada por los viejos partidos y que reivindicaba un mayor espacio en la política nacional y una más ventajosa redistribución de la renta; 2) el continuo aumento de la distancia económica y social entre las regiones del Norte y las del Sur, causando un ultrerior desapego de las primeras con respecto al Estado, sus instituciones y el sur del país; 3) un proceso de diversificación y autonomización de las redes asociativas que llevó a un progresivo distanciamiento de las tradicionales referencias culturales y normativas, en particular de la Iglesia Católica; esto alimentó la integración local debilitando la «creencia en valores universales» y erosionando «solidaridades más amplias» (Diamanti, 1996: 22); 4) el aumen-

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to de la complejidad social y la secularización que debilitaron las bases identitarias y acentuaron los factores de inseguridad y desorientación; y 5) el desarrollo tanto de nuevos modelos productivos y de tipologías de relación laboral, como de la globalización, que colocaron al individuo en un espacio de competición cada vez más amplio y abstracto, determinando precariedad e incertidumbre hacia el futuro, así como la búsqueda de nuevas formas de enraizamiento.

4.1.2. Un nuevo sistema de partidos En medio del clima antipolítico y antipartidista generado por Mani Pulite (así como de los temores y la desorientación social frente a los desafíos de la globalización) surgió el discurso político y la propuesta ideológica de la Lega Nord. La Lega Nord fue el único partido que sobrevivió al sistema de partidos de la Primera República, ya que se presentaba como antagonista y crítico del mismo. Este papel le permitió adquirir rápidamente una posición privilegiada en el nuevo panorama político. La Lega daba voz a las insatisfacciones y a los temores producidos en la sociedad local del norte de Italia por el crecimiento económico y el cambio sociocultural ocurrido de forma tan rápida y violenta. Sin embargo, lo hizo valorizando y distorsionando algunos aspectos de la realidad social y, actuando sobre los registros comunicativos y sobre las maneras de representar los problemas, produciendo «una versión de los hechos que se vuelve de sentido común» (Diamanti, 1996). En particular, su discurso conducía a una radical simplificación de los problemas sociales que eran presentados bajo la irreducible lógica del amigo/ enemigo. De esta forma la crisis del norte de Italia era explicada por simples parejas de opuestos: centro/periferia, norte/sur, nosotros/ellos, y, de particular interés para nuestro análisis, nativos/inmigrantes. En resumen, la Lega Nord fue el primer partido que puso la inmigración en el centro de su programa político. Al desafío planteado por la inmigración a una sociedad que vivía una crisis de identidad, la Lega respondía ofreciendo el imaginario de una comunidad étnica y culturalmente homogénea, anclada en los valores de la tradición y protegida tanto de la usurpación del estado italiano como de los efectos de la globalización. En tanto que la Lega avanzaba su discurso político y ganaba consensos, las demás fuerzas políticas atravesaban complejos procesos de trasformación, reagrupación o refundación. Los comunistas italianos

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CAPÍTULO 7

emprendían un difícil camino de reforma que llevaría al nacimiento de una nueva fuerza política de izquierda, el Partito Democratico della Sinistra (PDS). Sin embargo, el abandono de la referencia a la experiencia soviética para acercarse a las socialdemocracias europeas produjo la desafección de la parte más radical de sus partidarios que confluyeron en Rifondazione Comunista, la nueva izquierda militante. El nuevo contexto político produjo cambios sustanciales también en el extremo opuesto, el de la derecha posfascista. El Movimento Sociale Italiano (MSI), hasta aquel momento declaradamente inspirado por la experiencia fascista y, por ende, marginado por las fuerzas políticas democráticas, se transformaba en Alleanza Nazionale, encaminado a representar el electorado conservador del país. La contienda más compleja se jugó, sin embargo, en el centro del espectro político, ya que el colapso de la Democrazia Cristiana dejaba sin representación a casi el 40% del electorado. La trasformación en sentido moderado de los partidos extremistas, además, alentó el factor cohesivo que por mucho tiempo había mantenido juntas a los diferentes componentes del mundo católico. A partir de 1994 se formaron entonces una serie de partidos que reivindicaban la herencia de la Democrazia Cristiana sin ser capaces de emular sus resultados electorales. En el medio de este vacío surgió a finales de 1993 Forza Italia, el partido de Silvio Berlusconi. Este empresario milanés, dueño de la casi totalidad de las televisiones privadas, se presentó como el «gran innovador» capaz de sacar a Italia de la crisis y de salvarla de las manos de los comunistas. Aprovechando el descontento popular y el sentimiento antipolítico de muchos italianos, el nuevo partido se propuso como una fuerza a la vez innovadora y capaz de congregar el voto moderado y católico. La decisión de Silvio Berlusconi de entrar en política dio un giro inesperado a la política italiana. Propulsado por el liderazgo carismático de su líder, por su capacidad económica y su imperio mediático, el nuevo partido conquistó de forma apabullante al electorado de centro derecha y se consolidó, al menos electoralmente, como verdadero sucesor de la Democrazia Cristiana. En este contexto, los herederos del viejo Partito Comunista ya no podían presentarse como la única fuerza judicial y moralmente íntegra tras el colapso de la Primera República. Por ello, las elecciones de 1994 se convirtieron en uno de los momentos de mayor incertidumbre en la historia de la política italiana, que acabó con una inesperada (y ajustada) victoria de Forza Italia y su principal aliado, la Lega Nord (Diamanti, 2009).

INMIGRACIÓN Y CONFLICTOS EN EUROPA

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4.1.3. Política e inmigración en la década de 1990 La transición desde la Primera a la Segunda República, que culminó con las elecciones de 1994, no fue sólo caracterizada por las profundas transformaciones en el sistema político, sino que vio también emerger nuevos focos de atención política. Entre ellos, la inmigración se puso rápidamente en el centro tanto del debate político como de las preocupaciones de la opinión pública (Sciortino y Colombo, 2004). La Lega Nord desempeñó un papel fundamental en este proceso, y empezó a difundir un discurso político basado en el «síndrome de sitio» y en la equiparación entre inmigración y criminalidad. La retórica de sus dirigentes pretendía generar alarma social, adquiriendo a menudo tonos xenófobos (Rumiz, 2001). El riguroso control migratorio y la expulsión de los irregulares estaban entre los objetivos fundamentales del partido. Sus militantes llegaron incluso a organizar «rondas de seguridad» para proteger los chalés de los empresarios en el Norte contra los robos de los «criminales extranjeros», mientras afirmaban al mismo tiempo que el Gobierno central era incapaz de proteger a sus ciudadanos. Este discurso antiinmigración fue inicialmente infravalorado y estigmatizado por las otras fuerzas políticas, lo cual permitió a la Lega infundir temores y alarma social con respecto a la inmigración por un lado, y presentarse como único y legítimo portavoz de los ciudadanos y sus temores, por otro. Sin embargo, la inmigración tardó algunos años en adquirir un peso relevante en las contiendas electorales. En 1994, el debate público se centró todavía en la figura de Silvio Berlusconi, que era aclamado por unos como el «salvador de la patria» y atacado por otros por los dudosos orígenes de su imperio económico. Tampoco durante el primer gobierno liderado por Berlusconi y formado con la Lega Nord y Alleanza Nazionale la inmigración desempeñó un papel fundamental. Sólo después de la caída de este Gobierno en diciembre de 1994, provocada por la misma Lega Nord, el nuevo Gobierno liderado por Lamberto Dini debatió la realización de un nuevo proyecto de ley sobre inmigración y de una regularización para inmigrantes irregulares. En este contexto, la Lega Nord mostró una actitud muy ambigua, y reclamó cuestionables medidas de expulsión por un lado y apoyó la regularización masiva por otro (Zincone, 2006a). En la campaña electoral de 1996 la inmigración volvió a un segundo plano, ya que el debate electoral se concentró principalmente en torno a la discutida figura de Berlusconi.

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Sin embargo, la coalición de centro izquierda,1 que salió victoriosa de las elecciones, se empeñó inmediatamente en la elaboración de una política integral en materia de inmigración. La Ley Turco-Napolitano fue el resultado de un encendido debate entre los miembros de la coalición de gobierno que, sin embargo, pasó inadvertido por la opinión pública. Como ha destacado Zincone (2006b), el Gobierno de Romano Prodi tenía que superar la contradicción entre una ideología solidarista hacia los más débiles y la necesidad de controlar la inmigración irregular de manera eficaz para reducir la alarma social sobre inmigración y seguridad. Este contraste no sorprende si consideramos que la coalición de gobierno no estaba formada sólo por representantes de la izquierda moderada, sino también del ala católica y de la izquierda militante. Por lo tanto, el mismo debate sobre la ley Turco-Napolitano fue caracterizado por una fuerte contradicción entre la componente de la izquierda solidarista y la izquierda que buscaba una «inmigración basada en reglas» (Einaudi, 2007: 214). Mientras que la coalición debatía el proyecto de ley, los partidos de la oposición, y en particular la Lega Nord, desplegaron una insistente campaña mediática en su contra, aprovechando las dificultades del Gobierno para gestionar las crisis migratorias causadas por la llegada de refugiados y migrantes clandestinos procedentes de Kosovo y Albania entre 1997 y 1999. Los medios de comunicación,2 en particular aquellos pertenecientes a Silvio Berlusconi, se esmeraron en mostrar la llegada de embarcaciones llenas de migrantes irregulares a las costas italianas y por señalar todos los casos de criminalidad cometidos por inmigrantes. Al mismo tiempo, la oposición consiguió convencer bue1. Coalición formada por: PDS (Partito Democratico di Sinistra [Partido Democrático de Izquierda]), PPI (Partito Popolare Italiano [Partido Popular Italiano]), RI (Rinnovamento Italiano [Renovación Italiana]), FdV (Federazione dei Verdi [Federación de los Verdes]) y UD (Unione Democratica [Unión Democrática]). 2. Recordamos que la cuestión sobre el grado de influencia de los medios de comunicación sobre los italianos es controvertido. Muchos investigadores han atribuido a menudo a los medios de comunicación un papel fundamental en la exacerbación o la debilitación de conflictos relacionados con la inmigración (Palidda, 2000; Dal Lago, 1999). Otras investigaciones realizadas al respecto muestran que el aumento de los artículos sobre inmigración e inseguridad ciudadanas en los últimos años no parece haber afectado a la opinión pública sobre el tema. En otras palabras, no hubo un incremento de la percepción de inseguridad por parte de los ciudadanos a pesar de la creciente ideologización del tema entre los años 2006 y 2007. Véase la entrevista con Asher Colombo en La Repubblica, 4 de octubre de 2006.

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na a parte de su electorado de que la ley Turco-Napolitano no era suficiente para proteger el territorio de las amenazas a la seguridad y a la integridad pública. Esto produjo «una sensación de inseguridad generalizada» (Pastore, 2004: 28) bien documentada por una encuesta realizada en 1999 que mostraba que el 73,5% de los italianos consideraba que la inmigración aumentaba la delincuencia.

4.1.4. Política e inmigración al principio del siglo xxi En contraste con las elecciones de 1994 y 1996, en 2001 la inmigración se convirtió en un elemento central de la contienda electoral. Esta vez, el ala centro derecha estaba representada por la Casa delle Libertà [Casa de las Libertades] liderada por Silvio Berlusconi y formada por la Lega Nord, Forza Italia y otros partidos de orientación conservadora y católica como la Unione dei Cristianodemocratici (UdC). El acuerdo entre estas fuerzas políticas se basaba, entre otras cosas, en una petición de la Lega Nord de una reforma restrictiva de la ley de inmigración vigente. Tras el acuerdo, el exagerado discurso antiinmigración de la Lega se convirtió en la política oficial de la coalición así como en un potente recurso electoral (Zincone, 2000a). Sin embargo, el debate no se centró en cuestiones ligadas a la gestión racional de los flujos sino en una confrontación muy estéril basada en argumentos en contra de los inmigrantes clandestinos. La Casa delle Libertà mostró una gran habilidad para imponer el binomio inmigración-seguridad en la campaña sin encontrar ninguna resistencia convincente por parte de la coalición adversaria (Caponio y Finotelli, 2003). En particular, los partidos de izquierda, sumidos en estériles debates internos, opusieron a la agresividad de la Casa delle Libertà genéricos discursos aperturistas que no respondían a las preocupaciones de la población (Einaudi, 2007). Como era de esperar, tras ganar las elecciones, la Casa delle Libertà se empeñó en la reforma prometida. Sin embargo, la Ley Bossi-Fini, que inicialmente fue anunciada como un cambio radical de la legislación vigente, combinó medidas restrictivas con la más grande regularización llevada a cabo en Italia en veinte años. Además, una vez conquistado el poder, la máquina mediática antiinmigración de los conservadores se detuvo con el objetivo de controlar la inquietud social y la alarma (Pastore, 2004). Una vez más, la moderación de las posturas más extremistas puede explicarse a través de los delicados equilibrios

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de la coalición de gobierno en la que coincidían posturas diferentes (Colombo y Sciortino, 2003). En primer lugar, los católicos de UdC y el lobbying de muchas asociaciones católicas, de empresarios y sindicatos desempeñaron un papel determinante en la realización de la regularización de 2002. Además, Alleanza Nazionale quiso mantener posiciones moderadas para distanciarse de las posturas extremistas de la Lega Nord. Finalmente, muchas posiciones del entonces ministro del Interior Giuseppe Pisanu, nacido en el Sur de Italia y exmiembro de la Democrazia Cristiana, estaban notoriamente en neto contraste con las posturas de la Lega Nord. En 2006, la inmigración volvió a un primer plano. Debido al pánico desatado por el asesinato de una mujer italiana por un ciudadano rumano, la nueva coalición de centro izquierda (2006-2008) liderada por Romano Prodi se mostró más atenta a leer la preocupación por la inseguridad ciudadana de los electores. El entonces vicepresidente del Gobierno italiano, Francesco Rutelli, declaró que era obligación política e institucional del Estado garantizar la tranquilidad de los ciudadanos haciendo uso del «rigor y la severidad de la ley» (Corriere della Sera, 3 de octubre de 2007). Esta actitud de la izquierda italiana reflejaba claramente la intención de captar el electorado más preocupado y en el que los «prejuicios latentes» (Zanier, 2002) hacia la inmigración habrían podido causar un cambio en su comportamiento electoral. En este mismo periodo, el centro derecha y los medios de comunicación reanudaron su campaña antiinmigración. En 2007 la alcaldesa de Milán, Letizia Mora i, de Forza Italia, propuso la organización de un «Security Day» para protestar contra la inseguridad ciudadana mientras que la Lega Nord por su parte continuaba organizando «rondas de seguridad» en algunas zonas del norte de Italia. En 2008, la coalición de la Casa delle Libertà, esta vez sin los católicos de UdC, volvió al poder después de una violenta campaña electoral antiinmigración. Sin embargo, por aquel entonces la importancia política del orden público abarcaba todo el espectro político: el candidato del Partito Democrático y exalcalde de Roma, Walter Veltroni, declaró reiteradamente durante la campaña electoral que el orden público era un «derecho universal», cuya protección se situaba más allá de las políticas partidarias (Corriere della Sera, 26 de marzo de 2008). Como hemos podido observar, en la primera década del nuevo siglo, el debate político sobre la inmigración ha adquirido fuertes tonos securitarios mientras que la extrema politización del tema ha impedi-

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do un debate más amplio sobre la gestión racional de los flujos migratorios (Einaudi, 2007). Al mismo tiempo, se ha reafirmado un modelo migratorio basado en la irregularidad y en la segmentación del mercado de trabajo, en el que el inmigrante irregular es a menudo presentado como un criminal. Esto no ha sido sólo posible gracias al discurso leghista apoyado por el imperio mediático de Silvio Berlusconi, sino también gracias a la inercia de una izquierda débil, cuyas divisiones internas han impedido contrarrestar la vehemencia retórica y el laissez faire de los últimos gobiernos conservadores. En otros países europeos, la marginalización y la criminalización de los inmigrantes ha desempeñado un papel fundamental en la génesis de conflictos entre nativos e inmigrantes (véase, por ejemplo, el capítulo de Cecilia Eseverri en este libro). Por este motivo, el próximo apartado se centrará en el efecto de la relación «inmigración = irregularidad = criminalidad» sobre la opinión pública y sobre la convivencia entre inmigrantes y nativos en Italia.

4.2. Principales ejes de conflicto con la inmigración 4.2.1. Inmigración y criminalidad La actitud de la población italiana hacia la inmigración ha sido a menudo contradictoria. Por una parte, la inmigración constituye una de las preocupaciones de los ciudadanos si bien su intensidad varía según la edad, el nivel cultural, su procedencia y el nivel económico de la región (Bonifazi, 2003 y 2006; Bonifazi y Caruso, 2000). Por otra parte, en el curso de los años se ha observado una consolidación del «discurso funcionalista», es decir la aceptación de la inmigración como necesaria para cubrir aquellos puestos de trabajo que los italianos tienden a rechazar. Como puede observarse en el Cuadro 4, el porcentaje de aceptación aumentó particularmente entre 1997 y 2002, lo cual ha sido explicado por la importancia que los inmigrantes tienen para el cuidado doméstico, pues son precisamente las personas mayores de 60 años las que muestran el mayor grado de aceptación de la inmigración como necesaria para el mercado de trabajo y como proveedora de servicios sociales (Bonifazi, 2006). En contraste con el llamado «discurso funcionalista», durante muchos años ha faltado en las encuestas la visión de los inmigrantes como

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Cuadro 4. Respuestas a la pregunta ¿son necesarios los inmigrantes para el mercado de trabajo? Año Encuesta

Acuerdo (%)

Desacuerdo (%)

No sabe (%)

1987-1988

20,1

77,1

2,4

1991

35,2

63,8

1,1

1997

24,2

73,5

2,3

2002

60,7

38,5

0,8

Fuente: Bonifazi, 2006.

aquellos que abusan de los servicios sociales, que es, por ejemplo, mucho más frecuente en otros países europeos con sistemas de welfare más generosos y una inmigración más caracterizada por flujos de solicitantes de asilo. De hecho, las actitudes más negativas hacia la inmigración en Italia están relacionadas sobre todo, con la inseguridad y la criminalidad. En 2002, el 52% de los ciudadanos entrevistados se mostraba de acuerdo con el hecho que un aumento en el número de los inmigrantes conlleva un aumento de la criminalidad y el terrorismo (Bonifazi, 2006). Según una investigación realizada en Europa en el año 2000, Italia es, después de Grecia, el país europeo donde más frecuentemente se asocia la inmigración a unas tasas de criminalidad elevadas. En otras investigaciones recientes, los italianos que asocian la inmigración a un peligro para el orden público aparecen con un porcentaje superior al de la media europea (Colombo 2007). Finalmente, en uno de los últimos informes «Ci à sicure» (Ciudades seguras) de la Región Emilia Romagna, la presencia de inmigrantes sigue siendo la segunda preocupación de los ciudadanos después del tráfico (Sacchini, 2006). Si por una parte las encuestas mencionadas reflejan cierta exageración del fenómeno de la criminalidad de los inmigrantes, no sorprende que la dedicación a pequeñas actividades criminales sea a veces casi la única opción de supervivencia para inmigrantes en condiciones de vida muy precarias. Según una de las investigaciones más destacadas sobre el tema, realizada por el sociólogo Marzio Barbagli (2002), a finales de la década de 1990 la relación entre inmigración y criminalidad estaba arraigada en los mismos mecanismos del régimen migratorio italiano y en su capacidad de generar irregularidad durante mucho tiempo. Cómplices de esta evolución habrían sido, según el autor, la poca efi-

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cacia de los controles internos, la falta de acuerdos de readmisión con países de origen hasta 1998, así como la excesiva tolerancia hacia la economía informal. En este contexto, el estatus legal de los inmigrantes desempeña un papel fundamental en el proceso de «desviación», ya que los extranjeros irregulares denunciados y condenados representan, según los crímenes, entre el 65% y el 92% del total de los extranjeros denunciados y condenados. Los resultados de la investigación de Barbagli han sido confirmados recientemente por un informe del Ministerio de Interior italiano según el cual los inmigrantes irregulares siguen representando, según el tipo de crimen, más del 70% de todos los inmigrantes denunciados y condenados (Ministero dell’Interno, 2007). Sin embargo, la mayoría de las investigaciones concuerdan que tanto en el mundo criminal como en el laboral, los inmigrantes son empleados en aquellas actividades que requieren menos cualificación. Por lo tanto, los crímenes más frecuentes cometidos por extranjeros son hurtos, tráfico de drogas y explotación de la prostitución, mientras que los grandes robos en bancos o joyerías, así como la criminalidad organizada siguen estando en mano de los italianos (Barbagli, 2002). Sobre todo durante la década de 1990 la precariedad de la situación de muchos inmigrantes, la falta de preparación de los Gobiernos italianos, y la pequeña criminalidad de los extranjeros llevaron al estallido de las llamadas «crisis urbanas» en muchas ciudades italianas (Petrillo, 1995; Allasino y otros, 2000). Los conflictos urbanos más importantes estallaron en Florencia, Turín, Génova y Milán, en cuyos barrios los inmigrantes implicados en la venta de droga y en la prostitución se habían convertido en las «cabezas visibles» de la criminalidad extranjera y eran percibidos como amenazas permanentes para la seguridad ciudadana. Sin embargo, los «nuevos conflictos metropolitanos» (Cotesta, 1999: 326) se expresaron de formas muy diferentes. En los casos de Turín o Florencia no hubo, por ejemplo, ni confrontación violenta ni muestras de autodefensa (Fontana, 2000). Diferente fue el caso de la crisis urbana de Génova en 1995, en la que los ciudadanos organizaron rondas nocturnas contra los inmigrantes, pidiendo al mismo tiempo más «pulizia» (limpieza) y más «polizia» (policía) para proteger el centro de la ciudad de los inmigrantes y la degradación urbana (Petrillo, 2003). También han tenido connotaciones violentas algunos episodios de conflicto ligados a la presencia de gitanos rumanos, como por ejemplo el incendio provocado de cinco campamentos de Roma en 1999 (Sigona, 2004).

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A pesar de sus diferentes formas de expresión, las crisis urbanas de Turín y Génova, así como las más recientes de Padua y Roma, surgieron del malestar de los ciudadanos. Sin embargo, no faltaron conflictos provocados por el malestar de los inmigrantes afectados por políticas migratorias inadecuadas. El hacinamiento en muchas viviendas de inmigrantes no causó sólo tensiones con la población nativa, preocupada por la concentración de los extranjeros en determinadas zonas de la ciudad, sino también los primeros conflictos con la Administración local. A principios de la década de 1990 los inmigrantes empezaron a ocupar edificios como reacción a una catastrófica política de la vivienda (Riccio, 2002; Melo i 1993). En particular, las protestas de los inmigrantes en Bolonia en 1998 representaron la conclusión natural de una serie de fallos de la Administración local, que había tratado el problema de la vivienda de los inmigrantes mediante una política de emergencia sin una adecuada programación a largo plazo (Decimo, 2003). Desde el comienzo del siglo xxi, han aumentado las confrontaciones de los inmigrantes con la policía. En el llamado caso de «Chinatown», la multa de una policía municipal a una mujer china produjo una batalla callejera entre miembros de la comunidad china y la policía municipal (Repubblica, 12 de abril de 2007). Un episodio similar ocurrió en la misma ciudad en el mes de julio del mismo año entre la policía y un grupo de vendedores de zapatos peruanos (Corriere Della Sera, 2 de julio de 2007). Entre los episodios de violencia más recientes se encuentra sin duda la revuelta de inmigrantes en la pequeña ciudad calabresa de Rosarno. La revuelta de los inmigrantes estalló de forma muy violenta en enero de 2010, cuando dos inmigrantes fueron heridos con armas de caza por dos personas que todavía no han sido indentificadas. El acto causó la reacción de centenares de inmigrantes, la mayoría africanos y empleados como braceros en la agricultura, y condujo a enfrentamientos muy duros con los autóctonos y la policía (Corriere della Sera, 10 de enero de 2010). La revuelta en Rosarno, cuya Administración municipal fue destituida por infiltración mafiosa en 2008, no ha sido la simple consecuencia de un acto xenófobo, sino la reacción a una situación laboral en la que las organizaciones mafiosas explotan el trabajo de los inmigrantes obligándoles a trabajar en condiciones infrahumanas absolutamente fuera de cualquier control estatal. En ese sentido, este episodio no puede considerarse el fruto de una mala gestión del fenómeno migratorio, sino de una más profunda y antigua incapa-

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cidad del Estado italiano para intervenir en contra de la criminalidad organizada y su control del territorio.

4.2.2. Inmigración e islam Durante la década de 1990 los conflictos relacionados con la inmigración han estado profundamente arraigados en la falta de previsión que ha caracterizado, y que en parte sigue caracterizando, al régimen migratorio italiano. La consecuente percepción de que la ilegalidad y la criminalidad de los extranjeros son dos fenómenos íntimamente relacionados ha sido debidamente explotada con fines electorales. Al contrario, el debate sobre la homogeneidad cultural y la convivencia con la minoría musulmana ha quedado en la sombra durante muchos años. Según una encuesta realizada en Italia en 1999, menos de la mitad de los italianos pensaba que los extranjeros tenían que abandonar sus costumbres aunque éstas difirieran de las del país de residencia. Todavía en 2002, alrededor del 80% de los entrevistados afirmó no tener ningún problema en ser vecinos de una familia árabe, mientras que el 63% de los mismos entrevistados consideraba que la inmigración es «un buen modo de tener contactos con otras culturas» (Bonifazi, 2006). Al contrario, alrededor del 70% de las personas entrevistadas para la misma encuesta admitió que habría tenido muchos problemas si su hija o hijo hubiera salido con un chico o una chica procedente de Albania (Bonifazi, 2006), habiendo sido los albaneses durante mucho tiempo una de las comunidades extranjeras que más se han relacionado con la criminalidad. Sin embargo, después del 11/9, tanto en Italia como en muchos otros países europeos se ha registrado un cierto cambio en el discurso sobre la inmigración musulmana (y esto a pesar de que el porcentaje de musulmanes en Italia sea muy inferior al de los europeos cristianos en el conjunto de la población extranjera). De hecho, el cambio de actitud de la población italiana hacia el mundo musulmán en los últimos años está más relacionado con el clima político que con los musulmanes per se (Schmidt di Friedberg, 2002). En poco tiempo la comunidad musulmana en Italia se ha transformado en el centro de numerosos debates sobre multiculturalismo y convivencia étnica. Al respecto, no faltan referencias a los «peligros» derivados de una sociedad multiétnica y multirreligiosa por parte de personajes públicos o académicos. Han

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sido, por ejemplo, Giovanni Sartori (2002) y Oriana Fallaci (2001) los dos intelectuales italianos, ambos residentes en Estados Unidos, que más han llamado la atención sobre el tema del islam en Italia. Además, la cuestión del islam ha adquirido un papel importante sobre todo en las provocaciones políticas de la Lega Nord, que ha añadido al problema de la inseguridad ciudadana el de las identidades en riesgo. Tristemente famosa al respecto es la actuación del exministro de Justicia Calderoli que llevó al Parlamento italiano una camiseta con una caricatura de Mahoma poco después del escándalo de las caricaturas en una revista de Dinamarca. Junto a este tipo de provocaciones mediáticas, la Lega Nord ha fomentado y apoyado movimientos en contra de la construcción de mezquitas, vistas por ciertos italianos no como lugares de recogimiento espiritual, sino como un peligro para la seguridad nacional al considerarse un posible refugio para terroristas. En la primera decada del siglo xxi se han registrado, por ejemplo, con bastante frecuencia marchas contra de la construcción de centros de cultura islámicos o de mezquitas. Recordamos aquí el caso de las mezquitas de Lodi o de Via Meda, en Milán. En Lodi, el Gobierno local de izquierda dio el permiso para construir una mezquita a las asociaciones musulmanas en un terreno del Ayuntamiento, provocando así una serie de manifestaciones por parte de los partidos de derecha. En el caso de la mezquita de Via Meda, en Milán, las asociaciones musulmanas pidieron al Ayuntamiento transformar un edificio privado en una mezquita, provocando la oposición de los partidos de derecha, cuyas manifestaciones, sin embargo, no tuvieron mucho éxito. A estos episodios hay que añadir una de las recientes y poco exitosas manifestaciones en contra de la construcción de una mezquita en Bolonia (Corriere Della Sera, 30 de septiembre de 2007) organizadas por la Lega Nord y Alleanza Nazionale. En comparación con el asunto de las mezquitas, los debates sobre el velo islámico han sido menos encendidos que en otros países. En el pasado, algunos Ayuntamientos gobernados por la Lega Nord optaron por prohibir el burka y el niqab en los espacios públicos. En 2005, Giancarlo Gentilini, alcalde leghista de la ciudad de Treviso, anunció públicamente prohibir llevar burka en los espacios públicos de su ciudad. No fue una decisión afortunada. El Tribunal de Treviso archivó la denuncia a una mujer bangladesí por llevar este tipo de vestimenta, declarando que llevar el burka por motivos religiosos en Italia no es ilegal (La Repubblica, 14 de agosto de 2005). El tribunal basó su sentencia

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en la Ley 152/1975, aprobada en los años del terrorismo de las Brigadas Rojas, que prevé multas para toda persona que cubra su rostro en espacios públicos excepto en aquellos casos en los cuales este tipo de indumentarias sean determinadas por motivos religiosos. Sin embargo, en 2010 varios alcaldes leghistas de la región del Veneto han vuelto a prohibir el ingreso de mujeres con burka en los lugares públicos de sus ayuntamientos (Corriere del Veneto, 19 de julio de 2010). La prohibición ha desencadenado de nuevo un amplio debate y ha sido condenada por el Patriarca de Venecia, Angelo Scola. Debido a ello, el Parlamento italiano, aprovechando un Zeigeist favorable a este tipo de prohibiciones, está planeando prohibir el burka y el niqab por una ley del Estado. A pesar de la relevancia del debate sobre el islam, hasta ahora la convivencia entre italianos y musulmanes no ha desembocado en conflictos violentos. Sólo en casos aislados la intolerancia hacia la comunidad musulmana ha adquirido tintes algo más violentos. En agosto de 2007 fue quemada una carnicería musulmana en la ciudad de Brescia. Dos días antes, desconocidos habían lanzado dos cócteles molotov contra una mezquita en la zona sur de la misma ciudad. En el mismo mes, otro objeto incendiario fue lanzado contra el Centro Islámico de la ciudad de Segrate, cerca de Milán, que con su mezquita, es el único centro de culto musulmán autorizado por la Administración de Milán (Corriere Della Sera, 7 de agosto de 2007). A pesar de estos episodios, las muestras ciudadanas contra las instituciones musulmanas han sido principalmente confrontaciones de bajo riesgo, expresadas sobre todo a través de manifestaciones y que han adquirido, sólo recientemente y de manera aislada, un tinte violento. En muchos casos, los inmigrantes han elegido la vía institucional para sus peticiones mientras que la capacidad de gestionar y, sobre todo, de prevenir los conflictos ha dependido fuertemente de la capacidad de las instituciones de intervenir sobre los mismos. En el caso italiano, sin embargo, esta capacidad varía notablemente según el nivel de gobierno territorial implicado.

5. Las respuestas institucionales al conflicto 5.1. La búsqueda de un modelo nacional de integración En Italia, los primeros conflictos relacionados con la inmigración surgieron principalmente a causa de un profundo vacío legislativo e

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institucional. La fuerte inestabilidad política y la preeminencia de las políticas de control de flujos impidieron la consolidación de un cuadro sistemático de políticas y prácticas de integración. Al menos durante la década de 1990 la improvisación de las medidas de acogida y la cultura de la emergencia estaban en claro contraste con las políticas mucho más elaboradas de otros países europeos. Por ello, Italia junto con otros países de la Europa del Sur, fue considerada desde el principio un país sin modelo de integración y, en cualquier caso, «peligrosamente cercano a una política de exclusión diferencial de facto» (Freeman, 2004: 961) cuyo mayor y único objetivo era la integración socioeconómica de los inmigrantes sin más. Sin embargo, por lo menos en la década de 1990, hubo intentos de diseñar un régimen de integración basado en la cooperación territorial y el pluralismo.

5.1.1. El primer Gobierno de centro izquierda (1996-2001) La coalición de centro izquierda, que llegó al poder en 1996, fue la primera en elaborar una política integral en materia de inmigración e integración. La ley Turco-Napolitano proporcionó por primera vez un cuadro de normas dirigidas a la regulación de los flujos y a la inclusión de los inmigrantes. La ley establecía que es responsabilidad del Estado, de las regiones, de las provincias y de los Ayuntamientos, cada uno dentro de sus competencias, y en colaboración con las asociaciones de inmigrantes y quienes trabajen en su favor, emprender iniciativas para la integración de los inmigrantes y para promover la enseñanza de la lengua italiana (Art. 42). La ley también creó un Fondo Nacional para las Políticas Migratorias que asignaba a las Regiones la financiación de programas anuales y plurianuales de integración de inmigrantes en su territorio. En el ámbito del asilo, la constitución de un Fondo Europeo para los Refugiados (2000) y una financiación especial del Ministerio del Interior permitieron la creación del Programa Nacional de Asilo, es decir de una red de acogida para solicitantes de asilo dirigida por la Asociación Nacional de los Ayuntamientos Italianos (ANCI). Las medidas de integración previstas por la ley Turco-Napolitano reflejaban lo que Zincone (2000b) ha llamado un «modelo de integración razonable», basado en el intento de compensar una garantía de seguridad por la protección de los derechos fundamentales de los irregulares (escolarización y asistencia sanitaria), la integración de los inmigrantes

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regulares y el pluralismo. Por ello, podemos afirmar que la ley TurcoNapolitano representó el primer intento de coordinar en un marco legislativo general las respuestas institucionales para la prevención y la gestión de los conflictos.

5.1.2. El segundo Gobierno Berlusconi (2001-2006) A pesar de su retórica restrictiva, el segundo Gobierno de Silvio Berlusconi no intervino en algunos de los instrumentos de integración introducidos por la ley Turco-Napolitano. Entre ellos destacan la conservación del Fondo para las Políticas Migratorias y la transformación del Programa Nacional de Asilo en un Sistema de Protección Nacional para Solicitantes de Asilo y Refugiados. Además, el entonces ministro del Interior, Beppe Pisanu, instituyó la Consulta islámica en 2005, cuyo objetivo era favorecer el diálogo institucional con las comunidades musulmanas y encontrar las soluciones más adecuadas para su inserción en el tejido económico y social italiano (Ferrari, 2007). La constitución de la consulta reflejaba la necesidad urgente de entablar un foro de diálogo entre un Estado preeminentemente católico como el italiano y la minoría musulmana. Dicha necesidad había quedado particularmente clara en ocasión de la llamada «cuestión del crucifijo». En 2003, Adel Smith, ciudadano italiano de origen egipcio y presidente de la Unión Italiana de Musulmanes, inició un pleito con la escuela de sus hijos en Ofena (L’Aquila), con el que pedía la eliminación del crucifijo de las paredes del instituto, y decidió recurrir a la máxima instancia judicial italiana: la Corte de Casación. Su petición tuvo una amplia repercusión nacional, y obligó a las máximas instancias judiciales del país a intervenir en el asunto. Sin embargo, en 2007 la Corte de Casación rechazó su recurso, después de que una sentencia del Consejo de Estado declarase que la presencia del crucifijo en edificios públicos como las escuelas no atenta contra los principios de laicidad del Estado italiano. Sólo unos años más tarde la decisión del Consejo de Estado habría sido declarada ilegítima por la Corte de Estrasburgo (véase el capítulo de Solanes en este libro).

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5.1.3. El segundo Gobierno de centro izquierda (2006-2008) El Gobierno de Romano Prodi (2006-2008) tuvo que enfrentarse a la primera security crisis del nuevo siglo causada por el atroz asesinato de una mujer italiana a manos de un ciudadano rumano. Las cuestiones de integración pasaron a un segundo plano y en octubre de 2007 el Gobierno encabezado por Romano Prodi aprobó el Decreto 181/2007 que permitía a las fuerzas de seguridad deportar a ciudadanos de la Unión Europea y a los miembros de sus familias del territorio italiano si se les consideraba peligrosos para el orden público. Además, en noviembre de 2007, quince ciudades italianas firmaron «pactos por la seguridad» entre la Administración central y las autoridades locales. Políticos izquierdistas criticaron duramente el decreto mientras que los elementos más moderados reiteraron su necesidad en un momento tan delicado. Sin embargo, durante su breve existencia, el Gobierno Prodi también intentó mejorar el diálogo del Gobierno con las asociaciones musulmanas y el de las asociaciones musulmanas entre ellas. La Consulta islámica empezaba a experimentar divergencias entre sus miembros, sobre todo entre la UCOII (Unión de las Comunidades y Organizaciones Islámicas Italianas), partidarios de medidas como la hora de religión para musulmanes en la escuela pública o la posibilidad de que los musulmanes se ausentaran de la escuela durante sus festividades religiosas. Debido a estas divergencias en la misma Consulta, el nuevo ministro del Interior, Giuliano Amato, pidió la preparación de una Carta de Valores común, firmada por todos los miembros de la Consulta, como base de trabajo para el futuro. La Carta de Valores fue presentada el 23 de abril de 2007, y a pesar de no tener valor jurídico alguno, fue enseguida fuertemente criticada, o por ser poco convincente en su afirmación de los valores occidentales o por ser demasiado paternalista (Pastore, 2007).

5.1.4. El tercer Gobierno de centro derecha3 Las elecciones de 2008 otorgaron a la Lega Nord un importante aumento de votos que le permitió reforzar su presencia en el Gobierno, 3. Sobre las políticas de inmigración del tercer Gobierno de Berlusconi véase también Finotelli y Sciortino, 2008.

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ya que los representantes de UdC habían decidido no apoyar a la coalición de Silvio Berlusconi. La fuerza electoral de la Lega y su control del Ministerio del Interior durante el tercer Gobierno de Berlusconi es esencial para entender las respuestas de las instituciones en este periodo. Menos de dos meses después de ganar las elecciones en abril de 2008, la coalición de centro derecha promulgó un nuevo decreto que contenía «medidas urgentes sobre seguridad pública». El Decreto de Ley 92/2008, convertido posteriormente en la Ley 125/2008, cambió el Código Penal italiano e hizo posible deportar a un extranjero o expulsar a un ciudadano de la Unión Europea en caso de que fuese declarado culpable de un crimen que acarrease una condena de más de dos años de prisión. Este nuevo decreto preveía también la posibilidad de encarcelar a ciudadanos italianos o extranjeros que hubieran alquilado un piso a ciudadanos en situación irregular. Además, invistió al Ejército italiano con la tarea (limitada) de controlar el territorio y otorgó poderes especiales a las autoridades civiles en situaciones de emergencia relacionadas, entre otras cosas, con la inseguridad urbana. La nueva Ley fue reforzada con un decreto legislativo posterior destinado a convertir en ley nacional la directiva de la Unión Europea 2004/38/CE sobre la libre circulación de los ciudadanos de la Unión Europea. Según este segundo decreto, los ciudadanos de la Unión Europea pueden establecerse en Italia durante más de tres meses sólo si registran su presencia y pueden demostrar que disponen de ingresos legales. Los ciudadanos de la Unión Europea que no hayan registrado su presencia en el país pueden ser expulsados por razones de seguridad pública. Estas medidas estaban claramente dirigidas contra los Roma con pasaporte rumano con el objeto de debilitar el grado de protección que éstos habían adquirido gracias al proceso de ampliación. Una medida posterior fue la «ordenanza gubernamental» (nº 3.676 del 30/5/2008) que ordenó la clausura de los campamentos gitanos en tres regiones italianas (Lombardía, Lazio y Campania), el censo de toda la población gitana y la toma de huellas dactilares de los menores gitanos. Esta ordenanza provocó un amplio rechazo nacional e internacional, pues se interpretó como un ejemplo de discriminación étnica contra los romaníes. Frente a esto, el ministro del Interior, Roberto Maroni, de la Lega Nord, justificó la ordenanza haciendo valer la necesidad de proteger a los menores romaníes de la explotación laboral y garantizar su escolarización. También insistió en que una parte significativa de su legislación se basaba en borradores y documentos elaborados en

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tiempos de anteriores gobiernos de centro izquierda. A pesar de los esfuerzos del Gobierno italiano para justificar el decreto, algunas de sus secciones fueron finalmente bloqueadas debido a la opinión negativa de la Comisión Europea. En mayo de 2009, el Gobierno aprobó la Ley sobre la seguridad pública (94/2009), el llamado «Pacche o Sicurezza» (paquete seguridad). La Ley institucionalizó definitivamente la inmigración como un problema de seguridad, ya que introdujo medidas contra la migración ilegal junto a otras disposiciones dirigidas contra la mendicidad y el vandalismo, así como el embargo de bienes pertenecientes a organizaciones criminales. Desde la aprobación de la ley, los inmigrantes irregulares pueden ser detenidos y encarcelados por un período de entre seis meses y cuatro años. Además, la ley extendió la duración del periodo de detención posible en los CPT a un máximo de 180 días y exigía un periodo de espera más largo para las personas casadas con ciudadanos italianos que desearan solicitar la nacionalización. Finalmente, la misma ley institucionalizó las llamadas «rondas de seguridad», es decir admitió la constitución de grupos de ciudadanos encargados de hacer «rondas» de control en sus zonas de residencia y, en su caso, referir posibles actividades ilegales. Una de las medidas más controvertidas, es decir la delación por parte de los médicos de inmigrantes irregulares a las autoridades no fue introducida debido a las fuertes protestas del sector católico y del lobby de los médicos. Finalmente, un año más tarde el Gobierno instituyó los controvertidos acuerdos de integración como parte un plan más amplio para «la integración en la seguridad» (Ministerio de Interior, comunicación del 10 de junio de 2010).

5.1.5. Algunas consideraciones sobre la retórica de la seguridad Después del primer Gobierno de centro izquierda, la inmigración en Italia se ha convertido progresivamente en un problema de seguridad y de orden público. Al mismo tiempo, las medidas de inclusión han sido lentamente sustituidas por medidas punitivas. La necesidad de sumarse al discurso securitario ha quedado también clara en las últimas actuaciones del centro izquierda, mientras que en el ámbito nacional han fracasado muchos de los intentos para crear foros de diálogo y convivencia. Sin embargo, nunca como durante el último Gobierno Berlusconi la inmigración ha sido planteada como un pro-

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blema de orden público. Este proceso ha venido acompañado de un preocupante aumento de actitudes discriminatorias y xenófobas en Italia (Comisión Europea, 2008 y 2009) y el sentimiento de «inseguridad difusa» (Valtolina, 2009: 155) en la sociedad. Sin embargo, hay que destacar algunos puntos de interés en relación con la implementación de las nuevas medidas. Si es verdad que estas modificaciones parecen endurecer fuertemente las condiciones para los migrantes irregulares, sus efectos reales son muy escasos puesto que tanto la sanción prevista como la reducción de derechos permanecen limitadas (Codini, 2009). Respetando una praxis común a todas las reformas de centro derecha, las medidas adoptadas son de dudosa eficacia a pesar de su espectacularidad. También está claro que la ley no ataca las condiciones estructurales de la irregularidad, si pensamos en el progresivo debilitamiento de los canales legales de entrada o en los esfuerzos limitados en la lucha contra la economía sumergida. En otras palabras, la ley no resuelve el problema de la irregularidad sino que hace sólo más precaria y difícil la estancia de los irregulares. A este respecto, los datos de 2009 sobre las detenciones y expulsiones de extranjeros irregulares plantean otra llamativa contradicción, ya que la relación entre inmigrantes irregulares interceptados y repatriados es la más baja desde 2004, a pesar del enorme debate sobre la inmigración irregular en Italia (Cáritas, 2010). Finalmente, de momento no se conocen muchos casos en los cuales las rondas se hayan puesto como prácticas ex novo. Además, su formación está sujeta a importantes limitaciones, como la imposición del teléfono móvil como único objeto de trabajo (decreto del Ministerio del Interior, 9 de agosto de 2009). La suavización de estas medidas se debió, en particular, al reglamento de actuación de la ley que, en línea con una tendencia general de las políticas italianas, ha sido objeto de menos atención pública y, por lo tanto, más libre de constricciones retóricas (Cesareo, 2007). Parece, por lo tanto, que el Gobierno de Silvio Berlusconi no ha creado patrullas paramilitares sino prácticas de monitorización de barrio que, si bien muy cuestionables, no representan sólo una peculiaridad italiana. En el ámbito específico de las políticas de integración, los acuerdos de integración ciertamente no representan un hecho aislado o una consecuencia del leghismo, puesto que otros países como Francia, los Países Bajos o Alemania ya tienen dichos contratos de integración o han anunciado su intención de introducirlos en un futuro muy próximo (EU/Ius News, abril de 2010). En este sentido

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Italia se sitúa plenamente en el trend europeo hacia una integración cívica basada en el «liberalismo represivo» (Joppke, 2007). En resumen, las últimas políticas migratorias italianas parecen estar caracterizadas por un fuerte contraste entre una vehemente retórica defensiva y securitaria, y una escasa capacidad de implementación. La escasa implementación es el motivo fundamental de la ineficacia de las políticas migratorias italianas y representa uno de los principales elementos de continuidad de dichas políticas. En este contexto de «inercia nacional», todavía no ha sido posible la consolidación de un modelo nacional de integración. Por ello, la acción de los Gobiernos regionales y, sobre todo, municipales adquiere particular relieve como respuesta a los nuevos retos planteados por la inmigración.

5.2. Las estrategias locales y regionales Los Gobiernos locales y regionales asumieron desde el principio un papel fundamental en la resolución y prevención de los «nuevos conflictos metropolitanos» debido a la débil capacidad de intervención nacional. En esta tarea, sus estrategias, inicialmente poco coordinadas, contaron además con la participación de nuevos tipos de actores. En varias ciudades del norte de Italia habían surgido comités de seguridad, que pronto se convirtieron en un nexo fundamental entre el Gobierno local y los barrios afectados por la criminalidad. Al mismo tiempo, se había afirmado la presencia del «empresario de la seguridad» como mediador entre el Gobierno local y la comunidad ciudadana al margen de todos los partidos (Palidda, 2000). Ni los partidos ni la policía se mantuvieron indiferentes a la actividad de estos comités. De hecho, en algunas ciudades, como por ejemplo Florencia, fue la policía quien buscó un punto de encuentro con estos comités. Sin embargo, el apoyo de los partidos de derecha a los comités no nos dice todavía nada sobre la orientación de sus miembros, ya que también los miembros moderados de los comités defienden una justificación securitaria del racismo, pidiendo medidas de control más duras en los ámbitos local y nacional, y encontrando en esto un fuerte aliado en la policía (Palidda, 2000). De esta manera las cuestiones de seguridad se convirtieron en parte integrante de las políticas locales, siempre en el marco de sus competencias y sobre todo gracias a la explotación del recurso de la policía municipal. A este respecto, se intensificó también la co-

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operación entre algunas administraciones comunales y el Ministerio del Interior en materia de seguridad pública. Recordamos aquí, además, la actitud pragmática de algunas direcciones de policía (questure) en aceptar fotos de mujeres musulmanas con pañuelo, lo cual estaba en contraste con la relevancia que la «regulación» de esta costumbre asumía en el debate público (Schmidt di Friedberg, 2002). Con la aprobación de la Ley 40/1998 la capacidad de intervención de las regiones y los municipios recibió un considerable empuje. La existencia de fondos para las políticas de integración condujo a que algunas regiones italianas aprobaran sus propias leyes de integración, como Emilia-Romagna (2004), Friuli Venezia-Giulia (2005) y Liguria (2007). Los objetivos principales de estas leyes son la programación, coordinación y evaluación de políticas de integración a través de la creación de una Consulta Regional de Integración, de un Observatorio Regional para la Integración y de la aprobación de un Programa Trienal de Integración, este último con el fin de promover el acceso de los inmigrantes a los servicios sociales (principalmente educación y vivienda) y su participación en la vida social. Las mismas leyes también otorgan competencias a los Gobiernos locales para la creación de centros de información de inmigrantes, servicios de mediación cultural y acceso a la vivienda. Sin embargo, ya antes de la creación de dichas leyes las medidas de tutela del orden público han sido compensadas en algunas regiones por servicios sociales para favorecer el diálogo y disminuir las probabilidades de conflicto en muchos Ayuntamientos. Según las palabras de uno de los responsables de los programas de integración de la ciudad de Ferrara, una administración comunal no puede permitirse «retrasos en la mediación». Además, muchas ciudades afectadas por los conflictos urbanos eligieron la estrategia de la obra pública para mejorar las zonas degradadas de la ciudad y sensibles al conflicto. Éste fue el caso de Turín, de Génova y más recientemente de Padua. Seguridad, recalificación urbana, servicios sociales y políticas para el desarrollo fueron identificadas rápidamente como medidas esenciales para prevenir el conflicto local como pasó en el caso de Turín (Allasino, 2006). En algunas ciudades, además, se financiaron diferentes iniciativas locales de tipo social, económico y cultural que contribuyeran a mejorar las relaciones y el entendimiento entre los inmigrantes y la sociedad receptora en las zonas conflictivas. Más difícil fue solucionar los problemas relacionados con los Roma. En ciudades como Bolonia, por ejemplo, la Administración

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municipal revisó las políticas de vivienda para los nómadas con la intención de mejorar la calidad de los campamentos. Sin embargo, estas medidas permanecen bastante aisladas debido a la muy controvertida presencia de este colectivo. Si por una parte las nuevas leyes regionales prevén fondos destinados a las políticas para los Roma, por otra las administraciones comunales prefieren no utilizarlos para no ser vinculadas a los objetivos mismos de las leyes (Sigona, 2004). Las políticas para nómadas no relacionadas con medidas de orden público son poco populares en Italia y podrían convertirse en el talón de Aquiles para cualquier administración comunal. Otro aspecto relevante del papel desempeñado por las administraciones comunales es sin duda el aumento de la participación de los inmigrantes en la política local y sus asociaciones. Si bien los inmigrantes en Italia todavía no tienen derecho a votar en las elecciones municipales, algunos ayuntamientos han permitido a los inmigrantes extracomunitarios participar en las consultas electivas, y, en algunos casos, intervenir en las reuniones del Consejo Comunal como consejeros adjuntos sin derecho a voto (Caponio, 2006). Finalmente, hay que mencionar sin duda el papel desempeñado por el asociacionismo inmigrante. Los estudios realizados hasta ahora sobre casos específicos de asociacionismo, confirman la importancia de las asociaciones como actores del diálogo entre la comunidad inmigrante y la sociedad receptora. De hecho, muchas asociaciones de inmigrantes, sobre todo musulmanas, se han revelado mediadoras por excelencia, y han centrado su actividad en el desarrollo de una densa red de contactos con los Gobiernos locales, la policía y los sindicatos (Schmidt di Friedberg, 2002). Los campos de intervención en este caso recogían el desafío representado por la regulación de la vida diaria de los musulmanes en las comunidades locales. De hecho, ya antes de la institución del «Consejo islámico» se habían llevado a cabo acuerdos entre los Gobiernos locales y las asociaciones islámicas. Éstos abarcaban las ausencias de los alumnos durante el Ramadán, el respeto de las costumbres alimenticias de los musulmanes en los comedores o la concesión de tiempos para el rezo durante el horario de trabajo (Ferrari, 2007). En la ciudad de Turín, por ejemplo, la posibilidad de sacrificar animales según el rito islámico ha sido posible gracias a la estrecha colaboración entre los responsables de algunas asociaciones y el Gobierno local. (Schmidt di Friedberg, 2002). Las asociaciones han demostrado, además, un nivel de sensibilidad para el clima político tal vez más sutil que la mis-

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ma sociedad receptora. En la ciudad de Trieste, por ejemplo, han sido protagonistas de una actitud inusual, rechazando la oferta del entonces alcalde de la ciudad Riccardo Illy para construir una mezquita en las afueras de la ciudad. Las razones del rechazo fueron explicadas y tenían que ver con el miedo a que la construcción de la mezquita se convirtiera en un asunto mediático capaz de perturbar la convivencia pacífica de la pequeña comunidad musulmana con los triestinos (Schmidt di Friedberg, 2002 y 2005). Otro caso parecido, relacionado con el ámbito escolástico, fue la cuestión de la escuela árabe de Via Ventura, en Milán. La escuela fue constituida para responder a las peticiones de un grupo de familias egipcias que querían educar a los hijos en el marco la cultura árabe. Después de largas negociaciones, la Oficina Escolástica Regional, contra las protestas de la Lega Nord o Alleanza Nazionale, aprobó la constitución en el marco de la legislación italiana de una escuela italo-árabe bilingüe, abierta a todas las confesiones, con clases en árabe e italiano, profesores árabes e italianos y una directora de instituto italiana (La Repubblica, 18 de julio de 2004). Sin embargo, la oposición del Ayuntamiento de Milán respecto a cuestiones formales provocó el cierre temporal de la escuela, que reanudó su actividad en noviembre de 2006. En general, los acuerdos alcanzados entre las asociaciones y los Gobiernos locales han demostrado así una nueva forma de «socialismo municipal» (Montemartini, 1902)4 centrada en los servicios para determinadas minorías comunales, que a menudo han sido negados en los discursos simbólicos del debate nacional. En algunos casos, las políticas locales han sido negadas a posteriori en el ámbito nacional. Es, por ejemplo, el caso de las circuncisiones genitales femeninas realizadas de manera experimental en la región de la Toscana. Estas prácticas, pedidas por un grupo de madres somalíes y realizadas en un marco experimental causaron un profundo y encendido debate político nacional que acabó con su prohibición y un fuerte endurecimiento de la ley respecto a estas prácticas (La Barbera, 2009). Casi parece que algunas ciudades italianas han intentado desarrollar una peculiar forma de multiculturalismo a pesar de la falta de un modelo o de las retóricas nacionales antiinmigración (Caponio, 2007). Para ello muchos Ayunta4. Por socialismo municipal se entiende aquella corriente del socialismo italiano de principios de siglo que atribuía a los entes locales un significado particular en la modernización, el desarrollo social y productivo y la provisión de los servicios sociales.

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mientos han sabido aprovechar aquella civic tradition (Putnam, Leonardi y Nane i, 1973) arraigada en el tejido urbano italiano y en una densa red de contactos formales e informales que conectan las Administraciones locales y la policía con las asociaciones de inmigrantes y de ciudadanos. De hecho, los fondos para las políticas migratorias y de asilo introducidos por la Ley 40/1998 permitieron institucionalizar aquellas políticas de integración informales, que en determinadas regiones y Ayuntamientos italianos se llevaron a cabo ya antes de la aprobación de dicha ley. Los Gobiernos locales y regionales presentan así una cierta variedad de respuestas que dependen del tipo de política migratoria (de emergencia o a largo plazo), de los marcos institucionales (la presencia de una ley de integración o no) y de los mismos recursos financieros (Zincone, 2000a). Algunos autores han denunciado la persistencia de ciertas dificultades a la hora de desarrollar un proceso de cooperación estable y directo con las instituciones en algunos Ayuntamientos. Esto se debe principalmente a los cambios políticos en los ámbitos nacional y local, los cuales tienen un efecto «ralentizador» no sólo sobre el dialogo con las instituciones sino también sobre la distribución de los medios financieros (Palidda y Consoli, 2006). Sin embargo, no hay siempre una línea bien clara, o por lo menos que sugiera una cierta causalidad, entre politics (la orientación política de sus Gobiernos locales) y policies (el alcance de las políticas de integración). Como ha destacado Caponio (2002), los programas políticos de los Gobiernos locales están claramente marcados por la orientación ideológica de sus Gobiernos. Sin embargo, en el proceso de policy-making desempeñan un papel fundamental los actores, como por ejemplo los asesores responsables, y la herencia política de un network bien estructurado y de comprobada eficacia (policy legacy) y que, en algunos casos, pueden llevar a resultados diferentes de los que cabría esperar de una determinada mayoría gubernamental. En línea con estas argumentaciones, Campoamori (2004) destaca que las diferencias entre las políticas locales actuadas y su mayor o menor eficacia dependen de la evolución de las instituciones a largo plazo, así como de la eficacia de la Administración pública y de la organización misma de las policies actuadas. Por ello, en su análisis de las políticas de integración de tres ciudades italianas (Vicenza, Prato y Caserta) la misma autora afirma que las retóricas de los programas electorales pueden ser muy diferentes de las políticas implementadas a diario en los distintos Ayuntamientos. En resumen, parece que los Ayuntamientos han podido establecer una rutina pragmá-

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tica de integración más allá de las retóricas nacionales. De este modo su acción ha podido compensar un modelo migratorio contradictorio e ineficaz en la gestión y prevención de los conflictos.

6. Conclusiones En este capítulo se ha analizado la contradicción entre un clima político a menudo negativo hacia la inmigración y el hasta ahora satisfactorio grado de inclusión socioeconómica de los inmigrantes en Italia. En nuestro análisis hemos observado que las políticas migratorias italianas presentan una cierta continuidad a la hora de perpetuar un régimen migratorio centrado en la «reproducción de la irregularidad», sin prestar demasiada atención a cuestiones de integración y de derechos de ciudadanía. Durante muchos años, los canales de ingreso inadecuados para la demanda real del mercado de trabajo y los controles internos muy laxos favorecieron la entrada masiva de migrantes irregulares. La mayoría de ellos han permanecido en un estado de irregularidad y precariedad hasta ser regularizados. Por una parte, esto ha impedido a muchos migrantes el acceso desde un principio a los derechos ligados a la residencia, y ha fomentado su explotación en la economía sumergida. Por otra, la extendida presencia de migrantes irregulares ha reforzado las preocupaciones y los temores de la población autóctona, y ha creado una base de consenso para políticas restrictivas y discursos securitarios. Este proceso ha ocurrido en un delicado momento histórico en el que han coincidido una profunda crisis política con una inesperada crisis migratoria. Desde entonces, el debate sobre la inmigración ha sido fuertemente ideologizado bajo la influencia de la Lega Nord. La presencia de este partido, junto con las debilidades intrínsecas del régimen migratorio italiano, han favorecido el desarrollo de una actitud ambigua hacia la inmigración que oscila entre el «utilitarismo» de quienes consideran a los migrantes como un «mal necesario» y el abierto sentimiento antiinmigración y xenófobo de los más extremistas. Dicho proceso ha llevado a una peligrosa y difusa asociación de la inmigración a la criminalidad y ha generado sentimientos de alarma y preocupación en buena parte de la sociedad italiana. Sin embargo, esta evolución no ha desembocado en episodios de conflicto violentos. De hecho, la mayoría de los conflictos relacionados con la inmigración han sido, hasta ahora, relativamente moderados y

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muy pocos están relacionados con el racismo o el islam. Como hemos visto en este capítulo, las crisis urbanas de la década de 1990 estaban más bien relacionadas con las precarias condiciones de vida de los inmigrantes y la falta de previsión de la clase política. Más recientemente, revueltas como la de Rosarno no pueden interpretarse como episodios de racismo sino como brotes de rebelión en contra el crimen organizado y sus formas de explotación. Uno de los factores determinantes en la moderación de los conflictos han sido las regularizaciones. Estos procesos han «reparado» la disfuncionalidad del régimen migratorio italiano y han permitido «transformar» a inmigrantes irregulares (y, por lo tanto, potencialmente criminales para muchos italianos) en inmigrantes «buenos» para el sistema económico. Por lo tanto, podemos decir que las regularizaciones, más que cualquier otra medida en Italia, reflejan la tendencia de las fuerzas políticas italianas a combinar una retórica securitaria con una buena dosis de pragmatismo cuando se trata de gobernar los fenómenos migratorios. En segundo lugar, las Administraciones locales en muchos casos han contribuido a contener potenciales conflictos supliendo la falta de una política nacional de integración. Gracias sobre todo a este importante papel de las Administraciones locales existen indicadores de integración relativamente satisfactorios (y un grado de conflicto contenido), sobre todo en las regiones del norte de Italia, inclusive en aquellas gobernadas por la derecha (Cesareo y Blangiardo, 2009). Además, hay que mencionar el papel desempeñado por la sociedad civil en la regulación de la convivencia entre inmigrantes y nativos. En particular, y según las peculiares experiencias cívicas que caracterizan a las regiones italianas, actores tan diferentes como sindicatos, cooperativas de izquierda, asociaciones de varios tipos y numerosas organizaciones católicas, han contribuido de forma esencial a la integración de los migrantes en el territorio y a la moderación de los conflictos. Por lo tanto, podemos afirmar que si el cuadro pintado a menudo por la prensa internacional corresponde ciertamente a una precisa retórica política, el mismo no parece reflejar, por lo menos hasta la primera decada del siglo xxi, la realidad social italiana. Sin embargo, el análisis del caso italiano nos sugiere algunas interesantes consideraciones sobre la relación entre inmigración, política y conflicto que habría que tener en cuenta para análisis futuros: 1. Una política migratoria centrada exclusivamente en cuestiones de control tiende a reproducir la irregularidad aumentando, por ende,

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situaciones de precariedad y de potenciales conflictos. En este caso, las regularizaciones no pueden considerarse soluciones razonables a largo plazo. Por lo tanto, es necesario combinar las políticas de control con otras políticas que ataquen los factores determinantes de la irregularidad. En este contexto, la lucha contra la economía sumergida debería representar un objetivo prioritario para impedir cualquier tipo de explotación. 2. Las políticas regionales y municipales de integración han compensado a menudo las políticas migratorias nacionales que han tenido con frecuencia una orientación securitaria y cortoplacista. Por ello, son preocupantes los recientes recortes a los presupuestos de las Administraciones locales en Italia, ya que la integración y la contención del conflicto necesitan también de recursos financieros. Bajo estas premisas, uno de los mayores desafíos para el futuro podría residir en los recortes de los presupuestos municipales debido a la crisis económica actual. Unos gobiernos regionales y locales menos activos en la integración de los inmigrantes podrían convertir la crisis económica en una crisis social más grave incrementando el hasta ahora moderado nivel de conflicto. 3. El vehemente discurso político sobre la inmigración de la derecha italiana ha influido seguramente en las percepciones por parte de población. Si bien no es posible decir si la población italiana es más o menos xenófoba que otras, no puede negarse la existencia de fuertes sentimientos antiinmigración en buena parte de la población, basados en una difundida equiparación entre inmigración y criminalidad. Quizás un discurso político más moderado y libre de exasperaciones xenófobas pueda revelarse útil. En este sentido, la concesión de derechos de ciudadanía y voto a los migrantes, todavía ausente en Italia, podría ser, como plantea Amartya Sen (1999), una medida excelente para desactivar la utilización política de los temores hacia la inmigración y favorecer la inclusión y la aceptación de los inmigrantes. La competición entre los partidos por el voto migrante obligaría a buscar fórmulas políticas inclusivas marginalizando aquellas que fomentan las divisiones. Más allá de la génesis de conflictos hay, además, algunas cuestiones importantes sobre las consecuencias a largo plazo de un modelo migratorio basado en la reproducción de irregularidad gracias, sobre todo, a una economía sumergida extendida. Unas políticas migratorias demasiado cortoplacistas y centradas en la mano de obra poco cualificada podrían afectar negativamente a la eficacia del modelo produc-

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tivo y a la sostenibilidad del Estado del bienestar. Ambos representan objetivos importantes para el futuro del país y hay, por lo tanto, cierta necesidad de reflexionar sobre la eficacia del modelo migratorio italiano a largo plazo. La persistencia de la «puerta trasera» como principal mecanismo de ingreso sugiere al observador que el laissez faire actual no obedece a un simple mecanismo de path dependency sino a una elección política coherente a largo plazo basada en la explotación de los sistemas migratorios irregulares.

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