Treinta años de políticas sociales en Catalunya (1980-2010): inversión pública, Estado del bienestar, cambios de modelo y retos políticos

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INFANCIA EN CATALUNYA

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Treinta años de políticas sociales en Catalunya (1980-2010): inversión pública, Estado del bienestar, cambios de modelo y retos políticos Mònica Clua-Losada

Resumen  Este artículo considera treinta años de políticas sociales en Catalunya (1980-2010) a partir de la infancia. Esto se realiza partiendo de una consideración contextual del estado del bienestar en Catalunya y cómo se configura en relación con las políticas de infancia. Se evidencia que la infancia no es un tema prioritario, a pesar de ser uno de los colectivos que más sufren situaciones de pobreza, y de hecho no es hasta 2004 cuando el Departament de Benestar Social amplía la Secretaria de Família a Secretaria de Famílies i Infància. Esta invisibilidad de la infancia en las políticas sociales en Catalunya debe entenderse en el marco del estado del bienestar en el que nos encontramos. Un estado del bienestar basado en la familia, no necesariamente en derechos universales, y con unas delimitaciones muy marcadas entre el espacio público y el privado. La infancia ha quedado en este espacio privado, con responsabilidad hacia la familia, excepto en situaciones de fractura de las redes familiares. Esto ha provocado que las oportunidades para la infancia estén basadas más a menudo en el azar que en la igualdad de derechos.

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Treinta años de políticas sociales en Catalunya (1980-2010)

Edita UNICEF Comitè Catalunya www.unicef.es/cat [email protected] Autoría Mònica Clua-Losada Coordinación de la colección (UNICEF Comitè Catalunya): Maria Truñó i Salvadó Disseño y maquetación: K.P. Gráfica

Las opiniones expresadas en esta publicación son responsabilidad de la autora y no reflejan necesariamente la política y posicionamientos de UNICEF. Barcelona, ​​marzo 2012 Con el apoyo de:

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Índice

1. El contexto: el Estado del bienestar y la infancia en Catalunya (1980-2010)

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2. Las actuaciones públicas en materia de políticas sociales y de infancia en Catalunya

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3. Inversión pública

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4. Conclusiones y propuestas

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5. Apéndice

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6. Bibliografía

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Sobre la autora: Mònica Clua-Losada Es profesora de ciencias políticas en la Universitat Pompeu Fabra de Barcelona especializada en políticas públicas y sociales. Nacida en Barcelona, es licenciada en Ciencias políticas y Pedagogía por la Universidad de York (GB), también tiene un máster en Métodos de investigación en ciencias políticas y es doctora asimismo en Ciencias políticas por la misma universidad británica. Ha publicado y presentado su investigación en políticas sociales, políticas de infancia y sobre sindicalismo y procesos políticos de reestructuración en varios foros internacionales.

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Treinta años de políticas sociales en Catalunya (1980-2010)

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El contexto: el Estado del bienestar y la infancia en Catalunya (1980-2010) No hay visibilidad de la infancia en las políticas públicas y éstas son sobre todo asistencialistas.

La Comisión Europea, en su informe conjunto sobre la protección y la inclusión social 2009, resalta que «España no informa de manera explícita de las estrategias a grandes rasgos enfocadas a niños y familias» (Comisión Europea 2009, p. 41). Esto se manifiesta de dos maneras claras. Por un lado, no hay una transversalidad real o visibilidad de la infancia en el diseño e implementación de las políticas públicas en el Estado español (situación que se traslada a Catalunya). Esto se traduce en políticas de infancia de carácter reactivo y con finalidades mayoritariamente asistencialistas. Por otro lado, cuando encontramos políticas relacionadas con la infancia, éstas se orientan mucho más hacia las familias que hacia la infancia. Gráfico 11: Gasto en protección social 19992007 en familia / hijos en Catalunya, España y UE-15 (€ per cápita)

600 500 400

Catalunya España UE-15

300 200 100

Fuente: Eurostat e Idescat datos Catalunya 1999-2002 (Comptes de la protecció social a Catalunya, 1999-2003)

0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

El subdesarrollo de las políticas de infancia en Catalunya (y en España) no se puede entender sin considerar el carácter del estado del bienestar que se ha desarrollado aquí (véanse gráficos 1 y 2). El desarrollo asistencialista del estado del bienestar español, y expresado en cierta medida en sus procesos de descentralización, ha dado paso a un sistema mixto de provisión de servicios. Tal y como ya han apuntado varios autores y especialistas (Arriba y Moreno, 2005; EspingAndersen, 1993, y Ferrera, 2005), el estado del bienestar en el Estado español se caracteriza por un énfasis en la familia como red de apoyo al individuo. Las políticas que se desarrollan dentro de este tipo de estado del bienestar olvidan a la infancia. Queda incluso olvidada dentro del marco del Estado del bienestar por parte de los expertos. Una mirada rápida a trabajos importantes publicados sobre el estado del bienestar nos demuestra que este aspecto de las políticas sociales también queda olvidado2 por los expertos (p. ej.: Adelantado, 2000; Gallego, Gomà y Subirats, 2003; Navarro, 2006; Moreno, 2009). La insuficiencia de la protección social a las familias y a los menores queda evidenciada en el siguiente gráfico comparativo: Gráfico 2. Gasto en protección social 1997-2007 en Catalunya, España, y UE (% PIB)3 Catalunya España UE-15

30 25 20 15 10 5

Font: Eurostat i Idescat

0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

1. Cabe remarcar que hay discrepancias en los datos publicados en las cuentas de la protección social de Catalunya, según el informe que se mire. Las discrepancias no son enormes, pero sí apuntan a ciertas inconsistencias en la transparencia y rendimiento de cuentas. Por ejemplo, según la Estadística de la protecció social a Catalunya 1991-2000, el gasto corriente en familia e hijos en el año 2000 fue de 450.730 miles de euros; en cambio, según los Comptes de la protecció social a Catalunya 1999-2000, fue de 419.486 miles de euros. Los dos informes están publicados en la misma página web del Idescat: http://www. idescat.cat/pub/?id=cpsc. 2. Excepto cuando se tienen en cuenta políticas más amplias y consideradas como políticas enfocadas directamente a determinados grupos de edad, como las políticas educativas. 3. La función familia/hijos incluye tanto las prestaciones en efectivo como prestaciones en especie con o sin control de recursos (las prestaciones incluidas son: mantenimiento de renta durante la maternidad, prestación periódica por permiso parental, asignación familiar o por hijos a cargo, otras prestaciones periódicas por familia/hijos, atención infantil de día, alojamiento por familia/hijos, ayuda a domicilio por familia/hijos y otras prestaciones en especie). idescat.cat/pub/?id=cpsc.

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Este énfasis da paso a unas políticas de familia (y de infancia) insuficientes y a menudo inexistentes. El carácter de estas políticas ayuda a explicar por qué encontramos a familias monoparentales y a las más numerosas en situaciones más vulnerables: la tasa de riesgo de pobreza para una familia monoparental era del 46,6% y la de una familia con tres o más hijos dependientes, del 47,5% en 2010 (fuente: Idescat, a partir de datos de la encuesta de condiciones de vida del INE). De hecho, Parella (2000) ya apuntaba que «la voluntad universalizadora de las prestaciones económicas es tan reducida que, en la práctica, es la participación de la familia (…) en el mercado laboral la que determinará su capacidad para satisfacer las necesidades económicas familiares» (p. 429). El diseño de las políticas públicas dirigidas a la infancia es precisamente que no se dirigen a la infancia, sino a su familia. Por ejemplo, la creación de guarderías públicas se ve como una necesidad para favorecer la participación laboral de las madres, no como un elemento socializador e integrador de los menores. En cualquier manual básico de políticas públicas encontraremos la cuestión sobre el impacto que la definición del problema tiene en el diseño de una política pública (Parsons, 1995). Precisamente, en el caso de los menores encontraremos un diseño de programas públicos dirigidos a capacitar a los adultos para ser actores de mercado, no necesariamente a garantizar los derechos sociales de la infancia. De hecho, si esto pasa (la garantía del derecho de los menores), es a menudo más bien accidental que por el diseño de la política pública.

El diseño de las políticas de infancia no se dirigen a los niños, sino a sus familias.

Aunque esto no es una característica esencialmente catalana o española, sí parece una característica de los estados del bienestar con tasas más altas de pobreza infantil. El problema, tal y como apunta la experta Aletha Huston, es que el diseño y el análisis de políticas públicas se suele hacer en niveles analíticos relacionados con cuestiones socioeconómicas; se asume que las políticas diseñadas para reducir la pobreza de los padres también solucionarán los problemas de la pobreza en la infancia. En cambio, podemos apreciar que la pobreza infantil y adulta no siempre siguen caminos parecidos; por ejemplo, las mujeres menores de 16 años tenían una tasa de riesgo de pobreza del 29,8% en 2010, que se rebaja al 19,7% de la tasa de riesgo de pobreza que sufren a partir de los 16 años (Idescat, a partir de datos de la encuesta de condiciones de vida del INE). Aunque es cierto que la afirmación de la reducción de la pobreza de los adultos impactará positivamente en la reducción de la pobreza de los niños es indudable en muchos casos, los intereses de la infancia no son siempre idénticos a los de sus progenitores (Huston, 1991: 20). La provisión de bienes y servicios a la infancia se realiza en Catalunya mediante administraciones públicas y organizaciones del tercer sector. En relación con el papel de la Administración pública en la provisión de regulación sobre los derechos, servicios, bienes y transferencias disponibles para la infancia, está dividida en varios departamentos locales, autonómicos y estatales. Al mismo tiempo, esta regulación está dividida por ámbitos (salud, educación, servicios sociales, etc.), y son únicamente los departamentos de bienestar social que tenían suborganizaciones dedicadas exclusivamente a la infancia. No obstante, hay que tener en cuenta que el Departament de Benestar Social i Família ha llevado a cabo una reestructuración organizativa importante, aprobada por el Decreto 332/2011, por el cual la Secretaria d’Infància queda abolida. Un aspecto en el que la Administración pública ha avanzado en la provisión de bienes y servicios a la infancia es en la creación de planes marco. A partir de la Estrategia de Lisboa del año 2000, la Comisión Europea ha incentivado la coordinación sobre políticas y programas sociales en sus Estados miembros. Esta coordinación parte de una base de soft-law4. La idea principal es la de garantizar un conocimiento y coordinación mínimos para poder evaluar dónde están las necesidades básicas de las poblaciones a atender. Los mecanismos son variados y parten de una base de gobernanza multinivel, en la que están implicados desde los ayuntamientos hasta la propia Comisión. Esta coordinación, más conocida como Método Abierto de Coordinación (MAC), ha sido 4. Es decir, la participación en el mecanismo legislativo es voluntaria y no hay mecanismos de coerción si la «ley» no se cumple.

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En España varias comunidades autónomas han hecho planes de atención a la infancia, sobre todo, con el objetivo de mejorar en coordinación y transversalidad.

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utilizada de manera ordenada en diferentes aspectos de las políticas sociales, sanitarias y educativas de los Estados miembros. Pero lo que es más importante para este artículo son algunos de sus efectos en otras políticas. En el Estado español, diferentes comunidades autónomas han plasmado este método en planes de atención a la infancia y a la adolescencia (véase tabla 1). Esta comparativa nos ofrece una aproximación a la complejidad de las políticas y programas relacionados con la infancia. Aunque se considere que los tres planes para la infancia y la adolescencia tenían como objetivo explícito coordinar programas, se puede apuntar a la dificultad básica considerada anteriormente, la falta de transversalidad. Precisamente es el gobierno vasco el único que se acerca a este concepto con los planes interinstitucionales. Puede que no sea casualidad que, de hecho, tenga la tasa de pobreza infantil más baja del Estado, junto con Navarra. El carácter de la coordinación de programas, por tanto, es importante. En la siguiente tabla, en la que se consideran sobre todo iniciativas legislativas, se evidencia que la coordinación legislativa no siempre se traduce en una coordinación efectiva de políticas y programas específicos. Tabla 1. Comparativa de planes de atención a la infancia y adolescencia 2010-2013 Plan de Familia, Infancia y Adolescencia de la Ciudad de Madrid 2010-2013

Pla d’atenció integral a la infància i l’adolescència de Catalunya (Pd’IIAC) 2010-2013

II Plan de Infancia y Adolescencia en la CAPV

Impulsor

Instituto Madrileño del Menor y de la Familia (Consejería de Familia y de Asuntos Sociales)

Secretaria d’Infància i de l’Adolescència (Departament d’Acció Social i Ciutadania)5

Dirección de Política Familiar y Comunitaria (Departamento de Trabajo y Asuntos Sociales)

Coordinación de leyes/ políticas/ programas

Programa de protección de menores; Programa de acogida en familias no biológicas; Programa de adopciones; Programa de Atención Precoz; Programa de intervención integral con menores en riesgo social; Puntos de reencuentro familiar; Programa de vacaciones en familia; Inserción socio-laboral de jóvenes.

Ley de servicios sociales; Ley de derechos y oportunidades de la infancia y de la adolescencia de Catalunya; Convención de los derechos de los menores (1989); Directrices y recomendaciones europeas e internacionales.

Ley de atención y protección a la infancia y a la adolescencia (2005); I Plan interinstitucional de apoyo a las familias (2005, continuado II 2006-2010); Creación del Observatorio de la Infancia y de la Adolescencia (2007).

Coordinación administrativa

Cofinanciado por la Consejería y el Fondo Social Europeo; 168 proyectos, desarrollados por 128 entidades.

Interdepartamental (entre departamentos de la Generalitat) Local (por pueblos y ciudades) Sectorial (empresas privadas y entidades que realizan actuaciones en infancia y en adolescencia.

Mediante los planes interinstitucionales de apoyo a las familias del gobierno vasco.

Fuente: elaboración propia a partir de los planes autonómicos 6 de atención a la infancia y a la adolescencia.

El tercer sector se ha ido convirtiendo en un factor clave en la reestructuración del estado del bienestar en el Estado español. A pesar de que la existencia de organizaciones caritativas, sobre todo ligadas a la iglesia católica, ha formado parte de la historia del Estado, su desarrollo como proveedores de servicios del estado del bienestar ha sido una característica desarrollada a partir de la década de los 90, que se ha consolidado durante la primera 5. Hay que tener en cuenta que esta secretaría ya no existe. 6. En el caso de Madrid es el Plan de la ciudad de Madrid, ya que el autonómico, si existe, no es de acceso público.

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década del siglo XXI. Varias iniciativas europeas, estatales, autonómicas y municipales han trabajado de forma directa en la inclusión del tercer sector en la reestructuración del estado del bienestar. La forma de considerar esta inclusión ha sido claramente reforzada por la realización de planes de coordinación de políticas (como los considerados en la tabla anterior) que intentan identificar todas las actuaciones que se realizan en ámbitos específicos con el objetivo de crear programas más acertados y eficientes.

2. Las actuaciones públicas en materia de políticas sociales y de infancia en Catalunya Las competencias iniciales en materia de bienestar social se materializan en 1980 con el traspaso de las delegaciones territoriales de la Dirección General de Acción Social y los servicios que éstas desarrollaban (Rubiol y Vilà, 2003: p. 137). El principal problema de este período es la división competencial y administrativa, que denota una conceptualización particular de la infancia en riesgo. De hecho, los servicios sociales para la infancia y la adolescencia se dividieron administrativamente en dos departamentos diferentes, cosa que iba a contracorriente de lo que estaba pasando en el resto de Europa, donde los servicios sociales dirigidos a la infancia se coordinaban mediante departamentos de bienestar social y no de justicia (Rubiol y Vilà, 2003: p. 138). Este hecho es importante, ya que subraya el carácter punitivo y no preventivo de estos servicios durante el inicio del período analizado en este artículo. Durante los primeros años de la transición democrática el despliegue de las políticas sociales se caracteriza por un fuerte énfasis en los servicios de atención a las personas mayores y a personas con discapacidades. No será hasta la segunda mitad de la década de los 80 cuando la necesidad de coordinar acciones del Departament de Justícia con acciones de los servicios sociales se evidencia. En 1986 se aprueba la creación de los EAIA (Decreto 338/1986, de 18 de noviembre), un primer paso hacia la acción social en la infancia en riesgo, no desde un punto de vista punitivo, sino preventivo. No obstante, no será hasta el año 2004 cuando el Departament de Benestar Social considere la infancia como un ámbito de actuación específico. El Departament, y los programas que gestiona, tiene dos ámbitos principales: por un lado, colectivos en riesgo, y por otro, situaciones de riesgo. En el ámbito de colectivos en riesgo, hay dos bien definidos y constantes: las personas mayores y las personas con disminuciones. Y las situaciones de riesgo se caracterizan principalmente por el paro, con ayudas destinadas a paliar este tipo de situaciones. Por lo tanto, la introducción de la infancia como eje vertebrador de políticas públicas en Catalunya es una cuestión reciente. Como ya se ha apuntado, es sólo a partir de 2004 que el Departament de Benestar Social la cita específicamente en una de sus secretarías (hasta entonces se llamaba Secretaria de Família). Esta evolución se puede ver en la periodización propuesta en la tabla 2 y en el desarrollo de políticas y programas que se puede encontrar en la tabla 3. Tabla 2. Periodización de las políticas de infancia en Catalunya (1980-2010) Período 1980-1988

Tipo de políticas Políticas de infancia claramente punitivas, administradas por el Departament de Justícia. Las políticas sociales y la organización de sus acciones son reactivas y hay una hoja de ruta incompleta y con pocos recursos.

1988-1999 1999-2010 A partir del 2010

Las políticas sociales empiezan a adquirir un carácter propio, se crea el Departament de Benestar Social y se incorporan algunos ámbitos de actuación. Desarrollo lento de un estado del bienestar catalán en relación con la infancia. Retroceso en las políticas dirigidas a la infancia, dentro de un marco de retroceso del estado del bienestar.

Fuente: elaboración propia a partir de las memorias anuales del Departament de Benestar Social y varias notas de prensa (2011).

Hasta el 2004 el Departament de Benestar Social no consideró la infancia como un ámbito de actuación específico.

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Treinta años de políticas sociales en Catalunya (1980-2010)

Tabla 3. Políticas y programas públicos más relevantes 1980-2010 Año Nombre / Características 1985 Ley 11/1985, 13 de junio, de protección de menores 1986 Creación de los EAIA (Equipos de Atención a la Infancia y a la Adolescencia en alto riesgo social) 1988 Creación del Departament de Benestar Social (Decreto 141/1988, 4 de julio) 1993 Pla Integral de Suport a les Famílies: Acceso a la vivienda Cuidado de los hijos Relaciones intergeneracionales Compatibilidad del trabajo con la familia 1997 Consejo Asesor del Plan integral de apoyo a las familias (a partir de 1998 pasa a llamarse Observatori Català de la Família) Elaborar informes y formular propuestas. Analizar periódicamente la situación de las familias. 1998 Carnet familiar para familias numerosas Permite obtener descuentos en recursos y servicios específicos. 1998 Deducción fiscal por segundo hijo y posteriores: se introduce una deducción fiscal por segundo hijo o posterior de 25.000 ptas. 2000 Creación de la Secretaria de la Família, adscrita al Departament de Benestar i Família (Decreto 93/2000, 23 febrero 2000) 2003 Ley 18/2003 de apoyo a las familias Determina los derechos y las prestaciones destinadas a apoyar y proteger a las familias. 2004 Creación de la Secretaria de Famílies i d’Infància (Decreto 448/2004) Garantizar el desarrollo coordinado, integral e integrado, e impulsar las políticas de protección y de atención a familias. RReestructuración y ampliación de la Secretaria de la Família. 2004 Concesiones de prestaciones económicas por hijo a cargo. Destinados a familias con hijos menores de 3 años, familias numerosas o monoparentales con hijos menores de 6 años. 2004 Observatori Català de la Família (Decret 347/2004) Elaboración de informes y análisis de la situación. 2006 Creación de la Secretaria d’Infància i Adolescència Organismo que tiene como objetivo velar por los derechos de los menores, impulsar la futura Ley de la infancia y planificar las políticas dirigidas a la infancia y la adolescencia. La Secretaria pertenece al Departament d’Acció Social i Ciutadania. 2006 Observatori dels Drets de la Infància 2009 Creación del título de familia monoparental 2010 Plan de atención integral a la infancia y adolescencia de Catalunya 2011 Abolición de la Secretaria d’Infància i Adolescència 2011 Creación del documento de bases por un pacto para la Infància a Catalunya Fuente: elaboración propia a partir de las memorias anuales del Departament de Benestar Social y varias notas de prensa (2011).

3. Inversión pública La creación de la Secretaria d’Infència tuvo un impacto positivo en el aumento de la inversión pública que pasa de un 1,4% a un 5,4% entre 1991 y 2007.

La falta de políticas y organismos diseñados para actuar en los ámbitos de la infancia se ve reflejada en la inversión pública que se produce en este ámbito durante el período analizado (1980-2010). De hecho, hasta 2003 se hace imposible poder identificar el presupuesto específico que el Departament de Benestar Social destina concretamente a infancia, ya que la Secretaria de Famílies i Infància no aparece como partida presupuestaria hasta ese año. La creación de la Secretaria de Famílies i d’Infància, y más adelante la Secretaria d’Infància, tiene un impacto positivo en el aumento de la inversión pública en estos ámbitos. Este aumento, a pesar de estar enmarcado en un aumento general de la inversión en bienestar social a partir de 2003 (gráfico 1), también es un aumento real porcentual (del total del presupuesto destinado a protección social) de la partida de familias e infancia (que pasa de un 1,4% en 1991 a un 5,4% en 2007). En la tabla 4 podemos comprobar cómo la partida de familia e hijos ha sido la que ha aumentado de manera más significativa durante el período 1991-2007. De hecho, la única partida que se ha reducido ha sido la de paro, coincidiendo con una época de crecimiento económico.

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Tabla 4. Protección social por funciones 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Enfermedad/ assistencia sanitaria 28 28,2 29,2 29,8 30,2 29,9 30,5 31,7 32,3 31,8 31,3 Invalidez 8,1 8,2 8,3 8,4 8 8 8 7,7 7,6 7,6 7,8 Vejez 42,2 43 42,5 43,4 42,2 42 41,5 40,3 39,9 40 39,9 Supervivencia 3,9 4 3,7 3,7 3,6 3,5 3,6 2,8 2,7 2,7 2,5 Familia/hijos 1,9 2 2 2,1 2,2 2,4 2,7 4,5 4,6 4,8 5,4 Paro 14,1 13,1 12,4 11,3 12,6 12,8 12,2 11,6 11,2 11,2 10,9 Vivienda 1 0,7 0,9 0,4 0,2 0,5 0,5 0,5 0,5 0,6 0,5 Exclusión social 0,8 0,9 0,9 0,9 0,9 1 1 1,1 1,2 1,3 1,6 Fuente: elaboración propia a partir de las Memòries del Departament de Benestar Social, varios años.

Tabla 5. Presupuesto del Departament de Benestar Social 2003-2010, por secretarías relacionadas con la infancia7 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Secretaria de Families i d’Infància* 128,65 120,69 150,93 178,22 187,91 195,22 208,48 177,72 Secretaria d’Infància i Adolescència* 4,1 8,54 10,12 15,51 Direcció General d’Atenció a la Infància i l’Adolescència 79,81 83,91 88,15 110,12 126,45 153,09 167,88 216,3 Fuente: elaboración propia a partir de las Memòries del Departament de Benestar Social, varios años.

Aunque el gasto ha aumentado mucho (tal y como demuestran la tabla 5 y el gráfico 3), el porcentaje como total del gasto del Departament de Benestar Social no ha experimentado una variación tan espectacular. Como se puede comprobar en la tabla 4, el gasto en familia/ hijos ha pasado de un 1,4% del total del Departament de Benestar Social en el año 1991 a un 5,4% en 2007. Gráfico 3. Gasto en 2000000 familia/hijos 1997- 1500000 2007 Fuente: Eurostat e Idescat (2003-2007), datos Catalunya 1991-2002 (Comptes de la protecció social a Catalunya, 1991-1999 y 1999-2003)

1500000

500000 0

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

No es tan sólo la cantidad total, o la parte porcentual, que se destina a familias e infancia la que es importante, sino también cómo se destinan estos recursos. Es importante remarcar en el siguiente gráfico que hasta el año 2003 no se empiezan a destinar prestaciones en especie sin control de recursos. No obstante, cabe apuntar que esta tendencia está retrocediendo claramente a partir de los programas de ajuste económico del gobierno Mas. De hecho, es a partir de ese año cuando la partida de inversión pública en familia e hijos aumenta de forma considerable e incluye un incremento remarcable en la provisión de servicios y transferencia universales (sin control de recursos), tal como apunta el gráfico 5 8. Gráfico 4. Tipos de prestaciones a familia/hijos sin control de recursos Prestaciones en especie Prestaciones en efectivo

Hasta el 2003 no hay prestaciones universales para la infancia y un incremento en la provisión de servicios.

1600000 1400000 1200000 1000000 800000 600000 400000

Fuente: Departament d’Acció Social i Ciutadania / Departament de Benestar

200000 0

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

* A partir de 2007, con la creación de la Secretaria d’Infància i Adolescència, la Secretaria de Famílies i d’Infància se convierte en la Secretaria de Polítiques Familiars i Drets de Ciutadania. 7. Las partidas son independientes, y hay que tener en cuenta que las dos secretarías se reestructuran en 2007, cuando la Secretaria d’Infància i Adolescència recibe una partida separada y la anterior Secretaria de Famílies i Infància se convierte en la Secretaria de Polítiques Familiars i Drets de Ciutadania. 8. En el apéndice se pueden encontrar los datos desglosados ​​por tipo de prestación económica o de servicios.

Treinta años de políticas sociales en Catalunya (1980-2010)

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Gráfico 5. Tipos de prestaciones familia/hijos Con control de recursos Sin control de recursos Fuente: Departament d’Acció Social i Ciutadania / Departament de Benestar

2000000 1800000 1600000 1400000 1200000 1000000 800000 600000 400000 200000 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

4. Conclusiones y propuestas de futuro La crisis financiera que afecta a Europa a partir de 2007, y que adquiere una magnitud especial en nuestro país, ha contribuido a enfatizar los retos de las políticas sociales orientadas a la infancia en Catalunya. El recorrido de los últimos 30 años ha sido lento, con momentos de impulso seguidos de largos períodos de inercia. Tal y como apunta un estudio publicado recientemente (Clua-Losada, Sesé y Tur, 2011), hay dos aspectos principales que representan retos para las políticas públicas de infancia: (1) la prevención y (2) la coordinación. 1. Prevención: Hay dos aspectos clave en la idea de la prevención relacionada con la infancia en riesgo de pobreza o exclusión social. Por un lado, la prevención es necesaria a lo largo del ciclo vital, para evitar que personas en situaciones de riesgo acaben excluidas. Por otro lado, encontramos la prevención entendida desde un punto de vista más individualizado, de una actuación temprana para evitar las dificultades en el desarrollo psicomotriz e intelectual en la infancia en riesgo, es decir, actividades y actuaciones relacionadas con la atención precoz a la infancia, tradicionalmente poco desarrolladas en el estado del bienestar español. Esta actuación precoz es un ámbito crucial de prevención, como apunta Unicef: «Los niños y niñas que se quedan atrás empiezan a hacerlo ya en las primeras fases de su vida. Y con esta sencilla afirmación nos encontramos delante de uno de los resultados que tienen más importancia, pero que menos reacciones suscitan en nuestra época. Durante el embarazo y en las primeras semanas y meses de vida, se cumplen, en rápida sucesión, una detrás de otra etapas decisivas del desarrollo mental y físico del niño. Cada etapa sirve de base para la siguiente. Cualquier tropiezo durante la primera infancia puede, por lo tanto, poner en peligro las etapas subsiguientes del crecimiento y el desarrollo. En otras palabras, la desventaja en las fases tempranas de la vida puede empezar a modelar la neurobiología del niño en desarrollo y dar inicio a un proceso que, una vez empezado, tiende a reforzarse por sí mismo.» (Unicef, 2010: 27)

La crisis enfatiza los retos de las políticas sociales orientadas a la infancia en Catalunya.

El problema es que aunque «una buena sociedad debe tener capacidad para un trabajo preventivo», en el caso catalán «casi todos los recursos se utilizan en programas para paliar o reducir situaciones de falta» (Montagut, 2011: 46). Lo que acaba pasando es que a pesar de la existencia de redes de prevención, éstas acaban siendo ineficaces, ya que no están institucionalizadas. 2. Coordinación: Aunque se han hecho grandes progresos en coordinación, y sobre todo, tanto las entidades del tercer sector como las administraciones públicas animadas por el MAC son cada vez más conscientes de la importancia de evitar duplicidades en servicios, todavía hay problemas en este ámbito. La coordinación es relativamente efectiva en los escalafones más elevados de la pirámide decisoria. Muchas organizaciones del tercer sector y administraciones públicas han creado foros donde representantes de cada entidad se reúnen para acordar acciones comunes y desarrollar programas más efectivos, intentado evitar duplicaciones. En Catalunya, por ejemplo, se han visto varias iniciativas en los últimos años destinadas a mejorar la coordinación entre las entidades del tercer sector. La coordinación,

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incluso en los escalafones más altos de la pirámide, no es fácil. El problema se plantea en lo que afecta al niño o la niña. Ha habido grandes progresos en la coordinación de entidades y programas con la Administración pública, pero éstos no toman al niño o niña como eje principal, sino a la actuación social. Por lo tanto, hay una coordinación para evitar la duplicidad de servicios, pero no necesariamente para garantizar la cobertura de las necesidades y la garantía de los derechos del niño.

A partir del diagnóstico presentado en este artículo se hace evidente que Catalunya tiene un reto inmenso respecto al resto de países de la Unión Europea de los 15. Tenemos un déficit continuado de más del 10% con nuestra infancia. Es decir, a pesar del incremento del número total de inversiones en este ámbito, a nivel porcentual sobre el PIB, continuamos siendo deficitarios. Si consideramos la actual crisis económica y de los servicios públicos, este déficit es muy posible que se amplíe de forma muy peligrosa.



Por lo tanto, los dos retos principales para mejorar la implementación de las políticas y programas existentes son la prevención y la coordinación. En este sentido, hay que llevar al niño o niña al centro del diseño de la política pública o programa. No sólo como usuario sino también como voz participativa en su diseño. Por lo tanto, hay que desarrollar metodologías participativas para los niños en los procesos de diseño de políticas públicas. Hay que dar voz y ser capaces de crear programas preventivos, no cortafuegos. La inversión hecha durante los últimos treinta años ha creado un sistema de protección a la infancia que sólo se activa cuando hay un incendio. Es decir, cuando el niño o la niña ya ha sufrido algún tipo de negligencia o situación de riesgo. Lo que hay que hacer a partir de ahora es evitar que se llegue a estas situaciones. Por lo tanto, hay que incidir en la creación de servicios accesibles y universales.



Por otro lado, es necesaria una coordinación global y transversal. Es decir, hace falta una coordinación que empieza coordinada desde el principio del diseño del programa y hasta el día a día del niño o de la niña atendidos por el servicio. Esta coordinación debe ser transversal en todos los ámbitos, teniendo en cuenta al niño o niña en todas las actuaciones públicas.



En cuanto a propuestas específicas, hay que elaborar programas no sólo a corto plazo, sino también a medio y largo plazo, que aseguren un paso firme hacia la universalización de servicios, para garantizar una participación social igualitaria de todos los menores. Por lo tanto, hay que incentivar la creación de espacios universales para la infancia, para evitar la estigmatización social de los menores en riesgo de exclusión social y/o pobreza.



Hay varias formas de asegurar este objetivo al mismo tiempo que se consiguen cubrir las necesidades materiales básicas. Por ejemplo, el mantenimiento de las becas comedor. Este tipo de ayudas cumple varios objetivos que deberían ser prioritarios. Por un lado, tienen un carácter preventivo, ya que aseguran una alimentación básica adecuada y una oportunidad de participar en la vida de la escuela. Por otro lado, son ayudas en especie, ayudas que a menudo son consideradas por los receptores más útiles que las transferencias económicas.



Hay que moverse en la dirección de las prestaciones en especie por su carácter transversal e incluyente. La provisión de servicios, que es imprescindible para poder garantizar el acceso a derechos básicos y universales, debe ser prioritaria. Servicios como por ejemplo los espacios familiares, donde tanto las madres/padres como los bebés encuentran un espacio donde se pueden cubrir las necesidades básicas (alimentación, salud, higiene, etc.), pero donde también se comparten competencias y experiencias para poder afrontar situaciones diarias de una forma más efectiva. Este tipo de espacios ya empiezan a existir en Catalunya (por ejemplo, el Centre Obert Ítaca Els Vents, en el barrio de la Torrassa, en L’Hospitalet de Llobregat), pero hay que incorporarlos a la vida social diaria de las familias con hijos, no sólo de las familias en riesgo de exclusión social. En otros países de nuestro entorno9, estos espacios son utilizados de forma universal, y a menudo autogestionados por las propias familias, pero con reconocimiento y apoyo institucional de los servicios sociales y sanitarios.

9. Por ejemplo los grupos «Parent & Toddler group», de Gran Bretaña.

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Tenemos un reto inmenso respecto a la UE por el déficit continuado de más del 10% en gasto en infancia respecto a los otros países.

La provisión de servicios debe ser prioritaria porque permite garantizar el acceso a derechos básicos de los niños.

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Treinta años de políticas sociales en Catalunya (1980-2010)

Apéndice Inversión pública en familia e hijos 1991-2007 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Familia/hijos 166.088 191.635 204.743 230.083 277.708 305.560 335.311 348.861 365.792 Sin control de recursos 88.710 90.518 98.822 106.360 145.221 181.358 202.751 217.237 218.405 Prestaciones en efectivo 88.710 90.518 98.822 106.360 145.221 181.358 202.751 217.237 218.405 Mantenimiento de renta en caso de parto 45.285 44.115 44.462 42.456 74.271 102.254 115.503 121.533 136.732 Prestación periódica por permiso parental 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Assignación familiar o por hijos a cargo 15.592 16.191 21.462 27.131 31.151 35.593 39.641 43.716 46.947 Otras periodicas por familia/hijos 25.701 28.337 31.245 34.450 37.985 41.882 46.178 50.916 33.180 Subsidio de natalidad 265 34 7 169 283 261 302 0 353 Prestación única por permiso parental 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Otras únicas por familia/hijos 1.868 1.841 1.646 2.154 1.531 1.368 1.127 1.071 1.193 Prestaciones en especie Atención infantil de día Otros en especie por familia/hijos Con control de recursos 77.378 101.116 105.922 123.722 132.487 124.202 132.560 131.624 147.387 Prestaciones en efectivo 6.899 15.657 17.744 18.531 18.479 18.460 17.838 17.356 19.541 Assignación familiar o por hijos a cargo 6.899 15.657 17.744 18.531 18.479 18.460 17.838 17.356 19.541 Prestaciones en especie 70.479 85.459 88.178 105.191 114.009 105.742 114.722 114.267 127.845 Guardería 1.599 151 1.407 1.395 1.395 1.467 1.264 1.395 1.264 Alojamiento por familia/hijos 18.163 23.082 24.168 25.050 28.467 28.146 35.019 35.072 37.492 Ayuda a domicilio por familia/hijos Otros en especie por familia/hijos 50.716 60.862 62.603 78.747 84.147 76.128 78.439 77.801 89.090 Fuente: Departament d’Acció Social i Ciutadania / Departament de Benestar

Inversión pública en familia e hijos 2000-2007 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Familia/hijos 419.486 459.313 543.205 1.140.388 1.224.046 1.377.601 1.540.292 1.868.543 Sin control de recursos 248.820 267.781 291.552 856.156 945.434 1.076.916 1.211.090 1.457.819 Prestaciones en efectivo 248.820 267.781 291.552 506.615 565.709 647.525 723.324 893.859 Mantenimiento de renta en caso de parto 159.557 178.320 200.418 228.152 254..004 280.857 309.383 336.737 Prestación periódica por permiso parental 0 42 65 0 0 0 0 25.535 Assignación familiar o por hijos a cargo 56.790 59.324 62.513 264.281 297.097 352.277 399.176 515.494 Otras periódicas por familia/hijos 30.701 28.408 26.286 12.402 10.024 9.508 9.391 10.504 Subsidio de natalidad 174 255 292 468 3.612 3.630 4.012 4.148 Prestación única por permís parental 0 4 2 2 8 8 0 0 Altres úniques por familia/hijos 1.597 1.428 1.976 1.350 964 1.246 1.361 1.441 Prestaciones en especie 349.541 379.724 429.391 487.767 563.960 Atención infantil de día 345.209 375.515 425.220 483.708 559.958 Altres en especie por familia/hijos 4.332 4.209 4.171 4.059 4.002 Con control de recursos 170.667 191.532 251.653 284.232 278.612 300.685 329.202 410.724 Prestaciones en efectivo 31.244 33.294 68.549 21.398 20.381 21.013 21.919 21.285 Assignación familiar o por hijos a cargo 31.244 33.294 68.549 21.398 20.381 21.013 21.919 21.285 Prestaciones en especie 139.423 158.237 183.104 262.834 258.232 279.672 307.283 389.439 Guardería 1.270 1.270 1.181 1.269 1.236 760 1.270 1.270 Alojamiento por familia/hijos 44.642 47.090 42.926 47.441 49.400 54.845 65.675 71.269 Ayuda a domicilio por familia/hijos 0 51 47 47 47 Otros en especie por familia/hijos 93.510 109.877 138.996 214.124 207.546 224.020 240.291 316.852 Fuente: Departament d’Acció Social i Ciutadania/ Departament de Benestar

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