Transitional Justice

Raj Kollmorgen • Wolfgang Merkel Hans-Jürgen Wagener (Hrsg.)

Handbuch Transformationsforschung unter Mitarbeit von Gudrun Mouna

Transitional Justice Brigitte Weiffen

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Begriffsgeschichte und Bedeutungsfacetten

Nach Kriegen und Diktaturen stellt der Umgang mit gewaltsamer Vergangenheit eine Herausforderung für Transformationsgesellschaften dar. Für die Aufarbeitung schwerer und systematischer Menschenrechtsverletzungen ist der Begriff Transitional Justice gebräuchlich. Der Generalsekretär der Vereinten Nationen beschreibt das Konzept in seinem Bericht über Rechtsstaatlichkeit und Transitional Justice aus dem Jahr 2004 als „die gesamte Palette von Prozessen und Mechanismen, die dem Bestreben einer Gesellschaft dienen, schwerwiegende Verbrechen der Vergangenheit aufzuarbeiten, um Verantwortlichkeit, Gerechtigkeit und Versöhnung zu erreichen. Dazu können sowohl gerichtliche als auch außergerichtliche Mechanismen ohne oder mit unterschiedlichem Ausmaß internationaler Beteiligung, individuelle Strafverfolgungen, Entschädigungen, die Suche nach der Wahrheit, institutionelle Reformen, Überprüfung und Säuberung, oder eine Kombination mehrerer dieser Mechanismen gehören“ (UN Security Council 2004). In der deutschen Sprache wird der Begriff mit Übergangsgerechtigkeit oder Übergangsjustiz wiedergegeben. Doch auch weniger wörtliche Übertragungen wie Vergangenheitsbewältigung oder institutionalisierte Aufarbeitung der Vergangenheit werden verwendet, da Transitional Justice nicht nur rechtliche, sondern auch politisch-historische Instrumente umfasst. Wegweisend für den heutigen Umgang mit Menschenrechtsverbrechen war die strafrechtliche Aufarbeitung der Verbrechen des Nationalsozialismus nach dem Zweiten Weltkrieg. Die Nürnberger Prozesse gegen die Hauptkriegsverbrecher des NS-Regimes von 1945 etablierten für schwere Menschenrechtsverletzungen, d. h. Vergehen, die als so gravierend erachtet werden, dass sie nicht nur Individuen, sondern die internationale Gemeinschaft als Ganzes berühren, den Begriff der Verbrechen gegen die Menschlichkeit. Der Terminus Transitional Justice wurde allerdings erst im Zuge der demokratischen Transitionen in Lateinamerika und Osteuropa der 1980er und frühen 1990er Jahre geprägt, als sich Politiker, Menschenrechtsaktivisten und Intellektuelle in einer Reihe von Konferenzen mit den praktischen Herausforderungen des Menschenrechtsschutzes in jungen Demokratien und der Bedeutung der Aufarbeitung vergangenen politischen Unrechts für erfolgreiche Demokratisierungsprozesse auseinandersetzten. Der theoretische Entstehungskontext von Transitional Justice ist zum einen der Paradigmenwechsel der Demokratisierungsforschung von der Modernisierungstheorie zu

R. Kollmorgen et al. (Hrsg.), Handbuch Transformationsforschung, DOI 10.1007/978-3-658-05348-2_71, © Springer Fachmedien Wiesbaden 2015

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eliten- und institutionenzentrierten Ansätzen. Die Ursachen demokratischer Transformation wurden damit eher in politischen Aushandlungs- und Entscheidungsprozessen als in strukturellen Funktionsvoraussetzungen verortet. Zum anderen erhielt mit dem Ende des Kalten Kriegs die globale Institutionalisierung des Menschenrechtsschutzes neuen Auftrieb. Ab Mitte der 1990er Jahre etablierte sich Transitional Justice dank eines von Neil Kritz (1995) herausgegebenen dreibändigen Kompendiums mit gleichnamigem Titel als neues Forschungsfeld. Ursprünglich war das Auftreten von Transitional Justice eng an Transitionen von autokratischen zu demokratischen Systemen gekoppelt. Angesichts zahlreicher interner Gewaltkonflikte werden Transitional-justice-Instrumente jedoch seit den 1990er Jahren immer häufiger in Übergangssituationen vom Krieg zum Frieden als Komponente umfangreicherer Nationenbildungs- und Friedenskonsolidierungsprogramme eingesetzt. Mittlerweile vollzieht sich Transitional Justice in einigen Fällen auch, ohne dass eine Transition vorliegt, etwa wenn westliche Demokratien Wahrheitskommissionen zur Aufarbeitung historischer Ungerechtigkeiten einsetzen oder die Verantwortlichen für Ausbrüche politischer Gewalt in instabilen Demokratien identifiziert werden sollen. Zunehmend entkoppelt sich also Transitional Justice von der Transition im engeren Sinne; verbindendes Element von Transitional-Justice-Bemühungen ist vielmehr das Ziel der Aufarbeitung schwerer Menschenrechtsverletzungen. Kritisiert wird der Begriff unter anderem deshalb, weil er suggeriere, dass Gerechtigkeit in Phasen des gesellschaftlichen Umbruchs ein Übergangsphänomen sei, obwohl Auseinandersetzungen über den angemessenen Umgang mit der Vergangenheit eine Gesellschaft oft jahrzehntelang begleiten.

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Instrumente

Eine gängige Unterscheidung in der Literatur zu Transitional Justice stellt vergeltende und wiederherstellende Gerechtigkeit (retributive vs. restorative justice) einander gegenüber. Die erste Variante beruht auf einer individualisierten Vorstellung von Schuld und Verantwortung und will Vergehen mit Strafe ausgleichen. Dagegen verfolgt die wiederherstellende Gerechtigkeit das Ziel, soziale Beziehungen zu rekonstruieren, ein friedliches Miteinander zu fördern und die Konfliktparteien zu versöhnen. Gerichtsverfahren als Hauptinstrument vergeltender Gerechtigkeit finden auf nationaler und internationaler Ebene sowie in Hybridform statt. Zwar sind nationale Gerichtsverfahren nach demokratischen Transitionen recht häufig. Die Auswahl der Angeklagten ist jedoch oftmals willkürlich, und hochrangige Repräsentanten werden eher wegen Machtmissbrauchs und Korruption verurteilt als wegen schwerer Menschenrechtsverletzungen. Ein Beispiel dafür stellt die Aufarbeitung der Regimeverbrechen im kommunistischen Osteuropa dar. Dagegen ging es bei den Verfahren gegen die Repräsentanten der Militärdiktatur in Argentinien (1976-1983), in denen führende Junta-Mitglieder zu Gefängnisstrafen verurteilt wurden, um deren Verantwortung für Menschenrechtsverletzungen. Die Strafverfolgung

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weiterer Täter musste allerdings angesichts zunehmender Drohgebärden des Militärs abgebrochen werden. Erstmals seit den Nürnberger Kriegsverbrecherprozessen fanden Anfang der 1990er Jahre wieder internationale Strafgerichtsverfahren statt. Die Ad-hoc-Tribunale für Jugoslawien und Ruanda wurden 1993 bzw. 1994 vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen als Reaktion auf die dortigen Völkermorde eingesetzt. Das Jugoslawien-Tribunal in Den Haag ermittelte bis heute (Stand: August 2014) in 161 Fällen gegen Kriegsverbrecher wie Slobodan Milošević, Radovan Karadžić und Ratko Mladić und erhob Anklage, das Ruanda-Tribunal in Arusha wurde in ca. 100 Fällen tätig. Im Jahr 1998 unterzeichneten die Vertreter von 120 Staaten das Statut von Rom zur Schaffung eines ständigen Internationalen Strafgerichtshofs, der nach Inkrafttreten des Statuts 2002 in Den Haag seine Arbeit aufnahm. Seine Zuständigkeit ist auf Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und Aggressionsverbrechen festgelegt, und er kann nur Verbrechen ahnden, die nach 2002 begangen worden sind. Bislang hat er ausschließlich in Fällen von Bürgerkriegen und politischer Gewalt auf dem afrikanischen Kontinent Ermittlungen aufgenommen. Aufgrund vielfältiger Kritik an den beiden Ad-hoc-Tribunalen, denen vorgeworfen wird, dass sie ressourcenaufwändig und ineffizient seien, in großer Distanz zu den Tatorten arbeiteten und lokale Bedürfnisse nicht berücksichtigten, wurde für die Behandlung von Menschenrechtsverstößen aus der Zeit vor Inkrafttreten des Statuts von Rom mehrfach eine hybride Gerichtsbarkeit geschaffen. Diese Tribunale sind im jeweiligen Land angesiedelt, kombinieren aber im Hinblick auf Personal und Rechtsquellen nationale und internationale Elemente. So ist der Spezialgerichtshof für Sierra Leone im Kern ein internationales Tribunal mit nationalen Richtern, wohingegen in Osttimor und Kambodscha internationale Juristen in Spezialkammern innerhalb des nationalen Rechtssystems operieren. Unter den außergerichtlichen Verfahren zum Umgang mit gewaltsamer Vergangenheit haben Wahrheitskommissionen die weiteste Verbreitung erlebt. Dabei handelt es sich um offiziell eingesetzte, zeitlich begrenzte Gremien zur Untersuchung der Verbrechen eines repressiven Regimes oder Menschenrechtsverletzungen während eines gewaltsamen Konflikts. Nach ihrem Aufkommen im Zuge der Demokratisierungsprozesse in Lateinamerika der 1980er Jahre galten sie zunächst als Substitut für gerichtliche Aufarbeitung, erlangten mit der Zeit jedoch eine Reputation als vollwertige opferzentrierte Alternative im Sinne des Postulats der wiederherstellenden Gerechtigkeit, das die ganze Gemeinschaft dazu aufruft, sich an der Offenlegung der Wahrheit und dem anschließenden Versöhnungs- und Heilungsprozess zu beteiligen. Das erste erfolgreiche Gremium dieser Art wurde 1983 nach der demokratischen Transition in Argentinien ins Leben gerufen. Die argentinische Kommission befasste sich mit der Aufklärung des Schicksals von bis zu 30.000 Regimegegnern, die unter der Militärdiktatur verschleppt und getötet wurden. In ihrem Abschlussbericht konnte sie 8.960 Fälle des sogenannten Verschwindenlassens von Personen dokumentieren. Nach dem Ende der Diktatur von Augusto Pinochet in Chile wurde dort 1991 ebenfalls eine Untersuchungskommission eingerichtet, die erstmals explizit den Namen Wahrheits- und Versöhnungskommission trug. Ihr Mandat war zwar auf die Untersuchung von Todesfällen

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begrenzt, was eine Dokumentation anderer Vergehen wie etwa Folterpraktiken ausschloss. Sie hatte aber umso größere Symbolkraft, als eine Strafverfolgung des Militärs aufgrund einer noch unter der Diktatur verabschiedeten Generalamnestie nicht möglich war. Chile diente als Modell für die vier Jahre später eingerichtete Wahrheits- und Versöhnungskommission in Südafrika – das erste Gremium, das öffentliche Anhörungen durchführte und durch Medienberichterstattung eine breite Publikumswirkung entfaltete. Auch die Enquete-Kommission des Bundestags zur Aufarbeitung von Geschichte und Folgen der SED-Diktatur in Deutschland gilt in internationalen Datenbanken als Wahrheitskommission. Ihre Versöhnungswirkung muss als gering eingestuft werden. Weltweit gibt es inzwischen mehr als 30 solcher Gremien. Amnestien werden zunehmend als eigenständiges Transitional-Justice-Instrument angesehen. Oft sind sie, wie in Chile, ein Erbe des autokratischen Regimes; vielfach werden sie jedoch von den demokratischen Nachfolgeregierungen gezielt eingesetzt, um die Kooperation der vormaligen Machthaber sicherzustellen und eine Destabilisierung zu verhindern. So wurde in Argentinien mit dem Gesetz über den Befehlsnotstand von 1987 den unteren militärischen Rängen Straffreiheit zugesichert. In Südafrika konnten Täter eine Amnestie beantragen, sofern sie zu einer umfassenden Aussage vor der Wahrheitskommission bereit waren. Gerichtsverfahren und Amnestien schließen sich nicht aus, weil etwa eine Strafverfolgung der führenden Köpfe bei gleichzeitiger Amnestierung der Befehlsempfänger möglich ist. Vor allem in den postkommunistischen Staaten Osteuropas kam das Instrument der Säuberung des Staatsapparats zur Anwendung. Dabei wurde das Personal in Politik und Verwaltung nach seinen Verstrickungen mit dem alten Regime durchleuchtet (Lustration), und stark belastete Personen wurden aus dem Staatsdienst entfernt. Solch eine Aufarbeitung durch die Öffnung von Archiven der Geheimpolizei birgt auch lange nach der Transition noch Sprengstoff, wie der Fall der ehemaligen DDR mit immer wieder aufflackernden Debatten über den Umfang von Stasi-Überprüfungen im öffentlichen Dienst zeigt. Besonders in Afrika werden in jüngerer Zeit traditionelle, meist auf lokaler Ebene angesiedelte Verfahren des Ausgleichs und der Versöhnung als Alternative zur institutionalisierten staatlichen Aufarbeitung propagiert. Sie sollen das Zusammenleben der lokalen Gemeinschaft wieder ermöglichen und beinhalten oftmals eine rituelle Wiedereingliederung des Täters in die Gemeinschaft oder Versöhnungsgesten zwischen Opfer- und Täterklan. Beispiele sind die Rituale des Volkes der Acholi im Norden Ugandas oder die Gacaca-Justiz in Ruanda. Eine weitere Variante der Transitional Justice sind Entschädigungsmaßnahmen in Form von Reparationen für Opfer oder deren Angehörige oder Wiederherstellung des Status quo ante z. B. durch Haftentlassung, Rückgabe beschlagnahmten Eigentums, Restitution entzogener bürgerlicher und politischer Rechte oder berufliche Rehabilitierung. Auch Reformen des Sicherheitsapparats und der Justiz im Zuge der Transition gelten als Komponenten von Transitional Justice, weil diese Institutionen meist besonders für Menschenrechtsverbrechen verantwortlich waren.

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Transitional Justice und Transformation

Entscheidungen über den Umgang mit Verbrechen des Vorgängerregimes bewegen sich in einem Spannungsfeld zwischen Vergangenheits- und Zukunftsorientierung. Einer gesinnungsethisch orientierten Handlungslogik, die auf maximale Aufklärung der Vergangenheit, Strafverfolgung und Wiedergutmachung zielt, steht eine verantwortungsethisch orientierte politisch-staatliche Handlungslogik gegenüber, die nach vorne blickt und der Versöhnung sowie der Sicherstellung demokratischer Stabilität und des Menschenrechtsschutzes unter dem neuen Regime oberste Priorität einräumt. Das Grundproblem der Vergangenheitsbewältigung im Kontext demokratischer Transitionen, das Samuel P. Huntington in die Formel „prosecute and punish vs. forgive and forget“ (Huntington 1991: 211) gefasst hat, besteht somit darin, die richtige Balance zwischen der legitimen Forderung nach Gerechtigkeit und Verantwortlichkeit für die Verbrechen eines repressiven Regimes einerseits und dem Ziel der Stabilisierung der Demokratie und der Schaffung einer gerechteren politischen Ordnung andererseits zu finden. Einige Argumente sprechen dafür, dass Transitional Justice die Erfolgswahrscheinlichkeit demokratischer Transformationsprozesse erhöht. Insbesondere Gerichtsverfahren zementieren die Gleichheit vor dem Gesetz sowie die Verantwortlichkeit der Regierung. Eine demokratische Regierung muss deutlich machen, dass weder (ehemaliges) politisches Führungspersonal noch Militär oder Polizei über dem Gesetz stehen und dass sie die Sicherheitskräfte der zivilen Kontrolle unterwerfen kann. Da zudem die Rechenschaftspflicht öffentlicher Amtsträger essenzieller Bestandteil der rechtsstaatlichen Demokratie ist, muss sich der Staat seiner Verantwortung für die Vergehen des Vorgängerregimes stellen. Besonders nach Phasen extremer Gewalt zeigt das Prinzip der unparteilichen Rechtsprechung den politischen Eliten und den Bürgern einen gewaltfreien Weg zur Konfliktlösung auf. Die Aufarbeitung der Vergangenheit und Anerkennung der Opfer hat zudem hohe symbolische Bedeutung, ist Ausdruck der Vorherrschaft demokratischer Werte und vermag die gesellschaftliche Unterstützung für die Demokratie zu stärken. Demgegenüber steht jedoch zu befürchten, so die gegenläufige Argumentation, dass eine zu ausgiebige Befassung mit der Vergangenheit das Überleben der Demokratie bedrohen könne. Gerade weil Demokratie auf einem Konsens politischer Werte beruht, setzt sie gesellschaftliche Versöhnung und die Überwindung vergangener Spaltungen voraus. Aus dieser Perspektive bilden nur Amnestien eine solide Basis für die Demokratie, weil sie eine politische Polarisierung zwischen Anhängern des alten und des neuen Regimes verhindern und die Repräsentanten des alten Regimes keine Veranlassung haben, den demokratischen Prozess zu unterbrechen, um sich selbst vor Strafverfolgung zu schützen. Vor dem Hintergrund dieser widersprüchlichen Annahmen untersucht die Forschung zur Transitional Justice in einer fast unüberschaubaren Anzahl von Fallstudien und zunehmend in vergleichenden Analysen die Auswirkungen der verschiedenen Instrumente auf den Demokratisierungsprozess, den Menschenrechtsschutz und die Befriedung von Postkonflikt-Gesellschaften. Zudem werden die Stärken und Schwächen sowie die Potenziale der Kombination verschiedener Instrumente sowie die Determinanten der Entscheidung für eine bestimmte Form der Vergangenheitsaufarbeitung analysiert.

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Untersuchungen zu den Einflüssen auf die Durchführung(swahrscheinlichkeit) von Transitional Justice fokussieren vor allem auf die Merkmale des Vorgängerregimes, den Transitionsmodus, das Ausmaß der Repression und den zeitlichen Abstand zwischen Höhepunkt der Repression und demokratischer Transition sowie Vorerfahrungen mit Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Des Weiteren werden ökonomische und internationale Einflussfaktoren betrachtet. Zur Wirkung von Transitional Justice auf Demokratie und Menschenrechtsschutz wurden jüngst mehrere quantitativ-vergleichende Arbeiten vorgelegt, die zu dem Ergebnis gelangen, dass nur eine bestimmte Kombination und Abfolge verschiedener Instrumente eine positive Wirkung entfalten. Laut der Studie von Olsen, Payne und Reiter (2010) erweise sich ein ausgewogenes Verhältnis von Gerichtsverfahren und Amnestien, mit oder ohne Wahrheitskommissionen, als Königsweg zur Förderung von Demokratie und Menschenrechten. Welcher Art von Mechanismen diesen statistischen Assoziationen zugrunde liegen und das Zusammenwirken der verschiedenen Instrumente auf der Ebene der einzelnen Gesellschaften funktional machen, muss jedoch detaillierter erforscht werden, etwa indem kurz-, mittel- und langfristige Effekte von Transitional Justice sorgfältiger herausgearbeitet werden. Auch im Hinblick auf die Wirksamkeit von Transitional Justice auf demokratische Transformationen nach Bürgerkriegen besteht in Anbetracht zahlreicher Unwägbarkeiten des Übergangs vom Krieg zum Frieden und der Existenz von Zielkonflikten zwischen Demokratie, Sicherheit und Frieden Klärungsbedarf. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund der komplexen Verquickung nationaler und internationaler Einflüsse auf solche Transformationsprozesse.

Literatur Arthur, Paige (2009): How „Transitions“ Reshaped Human Rights: A Conceptual History of Transitional Justice. Human Rights Quarterly 31(2): 321-367. Elster, Jon (2005): Die Akten schließen. Recht und Gerechtigkeit nach dem Ende von Diktaturen. Frankfurt a. M.: Campus. Huntington, Samuel P. (1991): The Third Wave. Democratization in the Late Twentieth Century. Norman, OK: University of Oklahoma Press. Kerr, Rachel und Mobekk, Eirin (2007): Peace and Justice: Seeking Accountability After War. Cambridge: Polity Press. Kritz, Neil J. (Hrsg.) (1995): Transitional Justice. How Emerging Democracies Reckon with Former Regimes. Volume I: General Considerations; Volume II: Country Studies; Volume III: Laws, Rulings, and Reports. Washington, DC: United States Institute of Peace Press. Olsen, Tricia D.; Payne, Leigh A. und Reiter, Andrew G. (2010): Transitional Justice in Balance: Comparing Processes, Weighing Efficacy. Washington, DC: United States Institute of Peace Press. Stan, Lavinia und Nedelsky, Nadya (Hrsg.) (2013): Encyclopedia of Transitional Justice. Cambridge: Cambridge University Press. Teitel, Ruti G. (2000): Transitional Justice. Oxford: Oxford University Press. UN Security Council (2004): The rule of law and transitional justice in conflict and post-conflict societies. Report of the Secretary-General, UN Doc. S/2004/616. New York: United Nations Security Council.