Transferencias monetarias y empleo: ¿círculo vicioso o virtuoso?

TRANSFERENCIAS MONETARIAS Y EMPLEO: ¿CÍRCULO VICIOSO Ó VIRTUOSO?

Simone Cecchini 1

LA EXPANSIÓN DE LA PROTECCIÓN SOCIAL NO CONTRIBUTIVA EN AMÉRICA LATINA Los ciudadanos de América Latina enfrentan una promesa incumplida de acceso al bienestar y a la protección social vía el empleo formal: en 2013, el 28% de la población de la región aun vivía en condiciones de pobreza y el 44% de los trabajadores urbanos estaban ocupados en el sector informal, de baja productividad. Es por esto que a lo largo de los últimos tres lustros los países latinoamericanos han expandido la protección social no contributiva. Este componente de la protección social –tradicionalmente conocido como “asistencia social”– se refiere al conjunto de los programas de transferencias, subsidios públicos y promoción de los servicios sociales, financiados mediante impuestos a los ingresos generales bajo el principio de solidaridad. Las prestaciones no están asociadas a aportaciones previas en base a descuentos de los salarios –las cotizaciones a la seguridad social–, sino que a la tributación tanto directa como indirecta que financia las rentas generales. El acceso a las prestaciones se puede dar tanto por criterios de necesidad –en los programas sociales 1

Oficial de Asuntos Sociales de la División de Desarrollo Social de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), con sede en Santiago de Chile. Se dedica al estudio de las políticas y programas de protección social y reducción de la pobreza, temas sobre los cuales publica y asesora a los gobiernos de la región. Graduado en ciencias políticas de la Universidad de Florencia, Italia, el Sr. Cecchini es MA en economía internacional de George Washington University, Washington DC, y MBA de la Universidad Católica de Chile.

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focalizados en los que viven en extrema pobreza, pobreza y vulnerabilidad– como de ciudadanía –en los modelos universales–. PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS En la región, los programas de transferencias condicionadas (PTC) destacan como una de las principales herramientas de la protección social no contributiva, debido a su importancia en la arquitectura de la protección social y al crecimiento de su cobertura. Estos programas buscan reducir la pobreza a través del aumento de los recursos monetarios de las familias para la satisfacción de sus necesidades básicas, y, al mismo tiempo, del fortalecimiento de las capacidades humanas de sus miembros. Representan una de las mayores innovaciones en el campo de los programas sociales en los últimos 15 años, tanto porque han logrado cubrir poblaciones tradicionalmente excluidas de cualquier beneficio estatal, como porque han introducido innovadoras técnicas de gestión. Según estimaciones de CEPAL 2, los PTC en el año 2000 cubrían el 5,7% de los latinoamericanos y caribeños. En 2012, pasaron a cubrir el 21,1% de la población regional (127 millones de personas), representando un gasto de alrededor 0,4% del PIB regional. Bolsa Família de Brasil, con 14,1 millones de familias participantes, y Prospera de México, con 6,6 millones de familias, son los programas de mayor envergadura. La idea que dio origen a los PTC fue apuntar a dos objetivos en forma simultánea, reducir la pobreza en el corto plazo —mediante el aumento del consumo de las familias pobres, favorecido por las transferencias monetarias— así como en el largo plazo —mediante el fortalecimiento de las capacidades humanas de los niños, impulsado por las condicionalidades. Es por eso que la

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Véase base de datos sobre programas de transferencias condicionadas: http://dds.cepal.org/bdptc/.

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estructura básica común de los PTC consiste en la entrega de recursos monetarios (y no monetarios) a familias que viven en situación de pobreza y que tienen uno o más hijos menores de edad, con la condición de que asistan a la escuela o a los centros de salud 3. En los orígenes de estos programas se partía del supuesto de que los niños de los hogares destinatarios, gracias a sus mayores niveles de educación, salud y nutrición, una vez llegados a la edad de trabajar se insertarían de mejor manera en el mercado laboral, lo que permitiría a sus familias superar la pobreza por sus propios medios. Por eso, inicialmente no se incorporaron en los PTC medidas específicas de inclusión laboral para los jóvenes que salían de los programas, ni tampoco para los adultos en edad de trabajar que participaban en ellos. Sin embargo, evaluaciones de las trayectorias laborales de los destinatarios del primer PTC de alcance nacional aplicado en América Latina —Oportunidades (antes denominado Progresa y hoy transformado en Prospera) de México— muestran que desde su implementación el programa, si bien ha conseguido aumentar el nivel educativo de los destinatarios, ha tenido un impacto limitado y poco significativo en la movilidad ocupacional intergeneracional, debido a la falta de oportunidades productivas y laborales —especialmente en áreas rurales—. 4 INCENTIVOS PERVERSOS DE LA PROTECCIÓN SOCIAL NO CONTRIBUTIVA El vínculo entre la protección social no contributiva y el empleo es objeto de acaloradas discusiones. Existen sectores académicos y políticos que plantean que las transferencias monetarias de la protección social no contributiva son causas de incentivos perversos –tales 3

Véase Cecchini, S. y Madariaga, A. (2011), Programas de transferencias condicionadas: Balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile: Naciones Unidas. 4 Véase González de la Rocha, M. (2008), La vida después de Oportunidades: impacto del programa a diez años de su creación; México, D.F., Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) y Rodríguez-Oreggia, E. y S. Freije (2011), “Long term impact of a cash-transfers program on labor outcomes of the rural youth”, CID Working Paper, N° 230, Centro para el Desarrollo Internacional (CID), Universidad de Harvard.

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como el desincentivo a la búsqueda de trabajo y el incentivo a la informalidad–, promoviendo un círculo vicioso en la relación con el empleo. El desincentivo al empleo estaría explicado porque las familias destinatarias tendrían asegurado un cierto nivel de ingresos, lo que derivaría en poca urgencia por insertarse laboralmente. En consecuencia, es un desincentivo al esfuerzo individual de las familias por superar su condición de pobreza de forma autónoma. El incentivo a la informalidad se explicaría por el hecho de que los trabajadores que viven en familias que reciben transferencias no contributivas, para evitar los descuentos obligatorios por cotizaciones de salud y previsión, buscarían empleos de baja productividad sin una relación formal que regule su participación en el mercado laboral. En síntesis, el círculo vicioso que se produciría en la relación entre el empleo y la protección social deriva en un daño a la capacidad de crecimiento económico, productividad y niveles de participación en el empleo en los países de la región. Sin embargo, los “riesgos de dar beneficios sociales” a los trabajadores informales pueden haber sido sobredimensionados. En América Latina –a diferencia de lo que ocurre en Europa– los montos de las transferencias no son elevados (véase cuadro 1), razón por lo cual es bastante difícil que representen un desincentivo para la inserción laboral de los adultos en edad de trabajar. De hecho, en evaluaciones llevadas a cabo en Brasil, Chile, Honduras, México, Nicaragua y Paraguay no se aprecian impactos negativos de la protección social no contributiva sobre la oferta laboral. Cuadro 1 América Latina (10 países): monto per cápita mensual de las transferencias monetarias condicionadas, alrededor de 2011 (En dólares de 2005 y como proporción de las líneas de indigencia y de pobreza) País, programa y año

Dólares de 2005

Monto como proporción de la línea de indigencia

Monto como proporción de la línea de pobreza

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Bolivia (Estado Plurinacional de), Bono Juancito 0,57 0,02 0,01 Pinto y/o Bono Madre Niño-Niña “Juana Azurduy de Padilla” (2009) Chile, Asignación Social (2011) 10,67 0,23 0,14 Colombia, Familias en Acción (2008) 11,98 0,45 0,23 Ecuador, Bono de Desarrollo Humano (2011) 8,33 0,25 0,15 Honduras, Programa de Asignación Familiar (PRAF) 3,67 0,12 0,07 (2007) México, Oportunidades (2010) 10,29 0,16 0,10 Panamá, Red de Oportunidades (2011) 6,84 0,18 0,11 Paraguay, Tekoporã (2011) 4,99 0,17 0,10 Perú, Juntos (2011) 4,87 0,16 0,09 Uruguay, Tarjeta Uruguay Social (2011) 31,94 0,68 0,37 Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de procesamientos especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.

Asimismo, cabe destacar que en la región el autoempleo y el empleo informal no dependen solamente de una decisión individual y plenamente racional, sino que más bien, responden a la realidad de la estructura productiva y del mundo del trabajo. A esto hay que sumar que los PTC, por lo general, no focalizan por condición laboral ni tampoco tienen como destinatarios a adultos en edad de trabajar, sino que más bien a menores de edad. CÍRCULO VIRTUOSO DE PROTECCIÓN SOCIAL NO CONTRIBUTIVA Y EMPLEO Es por lo tanto posible argumentar que se pueden crear sinergias positivas entre la protección social no contributiva, el empleo y los principios del trabajo decente. Al asegurar un mínimo de bienestar, se permite a las personas realizar mejores decisiones laborales y se obtienen efectos dinamizadores en la reducción de la pobreza, las economías locales y la economía en general (véase figura 1). Las transferencias monetarias no contributivas pueden tener efectos virtuosos sobre las economías, a través del financiamiento del costo de oportunidad en que incurren las familias para la inserción laboral (ya sea el proceso de búsqueda de empleo como de transporte desde sus domicilios a los lugares de trabajo). Asimismo, las transferencias facilitan un mayor poder de negociación en relación con los salarios percibidos por el trabajo y también contribuyen a la 5

generación de ingresos a través de microemprendimientos o inversiones productivas (principalmente agrícolas). Por último, se ha detectado que las economías locales recobran vitalidad al existir mayor poder adquisitivo entre la población residente que realiza compras, especialmente de alimentos. Gertler, Martínez y Rubio (2006) encontraron que los beneficiarios de Oportunidades de México invirtieron 12 centavos de cada peso recibido mediante el programa en microemprendimientos o actividades agrícolas, con una tasa de retorno estimada de 17,6% en un período de cinco años 5. A nivel macro, Neri, Vaz y Ferreira de Souza (2013), hallan que Bolsa Família contribuye al crecimiento económico en Brasil, dado que cada real invertido en el programa agrega R$1,78 al PIB 6. Figura 1 EL CÍRCULO VIRTUOSO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL NO CONTRIBUTIVA

Transferencias monetarias

“Efecto multiplicador” sobre economías locales y crecimiento

Inversiones productivas (agricultura, microemprendi miento)

Niveles mínimos de subsistencia garantizados

Recursos para cubrir costos inserción laboral y mejorar negociación salarial

Fuente: Elaboración propia. 5

Gertler P., S. Martínez y M. Rubio-Codina (2006), “Investing cash transfers to raise long-term living standards”, Policy Research Working Paper Series, No. 3994, Washington, D.C., World Bank, agosto. 6 Neri M. C., F. M. Vaz y P. H. G. Ferreira De Souza (2013), Efeitos macroeconômicos do Programa Bolsa Família: uma análise comparativa das transferências sociais, en T. Campello y M. C. Neri (eds.) Programa Bolsa Família: uma década de inclusão e cidadania, Brasilia: Ipea.

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Para que este círculo virtuoso se haga realidad, más allá de las transferencias monetarias, desde las políticas públicas es necesario proveer programas de capacitación técnica y profesional y nivelación de estudios para que los jóvenes y adultos en edad de trabajar que viven en condiciones de pobreza y vulnerabilidad mejoren sus capacidades. Si bien los problemas de inclusión productiva son estructurales –debido a la escasa capacidad de los sectores modernos de mayor productividad de absorber fuerza de trabajo–, también hay debilidades por el lado de la oferta de trabajo, y por ende una mejora de los conocimientos y las habilidades de la fuerza de trabajo facilita el aprovechamiento de las oportunidades existentes 7. Adicionalmente, para aumentar las posibilidades de inclusión laboral de personas que viven en condiciones de pobreza o vulnerabilidad, es necesario contribuir a la creación directa e indirecta de empleo e implementar programas de apoyo al trabajo independiente y servicios de intermediación laboral. ELEMENTOS A CONSIDERAR PARA LA INCLUSIÓN LABORAL DE PERSONAS QUE VIVEN EN CONDICIONES DE POBREZA Y VULNERABILIDAD Si bien en varios países de América Latina se ha comenzado a prestar toda una serie de servicios orientados a mejorar la inclusión laboral de las personas que viven en condiciones de pobreza y vulnerabilidad, las dificultades que se encuentran al aplicar estas medidas son muy grandes. En primer lugar, el proceso de transición demográfica ha originado un gran influjo de jóvenes al mercado laboral, presión que es muy fuerte en algunos países. A esto, hay que sumar el hecho que a nivel territorial –especialmente en las zonas rurales y en las urbanas marginales- las oportunidades laborales son muy escasas. En segundo lugar, los destinatarios de estos servicios enfrentan grandes déficits de formación educacional y habilidades para el trabajo. Por lo tanto, es

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Véase CEPAL (2012), Eslabones de la desigualdad: Heterogeneidad estructural, empleo y protección social. Santiago de Chile: Naciones Unidas.

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necesario tener en cuenta que para que los servicios de inclusión laboral sean exitosos se requiere proporcionar un acompañamiento de largo plazo a la población objetivo, así como fortalecer los vínculos de los organismos públicos a cargo de los servicios con el sector privado generador de empleo. Se debe asimismo complementar estos esfuerzos con el fortalecimiento de los sistemas de cuidado, ya que la ausencia de apoyos públicos a las familias para el cuidado de niños, adultos mayores y personas con discapacidad está incidiendo negativamente en la participación laboral de las mujeres que viven en condición de pobreza 8. Finalmente, cabe destacar que si las familias y los individuos logran generar ingresos suficientes para mantenerse fuera de la pobreza de manera autónoma, pueden egresar de determinados programas sociales. Sin embargo, el egreso de estos programas no debe ser entendido como una salida de la protección social —que es un derecho—, sino como la constitución de un nexo con el resto de las acciones públicas de protección y promoción social. La noción de “graduación”, según esta óptica, debiera así asociarse con la idea de un tránsito por distintas etapas que constituyen un continuo de intervenciones de protección social adecuadas a distintas necesidades y ejercicio de derechos 9.

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Véase CEPAL-OIT (2014), Coyuntura laboral en América Latina y el Caribe. Los programas de transferencias condicionadas y el mercado laboral. Santiago de Chile: Naciones Unidas, mayo. 9 Véase CECCHINI, S. y MARTÍNEZ, R. (2011), Protección social inclusiva en América Latina. Una mirada integral, un enfoque de derechos. Santiago de Chile: Naciones Unidas.

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