Transformar la política de las políticas públicas: de la acción burocrática a la acción deliberativa

Artículo Publicado en: Revista Facultad de Derecho y Ciencias Políticas y Sociales, Universidad del Cauca, Popayán, vol. 5, Nº5 y 6, 2005, pp. 143-154

Transformar la política de las políticas públicas: de la acción burocrática hacia la acción deliberativa.

Por André-Noël ROTH DEUBEL

resumen: Las transformaciones del contexto político, económico y cultural mundial tienen repercusiones importantes sobre la gobernanza tanto global, nacional como local. América latina y Colombia en particular no escapan a este fenómeno. En un contexto de liberalismo generalizado, que se acompaña de procesos de descentralización política para la gestión territorial y coincide con una crisis de los modelos tradicionales de gestión política y administrativa, es necesario iniciar la construcción de un modelo de gobierno sobre bases más horizontales, democráticas, participativas y deliberativas que permite asegurar la legitimidad, la efectividad y la profundización de la democracia en la acción pública. Les transformations des contextes politique, economique et culturel mondiaux ont des répercussions importantes sur la gouvernance tant du point de vue global, nacional et local. L’Amérique latine et la Colombie en particulier n’échappent pas à ce phénomène. Dans un contexte de libéralisme généralisé, qui s’accompagne de processus de descentralisation politique pour la gestion territoriale et qui coïncide avec une crise des modèles traditionnels de gestion politique et administrative, il est nécessaire de promouvoir la construction d’un modèle de gouvernement fondé sur des bases plus horizontales, démocratiques, participatives et délibératives qui permet d’assurer la légitimité, l’effectivité et la profondisation de la démocratie dans l’action publique.

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“Dos sentimientos inherentes al poder nunca faltan: el desprecio por las masas populares y la exageración de sus propios méritos”. Bakunin (1980)

La ciudad siempre ha sido el lugar de convergencia de las tensiones que atraviesan las relaciones sociales y económicas entre los seres humanos. La ciudad, por la concentración de estas tensiones, es el lugar privilegiado de producción o de creación radical, en el sentido que da Castoriadis a este término, de las nuevas maneras de organizar el vivir juntos de la población asentada en una área geográfico que poco a poco va a diferenciarse del campo tanto por su función económica, administrativa y política como por el estilo de vida que se desarrolla en estos espacios. La ciudad inventó la ciudadanía y el espacio público, como un modo de organizar las formas de vida y de regulación social entre los habitantes de ese lugar. Tiene parentesco con las nociones de civilidad, de civismo, como reglas que favorecen una forma de comportarse y de relacionarse con los demás para permitir la convivencia y la resolución de conflictos en el espacio reducido de la ciudad, es decir una cultura ciudadana1. Y, el análisis histórico muestra como, en las ciudades occidentales, bajo la influencia de la Modernidad y la Reforma, se desarrolló una cultura igualitaria y democrática, que iba nivelando todas las posiciones jurídicas y estamentales particulares de “las noblezas” de todo tipo con el “pueblo”. La concepción individualista e igualitaria de los seres humanos, cuando se expresa, hace que las noblezas tienen que compartir el poder, con el demos en Grecia, con la plebe en Roma, con el popolo

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Es talvez necesario recordar que la Declaración de los Derechos Humanos de los revolucionarios franceses de 1789 considera los derechos humanos (ámbito de la vida privada) y los derechos de los ciudadanos (ámbito de la vida pública masculina).

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en Italia, con el “tercer estado” en Francia, etc. (Weber, 1987:998). Por eso, de Atenas a Roma, de Florencia a París, de Nueva York a Buenos Aires, la ciudad es el crisol de las revoluciones, de la invención de la democracia, de la idea republicana, de los derechos humanos, del desarrollo de las artes y las ciencias, en fin de la modernidad, entendida como el proceso de emancipación individual y colectiva, en todas sus expresiones y manifestaciones. Con particular evidencia en Occidente, “el aire de la ciudad hace libre” (Weber, 1987:957), la ciudad será entonces “el lugar de ascenso de la servidumbre a la libertad por medio de la actividad lucrativa” (Weber, 1987:957). Por eso, no es extraño que la ciudad sea el escenario privilegiado en el cual se ejercen presiones y demandas hacia la realización de una democracia política y social cada vez más profunda.

Una primera gran ola de nivelación democrática corresponde a la generalización de los derechos democráticos que la tradición liberal ha llamado como los derechos de primera generación. Se trata de la instauración del sufragio universal, de las elecciones parlamentarias y presidenciales, complementada en algunos países con la práctica de referendos. En todo caso se trata del invento de un modelo de participación a la vida pública basada en la idea de ciudadanos con igualdad de derechos (un hombre, un voto) y la delegación de poder mediante la representación. Es el modelo de la democracia liberal burguesa que se desarrolla a partir de las revoluciones americana y francesa y la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Esta primera fase corresponde, en el plano de la gestión pública, al desarrollo progresivo del paradigma burocrático, tipificado por Max Weber como racional burocrático a principio del siglo XX, en reemplazo de la gestión patrimonialista. Este modelo, basado en la exaltación de la profesionalización y de la concentración del saber en los funcionarios públicos, provocará progresivamente la confiscación de los asuntos públicos por las elites políticas y científicas, las elites “ilustradas” (burguesas para el liberalismo, educadas para el elitismo, o pertenecientes a la vanguardia del proletariado para el marxismo-leninismo) en detrimento del pueblo considerado como ignorante,

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alienado o voluble (Maquiavelo). La extensión de los derechos democráticos permitió, en las primeras décadas del siglo XX, renovar las elites políticas tradicionales mediante el uso de una ideología populista y nacionalista que desembocó en una situación que se caracterizó en un primer momento por el fortalecimiento autoritario del Estado, tanto a la derecha (fascismo2, nazismo) como a la izquierda (marxismo leninismo y comunismo soviético), que enfatizaba en la voluntad política de los dirigentes (modelo decisionista) para la transformación de la sociedad a partir de un Estado todo poderoso. En un segundo momento, después la segunda guerra mundial, la desconfianza hacia los políticos significó una hegemonía de la cultura científica que se trasformó en tecnocracia. En estos modelos, según una celebre tipología de Habermas, los ciudadanos están condenados a confiar en la (dudosa) clarividencia de los políticos en el primer caso (modelo político decisionista) o en el supuesto saber y capacidad de control de los científicos sobre la condición humana en el segundo caso (modelo político tecnocrático). En los dos casos, la gestión pública se somete al control de profesionales que formulan y implementan políticas públicas de forma vertical (modelo top-down), sin que la población tenga la posibilidad de participar en el proceso, o solamente en forma marginal o delegada. Es el modelo clásico de la racionalidad burocrática identificado por Max Weber como el modelo característico de la modernidad.

El control real de la gestión pública escapa casi por completo a la población para recaer en manos de especialistas y “expertos” que se atribuyen el monopolio del discurso legítimo sobre los medios administrativos. En este modelo, la legitimidad

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En América latina, esta corriente de pensamiento fue personificada por Gaitán en Colombia y Perón en Argentina (véase Hobsbawm, 1994:184ss). La lógica fascista se expresa claramente en la citación de Gaitán que figura en los actuales billetes de mil pesos colombianos: “Yo no soy un hombre, soy un pueblo. El pueblo es superior a sus dirigentes”. Un hombre se identifica con el todo, y se cree la voluntad del pueblo. Son estas concepciones que conllevaron al culto del héroe, que supieron aprovechar personajes como Mussolini, Hitler, Lénin y Stalin, con las dramáticas consecuencias que se conocen.

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de las decisiones políticas procede únicamente de la legitimidad del proceso de selección de las elites políticas -mediante elecciones representativas periódicas en la democracia liberal o por designación del Partido en el caso de los regimenes políticos inspirados por la ideología marxista leninista- las cuales formularán políticas públicas construidas e implementadas por agentes (seudo)técnicos y, por lo tanto, teóricamente “neutrales” en relación a las decisiones políticas.

En todos los casos, los ciudadanos se encuentran excluidos del proceso concreto de las políticas públicas, por ser considerados como incompetentes, ya que carecen de un saber técnico legitimado por las instituciones, educativas en particular. Los dirigentes piensan y actúan para ellos. La democracia se ejerce de manera delegada, representada, es decir de forma indirecta. Por eso, las políticas públicas serán durante gran parte del siglo XX principalmente obra de los profesionales y especialistas, declarados o autodeclarados, que toman decisiones en nombre de los ciudadanos y habitantes.

Durante ese siglo, las ciudades latinoamericanas en particular, como instrumento y producto del desarrollo económico y social, muestran también la otra cara de ese desarrollo, y revelan su fracaso. Este lugar tradicional de intercambio y de solidaridad concentra también los principales problemas de las sociedades modernas:

desempleo,

pobreza,

exclusión,

criminalidad,

deficiencias

de

infraestructuras y de servicios, daños ambientales: lo mejor cohabita con lo peor (Osmont, 2001). Con la liberación de los intercambios económicos inducida por la política de globalización, nuevos actores internacionales hicieron su aparición y se aceleró aún más el movimiento de concentración urbana, estimulado por la búsqueda de las economías de escala y de la máxima eficiencia que representan las metrópolis para el comercio. En todas partes, la población urbana es más rápida en crecer que la ciudad en dotar y construir un urbanismo capaz de absorber y ofrecer empleo y condiciones de vida digna al flujo de población. En consecuencia, la pobreza urbana aumenta de manera vertiginosa. Se espera que

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esa población llegue a representar la mitad de la población urbana mundial en el 2025 (Banco Mundial en Osmont, 2001). En Colombia, a ese fenómeno planetario, se adiciona el problema del desplazamiento forzado alimentado por el conflicto interno. Ese movimiento de concentración urbana tiene implicaciones para la gobernabilidad y las formas de regulación social.

Esas transformaciones del contexto urbano han generado una ingobernabilidad creciente, zonas de no derecho, que progresivamente restan legitimidad y credibilidad a los gobernantes. La baja en la participación electoral es uno de los síntomas de esa desconexión siempre más evidente entre ciudadanos y políticos: la representación está en crisis. La acción pública se encuentra siempre más desfasada e inefectiva frente a los complejos desafíos de una población siempre más diversa, globalmente más educada e informada, y que reclama derechos y respeto. En respuesta, los ciudadanos desarrollan modalidades y expresiones alternativas, mediante los llamados movimientos sociales, que aspiran al autogobierno, a la representación directa, autónoma, por fuera de los marcos tradicionales de la democracia representativa que parece “a bout de souffle”, sin aire. Sumido en las lógicas clientelistas y burocráticas, el modelo democrático representativo clásico se encuentra incapaz de tomar en cuenta y encauzar las nuevas aspiraciones y reivindicaciones de la población urbana. El fracaso de las políticas públicas tradicionales va a generar presiones para una mayor efectividad y una exigencia de mayor intervención directa de los gobernados en la actividad de los gobernantes tanto en la formulación como en la ejecución de la acción pública (Restrepo, 2003).

Como en el campo de los derechos humanos, se puede hablar del establecimiento de derechos democráticos de segunda generación, promovido por una nueva ola democratizadora iniciada por los llamados movimientos sociales, reanudando con una cultura de acción directa, sin representación ni delegación, que tiene sus raíces en el siglo XIX en la corriente anarquista (o socialista libertaria) del

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movimiento obrero. Un primer paso se realiza a través de la concepción llamada democracia participativa como una forma de superar los límites encontrados por la democracia representativa. Con esta nueva concepción democrática, se procede a una irrupción de los ciudadanos en la máquina gubernamental para exigir participación directa en las decisiones concretas, una mayor horizontalización de las relaciones entre gobernados y gobernantes. La legitimidad de la acción pública ya no se logra automáticamente por el mero hecho de ser un gobierno legitimado por elecciones. Sino que la nueva cultura política tiende a considerar legítima una política en la medida en que se sustenta en un trípode conformado por aspectos legales, aspectos de contenido y reglas procedimentales: 1) la legitimidad legal de la autoridad pública. 2) La efectividad de la acción pública 3) El proceso participativo, concertado de la política pública. Esa nueva concepción de la acción política legítima, obliga a una recomposición de la actividad política administrativa. Se trata de cambiar la política de las políticas públicas, Es decir se trata de modificar la manera de formular, decidir e implementar las políticas públicas. El solo hecho de ganar elecciones, primer soporte del trípode, ya no es suficiente para legitimar decisiones y acciones públicas. Es necesario, adicionalmente, mostrar que esa política logra resultados positivos como segundo soporte; y que los medios utilizados, como tercer elemento del trípode, sean compatibles con un cierto nivel de participación, o de concertación con los públicos concernidos y afectados por la política pública.

En los últimos años, se ha desarrollado un conjunto de reflexiones y de experiencias que apuntan a la construcción de nuevas formas democráticas como la

democracia

deliberativa.

Ya

que

todo

proceso

participativo

no

es

necesariamente deliberativo (el caso de los referendo). Se trata de buscar nuevos caminos para el desarrollo de la acción pública democrática3. Desde el punto de 3

Sobre este tema se puede consultar el interesante “dossier” publicado en la Revue Suisse de Science Politique (2004).

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vista teórico, estas formas de democracia deliberativa se inspiran en los trabajos tanto de Habermas (1997) como de Rawls (1995, 2003). Los nuevos dispositivos de acción tienen como características comunes de buscar asegurar la participación decisoria de los ciudadanos comunes y corrientes en los debates públicos en los cuales se delibera sobre asuntos de interés colectivo.

Sin embargo, en este contexto de crisis del modelo de Estado, frente a las dificultades reales del modelo burocrático que lo sustenta, -autoritarismo, formalismo, estandarización, ineficiencia, ineficacia, etc.), el paradigma neoliberal supo presentar y incorporar en su modelo de desarrollo, a partir de los años 80, un nuevo paradigma para la gestión pública. Este nuevo modelo pretende transformar la administración pública weberiana (burocrática) en una nueva gestión pública – NGP- inspirada del sector privado – el New public management- que enfatiza más en la eficiencia y los resultados que en la autoridad y los procedimientos como medio de legitimación. Aunque deja abierto un espacio para la intervención y la participación directa de los ciudadanos en la gestión político administrativa, la implementación de la Nueva Gestión Pública ha sido ampliamente dominada por una lógica privatizadora tendiente a minimizar el rol del Estado en la determinación y ejecución de las políticas públicas y ha confinado a los ciudadanos a un rol de cliente crítico más que de usuario decisor.

La NGP pretende transformar la gestión pública tradicional mediante la introducción de una mayor flexibilidad organizacional, de una mayor eficiencia en el uso de los recursos (más resultados con menos recursos) y permitir una mayor participación de los ciudadanos en los procesos de decisión para producir una mayor satisfacción por los productos (bienes y servicios) para la población, y por lo tanto una mayor gobernabilidad.

La introducción de una mayor flexibilidad en la organización administrativa se basa en tres principios: la separación entre lo político y la administración, la

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descentralización del sistema político y administrativo y, tercer principio, el adelgazamiento de las administraciones y la reducción de las jerarquías (menos “burocracia”). Los objetivos operacionales consisten en separar la toma de decisión estratégica, que corresponde al nivel político,

de la gestión y de la

responsabilidad operativa, que incumba a la administración. Este primer elemento se complementa con una delegación de la gestión operativa al nivel más bajo posible y una administración reducida, flexible, competente y motivada. Las herramientas de gestión privilegiadas en este nuevo modelo organizativo es el contrato de prestación de servicios, la división de las tareas entre financistas, contratista y comprador o usuario del servicio, la delegación mediante agencias de ejecución y la creación de agencias de control, tipo superintendencias. En término general se trata de sustituir una gestión burocrática -contrato a largo plazo- por una gestión por contrato a corto plazo (los proyectos).

La NGP considera que se puede obtener una mayor eficiencia en el uso de los recursos mediante una orientación de la gestión hacia el mercado, la transparencia en los procedimientos administrativos y una disposición hacia el producto. Básicamente, se trata de introducir mecanismos competitivos, de mercado, en la prestación de los servicios públicos (ej. privatización, contrato de prestación) y de tener a disposición una información más completa posible sobre el producto ofrecido, los costos y los clientes de las unidades administrativas. Se enfatiza sobre un uso eficiente de los limitados recursos considerando como más importante la obtención de resultados o del producto que la conformidad a las reglas. En el plano semántico, corresponde a la sustitución de los administradores por gerentes. Las herramientas desarrolladas para lograr mayor eficiencia son las licitaciones públicas, el benchmarking, la facturación del costo real al usuario, la construcción de indicadores y medición de resultados, la contabilidad analítica, las prácticas de auditoría y el uso de los presupuestos globales.

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Finalmente, la NGP propone el fortalecimiento de la participación de los ciudadanos mediante el desarrollo de formas de participación a los procesos de decisión, de seguimiento

(monitoreo) y de apropiación de la implementación

mediante formas asociativas (ONG’s). Se trata también de conocer las opiniones de los clientes mediante las encuestas de satisfacción y la búsqueda de certificación de calidad tipo ISO.

El objetivo general declarado de estas transformaciones en el modo de gestión de los asuntos públicos consiste en reducir las intervenciones estatales para devolver más iniciativa y responsabilidad a la sociedad civil y al individuo y para tener un Estado más eficiente y evitar la burocratización4. A pesar de que este modelo –que señala problemas e impasses reales de la gestión burocrática- parece seductor y encuentra numerosos adeptos, es de anotar que la aplicación desequilibrada, sesgada de este modelo en el marco neoliberal en el cual se maximiza la eficiencia económica y se minimiza la real participación ciudadana, tiende a agudizar los problemas ya señalados tales como la exclusión, la pobreza, la inequidad. Sus efectos se observan en la baja general del nivel de sueldos, en una degradación de las condiciones laborales, en el crecimiento del subempleo y en el aumento de la brecha entre ricos y pobres (medido por el índice de Gini) causante de una elevación de la tasa de criminalidad tanto en América Latina (Kliksberg, 1999) como en los países desarrollados (Urio, 1998). Y más grave aún, tiende a transformar profundamente la sociedad y la concepción del Estado social de derecho sin que se haya abierto un debate sobre ese tema (Ramió Matas, 2001). Una vez más, se evidencia que los fines no son independientes de los medios usados. Lo que es presentado como una mera técnica de implementación de políticas públicas más eficiente (la

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Se puede definir un sistema burocrático como un sistema de organización incapaz de corregirse en función de sus errores, y cuyas disfunciones se han convertido en elemento esencial de su equilibrio (Crozier).

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nueva gestión pública) resulta ser una palanca para la transformación profunda de la relación entre sociedad y Estado, en donde la lógica mercantil y de competición coloniza a todas las esferas de la vida pública en detrimento de los valores de igualdad y solidaridad.

En Colombia, algunos de los políticos tradicionales, que se comprometieron con esa visión principalmente eficientista y economicista de las políticas públicas, trasladando la responsabilidad social del Estado para con sus ciudadanos hacia los mecanismos de mercado, descuidando las aspiraciones a una participación política distinta y a un contenido que genera más equidad, fueron sancionados por los electores en las pasadas elecciones locales del año 2003. Este movimiento se expresó de manera particularmente evidente en el Valle, en la ciudad de Cali y en Bogotá con las elecciones respectivamente de Angelino Garzón, de Salcedo y de Luís Eduardo Garzón. Lo mismo sucede en América latina con los éxitos electorales de alternativas de corte más socialdemócratas en varios de sus países.

Sin embargo, a pesar de sus relaciones evidentes con las políticas neoliberales, no se trata de rechazar del todo el modelo de la NGP. No se trata de botar el bebe con el agua del baño. Es claro que el retorno a un hipotético modelo burocrático tradicional es imposible5. El reto consiste en que la ciudadanía se posesione, se adueñe de estos nuevos instrumentos de gestión para inventar un modelo de gobernanza que corresponde a las aspiraciones de emancipación de nuestro tiempo6, en particular con el respeto a la diversidad, que significa el rechazo a la lógica homogeneizadora presente en el modelo burocrático. El reto consiste en

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Resulta curioso ver hoy a los antiguos críticos acérrimos del Estado intervencionista latinoamericano de los años 60 y 70 aparecer hoy con frecuencia, ante su desmonte, como los grandes defensores y los nostálgicos de este Estado elitista, paternalista, clientelista y autoritario cuya administración pública era particularmente corrupta e ineficaz. 6 La gobernanza puede ser definida como “la suma de las diversas vías a través de las cuales individuos e instituciones, tanto en la esfera pública como en la esfera privada, llevan sus asuntos comunes” mediante una autoridad compartida (en Arnaud, 2000:190).

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avanzar, a través de la experimentación política y administrativa, hacia la formulación de una teoría de la administración democrática7 capaz de integrar la exigencia de participación y deliberación ciudadanas y romper con el antigua modelo burocrático weberiano compartido no solamente por la derecha liberal sino también por las izquierdas socialdemócrata y marxista-leninista, las cuales no logran emanciparse de su cultura elitista y autoritaria.

Esta nueva cultura ciudadana democrática, aún en formación, implica cambios no solo en los aspectos procedimentales y formales (el cómo hacer), sino en sus contenidos (el qué hacer). La puesta en marcha de esa transformación en el proceder es uno de los principales retos para la gobernabilidad democrática. Por eso, la introducción de estos elementos en el proceso político afecta profundamente la política de las políticas públicas. La sociedad espera que la acción gubernamental sea como mínimo un contrapeso efectivo a las consecuencias de las dinámicas del desarrollo económico liberal que facilitaron la agudización de la cuestión social, y la puesta en marcha de la formulación de exigencias de mayor igualdad y/o equidad de condiciones y de respeto a la diversidad. En este campo, América latina está haciendo un aporte fundamental a la gestión pública participativa y democrática con, por ejemplo, el desarrollo del llamado “presupuesto participativo”8, aunque, como todo proceso social, no está exento de dificultades y contradicciones (Cavalcanti, 2000).

En este sentido, la gobernabilidad democrática se mejorará a medida que las políticas públicas sean capaces de generar simultáneamente mayor participación en lo procedimental y más equidad sustancial, más igualdad de condiciones en lo económico, social, cultural y político para los ciudadanos. Por eso, en el proceso de formación de las políticas públicas, la pregunta esencial que debe guiar a los 7

Para profundizar sobre este tema véase también Roth (2003). El modelo se experimentó en Brasil en ciudades como Porto Alegre gobernadas por el Partido de los Trabajadores del actual Presidente Lula. Estos últimos años se expandió por toda América latina y inclusive en Europa.

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actores en el diseño de las acciones públicas es ¿en qué medida la política propuesta favorece una mayor equidad en los distintos ámbitos social, económico, cultural y político y en qué medida establece mecanismos de participación y deliberación reales, transparentes y efectivos? Esa pregunta, debería estar en el centro de los debates para todas las políticas públicas, así como en la evaluación de estas. Una acción política transversal vigorosa y visible en todas las políticas públicas, centrada en los derechos y en la búsqueda de una mayor equidad, mediante la participación y la deliberación ciudadanas, es el fundamento para generar mayor solidaridad e integración social, condición sine qua non de gobernabilidad democrática y de emancipación realmente libertaria.

Bibliografía:

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