Ponencia preparada para el XII Congreso Nacional de Ciencia Política, organizado por la Sociedad Argentina de Análisis Político y la Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, 12 al 15 de agosto de 2015
Transfuguismo legislativo: un primer abordaje al caso argentino, HCDN 1993-2013 Danilo Degiustti (UTDT-UBA-CONICET)
[email protected]
Simposio: PARTIDOS POLÍTICOS. ORGANIZACIÓN Y DESEMPEÑO EN AMÉRICA LATINA CONTEMPORÁNEA.
Resumen (extensión máxima: 500 palabras)
¿Cuándo y por qué ocurre el transfuguismo legislativo? ¿Por qué existen oleadas de transfuguismo, cómo explicar su drástica variación en el tiempo bajo los mismos arreglos institucionales? ¿En qué contextos debemos esperar transfuguismo legislativo masivo? El transfuguismo legislativo es un término que en las últimas décadas ha cobrado notoriedad en la ciencia política hispanoamericana, aunque generalmente desde un abordaje normativo. Estos trabajos ubican al transfuguismo como variable independiente, y evalúan cómo impacta sobre otras variables del sistema político, especialmente el vínculo de representación entre los ciudadanos y los partidos. Por otro lado, se encuentra la literatura centrada en el transfuguismo como variable dependiente, reflejada sobre todo en los estudios empíricos sobre “party switching” y “floor crossing”. A pesar de esta creciente literatura, no existen estudios empíricos sobre el caso argentino, principalmente porque hasta hace poco tiempo no era empírica ni políticamente relevante. Durante las presidencias de Alfonsín y Menem el transfuguismo fue un fenómeno relativamente escaso, aunque no del todo ausente. Pero desde la crisis de 2001, y a partir de ese momento la evidencia empírica indica que el transfuguismo se ha vuelto un fenómeno habitual. Con el fin de saldar este vacío en la literatura, se presenta una definición, clasificación y operacionalización propia del concepto para su aplicación al caso de la cámara de Diputados de la Nación, que permite dimensionar el fenómeno para el período 1993-2013. Luego, se presentan hipótesis con el objetivo de explicar el incremento y las oscilaciones del transfuguismo legislativo en la HCDN a partir de variables sistémicas: la -1-
desinstitucionalización del sistema de partidos, el ciclo electoral y las crisis políticas. Entendemos que existen causas sistémicas, que afectan de alguna forma a todos los miembros de la cámara, y hace que el transfuguismo sea en determinados períodos legislativos un fenómeno grupal y masivo, antes que individual y aislado.
Introducción En los ocho años transcurridos entre los períodos legislativos 111 y 118 (1993-2000), trece diputados nacionales decidieron cambiar de bloque, produciendo una ruptura con el bloque anterior. Esa misma cifra fue alcanzada sólo en el período legislativo siguiente (119, año 2001). Y en los ocho años entre el período 119 y 126 (2001-2008), el número de diputados nacionales tránsfugas se elevó a 183, para luego descender en los períodos siguientes. Esta simple descripción da lugar a una serie de interrogantes: ¿Cuándo y por qué ocurre el transfuguismo legislativo? ¿Por qué existen oleadas (o ciclos) de transfuguismo, cómo explicar su drástica variación en el tiempo bajo los mismos arreglos institucionales? ¿En qué contextos debemos esperar transfuguismo legislativo masivo? Estas preguntas sugieren un abordaje en busca de causas sistémicas y contextuales del fenómeno, antes que individuales o institucionales. El objetivo de este trabajo es explicar el incremento y las oscilaciones del transfuguismo legislativo en la Cámara de Diputados de Argentina, especialmente desde la crisis de 2001. Entendemos que existen causas contextuales, que afectan de alguna forma a todos los miembros de la Cámara, haciendo que el transfuguismo legislativo en algunos períodos aparezca como un fenómeno general y masivo, antes que individual y aislado. Para ello, es necesario comparar períodos de relativa estabilidad en los bloques parlamentarios, como las presidencias de Menem, con la mayor fluidez que se constató durante el kirchnerismo (Jones y Micozzi, 2011). Asimismo, como objetivo específico, se analizarán las variaciones en el nivel de transfuguismo entre los períodos legislativos dentro del ciclo kirchnerista (2003-2013). El transfuguismo legislativo, definido como el abandono de un legislador al bloque al que pertenece (ya sea para sumarse a otro, crear uno nuevo o bien declararse independiente), es relevante para un estudio sistematizado por sus implicancias sobre factores políticos claves como la representación, la rendición de cuentas (Heller y Mershon, 2009), la estabilidad de los sistemas de partidos legislativos (Mershon y Shvetsova, 2013a, 2013b) y sobre todo la gobernabilidad, ya que tiene el potencial de cambiar las composiciones originales de las coaliciones legislativas y alterar la naturaleza de las negociaciones en el -2-
congreso (O´Brien y Shomer, 2013). Existen ejemplos en muchos países donde el transfuguismo legislativo conllevó importantes consecuencias sobre el sistema político (Heller y Mershon, 2009: 13). A su vez es una oportunidad para comenzar a profundizar el estudio de las relaciones entre los legisladores y sus partidos (¿Qué esperan los legisladores de sus partidos? ¿Qué recursos les brindan y cuáles necesitan? ¿Cuándo y por qué los legisladores deciden cambiar de partido?). Recapitulando, el artículo presenta un primer abordaje al fenómeno del transfuguismo legislativo en Argentina, un país federal y bicameral, compuesto por una Cámara de Senadores y otra de Diputados, ésta última es nuestro objeto de estudio. Está compuesta por 257 diputados, elegidos en cada una de las 24 provincias, con magnitudes de distrito variables; sus mandatos duran cuatro años y la Cámara se renueva parcialmente por mitades cada dos años. Desde un enfoque temporal, centrado en variables contextuales, se busca explicar por qué algunos períodos legislativos presentan más casos que otros. Mediante un análisis estadístico, encontramos que la desinstitucionalización del sistema de partidos, los ciclos electorales, y las crisis político-sociales están asociadas a mayor cantidad de casos de transfuguismo por período legislativo. El texto presenta varios apartados. Primero, se repasa brevemente la literatura general sobre el tema. Luego, presentamos el marco teórico y las hipótesis para abordar el caso de la Cámara de Diputados de la Nación. En tercer lugar, se especifica el modelo, conceptualizando la variable dependiente y presentando los indicadores de las variables independientes; finalmente, presentamos los resultados y algunas conclusiones.
Estado de la cuestión El transfuguismo legislativo es un término que recientemente ha cobrado notoriedad en la ciencia política hispanoamericana, aunque generalmente desde un abordaje normativo. Estos trabajos ubican al transfuguismo como variable independiente, y evalúan su impacto negativo sobre otras variables del sistema político, especialmente el vínculo de representación entre ciudadanos y partidos (Rodríguez Blanco, 2008; Vilamala, 2011; Perícola y Linares, 2013). En la literatura anglosajona para referir al fenómeno del transfuguismo se utilizan los términos “party switching” y “floor crossing”. En estos trabajos empíricos podemos distinguir entre aquellos que lo analizan como variable independiente y los que lo estudian -3-
como variable dependiente. Entre los primeros suele estudiarse el impacto del transfuguismo sobre la carrera política (Grose y Yoshinaka, 2003; Yoshinaka, 2005) o el comportamiento legislativo de los legisladores (Desposato, 2005; Nokken, 2005; Cunow, 2010), y también los efectos sobre el sistema de partidos (Kato y Kannon, 2008); si genera cambios en el balance de poder, o si propicia inestabilidad e ineficacia (Janda, 2009: 7). Aquí nos centraremos en el abordaje del transfuguismo legislativo como variable dependiente. Los interrogantes que se intentan responder desde esta literatura son variados: quiénes transfugan (es decir, qué características individuales permiten explicar el fenómeno), cuándo (en qué momento, bajo qué contexto), por qué (cuáles son las causas, ya sean a nivel individual, partidario o institucional), cómo (en qué sentido, hacia el gobierno, hacia la oposición, de forma individual o grupal, etc), entre otras. Estas preguntas suelen ser analizadas poniendo el foco en los incentivos individuales o en características institucionales, aunque recientemente también han tenido lugar explicaciones temporales sobre los ciclos parlamentarios (Di Virgilio et.al., 2012: 30). Desde un punto de vista individual, el transfuguismo es entendido como una decisión estratégica del legislador “orientada a maximizar su función de utilidad, donde el representante ambicioso hace un balance entre su capital, los recursos que recibe del partido político, los costos de asociación y los costos de transacción” (Fortin, 2010). Siguiendo el enfoque de la elección racional, Heller y Mershon (2009: 537) asocian el transfuguismo con la disciplina partidaria. Dentro del modelo, los legisladores son ambiciosos ya que buscan los medios más rentables para la consecución de sus objetivos, y la disciplina partidaria es un bien muy valorado por los partidos políticos. Por ende, las bancadas ofrecen una cantidad de recursos al legislador con el objetivo de recibir disciplina; el congresista está dispuesto a sobreponer los intereses del grupo a los propios dependiendo de lo que obtenga del partido. Así, el diputado decide o no transfugar luego de evaluar los bienes del partido y el nivel de adhesión que busca imponer sobre él. Este enfoque, que analiza el transfuguismo desde las motivaciones de los legisladores, constituye una de las dos ramas principales de la agenda de investigación. La otra rama busca los determinantes del transfuguismo en las disposiciones institucionales, tales como el tipo de régimen, las características del sistema de partidos, los sistemas electorales y el proceso de selección de candidatos, y las reglas internas del Congreso (O´Brien y Shomer, 2013). Finalmente, estudios recientes además de prestar atención a determinantes individuales e institucionales hacen especial hincapié en la dimensión temporal del fenómeno (timing). En diferentes trabajos, Mershon y Shvetsova (2008, 2011, 2013) -4-
estudian cómo el nivel de transfuguismo varía en el tiempo a través de diferentes etapas de los períodos legislativos, encontrando que el pico de transfuguismo se da en la mitad del ciclo, mientras que la proximidad de las elecciones disuade a los legisladores de hacer cambios de bloque. Pinto (2015) más allá de ocuparse de variables clásicas como la distancia ideológica entre los legisladores y sus partidos, y la recompensa en cargos que pueden obtener, pone el foco en períodos claves entre elecciones, como la formación de gobierno, las negociaciones por el presupuesto y la celebración de elecciones de segundo orden (municipales, estaduales o supranacionales). La siguiente tabla sintetiza las diferentes variables a las que recurre la literatura para explicar el fenómeno, tanto desde el enfoque individual como desde el institucional y contextual. Enfoque Legisladores (nivel individual)
Variables independientes Costos de transacción legisladorpartido Recursos partidarios vs. disciplina Carrera política Partido de gobierno/opositor Cohesión ideológica del partido Puestos de autoridad en la cámara (miembro de comité/líder parlamentario) Institucionalización partidaria
Bibliografía Fortín (2010) Heller y Mershon (2009) Desposato (2006) O´Brien y Shomer (2013) O´Brien y Shomer (2013) Radean (2013)
McMenamim y Gwiazda (2011) Disposiciones Mack y Arrivillaga (2005) institucionales (nivel sistema) Sistema electoral (centrado en el O´Brien y Shomer (2013) candidato o en el partido) Desposato (2006) Resultados de políticas Slomczynski, Shabad and Zielinski, (2008) Descentralización, Pork Desposato (2006) Desposato y Scheiner (2008) Proceso de selección de candidatos O´Brien y Shomer (2013) (permisivo/restrictivo) Forma de gobierno (parl/pres) O´Brien y Shomer (2013) Períodos claves en la fase entre Pinto (2015) Temporal (nivel sistema) elecciones Ciclos legislativos y electorales Mershon y Shvetsova (2008; 2013)
-5-
En el trabajo cross-national más amplio sobre el tema (O´Brien y Shomer, 2013), se presentan dos grandes determinantes del transfuguismo legislativo, que agrupan las variables más utilizadas por la literatura: motivaciones individuales y arreglos institucionales. A los fines de explorar su capacidad explicativa para América Latina, a continuación se detalla cada dimensión y su potencial eficacia para comprender un caso típico como el de Brasil (Desposato, 2006) y el caso novel de Argentina. Entre los arreglos institucionales, se señalan como variables la forma de gobierno (parlamentarismo o presidencialismo), los sistemas electorales centrados en los candidatos o en los partidos, y el tipo de nominación de candidaturas (abierto o cerrado). En cuanto a la forma de gobierno, su análisis sólo tiene sentido en la literatura de estudios cross-national, pero para el estudio de países latinoamericanos no presenta variación. En relación al sistema electoral, el tipo de lista desbloqueada utilizado en Brasil genera una elección personalizada, que suele señalarse como determinante para el alto nivel de transfuguismo en su cámara de diputados. Como los beneficios que provee la membrecía partidaria no son controlados por el partido, hay más incentivos para el transfuguismo (Desposato, 2006). Además, el derecho de los diputados brasileños a ser candidatos para su reelección (“candidato nato”), contribuye a debilitar su relación con los partidos, generando un mercado muy fluido de partidos y legisladores (Desposato, 2006). Los partidos brasileños suelen caracterizarse como débiles etiquetas cambiantes, sin identidad fuerte ni arraigo social. Sin embargo, ninguna de estas características se dan en el caso argentino, donde el sistema electoral está centrado en los partidos, que definen la composición y el orden de listas cerradas y bloqueadas (Jones et. al., 2002). Esto significa que los partidos controlan el acceso a los beneficios de la membrecía. Por lo tanto, las explicaciones del incremento y las oscilaciones del transfuguismo en la HCDN no deberían centrarse en variables institucionales formales, tanto porque éstas fortalecen a los partidos como porque no presentan variación en el período estudiado. La variación en los niveles de transfuguismo entre períodos legislativos bajo las mismas reglas institucionales, merece entonces una explicación1. Por su parte, entre las variables de nivel individual se señalan: la aspiración de reelección en el cargo, la búsqueda de recursos, que proveen principalmente los partidos de gobierno, 1
Una excepción a la continuidad institucional puede ser la nominación de candidaturas a través de PASO en las elecciones de 2011 y 2013, pero la escasez de competencia real nos lleva a desestimar sus potenciales efectos.
-6-
y la consistencia ideológica. Estas variables son centrales en el reconocido artículo de Desposato (2006) para explicar el transfuguismo legislativo en Brasil. Sin embargo, nuevamente, no parecen persuasivas para el caso argentino. En primer lugar, la literatura ha demostrado que los diputados argentinos no tienen como prioridad obtener la reelección de sus bancas (Jones et. al., 2002). En segundo lugar, en el caso argentino reciente no se verifica que el oficialismo sea beneficiado. Por el contrario, los casos de transfuguismo grupal más relevantes afectaron sobre todo al oficialismo (Grupo de los 8, PAIS, Ari). Durante el período 2005-2009 “un 31% de los diputados cambió de bloque sin distinción partidaria clara: once pasaron del Frente para la Victoria a la oposición, ocho de la oposición al oficialismo y diecinueve mudaron de bloque al interior del conglomerado opositor” (Jones y Micozzi, 2011). Finalmente, el transfuguismo asociado a la búsqueda de consistencia ideológica tuvo relevancia en la HCDN, pero en la mayoría de los casos se trató de transfuguismo grupal (Grupo de los 8, Ari) antes que de la interacción estratégica entre legisladores individuales y partidos tal como lo formaliza Desposato (2006). A pesar de esta creciente literatura sobre el tema, no existen estudios empíricos sobre el caso argentino, principalmente porque hasta hace poco tiempo no era empírica ni políticamente relevante. Durante las presidencias de Alfonsín y Menem el transfuguismo fue un fenómeno relativamente escaso, aunque no del todo ausente. Sin embargo, esto cambió drásticamente desde la crisis de 2001, y a partir de ese momento la evidencia empírica indica que el transfuguismo se ha vuelto un fenómeno habitual, aunque oscilante. Con el fin de saldar este vacío en la literatura, se propone abordar el caso de la Cámara de Diputados de la Nación, para el período 1993-2013.
Marco teórico e hipótesis De acuerdo a las alternativas explicativas planteadas anteriormente, ni las variables institucionales formales ni las motivaciones individuales parecen dar cuenta acabadamente del caso argentino. Además, la selección de un solo país para analizar permite mantener constantes gran parte de las variables institucionales. Entonces, la distribución de casos a través del tiempo sugiere la exploración de variables contextuales, en términos del enfoque institucionalista contextualizado (Nohlen, 2006), el cual sugiere que debido a experiencias traumáticas, como pueden ser las crisis económicas o el caos político, es probable que los actores modifiquen su comportamiento bajo los mismos -7-
arreglos institucionales. Así, los efectos institucionales sobre los resultados políticos dependen de variables del contexto y de la forma en que los actores reaccionan al marco institucional y contextual (Nohlen, 2006: 30). Existen razones por las cuales ciertos fenómenos ocurren más frecuentemente en determinados momentos y no en otros. Con respecto a nuestro tema, los legisladores cambian de partido constreñidos por instituciones y en respuesta a sus ambientes (Mershon y Shvetsova, 2013a: 9). La decisión individual se da en un determinado sistema político que la hace posible o facilita, bajo condiciones que varían a través del tiempo. Así, lo que en cierto contexto es visto como un acto de traición o deslealtad, en otro momento bajo distintas circunstancias, puede ser tomado con menos seriedad (King y Benjamin, 1986: 3). Por esta razón, el transfuguismo legislativo suele presentarse mediante oleadas, especialmente en ciertos períodos que propician el flujo de diputados entre bloques (Mershon y Shvetsova, 2008). En esta línea, aquí se analizarán variables contextuales de nivel agregado que permiten entender por qué hay más o menos transfuguismo en ciertos períodos legislativos; aunque luego, dado un marco contextual, la decisión de cada legislador dependa también de variables individuales (por ejemplo, a qué partido pertenece, a qué provincia representa “constituency effects”-, su trayectoria política, el modo en que fue incorporado a la lista de candidatos, la posesión de cargos de autoridad en la cámara, etc). En otros términos, el esquema aquí planteado se propone responder cuándo y porqué (causas de nivel sistema) existe mayor transfuguismo legislativo, pero no quiénes y por qué (causas de nivel individual). Seguramente se podrá comprender mejor el fenómeno combinando ambos enfoques, pero aquí se dará sólo el primer paso. Entonces, con el objetivo de explicar el incremento y las oscilaciones del transfuguismo legislativo en la HCDN, recurrimos a variables sistémicas: la desinstitucionalización del sistema de partidos, y dos variables contextuales: el ciclo electoral y las crisis políticas. En primer lugar, la (des)institucionalización del sistema de partidos (Mainwaring y Scully, 1997; Mainwaring y Torcal, 2009) operaría como factor causal para mayores niveles de transfuguismo sustantivo. La expectativa teórica es que aquellos períodos con mayores niveles de desinstitucionalización del sistema de partidos ofrecerían condiciones de mayor fluidez a los legisladores para moverse entre bloques con menores costos (McMenamim y Gwiazda, 2011). En contextos de mayor volatilidad electoral, menor identificación partidaria por parte de la sociedad y alta debilidad organizativa dentro de los partidos, los recursos que un partido puede ofrecer a sus legisladores es menor, -8-
reduciendo los costos de transacción para cambiar de bloque (Desposato, 2006; Fortín, 2010). En sistemas débilmente institucionalizados, los elementos de disuasión del transfuguismo legislativo, como el castigo electoral por parte de la sociedad, operan sólo tenuemente o directamente no funcionan (Mershon y Shvetsova, 2013: 872), ya que lo votantes no consideran a la lealtad partidaria como una virtud. H1: Aquellos períodos legislativos que se correspondan con mayores niveles de institucionalización del sistema de partidos, tendrán menor cantidad de casos de transfuguismo legislativo sustantivo. En segundo lugar, la contienda electoral estimula el reacomodamiento partidario de los legisladores, ambiciosos por definición, ya sea para buscar su reelección, otros cargos o simplemente para ubicarse en el nuevo mapa de alianzas que implica cada nueva elección. Nuestra expectativa teórica es que los períodos legislativos que se corresponden con ciclos electorales produzcan mayores niveles de transfuguismo legislativo sustantivo. Esta relación opera a través de dos mecanismos, uno para la etapa pre-electoral y otra para la post-electoral. En la primera, la perspectiva de elecciones próximas puede llevar a movimientos entre bloques y a la creación de nuevos partidos, que expresen un reposicionamiento político de los legisladores de cara al inicio de la campaña electoral, para asegurar la continuidad de sus carreras políticas (ya sea dentro o fuera de la cámara). Para Mershon y Shvetsova esta etapa “electoral” o de “reelección”, en la que los legisladores buscan un posicionamiento ventajoso de cara a las próximas elecciones, es la última del ciclo parlamentario en la que se produce transfuguismo, y presenta más casos en sistemas de partidos poco institucionalizados, en los cuales el posicionamiento de los legisladores tiene lugar muy cerca de la campaña electoral (2008:120-121). Por otro lado, en la etapa post-electoral inmediata o de afiliación (Mershon y Shvetsova, 2008) es de esperarse que de acuerdo al resultado de las elecciones, a la reestructuración de las coaliciones legislativas y a la asignación de puestos de autoridad en la Cámara, también ocurran más casos de transfuguismo. No obstante, cuanto más cerca de las últimas elecciones sea el cambio, se esperan mayores sanciones sociales2, por lo que los legisladores suelen evitar cambios bruscos en esta etapa (Mershon y Shvetsova, 2013).
En la HCDN, este fue el caso del diputado Eduardo Lorenzo “Borocotó”, quien fue electo en el año 2005 por el partido opositor Pro, pero en la primera sesión conformó un monobloque “independiente” que en la práctica funcionó como fuerte aliado del oficialismo, a cambio de la presidencia de la Comisión de Salud. 2
-9-
H2: Para aquellos períodos legislativos en los que tenga lugar un ciclo electoral, esperamos mayor cantidad de casos de transfuguismo legislativo sustantivo. Finalmente, las crisis político-sociales son coyunturas fluidas que suelen alterar las reglas institucionales y el comportamiento de los actores políticos, así como sus vínculos con la sociedad civil, desencadenando cambios en las coaliciones legislativas de gobierno. Por supuesto que cuando la crisis se encuentra indudablemente asociada a un mal desempeño del gobierno se esperan fugas de legisladores desde el oficialismo hacia la oposición (aunque esto también dependerá del grado de institucionalización del partido de gobierno). Ante una crisis política que impacta sobre la sociedad, la cual responsabiliza directamente al gobierno, un legislador oficialista entiende que su partido tendrá menos chances de retener el ejecutivo, y a su vez brindará menos oportunidades para la continuidad de su carrera política, por lo que tendrá incentivos para alejarse del bloque oficialista. Para el caso de Ucrania, se encontró que malos resultados de las políticas públicas pueden crear un incentivo en los legisladores para cambiar de partido antes de una elección (Slomczynski, Shabad and Zielinski, 2008: 92). Asimismo, esta pérdida para el oficialismo puede provocar la búsqueda y captación de nuevos aliados. Por eso las crisis producen, durante un determinado período, coyunturas de inestabilidad e incertidumbre, hasta la adaptación a las nuevas condiciones. En el caso de EE.UU., la evidencia histórica demuestra que el transfuguismo ocurrió más frecuentemente durante tiempos de extraordinaria tensión política (King y Benjamin, 1986: 8). H3: Los períodos legislativos en los que se haya desatado una crisis políticosocial, tendrán mayor cantidad de casos de transfuguismo legislativo sustantivo.
Diseño metodológico Las hipótesis desarrolladas serán contrastadas empíricamente a través de métodos estadísticos. Para ello en este apartado operacionalizamos las variables y definimos como unidad de análisis a cada período legislativo de la Cámara de Diputados entre los años 1993 y 2013. Dada la naturaleza de la variable dependiente (número de diputados tránsfugas durante un período legislativo) recurrimos a dos modelos de regresión adecuados para variables dependientes discretas de conteo que no toman valores negativos: poisson y negative binomial (Mershon y Shvetsova, 2013: 873). Los resultados La repercusión y penalización social fue enorme, al punto que en Argentina el término “borocotear” comenzó a utilizarse como sinónimo de transfuguismo.
- 10 -
serán reportados para ambos modelos, y dado que el 0 es el valor que presenta mayor frecuencia en el conteo (5 casos, casi el 25% de la muestra) también serán reportados modelos zero-inflated para ambos tipos de regresión. Variable dependiente: Transfuguismo legislativo sustantivo En este apartado se determinará qué constituye el transfuguismo legislativo para este estudio, y cuáles son sus variantes. La variable dependiente (diptra) es el conteo del número de diputados tránsfugas durante un período legislativo (cada período de sesiones ordinarias, y extraordinarias cuando correspondiere). Pero antes de abordar en detalle la operacionalización, debemos remitir al concepto de fondo, “transfuguismo”. El transfuguismo es un término que ha adoptado un significado político creciente en las últimas décadas. De hecho, el diccionario de la Real Academia Española, lo define como aquella “actitud y comportamiento de quien se convierte en tránsfuga, especialmente en la vida política”. Y el término tránsfuga, en sentido político, lo aplica a aquella “persona que pasa de un partido a otro” (Perícola y Linares, 2013: 251). Esta sería la acepción amplia del concepto “transfuguismo político”. En el habla inglesa equivale al término “party-switching”, definido como cualquier cambio registrado en la afiliación partidaria de parte de un político que mantiene o compite por un cargo electivo (Heller y Mershon, 2009:8). Luego, descendiendo en la escala de abstracción, distinguimos dos tipos de transfuguismo político: electoral y legislativo.
El primero remite a dirigentes que
cambian de partido político de una elección a otra, pero en principio no implica cambios partidarios durante su mandato (Ríos Vega, 2009). El transfuguismo legislativo (en la literatura anglosajona, “legislative party switching” o “floor-crossing”), en cambio, refiere al legislador que, individualmente o en grupo, abandona el bloque al que pertenece para sumarse a otro, crear uno nuevo o bien declararse independiente (Vargas y Petri, 2013: 123). Queda claro que la decisión es del legislador, por lo que se excluyen los casos donde el bloque decide expulsar a uno de sus miembros, más allá del destino de éste. El transfuguismo legislativo no debe ser confundido con la disciplina partidaria o legislativa, más allá de que ésta puede ser un antecedente o detonante del transfuguismo (Heller y Mershon, 2009). Mientras la disciplina partidaria mide la cohesión en las votaciones dentro de un mismo bloque, el transfuguismo implica la ruptura con el bloque y el cambio hacia otro. Un legislador puede ser indisciplinado pero permanecer siempre
- 11 -
en el mismo bloque. No obstante, el transfuguismo puede encontrar antecedentes en legisladores indisciplinados que finalmente deciden abandonar el bloque. El polo negativo del concepto (Goertz, 2006) es la lealtad legislativa, es decir, que el legislador comience y termine su mandato en el mismo bloque (King y Banjamin, 1986). Si entendemos que entre los polos existe un continuo, cerca del polo negativo encontramos abandonos de bloque sólo en términos formales, como cambios de nombres o movimientos para conformar nuevos bloques con aliados, pero sin cambiar la identificación política del legislador. Para dar un ejemplo, según los registros de votaciones nominales en el año 2013 el diputado Sabbatella pasó del bloque “Nuevo Encuentro” (que dejó de existir) al “Frente Nuevo Encuentro” o el paso en 2011 de Elisa Carrió del bloque “Coalición Cívica” al de “Coalición Cívica-Ari”; obviamente se trata sólo de un cambio de nombre del bloque y no de casos de transfuguismo legislativo. Un ejemplo más sutil encontramos al observar en el año 2009 que el diputado Alcuaz pasó del bloque “Coalición Cívica-Ari-Gen-UPT” (que desapareció al disolverse el acuerdo interpartidario) al bloque Gen. Sin embargo, este cambio no constituye un acto de transfuguismo legislativo en sentido estricto, sino simplemente una división del bloque que expresaba la coalición original, cuyas partes incluso pueden seguir vinculadas a través de un interbloque. Por situaciones como estas, el concepto de fondo “transfuguismo legislativo” (que contempla cualquier cambio de bloque) es todavía demasiado amplio y puede implicar casos positivos sólo en un sentido formal. Por ello, agregamos atributos y descendemos en la escala de abstracción con nuestro concepto sistematizado de transfuguismo legislativo sustantivo o en sentido estricto. Este refiere a aquel legislador cuyo cambio de bloque parlamentario implica una disociación o ruptura política con respecto al bloque anterior. En otras palabras, el tránsfuga legislativo en términos sustantivos es aquel que, por su propia voluntad, rompe políticamente con su ubicación parlamentaria anterior y pasa a ser parte de otro bloque (preexistente o nuevo) o no integra ningún bloque y se mantiene como independiente. Asimismo, la ruptura implica que el cambio de bloque no fue producto de una acción de coordinación entre partidos (Pinto, 2015: 5). Este concepto sistematizado resulta útil y supera algunos problemas que tienen otras definiciones del fenómeno. En primer lugar, una parte de la literatura sostiene una definición mínima y unidimensional del transfuguismo, simplemente como el comportamiento de un legislador que cambia de bloque (Vargas y Petri, 2013) o de - 12 -
partido (Mack y Arrivillaga, 2005). Una definición de este tipo resulta adecuada para asambleas con cierta estabilidad en las etiquetas de los bloques, pero en el caso argentino, donde las etiquetas son cambiantes, el hecho de que un legislador cambie de bloque no necesariamente implica un caso de transfuguismo. Por eso, nuestro concepto sistematizado evita tratar como transfuguismo legislativo simples cambios de nombre de bloques. En segundo lugar, al remitirse a la ruptura política con el bloque anterior, el estudio se mantiene en el ámbito legislativo, evitando el sinuoso camino de rastrear el partido o alianza (e incluso la plataforma programática) que le permitió al legislador acceder al cargo, como implican las definiciones de transfuguismo a partir de la comparación del comportamiento legislativo con el acceso electoral (Tomás Mallén, 2004). Entendemos que en el caso de Argentina, con alianzas múltiples y cruzadas en cada distrito, se aleja de la realidad pretender que los diputados electos por una misma lista conformen un mismo bloque en la cámara. Además, este tipo de definiciones lleva a la discusión normativa sobre el mandato y el vínculo de representación (Perícola y Linares, 2013), que se halla por fuera del objetivo de nuestra investigación. Vale resaltar que aquí dejamos de lado todo enfoque valorativo o normativo del fenómeno, que abarca gran parte de la literatura regional sobre el tema, como aquellos estudios que asocian al transfuguismo directamente con la traición política (Vilamala, 2011). Entonces, en el concepto sistematizado existen dos dimensiones constitutivas. De acuerdo a la definición dada, el cambio de bloque es una condición necesaria pero no suficiente, ya que para tratarse de un caso de transfuguismo legislativo sustantivo debemos agregar ruptura política con el bloque anterior o de origen. Ambas son condiciones necesarias que conjuntamente son suficientes (Goertz, 2006). Este criterio es el que se utilizará para juzgar los casos de cambio de bloque como transfuguismo formal (sin interés para este estudio) o como transfuguismo sustantivo (leve, moderado o fuerte). El siguiente gráfico desagrega las dimensiones, subdimensiones, e indicadores de nuestro concepto sistematizado, y luego desarrollaremos brevemente las codificaciones en cada caso.
- 13 -
Concepto sistematizado
Dimensiones
Cambio de bloque
Transfuguismo legislativo sustantivo
Sub-dimensiones
Diferentes bloques de origen y destino
Conflictividad en salida del bloque
Indicadores
Bloque originario del legislador Bloque de destino del legislador ¿Qué nivel de conflictividad tuvo la salida del legislador? Subsistencia bloque de orígen
Ruptura política Coherencia entre bloque de origen y de destino
Ubicación política del bloque de origen Ubicación política del bloque de destino
La dimensión de cambio de bloque es la más sencilla, ya que se trata de una dimensión dicotómica (Goertz, 2006). Registra simplemente si existió (1) o no (0) un cambio de bloque, por lo que sus indicadores son el bloque de origen y el de destino del legislador. Estos datos son recabados de las votaciones nominales oficiales de la HCDN3. Cuando estos indicadores arrojan diferentes resultados se cumple la condición de cambio de bloque. La segunda dimensión es la que agregamos en el concepto sistematizado, y refiere al nivel de ruptura o disociación política con el bloque de orígen, que puede ser inexistente (0), bajo (1-2), medio (3) o alto (4-5), de acuerdo a la agregación de los valores que arroja cada subdimensión. La primera subdimensión remite a cómo fue la salida del bloque y su indicador mide el nivel de conflictividad que generó la salida del legislador: inexistente (0), bajo (1), medio (2) o alto (3), a partir del análisis de fuentes secundarias, como diarios Se utilizó la base de datos de “Década Votada”, disponible en: http://www.decadavotada.com.ar/indexd.html 3
- 14 -
nacionales y revistas y sitios web especializados en el Congreso argentino, y según la subsistencia del bloque de orígen. Los casos en que el bloque de orígen dejó de existir generalmente refieren a meros cambios de nombre del bloque o a coaliciones electorales que se tradujeron en parlamentarias pero que fueron disueltas, ya sea para dar total autonomía a los partidos integrantes para que formen nuevos bloques separados o para una coordinación más flexible a través de un interbloque. Entonces, en los casos que el bloque de orígen siguió existiendo suponemos mayor ruptura política (aunque la desaparición del bloque no descarta la posibilidad de ruptura política, y por ende, de transfuguismo sustantivo). En suma, a mayor nivel de conflictividad en la salida, mayor nivel de ruptura política. Finalmente, la última subdimensión es la coherencia entre el bloque de orígen y de destino. Aquí los indicadores comparan la ubicación política de los bloques con respecto al gobierno, categorizándolos como oficialistas, pivot u opositores. A mayor incongruencia entre los valores de los indicadores, suponemos mayor nivel de ruptura política. La asignación de valores se basará en fuentes periodísticas y en las votaciones nominales en leyes relevantes para el oficialismo. Del entrecruzamiento de estos indicadores obtenemos los siguientes valores para la subdimensión de coherencia entre los bloques de orígen y destino:
Oficialista Bloque de orígen
Pivot Opositor
Bloque de destino Oficialista Pivot Opositor Coherente (0) Medianamente Incoherente (2) coherente (1) Medianamente Coherente (0) Medianamente coherente (1) coherente (1) Incoherente (2) Medianamente Coherente (0) coherente (1)
A partir de los valores que adoptan las dos dimensiones del concepto sistematizado, y entendiéndolo como un contínuo (Goertz, 2006), podemos señalar diferentes grados en torno al transfuguismo legislativo, tal como representa el siguiente gráfico:
- 15 -
Transfuguismo legislativo sustantivo
Lealtad legislativa
Transfuguismo legislativo fuerte
Transfuguismo legislativo leve
Transfuguismo legislativo formal/falso
Transfuguismo legislativo moderado
El polo negativo de “Lealtad legislativa” (0) se trata de un legislador que no realizó ningún cambio de bloque durante su mandato. En términos operativos significa que en todas las votaciones nominales registradas durante su mandato aparece como miembro de un mismo bloque. El transfuguismo legislativo formal o falso (1) es el caso del legislador que cumple con la dimensión de cambio de bloque pero cuya dimensión de ruptura política con el bloque de origen es nula. Como señalamos anteriormente, estas situaciones implican un cambio formal de nombre del bloque o fusiones/fisiones con otros bloques pero sin ruptura política con su bloque anterior. En el resto del continuo, como existe cambio de bloque y ruptura política, estamos ante casos de transfuguismo sustantivo, que podemos desagregar en tres niveles. El transfuguismo legislativo leve (2-3) refiere al legislador que cambia de bloque y presenta un nivel bajo de ruptura política con su bloque anterior, principalmente porque no implica un cambio en la ubicación con respecto al oficialismo dentro del sistema político. El transfuguismo legislativo moderado (4) representa a los casos de legisladores que cambian de bloque y su ruptura política con el bloque de origen es moderada. Finalmente, en el grado más intenso del polo positivo del concepto, se ubica el transfuguismo legislativo fuerte (5-6), donde el legislador que cambia de bloque a su vez rompe fuertemente con su bloque anterior, lo que suele implicar pases incongruentes de la oposición al oficialismo o viceversa. Estos criterios de medición de la variable dependiente a nivel individual pueden ser resumidos en la siguiente tabla, con ejemplos hipotéticos que arrojan diferentes tipos de transfuguismo legislativo.
- 16 -
Dimensiones
Legislador A de No (0)
Cambio bloque Conflictivida d en salida del bloque Coherencia entre bloques de origen y destino Ruptura política Valor total VD Resultado VD
Legislador B Sí (1)
Legislador C Sí (1)
Legislador D
Legislador E
Sí (1)
Sí (1)
No aplica
Inexistente (0)
Baja (1)
Media (2)
Alta (3)
No aplica
Coherente (0)
Coherente (0)
Medianament Incoherente e coherente (2) (1)
Inexistente (0) 0
Inexistente (0) 1
Baja (1)
Media (3)
Alta (5)
2
4
6
Lealtad legislativa
Transfuguis- Transfuguismo leg. mo leg. leve Formal/falso
Transfuguismo leg. moderado
Transfuguismo leg. fuerte
En la operacionalización para este estudio, la variable dependiente expresará el número de diputados tránsfugas durante cada período legislativo. Para aquellos casos en que un mismo diputado protagonice más de un caso de transfuguismo durante el período, sólo se contabilizará el primer cambio. Como se presentó anteriormente, consideramos casos de transfuguismo legislativo sustantivo aquellos en los que se cumplen dos condiciones necesarias y conjuntamente suficientes: a) el diputado cambia de bloque y b) existe una ruptura política con su bloque anterior (ya sea leve, moderada o fuerte). Por el momento sólo nos ocuparemos del nivel total de transfuguismo sustantivo, pero en próximos estudios sería posible desagregar el nivel de transfuguismo en leve, moderado y fuerte para cada período legislativo. De acuerdo a la propuesta de medición desarrollada, a continuación presentamos los resultados obtenidos de las votaciones nominales sobre el transfuguismo en la Honorable Cámara de Diputados de la Nación para el período 1993-2013. El recorte temporal se debe a que permite contemplar tanto una etapa de relativa estabilidad entre los bloques (1993-2000) como otra etapa de crecimiento del fenómeno, con sus necesarias fluctuaciones (2001-2013).
- 17 -
Evolución de casos de transfuguismo, por período legislativo, HCDN, 1993-2013 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
Como indica el gráfico, hasta el período legislativo n° 119 (año 2001) el transfuguismo fue un fenómeno poco habitual y de escaza magnitud. Pero de allí en más se volvió habitual, con períodos de creciente magnitud, y oscilaciones a lo largo del tiempo. Para describir con mayor exactitud esta etapa presentamos el siguiente gráfico, donde se discrimina por tipo de transfuguismo para cada período legislativo. Número de diputados tránsfugas por período legislativo, HCDN, 2001-2013 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 2001/2 2002/3 2003 2004/5 2005/6 2006 2007/8 2008 119
120
121
122
123
Transf leve
124
125
126
Transf moderado
2009
2010
2011
2012
2013
127
128
129
130
131
Transf fuerte
- 18 -
La crisis de 2001 llevó al posterior colapso del partido de gobierno, la UCR, al conjugar la desvalorización de la etiqueta con una mala gestión de gobierno (Lupu, 2014). Sin embargo, el gobierno no sufrió más que un caso de transfuguismo por parte de la UCR, aunque sí varios casos de su aliado, el menos institucionalizado Frepaso. Por su parte, para el PJ la crisis implicó el comienzo de un proceso de luchas internas para definir una fracción hegemónica ante la reapertura del acceso al Poder Ejecutivo. La institucionalización informal del peronismo dio lugar a disputas internas por la definición de una identidad y por quedarse con la etiqueta del partido, que propiciaron oleadas de transfuguismo masivo en el marco de la postcrisis y las elecciones presidenciales de 2003 (en las cuales compitieron tres facciones del partido). Sin embargo, la interna peronista no acabaría ahí, sino que se extendió hasta las elecciones legislativas de 2005, donde la falta de un acuerdo entre el presidente Kirchner y el ex presidente Duhalde en la provincia de Buenos Aires para presentar listas de candidatos unificadas llevaron a una nueva división partidaria, que se trasladó del plano electoral al legislativo, dividiéndose el bloque justicialista. El triunfante Kirchner mantuvo el bloque justicialista, renombrado como Frente para la Victoria-PJ, mientras que la facción duhaldista conformó el bloque Peronista Federal. Estos casos de transfuguismo desatados por las internas peronistas frente a la proximidad de las elecciones fueron categorizados en su mayor parte como leves, ya que su conflictividad fue de baja intensidad y el comportamiento legislativo siempre estuvo abierto a la negociación con el oficialismo; de hecho, en la mayoría de los casos los legisladores tránsfugas terminaron volviendo al bloque peronista oficial. Variables independientes La primera variable explicativa es el nivel de institucionalización del sistema de partidos (instsp). Definimos un sistema de partidos institucionalizado como aquel donde existe un marco de interacción estable entre los partidos, tanto en términos organizacionales como electorales, generando una continuidad en los actores relevantes de la arena partidaria a través del tiempo (Toppi, 2013: 4). Aquí utilizamos como indicador un índice de institucionalización del sistema de partidos (Toppi, 2013: 6-8) compuesto por: la edad de los partidos políticos relevantes, las reglas de funcionamiento (la autonomía de las organizaciones partidarias respecto de la discrecionalidad de los líderes), los incentivos para participar en la organización, y la volatilidad partidaria y electoral para las elecciones presidenciales (por lo que el índice varía luego de cada elección presidencial). El índice presenta cinco niveles: alta institucionalización (valores 15-14), medianamente alta - 19 -
institucionalización (13-12), institucionalización media (11-9), medianamente baja institucionalización (8-7), y desinstitucionalización (6-5). Para cada período legislativo se utiliza el valor del índice calculado según la última elección presidencial, salvo para aquellos años donde la elección presidencial tuvo lugar antes de mitad de año (1995 y 2003), unidades para las cuales el valor será el correspondiente a dicho año. En el período en estudio el índice adquiere valores para cuatro de los cinco niveles. El segundo determinante es la presencia de un ciclo electoral (ce), es decir, si durante el período legislativo existe un proceso de elecciones nacionales legislativas y/o presidenciales, o de convencionales nacionales constituyentes (para el año 1994). Por ciclo electoral referimos al período que se abre en los seis meses previos a los comicios, donde se definen alianzas y candidaturas, y se cierra con la celebración de elecciones. Se trata de una variable dicotómica que asume el valor 1 para los períodos legislativos en los que se desarrolla un ciclo electoral. Las elecciones nacionales en la Argentina suelen celebrarse en octubre, por lo que el ciclo electoral ocupa sólo un período legislativo. Sin embargo existen excepciones como las elecciones presidenciales de 1995 celebradas en mayo y las de 2003 que fueron llevadas a cabo en abril, y por lo tanto el ciclo afectó tanto al período 120 (año 2002) como al 121 (año 2003). Las crisis político-sociales (crisis) aquí son definidas como coyunturas fluidas en las que se alteran los rangos de funcionamiento de los sistemas políticos y las relaciones entre los actores que lo componen, así como el vínculo entre éstos y la sociedad civil (Rodríguez, 2011). No se trata simplemente de crisis políticas, sino que deben tener como correlato impacto social. Los años de crisis fueron codificados como 1 y el resto como 0. Durante el período en estudio podemos señalar tres años de crisis de este tipo en Argentina: en el año 2001 la crisis económica, social y política que desencadenó la renuncia del presidente De la Rúa y se extendió hasta mediados de 2002; y en el año 2008, la “crisis del campo”, el conflicto por los aranceles de exportación, que tuvo como protagonistas al gobierno y a las asociaciones de sectores agropecuarios agrupados en la Mesa de Enlace. Vale resaltar que tanto la crisis de 2001/2 como la de 2008 encontró finamente su resolución en el ámbito del parlamento, en el primer caso al definir la sucesión presidencial, y en el segundo al bloquear la legislación que había originado la disputa. Como variable de control se utiliza el gobierno dividido (gobdiv), suponiendo que en aquellos períodos en los cuales el ejecutivo no posee la mayoría o cuasi-mayoría en la - 20 -
Cámara de Diputados (Alemán y Calvo, 2010) el valor marginal de cada legislador será mayor, por lo que tendría mejores ofertas de recursos para “transfugar” (Nicholson, 2005). La variable es dicotómica y asume el valor 1 cuando la coalición legislativa del presidente no alcanza la mayoría o cuasi-mayoría. En la siguiente tabla presentamos las estadísticas descriptivas de las variables a utilizar. Variable | Obs Mean Std. Dev. Min Max -------------+-------------------------------------------------------diptra | 21 11 13.90324 0 42 ce | 21 .6190476 .4976134 0 1 instsp | 21 7.952381 3.278356 5 15 crisis | 21 .1428571 .3585686 0 1 gobdiv | 21 .2857143 .46291 0 1
Resultados y análisis La siguiente tabla presenta los resultados de los cuatro modelos de regresión utilizados. Los modelos 1 y 2 son regresiones Poisson, en el último caso especificando la alta frecuencia de ceros en la variable dependiente (casi el 25% de los casos). Los modelos 3 y 4 son de regresión binomial negativa, en el último caso contemplando la inflación de ceros en la variable dependiente (zero-inflated)4. En todos los modelos se estiman coeficientes para las mismas variables, con errores estándar robustos. Los coeficientes, el
4
Asimismo, considerando el carácter longitudinal de los datos utilizados, se realizaron estimaciones para un modelo de regresión Poisson (comando xtpoisson en STATA) con efectos aleatorios. Sin embargo no incluimos este modelo, ya que sus resultados son prácticamente iguales a los del modelo binomial negativo.
- 21 -
signo de los efectos y la significancia son similares en los distintos modelos, brindando mayores garantías a la evidencia. ----------------------------------------------------------------------------------Variable | (1)Poisson (2)Zero I.Poisson (3)N Binomial (4)ZI.NB. -----------------------+----------------------------------------------------------diptra | Inst. Sist. Partidos | -0.351* -0.261* -0.242** -0.188** | (0.16) (0.13) (0.09) (0.06) Ciclo electoral | 1.594*** 1.320*** 1.758*** 1.429*** | (0.32) (0.27) (0.40) (0.29) Crisis politico-social | 0.903* 0.735 1.285** 1.007* | (0.44) (0.44) (0.45) (0.47) Gob. Div. Pres/Dip | -0.175 -0.256 -0.751 -0.717 | (0.39) (0.40) (0.40) (0.42) Constant | 3.441*** 3.257*** 2.651*** 2.762*** | (0.92) (0.73) (0.61) (0.41) -----------------------+----------------------------------------------------------Observations | 21 21 21 21 Nonzero Observations | 16 16 16 16 Wald Chi2(4) | 29.38 27 32.63 38.04 Prob > chi2 | 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000 Pseudo R2 | 0.565 ----------------------------------------------------------------------------------Nota: Errores estándar robustos entre paréntesis; * p
