Tierras baldías, conflicto jurídico y Zonas de Reserva Campesina en Colombia

* Abogado – Investigador. Egresado de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia.
Artículo presentado como actualización del trabajo de grado Análisis de las Zonas de Reserva Campesina en Colombia, presentado en el año 2015 como requisito de grado para optar por el título de profesional en Derecho otorgado por la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia.
Ley 1776 y Decretos 269 y 1273 de 2016.
El Gini se comprende como una herramienta que permite medir la concentración del ingreso de una región en un periodo determinado. Partiendo de una Curva de Lorenz el coeficiente de Gini mide la proporción del área entre la diagonal que representa la equidistribución y la curva de Lorenz (a) como proporción del área bajo la diagonal (a+b). Según esta idea, la Curva de Lorenz representa –bajo cierta lógica que no deja de sonar a utopía originaria– la distribución ideal y primigenia de todos los recursos entre los primeros individuos que ocupan un lugar en el globo terráqueo, a partir de lo cual se hace posible medir los niveles en que tal utopía deviene en fracaso. Partiendo de la Curva de Lorenz, el índice de Gini toma en el valor de cero (0) una equidistribución total de los recursos, muy al estilo de la narración mítica compartida por miles de culturas en diferentes lugares del globo terráqueo (Locke, 1976, capítulo V). El Gini también representa una idea consignada en el aparato discursivo del poder: la degeneración progresiva de la idea originaria de equidistribución de los recursos, lo que se hace coherente con una Teoría del Estado que se basa en la necesidad del mismo debido a la degeneración de la naturaleza humana (Hobbes, 2007). Conforme más lejana sea la cifra al cero (0), más fracasada ha devenido la distribución de la tierra hasta llegar a una total concentración reflejada en uno (1).
Aunque actualmente ésta forma jurídica sea objeto de análisis de exequibilidad por la Corte Constitucional, está clara su plena vigencia dentro del ordenamiento jurídico colombiano. Pero, independientemente de cuál sea la suerte de ésta ley tras su revisión de constitucionalidad, lo que desde ya está claro es que no es el primero de los intentos –ni será el último– de los agroindustriales por obtener los mejores beneficios, las tierras mejores, para ejercer su explotación. En esta línea de pensamiento, no sería extraño que tras una posible declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte fuese promovida, esta vez bajo otra sigla, una figura jurídica con fines y objeto similar. (Portafolio, 9 de agosto de 2016; El País, 14 de octubre de 2016).
La adopción de estos enfoques implica: 1. tener en cuenta las características socio-históricas, culturales, ambientales y productivas de los territorios y sus habitantes, y sus necesidades diferenciadas en razón del género, edad, pertenencia étnica, orientación sexual e identidad de género diversa y condición de discapacidad; 2. vincular el criterio de ´vocación de los suelos´, para así desplegar los recursos de inversión pública de manera suficiente y en armonía con los valores tangibles e intangibles de la nación. En este sentido, se propone realizar un diagnóstico objetivo con la participación de las comunidades, en el que se consideren, bajo el enfoque territorial, las necesidades en el territorio y las acciones que coordinen los diferentes elementos, con metas claras y precisas que posibiliten la transformación estructural de las condiciones de vida y de producción (Acuerdo Final, 1.2.3. Planes de Acción para la Transformación Regional – PATR – inc. 3).
Entre las medidas para el acceso a la tierra se tienen: 1. La creación de un Fondo de tierras (con un estimado de 3 millones de hectáreas) que se nutrirá de las *tierras con extinción judicial de dominio, *las tierras baldías recuperadas por inadecuado uso, *las tierras de Reserva Forestal, *las tierras inexplotadas, * las tierras expropiadas bajo indemnización y *las tierras donadas. 2. Subsidios integrales para compra y Créditos especiales para compra. 3. Formalización de la pequeña y mediana propiedad rural –se estima que se formalizarán 7 millones de hectáreas– 4. Creación de una nueva jurisdicción agraria y del Sistema general de información catastral, integral y multipropósito, con un estimado de 7 años para la formación y actualización del catastro rural total del territorio colombiano. 5. Cierre de la frontera agrícola mediante la implementación y protección de Zonas de Reserva, entre las que se hallan las Campesinas. [Pese a que este último punto (Acuerdo Final… 1.1.10. Cierre de la frontera agrícola y protección de zonas de reserva) está clasificado como mecanismo para el efectivo cierre de la frontera agrícola, se estima que el fortalecimiento de las ZRC arroje como resultado el incremento de propietarios rurales en nuestro país; en otra palabras, que las ZRC resultan siendo un dispositivo que permite, en cierta medida, la neutralización del índice Gini, pues las Reservas Campesinas se observan como territorios adjudicados a campesinos en Unidades Agrícolas Familiares –UAF, lo que compensaría de modo favorable tal estadística]. Como se observa, cada una de estas medidas ha sido incorporada en alguna ocasión dentro del ordenamiento jurídico agrario colombiano, bien por leyes reconocidas dentro del discurso estatal como "de reforma agraria", bien por normas que, no estando incluidas dentro de esta categoría, desde su dispersión expresan disposiciones que afectan directamente el tratamiento normativo estatal de lo agrario, y por tanto, develan su discurso.
Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial – PDET, Planes de Acción para la Transformación regional – PATR y Planes Nacionales para la Reforma Agraria – PNRA, dentro de los que se observa una gran oferta de beneficios para lo rural, entre los que se cuentan la inversión en infraestructura, el desarrollo social, el estímulo a la producción, la asistencia técnicas con relación a semillas, subsidios para siembra y mercadeo de cosechas, formalización laboral rural y política alimentaria (Acuerdo Final, puntos 1.2; 1.2.3; 1.3, págs. 17-19).
Ib., considerando final para la RRI, pág. 10
Además, se tienen los Principios de Transformación estructural, Igualdad y Enfoque de género, Bienestar y buen vivir, Priorización, Integralidad, Restablecimiento, Regularización de la propiedad, Derecho a la alimentación, Participación, Beneficio, impacto y medición, Desarrollo sostenible y Presencia del Estado (ib., Principios, pág. 10-11).
Ib., pág. 16
Ib., 17, corchetes y subrayas añadidos. De esta manera, se observa claramente que las ZRC tienen un componente distributivo de la propiedad sobre los baldíos de la nación dirigido básicamente a campesinos pobres, lo que ha contribuido a la neutralización del índice Gini en el sentido de mantener estables sus niveles punto decimales –o tratar de hacerlo sin lograrlo como apenas ha sido obvio– pese y debido a la inserción del dispositivo del Mercado de Tierras como principio reformatorio de lo agrario en la Ley 160 de 1994.
El investigador Ramos Bermúdez (2004, 18-66) ofrece un detallado análisis de la jurisdicción agraria creada con el Decreto 2303 de 1989 y advierte sobre su falta de eficacia debido a la creación de tan solo dos salas agrarias en los Tribunales Superiores de Antioquia y Cundinamarca y de tres juzgados agrarios pertenecientes al Círculo Judicial Agrario de Antioquia. En este orden de ideas, en su informe sobre Tierras y conflictos rurales el Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH, 2016, 344) indicó, siguiendo a Ramos, que esta jurisdicción fue desmontada completamente tras la expedición de la Ley 1395 de 2010 (ley de descongestión) y del Código General de Proceso.
Idea que ya había sido planteada en la década del treinta por Jorge Eliécer Gaitán, y presentada como uno de los proyectos de Ley que serían discutidos previa expedición de la Ley 200 de 1936 (Fajardo, 1986, 55).
Ib., 104.
Entendiendo que estas observaciones han sido realizadas con base en el Acuerdo inicial, lo que se contempla en la RRI plasmada en el Nuevo Acuerdo dista mucho de estas tesis debido a la inclusión de nuevas figuras jurídicas como la asociatividad, el derecho real de superficie en fomento del uso de la tierra y la agroindustria, el turismo y la explotación a gran escala como modos de producción insertos en el sistema integral de reforma rural planteado en el Acuerdo modificado.
Entre los que se resaltan: "[…] que la transformación estructural del campo colombiano propuesta por la RRI "debe contribuir a solucionar las causas históricas del conflicto, como la cuestión no resuelta de la propiedad sobre la tierra y particularmente su concentración, la exclusión del campesinado y el atraso de las comunidades rurales" y "Que una verdadera transformación estructural del campo requiere adoptar medidas para promover el uso adecuado de la tierra de acuerdo con su vocación y estimular la formalización restitución y distribución equitativa de la misma, garantizando el acceso progresivo a la propiedad rural de quienes habitan el campo y en particular a las mujeres rurales y la población más vulnerable, regularizando y democratizando la propiedad y promoviendo la desconcentración de la tierra, en cumplimiento de su función social" (Nuevo Acuerdo, 10)
Principio que, como se observó, implica el fomento de la agroindustria, el turismo y la explotación a gran escala, y el desarrollo de encadenamientos productivos que vinculan la participación de la burguesía agroempresarial y agroindustrial nacional y extranjero.
Se advirtió en el Análisis de las ZRC que este tipo de políticas se dirigen sus objetivos a la administración del recurso de la tierra en búsqueda de la maximización de la producción agrícola (Henao-Tapasco, 2015, págs. 7-8). Parcelaciones, adecuación de tierras para la productividad, creación de distritos de riego, políticas de fomento a la producción y la instalación del modelo de mercado de tierras, son algunas de las medidas que se han tomado frente al agro colombiano, con lo que se ha omitido el problema de la propiedad en pocas manos de cantidades exorbitantes del territorio colombiano, todo ello cuando las advertencias acerca de la concentración de la tierra no han parado de sonar. Para Doreen Warriner (citada por Machado 2013, 13), por ejemplo, la redistribución de la tierra significa un cambio político y social, mientras que las otras medidas llevan solo a un mejoramiento en la posición económica de los empresarios rurales y en la producción agrícola sin un cambio en la posición social de aquellos [los campesinos]. No debe permitirse que el énfasis pase de lo fundamental a lo complementario, ni que la llamada concepción integral [RRI] conduzca, como ha acontecido algunas veces, a que se quiera ofrecer a los campesinos todo excepto la tierra (subrayas y corchetes nuestros).
Sobre este modelo, los investigadores Tobón y Herrera-Jaramillo han observado que desde los noventas la orientación de las políticas públicas ha estado dirigida a "buscar a toda costa la competitividad en los mercados internacionales, promover los encadenamientos y alianzas productivas y atraer la inversión extranjera, como la mejor manera, supuestamente, de insertar al país en la economía internacional y colocarse en la órbita de la globalización, siguiendo al pie de la letra las orientaciones y los programas de ajuste estructural de las economías recomendados por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional a principios de esa década, consolidando así un modelo agroexportador, cuyos principales incentivos se dan a los grandes productores y a las empresas agroindustriales y agroalimentarias" (2016, 93-94, subrayas nuestras). Frente al particular, Machado (2002) analiza la diversificación de este modelo agroexportador tras el cambio de la estructura agraria tradicional hacia la implementación del Sistema Agroindustrial, como se observará posteriormente.
El investigador Jairo Estrada (2006) observa que la producción de normatividad ha contribuido a desarrollar los lineamientos de la política neoliberal y a dotar las definiciones políticas con el don de la legalidad. En este sentido, identifica cinco momentos de la construcción del orden neoliberal en Colombia: [1] diseño e implantación de reformas legales estructurales clave tendientes a la desregulación de la economía (1990-1991); [2] formulación de la Constitución económica (1991); [3] profundización de la desregulación económica mediante el diseño e implantación de reformas legales según mandato constitucional (1992-1998); [4] ordenamiento para la gestión de la crisis y el reforzamiento de la desregulación económica y la disciplina fiscal (1999-2004); [5] supra- nacionalización del orden jurídico-económico mediante la "negociación" de TLC (2004…) (2006, 251, subrayas nuestras).
Como se observa, aunque Estrada no despliega su análisis sobre la cuestión agraria es posible afirmar que desde los noventas –y principalmente con la adopción del Mercado de Tierras– se han venido instalando en el ordenamiento jurídico colombiano una serie de medidas consistentes y coherentes con el orden mundial de las cosas estipulado por el neoliberalismo agrario. Frente a ello, Machado observa que "los cambios que acompañan la globalización afectan las estructuras agrarias por la acentuación de los procesos de descentralización y de valorización de lo local, donde la democracia y la participación, o el empoderamiento de los actores locales, adquieren una mayor relevancia. Se genera con ello un reordenamiento de las relaciones sociales y de poder que va induciendo cambios en las antiguas estructuras de poder". (2002, 67, subrayas nuestras)
Las características de estos territorios son: 1. que se encuentren aisladas de los centros urbanos más significativos; 2. que demanden elevados costos de adaptación productiva por sus características agrológicas y climáticas; 3. que tengan baja densidad poblacional; 4. que presenten altos índices de pobreza o 5. que carezcan de infraestructura mínima para el transporte y comercialización de los productos (art. 1). Los criterios utilizados para la aprobación de proyectos al interior de estos territorios son los de "competitividad, inversión, generación de empleo, innovación, alta productividad, valor agregado, transferencia de tecnologías y vinculación del capital rural" (Ley 1776 de 2016, art. 20).
Estas Zonas son definidas en el Decreto 1273 de 2016 (art. adicionado 2.18.1.1, num. 6) como aquéllas áreas delimitadas dentro del territorio nacional, en donde se desarrollan actividades de producción primaria, recolección, procesamiento y/o transformación de materias primas y productos agrícolas, de conformidad con lo previsto en la Ley 1004 de 2005, normativa esta última dispuesta en el gobierno de Álvaro Uribe Vélez para la creación de Zonas Francas, y a través de la cual sus hijos adquirieron grandes porciones del territorio colombiano para enriquecerse. (Ver: Maria Paula Hoyos, 25 de octubre de 2011).
Un análisis sociológico de la Ley ZIDRES bien podría observar en la misma la concreción de un neocampesinado técnica e ideológicamente formado para las labores agrícolas a gran escala. Contrario a una Nueva Ruralidad entendida como "una forma de reconsiderar el desarrollo rural en términos de una variedad de metas normativas tales como lograr reducir la pobreza; la sustentabilidad ambiental; la equidad de género; la revaluación del campo, su cultura y su gente; facilitar la descentralización y la participación social; superar la división rural-urbana, y garantizar la viabilidad de la agricultura campesina" (Kay, 2009, 613, subrayas nuestras; Romero, 2012), lo que se propone en esta ocasión es el fortalecimiento del modelo extractivista agroindustrial de desarrollo agrícola haciendo uso de mano de obra rural calificada, con lo que también se transforma el escenario rural territorial (Ley 1776 de 2016, art. 18: "facilitar el acceso de los productores rurales al conocimiento y aplicación de las técnicas más apropiadas para mejorar la productividad y la rentabilidad de su producción"; art. 19: "se fortalecerá la capacitación de la fuerza de trabajo en todas las áreas del Conocimiento de los bosques productores y el agro y su cultura").
Desde una perspectiva histórica, vale la pena recordar las grandes oleadas antrópicas del campo a la ciudad registrada en la industrialización del país en los veintes (Albán, 2011, 334), fines de los sesentas y comienzos de los setentas (Arango, 1987, 212). No hay que olvidar tampoco la contribución de los efectos secundarios de las diferentes políticas de reforma agraria y de tierras (efectos sociales indirectos de la norma, según Raz, 1985, 222) en la producción del fenómeno de desplazamiento rural – urbano colombiano (Berry, 2002, 33; Santos Ballesteros, 2010, 162, INCODER, 2013, 73-74, entrevista a Absalón Machado), ni mucho menos la gran contribución de las políticas de guerra dirigidas al agro colombiano que, tras el desplazamiento de 7 millones de habitantes rurales hacia cabeceras municipales y grandes ciudades, ha permitido la más grave concentración de tierra entre los países latinoamericanos, fenómeno comprendido como Acumulación de tierra mediante la guerra (Mondragón, 2008). En este sentido, puede observarse que los ciclos de llenado y vaciado de ciudades y campos –como quiera que se vea– son impulsados por una combinación de dinámicas fácticas y normativas. Entre éstas últimas se recogen leyes como la 1776 de 2016, con la que se pretende el repoblamiento rural (ciclo de vaciado-llenado en sentido urbano-rural) bajo la lógica de los mercados obreros y la mano de obra tecnificada. Estos últimos, sin duda, harán parte de la conformación del neocampesinado colombiano que ya se ve surgir.
En otras palabras, serán los mismos empresarios del agro o quienes ellos dispongan, quienes recibirán ´estímulos´ por el trabajo de ´capacitación´ que –como se observó en la anterior nota al pie– no será otra cosa que ideologización productiva, para terminar acabando en pocos años de explotación intensiva con uno de los territorios más guardados hasta ahora de la geografía colombiana y que ahora, cesado el conflicto armado con uno de los bandos, serán arrasados bajo el atronador sonido de la retroexcavadora y el buldócer. No deja de presentársenos esta escena como una estrategia siniestra gubernamental, al observarse en la re-campesinización tecnificada una especie del género fenomenológico de la neocampesinización: para una mejor comprensión de este fenómeno, de la mano de Machado lo entenderemos, desde ya, como: "[…] un reordenamiento de la estructura agraria que preserva la economía campesina, no destruye el latifundio sino que lo inserta en las nuevas matrices sociales y se impone el modelo concertador y dualista, mientras la mano de obra y la tierra se incorporan al mercado, sin que se produzca la total proletarización de los campesinos como lo preveían Lenin y Kautsky (2002, 65, subrayas nuestras).
Con los que se crean estímulos y exenciones tributarias para la inversión en proyectos productivos en territorios ZIDRES y se estipulan ventajas para los ejecutores de los mismos, quienes podrán "arrendar, utilizar, explotar, adquirir, recibir en aporte predios obtenidos lícitamente o asociarse con los propietarios que no deseen desprenderse del derecho de dominio, posesión, uso o usufructo, hasta completar el área requerida para el proyecto productivo" (Ley 1776 de 2016, subrayas nuestras).
Tal situación es definida en el Decreto 1273 de 2016 (art. adicionado 2.18.1.1, num. 12) como el "estado en virtud del cual no es posible determinar con certeza la titularidad de un predio rural". Por lo que tal norma implica una modificación al régimen de baldíos de la Ley 160 de 1994 (Capítulo X. Clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos) por medio de la cual se dispusieron otros mecanismos para la formalización y legalización de predios. No es extraño que éste haya sido uno de los principales argumentos presentados en las demandas de inconstitucionalidad contra la Ley ZIDRES pues con esta –argumentan sus opositores– se modifica el régimen de baldíos, como más adelante se detallará.
Para terminar con estas ideas, sobresalta del articulado la creación de nuevos bienes jurídicos: art. 9. Garantía real sobre el volumen aprovechable, que se constituirá en bien jurídico objeto de transacciones crediticias u otras operaciones financieras; art. 10. Bienes inmuebles por anticipación que podrán "enajenarse a cualquier título, gravarse, transferirse, o constituirse en propiedad fiduciaria, comodato y usufructo", y cuyas características son *el considerarse independientes del bien inmueble al que se encuentran adheridos, por tanto *su transferencia no implica la transferencia del inmueble y *su titularidad siempre puede ser escindida; art. 11. Garantía de plantación, que implica que toda plantación forestal, agroforestal o silvopastoril realizada con recursos privados implica el derecho de su titular a darle el destino que determine.
Se advirtió también sobre el desplazamiento de la producción de alimentos hacia países donde las ventajas en las condiciones económicas, sociales y político-jurídicas resultan muy atractivas. En la mayoría de casos los inversionistas que compran masivamente tierras llegan al país con las semillas, maquinaria, insumos, mano de obra y aprovechan el agua y la tierra para posteriormente embarcar la producción a sus países de origen o al mercado global. De todo este proceso se han beneficiado especuladores financieros, fondos de pensión y las grandes empresas alimentarias quienes presionan el precio de los alimentos en el mundo ocasionando una especulación alimentaria y una 'burbuja' en los precios de la tierra (ib.). Se dijo que en los últimos años Colombia ha sido uno de los países latinoamericanos que han vivido el fenómeno del nuevo corporativismo agrario de manera directa, y que la puerta abierta para esto fue la implementación del modelo de mercado de tierras, que se ha acompañado con figuras como el derecho real de superficie y su arrendamiento y otro tipo de propuestas jurídicas que van por la misma senda de la apertura económica implantada en los noventas, por la neo liberalización del campo o la corporativización agraria, como las ZIDRES. Todas estas medidas han sido incluidas dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 que, por demás, se encuentra alineado con las políticas de globalización e internacionalización de la economía (Machado, 2002, 72-73; Henao-Tapasco, 2015, 50).
Los académicos de esta tradición han profundizado sobre los orígenes de los modelos jurídicos globales que proporcionan a la globalización neoliberal su legitimidad científica y política. Esta actividad genealógica ha desentrañado las jerarquías, las luchas de poder y los movimientos estratégicos a través de los cuales las instituciones hegemónicas se producen y reproducen, y mediante las cuales se excluye sistemáticamente a los actores no pertenecientes a las élites. (De Sousa Santos y Rodríguez, 2007, pág. 14)
Según Estrada, la pretensión de "constitucionalizar el modelo económico, [incorporando] al ordenamiento jurídico los lineamientos político-económicos del proyecto neoliberal", ha estado presente desde el surgimiento de los concepciones neoliberales con el llamado neoliberalismo austro-alemán de la Escuela de Friburgo. Más recientemente, en el contexto de la llamada globalización capitalista, se ha planteado la tesis de la emergencia de un derecho global, una especie de Nueva Lex Mercatoria (2006, 247, subrayas nuestras).
Para Machado, el SAI es un concepto teórico y, por tanto, su utilización debe tener en cuenta la naturaleza de los procesos que se dan en la realidad, y es también un concepto histórico que obedece a una fase superior de desarrollo de las economías y las sociedades. (2002, pág. 66)
Este proceso de transformación y modernización de las estructuras agrarias se resume en cinco etapas, cuales son, el desplazamiento de los núcleos de poder desde el sector rural hacia la economía urbana-industrial (1); la disminución de poder de los terratenientes (2); el ascenso del poder industrial-financiero (3); el creciente dominio de las transnacionales (4); y la importancia de los mercados internacionales y expansión de los mercados locales (5). Por estas razones, el investigador concluye: "[…] más que un cambio radical de la estructura y la conformación de un nuevo modelo agrario, lo que se observa es una continua adecuación de la estructura productiva, de las relaciones sociales y de las formas de acción política del Estado, a los cambios en los mercados, en la fase de transnacionalización y del redespliegue agrícola e industrial […]". (Machado, 2002, 65, subrayas nuestras)
Este dispositivo jurídico presenta una textura técnico-lingüística lo suficientemente abierta para permitir la experimentación genética, como se desprende del artículo 19, inciso segundo, de la ley que las crea, que, leído de un modo no apresurado, implica tanto la explotación de amplias superficies de foresta nativa bajo modalidades de tala e incendio controlado, para la reforestación tecnológico-experimental y el mejoramiento genético con fines industriales y comerciales, como la capacitación de la fuerza de trabajo suficiente para ejercer esta explotación, como anteriormente se anotó.
La Altillanura colombiana –como se resaltó en el Análisis de las ZRC– se ha convertido en territorio objeto de disputa sobre el que se ciernen las fuerzas más poderosas defensoras del modelo agroindustrial. Con un hectareaje de 7 millones de la más fértil tierra, ésta zona ha sido observada como "la última gran frontera agrícola y ganadera que le queda al país" (Semana, 2013). Libres ya del conflicto armado, estos territorios han pasado a ser el plato fuerte que –muy al estilo de Pappini en su Subasta de países (1931)– los encargados del desarrollo nacional han ofrecido a los países y multinacionales inversoras del Norte Global (De Sousa Santos, 2007, págs. 40-41), a partir de la inserción en la normatividad agrícola de artilugios jurídicos con texturas lo suficientemente abiertas como para permitir la devastadora explotación abierta y a escala que se tiene planeado hace ya mucho tiempo, inclusive años antes de los primeros acercamientos de paz entre el Gobierno Nacional y las Farc-EP. La investigadora Paula Álvarez Roa (2012) ha realizado una completa reseña de los problemas que se presentan –y seguirán presentándose– en la Altillanura colombiana. En su trabajo llama la atención sobre el modelo de Cerrado Brasileño y la aplicación del mismo en nuestra región debido principalmente a la similitud de características agrológicas y climáticas, lo que relaciona dichos territorios con la explotación a gran escala. Ver: El Tiempo (25 de enero de 2013). La analista, basada en información presentada por la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria –CORPOICA–, además de advertir sobre el crecimiento considerable de la inversión extranjera por países y grupos empresariales interesados en la región, observa dos razones importantes para la llegada de la agroindustria a los territorios. "[…] La primera es la oportunidad que tienen unos pocos países con tierras disponibles para atender la demanda creciente de alimentos, entre los cuales se encuentra Colombia. La segunda razón es que se ha desarrollado un trabajo de muchos años que habilita el inicio de la explotación de este territorio" (ib., pág. 30). Sabemos que el trabajo de Álvarez fue publicado en marzo de 2012, cuando apenas empezaban a darse los primeros escenarios de acercamiento entre las Farc-ep y el Gobierno Nacional; por ello entendemos que esta segunda razón sea entendida bajo el contexto de acercamientos y de cálculos políticos para una paz que probablemente dejaría estos territorios en condiciones óptimas para la entrada del gran capital y la imposición dentro del Sector Agrícola colombiano del Sistema Agroindustrial (Machado, 2002).
La investigadora Olga Castillo (2016, pág. 70) indica que "[…] el conflicto armado, de la mano de paramilitares y narcotraficantes, inició entre las décadas de 1980 y 1990, un nuevo proceso de contrarreforma agraria basado en la compra de tierras, en el mejor de los casos, o en la apropiación violenta de ellas en beneficio de grupos privados nacionales o extranjeros, apropiación que consolidaría la gran desigualdad en la estructura agraria, particularmente mediante la concentración de la propiedad de la tierra, persistiendo el conflicto rural, que pasó de la lucha por la tierra para trabajarla a la disputa por el territorio". (subrayas nuestras).
Son los Decretos 269 y 1273 de 2016, con los que se reglamenta la Ley ZIDRES, que se presentan como actualmente vigentes.
Es el caso de los contratos de arrendamiento de superficie terrestre (Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018) y los contratos para proyectos ZIDRES (art. 14, Ley 1776 de 2016). Ambas figuras jurídicas se caracterizan por permitir a los empresarios del agro el usufructo de las tierras aunque no sean propietarios de ellas. Para un estudio sobre los contratos de arrendamiento de superficie terrestre, ver: Suárez Montoya (2015), quien afirma que, "[e]l Derecho Real de Superficie no sólo desconoce el papel de los baldíos en su función hacia el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores rurales, sino que, además, los tiene por bien privado y no como bien fiscal público, en tanto los contratos pueden asimilarse a los pactados entre particulares" (pág. 3, subrayas nuestras). Y añade: "La figura del Derecho Real de Superficie es el resultado de un proceso institucional planteado desde el Gobierno de Álvaro Uribe y continuado por Juan Manuel Santos en el Plan de Nacional de Desarrollo 2014-2018, con el propósito de eliminar las limitaciones jurídicas e institucionales para la cesión de baldíos a particulares". Igualmente [la figura está] vinculada a la agricultura a gran escala, tendencia impulsada por organismos internacionales en especial por el Banco Mundial" (pág. 6, subrayas y corchetes nuestros). Aunque estas figuras jurídicas se presenten como instrumentos que permiten la cesión del usufructo de la tierra más no de su disposición, un análisis minucioso podría conducir a otras conclusiones. Se ha entendido desde épocas ancestrales que la propiedad sobre las cosas otorga a su propietario los atributos de uso, goce y disposición. En este orden de ideas, la Corte Constitucional (sentencia C–133 de 2009) ha definido estos atributos, así:

(i) el ius utendi, que consiste en la facultad que le asiste al propietario de servirse de la cosa y de aprovecharse de los servicios que pueda rendir; (ii) el ius fruendi o fructus, que es la posibilidad del dueño de recoger todos los productos que acceden o se derivan de su explotación; y (iii) el derecho de disposición, consistente en el reconocimiento de todas aquellas facultades jurídicas que se pueden realizar por el propietario y que se traducen en actos de disposición o enajenación sobre la titularidad del bien (negrita nuestra).

Ahora bien, partiendo del supuesto de que es el Estado el propietario legítimo de los bienes baldíos o inmuebles de la nación, un análisis detenido de esta jurisprudencia implica reconocer en los modelos de contrato bajo examen la cesión, en primer lugar, del (i) ius utendi, en tanto se percibe que el Estado cede la facultad de servirse de los baldíos y de los servicios que éstos puedan rendir, pero no para entregarla a quienes legal y legítimamente deberían recibirlos (los campesinos pobres, trabajadores hombres y mujeres rurales que aún siguen teniendo sus derechos en tinta) sino para darlo en usufructo a la burguesía agroindustrial. En segundo lugar, se observa también la cesión estatal de (ii) los frutos derivados de la explotación, para entregarlos tanto a la gran industria agrícola como a las entidades financieras que negociarán en la bolsa internacional con promesas de cultivos y cosechas bajo modalidades de contrato anticipado. Lo que es objeto de importancia está relacionado con (iii) el tercer atributo, y es que –como se ha venido observando– las diversas disposiciones de la Ley 1776 de 2016 han sabido facultar a aquellos inversionistas del agro o a los ejecutores de proyectos ZIDRES con sendos poderes que implican "arrendar, utilizar, explotar, adquirir, recibir en aporte predios obtenidos lícitamente" (art. 15). Sumado a esto, la norma ha sido clara también en el objetivo de corregir ´situaciones imperfectas´ sobre predios que, no cumpliendo los requisitos dispuestos en la Ley 160 de 1994, pasarán a ser legalmente titulados tras su vinculación a un proyecto ZIDRES o a través de la celebración de un contrato de derecho real de superficie que "permita el uso, goce y disposición de la superficie de los predios rurales ocupados, sin perjuicio de los derechos adquiridos" (art. 13, parágrafo 1). En ese sentido, se resalta el éxito de una técnica discursiva que ha sabido apropiarse de la diferenciación conceptual entre la tierra y su superficie, a fin de sustentar formas jurídicas contractuales que, al relacionar en orden de igualdad las palabras y las cosas, los conceptos clasificatorios y los objetos clasificados, omiten las relaciones de necesidad vital –real– existentes entre ambas; y como si la suerte de una no fuera la de la otra, se dispone ahora entonces que, aunque la propiedad de la tierra baldía siga estando en cabeza del Estado, será el gran inversionista el encargado de explotar su superficie bajo modalidades contractuales que le otorgarán facultades de disposición tan amplias como las del propietario sobre territorios de los que, se supone, sólo conserva la nuda propiedad.
En Sentencia SU 426 de 2016 (M.P. Maria Victoria Calle Correa) la Corte Constitucional dio por sentado que la destinación de bienes baldíos, según el artículo 64 de la Constitución Política y la Ley 160 de 1994, es exclusivamente para familias pobres (punto 4.5, 30).
Una de estas explicaciones se sustenta en el ´Análisis del proyecto ZIDRES´ realizado por la coalición formada por CODHES, CINEP Planeta Paz, Comisión Colombiana de Juristas, Mesa de Incidencia Política de Mujeres Rurales Colombianas; Cumbre Agraria, Campesina, Étnica y Popular; Dignidad Agropecuaria y Oxfam, y que fue presentado en la Cámara de Representantes cuando se estaba debatiendo el proyecto de Ley (Agronews.co, 2016; Corte Constitucional, 2016).
En efecto, pese al uso del concepto en ambas propuestas normativas, existen demarcadas diferencias hermenéuticas entre los enfoques territoriales plasmados en el Acuerdo y la Ley ZIDRES, todo ello debido al criterio de participación activa o pasiva del campesinado organizado. Mientras que dentro del primero se prevé la creación de un diagnóstico participativo local que vincule a las comunidades y a las autoridades locales, regionales y nacionales en la identificación de problemas territoriales y el aporte de soluciones, en el contenido de la segunda se observa que, para la creación e implementación de proyectos ZIDRES, las comunidades campesinas sólo participarán como mano de obra tecnificada, sin ningún derecho de consulta ni mucho menos de participación. En palabras del Viceministro de Agricultura, Juan Pablo Pineda Azuero, esta versión del enfoque territorial puede comprenderse como: "[…] analizar el territorio [sobre el que se desarrollarán proyectos ZIDRES] con la participación de las autoridades locales, del alcalde, del gobernador" (Corte Constitucional, 2016, corchetes añadidos).
El mejor ejemplo de ello lo constituye Agro Ingreso Seguro –AIS–, el escandaloso programa agrícola dirigido por el exministro Andrés Felipe Arias, mediante el cual se cedieron grandes porciones del territorio colombiano destinados en principio a beneficiar a los campesinos pobres de cara a la internacionalización de la economía colombiana, para ser explotadas por empresas pertenecientes a las familias más ricas del país (El Espectador, 2011).
"[…] o las que se dediquen a la explotación de cultivos y procesamientos agrícolas, agrosilvopastoriles, a la
acuicultura, la silvicultura, o a la ganadería […]" (INCORA, Acuerdo 028 de 1995, art. 19)
En otras palabras, no es que la burguesía terrateniente colombiana tuviese un derecho adquirido de facto o por costumbre para acceder a las tierras –como erróneamente ha observado en su intervención en la Audiencia Pública sobre ZIDRES el representante de ASORINOQUIA, Guillermo Forero– sino que, tras la ejecución completa del proyecto con el llenado de los requisitos del en ese entonces INCORA, el empresario explotador de los territorios dados en cesión para su explotación adquiría un derecho de adjudicación sobre los predios explotados, siempre y cuando cumpliese todas las obligaciones contractuales estipuladas en el proyecto y en la ejecución del mismo (INCORA, Acuerdo 028, art., 21). Sólo tras ese paso, el empresario podría constituirse en propietario del baldío explotado.
En este orden de ideas, el presidente de la Federación Nacional de Avicultores de Colombia –FENAVI–, Jorge Enrique Bedoya, calculaba en el año 2003 que para poder competir en el sector alimentario a nivel latinoamericano, los cultivos de maíz y de soya a sembrar en la Altillanura colombiana deberían ser a gran escala y las extensiones de tierra deberían tener como mínimo 600 hectáreas. (El Tiempo, 19 de septiembre de 2003). En este sentido, se comprende la insistencia gubernamental y la estrategia de la burguesía agroindustrial y empresarial por liberarse de los criterios impuestos para la titulación y adjudicación de baldíos trazados por la UAF desde su consagración legal en la Ley 135 de 1961 hasta su reiteración en la Ley 160 de 1994. Según los defensores de las ZIDRES que intervinieron en la Audiencia instalada por la Corte Constitucional (2016), el estimado aproximado de tierras para la siembra agroindustrial en la Altillanura colombiana es de 800 a 1000 hectáreas por proyecto.
Entendida bajo el parámetro de la Ley 160 de 1994 como "[…] la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas de la zona y con tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio" (art. 38).
La Cumbre Agraria, por ejemplo, exige la protección de la UAF, prevista para proporcionar el acceso a las tierras baldías a los campesinos, limitando así la formación de grandes dominios. Según la organización, este propósito ha sido desconocido de manera sistemática por acaparadores que han logrado construir latifundios a través de violencia, coacción y compras fraudulentas. La Cumbre propone defender la UAF tal como fuera concebida para asegurar su aplicación en todos los baldíos de la Nación para ser destinados a indígenas, afrodescendientes y campesinos (Fajardo, 2014, págs. 42-43). En este orden de ideas, los contradictores de la Ley ZIDRES han señalado la prohibición de acumulación de UAF prevista en el artículo 72, inciso noveno, de la Ley 160 de 1994, como criterio a tener en cuenta al momento de realizar la revisión de constitucionalidad de la norma, pues está clara la acumulación de baldíos que se producirá tras la implementación de la Ley objeto de controversia (Corte Constitucional, 2016, intervención del Senador Jorge Enrique Robledo). En respuesta a esto se ha tratado de señalar que la norma en cuestión es expresión de las Zonas de Desarrollo Empresarial, como se observó.
Se reitera que es posible observar un mecanismo de neutralización de la estadística Gini de tierras en la implementación de figuras jurídicas del tipo ZRC, que se perciben como pequeñas reformas agrarias que afectan territorios determinados al permitir la distribución de la tierra en UAF´s al interior de las mismas.
Análisis de las ZRC, 100
Tierras baldías, conflicto jurídico y Zonas de Reserva Campesina en Colombia
Por: Julian Eduardo Henao Tapasco*

Resumen: El presente escrito busca resaltar las Zonas de Reserva Campesina –ZRC– como dispositivo jurídico anexo al ordenamiento territorial rural estipulado por la Ley 160 de 1994, el cual reviste gran importancia en medio de los dos paradigmas de tratamiento dado a la tierra en Colombia, en los que se observa la destinación de tierras baldías para la explotación a gran escala a favor y fomento de grandes empresas agroindustriales nacionales o extranjeras, o muy por el contrario, tierras para lograr una mayor equidistribución de la propiedad de la misma entre los campesinos y/o trabajadores/as agrarios, buscando con ello lo mínimo: contener el alarmante crecimiento del índice Gini de tierras que se ha presentado en los últimos años en el país. ¿A qué actividad serán destinadas las tierras baldías en el posconflicto? Será la pregunta que guiará el análisis que se presenta en este trabajo.
Palabras clave: Zonas de Reserva Campesina (ZRC), Acuerdo final para la terminación del conflicto, Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES), Conflicto jurídico agrario, Destinación de baldíos, Paz territorial.


Abstract: The present paper seeks to highlight the Peasant Reserve Zones -ZRC- as a legal instrument annexed to the rural territorial order stipulated by Law 160 of 1994, which is of great importance in the midst of the two paradigms of treatment given to land in Colombia, in which it is observed the use of uncultivated lands for the large-scale exploitation in favor and promotion of large national or foreign agroindustrial enterprises, or quite the opposite, land to achieve a greater equidistribution of ownership of the land between peasants and / or agricultural workers, looking for the least: to contain the alarming growth of the land Gini index that has been presented in recent years in the country. What activity will be allocated to wasteland in post-conflict? It will be the question that will guide the analysis presented in this paper.

Key words: Peasant Reserve Zones, Final agreement for the termination of the conflict, Areas of Interest in Rural, Economic and Social Development, Agrarian legal conflict, Destination of wastelands, Territorial peace.

Introducción
Según expertos en temas agrarios, el índice Gini de tierras actual para Colombia calculado en 0.92 revela que se ha alcanzado un nivel crítico de concentración que posiciona al país entre los más desiguales del planeta en lo relacionado con el acceso a la propiedad y/o tenencia de la tierra (Alejandro Reyes, 2016). En los últimos años se ha venido reconfigurado el panorama normativo agrario debido tanto a las propuestas definidas en la Reforma Rural Integral –RRI– del Nuevo Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz estable y duradera, como a la puesta en marcha de las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social –ZIDRES. Tal reconfiguración, además de develar los intereses que se ciernen sobre el campo colombiano, ha posibilitado la observación del conflicto jurídico sobre los baldíos de la nación debido a las diferentes versiones sobre la destinación que se dará a los mismos en el posconflicto.
El presente escrito se presenta como reseña de estas perspectivas y busca resaltar las Zonas de Reserva Campesina –ZRC– como dispositivo jurídico anexo al ordenamiento territorial rural estipulado por la Ley 160 de 1994, el cual reviste gran importancia en medio de aquellos dos paradigmas del tratamiento dado a la tierra mencionados, en los que se observa la destinación de tierras baldías para la explotación a gran escala a favor y fomento de grandes empresas agroindustriales nacionales o extranjeras, o muy por el contrario, tierras para lograr una mayor equidistribución de la propiedad de la misma entre los campesinos y/o trabajadores/as agrarios, buscando con ello lo mínimo: contener el alarmante crecimiento del índice Gini de tierras que se ha presentado en los últimos años en el país. ¿A qué actividad serán destinadas las tierras baldías en el posconflicto? Será la pregunta que guiará el análisis que se presenta en este trabajo.
Para ello, en una primera parte se realizarán algunas observaciones sobre el Nuevo Acuerdo Final, buscando rescatar el papel asignado a las ZRC dentro del modelo de RRI que con éste se pretende adoptar. Una segunda parte estará destinada a presentar algunas ideas sobre las ZIDRES como figura jurídica que claramente representa los intereses del capitalismo en lo agrario y que supone una grave amenaza para al desarrollo de las economías campesinas y frente a las dinámicas de creación de propietarios rurales y desconcentración de la propiedad rústica, objetivos ambos perseguidos con la consagración legal de las ZRC dentro del ordenamiento jurídico agrario colombiano.
Primera parte
1. El 24 de agosto de 2016 fue dado a conocer a la opinión pública el Acuerdo que pondría fin al conflicto armado entre la guerrilla de las FARC-EP y el Gobierno Nacional de Colombia. Habiendo sido rechazado plebiscitariamente en las votaciones del 2 de octubre, el Acuerdo fue modificado parcialmente y publicado nuevamente el 12 de noviembre del mismo año. Al igual que el anterior, el Nuevo Acuerdo adoptó los enfoques territorial, diferencial y de género como apuestas dirigidas a la disminución de los factores de victimización de las mujeres rurales y a la aplicación de medidas diferenciadas según la relación territorio-población sobre la que se pretenda intervenir, buscando al mismo tiempo la participación directa de esta última en la creación y desarrollo de planes, programas y políticas públicas locales, regionales o nacionales.
A la par de estos enfoques de desarrollo, y de modo similar al anterior, el Nuevo Acuerdo plantea –Punto 1. Reforma Rural Integral RRI– la transformación estructural del campo colombiano tras la implementación de objetivos que dirigirán la acción estatal hacia: 1. La garantía de acceso a la tierra para los campesinos 2. El establecimiento de planes nacionales financiados y promovidos por el Estado dirigidos a la satisfacción de las necesidades básicas y a la superación de la pobreza 3. La participación de las comunidades, bajo una perspectiva pluriétnica y multicultural, en la producción alimentaria del país y 4. La inserción de la RRI en un contexto de globalización de la economía, como política de Estado.
Como principio para la RRI del Nuevo Acuerdo resaltamos la adopción del Desarrollo Integral del campo que reconoce la "agroindustria, turismo [y] la agricultura comercial de escala" como "formas de producción" a ser fomentadas dentro de la "visión empresarial" y "para sus fines productivos" como condición para el desarrollo del campo, y la implementación del principio de competitividad para la inversión, además de la promoción y fomento de "encadenamientos de la pequeña producción rural con otros modelos de producción, que podrán ser verticales u horizontales y en diferente escala. (Nuevo Acuerdo, 12, subrayas nuestras). Este principio, vale aclarar, se inserta de manera novedosa en comparación con el Acuerdo inicial.
Otro principio a resaltar es el de la Regularización de la propiedad, traducido como una "lucha contra la ilegalidad en la posesión y propiedad de la tierra y garantía de los derechos de los hombres y las mujeres que son los legítimos poseedores y dueños, de manera que no se vuelva a acudir a la violencia para resolver los conflictos relacionados con la tierra", dejando claro que no se afectará el derecho constitucional a la propiedad privada (Nuevo Acuerdo, 13).
Finalmente, el principio de Democratización del acceso y uso adecuado de la Tierra por su relación directa con la estructura de la tenencia de la tierra en nuestro país y, en fin de cuentas, con la creación de nuevos propietarios rurales; a partir de su adopción dentro del marco normativo se propone la distribución gratuita y de carácter permanente de 3 millones de hectáreas de tierra durante los primeros doce años de implementación, de la que serán beneficiarios los trabajadores y trabajadoras con vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente, priorizando a las mujeres rurales cabeza de familia, a la población desplazada, a las asociaciones de trabajadores y trabajadoras, así como a personas y comunidades que participen en programas de asentamiento y reasentamiento (Nuevo Acuerdo, 13). También, se dispone de un blindaje jurídico para tierras adjudicadas gratuitamente o mediante subsidios integrales para compra y para tierras baldías formalizadas, que las clasifica como inembargables e inalienables durante un periodo de siete años (Nuevo Acuerdo, 1.1.9. Tierras inalienables e inembargables, 17).
Además, llama la atención la estipulación en el Nuevo Acuerdo de un nuevo mecanismo para la promoción del acceso a la tierra, a la par de los mecanismos de crédito y de subsidio para compra directa de tierras insertos en el primer Acuerdo: la posibilidad de "promover otras formas de acceso a tierras del Estado como la asignación de derechos de uso, en particular para pequeños y medianos productores en forma individual o asociativa solidaria (Nuevo Acuerdo, 15, subrayas nuestras).
En cuanto al complejo tema de baldíos y frontera agrícola, el Nuevo Acuerdo plantea la creación de un Plan de Zonificación Ambiental para delimitar la frontera agrícola y caracterizar el uso de las áreas que deben tener un manejo ambiental especial: Zonas de Reserva Forestal, Zonas de alta biodiversidad, Ecosistemas frágiles y estratégicos, Cuencas, Páramos y Humedales. En este sentido, el Acuerdo observa las ZRC como "iniciativas agrarias que contribuyen a la construcción de paz, la garantía de los derechos políticos, económicos, sociales y culturales de los campesinos y campesinas, al desarrollo con sostenibilidad socio-ambiental y alimentaria y a la reconciliación de los colombianos y colombianas". Por esta razón, se conviene en la promoción del acceso a la tierra y la planificación de su uso al interior de las mismas, […] haciendo efectivo el apoyo a los planes de desarrollo de las zonas [de reserva campesina] constituidas y de las que se constituyan, […] con el propósito de promover la economía campesina, contribuir al cierre de la frontera agrícola, aportar a la producción de alimentos y a la protección de las Zonas de Reserva Forestal.
Y se añade:
[…] En el marco de los procesos de constitución de ZRC, el Gobierno, como resultado de mecanismos de concertación, definirá con las comunidades interesadas las áreas de cada una de ellas, atendiendo las necesidades de los campesinos que adelantan o quieran adelantar procesos de constitución. La constitución de las ZRC estará acompañada de procesos de formalización de la propiedad.
A la par, Se plantea la creación de una nueva jurisdicción agraria para la solución de controversias jurídicas sobre la propiedad y/o tenencia de la tierra, y la formalización laboral rural tras la adopción de medidas de protección social para la población rural, a través de la creación del Plan Progresivo de Protección Social y de Garantía de Derechos de los Trabajadores y Trabajadoras Rurales, que deberá estar alineado con las normas de la OIT sobre la garantía del trabajo digno y los derechos de los trabajadores y trabajadoras del campo y su protección social (vejez, maternidad y riesgos laborales), como medida destinada a atender las controversias que puedan surgir en las relaciones de trabajo que vinculen mano de obra rural para labores agrícolas (Nuevo Acuerdo, 1.3.3.5. Formalización laboral rural y protección, 31).
Para terminar esta introducción expositiva, se observa la inserción en el Nuevo Acuerdo –de un modo novedoso en comparación con el Acuerdo inicial– de la figura jurídica de la Asociatividad, entendida como el "encadenamiento y alianzas productivas entre pequeños, medianos y grandes productores así como con procesadores, comercializadores y exportadores con el fin de garantizar una producción a escala y competitiva e insertada en cadenas de valor agregado", todo ello "con el fin de garantizar proyectos de economía familiar y asociativos, equilibrados y sostenibles" (Nuevo Acuerdo, 1.3.3.6. Asociatividad, 33).
2. En su momento, la publicación inicial del Acuerdo Final provocó diversas reacciones. Para comenzar, Absalón Machado observa que los enunciados del mismo "estarían más en el ámbito de una Política de Tierras Integral que de una Reforma Agraria clásica que transforme las relaciones de poder y disminuya apreciablemente los índices de Gini de tierras, es decir, que avance de manera sustancial y profunda en la redistribución de la propiedad rural" (2013, 18). Pese a ello, el modelo planteado por el primer Acuerdo ofrecía la posibilidad de desconcentración de la propiedad agraria tras la aplicación de medidas de Política de Tierras que implicarían el ensanchamiento de la frontera agrícola al depender principalmente del aprovechamiento de tierras baldías liberadas ya del conflicto armado y completamente aptas para la siembra.
Estudios más recientes han resaltado que "el acuerdo y los instrumentos en él señalados [son] aspectos consignados en la ley 160 de 1994 y en la mayoría de leyes que la antecedieron, sin que hasta el presente se hayan cumplido" (Tobón y Herrera-Jaramillo, 2016, 102). En otras palabras, que la Reforma Rural Integral "contempla numerosos mecanismos ordinarios de épocas y leyes anteriores, que no pudieron modificar sustancialmente el régimen de propiedad y tenencia de la tierra rural que hasta hoy imperan en Colombia". En este sentido, se recordó que el enfoque territorial ha sido oficialmente adoptado por el INCODER, sin haber obtenido por ello los mejores resultados en términos rurales y agrarios.
En cierta medida este tipo de planteamientos se han dirigido a observar en las negociaciones de la Habana y en el Acuerdo logrado una razón más para obligar al Estado a atender con el debido cuidado y responsabilidad –y sin evasión alguna– los reales problemas que han afectado el agro y la ruralidad colombiana desde hace más de seis décadas y que son, se repite, robusta raíz del conflicto armado que se ha desencadenado sobre el territorio. En otras palabras, que en el Acuerdo inicial que ponía fin al conflicto armado colombiano con uno de los bandos, el Estado se comprometió principalmente a cumplir con las normas agrarias que había expedido con anterioridad, normas que por su ineficacia, su eficacia simbólica o sus adversos efectos indirectos, pudieron haber sido, entre otras, causales del levantamiento armado.
Por su parte, algunos analistas subrayaron la distancia existente entre el Acuerdo y las justas reivindicaciones del movimiento agrario, debido a la omisión de asuntos como la delimitación de la propiedad, la extranjerización del territorio, los conflictos de uso a causa de la extracción minero-energética, la regulación en materia de agrocombustibles, la revisión de los TLC y las definiciones sobre el derecho real de superficie, entre otros (Cumbre Agraria Campesina, Étnica y Popular, 2013).
De otro lado, se llamó recurrentemente la atención sobre la sostenibilidad política del Acuerdo inicial debido principalmente a sus discrepancias frente al Plan Nacional de Desarrollo –PND 2014-2018 Colombia todos por un nuevo país– en materia de baldíos, explotación minero-energética, ordenamiento territorial y paz (Espinosa y Ferro, 2016, 199). Desde esta perspectiva se afirmó que con la Ley ZIDRES, que actualmente se inserta con plena vigencia dentro del PND, se entregarían terrenos baldíos destinados a campesinos sin tierra a empresarios y multinacionales del agro, contradiciendo con ello los acuerdos de paz (El Espectador, 19 de febrero de 2015).
Todas estas reflexiones siguen teniendo vigencia en lo concerniente al Acuerdo inicial. Sin embargo, nuestro trabajo de análisis observa la incoherencia lógica interna del Nuevo Acuerdo, al introducir dentro de los criterios para la implementación de la RRI fines adversos u objetivos históricamente contrarios entre sí, situación que se colige a partir de una comparación entre los considerandos para la RRI, el Principio de Desarrollo integral del campo y la introducción del derecho de superficie y su uso, como mecanismo alterno inserto en el Nuevo Acuerdo, supuestamente para la promoción del acceso de los campesinos a la propiedad de la tierra. Del mismo modo, la inserción del dispositivo jurídico de la asociatividad, que implica la entrada al sector agrario colombiano de los intereses de explotación agroindustrial, situación no contemplada en normatividades anteriores.
Las modificaciones al Acuerdo inicial plasmadas ahora en el Nuevo Acuerdo, se alejan en gran medida de los objetivos y principios planteados originariamente para el campo colombiano tras las negociaciones de la Habana; con lo que, en cuestión de poco más de un mes se han desvirtuado elementos jurídicos de suma importancia para la puesta en marcha de una verdadera reforma rural integral dirigida al fomento de la economía campesina del país y a la creación de nuevos propietarios rurales.
En medio de este panorama se observa que las ZRC siguen siendo una figura jurídica de carácter territorial que reviste la mayor importancia para la protección de las economías campesinas que serán fortalecidas tras la implementación de la RRI del Nuevo Acuerdo, que pretende hacer coherente la internacionalización de la economía y la explotación agroindustrial a gran escala de territorios libres del conflicto, con el reconocimiento y la protección de los derechos del campesinado. Se trata de una misión ardua en la que se pretende hacer coincidir dos modelos de desarrollo adversos entre sí desde su mismo origen colonial: el modelo de economías campesinas o familiares y el modelo de economía capitalista o neocorporativismo agrario.
Segunda parte
La serie de reformas implementadas por el Estado colombiano para el manejo de lo agrario y lo rural dan cuenta de una fuerte tendencia hacia su productividad y tecnologización, omitiendo de fondo un problema que se mantiene como agonal dentro del conflicto armado colombiano: la concentración de la tierra en pocas manos. De este modo, algunos investigadores y expertos en temas agrarios han coincidido en resaltar el carácter de Política de Tierras en gran parte de las políticas, planes y medidas aplicadas en el campo y han registrado la progresiva aplicación de decisiones tendientes a la agroexportación en gran parte de las normas implementadas por el Gobierno Nacional, por lo menos desde la expedición de la Ley 135 de 1961, pasando por el Pacto de Chicoral (Leyes 4 , 5ª de 1973 y 6ª de 1975) y por la adopción del Mercado de Tierras como principio reformatorio de lo agrario (Ley 160 de 1994) hasta llegar a la actual Ley 1776 de 2016 o Ley ZIDRES.
De un modo general, las ZIDRES se presentan como figura jurídica de ordenamiento territorial a partir de la cual se diseñarán y ejecutarán proyectos adecuados y correspondientes con la internacionalización de la economía, sobre las bases de "alta competitividad, equidad, reciprocidad y conveniencia nacional" (Ley 1776 de 2016, art. 1). Se trata de territorios identificados por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria –UPRA, sobre los que se pretenden desarrollar grandes explotaciones agrícolas, principalmente para la exportación de alimentos y la industria comercial.
Dentro de sus objetivos se encuentran el de constituir Zonas Francas Agroindustriales
[…] como instrumento[s] para la creación de empleo y para la captación de nuevas inversiones de capital, que promoverán la competitividad en las regiones donde se establezcan y el desarrollo de procesos industriales altamente rentables y competitivos, bajo los conceptos de seguridad, transparencia, tecnología, producción limpia y buenas prácticas empresariales (art. 2, lit. 10, Ley 1776 de 2016).
Por esta razón, la norma plantea la adecuación de una mano de obra campesina tecnificada, a fin de responder a la demanda de trabajo calificado que se calcula para desarrollar proyectos agroindustriales al interior de este tipo de territorios (Arts. 1 parágrafo 1 y 18 inciso 3 y 19). La tecnologización de las labores rurales y el aumento en los índices de producción, se observa, son los principales intereses de esta normativa, con el agravante de que estos aumentos serán extraídos de territorios hasta ahora protegidos en gran medida por el desenvolvimiento del conflicto armado, cuya riqueza biológica, agroecológica, hídrica, etc., quedará expropiada de manos campesinas y será dada en usufructo a la burguesía industrial y comercial para ser aprovechada como materia prima para la industria y para la exportación de alimentos, con la afrenta que ello representa a la soberanía y seguridad alimentaria del país.
Es importante señalar la iniciativa gubernamental de crear –paralelo al de la Ley 160 de 1994– un Sistema Nacional de Desarrollo Rural para las ZIDRES (art. 4), que vincula organismos estatales con el fin de aprobar estrategias de inversión y aumento de la productividad agrícola. Además, se dispone un blindaje jurídico para los contratos celebrados con los inversionistas (art. 8), por el cual se dejarán a salvo los derechos adquiridos por los mismos en caso de modificación de la legislación agraria, de fomento agroindustrial y de incentivos tributarios para el sector.
También se observa la creación de incentivos y estímulos dirigidos principalmente a los empresarios del agro y a los capacitadores de mano de obra campesina, y de líneas de crédito especial para campesinos y empresarios, siempre y cuando estos últimos integren como asociados al pequeño o mediano productor en la ejecución de proyectos productivos (art. 7, lit. a, c, parágrafos 1, 2). En otras palabras, habrá incentivos y estímulos sólo si se integra asociativamente al pequeño y mediano productor, situación que no se constituirá en impedimento para la elaboración y ejecución de proyectos sin la presencia de éstos y por tanto sin ningún tipo de incentivo (Corte Constitucional – Audiencia ZIDRES, intervención del Senador Jorge Enrique Robledo). Hacia este objetivo se dirige también lo consignado en los artículos 12 y 15 de la misma norma.
Resalta del articulado, además, la posibilidad para el empresario o el ejecutor del proyecto productivo de solicitar bienes inmuebles de la nación en concesión, arrendamiento o cualquier otra forma contractual no traslaticia de dominio, con el fin de ejecutar proyectos productivos que asocien pequeños y medianos productores (art. 13) y la posibilidad de saneamiento de situaciones imperfectas sobre los predios vinculados con los proyectos productivos o sometidos a contratos de arrendamiento de derecho real de superficie (ib., parágrafo 1; arts. 16 y 21, parágrafo 1).
El debate que se ha abierto tras la expedición de la Ley ZIDRES ha dejado por lo menos tres puntos en los que habrá que pensar con detenimiento: el primero de ellos tiene relación con la transformación de la estructura agraria clásica hacia el Sistema Agroindustrial –SAI (Machado, 2002) y su expresión en la normatividad interna (Estrada, 2006); el segundo se encuentra directamente relacionado con el Acuerdo final y los escenarios de confluencia de dos modelos de desarrollo; el tercero, con el fenómeno de la concentración de la tierra, el manejo de los baldíos nacionales y la prevalencia sustancial del modelo de ZRC para la destinación de éstos últimos.
ZIDRES y Sistema Agroindustrial – SAI
Algunas observaciones se habían realizado ya con relación a este tema en el Análisis de las ZRC. En esa ocasión se resaltó el fenómeno de agroindustrialización de algunos países del Sur Global –conocido como Nuevo Corporativismo Agrario–, que viene acompañado del problema de la compra o arrendamiento de grandes superficies de tierra en países latinoamericanos, africanos y asiáticos, por parte de gobiernos que, en vista de la carencia de tierra apta para sembrar –graves falencias de seguridad alimentaria–, "llegan a arrebatar tierras agrícolas fuera de su país para producir alimentos" (Álvarez Roa, 2012, 7).
Igualmente, en esa ocasión fue asimilada la clasificación de Absalón Machado como parte estructural para una analítica del discurso de la reforma agraria en nuestro país, quien periodiza en tres fases el proceso de transformación de las políticas de reforma agraria y de tierras, así: Fase de premodernidad agraria [Colonia – años treinta], Fase de transición de la premodernidad a la modernidad [años treinta – finales de los sesenta], Fase de modernización sin modernidad [finales de los sesenta – actualidad] (Henao-Tapasco, 2015, 5).
Ahora bien, es menester agregar a lo dicho la advertencia del investigador Luis Jorge Garay frente al tema:
[…] estamos en una nueva etapa de acumulación capitalista y de globalización, donde el suelo y el subsuelo adquieren un papel muy diferente al que tuvieron en el siglo XIX y XX, entonces Colombia se mueve en un vórtice de corrientes que por un lado tendrá que modernizarse al siglo XX y XXI, y por otro tendrá que prever las nuevas condiciones y dinámicas sociales, económicas y políticas para ponerse relativamente a tono con las nuevas tendencias del siglo XXI. (INCODER, 2013, 31, subrayas y negrita nuestras)
Estos y otros analistas más coinciden en observaciones similares, y advierten sobre una última fase del proceso de transformación del aspecto agrario y rural, en la que se prevé la adaptación de la normativa interna de los Estados del Sur Global a las transformaciones dispuestas por la Globalización Hegemónica. Desde esta perspectiva, el investigador Jairo Estrada ha observado que
[…] el orden neoliberal construido en Colombia durante los últimos quince años […] es expresión de un proyecto constitucional que bien puede caracterizarse como la constitución política del mercado total. Tal proyecto presupone una tendencia a la homogeneización de los ordenamientos jurídicos nacionales, en tanto les incorpora contenidos normativos expresivos de ese derecho global o supranacional, que en nuestro caso es el derecho de las reformas de Consenso de Washington, esto es, de la desregulación económica y la disciplina fiscal. El derecho nacional deviene, por tanto, en derecho supranacional, transnacional. (2006, 248, subrayas y corchetes nuestros)
En la misma línea de pensamiento, Machado ha llamado la atención sobre las transformaciones de la estructura agraria tradicional hacia un Sistema Agroindustrial –SAI, tanto por las modificaciones en el contexto internacional e interno, como por el cambio en las relaciones sociales de producción propias de la estructura agraria y en sus relaciones con otras estructuras y especialmente por el desarrollo del capitalismo en el orden social. En palabras del autor:
Ese paso se produce en la medida en que todo sistema socio-económico y de relaciones de poder se transforma a través de un proceso que moderniza las relaciones de producción en la agricultura, y que la tradicional estructura agraria va perdiendo su identidad original hasta transformarse en una estructura agroindustrial que expresa una nueva propiedad emergente en el sistema. (2002, pág. 61, subrayas nuestras)
En este sentido, se comprende de mejor manera la propuesta clasificatoria ofrecida por el mismo investigador, quien recoge dentro de la Fase de Modernización sin Modernidad aquéllos fenómenos de cambio direccionados a la inserción de las economías latinoamericanas en un mercado mundial sustancialmente modificado por el nuevo esquema de división internacional del trabajo, esto es, Estados o multinacionales del agro altamente inversores en países cuyos modelos económico-agrícolas ofrecen garantías de explotación a gran escala, exenciones o estímulos tributarios y mano de obra barata, frente a países productores de materias primas captadores de inversión extranjera para el campo, cuyo fin principal es la creación de condiciones de seguridad aptas para dicha inversión (superación de conflictos armados locales y formalización de la propiedad rústica) y el aumento de los niveles de productividad para la explotación y exportación de materias primas y alimentos.
Según estas observaciones, las ZIDRES se presentan como dispositivo jurídico coherente con un diseño neoliberal de política agraria global cuyos esfuerzos se encuentran dirigidos a la maximización de la producción agrícola, tras la inserción de tecnologías de punta y la formación de mano de obra rural tecnificada. Se trata de observar en la figura jurídica ZIDRES la expresión del interés del agrocapitalismo sobre el territorio rural colombiano, específicamente sobre zonas altamente fértiles, alejadas del desarrollo urbano, liberadas del conflicto armado y con potencial de explotación a gran escala, óptimas para la implementación cabal del sistema agroindustrial –SAI.
ZIDRES y el Nuevo Acuerdo final para la Terminación del Conflicto
Para el desarrollo de este acápite se tendrán en cuenta las modificaciones realizadas al Acuerdo inicial en lo que respecta a la RRI que con éste se pretende implementar, como se dejó por sentado. Éstas consistieron en la inserción de figuras jurídicas coherentes con la producción agroindustrial, como el modelo de asociatividad entre pequeños, medianos y grandes productores agrícolas, el uso de la superficie terrestre para la explotación a gran escala y la adopción del Principio de Desarrollo integral del campo, en el que se devela la intención de desarrollar encadenamientos productivos bajo la modalidad de explotación a gran escala para la producción comercial e industrial. Si bien es cierto el Acuerdo inicial formulado en la Habana pretendió dar solución en términos reales a un conflicto armado que ha tenido como principal escenario el espacio rural y como objeto los territorios, debe indicarse que con la inserción de tales figuras jurídicas y modalidades de desarrollo agrícola en el Nuevo Acuerdo, se observa una apertura al neocorporativismo agrario que coincide con la propuesta de desarrollo agrícola trazada por la Ley ZIDRES.
Pese a todas sus omisiones, debe también indicarse que el Nuevo Acuerdo observó en las dificultades históricas del campesinado pobre colombiano para el acceso a la tierra como factor productivo, debido a la estructura concentrada e improductiva de su propiedad y/o tenencia, dos fenómenos directamente relacionados con el surgimiento y desenvolvimiento del conflicto armado, y por ello propendió por el reconocimiento de los primeros como sujetos sociales, políticos y de derechos, con capacidad para organizarse productivamente tras la implementación de proyectos que verdaderamente vinculen su participación, rebelando los verdaderos problemas que aquejan el desarrollo rural colombiano y exponiendo las bases para el establecimiento de políticas de desarrollo rural, asunto clave para la consecución de una paz que sea "estable y duradera".
De otro lado, la Ley ZIDRES se presenta en el contexto de diálogos entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP sin haberse publicado aún el pliego final del Acuerdo, y adquiere plena vigencia inclusive de forma previa a la obligada revisión por la Corte Constitucional del Plebiscito por la paz, que ofreció a los colombianos la elección de decir sí o no a la terminación de un conflicto largamente negociado y aplazado y con ello a la implementación o no de la RRI planteada en el Acuerdo inicial.
Su particularidad consiste en que siendo una figura jurídica de carácter territorial reviste especial coherencia con la tendencia hacia la neoliberalización del campo y se halla en especial consonancia con políticas de desarrollo de escala global –como las expresadas en los Tratados de Libre Comercio entre Colombia y Estados Unidos, entre otros–, al omitir de plano el problema de la propiedad sobre la tierra y concentrar su atención en los modelos de producción agrícola a gran escala que serán aplicados bajo figuras jurídicas que, al presentarse como modalidades contractuales no traslaticias de dominio, permitirán la cesión del usufructo de la tierra (utendi – fruendi) a empresas multinacionales del agrocomercio y la agroindustria, limitando a la vez su disposición (disponendi).
Con fundamento en estas ideas, se plantea la incoherencia entre dos discursos estatales: mientras de un lado se trata de resolver el viejo problema de la concentración de la tierra y se incentiva la economía familiar y campesina tras la firma y refrendación del Nuevo Acuerdo entre las fuerzas en conflicto, de otro se promueve la completa instalación de un sistema agroindustrial tras la toma de medidas por medio de las cuales –como se ha observado insistentemente– se cederá el usufructo de gran parte de la superficie del territorio colombiano a empresas extranjeras del agrocomercio y la agroindustria, y en ese sentido se despojará a los campesinos que, según el capítulo XII de la Ley 160 de 1994 y los artículos 64 y 65 de la Constitución Política, serían por regla general los legales y legítimos beneficiaros de dichos territorios.
Ahora bien, quienes están en contra de la Ley ZIDRES coinciden en que ésta representa una amenaza, tanto para el campesinado y el desarrollo rural –al favorecer la acumulación de tierras y evadir las restricciones legales a la concentración de baldíos– como para la implementación del Acuerdo final. Esta postura advierte tener evidencia de que gran parte de los argumentos que el gobierno presenta como ventajas y beneficios de las ZIDRES carecen de sustento y de que la información que se ha presentado a la opinión pública no corresponde con la realidad.

Por su parte, los defensores del modelo agroindustrial han afirmado que el objetivo de las ZIDRES es "llevar al campo colombiano a la modernidad a través de una mesa política agropecuaria y de desarrollo rural con enfoque territorial" (Corte Constitucional - Audiencia Zidres, 2016, intervención del Ministro del Interior, Juan Fernando Cristo), por lo que han centrado su argumentación en los beneficios que tal modelo representaría para el campo colombiano, entre los que se hallan el desarrollo económico de zonas especiales, la formalización de tierras en territorios ZIDRES, el acceso a bienes públicos, la transferencia de tecnología agrícola y agropecuaria, la explotación y el abastecimiento alimentario –mal llamado soberanía alimentaria y que riñe, por demás, con la idea de seguridad alimentaria– entre otros (Ib., intervención de Alberto Echavarría –ANDI– y de Guillermo Forero –ASORINOQUIA–). Los partidarios de esta última posición, indican además que lo pactado en la Habana se aviene perfectamente con la Ley ZIDRES, así:

[en] las zonas que tradicionalmente han estado afectadas por el conflicto […] hay ausencia total del Estado, ausencia total de proyectos de productividad […] esas son las zonas a donde tendremos que llegar con el desarrollo agropecuario, y podremos llegar con muchas de las políticas planteadas [por el Acuerdo final] y podremos llegar también con la Ley de ZIDRES" (ib. intervención del Ministro del Interior, corchetes nuestros).

En este orden de ideas, se resalta que tanto el Nuevo Acuerdo como las ZIDRES se presentan como políticas diseñadas para ser aplicadas en ubicaciones geográficas aisladas, bien por sus características agrológicas y climáticas (Ley 1776 de 2016, art. 1, inc. 2), bien por su afectación directa por el conflicto (Acuerdo final, Principio de priorización, pág. 10; 1.2.2. criterios de priorización, pág. 18). Cualquiera sea el caso, está claro que se trata de territorios de baja densidad poblacional con altos índices de pobreza, y que carecen de infraestructura mínima para el transporte y la comercialización de productos. Esta similitud en los criterios de selección de territorios para la aplicación de los proyectos consignados tanto en el Nuevo Acuerdo final como en la Ley ZIDRES ha arrojado un manto de dudas acerca de las verdaderas intenciones de paz y de desarrollo agrario del Gobierno Nacional, que ha buscado aclararse, como se observó, mediante el argumento de la complementación y no exclusión entre estas dos normatividades.
Ligado a lo anterior, y como se venía advirtiendo, la Ley ZIDRES coincide con el Acuerdo final al determinar que el desarrollo rural de la RRI se adelantará en un contexto de globalización y de políticas de inserción en ella por parte del Estado (Nuevo Acuerdo, considerando final, pág. 10) y que los proyectos ZIDRES se adecuarán a la internacionalización de la economía nacional (Ley 1776 de 2016, art. 1). En este hilo conductor, resulta importante también subrayar la coincidencia entre el Acuerdo y las ZIDRES en la adopción del enfoque territorial (Ley 1776, art. 3, lit. a), no obstante se perciban en ambos textos contenidos disímiles y hasta contradictorios del concepto y de la forma en que el mismo se hará operativo tanto en territorios de RRI como en territorios ZIDRES.
Con estas ideas, está claro entonces que con la expedición de la Ley ZIDRES y con la publicación del Acuerdo final se ha puesto en debate el viejo paradigma del desarrollo dual de la economía colombiana, y sobre todo, el de la aplicación de dos modelos de desarrollo antagónicos en territorios que comparten las mismas características geográficas, económicas, sociales y culturales. Este debate deberá ser dirimido por la Corte Constitucional teniendo en cuenta aspectos complejos de la economía colombiana, entre los que se cuentan la progresiva instalación dentro del ordenamiento jurídico agrario colombiano de figuras jurídicas expresivas de los intereses agroindustriales foráneos, fuertemente contrarios al desarrollo de las economías campesinas o familiares y proclives al fortalecimiento del problema de la acumulación y concentración de tierras, ambos asuntos directamente relacionados con el origen y desenvolvimiento del conflicto armado interno colombiano.
Una reflexión final que se desprende del análisis comparativo entre la Ley ZIDRES y el Nuevo Acuerdo Final, arroja como resultado la inserción de criterios de desarrollo agrocapitalista propuestos en la primera dentro de los criterios de fomento a las economías familiares y campesinas propuesto dentro de la segunda. En otras palabras, que tras haber sido rechazado plebiscitariamente en las votaciones del 2 de octubre del año en curso, el Acuerdo inicial logró ser modificado tras la influencia en las negociaciones de paz de los mismos gremios económicos del sector rural que defienden la aprobación e implementación de la Ley ZIDRES. De este modo, independientemente de la suerte que pueda correr la Ley ZIDRES tras su análisis de constitucionalidad, está claro que por lo menos cuatro de sus figuras jurídicas más importantes fueron trasplantadas en el Nuevo Acuerdo, tras la adopción sistémica en éste último del Principio de Desarrollo integral del campo: agroindustria, agricultura comercial a gran escala y asociatividad y de la modalidad del derecho real de superficie.
En medio de este debate, como apenas es obvio, las Zonas de Reserva Campesina adquieren una vez más una gran importancia, debido a que se observan como formas jurídicas de ordenamiento territorial que contendrán la avasallante imposición del SAI y posibilitarán la creación de nuevos propietarios rurales pobres al interior de sus áreas territoriales, quienes entrarán a desempeñar un papel relevante en el desarrollo de las políticas públicas que se implementarán bajo un enfoque territorial y participativo.
ZIDRES y ZRC: la destinación de los baldíos y la concentración de la tierra
Nos dijeron: – Del pueblo para acá es de ustedes // Nosotros preguntamos: – ¿El Llano? // – Sí, el llano. Todo el Llano Grande // Nosotros paramos la jeta para decir que el llano no lo queríamos. Que queríamos lo que estaba junto al río. Del río para allá, por las vegas, donde están esos árboles llamados casuarinas y las paraneras y la tierra buena. No este duro pellejo de vaca que se llama Llano. Pero no nos dejaron decir nuestras cosas. El delegado no venía a conversar con nosotros. Nos puso los papeles en la mano y nos dijo: – No se vayan a asustar por tener tanto terreno para ustedes solos // – Es que el llano, señor delegado… // – Son miles y miles de yuntas // – Pero no hay agua. Ni siquiera para hacer un buche hay agua // – ¿Y el temporal? Nadie les dijo que se les iba a dotar con tierras de riego. En cuanto allí llueva, se levantará el maíz como si lo estiraran // – Pero, señor delegado, la tierra está deslavada, dura. No creemos que el arado se entierre en esa como cantera que es la tierra del Llano. Habría que hacer agujeros con el azadón para sembrar la semilla y ni aun así es positivo que nazca nada; ni maíz ni nada nacerá // – Eso manifiéstenlo por escrito. Y ahora váyanse. Es al latifundio al que tienen que atacar, no al Gobierno que les da la tierra // – Espérenos usted, señor delegado. Nosotros no hemos dicho nada contra el Centro. Todo es contra el Llano… No se puede contra lo que no se puede. Eso es lo que hemos dicho… Espérenos usted para explicarle. Mire, vamos a comenzar por donde íbamos… // Pero él no nos quiso oír // Así nos han dado esta tierra. Y en este comal acalorado quieren que sembremos semillas de algo, para ver si algo retoña y se levanta. Pero nada se levantará de aquí. Ni zopilotes. Uno los ve allá cada y cuando, muy arriba, volando a la carrera; tratando de salir lo más pronto posible de este blanco terregal endurecido, donde nada se mueve y por donde uno camina como reculando.
Melitón dice: -Esta es la tierra que nos han dado.
(J. Rulfo, Nos han dado la tierra, extracto)

El presente trabajo ha adoptado una perspectiva crítica y unos criterios metodológicos que permiten observar la concreción de dos discursos jurídicos estatales de reforma agraria diseñados para atender asuntos de vital importancia para el poder estatal y el desarrollo nacional: los altos niveles de concentración de la tierra en nuestro país y la destinación de los baldíos de la nación a fin de dar solución a éste problema, o por el contrario la destinación de los mismos para el desarrollo del sistema agroindustrial –SAI.
Se trata de la continuidad de dos patrones de desarrollo económico que tienen su origen en la colonia y que se han perpetuado a través de su consagración en normas jurídicas dirigidas de modo general a la solución de la cuestión agraria (lo rural, lo agrícola y su producción). En la actualidad, estos dos patrones podrían fácilmente ser identificados en la configuración de cuatro figuras jurídicas de derecho agrario: mientras que dos de ellas permanecen aún en vilo bien por su in/constitucionalidad (ZIDRES), bien por su in/eficacia (el Acuerdo Final), dos más ofrecen las características de validez constitucional y eficacia propias de toda norma jurídica: las Zonas de Reserva Campesina y las Zonas de Desarrollo Empresarial –ZDE– de la Ley 160 de 1994.
Ahora bien, se ha querido representar en ésta última figura jurídica el antecedente normativo de la actual Ley ZIDRES y para ello se ha resaltado la continuidad del patrón dual de la economía colombiana, fenómeno éste conscientemente fortalecido a través de las diferentes políticas de tierras implementadas por el Estado colombiano, quizá desde el Pacto de Chicoral en adelante: medidas de estímulo para la burguesía agroindustrial–agroexportadora a costa del paupérrimo apoyo ofrecido a las economías campesinas y familiares poseedoras de la mano de obra agrícola. (Corte Constitucional, 2016, intervención de Marta Isabel Castañeda –Vice Procuraduría General de la Nación– y de Guillermo Forero –ASORINOQUIA–).
Esta idea conserva características de certeza debido al accionar estatal en materia de destinación presupuestal, exenciones tributarias y facilidades para el acceso a la tierra y su productividad, acciones dirigidas al fortalecimiento del gran empresariado agrícola nacional y extranjero. Sin embargo, es necesario aclarar que lo pretendido con la actual Ley ZIDRES supera en gran medida los presupuestos de desarrollo planteados con la creación de las ZDE del artículo 82 de la Ley 160 pues a diferencia de ésta, aquella se observa como una norma de destinación específica cuyo objetivo es la instalación del sistema agroindustrial en territorios que prestan determinadas características, situación nunca antes observada en Colombia ni en el aspecto normativo ni en el agrario.
En otras palabras, que hasta ahora se había tenido noticia de la tendencia o estrategia agroexportadora concebida para ser aplicada en áreas conformadas por predios en condiciones de óptima explotación económica y cuya fragmentación implicara el deterioro en los volúmenes actuales o potenciales de producción, unidades de empleo y generación de ingreso (artículos 82 y 83 de la Ley 160 de 1994). El fin de estas áreas era "proteger y promover la inversión de capital privado" (Ley 160 de 1994, art. 18). En efecto, estas áreas podrían ser adjudicables a sociedades de cualquier índole, reconocidas como empresas especializadas en el sector agropecuario, que presentaran y ejecutaran un proyecto productivo que tendría una duración mínima de cinco años, tras lo cual el explotador del predio adquiría el derecho de solicitarlo en propiedad (INCORA, Acuerdo N° 028 de 1995).
Con esto aclarado, sobre la mesa de observación se ciernen las ZIDRES. Tienen razón sus defensores al argumentar que con este dispositivo no se pone en juego la propiedad sobre la tierra. De alguna manera, el empresariado agroindustrial nacional y extranjero supo lo innecesario de un documento que acredite propiedad cuando de explotar la superficie terrestre se trata, pues éste documento reviste importancia sólo en aras de garantizar la seguridad jurídica suficiente para la elaboración y ejecución de contratos que se llevarán a cabo ya no sobre la propiedad de la tierra sino sobre su superficie, bajo contratos de asociatividad. El uso de ésta y no su propiedad es el objetivo perseguido por la burguesía agroindustrial. Para este fin, las disposiciones actuales de Ley 160 resultan insuficientes debido principalmente al alto volumen de tierra requerido para la amplia explotación agroindustrial, situación que, como se observó, no se encuentra contemplada en la normativa agraria colombiana vigente.
De allí que sea apropiada la advertencia realizada por diversas organizaciones campesinas sobre la modificación de la UAF a partir de la Ley ZIDRES, normativa mediante la cual se instala un nuevo dispositivo dentro del ordenamiento jurídico agrario colombiano, la Unidad Agrícola Integral –UAI–, como medida que se establecerá a partir de la producción agrícola para la familia (Soberanía alimentaria y ahorro), producción agrícola para la comunidad (Generación de rentabilidad social) y plantaciones para procesos industriales (Generación de capital) (Ley 1776 de 2016, art. 2, lit. 14).
Ahora bien, en el Análisis de las ZRC se había observado que las Reservas Campesinas operan como estacones que apuntalan un Modelo de Mercado Subsidiado de Tierras (Decretos 1031 y 1032 de 1995) que no ha servido para la creación de nuevos propietarios rurales (Henao-Tapasco, ob. Cit., pág. 102). Se trató de indicar allí cómo la posibilidad de adjudicar Unidades Agrícolas Familiares al interior de las ZRC de alguna manera contuvo el indicador Gini al posibilitar la creación de nuevos propietarios rurales colombianos en esos territorios específicos. En alguna medida, tal opción posibilitó al Estado la exhibición de resultados positivos en términos de haber impedido que la brecha entre propietarios y no propietarios se ensanchase más.
Con estas reflexiones, se percibe que el nivel de equidistribución de la propiedad territorial y su medición a partir del Gini es un poco diferente cuando de ZIDRES se trata, pues una característica de esta figura jurídica territorial, se reitera, es que con ella no se pone en juego la propiedad de la tierra sino el atributo de uso que la propiedad confiere sobre la tierra. En otras palabras, que con las ZIDRES no se acumula tierras en propiedad sino en uso, situación que no se alcanza a percibir a partir del instrumento Gini. Pero no se trata de cualquier uso, como tampoco se trata de cualquier propiedad. Se trata de las mejores tierras del territorio colombiano, las más aptas para la explotación a escala y para el diseño e implementación del SAI. No es ya, como se pensó en otra ocasión, la acumulación por la acumulación. No se trata del viejo problema del latifundio improductivo, sino del uso excesivo de la tierra y su consabida devastación de riquezas territoriales, "una suerte de uso excesivo tal de la tierra que la seca, le quita sus nutrientes".
Excurso
Getulio aún camina entre la montaña y la laguna, detrás suyo andamos la Jacinta Roca, el Pedro Páramo, Melitón, Faustino, Esteban con su gallina bajo el brazo, Don Rulfo y yo. Los Joad se han quedado a la salida del último pueblo, justo después de que el trayecto cambia de asfalto a tierra destapada: sumado a que una vez más su viejo y destartalado Hudson súper seis les ha fallado y han ido en busca de repuestos, será imposible traer el viejo camión por estos caminos de cuesta y trocha por los que vamos. Nosotros hemos seguido avanzando bajo un sol que no para de alumbrar y que ha resecado nuestra piel y labios buscando lo que nos han prometido: la tierra para sembrar, la que fluye leche y miel. Ahora dicen que por fin nos la darán, pero ya nos han contado un tanto Melitón, Faustino, Esteban y Rulfo, los cuatro a su vez, sobre las tierras que a ellos les han dado.
Que esperaban algo mejor, eso ya nos lo han contado. Convencidos estaban, luego de dejar sus carabinas calibre 30 y sus caballos, de recibir tierra apta para sembrar. Pero nada crecía ahí en ese llano grande que les habían dado, todos fuimos testigos de sus palabras: era solo desierto, sol, tierra polvorienta y sin canales de riego. Y no es que los delegados no lo supieran, todo se sabía de antemano: las mejores tierras serían entregadas a los grandes propietarios esta vez para usarlas no para poseerlas en propiedad –evitando con ello todas las dispendiosas responsabilidades que recaen sobre quien se representa propietario de tierras– sino para explotarlas. Aquello era lo que, al parecer, ignoraban estos cuatro hombres, que aprestos estuvieron a escuchar la historia de los Joad narrada por Steinbeck.









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