Título de la ponencia: “Formación para el trabajo y juventud en las políticas activas de empleo”

VI Encuentro Interdisciplinario las Ciencias Sociales y Humanas en Córdoba 2009. 23, 24 y 25 de septiembre de 2009. Facultad de Filosofía y Humanidades. Centro de Investigaciones “María Saleme de Burnichón”. Universidad Nacional de Córdoba, Argentina Título de la ponencia: “Formación para el trabajo y juventud en las políticas activas de empleo”

Autoras: Caciorgna, Laura Silvana – CIFFYH / CEA Bowman, María Alejandra – CONICET / CIFFYH

Introducción El objetivo central de este escrito, es mostrar los avances desde un trabajo de indagación más amplio, que abarca las políticas públicas en el espacio rural y urbano, sobre juventud, educación y trabajo. Estudio que tiene como marco principal, un proyecto de investigación que analiza las condiciones sociales, la apropiación de conocimientos y la cultura escrita en jóvenes y adultos, en contextos de pobreza, en espacios rurales y urbanos 1, del cual participamos como investigadoras. En este equipo de investigación, se enmarcan, a su vez, los proyectos particulares de las autoras. Desde una maestría de políticas y desarrollo local 2, y una tesis de doctorado, que analiza la relación educación y trabajo, en jóvenes de baja escolaridad en espacios rurales y urbanos.3 En primer lugar en esta ponencia, se recuperan como antecedentes los principales programas de empleo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación (MinTESS) en el marco del contexto neoliberal en Argentina, para abordar el Proyecto Joven (1995) como expresión de la política de formación laboral, específica para jóvenes, en los años noventa. Posteriormente, se analizan las principales características que asume el programa Jóvenes Con Más y Mejor Trabajo (2008) en el marco de diversas políticas laborales que fueron modificándose en función de cada coyuntura política, particularmente a partir del 2001, con la implementación del Plan Jefes y Jefas de Hogar. Para finalizar, se intenta avanzar en el análisis de las rupturas y continuidades en las políticas de formación para el trabajo, comparando los dos programas para jóvenes mencionados, y poniendo en tensión la relación entre educación y trabajo.

1 Dirigido por la Dra. Elisa Cragnolino y la Dra. María del Carmen Lorenzatti, con lugar de trabajo en el Centros de Investigaciones María Saleme de Burnichon de la Facultad de Filosofía y Humanidades, Universidad Nacional de Córdoba. 2 Caciorgna, Laura. “Educación de adultos en contextos rurales y desarrollo rural”. En el marco de la Maestría en “Políticas y Gestión del Desarrollo Local”en el Centro de Estudios Avanzados de la Universidad Nacional de Córdoba, con lugar de trabajo en el Centro de Investigaciones de la Facultad de Filosofía y Humanidades, UNC. 3 Bowman, M. A. La Formación laboral y la Educación Básica en jóvenes de baja escolaridad en espacios urbanos y rurales. Tesis de doctorado financiada por CONICET / MinCyT Córdoba.

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VI Encuentro Interdisciplinario las Ciencias Sociales y Humanas en Córdoba 2009. 23, 24 y 25 de septiembre de 2009. Facultad de Filosofía y Humanidades. Centro de Investigaciones “María Saleme de Burnichón”. Universidad Nacional de Córdoba, Argentina Contexto socio - económico y principales políticas laborales en la década del ’90. Durante la década de los noventa, se fue consolidando un proceso de reforma estructural y cambio que transformó el estado y la sociedad en general, ligado al ajuste estructural que limitó el papel de estado en la desregulación y apertura de los mercados, a la reducción del gasto público, a la política de privatizaciones y a la capitalización de la deuda externa. De este modo, en los primeros años de la década de los ´90, Argentina experimentó profundas transformaciones que se tradujeron en un crecimiento de la economía del país, ligadas a la consolidación de la estabilidad macroeconómica articulada con una política orientada a la modernización y reforma del Estado. Pero las altas tasas de crecimiento económico no se tradujeron en un cambio positivo en la distribución del ingreso, aumentándose la distancia entre el ingreso medio del 10% más rico y el 40% más pobre de la población. En cuanto al ámbito laboral, a partir de la sanción de la Ley Nacional de Empleo (24.013) en el año 1991, con el objeto de reducir los costos laborales, se proponen condiciones más flexibles de contratación, que incluyen relaciones contractuales por tiempo determinado asociadas a la reducción de las cargas sociales y los costos de despido que deben afrontar las empresas. “Entre las modalidades promovidas por esa ley, existen dos que se refieren especialmente al trabajo juvenil, las de práctica laboral para jóvenes y la de trabajo-formación (Balardini y Hermo, 1995). Esas modalidades se prevén para jóvenes de hasta 24 años. Los contratos de práctica laboral estarían dirigidos especialmente a jóvenes con cierta capacitación técnica que, por medio de un contrato laboral, completarían su formación en el trabajo”. (Roman, 2003, p.63-64). Según el estudio de Cárcar (2004), la política laboral a lo largo de la década de los 90, se tradujo en acciones que tendieron a “recrear las condiciones sociales, económicas y normativas necesarias para garantizar el derecho al trabajo en la nueva estructura económica” (MTSS, 1996a) y se fue desarrollando con distinta intensidad y alcance a través de varias líneas de intervención: flexibilización de los contratos y reducción de costos laborales (introducción de modalidades de contratación, período de prueba, despido, disminución de impuestos y contribuciones laborales; reducción de costos laborales directos e indirectos, etc.); descentralización de las negociaciones colectivas al nivel de las empresas; introducción del sector privado en el manejo y regulación del sistema de seguridad social (privatización de los fondos previsionales -AFJP-, implementación de las aseguradoras de riesgos del trabajo -ART-, y desregulación de las obras sociales); asistencia al desempleo (el seguro del desempleo se crea para atender la extensión del periodo de desempleo que se empezaba a detectar entre aquellos que perdían su empleo: el antiguo modelo de indemnización por despido se tornaba insuficiente para responder a la nueva realidad de la desocupación de larga duración); y medidas de fomento del empleo (la instauración de programas de empleo y capacitación). (Cárcar 2004, p.6)

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VI Encuentro Interdisciplinario las Ciencias Sociales y Humanas en Córdoba 2009. 23, 24 y 25 de septiembre de 2009. Facultad de Filosofía y Humanidades. Centro de Investigaciones “María Saleme de Burnichón”. Universidad Nacional de Córdoba, Argentina El entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social fue el ámbito institucional desde el cual el gobierno encauzó el diseño y la ejecución de las políticas de empleo y laborales, y que se relacionaban con la puesta en marcha de medidas de fomento del empleo a través de los programas de empleo y capacitación. Así, según Cárcar, ese Ministerio fue cambiando su papel histórico de “regulador y árbitro de relaciones del trabajo y proveedor de la seguridad social a los trabajadores ocupados”, por un nuevo rol de “promotor del derecho al trabajo y garante de la seguridad social” de aquellos que estaban fuera del mercado del trabajo. Esa nueva configuración ministerial fue también consistente con el escenario sociopolítico de fragmentación del poder gremial y evolucionó según los objetivos, limitaciones y necesidades de la política económica, fijada por el Presidente y el Ministerio de Economía. Antecedentes y características distintivas del Proyecto Joven Según las modificaciones introducidas por la Ley Nacional de Empleo (1991) la problemática de inserción de los jóvenes en el mundo del trabajo, se planteó en términos de flexibilización laboral, a partir de un sitema de pasantías y contratos de aprendizaje. Algunas de estas estrategias focalizadas para los jóvenes en situación de pobreza son: el Programa Nacional de Pasantías para la Reconversión (1994), el Programa Aprender (1995 – 1997), el Programa de Apoyo a la Reconversión Productiva (PARP) y el Programa de Apoyo a la Productividad y Empleabilidad de los Jóvenes (PAPEJ). (Schmidt y Van Raap, 2008). El PARP constituye un antecedente en lo relativo a la capacitación laboral, en el marco de lo que se denominó políticas activas de empleo. (Cohen et al. 2001) El concepto de política activa engloba acciones que van desde el mejoramiento del servicio publico de empleo, hasta el establecimiento de protecciones contra los despidos arbitrarios e injustificados, formación y reconversión de la fuerza de trabajo, medidas promocionales como trabajos de utilidad colectiva, o de articulación educación-trabajo, reformas en la legislación laboral, control del contrabando, etc (Neffa, 1998). El Proyecto Joven fue el componente principal del PARP (1993) en su primer tramo de implementación, y el PAPEJ (1997 – 2000) en su segunda fase de desarrollo. Se implementa con el financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Tesoro Nacional, y con apoyo institucional del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). De los cuatro proyectos componentes del PARP, el Proyecto Joven tenía asignado casi el 80% del presupuesto, respondiendo a una estrategia de focalización en jóvenes vulnerables de baja escolaridad y en riesgo de exclusión social. Los objetivos centrales del Proyecto se orientaban a satisfacer dos demandas diferenciadas. Por un lado la “formación de mano de obra destinada a apoyar la reconversión de los sectores

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Proyecto Joven, Argentina. Cinterfor. Pág. Web www.cinterfor.com Ibidem.

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VI Encuentro Interdisciplinario las Ciencias Sociales y Humanas en Córdoba 2009. 23, 24 y 25 de septiembre de 2009. Facultad de Filosofía y Humanidades. Centro de Investigaciones “María Saleme de Burnichón”. Universidad Nacional de Córdoba, Argentina contexto político y económico complejo, el nuevo gobierno introdujo una nueva reforma laboral (Ley 25.250), en la cual se reducen las contribuciones patronales, nueva extensión del periodo de prueba y otras medidas de flexibilización contractual. (Salvia y Tuñon, 2005, p.14) A partir del año 2001, el Proyecto Joven fue dado de baja al menos en su denominación, pasándose a llamar Programa Capacitar, para finales de ese año fue interrumpido de forma total. (Schmidt y Van Raap, 2008) De este modo, y teniendo como marco la Ley nacional del Empleo de 1991, se implementaron diversos programas focalizados de empleo y capacitación dirigidos a desocupados de de sectores pobres aunque su cobertura nunca superó- hasta la llegada del Plan Jefes/as de Hogar Desocupados, el 5/6% del nivel de desempleo abierto. El Plan Jefes y Jefas de hogar, implementado a partir del 2002, se trata de un plan socio laboral de amplia cobertura que implicó cambios en la orientación respecto de las políticas de los noventa, ya que exigía una contraprestación dirigida a completar la educación general básica y/o formación profesional. “Constituye también una instancia de coordinación entre los sectores de Educación, Trabajo y Desarrollo Social” (Herger, 2008, p.191). Posteriormente, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) impulsa la puesta en marcha de estrategias de políticas activas de empleo, entre las que destaca –a partir del 2003- el “Plan Más y Mejor Trabajo”. Este Plan propone como estrategia la articulación de las políticas activas mediante el desarrollo de Acuerdos Territoriales de Promoción del Empleo y de Acuerdos Sectoriales de Calificación7. Son estrategias impulsadas por los municipios y actores locales, con apoyo del MTEySS y otras áreas del Estado, para dar respuesta a los problemas de empleo y a las necesidades de calificación de las personas, en el marco de los procesos y oportunidades de desarrollo de un territorio determinado. Buscan utilizar las ventajas y potencialidades locales para mejorar sus desarrollos a efectos de generar empleo. Los Acuerdos Sectoriales de Calificación se concretan en un conjunto articulado de acciones que los actores de un sector de actividad – cámaras empresarias y sindicatos – impulsan, con apoyo del MTEySS, para fortalecer su productividad, competitividad y capacidad de generación de empleo desde la dimensión de la formación de calificaciones. Se sustentan en una estrategia nacional de desarrollo con objetivos definidos, sectores de actividad priorizados, así como instrumentos, mecanismos e incentivos de promoción administrados desde el nivel central.

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“El Acuerdo Territorial De Promoción Del Empleo, Una Estrategia De Implementación Del Plan Integral Más Y Mejor Trabajo”. Secretaría De Empleo Dirección Nacional Del Sistema Federal De Empleo, 2007. Pag.http//www.trabajo.gov.ar

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VI Encuentro Interdisciplinario las Ciencias Sociales y Humanas en Córdoba 2009. 23, 24 y 25 de septiembre de 2009. Facultad de Filosofía y Humanidades. Centro de Investigaciones “María Saleme de Burnichón”. Universidad Nacional de Córdoba, Argentina Los Acuerdos Territoriales, por su parte, son estrategias impulsadas por actores locales, con apoyo del MTEySS y otras áreas del Estado, para dar respuesta a los problemas de empleo y a las necesidades de calificación de las personas, en el marco de los procesos y oportunidades de desarrollo de un territorio. El Plan Más y Mejor Trabajo buscaba identificar aquellos sectores de la actividad económica y empresas, con mayor potencial para la generación de empleo en tanto demandan trabajadores calificados para distintos puestos de trabajo, y convoca a los actores públicos y privados vinculados a ellos a desarrollar proyectos y acciones que permitan capacitar e incorporar a trabajadores desocupados beneficiarios del PJJH y de otros planes sociales. También busca identificar empresas y sectores que atraviesan coyunturas de crisis para apoyar proyectos orientados a recuperar y fortalecer su viabilidad y competitividad en el mercado para sostener el empleo que generan. Bajo un nuevo marco político institucional, en 2004, fue derogada la Ley 5.250 por la Ley de ordenamiento del Régimen Laboral 25.877, la cual mas allá de algunos cambios en materia de relaciones laborales, recupera la normativa menos flexible de la Ley 5.013, no aportando nada nuevo en materia de empleo juvenil. (Salvia y Tuñon, 2005, p.14) A inicios del 2006 el MTEySS puso en marcha el Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE), creado en octubre de 2004 para facilitar la reorientación del Programa Jefes y Jefas de Hogar (2002). Actualmente, para dar soporte a este Seguro, el MTEySS se propone trabajar en el fortalecimiento de la actual Red de Oficinas de Empleo Municipales; el desarrollo de las calificaciones de la población trabajadora a través de procesos de certificación de competencias laborales y la promoción de una oferta de formación profesional de calidad; y, el desarrollo de un conjunto de herramientas para la promoción del empleo y la inserción laboral con base local o territorial.8 Para responder a uno de los propósitos planeados para “favorecer la empleabilidad de los trabajadores desocupados que se encuentran en situación de desventaja frente al empleo” se propone alentar la finalización de los estudios básicos (primarios o secundarios) con su correspondiente certificación oficial. Ello se instrumenta desde el Programa de Formación para el Trabajo (2006). A partir del 2008, y con posterioridad a diversas acciones implementadas focaliza sus acciones en los jóvenes dando lugar al Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo. El Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo, se propone “favorecer la inserción laboral de los jóvenes”, y describe a esta población como una de las franjas poblacionales que presentan

8 Pag.http//www.trabajo.gov.ar

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Existen varias experiencias en nuestro país, de implementación de todas estas prestaciones que prevé este programa (promoviendo la finalización de la escolaridad obligatoria en articulación con la formación laboral) que se desarrollan en el marco del Programa de Formación para el Trabajo, y en convenios realizados a partir de la creación de los Consejos Provinciales de Políticas Sociales, impulsados desde la creación del Consejo Nacional de Políticas Sociales (2008)

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Consideraciones finales: La relación educación - trabajo como un eje en tensión Una de las principales críticas que se ha hecho sobre las políticas laborales de los noventa en referencia a los jóvenes, es que fue sólo en el ámbito del trabajo, desde donde estos sectores vulnerables expulsados del sistema educativo formal fueron tomados en consideración. Según Levy (2006, p.11) , “la cartera educativa no sólo nunca objetó el importante monto de dinero destinado al Proyecto Joven en tanto experiencia de formación profesional, sino que tampoco se pronunció respecto de los resultados del proyecto en términos del tipo de inserción laboral y el perfil de las calificaciones de los egresados. En definitiva, la ausencia de interés político respecto de este tema agravó considerablemente las situaciones laborales de estas personas que, excluidas del sistema educativo, no cuentan con acreditaciones mínimas para ingresar al mercado de trabajo formal.” Luego de 8 años de finalizada la implementación del Proyecto Joven, el programa Jóvenes con Mas y Mejor Trabajo, introduce la relación entre educación básica (planteada en términos de terminalidad educativa) y formación laboral, que no está presente en aquél Proyecto para jóvenes en los noventa. Éste se convierte en un eje de ruptura, no sólo por cómo discursivamente se plantea la política pública, sino en las modalidades de implementación que propone. Los acuerdos sectoriales y de territorio, introducen un elemento de cambio para

9 http://www.unc.edu.ar/seu/programa-201cjoven-con-mas-y-mejor-trabajo201d-1

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Según la 88° Conferencia Internacional del Trabajo (2000), “la empleabilidad de una persona individual supone su capacidad para obtener y mantener un empleo y para mejorar su productividad y perspectivas de ingresos, compitiendo eficazmente en el mercado de trabajo, así como su movilidad profesional, su capacidad de «aprender a aprender» con vistas al nuevo mercado de trabajo y las nuevas oportunidades de empleo, de integrarse plenamente en la vida económica y social y, en general, de trabajar y vivir bien en una sociedad de conocimiento avanzado, de comunicaciones y de tecnología. Los activos de empleabilidad comprenden conocimientos, capacitaciones y actitudes”.

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