Think Tanks y Políticas Públicas en Latinoamérica: dinámicas globales y realidades regionales

T HINK TANKS Y POLÍTICAS PÚBLICAS EN LATINOAMÉRICA

Adolfo Garcé Gerardo Uña (compiladores)

Think T anks y políticas Tanks públicas en Latinoamérica: dinámicas globales y realidades regionales

Think tanks y políticas públicas en Latinoamérica : dinámicas globales y realidades regionales / Adolfo Garcé...[et.al.]. ; compilado por Adolfo Garcé y Gerardo Uña - 1a ed. - Buenos Aires : Prometeo Libros, 2007. 320 p. ; 21x15 cm. ISBN 978-987-574-122-5 1. Ciencia Políticas-América Latina. I. Garcé, Adolfo y Uña, Gerardo, comps. CDD 320.980

©De esta edición, Prometeo Libros, 2006 Pringles 522 (C11183AEJ), Ciudad de Buenos Aires, Argentina Tel.: (54-11) 4862-6794 / Fax: (54-11) 4864-3297 [email protected] www.prometeoeditorial.com Diseño y Diagramación: R&S

ISBN: 978-987-574-122-5 Hecho el depósito que marca la Ley 11.723 Prohibida su reproducción total o parcial Derechos reservados

Índice Introducción. ............................................................................................ 9 ¿Alguien está escuchando? Evaluando la influencia de los think tanks en las políticas. Donald E. Abelson . ................................................... 15 Think tanks y partidos políticos en Canadá: ¿Competidores o Colaboradores?. Gerald Baier y Herman Bakvis. ............................................ 51 Lejos de “Thinktanklandia”: los institutos de investigación de políticas en los países en desarrollo. Miguel Braun, Mariana Chudnovsky, Nicolás Ducoté y Vanesa Weyrauch .................................................................. 69 El papel de los centros de política pública en las reformas públicas implementadas en América Latina. Orazio J. Bellettini. ............................... 111 El Saber detrás del Trono. Intelectuales-expertos, tanques de pensamiento y políticas económicas en la Argentina democrática (19852001). Antonio Camou. ........................................................................... 139 Think tanks en Argentina: sobreviviendo a la tensión entre la participación y la permanencia. Gerardo Uña. ............................................ 177 El desarrollo de algunas Capacidades Internas Críticas para la incidencia efectiva de los Think Tanks en Políticas Públicas. Nicolás Ducoté. ....................................................................................... 221 Construyendo consenso. La modernización del Estado y los mecanismos de articulación entre Bancos Multilaterales de Desarrollo y think tanks en Argentina. Martín Lardone y Luciano Donadi. .................... 245 Una interfase estrecha e inestable. Think tanks y partidos políticos en Uruguay. Adolfo Garcé. ................................................................................. 293

Introducción

Adolfo Gar cé y Gerar do Uña Garcé Gerardo

A comienzos de 2005, los coordinadores de la obra acordamos promover la realización del Taller “Think tanks y políticas públicas: Dinámicas globales y especificidades locales”, en el marco del Primer Foro Mundial sobre el Nexo entre Ciencias Sociales y Políticas Públicas que el programa Management of Social Transformations (MOST) de UNESCO estaba programando realizar a fines de ese año en Argentina y Uruguay. Persuadir a los organizadores del Foro acerca de la pertinencia de nuestra propuesta no fue difícil. En realidad, los especialistas en esta temática admiten que el siempre complejo nexo entre investigación social y procesos de gobierno está, cada vez más, mediado por la actividad de este variado conjunto de instituciones que la literatura ha denominado think tanks. Luego de una ronda de contactos, y gracias al apoyo de la Oficina Regional para América Latina y el Caribe del Internacional Development Research Center (IDRC) de Canadá y de la Sede Argentina de la Fundación Konrad Adenauer, logramos confirmar la participación de renombrados académicos y expertos internacionales y locales, así como la de políticos y directores de algunos de los más importantes think tanks de Argentina. El Taller, finalmente, se desarrolló los días 21 y 22 de febrero del 2005 en Buenos Aires. Durante el transcurso de las distintas sesiones, a medida que los expositores iban desgranando sus enfoques, fue naciendo la idea de reunir las ponencias presentadas en un libro de modo de facilitar el acceso de políticos, especialistas y ciudadanos de nuestros países a las discusiones más recientes acerca de los think tanks en el mundo y nuestra región. Precisamente, el libro que el lector tiene en sus manos recoge las versiones corregidas de algunas de las ponencias presentadas en aquel Taller. A este subconjunto corresponden los capítulos de Donald Abelson, Gerald Baier y Herman Bakvis, Antonio Camou, Nicolás Ducoté, Adolfo 9

Introducción

Garcé y Gerardo Uña. Junto a estos textos, el lector podrá acceder a otros elaborados en otros momentos y contextos. A esta otra categoría pertenecen los capítulos firmados por Orazio Bellettini, Martín Lardone y Luciano Donadi, y Miguel Braun, Mariana Chudnovsky, Nicolás Ducoté y Vanesa Weyrauch. *** Hasta aquí, muy sintéticamente, hemos presentado la génesis de este libro. Permítasenos, antes de seguir presentando su contenido, explicitar algunos a priori que consideramos especialmente relevantes. En primer lugar, hasta ahora, como el lector habrá notado, hemos omitido definir con precisión a qué se denomina con el nombre de think tanks en la literatura reciente. Como se verá en los distintos capítulos de esta obra no existe un acuerdo completo entre los especialistas en cuanto al significado preciso de este término. De hecho, a medida que se multiplican los estudios de caso va quedando de manifiesto la existencia de una gran variedad de instituciones a las que solemos designar con esta etiqueta. En EEUU, por ejemplo, se suele designar como think tanks a organizaciones privadas, generalmente financiadas por empresas, especializadas en el análisis de políticas públicas. En otros países, la tarea de intentar mejorar la calidad de las políticas públicas a partir de la investigación social tiende a ser realizada o por instituciones estatales o por centros universitarios. En realidad, como cualquier otro fenómeno de carácter global, la expansión de los think tanks se manifiesta de un modo específico en los distintos contextos locales. La evidencia empírica proporcionada tanto por los estudios de caso como por las investigaciones comparativas sugiere que existen tradiciones nacionales y/o regionales distintas que moldean de distintas formas a este tipo de organización. En segundo lugar, queremos explicitar en qué términos comprendemos la relación entre el conocimiento especializado y la acción de gobierno, en otras palabras, entre técnicos y políticos. Nos parece muy importante hacerlo porque algunas experiencias políticas recientes en la región han cargado de connotaciones negativas la participación de expertos en el gobierno. Estamos convencidos que, como sostiene la declaración final del Foro Mundial sobre el Nexo entre Ciencias Sociales y Políticas Públicas,1 que el desarrollo de las naciones requiere que los gobiernos apoyen 1

El texto completo del borrador de la declaración está disponible en la página oficial del Foro : h t t p : / / p o r t a l . u n e s c o . o rg / s h s / e n / e v.phpURL_ID=9004&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html. 10

Think tanks y políticas públicas en Sudamérica

su gestión en insumos aportados por la investigación social. Ni América Latina ni el Río de la Plata son una excepción a esta regla. Sin embargo, afirmar con énfasis que es preciso que en nuestros países se mejore el nexo entre ciencias sociales y políticas públicas no significa que estemos proponiendo que la tecnocracia tenga que tener supremacía sobre la política. No es cierto que democracia y tecnocracia sean necesariamente principios opuestos. Una activa y creciente participación ciudadana no es incompatible con la incorporación de los saberes de los expertos en las políticas públicas. En realidad, no es difícil comprender que la fragilidad de las democracias aumenta cuando los gobiernos electos no logran resolver con eficacia y eficiencia los complejos problemas del desarrollo económico y social. La historia política de América Latina durante el siglo XX nos muestra que con las restricciones económicas y sociales generadas por el subdesarrollo y en medio de la pobreza no es posible construir democracias estables. En tercer lugar, queremos anticiparnos a otra crítica. Afirmar que los think tanks juegan un papel importante y creciente en la vida de las sociedades modernas no implica cuestionar el papel de los partidos políticos. De hecho, es cierto que, como argumentan por ejemplo Baier y Bakvis en el trabajo que se reproduce en este libro, los think tanks a menudo compiten con los partidos. Sin embargo, el escenario más virtuoso es la cooperación entre ambos actores. De hecho, uno de los principales desafíos de los think tanks de América Latina es cómo ayudar a construir instituciones políticas fuertes y sistemas de partidos competitivos y estables. América Latina, desde los tiempos de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) hasta ahora, ha puesto mucha energía en reflexionar sobre sus problemas económicos y sociales. Seguramente es imprescindible que continuemos realizando esfuerzos adicionales para analizar y realizar propuestas que ayuden a corregir los problemas políticos e institucionales de nuestra región. *** Finalizada esta breve digresión, volvamos al contenido del libro. Como el lector rápidamente podrá comprobar, los textos que integran esta obra no tienen una estructura común. En realidad, podría afirmarse que cada uno de ellos aborda la temática de los think tanks desde una perspectiva diferente. Desde nuestro punto de vista como coordinadores del libro esto no es un problema. Muy por el contrario, confiamos en que esta pluralidad permitirá al lector contar con un amplio panorama de las distintas dimensiones y enfoques teóricos, así como de los diferentes abor11

Introducción

dajes metodológicos, con los cuales los especialistas en este campo abordan su estudio. De esta forma, hemos organizado el contenido del libro en tres partes razonablemente homogéneas. En la primera, que aborda los aspectos metodológicos y conceptuales de la relación entre think tanks y los gobiernos, reunimos dos textos muy importantes totalmente inéditos en castellano. En primer lugar, ponemos a disposición de los lectores un capítulo del último libro de Donald Abelson, A Capitol Idea,2 uno de los más reconocidos especialistas en este campo de estudios y autor de algunas de las principales obras de referencia en la materia. A diferencia de otros textos suyos, en éste Abelson nos ofrece una excelente aproximación al problema de cómo medir con rigor científico, combinando datos cuantitativos con aproximaciones cualitativas, la influencia efectiva de los think tanks. El segundo texto que conforma esta primera parte del libro es la traducción de un conocido artículo de otros dos expertos canadienses, Gerald Baier y Herman Bakvis. Este texto es, hasta donde hemos podido saber, el intento mejor logrado de conceptualizar las relaciones entre think tanks y partidos políticos en las democracias modernas. En definitiva, los dos trabajos ofrecen herramientas metodológicas y conceptuales de alta calidad, aplicables al estudio de los think tanks cualquiera sea el contexto político específico. En la segunda parte, en la cual se aborda el tema Think tanks en América Latina, decidimos reunir dos textos que permiten tener una perspectiva de la realidad de los think tanks en América Latina. Como los de la primera parte, estos dos aportes, lejos de superponerse, arrojan miradas complementarias. El trabajo de Miguel Braun, Mariana Chudnovsky, Nicolás Ducoté y Vanesa Weyrauch es la versión en castellano del documento que los autores prepararon para el proyecto “Bridging Research and Policy” de la red Global Development Network a partir de un estudio comparativo de institutos de investigación de políticas de América Latina, África, Asia y Europa del Este. En él, los autores analizan cuáles son los factores endógenos y exógenos que inciden en la capacidad de influencia de los think tanks. El segundo texto, elaborado por Orazio Bellettini y presentado en la edición 2005 del Congreso de CLAD, repasa el proceso de formación de los think tanks en América Latina e ilustra la incidencia de estas organizaciones en las políticas públicas

2

Abelson, Donald, A Capitol Idea: Think Tanks And US Foreign Policy, McGill-Queen’s University Press (September 2006). 12

Think tanks y políticas públicas en Sudamérica

mediante ejemplos de procesos de reforma ejecutados recientemente en América Latina. Dando un nuevo paso desde lo general a lo particular, en la tercera parte del libro, en la cual se aborda el tema think tanks en el Río de la Plata, optamos por reunir los estudios de los casos de Argentina y Uruguay. Siguiendo una estrategia cuantitativa que guarda una clara sintonía con las recomendaciones metodológicas propuestas en el texto de Donald Abelson, Antonio Camou nos ofrece un exhaustivo estudio de la relación entre los think tanks y la política económica en Argentina entre 1985 y 2004. Gerardo Uña, por su parte, brinda un panorama sobre los condicionantes que influyen sobre el desarrollo de los think tanks en este país. Su argumento principal es que para estas organizaciones existe una tensión entre una mayor participación en el proceso de políticas públicas y su permanencia en el tiempo. Posteriormente Nicolás Ducoté, a partir de la experiencia de CIPPEC, nos ofrece una mirada diferente, centrada en la discusión de aspectos relacionados con la estrategia de gerenciamiento de estas organizaciones. Finalmente, Martín Lardone y Luciano Donadi examinan la relación de los think tanks con las agencias internacionales de cooperación, más específicamente con los bancos multilaterales de desarrollo, buscando desentrañar cómo funcionan los procesos de transferencia de paradigmas de políticas. Por último, el caso uruguayo es examinado en el texto de Adolfo Garcé. Siguiendo la conceptualización de Gerald Baier y Herman Bakvis, se describe la relación entre think tanks y partidos políticos para ese país. El principal argumento del trabajo es que, al menos hasta el triunfo de la izquierda en las elecciones de 2004, los partidos gobernantes en Uruguay no habían logrado construir una interfase amplia y estable con los centros universitarios que han desempeñado la función de think tanks en Uruguay durante los últimos 50 años. A pesar de esta carencia, los partidos tampoco han podido generar importantes think tanks internos. * .* * Este libro, en cierto modo, es un punto de llegada. Como explicamos anteriormente es la culminación de un proceso iniciado gracias al estímulo de la realización del Foro MOST de UNESCO. Pero, a la vez, preferimos verlo como un nuevo punto de partida. De hecho, es evidente que es necesario seguir investigando mucho más sobre la relación entre investigación social y políticas públicas y, en ese marco, sobre la temática de los think tanks. Son numerosos los temas que merecen ser profundiza13

Introducción

dos. ¿Qué diferencias y semejanzas tienen los think tanks de América Latina con los de otras regiones del mundo? ¿Cuáles son, a su vez, las principales diferencias entre las distintas tradiciones nacionales dentro de la región?¿Cuáles son los casos de influencia más exitosos y cuáles son los factores endógenos y exógenos que explican estas buenas perfomances? ¿Cuáles son los temas priorizados por los think tanks de la región? ¿Cuáles son los asuntos menos estudiados? En ese sentido, ¿cuál es el lugar que ocupa en las agendas de los principales think tanks de nuestra región los programas de lucha contra la pobreza y la desigualdad? ¿Cuáles son las estrategias de búsqueda de fondos predominantes? ¿A qué comunidades epistémicas pertenecen los integrantes de los equipos técnicos de los think tanks de la región? ¿Cuáles son sus perfiles profesionales y su estándar de formación académica? ¿Qué piensan los partidos políticos de los think tanks? ¿Los ven como aliados o como adversarios? A su vez, ¿qué piensan los think tanks de los partidos políticos? ¿Qué hacen por apoyar el fortalecimiento de los partidos y las instituciones políticas? Desde luego, esta lista no es exhaustiva. Apenas pretende poner de manifiesto el volumen de la agenda de investigación pendiente. Para terminar, queremos expresar nuestro más sincero reconocimiento a las instituciones y personas que han colaborado con la realización del Taller y con la publicación de este libro. A Federico Burone de la Oficina Regional de IDRC, así como a Andrés Rius y Maria Scherschner, a Christoph Korneli y Hans Blomeier de la Fundación Konrad Adenauer, así como a Guadalupe Barrera y Monica Bing. Gracias al apoyo financiero de estas instituciones fue posible realizar esta publicación. Al Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales (Universidad de la República Oriental del Uruguay) que auspició, junto a la Sede Argentina de la Fundación Konrad Adenauer, la convocatoria al Taller. A CIPPEC, especialmente al área de Desarrollo Institucional y al área de Administración, que cooperaron en la administración del proyecto que permitió financiar el libro. A Patricia Draper, que tradujo con elegancia varios de los textos incluidos en este volumen, y a Gisell Cogliandro, quien colaboró activamente en su realización. Desde luego, un agradecimiento muy especial para todos los que aportaron sus ideas y experiencias durante las sesiones de trabajo del Taller en febrero y a quienes redactaron los diferentes capítulos de este libro.

14

¿Alguien está escuchando? Evaluando la influencia de los think tanks en las políticas

Donald E. Abelson*

El objeto de este documento es el de considerar cómo los académicos podrían realizar una mejor evaluación de la influencia o el impacto de los think tanks en los diferentes niveles del proceso de formulación de políticas. Si bien el comportamiento de los think tanks en Estados Unidos y otros países avanzados y en desarrollo ha sido sometido a un escrutinio cada vez mayor en los últimos años, los avances en lo referente a evaluar la naturaleza y alcance de su aporte a las políticas públicas han sido escasos. En efecto, en lugar de discutir cómo se pueden utilizar los diferentes enfoques metodológicos para estudiar la influencia de los think tanks, los periodistas y académicos se han contentado en su mayor parte con realizar observaciones generalizadas y con frecuencia infundadas acerca de su impacto en las políticas. Huelga decir que esto ha hecho muy poco por avanzar nuestro conocimiento acerca de cómo los think tanks se involucran con el público y los responsables de formular políticas para influir en la agenda política. A modo de abordar lo que constituye claramente una deficiencia en la literatura, este documento discutirá las ventajas y desventajas de confiar en enfoques cuantitativos y cualitativos para evaluar el desempeño de los think tanks. Al hacerlo, podemos comenzar a pensar más críticamente acerca de cómo superar algunos de los muchos obstáculos metodológicos que limitan nuestra capacidad para efectuar observaciones informadas *

Profesor y Director del Departamento de Ciencia Política de la University of Western Ohio 15

Donald E. Abelson

acerca de la influencia ejercida por los think tanks. Aunque el concepto de influencia es ambiguo y difícil de captar, resulta fundamental en cualquier discusión acerca de política y formulación de políticas. También es fundamental en cualquier discusión acerca de los think tanks y sus esfuerzos por atrincherarse en el proceso de formulación de políticas. Tal como se les recuerda a los estudiantes en los cursos de introducción a la ciencia política, la política se trata de una lucha por el poder y de la capacidad de varios individuos y organizaciones para alcanzar los resultados deseados. Pero también se trata de ideas, de las ambiciones de los líderes y los objetivos y aspiraciones de los ciudadanos. En suma, se trata de visiones competidoras frente al interés nacional y las muchas fuerzas que configuran el destino de las naciones. Por estas razones es que debemos explorar más exhaustivamente cómo los think tanks contribuyen al desarrollo de las políticas. Como organizaciones que compiten en el mercado libre y abierto de las ideas, los think tanks en Estados Unidos –el eje central de este documento– cuentan con innumerables oportunidades de compartir y discutir sus ideas con el público, los medios de comunicación y los responsables de formular políticas. Sin embargo, como en cualquier negocio, los think tanks deben ser capaces de supervisar la calidad y el interés despertado por sus productos. Desafortunadamente, a diferencia de las 500 empresas de la revista Fortune y de las millones de pequeñas empresas alrededor de Estados Unidos, el éxito de los think tanks no puede medirse en términos de pérdidas o ganancias. Sólo se puede medir a través de la evaluación de su capacidad para influir en las visiones y actitudes del público y de los responsables de formular políticas. Antes de ahondar en las diferentes formas de medir la influencia, debemos discutir en primer lugar qué es lo que los académicos entienden por “influencia”. Como descubriremos en la siguiente sección, si bien el proceso de ejercer influencia se puede sintetizar fácilmente con el empleo de líneas y flechas, el comprender la naturaleza de la influencia y cómo esta es ejercida es bastante más complicado. La influencia es a menudo considerada en una forma lineal mediante la cual dos partes negocian resultados en materia de políticas, pero en realidad, podría llegar a ser necesario un enfoque más holístico para comprender cómo se logra la influencia sobre las políticas.

Más fácil decirlo que hacerlo: el ABC de la influencia En uno de los tratamientos más serios de la influencia en la literatura sobre relaciones internacionales, K.J. Holsti sugiere que la influencia ocurre 16

¿Alguien está escuchando? Evaluando la influencia de los think tanks en las políticas

cuando A convence a B para que haga X, convence a B para que no haga X, o persuade a “B para que continúe un curso de acción o política que resulta útil, o corresponde a los intereses de A.”1 La incapacidad de A para lograr cualquiera de los resultados deseados –lo cual podría ser el resultado de una multitud de factores relacionados ya sea con A o con B– sugeriría que de acuerdo con estas circunstancias, A no fue capaz de ejercer influencia. Para Holsti, la influencia– que él considera como un aspecto del poder– “es esencialmente un medio para obtener un fin. Algunos gobiernos o estadistas podrían procurar la influencia por sí misma, pero para la mayoría esta constituye un instrumento, lo mismo que el dinero. La utilizan primordialmente para lograr o defender otros objetivos, que pueden incluir el prestigio, territorio, personas, materias primas, seguridad, o alianzas.”2

La manera más fácil de medir la influencia, según Holsti, “es estudiar las respuestas de aquellos comprendidos en la relación de influencia. Si A logra que B haga X, pero C no logra hacer que B haga lo mismo, entonces en ese tema en particular, A cuenta con mayor influencia. Si B hace X a pesar de las objeciones de A, entonces podemos asumir que A, en estas circunstancias, no ejerció mayor influencia”.3 En otras palabras, se percibe que ha habido influencia si B responde o reacciona de una forma que es aceptable para A. A la inversa, se puede decir que no hubo influencia, según el modelo de Holsti, si B no cumple con los deseos de A. En suma, la influencia se encuentra directamente ligada a los resultados específicos en materia de política.

1

Holsti, International Politics, p. 142. Ibid., p. 141. 3 Ibid., p. 150. 2

17

Donald E. Abelson

Para estudiar las relaciones entre estados en el sistema internacional, tal como lo hace Holsti, puede llegar a tener sentido el emplear un modelo lineal de influencia. Después de todo, al comprenderse las aptitudes de poder de dos estados trabados en conflicto y los esfuerzos realizados por cada una o ambas partes para ejercer influencia, podría ser posible explicar qué factores habrían contribuido u obstaculizado los esfuerzos de A y B por alcanzar sus objetivos. En efecto, si los académicos se encuentran interesados en evaluar por qué algunas negociaciones sobre el control de armas entre Estados Unidos y Rusia fueron exitosas y otras fracasaron, este modelo podría serles útil. No obstante, fiarse de este modelo para evaluar la influencia o el impacto de los think tanks y otras organizaciones no gubernamentales en el proceso de formulación de políticas resulta problemático. En primer lugar, para estudiar el proceso de formulación de políticas y los diferentes individuos y organizaciones que participan del mismo, es de importancia crucial comprender las identidades de A y B. En el modelo de Holsti, A y B son estados soberanos que cuentan con recursos considerables a su disposición para ejercer influencia. Ahora, imaginemos que A es un académico residente de un think tank con sede en Washington que cuenta con experiencia en política exterior y estudios de seguridad y B es el Presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado. A ha publicado un estudio sobre el Sistema de Defensa Antimisiles y es llamado a dar testimonio ante esta comisión. De acuerdo con el modelo de Holsti, si las recomendaciones de A no son seguidas por B y de hecho son rechazadas (en otras palabras, si A no logra su objetivo), se percibiría que A no ejerció ninguna influencia. De forma alternativa, si las recomendaciones de A son adoptadas por B, se considerará que A ha ejercido influencia. Sin embargo, como habremos de descubrir, ambos escenarios presentan serios problemas metodológicos. En primer lugar, no podemos asumir que si las recomendaciones de A fueron descartadas por B entonces A no ha ejercido ninguna influencia en el proceso de formulación de políticas. Si bien A no puede llegar a atribuirse el mérito de haber influido en una decisión sobre política específica, A podría haber desempeñado un papel importante en ayudar al público, los responsables de formular políticas y los medios de comunicación a considerar otros enfoques para resolver un problema de política potencialmente difícil. En efecto, tal como han afirmado Peschek y otros, los think tanks resultan realmente efectivos en lo que refiere a fijar los parámetros de los debates sobre políticas públicas. En segundo lugar, A puede estar muy bien posicionado para compartir ideas con los res18

¿Alguien está escuchando? Evaluando la influencia de los think tanks en las políticas

ponsables de formular políticas en los diferentes niveles del gobierno, quienes a su vez podrían llegar a prestar más atención a los temas en los cuales A ha flaqueado. Al sugerir que la influencia está directamente ligada a los resultados de las políticas, los académicos están pasando por alto los numerosos puntos de acceso al proceso de formulación de políticas con que cuentan los think tanks y otras organizaciones no gubernamentales. A la inversa, al suponer que A ha ejercido influencia sobre B debido a que se han cumplido las preferencias de A, Holsti se deja caer en una trampa diferente. Incluso en el caso en que las recomendaciones que propuso A se asemejan estrechamente a las políticas introducidas, no debería dar por sentado que A ha ejercido influencia sobre B. Es concebible, como se discutirá más adelante, que A sólo haya reforzado lo que B ya tenía en mente, o que otras fuerzas internas y externas obligaran a B a actuar de cierta forma. En realidad, a pesar de la percepción de haberse ejercido una considerable influencia sobre B, A puede haber ejercido muy poca. Holsti también debería tener presente que dado el gran número de individuos y organizaciones que compiten en el mercado de las ideas, a menudo resulta difícil identificar la fuente y el origen de una idea que podría atravesar varias generaciones. Como es bien sabido por los académicos que trabajan con políticas públicas, cada idea exitosa tiene cientos de madres y padres. Y dado que a muchas ideas les lleva varios años poder abrirse camino en la agenda política, también es probable que tengan abuelas y abuelos. Sin considerar el período de gestación de una idea, hay una cosa que es cierta: toda idea mala en materia de política es huérfana. Los think tanks, tal como se señaló, tienen un interés creado en generar la impresión de que ejercen una influencia enorme. Si esto no constituyera un tema de preocupación, no dedicarían tanto tiempo y recursos a mejorar su perfil. Sin embargo, los académicos deben resistir la tentación de recurrir a la evidencia anecdótica para respaldar o rechazar estas afirmaciones. También deben resistir la tentación de intentar simplificar un proceso que es cualquier cosa menos simple y directo. La influencia, como muchos otros aspectos de la política, es mucho más complicada de lo que sugiere el modelo lineal y no puede ser reducida a dos o tres resultados probables. De hecho, en oposición al modelo de Holsti, no siempre resulta posible confirmar cuándo A ha ejercido influencia o no. Tanto como los académicos quisieran afirmar con cierto grado de confianza que A ha sido capaz o incapaz de ejercer influencia sobre B, resulta cada vez más difícil hacerlo debido a la complejidad y naturaleza espe19

Donald E. Abelson

cífica del proceso de formulación de políticas. En lugar de concluir que ciertos individuos y organizaciones ejercieron o no ejercieron influencia, los académicos podrían tener a bien considerar la probabilidad de que los participantes en la formulación de políticas gozan diferentes grados o niveles de influencia en las diversas etapas del ciclo de una política. En la sección que sigue a continuación, discutiremos cómo los académicos pueden hacer esto, adoptando un enfoque más holístico frente al estudio de la influencia en las políticas. Además de ofrecer una alternativa al análisis lineal de la influencia –un enfoque que asume que dos actores se basarán en varias estrategias para alcanzar los objetivos deseados– este modelo obliga a los académicos a pensar el proceso de formulación de políticas como una serie de conversaciones que tienen lugar (con frecuencia de manera simultánea) entre actores múltiples en entornos de política distintos. En este modelo, la influencia no se encuentra directamente ligada a los resultados de política específicos, sino que se logra a través de la interacción e intercambio entre varios participantes los cuales se hallan directa o indirectamente involucrados en el proceso de formulación de políticas. Un enfoque holítisco de la formulación de políticas

Al reflexionar sobre la influencia de los think tanks en los medios de comunicación, el Congreso y el ejecutivo, Leslie Gelb, ex Presidente del 20

¿Alguien está escuchando? Evaluando la influencia de los think tanks en las políticas

Consejo de Relaciones Exteriores y ganador del Premio Pulitzer como corresponsal para el New York Times, comentó que “es altamente episódica, arbitraria y difícil de predecir.”4 Sin bien las observaciones de Gelb se limitaban a los think tanks, podría haber estado refiriéndose perfectamente a la naturaleza del proceso de formulación de políticas en Estados Unidos. Es debido a que el proceso de formulación de políticas es altamente episódico, arbitrario y difícil de predecir que un enfoque holístico frente al estudio de la influencia de las políticas puede resultar más útil. En algunos aspectos, este enfoque se basa en el trabajo de académicos dedicados al estudio de políticas o comunidades epistémicas y redes temáticas en Estados Unidos.5 Las comunidades en torno a políticas y redes temáticas están integradas por individuos y organizaciones que, en virtud de su experiencia en un campo determinado de políticas, son invitados por los responsables de formular políticas a participar en varias etapas de su proceso de formulación. Estas comunidades que se dividen en dos ámbitos –el centro (sub-gubernamental) y la periferia (el público atento)–, buscan ejercer influencia en políticas públicas específicas.6 El enfoque que estamos considerando es similar a las comunidades en torno a políticas en cuanto a que se concentra en diferentes grupos o centros del conocimiento y la experiencia. Sin embargo, a diferencia de estas comunidades que se crean en gran medida para ejercer influencia sobre una o más políticas de un gobierno (X), el enfoque holístico considera cómo una multiplicidad de actores (representados por An, Bn, Cn y Dn), intentan influir el entorno en el cual se toman las decisiones sobre políticas. En otras palabras, un enfoque holístico frente a la formulación de políticas asume que al tiempo que los funcionarios de la Casa Blanca, el Capitolio y diferentes departamentos e instituciones gubernamentales prestan atención a cuestiones de Estado, en las universidades, think tanks, grupos de interés y el sector privado están teniendo lugar conversaciones entre expertos en materia de políticas que, con la ayuda de los medios de comunicación y otras vías de difusión, pueden contribuir a enriquecer los debates sobre políticas. Mientras los funcionarios electos pueden preferir mantenerse apartados de las discusiones que tienen lugar en o entre los grupos An, Bn, Cn y Dn, no pueden pasar por alto la forma en que estas conversaciones configuran la agenda política. 4

Entrevista con el autor, 22 de febrero de 2005. Por ejemplo, ver Heclo, “Issue Networks and the Executive Establishment”. 6 Lindquist brinda una discusión detallada sobre comunidades en torno a políticas en “Public Managers and Policy Communities”. 5

21

Donald E. Abelson

Entre los muchos beneficios de un enfoque holístico está el hecho de que obliga a los académicos a pensar acerca de la influencia sobre las políticas, ya no en términos de cómo se ejerce la misma entre dos actores, A y B, sino de cómo ésta puede ser fomentada con el transcurso del tiempo por parte de diferentes individuos y organizaciones actuando aisladamente, trabajando en conjunto o de forma coordinada con los diferentes responsables de formular políticas. Tal enfoque también proporciona un entendimiento más amplio y más sofisticado de la influencia en las políticas. Recordemos el ejemplo utilizado de un académico residente de un think tank con sede en Washington a quien se le solicitó prestar testimonio sobre el sistema de defensa antimisiles ante la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado. Utilizando el modelo de influencia lineal de Holsti, sugerimos dos posibles resultados, teniendo en cuenta la preferencia de A de que sus recomendaciones fueran adoptadas: A convence al Presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado (B) para que respalde las recomendaciones, en cuyo caso A logró ejercer influencia; o B rechaza las recomendaciones de A, en cuyo caso A no ejerció ninguna influencia. El modelo lineal ofrece una premisa de todo o nada: A ejerce o no ejerce influencia. Un modelo holístico, que reconoce que la influencia puede producirse de diferentes formas y en distintas etapas del ciclo de una política, ofrece un panorama más realista de cómo A podría lograr ejercer influencia. Si bien A podría no lograr convencer a B de que respalde las recomendaciones propuestas, el testimonio de A podría desatar un debate en los medios de comunicación, en los círculos académicos, en el Salón Oval, en otros think tanks y en otra infinidad de lugares donde se discuten y analizan las políticas públicas. El hecho de que A pueda no haber alterado la posición de B con respecto al sistema de defensa antimisiles no significa que A carezca de influencia, ni tampoco significa que, en el mediano o largo plazo, las recomendaciones de A vayan a ser ignoradas. Más bien, la renuencia de B a guiarse por los deseos de A sugiere simplemente que en esta ocasión, B no es capaz y/o no desea seguir el consejo de A. El marco temporal durante el cual se produce la influencia también es una consideración importante, particularmente con respecto a cuestiones de guerra y paz. Aunque Holsti no especifica qué es lo que considera como un marco temporal adecuado para que A ejerza influencia sobre B, queda claro a partir del modelo lineal que presenta que una vez tomada una decisión por parte de B, A ya no se encuentra en posición de ejercer mayor influencia. Al no ser capaz de convencer a B de que actúe 22

¿Alguien está escuchando? Evaluando la influencia de los think tanks en las políticas

de acuerdo con las preferencias de A, este último puede buscar ejercer influencia por otros medios. Éste fue ciertamente el caso cuando el gobierno de Bush decidió enviar tropas a Irak luego de haber quedado claro que el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas no apoyaría la invasión. Decisiones tales como las que derivaron en el derrocamiento de Saddam Hussein refuerzan el por qué resulta importante mirar más allá de los parámetros estrechamente definidos de un modelo lineal de influencia; un modelo holístico alienta a los académicos a prestar atención a aquello que tiene lugar luego de tomada una decisión, un período durante el cual puede reflotar la influencia residual. Expliquemos esto. Si B no actúa de acuerdo con los deseos de A, según ilustra el ejemplo mencionado anteriormente, no significa necesariamente que en el corto, mediano o largo plazo A no tendrá la suerte de ejercer influencia. Es más, si B actúa de acuerdo con los deseos de A, no significa que A pasará inmediatamente a otro tema. De hecho, el avenimiento de B con A podría otorgar un incentivo para que A ejerza influencia sobre otros encargados de tomar decisiones y partes interesadas. En algún sentido, la influencia residual puede considerarse como una especie de buena voluntad que se desarrolla con el tiempo entre los individuos y organizaciones que han cosechado beneficios tangibles a través de su cooperación. Esto a su vez, según lo anticiparon los primeros funcionalistas como es el caso de David Mitrany, podría volcarse a áreas más sensibles de la negociación.7 A diferencia de un modelo lineal, el enfoque holístico no intenta reducir la influencia a una premisa de todo o nada; según se observó, admite que existen grados y niveles de influencia. También reconoce que hay individuos y organizaciones que, en virtud de su experiencia y conexiones con personas clave en la formulación de políticas, se hallan bien capacitadas y posicionadas para ejercer influencia tanto sobre el entorno en el cual se formulan las políticas como sobre las decisiones específicas sobre las mismas. Al adoptar un enfoque holístico, importa saber si A es un académico que trabaja en un think tank, el editor de un periódico, el líder de un grupo de interés, profesor en una de las principales universidades del país, el director general de una gran corporación o un ex ministro del gabinete. En el análisis final, cabe reconocer que con cualquier tema importante en materia de política, ya sea se trate de defensa estratégica o de la guerra contra el terrorismo, existen literalmente cientos de organizaciones, incluyendo a los think tanks, que intentan 7 Sobre teorías del funcionalismo y la integración y cómo pueden utilizarse para explicar el éxito de la cooperación interestatal, ver Mitrany, A Working Peace System.

23

Donald E. Abelson

transmitir sus ideas a los responsables de formular políticas. Y como académicos interesados en cómo se configuran las agendas en materia de políticas, es nuestra responsabilidad determinar las formas más efectivas de evaluar su aporte a las políticas públicas. Un enfoque holístico frente al estudio de la influencia en las políticas no es ni claro ni prolijo, pero tampoco lo es el proceso por el cual se formulan e implementan las políticas públicas. Las políticas públicas no pueden explicarse limitando la discusión a dos actores que intentan negociar resultados favorables, ni tampoco pueden explicarse mediante diagramas de flujo generados por computadora.8 El proceso mediante el cual los think tanks y otras organizaciones no gubernamentales intentan hacer valer su influencia, como el proceso de adoptar decisiones sobre políticas, es, según Gelb nos lo recuerda, altamente episódico, arbitrario y difícil de predecir. Irónicamente, esto es lo que torna interesante al estudio sobre políticas públicas. El comprender quién ejerce la influencia y bajo qué condiciones se logra es un desafío constante para los académicos en este campo. Parte del desafío, además del desarrollo de un modelo apropiado para estudiar la influencia, consiste en determinar las formas más efectivas de medir la influencia en las políticas. En la siguiente sección, volcamos nuestra atención a cómo los académicos pueden utilizar tanto los indicadores cuantitativos como cualitativos para evaluar la influencia de los think tanks. El determinar qué tan útiles resultan estos criterios para evaluar la influencia de los think tanks en la opinión pública y en las políticas públicas es una cuestión que conducirá indudablemente a un vigoroso intercambio en los círculos académicos. En pos de promover dicho intercambio, comenzaremos por concentrarnos en aquello que los think tanks parecen valorar más: acaparar titulares.

¿Puede medirse la influencia en las políticas? Un enfoque cuantitativo Los medios de comunicación Un día cualquiera, uno puede tomar un diario, prender la radio, mirar las noticias o un programa de actualidad, o explorar los miles de sitios web políticos en Internet para descubrir qué es lo que traen en 8

En Abelson, Donald (2006), A Capitol Idea. Think Tanks and US Foreign Policy, McGillQueen’s University Press se demuestra esta afirmación mediante estudios de caso.

24

¿Alguien está escuchando? Evaluando la influencia de los think tanks en las políticas

mente los expertos en materia de políticas en los principales think tanks de Estados Unidos. Y si eso no resulta suficiente, uno se puede suscribir a Think Tank Watch, un boletín electrónico semanal elaborado y distribuido por la Embajada Canadiense en Washington donde se resumen las actividades de investigación de los think tanks con sede en la capital estadounidense. La Alta Comisión Canadiense en Londres inició recientemente un boletín similar para supervisar el trabajo de los think tanks británicos. Durante las 24 horas del día, los siete días de la semana, los medios escritos y electrónicos en Estados Unidos y en todo el mundo acuden a los expertos en materia de política para que contribuyan a aclarar temas políticos importantes y polémicos y los think tanks no hacen más que cumplir gustosamente con estos llamados. Denominados a menudo “cabezas parlantes”, los académicos que integran los think tanks aparecen con alta frecuencia en las cadenas de noticias y en los programas de periodismo político para comentar sobre un amplio espectro de temas de política nacional e internacional. Se vuelven particularmente visibles durante las horas y días posteriores a acontecimientos históricos tales como los ataques terroristas contra el World Trade Center y el Pentágono cuando los periodistas y los ejecutivos de los medios bregaban por darle un sentido a lo que sucedía. Cuando no están en la radio o en la televisión, los expertos en materia de política de los think tanks comparten su discernimiento en las páginas correspondientes a artículos de opinión de los principales diarios estadounidenses. En suma, los think tanks entienden las exigencias depositadas en los medios de comunicación y responden proporcionándoles un flujo constante de información oportuna y relevante. Los think tanks, al igual que las compañías involucradas en la industria del entretenimiento y la publicidad, aprecian el impacto que producen los medios en lo referente a conformar nuestra percepción acerca de qué y quién es importante. Es por esta razón, que dedican tanto tiempo y recursos a fortalecer sus vínculos con diferentes medios de difusión. Son pocos los directores de think tanks a los que hay que recordarles los beneficios potenciales de generar una considerable exposición mediática; la exposición positiva no sólo realza la credibilidad de los think tanks, sino, lo que es aún más importante, crea la impresión de que los mismos ejercen una enorme influencia; una moneda valiosa de cambio que puede utilizarse para alcanzar resultados deseables. Tener influencia es algo a lo cual ambicionan todos los think tanks, pero en realidad, la mayoría se conforma con la percepción de que ejercen influencia. Y qué mejor forma de crear esta percepción que captar la atención de los medios. Dado que el mercado de las ideas se ha vuelto 25

Donald E. Abelson

cada vez más competitivo, muchos think tanks han supervisado detenidamente su exposición mediática con relación a la de sus rivales. Lo que está en juego es más que el derecho a jactarse, es la oportunidad de traducir la creciente exposición en un mayor financiamiento filantrópico, corporativo y privado. En la sección a continuación, analizaremos la cantidad de exposición mediática que generó un grupo selecto de think tanks con experiencia en política exterior y de defensa en los principales diarios estadounidenses y en las cadenas de televisión entre 2001-2005. El propósito para producir estos datos no es confirmar cuáles think tanks tienen o no influencia sino demostrar cómo este indicador de influencia puede utilizarse en las evaluaciones cuantitativas del desempeño de un think tank. Utilizando la base de datos Lexis/Nexus, registramos el número de veces que un grupo selecto de think tanks (Project for the New American Century –PNAC– [Proyecto para el Nuevo Siglo Estadounidense], el Centre for Security Policy [Centro para Políticas de Seguridad], el Instituto Hudson, la Fundación Carnegie para la Paz Internacional, el Instituto CATO, la Fundación Heritage, la Institución Hoover, la Institución Brookings, el Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales –CSIS–, el American Enterprise Institute –AEI– [Instituto Norteamericano de la Empresa], el Consejo de Relaciones Exteriores y Rand) fueron mencionados en seis grandes periódicos (el Wall Street Journal, el Christian Science Monitor, el Washington Post, el Washington Times, USA Today y el New York Times) en relación a seis acontecimientos o temas importantes (Irak, Afganistán, el 11/9, al Qaeda, el Terrorismo, y la Defensa Antimisiles) entre enero de 2001 y enero de 2005.9 Aunque el número de referencias a cada think tank puede estar inflado dado que más de uno de estos términos podría aparecer en el artículo de un diario, el objetivo aquí es simplemente demostrar un patrón general en la exposición de los think tanks. El número exacto de menciones no resulta tan importante como la forma en que los académicos podrían 9

Estos think tanks fueron elegidos en base a su experiencia e interés en la política exterior y de defensa. También se escogieron seis grandes periódicos que cubren la política estadounidense en el área de Washington D.C. muy de cerca. Los temas y acontecimientos que se eligieron representan algunos de los desafíos más importantes a los que se enfrentaron los responsables de tomar decisiones en Estados Unidos en los últimos cuatro años. En el área de la política nacional, se podrían haber identificado otros temas cruciales tales como la salud, la energía, y la educación, entre otros. Tal como se observó, el propósito de compilar estos datos fue el de demostrar un patrón en la exposición de los think tanks e identificar un indicador que podría ser utilizado por los académicos interesados en emplear los enfoques cuantitativos para el estudio de la influencia de los think tanks. 26

31 125 121 187 181 245 260 327 358 495

147

324 258

398

633 544 391 742

853

1.054

786

469

401 386 528 362

204

211 272

81

37 97

11/9

271

288

146 150 232 231

114

84 87

47

20 32

al-Qaeda

1.270

846

629 685 691 754

409

354 437

191

52 158

Terrorismo

169

71

61 119 63 73

115

38 31

66

Defensa Antimisiles 12 30

20.776

4.045

2.885

2.051 2.129 2.165 2.489

1.427

1.136 1.206

563

209 471

Total

19,47

13,89

9,87 10,25 10,42 11,98

6,87

5,47 5,80

2,71

1,01 2,27

%

FUENTE: LexisNexis® Observación: Debido a la similitud de los criterios de búsqueda, es posible que algunos artículos se superpongan en las cifras.

Total

28 50

60 104

PNAC Hudson Centro para Políticas Seguridad Hoover Instituto Cato Fundación Carnegie AEI Heritage RAND CSIS Consejo de Relaciones Ext. Brookings

Afganistán

Irak

Think tank

Tema

Tabla 1.1. Cobertura en prensa escrita de los think tanks seleccionados, enero de 2001 – enero de 2005: totales correspondientes a todos los medios de comunicación incluidos en la muestra.

¿Alguien está escuchando? Evaluando la influencia de los think tanks en las políticas

27

Donald E. Abelson

utilizar estas cifras para determinar el grado de influencia de los think tanks. Un think tank recibe un impacto mediático por cada referencia realizada a los acontecimientos y temas seleccionados. De los doce think tanks incluidos en la muestra, la Institución Brookings ocupó el primer lugar, recibiendo más de 4.000 menciones o 19,48% de todas las referencias en la prensa escrita, representando casi dos veces la exposición generada por AEI, Heritage y Rand. Entre otros think tanks que atrajeron una exposición considerable se incluye al CSIS y al Consejo de Relaciones Exteriores. El Proyecto para el Nuevo Siglo Estadounidense (PNAC), el think tank al que se atribuye haber influido en la doctrina Bush, ocupó el último lugar, atrayendo sólo el 1% de la exposición mediática. Se registró una variación tremenda en cuanto a la exposición generada por los think tanks a través de los diferentes periódicos y áreas temáticas. Por ejemplo, la exposición de Brookings pasó de un porcentaje inferior de 10,26% en el conservador Washington Times a un porcentaje superior del 26,17% en el liberal Washington Post. En contraste, la Fundación Heritage, conocida por su inclinación conservadora, atrajo la mayor cobertura –21,57%– en el Washington Times y la menor cobertura en el diario que muchos considerarían como el más liberal, el New York Times: 4,49%. Brookings fue citada con mayor frecuencia con respecto a Irak y al terrorismo, mientras que Rand, por ejemplo, fue primordialmente mencionada por sus visiones acerca de temas relacionados con el terrorismo y el 11/9. Los resultados fueron similares para los medios televisivos: ABC, NBC y CNN apelaron a los expertos de la Institución Brookings o mencionaron alguno de sus estudios con mucho mayor frecuencia que a los de cualquier otro think tank. Brookings recibió 40,22% de todas las menciones en los medios televisivos incluidos en esta muestra, lo cual equivale a más del doble del porcentaje registrado por su competidor más cercano, el Consejo de Relaciones Exteriores (16,71%) y a casi diez veces la exposición generada por la Fundación Heritage (4,21%). La excepción la constituyó CBS que recurrió equitativamente a Rand y Brookings (ambos recibieron 25,44% de la cobertura de esta cadena). Una vez más, PNAC atrajo muy poca atención (0,14%), un paso adelante del Instituto Hudson que no fue objeto de ninguna discusión por parte de las cuatro cadenas. Al analizar estos diagramas, una pregunta obvia a formular es: ¿por qué unos think tanks generan más exposición que otros? Al tiempo que existen varios factores, incluyendo la magnitud del presupuesto de un think tank, la cantidad de personal, el área de investigación, la orientación ideológica y la ubicación geográfica que podrían ayudar a explicar 28

1 0 3 2 3 7 8 7 31

4

4 2 17 11

42

65

30 152

FUENTE: Vanderbilt Television News Archive

Total

0 0 1

0 1 1

Hudson PNAC Hoover Centro para Políticas Seguridad Instituto Cato CSIS AEI Heritage Fundación Carnegie Consejo de Relaciones Ext. RAND Brookings

Afganistán

Irak

Think tank

Tema

7 17

6

4

0 0 0 4

0

0 0 0

11/9

33 23

7

10

1 1 1 1

1

0 0 0

al-Qaeda

51 68

36

25

4 6 6 10

4

0 0 1

Terrorismo

1 5

1

8

0 0 0 2

0

Defensa Antimisiles 0 0 0

736

129 296

123

96

9 12 26 31

10

0 1 3

Total

17,53 40,22

16,71

13,04

1,22 1,63 3,53 4,21

1,36

0,00 0,14 0,41

%

Tabla 1.2. Exposición televisiva total de los think tanks seleccionados, enero de 2001 – enero de 2005: totales correspondientes a todos los medios de comunicación incluidos en la muestra.

¿Alguien está escuchando? Evaluando la influencia de los think tanks en las políticas

29

Donald E. Abelson

por qué algunos think tanks son mencionados más que otros,10 nuestra preocupación radica menos en cómo y por qué los think tanks atraen cobertura mediática y más en qué es lo que nos comunican o no nos comunican estas cifras acerca del alcance de su influencia. Los académicos interesados en utilizar enfoques cuantitativos en el estudio de la influencia de los think tanks tienden a concentrarse en la cobertura mediática debido a que esta es relativamente fácil de medir. Aunque es una tarea que consume mucho tiempo, los académicos pueden basarse en diferentes bases de datos, incluyendo la utilizada en este capítulo, para compilar información sobre la cantidad de exposición que atraen los think tanks en la prensa escrita y en los medios televisivos. Al hacer esto, pueden registrar cuántas veces son citados los think tanks, los temas de las políticas sobre los que realizan comentarios con mayor frecuencia y el período de tiempo durante el cual parecen gozar de una mayor visibilidad. También podrían optar por emprender un análisis riguroso del contenido en la cobertura de los periódicos a modo de poder medir la cantidad de pulgadas por columna dedicadas a los think tanks. Por otra parte, en caso de inclinarse por ello, los académicos pueden seguir con atención si es que las tendencias ideológicas de los think tanks –liberales, conservadoras, Marxistas, libertarias– se pueden identificar y si los think tanks aparecen descritos de forma positiva o negativa. Toda esta información puede luego incorporarse en los estudios que evalúan el impacto de los think tanks. La ventaja principal de rastrear la exposición mediática es que permite a los académicos identificar aquellos institutos que son más activos o relevantes en lo referente a fijar los parámetros de los debates importantes sobre políticas públicas. Para aquellos interesados en analizar cómo los think tanks se integran a las etapas iniciales del ciclo de las políticas cuando se articulan las ideas surgidas de fuentes múltiples, resulta crucial armar una lista de aquellas organizaciones que acaparan los titulares. Al seguir a los think tanks que son noticia y a los temas que éstos abordan, los académicos pueden comenzar a analizar más detenidamente qué pasos adicionales podrían tomar para promover sus ideas. Al tiempo que algunos think tanks pueden contentarse con que se mencione a alguno de sus académicos o de sus estudios en un periódico, otros intentarán utilizar a los medios de comunicación para reunir apoyo público en torno a una nueva idea o iniciativa en materia de política. A medida que se crea impulso en torno a una idea, los think tanks pueden fiarse de muchas de 10

Ver Abelson, Do Think Tanks Matter?, 90-106.

30

¿Alguien está escuchando? Evaluando la influencia de los think tanks en las políticas

las vías descritas en el capítulo anterior para captar la atención de los responsables de formular políticas. En suma, para muchos think tanks, el estar en el ojo público es una condición necesaria si bien insuficiente para ejercer influencia. Desafortunadamente, aparte de proporcionar alguna información inicial sobre cuáles son las organizaciones que están a la vanguardia de los debates en materia de política, la exposición mediática nos dice muy poco acerca de la naturaleza y el alcance de la influencia de los think tanks. De hecho, a diferencia de lo expresado en los informes anuales publicados por varios think tanks y por los directores de think tanks ante sus directorios, la visibilidad mediática no debería igualarse con la influencia en las políticas. El hecho de que se haga referencia a un estudio o informe de un think tank en el Washington Post, por ejemplo, no significa que el público o los responsables de formular políticas vayan a regirse por sus contenidos. Para sugerir lo contrario, tendríamos que confiarnos en que el informe fuera leído y comprendido por una muestra representativa lo suficientemente grande de estadounidenses. Aun en caso de poder establecerse a través de una encuesta de opinión pública, que un porcentaje significativo de estadounidenses se encuentran al tanto de un informe específico de un think tank mencionado en el Washington Post, sería difícil demostrar, por las razones identificadas anteriormente, que el informe influyó ya sea las actitudes del público hacia un tema en particular o los puntos de vista de los responsables de formular políticas. Además, aun cuando pudiera confirmarse que la opinión pública se modificó como resultado de este informe, todavía tendríamos que luchar contra los numerosos obstáculos metodológicos que limitan nuestra capacidad de rastrear los orígenes de una idea con los resultados de una política. Ésta es la razón, tal como se discutió anteriormente, por la cual un enfoque más holístico frente al estudio de la influencia en las políticas podría resultar más útil. Más que intentar igualar la visibilidad mediática con la influencia en las políticas, deberíamos explorar de qué forma los temas de política que se discuten en los medios de comunicación, en la comunidad académica, en el sector privado y en los think tanks, eventualmente se abren paso hasta llegar a los responsables de formular políticas. También es importante tener presente que nuestros datos sobre visibilidad mediática pasan por alto información vital que resulta necesaria para efectuar observaciones informadas sobre la influencia de los think tanks. Lo que suministra la búsqueda realizada por la base de datos Lexis/ Nexus son cifras crudas sobre las menciones a los think tanks. Lo que queda afuera es el contexto en el que se realizan los comentarios por los 31

Donald E. Abelson

académicos integrantes de un think tank o las referencias a los estudios de un think tank. Además, las cifras incluidas en nuestros diagramas no revelan ni el tipo ni el alcance de la cobertura que reciben los think tanks. Por ejemplo, no sabemos cuántas de las 4.000 menciones registradas por Brookings en la prensa escrita se hallaban en la tapa o contratapa de los diarios. Por razones obvias, esto podría tener un profundo impacto sobre el número de lectores potenciales que se encuentran con referencias a una u otra institución. Por otra parte, no sabemos cuál, en caso de existir alguno, de todos los artículos acerca del trabajo de los think tanks generó el mayor interés. Utilizando las mediciones de Nielsen, las cadenas televisivas pueden determinar aproximadamente cuántos televidentes miraron un determinado programa – un sistema que puede ayudar a los académicos a estudiar la exposición de los think tanks en los medios audiovisuales. Sin embargo, esto sería de poca utilidad para aquellos que analizan a los think tanks y la prensa escrita. Para decirlo de manera simple, el rastrear la visibilidad mediática de los think tanks puede brindar a los académicos una pieza importante del rompecabezas, pero la misma continúa siendo solamente una de las piezas. El rompecabezas entero sólo podrá armarse cuando se conozca más información acerca de la participación de los think tanks.

Testimonios ante el Congr eso Congreso Además de supervisar la cantidad de cobertura que reciben, los think tanks prestan mucha atención a la frecuencia con que sus académicos son invitados a dar testimonio ante las comisiones del Congreso. Una lista de los académicos que han prestado testimonio así como el texto completo de sus observaciones se encuentra a menudo disponible en los sitios web de los think tanks. La razón por la que hacen esto es obvia. Los think tanks desean transmitir la impresión de que son actores importantes y confiables en la comunidad encargada de formular políticas y qué mejor manera de hacer esto que publicitando sus logros. Si bien existen varios factores, según Andrew Rich y Kent Weaver, que podrían explicar por qué algunos think tanks comparecen más que otros ante las comisiones legislativas,11 debemos considerar cómo se puede utilizar la información brin11 Rich y Weaver sostienen que los think tanks ubicados dentro del área de Washington D.C. y aquellos que son ideológicamente compatibles con el partido mayoritario en el Congreso cuentan con mayor probabilidad de ser llamados a prestar testimonio ante las comisiones legislativas. Ver el estudio de los autores, “Think Tanks, the Media and the Policy Process”, y el de Rich, “Think Tanks as Sources of Expertise for Congress.”

32

¿Alguien está escuchando? Evaluando la influencia de los think tanks en las políticas

dada en los testimonios ante el Congreso para mejorar nuestra comprensión acerca de la participación e impacto de los think tanks en el proceso de formulación de políticas. Tabla 1.3. Suma de testimonios prestados ante comisiones del Senado y la Cámara de Representantes de los Estados Unidos por parte de los think tanks seleccionados, enero de 2001 – enero de 2005 Think tank Instituto Cato Hoover PNAC Hudson Centro para Políticas Seguridad Heritage Fundación Carnegie Consejo de Relaciones Ext. RAND AEI Brookings CSIS Total

Número de Testimonios 1 2 3 4 5

Porcentaje

8 9 9 10 14 22 33

6,67 7,50 7,50 8,33 11,67 18,33 27,50

0,83 1,67 2,50 3,33 4,17

120

FUENTE: LexisNexis®

Entre el 1º de enero de 2001 y el 1º de enero de 2005 –el mismo marco temporal utilizado para rastrear la exposición mediática– los expertos en políticas de los think tanks incluidos en la muestra de este estudio prestaron testimonio 120 veces ante siete comisiones del Senado y la Cámara de Representantes con responsabilidad en las áreas de política exterior y de defensa.12 El Centro de Estudios Estratégicos e Internacio12

El estudio analizó el número total de comparencias por parte de académicos integrantes de 12 think tanks ante las siguientes comisiones: la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado, la Comisión de Inteligencia del Senado, la Comisión de Servicios Armados del Senado, la Selecta Comisión Permanente de Inteligencia de la Cámara de Representantes, la Comisión de Servicios Armados de la Cámara de Representantes, la Comisión de Relaciones Internacionales y la Comisión de Seguridad Nacional de la Cámara de Representantes. 33

Donald E. Abelson

nales (CSIS), un verdadero quién es quién en el círculo de la formulación de políticas exteriores, ocupó el primer lugar en materia de comparecencias efectuadas. Los expertos del CSIS comparecieron ante comisiones legislativas en 33 ocasiones diferentes o 27,5% del tiempo, a una distancia considerable de sus competidores más cercanos, la Institución Brookings (22), AEI (14) y Rand (10). Se registraron sólo un puñado de comparecencias por parte de los expertos del Cato (1), la Institución Hoover (2), el PNAC (3), el Instituto Hudson (4), el Centro de Políticas de Seguridad (5) y Heritage (8). De acuerdo con nuestros datos, el CSIS resultó más visible en el Senado donde sus académicos comparecieron 20 veces. La mayoría de los testimonios fueron prestados ante la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado donde sus expertos discutían temas que incluían desde el bioterrorismo y la amenaza de enfermedades infecciosas hasta la crisis en Irak y las negociaciones con Corea del Norte. En la Cámara de Representantes, el CSIS mantuvo una presencia fuerte (13 comparecencias), pero ésta cayó ligeramente, ubicándose detrás de la Institución Brookings que ocupó el primer lugar y cuyos académicos prestaron testimonio 14 veces, principalmente ante la Comisión de Relaciones Internacionales de la Cámara de Representantes. AEI y Heritage contaron con una fuerte actuación con 10 y 8 comparecencias respectivamente. Los datos sobre testimonios ante el Congreso, al igual que las estadísticas compiladas sobre la exposición mediática, presentan problemas metodológicos similares. Lo que se nos ofrece es información que puede contribuir a identificar think tanks que son considerados como creíbles (al menos a los ojos de algunos responsables de formular políticas), pero casi ningún discernimiento acerca de cuál presentación o presentaciones brindadas por los académicos integrantes de un think tank fueron tomadas en cuenta como útiles y relevantes. Una vez más, las cifras reveladas en los diagramas no se expresan acerca del tema de la influencia sino que meramente abordan la frecuencia con la que los think tanks fueron llamados a prestar testimonio ante el Congreso. Y como señalan Rich y Weaver, existen varios factores que podrían explicar por qué algunos think tanks comparecen ante las comisiones legislativas con mayor frecuencia que otros. Sin prestar una atención detenida a los procedimientos de las comisiones ante las cuales los académicos de los think tanks prestaron testimonio, resulta virtualmente imposible pronosticar qué tanta o tan poca influencia lograron ejercer. De hecho, en ausencia de información detallada acerca del funcionamiento interno de las comisiones individuales y de las preferencias y objetivos en materia de política de sus miembros, 34

¿Alguien está escuchando? Evaluando la influencia de los think tanks en las políticas

uno podría razonablemente concluir que los datos acerca del testimonio de los think tanks son de escasa utilidad. No obstante, si se comparan los datos acerca del testimonio brindado por los think tanks con los datos sobre la exposición mediática, queda claro que este enfoque frente a la evaluación de la influencia en las políticas puede resultar más prometedor. En efecto, al comparar la visibilidad de los think tanks ante el Congreso y ante los medios de comunicación, se podría decir que éstos gozan de diferentes niveles de reconocimiento en diferentes etapas del ciclo de las políticas. Por ejemplo, mientras la Institución Brookings recibió el 40,22% y 19,47% de cobertura respectivamente en nuestra muestra de medios televisivos y prensa escrita, sus académicos comparecieron ante el Congreso el 18,33% del tiempo. En contraste, mientras el CSIS registró la presencia más fuerte ante el Congreso (27,50%), su exposición en los medios televisivos (1,63%) y la prensa escrita (11,98%) fue bastante menos significativa. Al seguir con atención en qué parte del ciclo de las políticas algunos think tanks se muestran más activos, podemos luego explorar más detalladamente la naturaleza de sus aportes a los debates sobre políticas específicas. En suma, al evaluar la influencia en las políticas, lo que cabe destacar no es cuál think tank ocupó el primer, segundo o último lugar en categorías tales como la exposición mediática y los testimonios ante el Congreso, sino cuáles think tanks, en relación a otros institutos y organizaciones involucrados en la misma etapa del ciclo de una política, se encontraban mejor capacitados y posicionados para influir en las políticas públicas. Esto no se logra determinar si nos concentramos únicamente en los indicadores cuantitativos de la influencia en las políticas. La exposición mediática, los testimonios ante el Congreso y otras mediciones tales como la cantidad de publicaciones producidas y la dimensión del personal y de los recursos presupuestarios sólo permiten a los académicos llegar hasta aquí. Aunque los datos sobre estos y otros aspectos de la actividad de los think tanks pueden ser útiles para documentar los patrones y tendencias en su comportamiento, se requiere una comprensión más amplia de la influencia que éstos ejercen para sondear más profundamente en su participación en el proceso de formulación de políticas.

El manto invisible: think tanks tanks,, políticas públicas e indicadores cualitativos de influencia El estudio de las políticas públicas y los esfuerzos de las organizaciones no gubernamentales para configurarlas serían más simples si los po35

Donald E. Abelson

litólogos pudieran transformar mágicamente su indumentaria académica en mantos invisibles. Al volverse invisibles, se podrían abrir paso en la Casa Blanca, el Capitolio y en decenas de departamentos e instituciones gubernamentales tan fácilmente como lo hizo Harry Potter en los cavernosos corredores y escaleras de Hogwarts, el colegio ficticio donde él y sus amigos fueron enviados a aprender el arte de la magia y la brujería. Y al igual que el mago de anteojos cuya presencia no lograba ser detectada siempre que se mantuviera debajo de su manto invisible, los politólogos podrían desplazarse sin ningún esfuerzo por los corredores del poder. Con mantos a su disposición, sería poco lo que los académicos no podrían indagar acerca de quién y qué ejerce influencia sobre el comportamiento de los responsables de formular políticas. Podrían observar reuniones entre funcionarios de alto nivel en el Salón Oval, escuchar conversaciones telefónicas entre miembros clave del Congreso y obtener acceso a documentos confidenciales. El complejo y misterioso mundo de la formulación de políticas se tornaría de repente en algo abierto y transparente. Pero el mundo en Hogwarts es muy diferente al que habitan los responsables de formular políticas en Washington. En Hogwarts, son los intrusos como Harry Potter los que pueden contar con poderes extraordinarios para dejar al descubierto lo que está sucediendo a puertas cerradas. Por el contrario, en Washington, los miembros utilizan su autoridad como líderes electos y designados para ocultar el funcionamiento interno del proceso de formulación de políticas. Son ellos, y no los académicos que los estudian, los que se ocultan detrás de sus mantos invisibles. En Washington hay magos –los Washington Wizards o Magos de Washington– pero juegan en la Asociación Nacional de Básquetbol (NBA); no son miembros de sociedades antiguas que buscan dejar al descubierto los secretos mejor guardados del Estado. Debido a que los académicos no se pueden ocultar detrás de mantos imaginarios para observar de primera mano por qué se adoptan ciertas decisiones en materia de políticas, deben hallar otras formas de arrojar luz sobre el proceso de su formulación. Ya hemos considerado algunos indicadores cuantitativos que podrían emplearse para evaluar el aporte de los think tanks a la formulación de políticas. Entre otras cosas, descubrimos que los números que reflejan la cantidad de exposición mediática generada por los think tanks y/o la frecuencia con que sus expertos comparecen ante las comisiones legislativas nos dejan a menudo con más preguntas que respuestas. Para remediar esto, podríamos considerar de qué forma los enfoques cualitativos se pueden utilizar para brindar un mayor discernimiento en lo referente a cómo los think tanks se involucran en la formulación de políticas y a la naturaleza y alcance de su influencia. 36

¿Alguien está escuchando? Evaluando la influencia de los think tanks en las políticas

Cuando los académicos se refieren a enfoques cualitativos frente al estudio de la formulación de políticas, ¿qué quieren decir exactamente? Generalmente, se están refiriendo a métodos no estadísticos de análisis, incluyendo investigaciones de archivo y entrevistas que les permitan revelar el funcionamiento interno del proceso de formulación de políticas. Aquellos que emplean este enfoque sostienen que mientras los indicadores cuantitativos pueden ser útiles para evaluar la influencia en las políticas, igualmente lo son aquellos intangibles como los contactos personales con funcionarios de alto nivel que pueden provocar un impacto profundo en la configuración de las decisiones sobre políticas. Por ejemplo, al analizar la frecuencia con que los expertos de los think tanks prestaban testimonio ante las comisiones del Congreso, nos concentramos primordialmente en cuáles eran los institutos que registraban el número mayor y menor de comparecencias. No se prestó consideración alguna a la reputación y postura de los expertos que brindaron testimonio o a la composición de las comisiones legislativas. ¿Por qué esto es importante? Es importante porque en el proceso de formulación de políticas, importa saber quién está brindando asesoramiento y a quién se lo está dirigiendo. Es diferente que el testimonio esté siendo presentado por un ex ministro del gabinete que por un académico relativamente desconocido de un think tank con sede en Washington a quien se recurrió a último momento para cubrir el espacio dejado por otro académico más avezado. También son cosas diferentes que los expertos en materia de políticas presten su testimonio ante comisiones de alto o relativamente oscuro perfil, y que el tema bajo discusión sea una prioridad para el Congreso y la administración o que sea un tema que como muchos otros, se olvidan de un día para otro. Las relaciones y contactos que se desarrollan entre los think tanks y los responsables de formular políticas con frecuencia pueden explicar por qué algunos think tanks son capaces de contar con un acceso considerable a diferentes etapas del proceso de formulación de políticas. La amistad del presidente de la Fundación Heritage, Edwin Feulner, con miembros clave del equipo de transición de Reagan en 1981 ciertamente jugó un papel importante para que Heritage lograra dar a conocer su estudio titulado Mandato para el Liderazgo al gobierno entrante. Lo mismo puede decirse del PNAC que confió en sus miembros más prominentes, incluyendo al Ministro de Defensa Donald Rumsfeld y al Vicepresidente Dick Cheney, para comunicar las recomendaciones formuladas en el altamente publicitado informe, Reconstruyendo las Defensas de Estados Unidos, al Presidente Bush. 37

Donald E. Abelson

Sin embargo, mientras los contactos y conexiones personales con los responsables de tomar decisiones pueden ayudar a facilitar el acceso a los diferentes niveles del gobierno, esto no garantiza que los expertos en políticas de los think tanks y otras organizaciones vayan a ser capaces de ejercer influencia en las políticas. Según lo reconoció recientemente Zbigniew Brzezinski, asesor de seguridad nacional del Presidente Carter, existen diferentes comunidades de académicos y ex responsables de formular políticas en Washington que intentan ejercer influencia sobre las políticas públicas: “Hay algunas comunidades que no ejercen demasiada influencia, con excepción quizás en lo que refiere a configurar en alguna medida las actitudes del público a través de artículos de opinión, la televisión y así sucesivamente... y existen otras comunidades [de expertos en políticas que] “han adquirido cierto grado de reconocimiento público [y] cuentan con cierto grado de influencia, que no es excesiva, pero es algo...[Ejercen] influencia debido a su acceso natural a los responsables de formular políticas.”13 De acuerdo con Brzezinski, los expertos que se incluyen dentro de la última categoría gozan de “mucha influencia cuando la política del gobierno se mete en graves problemas. Tomen por ejemplo a Vietnam; si las cosas no están yendo bien, los puntos de vista que divergen de la política oficial ganan de repente muchísima circulación y se los escucha con mucha mayor atención.”14 Si bien puede haber un incentivo para que los responsables de formular políticas escuchen puntos de vista más diversos cuando sus “políticas se meten en graves problemas”, existen varios factores que podrían explicar por qué algunos gobiernos se inclinarían más por recurrir a expertos en políticas externos. La importancia de los análisis cualitativos frente al estudio de los think tanks no puede acentuarse lo suficiente. De realizarse adecuadamente, la investigación de archivo y las entrevistas pueden producir grandes cantidades de información que logran documentar detalladamente los factores críticos que configuran las políticas públicas. Esto no significa que los métodos cuantitativos deban ser descuidados o pasados por alto. Por el contrario, significa simplemente que los enfoques cualitativos pueden ofrecer a los académicos algo que los datos crudos no pueden ofrecer: el contexto político e histórico en el cual se toman las decisiones15. La eva13

Entrevista con el autor, 20 de mayo de 2004. Ibid. 15 En Abelson, Donald (2006) op cit., en los Capítulos 8 y 9, nos basamos tanto en enfoques cualitativos como cuantitativos para evaluar la medida en la que un grupo 14

38

¿Alguien está escuchando? Evaluando la influencia de los think tanks en las políticas

luación de la influencia en las políticas es inherentemente difícil, pero resulta necesaria si pretendemos realizar algún avance en el estudio de la participación de los think tanks y otras organizaciones no gubernamentales en el proceso de formulación de políticas. La alternativa, o sea basarse en información o datos anecdóticos que nos dicen poco acerca de si los responsables de formular políticas y el público están prestando atención o no al flujo constante de información que distribuyen los think tanks, no representa una opción.

selecto de think tanks fueron capaces o incapaces de ejercer influencia en diferentes etapas del ciclo de una política. Al hacer esto, nos mantendremos al tanto de las muchas barreras metodológicas que a menudo se interponen en el estudio de la influencia en las políticas. 39

40

2 2 3 3 11 20 23 32 37 50 50 47

6

16 12 49 42 57 75 102

108

59 143

Afganistán

5

Irak

75 79

57

9 19 30 32 38 30 51

1

3

11/9

68 33

41

3 5 12 16 16 26 37

1

1

al-Qaeda

96 145

92

14 18 42 48 23 70 87

4

3

Terrorismo

6 25

3

4 6 8 2 12 16 5

2

0

Defensa Antimisiles

2.368

354 472

351

49 63 152 160 169 249 319

16

14

Total

14,95 19,93

14,82

2,07 2,66 6,42 6,76 7,14 10,52 13,47

0,68

0,59

%

FUENTE: LexisNexis® Observación: Debido a la similitud de los criterios de búsqueda, es posible que algunos artículos se superpongan en las cifras.

Total

PNAC Centro para Políticas Seguridad Hoover Hudson AEI Instituto Cato Heritage Fundación Carnegie CSIS Consejo de Relaciones Ext. RAND Brookings

Think tank

Tema

Tabla A1. Cober tura en pr ensa escrita de los think tanks seleccionados: Christian Science Monitor Cobertura prensa

Donald E. Abelson

Apéndice

Cobertura en prensa escrita, exposición televisiva, y testimonios ante el congreso, enero de 2001-enero de 2005

0 1 6 12 11 17 22 64 34 60

102

106

8 17 24 42 53

60

104 119 124

246

247

Afganistán

3

Irak

164

140

137 76 58

39

7 9 41 28 35

0

11/9

66

72

45 29 29

17

2 4 10 11 6

0

al-Qaeda

291

262

179 120 136

68

10 10 44 41 60

1

Terrorismo

43

24

26 8 18

26

2 4 5 6 4

4

Defensa Antimisiles 8

3.899

917

846

555 386 425

232

30 50 136 139 175

Total

23,52

21,70

14,23 9,90 10,90

5,95

0,77 1,28 3,49 3,57 4,49

0,21

%

FUENTE: LexisNexis® Observación: Debido a la similitud de los criterios de búsqueda, es posible que algunos artículos se superpongan en las cifras.

Total

Centro para Políticas Seguridad Hudson PNAC Instituto Cato Hoover Heritage Fundación Carnegie RAND AEI CSIS Consejo de Relaciones Ext. Brookings

Think tank

T abla A2. Cober tura en pr ensa escrita de los think tanks seleccionados: New Y ork T imes Tabla Cobertura prensa York Times ¿Alguien está escuchando? Evaluando la influencia de los think tanks en las políticas

41

42

2 1 6 11 17 20 27 20 29 46 49 75

5

9 16

37

25 34 71 48 104

104

138

Afganistán

1

Irak

106

50

37 29 44 45 39

22

7 14

1

2

11/9

28

37

15 16 14 20 26

13

3 5

0

0

al-Qaeda

161

93

57 50 63 72 89

34

10 28

3

3

Terrorismo

18

5

1 6 10 16 10

12

4 2

2

Defensa Antimisiles 1 9

2.218

526

338

155 162 222 230 314

135

39 76

12

Total

23,72

15,24

6,99 7,30 10,01 10,37 14,16

6,09

1,76 3,43

0,54

0,41

%

FUENTE: LexisNexis® Observación: Debido a la similitud de los criterios de búsqueda, es posible que algunos artículos se superpongan en las cifras.

Total

PNAC Centro para Políticas Seguridad Hudson Hoover Fundación Carnegie RAND Instituto Cato AEI Heritage CSIS Consejo de Relaciones Ext. Brookings

Think tank

Tema

Tabla A.3. Cober tura en pr ensa escrita de los think tanks seleccionados: USA T oday Cobertura prensa Today

Donald E. Abelson

0 0 4 12 6 12 18 15 25 18 16 23

5

12

12

25 25 38 51 60 62

64

41

Afganistán

2

Irak

98

42

21 22 25 37 33 43

10

9

2

1

11/9

13

25

3 6 13 12 12 18

7

2

1

1

al-Qaeda

73

63

26 34 32 40 59 60

18

14

6

1

Terrorismo

3

2

0 1 1 9 4 7

10

0

2

Defensa Antimisiles 0 5

1.467

251

212

81 100 127 164 193 208

69

41

16

Total

17,11

14,45

5,52 6,82 8,66 11,18 13,16 14,18

4,70

2,79

1,09

0,34

%

FUENTE: LexisNexis® Observación: Debido a la similitud de los criterios de búsqueda, es posible que algunos artículos se superpongan en las cifras.

Total

PNAC Centro para Políticas Seguridad Hudson Fundación Carnegie Instituto Cato Heritage Hoover Brookings CSIS AEI Consejo de Relaciones Ext. RAND

Think tank

Tema

Tabla A4. Cober tura en pr ensa escrita de los think tanks seleccionados: Wall Str eet Jour nal Cobertura prensa Street Journal ¿Alguien está escuchando? Evaluando la influencia de los think tanks en las políticas

43

44

3 10 11 10 21 28 77 44 75 90 92

188

21 26 33 43 66

167

190 107 188

213

342

Afganistán

6

Irak

298

124

111 132 104

80

19 14 21 50 60

8

11/9

94

76

40 68 79

38

4 11 8 14 10

3

al-Qaeda

445

214

161 201 206

157

30 25 33 81 96

10

Terrorismo

40

23

17 15 21

39

6 6 5 6 20

3

Defensa Antimisiles

5.377

1.407

742

563 598 688

558

90 93 110 215 280

33

Total

26,17

13,80

10,47 11,12 12,80

10,38

1,67 1,73 2,05 4,00 5,21

0,61

%

FUENTE: LexisNexis® Observación: Debido a la similitud de los criterios de búsqueda, es posible que algunos artículos se superpongan en las cifras.

Total

Centro para Políticas Seguridad Hudson PNAC Hoover Instituto Cato Heritage Fundación Carnegie AEI RAND CSIS Consejo de Relaciones Ext. Brookings

Think tank

Tema

Tabla A5. Cober tura en pr ensa escrita de los think tanks seleccionados: Washington Post Cobertura prensa

Donald E. Abelson

49 35 25

54 69 64 72 136

118

90

122

142 164 133 179 295

97 77 102 114 186

69

99

56

36 49

23

27 26 28

47

8

11/9

7

Afganistán

42 55

9

Irak

33 48 38 44 92

42

28

37

16 23

13

3

al-Qaeda

183 177 188 206 400

167

188

122

76 85

62

10

Terrorismo

11 15 34 20 66

53

12

14

12 12

12

Defensa Antimisiles 1

5.447

520 550 559 635 1.175

478

452

396

208 252

184

38

Total

9,55 10,10 10,26 11,66 21,57

8,78

8,30

7,27

3,82 4,63

3,38

0,70

%

FUENTE: LexisNexis® Observación: Debido a la similitud de los criterios de búsqueda, es posible que algunos artículos se superpongan en las cifras.

Total

PNAC Fundación Carnegie Hudson RAND Consejo de Relaciones Ext. Instituto Cato Centro para Políticas Seguridad AEI CSIS Brookings Hoover Heritage

Think tank

Tema

Tabla A6. Cober tura en pr ensa escrita de los think tanks seleccionados: Washington T imes Cobertura prensa Times ¿Alguien está escuchando? Evaluando la influencia de los think tanks en las políticas

45

46

0 0 0 0 0 0 0 1 0 2 4 15

2

9

17

15

33

57

Afganistán

0 0 0 1 1 1

Irak

FUENTE: Vanderbilt Television News Archive

Total

CSIS Hudson Hoover Instituto Cato PNAC Heritage Centro para Políticas Seguridad AEI Fundación Carnegie RAND Consejo de Relaciones Ext. Brookings

Think tank

Tema

7

1

1

0

0

0

0 0 0 0 0 0

11/9

6

3

4

1

0

0

0 0 0 0 0 0

al-Qaeda

21

15

13

5

3

0

0 0 0 0 0 0

Terrorismo

3

1

0

2

0

0

Defensa Antimisiles 0 0 0 0 0 1

Tabla A7. Exposición televisiva de los think tanks seleccionados: ABC

2

0 0 0 1 1 2

245

109

57

35

25

13

Total

44,49

23,27

14,29

10,20

5,31

0,82

0,00 0,00 0,00 0,41 0,41 0,82

%

Donald E. Abelson

0 0 0 0 0 0 1 1 1 0 3 1

1

4

6

9

16 5

Afganistán

0 0 0 0 1 1

Irak

FUENTE: Vanderbilt Television News Archive.

Total

CSIS PNAC Hudson Hoover AEI Instituto Cato Centro para Políticas Seguridad Heritage Consejo de Relaciones Ext. Fundación Carnegie Brookings RAND

Think tank

Tema

1 2

3

1

2

0

0 0 0 0 0 0

11/9

2 9

2

2

1

0

0 0 0 0 0 0

al-Qaeda

6 11

8

5

2

2

0 0 0 0 0 1

Terrorismo

1 1

2

0

0

0

Defensa Antimisiles 0 0 0 0 0 0

Tabla A8. Exposición televisiva de los think tanks seleccionados: CBS

4

0 0 0 0 1 2

114

29 29

24

15

10

Total

25,44 25,44

21,05

13,16

8,77

3,51

0,00 0,00 0,00 0,00 0,88 1,75

%

¿Alguien está escuchando? Evaluando la influencia de los think tanks en las políticas

47

48

0 0 1 0 0 0 3 2 1 7 3 6

1

2 5

11

12

5 38

Afganistán

0 0 0 3 1

Irak

FUENTE: Vanderbilt Television News Archive.

Total

PNAC Hudson Hoover AEI Instituto Cato Centro para Políticas Seguridad CSIS Heritage Consejo de Relaciones Ext. Fundación Carnegie RAND Brookings

Think tank

Tema

1 4

1

2

0 2

0

0 0 0 0 0

11/9

14 6

4

1

1 0

1

0 0 0 0 0

al-Qaeda

17 13

0

4

6 6

2

0 0 0 0 2

Terrorismo

0 1

3

0

0 1

0

Defensa Antimisiles 0 0 0 0 0

Tabla A9. Exposición televisiva de los think tanks seleccionados: CNN

4

0 0 1 3 3

203

40 68

37

19

12 16

Total

19,70 33,50

18,23

9,36

5,91 7,88

1,97

0,00 0,00 0,49 1,48 1,48

%

Donald E. Abelson

0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 2 7

0 0 0 1 1 1 4

4

5

15

41

Afganistán

0

Irak

FUENTE: Vanderbilt Television News Archive.

Total

Centro para Políticas Seguridad CSIS PNAC Hudson Hoover Heritage Instituto Cato AEI Fundación Carnegie RAND Consejo de Relaciones Ext. Brookings

Think tank

Tema

5

2

3

0

0 0 0 0 0 0 0

0

11/9

9

1

6

3

0 0 0 0 0 1 1

0

al-Qaeda

28

12

10

2

0 0 0 1 2 1 1

0

Terrorismo

0

0

0

1

0 0 0 0 0 0 0

0

Defensa Antimisiles

Tabla A10. Exposición televisiva de los think tanks seleccionados: NBC

0 0 0 2 3 3 7

0

172

90

32

25

10

Total

52,33

18,60

14,53

5,81

0,00 0,00 0,00 1,16 1,74 1,74 4,07

0,00

%

¿Alguien está escuchando? Evaluando la influencia de los think tanks en las políticas

49

Think tanks y partidos políticos en Canadá: ¿competidores o colaboradores?

Gerald Baier1 y Herman Bakvis2

En Canadá, el papel desempeñado por los partidos políticos y las percepciones acerca de su utilidad para la democracia canadiense son preocupaciones de larga data. El sistema partidario canadiense se vio sacudido de forma considerable en las dos últimas décadas. El Partido Conservador Progresista, la alternativa tradicional al Partido Liberal de Canadá que es el que ha gobernado la mayor parte del tiempo, sufrió en efecto una fractura y reconstitución, conformando un gobierno de minoría en los primeros meses del año 2006. El Bloque Quebequense –partido nacionalista de Québec– continúa ejerciendo su dominio sobre grandes partes de la provincia, y contándose desde 2004, con el segundo gobierno con minoría parlamentaria, los partidos nunca habían desempeñando un papel tan importante dentro del sistema político canadiense. Dicho esto, todavía persisten dudas considerables con respecto a qué es lo que obtiene el sistema parlamentario canadiense de sus partidos políticos más allá de la elección y organización del gobierno. Estas dudas quedaron bien expresadas en el período inmediatamente posterior a las elecciones parlamentarias de 2006 cuando David Emerson, ministro del gabinete Liberal, originario de Vancouver y electo como Liberal durante los comicios, reapareció dos semanas después como miembro del nuevo ministerio Conservador. La maniobra de Emerson provocó el considerable enfado de sus votantes y ex compañeros, pero no fue lo suficiente1 2

Universidad de British Columbia. Universidad de Victoria. 51

Gerald Baier y Herman Bakvis

mente inusual como para sugerir que su antiguo partido se estaba desmoronando. Los argumentos acerca de que los rótulos partidarios son de mucha importancia en lo referente a cuestiones de ideología u organización de cualquier cosa que no sea el reparto del botín electoral no se condicen con dicho comportamiento. El último gran esfuerzo gubernamental por analizar el papel desempeñado por los partidos políticos en la sociedad canadiense, la Comisión Real sobre Reforma Electoral y Financiamiento de los Partidos (o Comisión Lortie en honor a su presidente Pierre Lortie), destacó la necesidad de remozar a los partidos canadienses como “organizaciones políticas primarias.”3 A tales efectos, la comisión exhortó a una modificación de la ley electoral de Canadá para fomentar la creación de fundaciones partidarias. Se esperaba que estas fundaciones, o “think tanks internos” aportaran cierto grado de profundidad política a los partidos, los cuales han sido largamente criticados por sus carencias a este respecto. Las exhortaciones de la Comisión Lortie surtieron muy poco efecto. Ni el gobierno Conservador al cual respondía ni el gobierno Liberal que lo sucedió optaron por actuar en base a sus recomendaciones. Cuando en el año 2003 los liberales introdujeron algunos cambios importantes en las leyes que rigen a los partidos políticos, las reformas se concentraron casi íntegramente en la competencia electoral, la selección de candidatos y el financiamiento del partido como maquinaria electoral. Los partidos por su parte habían hecho muy poco por mejorar su capacidad de pensar acerca de políticas de manera independiente a la contienda electoral. En este artículo exploramos el fracaso de los partidos canadienses en desarrollar think tanks intrapartidarios y presentamos algunas razones por las cuales los partidos deberían retomar este tema. Sostenemos que el papel potencial y actual de los think tanks, tanto al interior como fuera de los partidos, no ha sido bien comprendido. Los think tanks internos no deberían pensarse como una fuerza limitante del pragmatismo necesario en los partidos políticos canadienses. Tampoco deberían considerarse necesariamente como competidores, que se devoran los recursos y el talento necesario para pelear las elecciones. Los think tanks con frecuencia tienen poco que ver con el desarrollo de políticas y están mucho más relacionados con la promoción y popularización de ideas nuevas y la creación de redes políticas. Al mismo tiempo, las fundaciones partidarias tampoco son una bendición absoluta. Las instituciones y fundaciones en caso de 3

Comisión Real sobre Reforma Electoral y Financiamiento de Partidos, Reforming Electoral Democracy, Vol. 1 (Ottawa: Ministro de Abastecimiento y Servicios, 1991). 52

Think tanks y partidos políticos en Canadá: ¿Competidores o colaboradores?

no ser supervisadas adecuadamente, pueden convertirse en un mecanismo para efectuar gastos políticos y electorales cuestionables.

Los think tanks como competencia En Canadá, los think tanks en general no se asocian ni directa ni indirectamente con los partidos políticos. Los think tanks y las organizaciones que trabajan con políticas públicas buscan poner énfasis en su estatus como observadores independientes y proveedores de información al mercado público de las ideas. A diferencia de los partidos cuyo objetivo principal radica en ocupar cargos públicos y de los grupos de interés que buscan influir directamente sobre los funcionarios que los ocupan, los think tanks e institutos parecen tener un objetivo primordial: incidir en la agenda política. Buscan configurar la opinión pública y el ambiente intelectual en el que operan los encargados de adoptar decisiones. Sus herramientas a menudo incluyen “hojas de información” y “hojas de antecedentes” para los medios de comunicación, así como conferencias y seminarios ampliamente publicitados que reúnen a intelectuales y profesionales en torno a importantes cuestiones públicas. A diferencia de los cabilderos, los think tanks tienden a ser editores prolíficos, que publican una gama de boletines y documentos informativos así como monografías y colecciones editadas de ensayos sobre temas particulares. También pueden ser considerados como agentes de información o de ideas, o según Evert Lindquist, como “una tercera comunidad” de intelectuales profesionales.4 En caso de presentarse la oportunidad, los think tanks canadienses pueden intentar captar la atención de los responsables de tomar decisiones fundamentales. Sin embargo, generalmente persiguen sus objetivos más públicamente a través de una inteligente presentación y promoción de ideas y soluciones en materia de políticas. Desembarazados de los compromisos que impone la función pública, los think tanks principalmente presentan sus alternativas ideológicas y de políticas al público general. Por consiguiente, al tiempo que los think tanks intentan negociar en el área de las ideas con mayor determinación que los partidos, la audiencia con frecuencia es la misma. En este sentido, los think tanks debilitan a los partidos políticos al competir directamente con estos en la configuración de la opinión pública. 4 Evert Lindquist, “The Third Community, Policy Inquiry and Social Scientists” en S. Brooks and A-G. Gagnon (eds.), Social Scientists and the State (New York: Praeger, 1990), pp. 73-95.

53

Gerald Baier y Herman Bakvis

Un ejemplo excelente de cómo los think tanks tradicionales desempeñan esta función se halla en el discurso público en torno a la reducción del déficit en Canadá durante la década del noventa. Think tanks como el Instituto C.D. Howe y el Instituto Fraser en la derecha y el Centro Canadiense de Alternativas Políticas e Instituto Caledon en la izquierda, se apropiaron efectivamente de gran parte del espacio destinado a políticas que es ocupado usualmente por los partidos políticos en lo referente a este tema. El Instituto Fraser mostró un desempeño particularmente bueno al dirigirse a la opinión pública con mecanismos inteligentes como el del “Día Libre de Impuestos”, el primer día del año en que el contribuyente medio habría terminado de pagar su parte correspondiente de renta anual y que sería recaudado como un impuesto por parte del gobierno. Según lo afirmado por Allan Tupper, la mayor parte de este análisis es trivial, incluso engañoso, y tiene muy poco de novedoso.5 Sin embargo, el éxito alcanzado por quienes abogaban por la restricción fiscal al hacer escuchar su mensaje y configurar las prioridades de los canadienses y de sus gobiernos provinciales y federales durante la década del noventa es indiscutible. Los gobiernos provinciales y federales de todo el amplio espectro de partidos políticos adoptaron sin excepciones la necesidad de la disciplina fiscal como componente fundamental de la administración. De forma similar, con la llegada de los superávit fiscales, los mismos institutos contribuyeron a introducir los recortes impositivos en la agenda política. En el otro extremo del espectro, el Centro Canadiense de Políticas Alternativas ha promovido un “presupuesto alternativo” anual, el cual coloca mucho menor énfasis en la reducción del gasto. Igualmente, el Instituto Caledon ha logrado concentrar la atención pública en el tema de la pobreza infantil. Su presidente, Ken Battle, ha incluso reclamado créditos que sean destinados a innovaciones a nivel de gobierno federal en lo referente a beneficios para adultos mayores y legislación sobre pobreza infantil, un reclamo con el que coinciden cierto número de observadores.6 Las disputas en torno a temas como modificaciones al Plan de Pensiones o al Seguro de Empleo parecen tener lugar más a menudo entre institutos de izquierda y de derecha que entre partidos políticos en el Parlamento. De forma similar, las discusiones que surgen 5 Alan Tupper, “Think tanks, public debt and the politics of expertise in Canada,” Canadian Public Administration, Vol. 36, no. 4, pp. 530-546. 6 Michael Valpy, “Poor, and being kept poor,” The Globe and Mail, 12 de diciembre, 1996, p. a23 y Edward Greenspon “Tearing down Canada’s ‘welfare wall’” The Globe and Mail, 19 de junio, 1998, p. a6.

54

Think tanks y partidos políticos en Canadá: ¿Competidores o colaboradores?

en los medios de comunicación ante la presentación anual del presupuesto del gobierno por parte del Ministro de Finanzas tienen lugar la mayoría de las veces entre estos institutos. Por lo general, la diversidad de los think tanks canadienses es de lo más prometedora. Si han de competir con los partidos políticos por la atención del público interesado y las habilidades de los mejores innovadores y analistas en materia de políticas, resulta alentador ver cómo agregan cierto pluralismo a la conversación pública. En efecto, uno percibe una diversidad mucho mayor entre think tanks que entre los partidos políticos. Y mientras existen algunos think tanks que disponen de mayores presupuestos y captan mayor atención que otros, continúa registrándose una extraordinaria variedad. Murray Campbell estimó que existen probablemente unos 50 think tanks en Canadá, con un presupuesto colectivo de aproximadamente US$ 77 millones. De este total, solo de 15 a 20 think tanks disponen de presupuestos y personal lo suficientemente significativos como para mantener un perfil público de cierta importancia.7 En general, la comunidad de políticas tiende a inclinarse hacia la derecha del espectro político, pero esto es igualmente aplicable para los grupos de interés y partidos políticos canadienses. Entonces, el tema crítico para los partidos políticos es si deberían establecer vínculos con los think tanks o por el contrario conformar sus propios think tanks para poder explotar esta rica conjunción de energía y talento político.

Los think tanks como colaboradores Con algunas pocas excepciones, se puede decir que en Canadá ni los partidos ni los think tanks han intentado establecer vínculos entre sí. Tampoco se puede decir que los partidos políticos hayan realizado un verdadero esfuerzo por desarrollar think tanks a nivel interno. No obstante, Canadá es algo así como una excepción a este respecto. Tal como se afirmó al inicio, los partidos políticos canadienses sirven para pocos propósitos fuera de la competencia electoral y la formación del gobierno. Hacen muy poco por organizar la socialización política o la vida comunitaria del país. En otros países, los partidos tienden a establecer mayores lazos, tanto formales como informales, con los think tanks, que incluyen desde fundacio7 Por tamaño, éstos incluyen desde el Conference Board de Canadá (con un presupuesto anual de US$ 23 millones) hasta el más modesto Instituto Pearson-Shoyama (con un presupuesto anual de US$ 150.000). Ver Murray Campbell, “Wonks”, The Globe and Mail, 2 de diciembre, 1995, pp. d1, d2. Conference Board of Canada, Annual Report 1999.

55

Gerald Baier y Herman Bakvis

nes partidarias oficiales en Alemania hasta fundaciones asociadas directamente con políticos particulares en Estados Unidos (ver Figura 1). El Reino Unido se ubica en algún lugar más próximo al centro con relaciones de beneficio mutuo entre los partidos y los think tanks externos. El actual gobierno laborista se ha beneficiado de las asociaciones informales con cierto número de think tanks. El Instituto para la Investigación de Políticas Públicas (IPPR, por sus siglas en inglés), la Fabian Society, Social Market Foundation, el Foro de Políticas Europeas y el post-moderno Demos, han elaborado estudios que se las arreglaron para llegar a manos del Primer Ministro Tony Blair. Al mismo tiempo, dado que tanto el partido como los diferentes institutos mantienen su independencia, no se considera al Laborismo como particularmente en deuda con ninguno de los institutos. El Primer Ministro, por otra parte, ha tenido a disposición una fuente de ideas casi inagotable, aun cuando continúa manteniendo el control sobre cómo dichas ideas han de ser utilizadas e incorporadas a la agenda política de su partido y en última instancia de su gobierno. Los think tanks encuentran una recepción favorable en el gobierno y de este modo quizá un mayor incentivo para investigar y recomendar políticas. En muchos aspectos, el reconocimiento por el importante papel que desempeñan actualmente los think tanks en relación a los partidos en el Reino Unido puede otorgársele a Margaret Thatcher. El Centro de Estudios de Política (CPS, por sus siglas en inglés), fundado por Margaret Thatcher y Sir Keith Joseph en la década del setenta constituyó el vehículo primordial para cambiar el rumbo del Partido Conservador. Además el CPS y otros think tanks de orientación conservadora –por ejemplo, el Instituto de Asuntos Económicos– aportaron dosis de rejuvenecimiento cuando el gabinete de Thatcher parecía tambalear, especialmente luego de las elecciones generales de 1983 y 1987. Los denominados think tanks neo-conservadores en Estados Unidos desempeñaron una función similar en la reorientación del Partido Republicano, proporcionando un desahogo para las ideas conservadoras y un refugio para los intelectuales conservadores que no ocuparon ningún cargo durante la era Clinton. George W. Bush pudo recurrir a la capacidad de estas organizaciones en materia de política cuando intentó realizar reformas internas en áreas como Medicare (el seguro de salud estatal para personas mayores) y la seguridad social, pero también se ha inspirado en los servicios de estos grupos independientes para buena parte de su política exterior. Compartiendo el punto medio con estos institutos altamente independientes se encuentran otros de carácter más inicuo. Los denomina56

Think tanks y partidos políticos en Canadá: ¿Competidores o colaboradores?

dos think tanks del modelo “vanidad” se construyen en torno a individuos y líderes particulares con la finalidad de rearmar su paquete ideológico, comunicar mensajes de campaña y quizá lo que es más importante, burlar las cada vez más estrictas leyes de financiamiento de campaña. Si bien este tipo de think tank se encuentra principalmente en Estados Unidos, ha comenzado de pronto a aparecer en todas partes. En el Reino Unido, John Redwood, aspirante al liderazgo del entonces Primer Ministro John Major del Partido Conservador, participó en la creación de la “Conservative 2000 Foundation”, encabezada por su asesor político y organizador de su campaña por el liderazgo. La independencia de estos think tanks de los políticos es ciertamente cuestionable, y su capacidad en materia de investigación y políticas es igualmente sospechosa. Sin embargo, demuestran en efecto el potencial de abuso que es intrínseco a las relaciones estrechas entre partidos y think tanks. En algunos países, principalmente en la Europa continental, los partidos políticos comúnmente adoptan o establecen think tanks internos o fundaciones partidarias. Alemania en particular cuenta con una fuerte tradición de fundaciones partidarias no sólo en lo referente al desarrollo de políticas sino a la participación en otras numerosas actividades bajo los auspicios oficiales de los partidos con los que están asociadas. Alemania puede considerarse como el polo opuesto de Canadá a este respecto. Posteriormente, los think tanks independientes parecen tener una menor preponderancia sobre la orientación de las políticas públicas. Son las fundaciones intrapartidarias las que asumen muchos de los roles asociados con los think tanks. Las fundaciones partidarias alemanas también desembolsan recursos para la cooperación externa y desempeñan un papel crucial en el entrenamiento y educación de los miembros del partido.

El potencial de los think tanks Según Robert Young, los partidos políticos canadienses “necesitan desesperadamente de una capacidad más sólida para formular políticas [...] En un ciclo que se auto-refuerza, las personas con auténticas preocupaciones en materia de política seleccionan a grupos de interés para que lleven adelante sus causas, y los partidos se degeneran aún más con la dominación ejercida por los líderes y sus allegados personales, quienes juegan a la política de la imagen y la vaguedad estratégica...”8 La 8 Robert A. Young, “Effecting Change: Do We Have the Political System to Get Us Where We Want to Go?”, en G. Bruce Doern and Bryne B. Purchase (eds.), Canada at Risk? Canadian Public Policy in the 1990s (Toronto: C.D. Howe Institute, 1991), p. 77.

57

Gerald Baier y Herman Bakvis

preocupación acerca de la concentración excesiva de poder político en el ejecutivo canadiense tiende a culpar a los partidos políticos, que están dominados tanto formal como informalmente por su liderazgo. Los partidos son considerados como parte del problema, más que como la solución para reformar al poder ejecutivo en Canadá. Los think tanks, especialmente los intrapartidarios, podrían ciertamente contribuir a resolver el problema de la “idea”, así como también proporcionar el personal que pueda armar paquetes de política coherentes. No obstante, el desarrollo de políticas, por más ampliamente definidas que sean, no es la única ni quizás aun la más valiosa función que los think tanks vinculados a partidos pueden desempeñar. En efecto, se pueden identificar al menos cuatro funciones principales que los think tanks podrían desempeñar. (a) El “think tank” como legitimador de políticas La función más obvia de un think tank continúa siendo la capacidad para proporcionar asesoramiento en materia de políticas. El “pensar” como elemento inherente al concepto del think tank (como un centro del pensamiento) supone ser acerca de políticas y cómo manejar los desafíos del complejo estado moderno. En muchos países, los think tanks hacen exactamente esto y han tenido un éxito mensurable en lograr un impacto sobre las políticas. En el caso tanto británico como estadounidense, los think tanks son a menudo utilizados selectivamente por el gobierno de turno para brindar una justificación intelectual o científica de las políticas que un gobierno o líder comprometido puede estar interesado en llevar adelante. Dado que con frecuencia no es posible fiarse de la mayoría de los partidos políticos para obtener un asesoramiento versado o compromisos ideológicos sólidos, aquellos líderes que en efecto desean adoptar un rumbo fuertemente ideológico encuentran a menudo un apoyo inmediato así como recursos de política en los think tanks. El éxito de los think tanks conservadores en la década del ochenta sirve de ejemplo ideal. Tanto Margaret Thatcher como Ronald Reagan recurrieron en gran medida, aunque selectivamente, a los institutos de política cuando emprendieron el ataque general sobre el estado de bienestar. Teniendo en cuenta la antipatía que ambos gobiernos profesaban por la administración pública, no sorprendió que recurrieran al asesoramiento externo en lugar de confiar en burócratas de alto rango para la implementación de las reducciones de plantilla o recortes de programas que los políticos deseaban. Solo los think tanks ideológicamente afines podrían proporcionar los recursos de política y parte de la credibilidad necesaria para cambiar el rumbo del gobierno. 58

Think tanks y partidos políticos en Canadá: ¿Competidores o colaboradores?

(b) El “think tank” como espacio de rretir etir esonancia etiroo y caja de rresonancia Los think tanks también pueden servir de manera menos directa a los fines de las políticas. En lugar de prescribir políticas u opciones específicas, pueden proporcionar un entorno agradable para que los responsables de tomar decisiones reflexionen, propongan y experimenten con ideas nuevas, recibiendo comentarios de audiencias receptivas y críticas. Los think tanks rara vez cierran sus puertas al mundo exterior. Por el contrario, las publicaciones y programas de investigación de la mayoría de los think tanks representan sólo parte de sus actividades. Las conferencias, los retiros y recepciones constituyen armas prominentes en su arsenal. La Institución Brookings en Washington es conocida por sus almuerzos de los días viernes donde los investigadores y socios de Brookings se reúnen informalmente con los encargados de formular políticas para discutir los temas del día. Otros institutos llegan a proporcionar un entrenamiento casi formal al personal político y funcionarios públicos interesados. El Instituto de Estudios Políticos (IPS, por sus siglas en inglés) dirige la “Washington School” para formar a funcionarios del gobierno en temas de política interna y externa. Al tiempo que estos eventos pueden tener un impacto directo sobre las ideas de los encargados de formular políticas, también cumplen con la función más modesta de contribuir a que los mismos analicen sus propias ideas. Los ministros de un gabinete pueden sentirse menos amenazados al pensar en voz alta con el personal de un think tank que en la sala del gabinete o aun frente a sus propios funcionarios. Otro riesgo es la dependencia excesiva del asesoramiento en materia de política brindado por los funcionarios públicos. El contar con un foro para discutir ideas lejos del ambiente implacable de un gabinete, o de la influencia de los funcionarios públicos, puede brindar al político la oportunidad de tener un panorama más amplio y desarrollar ideas innovadoras. (c) Los “think tanks” como conductos financieros Los think tanks también han demostrado ser útiles para otros fines menos nobles. Los costos de las elecciones y re-elecciones han aumentado de forma dramática en las democracias occidentales. Con el incremento de los costos ha surgido una mayor necesidad de obtener recursos para las campañas. Al tiempo que se han realizado intentos por regular el financiamiento de las campañas, las reformas han tenido un éxito variable, y han generado una búsqueda casi fervorosa por vacíos legales que puedan ayudar a encauzar recursos hacia los partidos y los candidatos y 59

Gerald Baier y Herman Bakvis

hacia el personal que se desea mantener empleado entre elecciones. Es en este terreno sombrío donde se mueven los que están dispuestos a explotar la condición libre de impuestos y ausencia de controles sobre el gasto de la que gozan la mayor parte de los think tanks y fundaciones. Los estadounidenses han tenido dificultades extraordinarias a este respecto. Políticos de altísimo perfil como los republicanos Robert Dole y Newt Gingrich o los demócratas Jesse Jackson y Gary Hart utilizaron a los think tanks y fundaciones de beneficencia para encauzar donaciones políticas hacia sus campañas. Estos “think tanks del modelo vanidad” sirven al doble propósito de dar a conocer el mensaje o ideología del candidato y de hacerlo viajar por todo el país con una cuenta de gastos subsidiados. Un estudio de think tanks utilizado por aspirantes a la presidencia en 1988 mostró que la mayoría de candidatos potenciales tenían algún tipo de afiliación con un think tank o fundación de beneficencia. Estas organizaciones se utilizaban para la canalización de donaciones no sujetas a las mismas restricciones que los dólares de las campañas. Al tiempo que sirven al fin esgrimido, proporcionándole apuntes y antecedentes sobre políticas al candidato potencial, el grado en que estos think tanks atraen realmente a analistas de política talentosos, o producen la clase de estudios serios que provienen de think tanks más independientes continúa siendo algo que despierta sospechas. (d) La fundación como rred ed de políticas Quizás el beneficio más ignorado acerca de los think tanks es su capacidad para establecer redes de individuos así como de ideas. La fundación o think tank puede proporcionar una red ya confeccionada de contactos que brindarán un acceso casi instantáneo a la experiencia necesaria. Esto puede llegar a ser particularmente útil para los partidos, ya que el control se mantiene indudablemente en sus manos. Los encargados de tomar decisiones no reciben a los expertos como una imposición sino que estos son llamados cuando se los necesita. La agenda en materia de políticas continúa siendo de propiedad exclusiva de los responsables de tomar decisiones. Por ejemplo, las fundaciones partidarias en Alemania ofrecen un soporte importante a las redes de expertos que cuentan con una afiliación partidaria al ejecutivo en funciones o al que se encuentra en lista de espera. Estas redes pueden volverse bastante importantes para el suministro de la experiencia externa necesaria. Al tiempo que las redes de políticas de los actores interesados, los responsables de tomar decisiones y los expertos podrían existir indudablemente sin las fundaciones 60

Think tanks y partidos políticos en Canadá: ¿Competidores o colaboradores?

partidarias, los cambios en las políticas públicas con frecuencia son iniciados por aquellos grupos de interés que corren con la mayor ventaja de beneficiarse con las políticas o los cambios a las políticas. Si bien las redes de fundaciones partidarias o think tanks continúan siendo partidistas, los intereses en juego pueden llegar a ser menos manifiestos. Al canalizar este tipo de actividad a través de los partidos o sus subordinados, las redes se construyen tanto dentro como fuera del gobierno, aumentando así los conocimientos a disposición de los líderes partidarios. Y lo que es igualmente importante, una red o conjunto de redes puede ayudar a crear apoyo para una posición partidaria dentro de electorados cruciales así como también ayudar a integrar a personas interesadas y muy capacitadas al proceso político, quienes de otra forma podrían no llegar a participar del mismo. Think tanks y partidos canadienses Los think tanks canadienses ocupan realmente un territorio único. A diferencia de los think tanks en la mayoría de los países, éstos casi no mantienen ningún vínculo, ya sea formal o informal, con los partidos políticos. Es mucho más probable que los think tanks canadienses trabajen como emprendedores de políticas independientes, ejerciendo influencia sobre la agenda de las políticas públicas desde afuera. Mientras que los institutos han organizado ocasionalmente conferencias o reuniones públicas en representación del gobierno, los think tanks comúnmente no dejan sus huellas en la plataforma electoral de un partido, ni tampoco se advierte que sus figuras principales se trasladen al entorno de política del primer ministro o de un ministro determinado. Los esfuerzos de los partidos políticos canadienses por crear o contar con la participación de think tanks han fracasado en su mayor parte. Los institutos que de hecho cuentan con un perfil en este país mantienen pocas o ninguna conexión con los partidos políticos. Han surgido fundaciones partidarias pero las mismas nunca han sido de demasiada importancia. Con frecuencia, estas organizaciones aparecen luego de una derrota particularmente desmoralizadora en las urnas, o después de un cambio a nivel de liderazgo partidario. Constituyen comúnmente un intento por revitalizar o reinventar un partido en el corto plazo más que un esfuerzo auténtico en materia de educación partidaria y mejora de las aptitudes para analizar ideas o proponer políticas. El Partido Liberal de Canadá ha sido el que ha registrado la menor actividad a nivel de fundación partidaria. Parte de la explicación para esta sequía del pensamiento sobre políticas puede ser el acceso que los 61

Gerald Baier y Herman Bakvis

liberales, en su calidad de “partido naturalmente oficialista” han tenido a los instrumentos del estado. Los liberales se han sentido cómodos con la burocracia permanente y han dependido resueltamente de la misma para el asesoramiento en materia de políticas. Los Conservadores han mostrado una mayor tendencia a expresar abiertamente su hostilidad frente al personal permanente del Estado canadiense, particularmente durante los años de Diefenbaker y Mulroney. El Partido Liberal se destacó efectivamente en 1993 con un documento de política electoral conocido como el “Libro Rojo”, el resultado final de una campaña extensa y de examen de conciencia por parte de los liberales, que comenzó con la elección de un nuevo líder en 1991. En noviembre de ese año, el partido organizó una modesta conferencia sobre políticas en Aylmer, Québec. Los periodistas no demoraron en trazar paralelismos con una conferencia similar celebrada 30 años antes en Kingston, Ontario, que constituyó un ejercicio mucho más sólido el cual sumado a una movilización partidaria a nivel nacional que se realizó en 1961, creó el “Programa Liberal” para las elecciones de 1962 y 1963. Gran parte de este programa se hizo realidad y en efecto constituyó parte del proyecto para el gobierno del Primer Ministro Lester Pearson, período durante el cual se advirtieron las últimas etapas de desarrollo del estado de bienestar moderno en Canadá.9 Para las elecciones de 1997 y 2000 se elaboró una continuación del Libro Rojo de 1993 y los competidores liberales presentaron un arco iris de agendas de política diferentes para ambas elecciones. En las siguientes reiteraciones del Libro Rojo, el proceso de consulta dentro del Partido Liberal fue mucho menos vigoroso; ni siquiera los asesores habituales del Primer Ministro tuvieron demasiadas oportunidades de participar en la creación de la versión del libro para el año 1997 – se dejó casi exclusivamente en manos de los principales estrategas electorales del Primer Ministro.10

9 Mitchell Sharp, quien presidió la conferencia, brinda un resumen económico de las actividades en sus memorias, Which Reminds Me…: A Political Memoir (Toronto: University of Toronto Press, 1994), pp. 85-93. De forma similar, Tom Kent, en su libro, A Public Purpose: An Experience of Liberal Opposition and Canadian Government (Montreal: McGill-Queen’s University Press, 1988), describe el papel crucial que desempeñó la Conferencia de Kingston en la configuración de la política de bienestar social del Partido Liberal para la década posterior. 10 El documento final consistió casi exclusivamente en el trabajo de John Rae y Eddie Goldenberg, con poca participación del grupo asesor de políticas del partido o del partido en general. Ver Edward Greenspon, “Wanted: a national agenda,” The Globe and Mail, 5 de julio, 1997, pp. d1,d2.

62

Think tanks y partidos políticos en Canadá: ¿Competidores o colaboradores?

El Partido Conservador Progresista se encontró en una situación diferente durante la década del ’90. Dada la sorprendente derrota en las elecciones de 1993, el partido se vio obligado a reinventarse para mantener tanto el apoyo público como la lealtad de sus militantes. Al igual que los disciplinados Conservadores durante el primer mandato en calidad de líder partidario del ex Primer Ministro Joe Clark a fines de la década del ’70, la generación de Conservadores Progresistas de Jean Charest recurrió a una casi-fundación, el “Consejo Presidencial”, como sitio para consultas en materia de políticas y renovación del partido. No obstante el objetivo perseguido, no queda claro si el consejo fue capaz de producir o no algún efecto sobre la política partidaria en la elección de 1997. Tomando el ejemplo de los liberales, el partido elaboró un libro con propuestas de política para la elección de 1997, titulado “Let the Future Begin”, pero como en el caso de los liberales el documento fue un producto de estrategas electorales y no de pensadores en el área de las políticas. A pesar de haber generado parte de la capacidad interna para crear políticas informadas a través del Consejo Presidencial, los líderes del partido pasaron la plataforma de políticas a manos de los especialistas electorales. La fusión posterior de los conservadores progresistas y la Alianza Canadiense en el Partido Conservador de Canadá produjo la desaparición tanto del Consejo Presidencial como de las prácticas más populistas de formulación de políticas de la Alianza, las cuales permitían a los delegados participantes en la convención anual ayudar a conformar la plataforma partidaria. El éxito de la campaña electoral conservadora del año 2006 ya ha sido atribuido a un control más estricto de la plataforma y del mensaje del partido por parte del entorno central de asesores y estrategas del líder. En efecto, el partido que actualmente maneja una fundación al estilo europeo es el Nuevo Partido Democrático (NDP). El mantenimiento de la fundación Douglas-Coldwell parecería estar en armonía con la herencia intelectual del partido. La Federación Cooperativa del Commonwealth (CCF), precursora del NDP, se había originado en la Liga para la Reconstrucción Social (LSR), un grupo de académicos e intelectuales socialistas de izquierda. La LSR se disolvió luego de la creación del partido, pero su integración inicial le dio a la CCF una fuente rica de ideas y orientaciones en materia de política. Al procurar el éxito electoral, sin embargo, el partido se ha alejado de los compromisos ideológicos que tuvieron su origen en la LSR. El estado actual de la fundación partidaria es más indicativo de esta tendencia que de su herencia ideológica. La fundación Douglas-Coldwell se ha mantenido a una prudente distancia 63

Gerald Baier y Herman Bakvis

del partido. La Comisión Lortie informó que el liderazgo del NDP tenía dificultades en hacer participar al instituto. Se consideraba esto como emblemático de la “inhabilidad del sistema partidario canadiense para establecer una base institucional fuerte que desarrolle y presente alternativas de política convincentes, de largo plazo y bien desarrolladas a los votantes.”11 Los vínculos del NDP con organizaciones de trabajadores han brindado al partido acceso a la investigación en materia de políticas. El Congreso de Trabajadores Canadienses (CLC), un grupo coordinador de sindicatos canadienses, fue uno de los miembros que participó en la creación del NDP cuando este se fusionó con la CCF. El CLC cuenta con una rama investigadora, la cual produce un gran número de estudios sobre políticas en áreas como las del empleo y la equidad social. El NDP, que ha sido apoyado oficialmente por el CLC, siempre ha podido hacer uso de este material. El precursor de la Alianza Canadiense (el partido que en la actualidad se unió a los conservadores progresistas para formar el Partido Conservador) fue el Partido Reformista. El Partido Reformista intentó de muchas formas romper el molde de comportamiento de los partidos canadienses. Las relaciones de los reformistas con los think tanks, al tiempo que continuaban siendo informales, eran discutiblemente más intensas que las de sus competidores. Por ejemplo, el partido mantenía conexiones notables con movimientos e institutos conservadores en las provincias occidentales. Se registraba un frecuente desplazamiento del personal entre el partido y los casi-think tanks conservadores como la Coalición Nacional de Ciudadanos (NCC), grupo que alguna vez fue liderado por el actual Primer Ministro Stephen Harper. Además, algunos de los miembros electos del partido trabajaron en calidades varias para el Instituto Fraser, otra prominente organización conservadora. Dos leales parlamentarios por Calgary del partido habían estado con anterioridad directamente al servicio de think tanks conservadores. Al retirarse de su actividad como líder del partido, Preston Manning se integró como miembro distinguido al Instituto Fraser. Junto con Michael Harris, otro miembro distinguido y ex primer ministro de la provincia de Ontario, Manning escribió un manifiesto destinado a mejorar la democracia partidaria canadiense en el cual se exhorta nuevamente a los partidos a que empleen más formalmente la capacidad de los think tanks e institutos en materia de política, socialización y creación de redes.

11

Reforming Electoral Democracy, 297.

64

Think tanks y partidos políticos en Canadá: ¿Competidores o colaboradores?

¿Existen perspectivas de cambio? Desafortunadamente, en los años transcurridos desde que la Comisión Lortie presentó su informe se registra aún una menor evidencia que antes con respecto a los esfuerzos realizados por los partidos políticos canadienses por institucionalizar sus redes de conexiones, discusión sobre políticas y actividades formativas en algo que se encuentre conectado pero al mismo tiempo separado del partido mismo. Los obstáculos para lograr el tipo de cambio propuesto por la Comisión Lortie son concretos y representan una cuestión de actitud. Los obstáculos concretos existen en gran medida por la forma en que las leyes impositivas canadienses tratan a las fundaciones e institutos. Las fundaciones políticas existentes son extremadamente cautas en lo referente a mantener su independencia de los partidos afiliados por temor a perder su condición de entidad exenta de impuestos. Las fundaciones son libres de llevar adelante investigaciones en áreas que resulten de interés al partido o a sus miembros, pero no se las puede ver proporcionando un trabajo de investigación de forma directa para el partido. Las leyes electorales canadienses también controlan estrictamente en qué medida los actores extra-partidarios adjudican fondos durante las campañas. Una vez más, las fundaciones e institutos vacilan en ofrecer su respaldo o vincularse demasiado estrechamente a los partidos ya que temen romper esas reglas. Las autoridades canadienses son mucho más estrictas en lo referente a las conexiones entre estas organizaciones que sus pares estadounidenses o alemanas. Estos y otros marcados obstáculos en lo concerniente a partidos interesados en la creación de fundaciones no han contribuido a mejorar las cosas. No obstante, igualmente crucial es un problema clave de actitud que se registra hacia adentro de los partidos, a saber una aversión por los organismos orientados a las políticas dentro de sus filas. Los partidos pueden ver erróneamente a las fundaciones partidarias como organismos que sólo formulan políticas y que podrían llegar a comprometer las estrategias electorales consideradas esenciales para ganar una amplia base de apoyo. La experiencia de las fundaciones partidarias fuera e incluso dentro de América del Norte sugieren que esta percepción está fuera de lugar; las fundaciones satisfacen varias necesidades aparte de la formulación de políticas. De hecho, en muchos aspectos pueden adecuarse mejor a la creación de redes, a la formación política y al reclutamiento de políticos que al trabajo mismo de desarrollar políticas. Además, los think tanks vinculados a partidos políticos adoptan típicamente un punto de vista más a largo plazo con respecto a las políticas, analizando diferentes 65

Gerald Baier y Herman Bakvis

posibilidades y escenarios en contraposición al desarrollo de políticas específicas que resultan adecuadas para una implementación inmediata. Críticamente, las fundaciones partidarias pueden contribuir a obtener la participación de individuos talentosos quienes de otra forma podrían no llegar a involucrarse con los partidos políticos, al proporcionar un marco discreto más que uno cargado de partidismo o competencia intrapartidaria. También pueden brindar oportunidades para que los políticos saquen a flote ideas nuevas con una menor probabilidad de quedar rehenes de las mismas frente a sus oponentes políticos. En suma, hacer que los partidos vean más allá de sus prejuicios contra la claridad en materia de política y perciban algunos de los otros beneficios puede ser una forma de convencerlos acerca de los valores de las fundaciones partidarias. Con seguridad, las fundaciones partidarias no constituyen la panacea para los diferentes males que pueden sobrevenir a los partidos políticos pragmáticos en cualquier sistema. Además, si el diseño de una fundación y las relaciones entre el partido y la fundación no se manejan correctamente, las cosas pueden salir mal. Ante todo, el financiamiento de dichas fundaciones debe ser lo más transparente posible y se deben establecer salvoconductos que impidan que estas entidades sean utilizadas para canalizar fondos, ya sea directa o indirectamente, hacia los partidos o hacia candidatos específicos. En segundo lugar, se debería mantener una relación clara y a prudente distancia. Con temas de política a largo plazo, donde el debate divergente es altamente deseable, la función de los think tanks se vería comprometida severamente de encontrarse demasiado estrechamente ligada al partido. Idealmente, una legislación inspirada en las recomendaciones de la Comisión Lortie –donde las fundaciones fueran tratadas de forma similar a las instituciones de beneficencia para los fines impositivos pero se les permitiera involucrarse más a nivel político– brindaría un incentivo directo a los partidos para que crearan fundaciones o ampliaran las ya existentes. La probabilidad de que tal legislación resulte aprobada en un futuro cercano puede ser escasa pero la ausencia de dicha legislación no debería impedir que los partidos tomaran sus propias iniciativas. Al considerar los posibles beneficios de las fundaciones, los partidos políticos bien podrían observar la amplia variedad de think tanks independientes que participan actualmente en los diferentes debates políticos en torno a la salud, el libre comercio, la reducción del déficit y, más recientemente, si destinar el superávit fiscal a recortes impositivos o a nuevos gastos. Los partidos políticos podrían tener a bien reflexionar acerca de cómo ellos también habrían de aprovechar la energía manifies66

Think tanks y partidos políticos en Canadá: ¿Competidores o colaboradores?

ta generada por estas empresas. Los partidos nunca pueden aspirar a una perspectiva tan estrecha como a la que están habituados los think tanks, pero existen aún muchos aspectos de los think tanks y su modus operandi que los partidos podrían emular, especialmente con respecto a su capacidad para presentar y discutir ideas interesantes. Los partidos políticos necesitan estar expuestos a las ideas producidas por los think tanks así como a las personas que se involucran con los mismos. Los think tanks a su vez tienen que integrar más a los políticos. Son estos últimos, después de todo, quienes tienen la última palabra acerca de cuáles son las ideas que finalmente se consagran en las políticas públicas.

67

Lejos de “Thinktanklandia” “Thinktanklandia”:: los institutos de investigación de políticas en los países en desarrollo1

Miguel Braun, Mariana Chudnovsky anesa Chudnovsky,, Nicolás Ducoté y V Vanesa Weyrauch

Introducción En Thinktanklandia, los responsables de formular políticas están convencidos acerca de la necesidad y el valor de la investigación como guía en la toma de decisiones sobre políticas y con frecuencia consultan a expertos acerca de los diferentes temas para asegurarse de que están escogiendo la mejor entre las diferentes opciones de política posibles. Por lo tanto existen mecanismos abiertos, frecuentes y públicos para que los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil que producen o cuentan con investigaciones y evidencia participen en los procesos de formulación de políticas. éstos pasan a establecer un diálogo fructífero con los formuladores las políticas acerca de los pros y contras de las decisiones en materia de política dentro de una amplia y diversa agenda de temas sociales, políticos y económicos. Cada vez que surge un problema social, los formuladores de políticas cuentan con un conjunto determinado de recursos a explotar (tiempo, dinero, conocimiento, redes, tecnología, etc.) para asegurarse de que podrán identificar y aplicar la solución correcta, respaldados por el consenso de todos los grupos afectados, luego de haberse llevado a cabo un amplio debate y análisis. 1

Este análisis fue elaborado como parte del Proyecto de Investigación Global “Acortando la brecha entre la investigación y las políticas” organizado por el Global Development Network (GDN). 69

Miguel Braun, Mariana Chudnovsky anesa W eyrauch Chudnovsky,, Nicolás Ducoté y V Vanesa Weyrauch

Si bien las instituciones de investigación de políticas (IIP) en Thinktanklandia cuentan con oportunidades concretas para presentar sus propuestas, y son a menudo requeridas por los que toman las decisiones para que los asesoren en materia de políticas, este escenario no es del todo perfecto. Aún tienen la necesidad de convencer a los que toman las decisiones, a los donantes y a los medios de comunicación de que producen y difunden una investigación que habrá de provocar un impacto positivo en la política. De esta forma, necesitan afinar sus capacidades internas y concentrar sus esfuerzos en perfeccionar las herramientas que les permitan mejorar la calidad y pertinencia de la investigación a modo de presentar propuestas de políticas que aborden específicamente los problemas enfrentados por los encargados de formularlas. Las IIP también tienen ante sí el desafío de idear incentivos internos para fomentar una mayor interacción entre sus investigadores y los responsables de formular políticas, así como de mejorar la forma en que difunden los resultados de la investigación, utilizando herramientas creativas, convincentes y atractivas, y dirigiéndose a un público diverso. Con tantas áreas para mejorar, ¿se encontrarán realmente en Thinktanklandia? De hecho, las IIP en los países en desarrollo probablemente continúan creyéndolo así. Un estudio comparativo de IIP en Asia, África, Europa del Este/CEI y América Latina realizado por los autores con el apoyo de la Red para el Desarrollo Global (GDN, por sus siglas en inglés) revela lo profundamente complejo que resulta detectar qué es lo que estas organizaciones deben hacer para mejorar su impacto sobre las políticas. Enfrentadas a contextos caracterizados por la inestabilidad política, económica y social, una alta rotación a nivel de los responsables de formular políticas, la falta de mecanismos institucionalizados para la interacción entre la sociedad civil y el Estado, la corrupción, poca demanda para la investigación y escasa capacidad gubernamental, también deben hacer frente al desafío planteado por varias limitaciones internas que exigen su atención y energía. La necesidad de asegurar constantemente el financiamiento para mantener las áreas de trabajo, la tensión de trabajar con el Estado sin perder independencia y el desafío de sobrevivir a entornos cambiantes e inestables sin perder el foco ni la práctica son algunos de los temas que tienen en mente los directores de las IIP cuando intentan determinar cómo mejorar la forma en que la organización influye sobre las políticas públicas. El documento se organiza de la siguiente forma. En la Sección 1 presentamos los antecedentes del estudio: explicamos la metodología empleada y sus limitaciones; luego introducimos el marco analítico utilizado para estudiar las IIP, incluyendo las variables endógenas y exógenas 70

Lejos de “Thinktanklandia”

que afectan la influencia de las IIP sobre las políticas. En la Sección 2 presentamos los resultados del estudio comparativo dividido en dos secciones: variables endógenas y exógenas.

Sección I: Antecedentes del estudio 1.1 Metodología Este estudio constituyó parte de los estudios de la Red de Desarrollo Global (GDN) sobre “Acortando la brecha entre la investigación y las políticas”.2 El propósito del proyecto era llevar a cabo un estudio internacional para detectar cuáles son los factores principales que contribuyen a que las instituciones de investigación de política (IIP) influyan en la formulación de políticas a través del uso de la investigación. El objetivo era, en primer lugar, identificar los institutos exitosos y, luego, analizar detenidamente su desempeño organizacional para poder detectar cuáles son los factores que resultan más importantes en el proceso largo, difícil y caótico de acortar la brecha existente entre la investigación y las políticas. En base a la consulta con expertos de las diferentes regiones, seleccionamos 18 IIP las cuales fueron sometidas a un estudio a fondo acerca de cómo llevan adelante la investigación y cómo la utilizan para influir en la formulación de políticas, a través de entrevistas personales con la gerencia y el personal y con actores externos, análisis de material documental y fuentes secundarias y estudio de materiales de comunicación. E N AMÉRICA LATINA: Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL) de Argentina, Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE) de Perú, Centro de Estudios Públicos (CEP) de Chile, Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo (Fedesarrollo) de Colombia y el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) de Argentina. E N ÁFRICA: Fundación de Investigación Económica y Social (ESRF) de Tanzania, Centro para el Análisis de Políticas (CEPA) de Ghana, Unidad de Investigación de la Política Económica de Namibia (NEPRU), Instituto de Kenya para la Investigación y el Análisis de Políticas Públicas (KIPPRA) de Kenya3 y el Instituto de Investigación Social, Estadística y Económica (ISSER) de Ghana. 2

Por más información acerca de estos estudios, visitar http://www.gdnet.org/ middle.php?primary_link_id=3&secondary_link_id=13. 3 Estos tres primeros estudios fueron llevados a cabo por KIPPRA y – debido a restricciones presupuestarias – no siguieron la misma metodología utilizada por todos los demás: excepto en el caso del propio instituto, fueron elaborados sin realizarse entrevistas cara a 71

Miguel Braun, Mariana Chudnovsky anesa W eyrauch Chudnovsky,, Nicolás Ducoté y V Vanesa Weyrauch

E N ASIA: Instituto de Ciencias Sociales (ISS) de India, Instituto de Política de Desarrollo Sostenible (SDPI) de Pakistán y el Centro para el Diálogo de Políticas (CPD) de Bangladesh. E N EUROP A DEL ESTE/CEI /CEI: Centro Internacional para Estudios de PolítiUROPA cas (ICPS) de Ucrania, Centro de Políticas Públicas Providus de Latvia, Instituto para Privatización y Gestión (IPM) de Bielorrusia, Instituto de Economía Urbana (IUE) de Rusia y el Centro de Investigación Económica (CER) de Uzbekistán. eves del impacto sobr Historias br breves sobree las políticas (extraídas de estudios de caso) GRADE y la calidad de la educación en Perú: influencia en el contenido de la política “Desde 1987 los investigadores de GRADE realizban investigaciones sobre temas educativos. Específicamente, en 1998 comenzaron a trabajar como unidad de asesoramiento externo para el Ministerio de Educación de Perú. Decidieron conformar un equipo local integrado por asesores y especialistas nacionales e internacionales. La tarea consistía en contribuir a elaborar una sección en una nueva Ley de Educación. Los datos presentados por GRADE convencieron a los miembros del Congreso de que uno de los elementos claves de la nueva Ley debía ser la calidad de la educación y la igualdad de oportunidades educativas. La Ley ponía énfasis en que para mejorar la calidad de los resultados educativos era importante procurar la igualdad de oportunidades para todos los niños. El consultor (de GRADE) sugirió la creación de un nuevo instituto para evaluar diversos aspectos relacionados con esto, que recomendase políticas en base a datos. Como resultado de esto, el nuevo proyecto de Ley incluyó un artículo para la creación de un Instituto Nacional de Evaluación y Acreditación. La influencia ejercida por el GRADE en esta área es el resultado de todo un corpus de investigación que logró un cambio a nivel legislativo. El informe final de la investigación incluyó propuestas específicas de reforma que pasaron a formar parte de la Nueva Ley de Educación. En julio de 2003, se aprobó la Ley con el nombre de Ley General de Educación (Ley 18044), incluyendo medidas para el establecimiento y

cara ni visitar a la organización. Estos estudios de caso no son tan complejos ni ricos como el resto y fueron utilizados sólo parcialmente en los esfuerzos por realizar análisis comparativos. 72

Lejos de “Thinktanklandia”

distribución de responsabilidades para el Instituto de Evaluación, Acreditación y Certificación propuesto.” El SDPI y su impacto en la formulación de políticas: una nueva Ley echos de patente y pr opiedad en Pakistán sobr sobree der derechos propiedad “El SDPI comenzó el trabajo de incidencia sobre problemas relacionados con derechos de patente y de propiedad en el marco del acuerdo sobre los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (TRIP) de la OMC. El SDPI brindó asesoramiento en materia de política sobre el Artículo 27.3(b) del TRIP, recomendando la redacción de una nueva Ley. Se proporcionó literatura sobre el TRIP y los derechos de propiedad intelectual al Ministro de Agricultura, con respecto al tema de la Patente sobre el Arroz Basmati, lo cual este apreció especialmente en una carta enviada al SDPI. Se celebraron numerosas reuniones con el Ministerio de Agricultura para discutir estos temas detalladamente. El Ministerio, luego de recibir los aportes del SDPI, decidió no seguir el procedimiento de la Unión para la Protección de Variedades Vegetales (que incluye a 37 países desarrollados con la finalidad de proteger los intereses de sus obtentores vegetales) y en su lugar solicitó aportes del SDPI para un nuevo proyecto de ley orientado a los derechos de los agricultores. En consecuencia, la posición adoptada por el Gobierno de Pakistán acerca de los temas relacionados con patentes y derechos de propiedad fue exactamente la que el SDPI había defendido. El SDPI ha incluso reunido a una serie de actores de la sociedad civil local así como también de Bangladesh, Sri Lanka, Nepal, Bhután, Reino Unido y Filipinas para comparar y evaluar los proyectos de ley sobre mejoramiento vegetal (PBR, por sus siglas en inglés). Un taller organizado por SDPI a este respecto concluyó con una conferencia de prensa conjunta donde los participantes declararon unánimemente ‘no a las patentes sobre las formas de vida’”. El ISSER y su esclar ecimiento de la agenda de políticas sobr esclarecimiento sobree el VIH/ SIDA “Al trabajar en torno a las Dimensiones Sociales del Proyecto sobre la Infección por VIH/SIDA en la década del ’90, el ISSER fue pionero del trabajo sobre VIH/SIDA en Ghana luego de registrarse el primer caso de SIDA en el país en 1986. Los investigadores del ISSER realizaron cierta cantidad de investigaciones acerca de los aspectos socio-conductuales de la enfermedad en el país. La tarea inicial del proyecto 73

Miguel Braun, Mariana Chudnovsky anesa W eyrauch Chudnovsky,, Nicolás Ducoté y V Vanesa Weyrauch

consistía en analizar la viabilidad de realizar investigaciones en materia de sexualidad en un escenario africano. En esa época, existía la necesidad urgente de comprender la conducta sexual de los africanos, incluyendo la de los ghaneses, ya que la literatura acerca del tema era muy escasa. La conclusión de la investigación fue que resultaba posible llevar a cabo un estudio acerca de cadenas sexuales en Ghana y obtener resultados confiables. Esto fue seguido de un estudio de mayor alcance del cual se obtuvo un amplio panorama de las actitudes, conducta y prácticas de los ghaneses que los podrían predisponer a contraer la enfermedad. A partir de este estudio se investigaron más a fondo temas específicos relacionados con el VIH/SIDA. Entre los estudios emprendidos se incluyeron los siguientes: El control de la mujer ghanesa sobre su sexualidad; Los mecanismos de defensa de hogares con personas con SIDA; Jóvenes que no asisten a la escuela/de la calle y el VIH/SIDA; Mujeres comerciantes itinerantes y el VIH/SIDA; Camioneros que recorren largas distancias y el VIH/SIDA; La migración y el VIH/SIDA; Manejo del SIDA por parte de los Trabajadores de la Salud; Resistencia/reacción lenta al cambio de conducta sexual en la era del VIH/SIDA. Los resultados obtenidos a partir de la mayoría de estos estudios han sido publicados en revistas internacionales y los hallazgos sirvieron como información para la elaboración de un Plan Estratégico y Documento de Política para el VIH/SIDA en Ghana en el año 2000. La mayoría de estas investigaciones recibieron financiamiento externo y algunos investigadores continúan siendo llamados a desempeñar funciones de asesoramiento y otras funciones relacionadas con el VIH/ SIDA por parte de ministerios, departamentos y organismos del gobierno y otras organizaciones. El Marco Estratégico para el VIH/SIDA de Ghana (2001-2005), inspirado en la estrategia para la reducción de la pobreza de Ghana (GPRS) también contó con aportes de la investigación realizada por ISSER. Este plan se formuló en base a la relevancia de esta enfermedad para el desarrollo, y a una respuesta multisectorial y multidisciplinaria, proporcionando lineamientos amplios para los ministerios, departamentos y organismos gubernamentales del sector, asambleas de distrito, el sector privado y la sociedad civil en general para el desarrollo de planes y actividades concretas sobre el VIH/ SIDA según lo determinaran las propias necesidades específicas”.

74

Lejos de “Thinktanklandia”

2. Modelo Propuesto Proponemos la observación de dos tipos de variables: 1) variables endógenas, que constituyen aquellas características internas principales endógenas que reflejan la identidad, gestión, objetivos y actividades de la organización, y se hallan directamente bajo el control de la IIP; y 2) variables exógenas exógenas, que implican aquellos factores externos que las IIP no pueden controlar directamente pero que pueden ya sea obstaculizar o facilitar sus posibilidades de provocar un impacto sobre las políticas. Aunque en algunos casos puede ser discutible si una variable se halla o no directamente bajo el control de la organización (como el financiamiento), estos tipos ideales nos permitirán distinguir más claramente las características organizacionales sobre las que las IIP pueden tener un impacto directo para aumentar así su capacidad en lo referente a influir en las políticas desde contextos externos. Estos últimos deben ser comprendidos con claridad para que se puedan fijar metas realistas con respecto al impacto en las políticas pero no pueden ser alterados de forma inmediata por las operaciones de la IIP. 2.1 V ariables endógenas Variables Hemos dividido estas variables endógenas en tres corrientes principales: 1) gestión institucional, 2) gestión de la investigación y 3) estrategias de comunicación. 1) Liderazgo y gestión institucional La forma en que los fundadores y líderes de las IIP definen y redefinen sus objetivos y administran por consiguiente los recursos para alcanzar las metas establecidas puede vincularse directamente con la eficacia en lo referente a lograr una influencia a largo plazo en las políticas. La forma de tomar decisiones y qué decisiones se toman detrás de la creación y desarrollo del instituto, quién establece los objetivos primordiales y de qué forma, y cuáles son las políticas, procedimientos y recursos internos que permitirán una coordinación eficaz para el impacto sobre las políticas, son todas cuestiones clave para las IIP y pueden llegar a afectar su capacidad en lo referente al impacto en las políticas. Analizaremos tres aspectos importantes de la gestión institucional: 1.1 Gobierno organizacional 1.2 Financiamiento 1.3 Recursos humanos 2) Gestión de la investigación

75

Miguel Braun, Mariana Chudnovsky anesa W eyrauch Chudnovsky,, Nicolás Ducoté y V Vanesa Weyrauch

La investigación se analizó en base a las características de la propia investigación y a cómo las IIP seleccionan, llevan a cabo y utilizan la investigación por diferentes motivos y con objetivos diversos, no solo de acuerdo con las etapas de las políticas, sino también en base a la forma en la que evolucionan internamente (cambios en el perfil de los investigadores, cambios a nivel del financiamiento, etc.). Analizamos cómo las IIP gestionan la investigación teniendo en cuenta los siguientes aspectos: 2.1 Selección de los temas de investigación 2.2 Proceso de investigación 2.3 Características de la investigación 3) Comunicación Intentamos detectar cómo las comunicaciones ayudan a acortar la brecha existente entre la investigación y las políticas, analizando las siguientes variables: 3.1 Estrategias y herramientas para la comunicación institucional 3.2 Estrategias y herramientas para la difusión de la investigación 3.3 Relaciones con los responsables de formular políticas 3.4 Relaciones con otros actores importantes 2.2 Variables exógenas Las variables exógenas incluyen todos los factores externos que se encuentran fuera del control directo de las IIP y que afectan a su entorno operativo, ya sea positiva o negativamente, en diferentes niveles y grados. Según lo manifestado por Court y Young, los datos obtenidos de la literatura y de la comparación de 50 estudios de caso sobre investigación y políticas señalan claramente que el contexto político es muy importante –con frecuencia lo más importante– en lo que refiere a afectar el grado en que la investigación influye en las políticas. La complejidad y variedad de contextos, junto con el enfoque central del proyecto acerca de realizar un análisis institucional de las IIP, nos han llevado a sintetizar los temas relacionados con el contexto en estos dos tipos de variables: A) VARIABLES ESTRUCTURALES, MACRO- POLÍTICAS Y ECONÓMICAS, que fijan límites “estrictos” al objetivo que las IIP pueden aspirar a alcanzar. Estos límites contextuales son el resultado de la realidad social, económica y política de los países donde operan los think tanks. Así, estas variables fijan límites viables a los objetivos que los think tanks pueden perseguir. Un ejemplo es el sistema federal contra el sistema unitario. B) VARIABLES POLÍTICO- INSTITUCIONALES, que dentro de los límites “macro” de viabilidad mencionados anteriormente determinan la posibili76

IIP

Variables endógenas

Investigación

1.

Tipo de influencia

Fracaso

Éxito 1.

Fijar la agenda

Ejemplos de variables: Democracia vs régimen autoritario Libertad académica y de prensa Crecimiento, estancamiento o depresión económica, etc. Demanda política de investigación Ventanas de oportunidad para políticas Apertura a la participación ciudadana Grado de capacidad gubernamental

Liderazgo y gestión institucional: gobierno

Ciclo de políticas públicas Políticas Públicas

Variables exógenas

Diagrama 1: El marco analítico

Lejos de “Thinktanklandia”

77

Miguel Braun, Mariana Chudnovsky anesa W eyrauch Chudnovsky,, Nicolás Ducoté y V Vanesa Weyrauch

dad de tener una mayor o menor influencia sobre las políticas, dependiendo de los procesos políticos a nivel nacional que conducen a la construcción de la agenda gubernamental (representando ciertas preferencias sobre otras). Es decir, este conjunto de variables asigna probabilidades diferenciales para que los think tanks alcancen sus objetivos dentro de los límites de lo que resulta viable. Las siguientes se consideraron entre las variables clave que podrían provocar un impacto directo en la forma en que las IIP influyen en las políticas: * Existencia de demanda política para la investigación * Apertura a la participación ciudadana * Ventanas de oportunidad para que las IIP tengan un impacto sobre las políticas (crisis económica, política o social, gobierno nuevo, etc.) * Grado de capacidad gubernamental.

Sección 2: Resultados del estudio comparativo de las IIP En Thinktanklandia, las IIP pueden establecer y supervisar el logro de objetivos claros y definidos referentes al impacto en las políticas a través del uso de los resultados objetivos de la investigación. En contraste, los estudios de caso llevados a cabo sobre las IIP en los países en desarrollo revelan que estas funcionan más como malabaristas que como estrategas y planificadores. Al operar en un entorno complejo y constantemente cambiante, se ven forzadas continuamente a evaluar y reevaluar dónde y cómo invertir sus recursos (experiencia y conocimiento, reputación, tiempo, fondos, investigadores y liderazgo) para detectar los puntos de acceso más apropiados en un proceso caótico e impredecible de formulación de políticas. Además, todos estos recursos son difíciles de obtener y retener; de allí la presión por encontrar el equilibrio adecuado para jugar el juego sin perder ninguno; y todo esto dentro de un entorno de políticas caracterizado con frecuencia por procesos nada transparentes y cerrados. El análisis comparativo de las variables endógenas y exógenas en los 18 estudios de caso nos permitió detectar aquellas que aparecían con mayor frecuencia como factores explicativos que facilitaban u obstaculizaban el potencial de las IIP para tener un impacto exitoso en las políticas. 2.1 V ariables endógenas Variables La capacidad de las IIP para participar en esfuerzos orientados a la formulación de políticas depende en gran medida de algunas caracterís78

Lejos de “Thinktanklandia”

ticas específicas de su estructura organizacional e institucional. Algunas características (orígenes, liderazgo, proceso de investigación, recursos humanos y financieros, redes, entre otras) configuran sus capacidades organizacionales y, como resultado, sus posibilidades de provocar un impacto en las políticas. Algunas características son cruciales para entender cómo estos institutos se las han arreglado para ejercer influencia sobre las políticas. El primer elemento básico compartido por la mayoría de las IIP que hemos analizado es la forma de conformación de estas organizaciones. De hecho, los ORÍGENES (quién las fundó y por qué) tienen consecuencias tanto internas como externas. Internamente, los fundadores pueden suministrar a estas organizaciones los recursos financieros y humanos necesarios, así como la experiencia y los conocimientos prácticos, para ayudarlas a diseñar un camino institucional para sobrevivir y crecer en los entornos bastante volátiles que caracterizan a los países en desarrollo. Externamente, el respaldo de individuos y/u organizaciones gubernamentales y no gubernamentales con legitimidad o peso en el espacio público ayuda a las IIP a posicionarse como instituciones creíbles y sólidas que intentan mejorar las políticas públicas. Los fundadores de alto prestigio también pueden funcionar como garantía y expresión de una necesidad explícita de promover una investigación y análisis de políticas sistemático e independiente. En muchos casos, otro aporte crucial de los fundadores es que, con mucha frecuencia, traen sus propios contactos a la organización, contribuyendo así a construir y enriquecer el panel de responsables de formular políticas y otros actores relevantes con los cuales interactuar. En relación a este factor se encuentra la importancia de construir y ACIÓN en torno a la propia institución, así como mantener una sólida REPUT REPUTACIÓN a sus especialistas e investigación. Esto implica realizar esfuerzos explícitos e intencionales por comunicar aquellas características de la organización que transmiten confiabilidad, neutralidad, independencia, apartidismo y calidad. Un tercer factor importante es que las IIP exitosas han asegurado una ESTRECHA RELACIÓN CON LOS RESPONSABLES DE FORMULAR POLÍTICAS para aumentar su influencia en el proceso de formulación de políticas. En la mayor parte de los casos, la capacidad de llegar hasta los responsables de formular políticas con resultados de investigación y propuestas se encuentra estrechamente vinculada a la habilidad de generar consenso en torno a los objetivos, actividades y propuestas del instituto entre otros actores clave que influyen en los procesos de formulación de políticas. 79

Miguel Braun, Mariana Chudnovsky anesa W eyrauch Chudnovsky,, Nicolás Ducoté y V Vanesa Weyrauch

El grado de institucionalización de los flujos de información entre las IIP y los responsables de formular políticas varía entre los casos seleccionados. Muchos institutos han desarrollado diversos mecanismos institucionalizados para asegurar una estrecha relación con el gobierno que implican la importancia otorgada a llegar constantemente a los responsables de formular políticas como los que siguen a continuación: - Incorporación de los responsables de formular políticas a los proyectos de investigación o a los investigadores en los proyectos del gobierno. - Otorgar oportunidades a los responsables de formular políticas de extender su visibilidad: invitar a los responsables de formular políticas a participar en eventos como seminarios, talleres y debates ha demostrado ser un mecanismo muy efectivo para desarrollar y fortalecer relaciones. - Reuniones personales con los responsables de formular políticas que influyen en otros grupos. - Desarrollo de herramientas de comunicación específicas tales como informes de política o documentos resumidos con uso de un lenguaje no técnico. - Adjudicar la responsabilidad de coordinar lazos con otros responsables de formular políticas a una unidad específica: por ejemplo, ESRFTanzania cuenta con una oficina para la coordinación de investigaciones a través de la cual se maneja la interacción con el gobierno. - Detección de puntos de acceso a las estructuras gubernamentales: con un conocimiento implícito de la importancia que cobra la percepción de los responsables de formular políticas acerca del papel desempeñado por la investigación, algunas instituciones han forjado sólidas relaciones con aquellos organismos que se muestran más receptivos a la investigación. - Inclusión de ex funcionarios públicos como parte del personal de investigación: ésta es una práctica común que asegura el acceso a los responsables de formular políticas con los cuales el personal actual solía trabajar. - Aprovechar la rotación a nivel de los responsables de formular políticas: los cambios en los cargos de gobierno representan nuevas oportunidades de influencia para las IIP. Las IIP también construyen REDES perdurables e intercambian relaciones no solo con actores sociales y políticos importantes sino también con instituciones clave. La participación en redes nacionales e internacionales es uno de los mecanismos más efectivos de asegurar un mayor apoyo 80

Lejos de “Thinktanklandia”

y alcance. De hecho, las redes y alianzas sirven como multiplicadores de los mensajes clave de los institutos. Es importante destacar que las alianzas que fortalecen la capacidad de la organización para influir en la formulación de políticas se hallan minuciosamente planificadas y desarrolladas. Por ejemplo, en lo referente a cuestiones de alianzas estratégicas y sociedades, la decisión del CELS-Argentina de trabajar conjuntamente con otras organizaciones de la sociedad civil en un proyecto específico se encuentra estrechamente relacionada con la evaluación realizada acerca de la posibilidad de aumentar su capacidad de influir en las políticas dentro de esa área. La protección de su imagen pública ayuda al CELS a determinar cuáles son las organizaciones con las cuales es posible la cooperación. Un quinto elemento con referencia a las IIP radica en el peso de sus DIRECTORIOS y en el papel estratégico que éstos desempeñan en la planificación y orientación de las instituciones. Los directorios no son meramente instancias formales incluidas en los estatutos reguladores; estos están integrados por miembros clave, reconocidos en y representativos de sus respectivos países. Igualmente, los miembros desempeñan un papel primordial de liderazgo hacia el interior de los institutos al tiempo que actúan como un puente hacia el exterior: permiten abrir y afirmar mecanismos de influencia para el instituto, respaldando sus acciones con cierto grado de su propia credibilidad o facilitando el acceso a los responsables de formular políticas o grupos con peso político o económico. El directorio también puede mejorar la detección y selección de áreas prioritarias para la investigación y otras actividades, ayudando a las instituciones a descifrar mejor las futuras necesidades en materia de política y promoviendo la institucionalización del uso de la investigación en la formulación de políticas en general. Las IIP latinoamericanas cuentan con una presencia importante de empresarios en sus directorios (FIEL, CEP y FEDESARROLLO). Son ellos quienes contribuyen a establecer lineamientos generales y actividades prioritarias para las instituciones y, en algunos casos, solicitan que se realicen ciertos estudios específicos. Los directorios de FIEL y CEP albergan a los mayores grupos económicos en sus respectivos países. Las IIP latinoamericanas también se asemejan en que sus miembros (ya sea investigadores o ejecutivos del directorio en cualquier momento) participan destacadamente en los diferentes gobiernos nacionales, especialmente en áreas relacionadas con la política y la planificación económica. La detección de estos factores nos lleva a subrayar que la clase empresarial es un actor estratégico en la formulación de políticas en América Latina y a 81

Miguel Braun, Mariana Chudnovsky anesa W eyrauch Chudnovsky,, Nicolás Ducoté y V Vanesa Weyrauch

afirmar que el vínculo entre las IIP y la administración pública no debe disociarse de la influencia que ejercen sobre la política. El asesoramiento y liderazgo del directorio se halla generalmente complementado con un sólido y comprometido equipo gerencial gerencial. De hecho, aunque no siempre lo expresaron explícitamente las instituciones estudiadas, se puede afirmar que un manejo y liderazgo eficaces se convierten en una precondición para el logro de otros factores endógenos clave como el financiamiento diversificado e institucional, la selección de una agenda estratégica y políticamente relevante y el asegurar el conocimiento de las necesidades y preferencias de los responsables de formular políticas así como el acceso a los mismos. No podemos dejar de destacar un séptimo factor acerca de las IIP; a saber, la importancia de contar con fuentes de financiamiento sólidas y diversificadas, siendo incluso mejor si se cuenta con una mayor flexibilidad de aplicación de dichos fondos para lograr la influencia política. Resulta claro que los recursos financieros de las IIP constituyen un aspecto crucial de su capacidad organizacional y de sus posibilidades de abocarse a la incidencia política dado que un financiamiento sostenido se halla unido a la supervivencia y al desarrollo de la experiencia. El asegurar los fondos necesarios para llevar adelante proyectos y programas no solo se relaciona estrechamente con la sustentabilidad organizacional sino que también produce un impacto sobre el grado de independencia ante los temas seleccionados, la duración y el alcance de los procesos de influencia, la motivación y retención de investigadores, etc. La mayoría de las IIP buscan combinar los intereses del instituto, las preferencias de los investigadores y el financiamiento disponible cuando se trata de seleccionar los temas de investigación. El financiamiento institucional presenta varias ventajas: 1) permite una planificación estratégica a largo plazo y la anticipación de futuros temas cruciales; 2) permite una continuidad temática; 3) permite aprovechar las oportunidades coyunturales cuando surgen ventanas de oportunidad, aun cuando estas no correspondan a un proyecto planificado; 4) la institución puede desarrollar y mantener la experiencia acerca de ciertos temas con el transcurso del tiempo y asegurar la participación en procesos de política a largo plazo; 5) puede adjudicarse al lanzamiento de esfuerzos en materia de comunicación e incidencia y a mantener publicaciones periódicas esperadas por actores relevantes. El financiamiento diversificado contribuye a la eficacia de la IIP en lograr un impacto sobre las políticas debido a que permite una sustentabilidad (y las consiguientes líneas constantes de investigación y expe82

Lejos de “Thinktanklandia”

riencia, y la capacidad de adaptarse a escenarios volátiles) y también ayuda a transmitir que la organización es independiente y no responde a una o dos partes interesadas relevantes (este atributo es clave para forjar la reputación de la IIP). Mecanismos alter nativos para generar fondos discr ecionales alternativos discrecionales El ICPS-Ucrania cuenta con una combinación de contratos a largo y corto plazo, siendo que la mayoría de los trabajos comerciales llevan varios meses, mientras que los proyectos para las instituciones internacionales pueden ser a largo plazo y estar constituidos por varias fases. Debido a los ingresos que es capaz de procurar, sumado a una subvención institucional otorgada por el OSI, el ICPS no tiene que hacer frente a la inestabilidad, limitaciones de tiempo, o a la imposibilidad de aspirar a temas de investigación de acuerdo con sus intereses. En esos mismos términos, el IUE-Rusia ha incorporado mecanismos a los contratos celebrados con sus clientes que permiten generar ciertos recursos indirectos para el desarrollo institucional. Esto constituye un fondo o reserva de la institución del cual, luego de una meticulosa reflexión, se destinan recursos para el financiamiento de varias necesidades institucionales, incluyendo las investigaciones que presentan un interés potencial para las actividades futuras del IUE. Providus-Latvia complementa el financiamiento obtenido de proyectos centrales de investigación con los ingresos generados por proyectos de asesoramiento encargados por instituciones gubernamentales o no gubernamentales. Si bien desde el punto de vista financiero es ampliamente dependiente de sus proyectos y consultorías, que típicamente constituyen fuentes de financiamiento a corto plazo, Providus también cuenta actualmente con un amortiguador para su seguridad: la donación de la Fundación Soros, que apoya las actividades a mediano plazo de la institución. fil de los rrecur ecur Otro factor endógeno a destacar se relaciona con el per perfil ecur-sos humanos que conforman los equipos de trabajo. Si bien el contar con investigadores calificados aparece como una condición sine qua non para este tipo de organizaciones, lo que parece ayudar a las IIP a alcanzar de mejor forma sus objetivos en materia de política en la mayoría de los casos es que muchos o algunos miembros del personal han ocupado cargos a nivel de gobierno, participan o han participado en comisiones gubernamentales o grupos de trabajo, son capaces de llevar a cabo una

83

Miguel Braun, Mariana Chudnovsky anesa W eyrauch Chudnovsky,, Nicolás Ducoté y V Vanesa Weyrauch

investigación conjunta con los responsables de formular políticas o cuentan con una red o contactos directos en el gobierno. Otro prerrequisito básico para la existencia misma de las IIP es la CALIDAD DE SU INVESTIGACIÓN. Esto demuestra ser esencial para que las IIP logren ejercer influencia en la política. Todos los institutos buscan establecer mecanismos de control de calidad para los resultados de su investigación. Varios factores tomados en conjunto logran generar calidad y credibilidad para los resultados de la investigación. El primer factor a considerarse es la importancia de las políticas de la investigación. Aparecen diferencias en relación a lo que se define como significativo para cada país y región, de acuerdo con las realidades internas específicas, las perspectivas de los donantes, gobiernos, investigadores y partes interesadas; pero, en cada caso individual, los temas investigados son significativos e importantes para el contexto específico de cada instituto de investigación de política. Un segundo factor es la continuidad y enfoque de la investigación con el transcurso del tiempo. Las IIP analizadas desarrollaron un corpus de investigación con el paso del tiempo, especializándose en áreas particulares y confiándose en su importancia a largo o corto plazo. La percepción de la investigación como un proceso interminable aumenta el potencial de que la investigación producida y las propuestas basadas en esta investigación incorporen aspectos relacionados con las políticas como ser la importancia, la viabilidad, etc. Un tercer elemento observado con respecto a la investigación fue la capacidad de las IIP para idear una agenda estratégica de investigación en la que se lograron anticipar los temas que cobrarían importancia con el paso del tiempo. De esta forma, emprendieron un desarrollo temprano de líneas prospectivas de investigación, abordando temas en cuestión. El vínculo entr go entree el financiamiento y una agenda de investigación a lar largo plazo Las posibilidades de trabajar con un alcance a mediano o largo plazo dependen de la disponibilidad de fondos institucionales que permitan una mayor flexibilidad para fijar la agenda de la investigación y sustentabilidad de las líneas de investigación hasta que se abra una ventana de oportunidad. Un ejemplo claro es el del CEP-Chile, donde la selección de temas de investigación es realizada principalmente por el personal. Generalmente, los temas se definen sobre la base de criterios a largo plazo, intentando responder a preguntas tales como

84

Lejos de “Thinktanklandia”

cuáles son los problemas más importantes en Chile, a dónde deben apuntar como país, y qué necesitan para alcanzar las metas deseadas. El mismo tipo de financiamiento influye directamente sobre la forma como FIEL-Argentina organiza sus actividades de investigación. El financiamiento a largo plazo que proviene de empresas que integran el Directorio, reduce el tipo de limitaciones temporales o temáticas que son externas a la institución y están relacionadas con las propias agendas o plazos de los que aportan fondos. Por lo tanto, los investigadores cuentan con cierto grado de autonomía para fijar la agenda de investigación del instituto. Pueden elegir llevar a cabo una investigación acerca de los temas en los que están interesados o que consideran potencialmente importantes para el futuro, pero que aún no se encuentran en la agenda pública como fue el caso de la influencia efectiva de sus estudios en la Reforma del Estado. Un cuarto elemento que representa un factor clave en lo referente a influir en las políticas es que la gestión de la investigación refleja un equilibrio entre la continuidad y la adaptación dado que –mientras mantienen el enfoque en sus temas de especialización– las IIP también necesitan responder al cambiante entorno político y social para mantener su peso y relevancia en las esferas políticas y públicas. Los proyectos de investigación deberían contar con productos operativos – este es el tipo de investigación que presenta una propuesta clara con opciones de política específicas. Además, las IIP que proporcionan opciones de política parecen más sensibles a la aceptación. Y más aún si el aspecto operativo de la formulación de políticas se explica claramente y se consideran los aspectos de la implementación. Las meras prescripciones de política generalizadas tienden a no ser del todo efectivas. Todas las IIP parecen encontrarse preparadas para ayudar a traducir objetivos y políticas amplias en programas y proyectos específicos así como a llevar a cabo estudios de viabilidad. Muchas IIP adoptan enfoques participativos involucrando a las diferentes partes interesadas y actores clave durante los procesos de investigación o cuando se concluye la investigación, para la etapa de difusión. Esta estrategia les permite asegurar la calidad de la investigación y construir consenso para sus propuestas; en una palabra, contribuye a asegurar su posición y a ser percibidas como actores válidos en los debates sobre políticas.

85

Miguel Braun, Mariana Chudnovsky anesa W eyrauch Chudnovsky,, Nicolás Ducoté y V Vanesa Weyrauch

El enfoque participativo como ventaja competitiva El CER-Uzbekistán ha sido un precursor en la utilización del enfoque participativo en el país, lo cual ha permitido a la institución distinguirse de otras IIP. Este enfoque implica la conformación de un equipo de investigación específico para cada proyecto, integrando a especialistas de otras instituciones académicas, expertos del sector público y privado, abogados y funcionarios del gobierno. La participación de estos últimos se ha convertido en la principal experiencia práctica del CER que la diferencia del modelo “estándar” de conformación de equipo de las organizaciones pares. De esta forma, los funcionarios del gobierno pueden contribuir directamente al asesoramiento en materia de políticas mediante consultas que luego permiten al CER elaborar recomendaciones mejor orientadas y viables al haberse ya tomado en cuenta los aportes de estos funcionarios. Y por último pero no menos importante, vale la pena advertir que la investigación se halla habitualmente bien combinada e integrada con otras actividades llevadas a cabo por la organización, las cuales aumentan las posibilidades de que la investigación inspire concretamente las discusiones y decisiones sobre políticas. Los constantes esfuerzos en materia de incidencia, tales como la realización de seminarios y eventos, capacitaciones orientadas a empleados públicos para suministrarles nuevos conocimientos y habilidades y la producción de publicaciones periódicas acerca de temas específicos, se han convertido en mecanismos efectivos para eludir la brecha entre la investigación y la evidencia producida internamente y las políticas diseñadas e implementadas fuera de la organización. Además, todos los casos exitosos demuestran que las comunicaciones se convierten en un dispositivo efectivo para vincular a la investigación con las políticas. De hecho, las IIP analizadas generan claramente –ya sea intencional o no intencionalmente– percepciones y expectativas positivas entre las diferentes partes interesadas con las cuales interactúan. Estas percepciones positivas son fundamentales para que las IIP promuevan un consenso político y social tanto acerca de la validez de su misión como del valor de sus propuestas concretas. Cabe señalar que hemos detectado que las oportunidades para que la investigación inspire la formulación de políticas aumentan cuando las habilidades de comunicación organizacional y personal se hallan bien alineadas. Los casos muestran que la capacidad de la organización para llegar a los actores clave –funcionarios públicos y políticos, empresarios, 86

Lejos de “Thinktanklandia”

periodistas, organizaciones internacionales, etc.– se refuerza través de los esfuerzos individuales por construir credibilidad y legitimidad en torno a sus ideas. Esto allana el camino para que las IIP sean escuchadas ya sea por quienes deben tomar decisiones o por quienes ejercen influencia sobre los que las toman. Además, una estrategia efectiva es lograr un equilibrio entre un enfoque estratégico a largo plazo fundado en la comunicación de propuestas basadas en evidencia y los debates actuales y coyunturales sobre cuestiones políticas, económicas y sociales. Las comunicación institucional entre actividades y proyectos es crucial, dado que permite a los institutos convencer más efectivamente a otros actores acerca de la credibilidad de su investigación así como de sus ideas y propuestas. Muchos de estos institutos también cuentan con una inversión implícita o explícita en recursos humanos especializados, tiempo gerencial y/o recursos financieros para fortalecer las actividades de comunicación. Por otra parte, las IIP utilizan una mezcla diversa de herramientas y canales de comunicación para apoyar la difusión de la investigación: 1) comunicaciones privadas (interacciones cara a cara, individuales, o en grupos pequeños y medianos) para hacer resonar algunas ideas o ganar adeptos o promotores de las propuestas; 2) comunicaciones semi-públicas cas, tales como eventos para fomentar el intercambio y el flujo multidireccional de la información; 3) comunicaciones públicas a través del acceso a periodistas y a los medios de comunicación para influir en la opinión pública y colocar ciertos temas en la agenda pública o convertirse en fuentes reconocidas de información durante la discusión de estos temas. Además, la institucionalización de publicaciones regulares específicas, como puntos de referencia para las discusiones sobre políticas, abre espacios para la interacción con las partes interesadas de mayor importancia. 2.2 V ariables exógenas Variables Todos estos factores endógenos aumentan las capacidades organizacionales de las IIP para incidir en políticas. Sin embargo, las IIP operan dentro de fronteras económicas, políticas e institucionales específicas. De esta forma, los factores exógenos también deberían ser analizados cuidadosamente. Estas instituciones se hallan claramente constreñidas por sus contextos. El éxito de una IIP se relaciona estrechamente con la capacidad para adaptarse al contexto y comprender la lógica política del país y así poder aprender dónde radican sus verdaderas posibilidades de influencia. 87

Miguel Braun, Mariana Chudnovsky anesa W eyrauch Chudnovsky,, Nicolás Ducoté y V Vanesa Weyrauch

En la mayoría de los casos, la influencia ejercida radica principalmente en fijar la agenda agenda. Este es el tipo de impacto que generalmente logran las IIP. En algunos casos, la imposición de ciertos temas en la agenda oficial se traduce en un cambio a nivel legislativo, pero no siempre sucede así. La expansión de capacidades y horizontes en materia de políticas se mostró como una de las fortalezas de muchas IIP exitosas. Por ejemplo, el desarrollo de talento nuevo ha demostrado ser una estrategia eficaz en Europa del Este/CEI debido a la necesidad de conocimiento y experiencia práctica entre los nuevos responsables de formular políticas. Desde el año 2000, el ICPS-Ucrania ha venido ofreciendo asistencia técnica a los organismos gubernamentales ucranianos. La organización ha capacitado a especialistas dentro del gobierno para poder desarrollar alternativas de política mediante la utilización del análisis de políticas, la planificación estratégica, coordinación y gestión del desarrollo de las políticas y de los procesos de implementación. Como resultado, se brindó a muchos funcionarios públicos la destreza necesaria para llevar a cabo un análisis de política transparente y estructurado. La incorporación de ciertas recomendaciones específicas planteadas por las IIP a la normativa existente o la redacción de una nueva ley es un tipo menos frecuente de impacto que habitualmente lleva más tiempo y además presenta desafíos con respecto a la atribución. En tales casos, lo que en realidad cambia entre las IIP es su grado de participación en la formulación de dichas leyes. Por ejemplo, el GRADE-Perú logró un impacto directo en una sección de la nueva Ley de Educación. Los datos presentados por GRADE convencieron a los miembros del Congreso de que una de las claves para la nueva Ley debía ser la calidad de la educación y la igualdad de oportunidades educativas. La Ley ponía énfasis en que para mejorar la calidad de los resultados educativos era importante procurar la igualdad de oportunidades para todos los niños. GRADE había sugerido la creación de un nuevo instituto para evaluar diversos aspectos relacionados con esto, que recomendase políticas en base a datos. Como resultado de esta influencia, el nuevo proyecto de Ley incluyó un artículo para la creación del Instituto Nacional de Evaluación y Acreditación. Además, el seguimiento y la supervisión de las leyes varían. Por ejemplo, el CEP-Chile aseguró que el contenido de las leyes reflejara sus puntos originales, mientras que otras IIP no supervisaron que la “pureza” de la propuesta original se mantuviera en los detalles de las leyes sobre las que lograron provocar un impacto. 88

Lejos de “Thinktanklandia”

Evidentemente, las IIP no participan en la puesta en vigor potencial de la legislación, por lo cual resulta necesario establecer algunas diferencias entre el análisis de la influencia de las ideas en la “política” y el análisis del impacto que estas políticas han tenido en las realidades sociales, políticas y económicas. De hecho, entre las ideas promovidas por las IIP y las que finalmente se adoptaron por parte del gobierno o cuerpo legislativo y su efectiva implementación, podemos hallar los siguientes factores: i. la “arquitectura” específica con la que cuenta el aparato estatal en esa área temática (salud, educación, etc.) y la apertura a agentes externos existente en estas áreas de implementación; ii. el filtro y la potencial distorsión de las ideas existentes cuando son procesadas a través de la burocracia administrativa tradicional. Luego de experimentar la mediación y la potencial distorsión de ideas por parte de las estructuras del Estado y las culturas burocráticas, hay una fase nueva de análisis que no se considera en este documento: el impacto real de las políticas adoptadas en función de la modificación efectiva de indicadores socioeconómicos, culturales y políticos. Por último, otro tipo de impacto que se considera exitoso por algunas IIP y como un resultado ineludible pero no deseable por otras IIP es el reclutamiento de investigadores para cargos del gobierno. Por ejemplo, como consecuencia del estudio que llevó a cabo CEPA-Ghana acerca de cómo recuperar la estabilidad macroeconómica, algunos investigadores fueron designados como miembros del Equipo de Gestión Económica del gobierno, y dos experimentados investigadores fueron nombrados para integrar el Directorio del Banco Central de Ghana. Un factor exógeno que resulta clave para el impacto sobre las políticas de las IIP exitosas es la apertura de una ventana de oportunidad para dicho impacto. Siempre que tiene lugar una crisis económica, social o política, un cambio a nivel de gobierno, o cualquier otro factor que se encuentre fuera del control de estas organizaciones, surge la necesidad de hallar una solución concreta a un problema urgente y se abre la posibilidad para que una IIP ejerza su influencia a través de la investigación. No obstante, a esta altura resulta fundamental poner énfasis en que aún frente a la evidencia que demuestra que todos los institutos sacaron provecho de la apertura de ventanas de oportunidad, aquellos que lograron influir en la toma de decisiones hace tiempo que venían realizando investigaciones sobre ese tema en particular: no estaban improvisando a último momento. Los factores mencionados anteriormente, tales como la continuidad y calidad de la investigación, y la disponibilidad de fondos 89

Miguel Braun, Mariana Chudnovsky anesa W eyrauch Chudnovsky,, Nicolás Ducoté y V Vanesa Weyrauch

institucionales, entre otros, son requisitos necesarios aunque no siempre suficientes para lograr el impacto. La IIP debe proponer con rapidez soluciones concretas a problemas que se presentan en la agenda. Las historias de impacto específicas demuestran cómo una ventana de política ha proporcionado una clara vía para que la investigación influya sobre una política concreta o coloque un tema nuevo en la agenda política. En Argentina, FIEL logró provocar un impacto sobre la Ley de Emergencia Económica y la Reforma del Estado en 1989, luego de una grave crisis inflacionaria en el país; en Chile un caso de corrupción en las altas esferas del poder político facilitó la influencia del CEP-Chile en la Ley de Reforma Estatal; en Rusia la escasez de vivienda para militares retirados en 1997 requirió el desarrollo urgente de un programa que se le solicitó al IUE en base a sus experiencias y conocimientos prácticos anteriores; y en Ghana las presiones políticas asociadas con el ciclo electoral y el cambio de gobierno en 2001 fomentaron un alto nivel de optimismo con respecto al impacto potencial de recomendaciones y propuestas en materia de políticas orientadas al logro de la estabilidad macroeconómica. Las ventanas de oportunidad pueden derivar de crisis políticas, económicas o sociales. También pueden surgir a partir del interés especial de un grupo de responsables de formular políticas o de un organismo gubernamental embarcado en debates a nivel global o regional acerca de ciertos temas. Por ejemplo, el Asesor Especial del Presidente de la República Unida de Tanzania sobre temas de globalización resultó particularmente útil para promover las propuestas de políticas formuladas por el ESRF. De hecho, en aquel momento, el Presidente de Tanzania era el copresidente de la Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización. Los mandatos constitucionales y las nuevas leyes y reglamentos, así como la creación de instancias gubernamentales para su implementación, también representan una ventana de oportunidad para el impacto de las IIP que pueden pasar a desempeñar el papel de asegurar que todos estos sean bien implementados. Por ejemplo, ISS encontró oportunidades prometedoras para promover temas de gobernabilidad local en India en base a un nuevo mandato constitucional: en un primer término se otorgó reconocimiento constitucional a las instituciones Panchayati Raj4 4

Las instituciones Panchayati Raj son unidades de gobierno local que funcionan a nivel sub-nacional. India es un país federal que comprende 30 estados. Los mismos gozan constitucionalmente de autonomía en lo que respecta a ciertas decisiones administrativas y financieras. Las instituciones Panchayati Raj se componen de una estructura de gobierno en tres niveles: el distrito, la cuadra y la aldea. 90

Lejos de “Thinktanklandia”

a través de la Enmienda 73ra en 1992, con lo que se alimentó sus esperanzas de convertirse en una característica estable de la organización política india. Hacia 1999, a través del proceso democrático, más de 3,3 millones de líderes electos ocuparon cargos en los diferentes niveles de la administración Panchayati Raj, cubriendo 227.678 aldeas Panchayats, 5906 Panchayat Samitis y 474 Zilla Parishads. Sin embargo, dado que el Panchayati Raj todavía se mantiene bajo el control absoluto de los estados de conformidad con la Constitución, los diferentes puntos de vista y preferencias acerca de la función asignada, obstaculizaron la capacidad del ISS para procurar sus propuestas en materia de políticas. Al mismo tiempo, el recientemente creado Ministerio del Panchayati Raj aumenta la capacidad de la organización para promover sus propuestas a nivel nacional, en lugar de concentrarse únicamente en lo local. Otro de los factores clave que aumenta las posibilidades de que la investigación realizada por las IIP logre un impacto es cuando dicha inADA A LA DEMANDA Y A LAS POLÍTICAS. Cuando ocuORIENTADA vestigación se halla ORIENT rre esto, el impacto se acelera dado que ciertos temas relacionados con la investigación –tal como la relevancia del tema, importancia, soluciones a problemas específicos, entre otros– anteceden al comienzo de la misma y de esta forma se evitan los desequilibrios entre las expectativas y definiciones de aquellos que “solicitaron” la investigación y las de aquellos que la “ofrecieron”. En estos casos, las posibilidades de lograr una influencia aumentan dado que muchas de las características de la investigación identificadas como fundamentales para que un instituto mejore su capacidad organizacional en la participación política, se hallan externamente predefinidas. Este factor exógeno funciona de forma eficaz como una organizador externo de los procedimientos internos (selección del tema de la investigación, problema a resolver, plazos, viabilidad, perfiles de los investigadores, etc.). Dentro de esta categoría, los actores clave son tanto los responsables de formular políticas que solicitan la investigación y las organizaciones crediticias internacionales como otros actores responsables de formular políticas a nivel local. A este respecto, ESRF-Tanzania destaca su capacidad para responder a las oportunidades externas al llevar a cabo proyectos de investigación puntuales, orientados a la demanda. El ESRF observa que la investigación orientada a la demanda no resulta tan efectiva en lo referente a influir en las políticas debido a que requiere el apoyo de todas las diferentes partes interesadas, incluyendo organizaciones comunitarias, armonizando así las distintas opiniones ideológicas.

91

Miguel Braun, Mariana Chudnovsky anesa W eyrauch Chudnovsky,, Nicolás Ducoté y V Vanesa Weyrauch

Otra historia exitosa es la de cómo las conclusiones de una investigación realizada por el IPM-Bielorrusia fueron incorporadas a las políticas dentro de un proyecto que fue solicitado y financiado por el Banco Central de Rusia. Este proyecto exploró el tema del Espacio Económico Único entre Bielorrusia y Rusia y el impacto económico en ambos países. Este trabajo se orientó tanto al tema como a la demanda, teniendo en cuenta que se trataba de un asunto muy urgente en el momento en que se llevó a cabo el proyecto. También el hecho de que el Banco Central de Rusia acudiera al IPM contribuyó a asegurar la receptividad de los resultados. La demanda de investigación no solo parte de los responsables de formular políticas sino también de agentes internacionales como las organizaciones crediticias, y otros actores locales, como grupos empresariales. Por ejemplo, el caso del GRADE-Perú muestra cómo una solicitud específica proveniente del Banco Mundial, acerca de un tema incluido en el incipiente debate en aquel entonces de las denominadas reformas de segunda generación – la necesidad de medir la calidad educativa – impulsó actividades de investigación concretas por parte de los investigadores de las IIP. También logró vencer la renuencia política de los funcionarios del Ministerio de Educación peruano quienes, al comienzo, no estaban de acuerdo con la idea de agregar una unidad para la medición de calidad. Una demanda explícita de investigación también depende de las expectativas y percepciones de los responsables de formular políticas y otros actores en torno al valor de la investigación en general dentro del proceso de formulación de políticas. El uso social y la legitimidad atribuidas a la investigación dentro del proceso de formulación de políticas representa un factor fundamental en la receptividad general de ideas y propuestas. En América Latina y Asia, las percepciones de los responsables de formular políticas acerca del papel de la investigación son fundamentales para evaluar el impacto de las IIP en las políticas. En algunos casos, los institutos trabajaron con agencias encargadas de formular políticas que están habituadas a incorporar los hallazgos de las investigaciones o a solicitar estudios especiales para respaldar reformas y presentar nuevas propuestas de política ante sus pares, otros organismos encargados de tomar decisiones y la opinión pública en general. Por ejemplo, la estructura gubernamental en Chile es receptiva a la investigación – algunos burócratas incluso tienen intereses intelectuales y publican artículos a través del CEP, creando una atmósfera de discusión y diálogo permanente entre burócratas y académicos. 92

Lejos de “Thinktanklandia”

En Kenya, el gobierno del NARC electo en el año 2002 fue percibido por KIPPRA como altamente sustentador de la investigación y receptivo al asesoramiento objetivo en materia de políticas. El gobierno se halla abierto a las partes interesadas en el proceso de la formulación de políticas y las está haciendo participar en varios foros. No obstante, en la mayoría de los casos las IIP deben realizar grandes esfuerzos por convencer a los responsables de formular políticas acerca de la utilidad, importancia y necesidad de un conocimiento más sistemático para inspirar la toma de decisiones. A esto se suma la importancia de convencerlos acerca de su prestigio institucional así como de la credibilidad de sus investigadores, lo cual corresponde a los factores endógenos analizados anteriormente. Finalmente, el impacto de la investigación en la formulación de políticas también tuvo lugar cuando las IIP fueron capaces de superar las barreras y proximidad de las agencias encargadas de la formulación de políticas en el uso y difusión de la información que resulta importante para la toma de decisiones. Tal es el caso de FIEL: uno de sus primeros éxitos de comunicación fue instalar en la agenda pública la necesidad por parte del gobierno de utilizar la estadística y la importancia de mejorar la calidad de los datos disponibles. Esto mejoró la divulgación de la información y contribuyó a la formación de una cultura nueva y más abierta en ciertos grupos del gobierno. Además, la influencia de las IIP es mayor cuando los contextos políticos e institucionales específicos con los cuales interactúan son (ya sea histórica o coyunturalmente) más abiertos a la participación de agentes externos al gobierno gobierno.. Si bien existe cada vez una mayor tendencia a la participación de la sociedad civil en las políticas públicas dentro de los procesos internacionales de formulación de políticas así como en los espacios locales en los países en desarrollo, la falta de apertura en ciertos países o sectores de política puede dificultar significativamente el potencial de las IIP para influir a través de la investigación y la evidencia. Éste es claramente el caso de Bielorrusia donde las autoridades se muestran extremadamente suspicaces ante las organizaciones de la sociedad civil y think tanks, en particular si son financiadas con recursos externos. Esto ha derivado en una disminución del número de ONGs en Bielorrusia. En base a la creencia de que este tipo de organizaciones actúan con la finalidad de desestabilizar situaciones políticas y promover cambios que conducirán a una revolución, se utilizan tanto instrumentos económicos como políticos para fortalecer el poder del gobierno y suprimir cualquier pensamiento que no se corresponda con los declara93

Miguel Braun, Mariana Chudnovsky anesa W eyrauch Chudnovsky,, Nicolás Ducoté y V Vanesa Weyrauch

dos oficialmente. Así, aunque evita toda actividad partidaria y política, el IPM afirma encontrarse bajo la constante presión del control estatal dado que los hallazgos de su investigación y recomendaciones sobre política con frecuencia no reflejan las líneas políticas y económicas oficiales defendidas por el Presidente. De esta manera, el contexto político de Bielorrusia es el factor principal que obstaculiza las operaciones relacionadas con políticas de la institución y limita significativamente su influencia; en tales condiciones resulta extremadamente difícil evaluar si es posible que cualquier IIP pueda a llegar a tener algún tipo de ingerencia en el proceso de formulación de políticas. En este entorno, la influencia podría limitarse a la creación de conciencia pública acerca de ciertos temas; como por ejemplo, mediante la presentación de resultados de análisis económicos independientes como lo hace el IPM. Por el contrario, la legislación en Latvia establece explícitamente procedimientos y mecanismos para regular cómo cada individuo e institución puede influir en la toma de decisiones acerca de políticas. Entre éstos, los más importantes son los procedimientos parlamentarios. Pero un entorno tan favorable no basta: los especialistas que trabajan en Providus también han desarrollado una interpretación profunda de los procedimientos legales implicados en lo referente a influir en procesos de políticas, en base a la importancia de estar familiarizados con los matices del sistema, como ser cuándo, cómo y de qué forma presentar una propuesta para que la misma sea analizada, lo cual requiere un conocimiento a fondo de las disposiciones legales a nivel local. Las IIP también ven incrementarse sus oportunidades de lograr un impacto cuando existe RECONOCIMIENTO ENTRE LOS RESPONSABLES DE FORMULAR POLÍTICAS ACERCA DE LA FAL TA DE CAP ACIDAD/ CONOCIMIENTO/ CONSENSO SOALT CAPACIDAD CIAL para diseñar o implementar cierta reforma en materia de políticas. A partir de la década del noventa en América Latina la creación de IIP se vio incrementada en un 86% comparado con la cantidad existente. Una explicación posible para este crecimiento podría ser el carácter cada vez más débil del Estado en la formulación de políticas. Las reformas económicas estructurales llevadas cabo durante la década del noventa en toda la región redujeron el tamaño y las funciones del Estado. Este proceso de reducción se dio en forma paralela a la descentralización de sus funciones. Las primeras agotaron muchas áreas anteriormente influenciadas por el Estado y las dejaron “vacantes” para las IIP u otros actores políticos, y la última creó mayores puntos de contacto con el gobierno dado que los niveles locales se encontraban ahora abiertos a las mismas.

94

Lejos de “Thinktanklandia”

En Europa del Este, la caída de los regímenes comunistas y la consiguiente necesidad de construir y desarrollar una nueva burocracia estatal también abrió oportunidades de lograr un impacto en las políticas para IIP basadas en una gran demanda de investigación así como en conocimientos prácticos acerca de ciertos temas. La falta de conocimiento se extiende incluso a los procedimientos mismos de formulación de políticas, tal como la intervención del ICPS al suministrar asistencia técnica a los organismos gubernamentales ucranianos. De hecho, entre los factores clave que explican el éxito del ICPS se encuentra la falta de información y conocimiento práctico de los funcionarios públicos acerca de los temas de las políticas públicas. La necesidad de mejorar la capacidad del Estado en esta región se vincula estrechamente con los incentivos planteados por la Unión Europea. Luego de cumplirse diez años de la independencia de Latvia, la conciencia cada vez mayor acerca de la necesidad de implementar procedimientos públicos transparentes y estándares de gobernabilidad internacional para lograr el acceso a la Unión Europea llevó a las autoridades ucranianas a tomar en cuenta las recomendaciones del ICPS. Existen otros factores exógenos que han sido reiteradamente señalados por las IIP cuando se trata de identificar las amenazas y oportunidaACIÓN des de lograr un impacto en las políticas, incluyendo el NIVEL DE ROT ROTACIÓN DEL GOBIERNO y la FAL TA DE COMPETIDORES. Con respecto a lo primero, varias ALT IIP consideran la alta rotación entre funcionarios del gobierno como un obstáculo para lograr un impacto en las políticas. El SDPI-Pakistán se ve obligado a reestablecer relaciones con el gobierno cada vez que se realizan cambios en la administración. Esto ha sido a menudo una barrera para su influencia en materia de política ambiental: en sus últimos trece años de existencia, el SDPI ha tenido que enfrentar el recambio de seis gobiernos, seguido de cambios drásticos en el área de las políticas ambientales. La competencia también desempeña un papel. Al convertirse en la primera IIP en investigar y presentar propuestas en un área de política específica o al generar información y evidencia exclusiva que no se encontraba disponible en el mercado o no resultaba accesible al gobierno, algunas organizaciones fueron capaces de desarrollar y mantener nichos de especialización que incrementaron la necesidad y/o el apoyo brindado a las mismas, o la oportunidad de sobrevivir. Por ejemplo, el contexto político casi restrictivo de Bielorrusia –incluyendo la supresión de la mayoría de las IIP y organizaciones de la sociedad civil– ha convertido al IPM en casi el “único jugador en el campo de juego”. De esta forma, la institución no se enfrenta a competencia 95

Miguel Braun, Mariana Chudnovsky anesa W eyrauch Chudnovsky,, Nicolás Ducoté y V Vanesa Weyrauch

alguna cuando solicita subvenciones y otros proyectos financiados por donantes. Además, a cualquier organización extranjera o internacional que desee implementar proyectos con organizaciones independientes en Bielorrusia se la refiere directamente al IPM. Cuando se fundó Fedesarrollo-Colombia, era la única institución dedicada a analizar y evaluar las políticas públicas con un enfoque tanto riguroso como académico. Debido a esto, se convirtió en el único interlocutor del gobierno en lo referente a la evaluación de políticas públicas. Sin embargo, con el transcurso del tiempo, la tradición forjada por esta institución en materia de investigación se extendió a otras instituciones, centros de investigación, universidades y agencias consultoras y ha contribuido al desarrollo de la comunidad académica colombiana y al debate sobre políticas públicas. Por último, la CENTRALIZACIÓN DE LA TOMA DE DECISIONES también puede mejorar el campo de juego para las IIP. Cuando aquellos que deben tomar o implementar las decisiones sobre políticas se encuentran bien y claramente definidos o detectados, se vuelve más fácil para la IIP concentrarse en sus esfuerzos por incidir y ganar influencia. Tal como se mencionó anteriormente, la creación del Ministerio Panchayati Raj en India ha facilitado la capacidad del IIS para avanzar en las propuestas relacionadas con la promoción de la gobernabilidad local a nivel nacional. Igualmente, Lima, la capital de Perú, contó con mucho mayor poder en los noventa del que había tenido en las dos décadas anteriores. Su mayor autonomía le permitió al GRADE llegar más fácilmente a los responsables de formular políticas, específicamente a aquellos en el Ministerio de Educación.

Observaciones finales Luego de analizar este diverso y complejo conjunto de factores internos y externos que interactúan continuamente a través de las relaciones dinámicas, podemos afirmar que las IIP en los países en desarrollo se encuentran muy lejos de Thinktanklandia. No obstante, esto no significa que deberían dejar de realizar esfuerzos por detectar cómo pueden llegar a mejor su impacto en las políticas y quedar libradas a la suerte. Su sustentabilidad a largo plazo y credibilidad social dependen del grado en que puedan demostrar públicamente que son capaces de generar una evidencia e investigación valiosa que influya efectivamente sobre los responsables de formular políticas y las políticas públicas. Al reflexionar acerca de qué combinación de estos factores resulta más crucial para cada organización en un momento dado de su evolu96

Lejos de “Thinktanklandia”

ción institucional, así como al analizar cómo los factores exógenos pueden ser superados o reconocidos para reconfigurar los objetivos en materia de influencia, las IIP serán capaces de desarrollar e invertir sus recursos más efectivamente con miras a resultados tangibles. Esto se relaciona estrechamente con su capacidad para desarrollar y mantener relaciones fructíferas con aquellas partes interesadas que las puedan ayudar a lograr sus objetivos, en base a un entendimiento claro de sus recursos e intereses. El nexo entre la investigación y las políticas no es recto ni tampoco un camino unidireccional. No existen ni comienzos ni finales bien definidos, sino procesos continuos, simultáneos y muy a menudo caóticos que exigen a las IIP evaluar constantemente dónde yacen las mejores oportunidades que puedan ser efectivamente abordadas con los recursos disponibles en el corto, mediano y largo plazo. El alineamiento entre los factores endógenos y exógenos no siempre tiene lugar y, cuando en efecto ocurre, resulta extremadamente difícil de mantener: el tener conciencia acerca de estos factores puede realmente ayudar a las IIP a comprender mejor cuándo y cómo pueden contribuir de forma tal que la investigación logre efectivamente nutrir a la formulación de políticas.

Bibliografía Abelson, D D. (2002) Do Think Tanks Matter? Assessing the Impact of Public Policy Institutes. McGill-Queen´s University Press, Quebec, Canadá. Acuña, Carlos H. (1995) La Burguesía Industrial como Actor Político. Ph.D. Dissertation, Department of Political Science, The University of Chicago, Chicago, Estados Unidos. Acuña, C. y Chudnovsky Chudnovsky,, M. (2002) El sistema de salud en Argentina. Documento # 60, Universidad de San Andrés-CEDI, Bs.As, Argentina. Acuña, Carlos H. y Repetto, Fabian (2001) Marco de Análisis de las Políticas Sociales. CEDI-BID, Mimeo, Buenos Aires, Argentina. Acuña, C y T ommasi, M. (1999) Some Reflections on the Institutional Reforms Tommasi, Required for Latin-America, CEDI-Fundación Gobierno y Sociedad. Documento de trabajo # 20, Argentina. Adamo, A. (2002) Strategic Evaluation of Policy Influence. What Evaluation Reports Tell Us about Pubic Policy Influence by IDRC-Supported Research. Working Document. International Development Research Center (IDRC), Ottawa, Canadá. Belmar tino, Susana (1999) Nuevas reglas de juego para la atención médica en la Belmartino, Argentina. ¿Quién será el árbitro? Lugar, Buenos Aires, Argentina.

97

Miguel Braun, Mariana Chudnovsky anesa W eyrauch Chudnovsky,, Nicolás Ducoté y V Vanesa Weyrauch

Borregaard, Nicola (2002) Drivers of Knowledge Production for Sustainable Development. A Preliminary Study of Basic Issues. Sustainable Development Opinion Papers, RING/IIED. Braun, M., Cicioni, A. y Ducote, N. (2002) Policy Implementation TTs in Developing countries? Lessons from Argentina. Documento de Trabajo, Centro de Implementación de Políticas para la Equidad y del Crecimiento (CIPPEC), Buenos Aires, Argentina. Car den, F Carden, F.. (2003) “Issues in Assessing the Policy Influence of Research”. Draft Article for the International Social Science Journal. International Development Research Centre (IDRC), Ottawa, Canadá. Car den F ., Neilson S., Smutylo T ., Deby D., Earl S. y Gillespie B. (2002) Carden F., T., IDRC-Supported Research in the Public Policy Process. A Strategic Evaluation of the Influence of Research on Public Policy. Working Document, Evaluation Unit, International Development Research Center (IDRC), Ottawa, Canadá. Car den, F. y Neilson, S. (2003) The Influence of Research on Public Policy. An Carden, Evaluation Activity of IDRC. Briefing Note, Evaluation Unit, International Development Research Center (IDRC), Ottawa, Canadá. Cour oung J. (2003) Bridging Research & Policy: Insights from 50 Case Courtt J. y Y Young Studies. Working Paper 213. Overseas Development Institute (ODI), Londres, Inglaterra. Court, J. y Cotterrell, L. (2004) What Political and Institutional Context Issues Matter for Bridging Research & Policy? A Literature Review and Discussion of Data Collection Approaches. Draft Background Paper, Overseas Development Institute (ODI), Londres, Inglaterra. Cr ewe, E. y Y oung, J. (2002) Bridging Research and Policy: Context, Evidence and Crewe, Young, Links. Working Paper 173, Overseas Development Institute (ODI), Londres, Inglaterra. De V ibe, M.; Hovland, I. y Y oung, J. (2002) Bridging Research and Policy: An Vibe, Young, annotated Bibliography. Working Paper 174, Overseas Development Institute (ODI), Londres, Reino Unido. Dr or Dror or,, Y Y.. (1984) Required Breakthroughs in Think Tanks. Policy Science 16. Fr eedom House (1999) TTs in Central and Eastern Europe: A comprehensive direcFreedom tory. Freedom House, Budapest, Hungría Gar Garrrett, J. L. e Islam, Y Y.. (1998) “Policy Research and the Policy Process: Do the twain ever meet?” Gatekeeper Series no. 74, International Institute for Environment and Development (IIED), Londres, Reino Unido. GDN (2004) Bridging Research and Policy. Research Guidelines and Clarifications. Working paper, Global Development Network (GDN), Washingnton DC, Estados Unidos. Gibbons, M.; Nowotny tzman y Scott, Nowotny,, H.; Limoges, C.; T Trrow ow,, M.; Schwar Schwartzman P. (1994) The New Production of Knowledge: The Dynamics of Science and Research in Contemporary Societies. Sage Publications, Londres, Reino Unido. 98

Lejos de “Thinktanklandia”

Gillespie, B. (2003) Intent to Influence Policy in IDRC Programs and Projects. What Program and Project Level Goals and Say about IDRC’s Approach to Influencing Policy. Working Paper, Evaluation Unit, International Development Research Center (IDRC), Ottawa, Canadá. Gonzalez Bombal, I. y Roitter Roitter,, M. (2003) “Ideas sobre Sociedad Civil. Pasado y presente”. IV Conferencia Regional, ISTR-LAC, 8-10 de Octubre, San José, Costa Rica. Hanney S.; Gonzalez-Block M.; Buxton M. y Kogan M (2003) “The Utilization of Health Research in Policymaking: Concepts, Examples and Methods of Assessment’. Health Research Policy and Systems 1:2. Hill, C. y Beshof f, P Beshoff, P.. (eds.) (1994) Two Worlds of International Relations: Academics, Practitioners and the Trade in Ideas. Routledge y London School of Economics, Londres, Reino Unido. Hirschman, A. (1970) Exit, Voice and Loyalty. Harvard University Press, Cambridge, Estados Unidos. IDRC (2003) 2003 Annual Report on Evaluation Findings. Evaluation Unit, International Development Research Center (IDRC), Ottawa, Canadá. Keeley Keeley,, J. y Scoones, I. (1999) Understanding Environmental Policy Processes: A Review. Working Paper 89, Institute of Development Studies (IDS), Sussex, Reino Unido. Kingdon, J. (1995) Agendas, Alternatives and Public Policies. HarperCollins College Publishers, New York, Estados Unidos, segunda edición. Knight, J. (1992) Institutions and Social Conflicts. Cambridge University Press, Estados Unidos. Krastev Krastev,, I. (2000) Post Communist Think Tanks: Making and Faking Influence.. Red de Desarrollo Global (GDN). Kuruvilla, S. (2005) CSO Participation in Health, Research and Policy: A review of models, mechanisms and measures. Working Paper 251, Overseas Development Institute, Londres, Reino Unido. Langfor d, J. and Br ownsey Langford, Brownsey ownsey,, K. (eds.) (1991) TTs and Governance in the AsiaPacific Region. Institute for Research on Public Policy, Canadá. Lindquist, E. (2001) Discerning Policy Influence: Framework for a strategic evaluation of IDRC-Supported Research. Working paper, International Development Research Center (IDRC), Ottawa, Canadá. Maxwell, Simon (2000) “Is Anyone Listening?”. Documento preparado para la Reunión Anual de la Red de Desarrollo Global, Diciembre, Tokio, Japón. McGann, James (1992) “Academics to ideologues: A brief history of the public policy research industry”. PS: Political Science and Politics 25-4, diciembre. 733-740. McGann, James y W eaver Weaver eaver,, K. (Eds) (2000) TTs & Civil Societies: Catalysts for Ideas and Action. Transaction Pub., New Jersey, Estados Unidos. Moeny Moeny,, I & Thoening, J.C. (1992) La políticas Públicas, Ariel, Argentina. 99

Miguel Braun, Mariana Chudnovsky anesa W eyrauch Chudnovsky,, Nicolás Ducoté y V Vanesa Weyrauch

Neilson, S. (2001) Knowledge Utilization and Public Policy Processes: A Literature Review. International Development Research Center (IDRC), Ottawa, Canadá. North, D. (1990) Institutions, institutional change an economic performance. Cambridge University Press, Cambridge, Nueva York. Nutley alter Walter alter,, I. y Davies, H. (2002) From Knowing to Doing: A Framework Nutley,, S., W for Understanding the Evidence-into-Practice Agenda. Documento de Discusión 1, Research Unit for Research Utilization, University of St. Andrews, Reino Unido. Pollard, A. y Court, J. (2005) How Civil Society Organisations Use Evidence to Influence Policy Processes: A literature review. Overseas Development Institute, Documento de Trabajo 249, Londres, Reino Unido. Por ter Porter ter,, R. W W.. (1998) Knowledge Utilization and the Process of Policy Formation: Towards a Framework for Africa. USAID, Washington, Estados Unidos. Por ter ysor -Jones, S. (1997) Making a Difference to Policies and ProPorter ter,, R. W W.. y Pr Prysor ysor-Jones, grams: A Guide for Researchers. USAID, Washington, Estados Unidos. Queré, L. (1992) L´espace public: de la théorie politique a la métathéorie sociologique. Quaderni n°18. RA WOO (1999) ‘Building Bridges in Research for Development’. RAWOO ReRAWOO view Report. Netherlands Development Assistance Research Council, La Haya, Holanda. RA WOO (2001) “Utilization of Research for Development Cooperation, LinRAWOO king Knowledge Production to Development Policy and Practice”. Publicación no. 21. Netherlands Development Assistance Research Council, La Haya, Holanda. RA WOO (2003) “Making Development Research Pro-poor”. RAWOO Review RAWOO Report. Netherlands Development Assistance Research Council, La Haya, Holanda. Ryan, J. (1999) Assessing the Impact of Rice Policy Changes in Viet Nam and the Contribution of Policy Research. Impact Assessment Discussion paper 8. International Food Policy Research Institute (IFPRI), Washington D.C., Estados Unidos. Ryan, J. (2002) Synthesis Report of Workshop on Assessing the Impact of PolicyOriented Social Science Research. Impact Assessment Discussion Paper 15. International Food Policy Research Institute (IFPRI), Washington DC, Estados Unidos. Rogers, E. (1995) Diffusion of Innovations. Free Press, Nueva York, Estados Unidos. Sabatier Sabatier,, P P.. (Ed) (1999) Theories of the Policy Process. Westview Press, Boulder, EE.UU. Sabatier Sabatier,, P P.. (1991) “Toward Better Theories of the policy process”. PS: Political Science & Politics 24-2, junio, 147-156. 100

Lejos de “Thinktanklandia”

Simon, James (2000) Influencing Government Policymaking. What is the Relationship between TTs and Governments?. Red de Desarrollo Global (GDN), Washington DC, EE.UU. Stone, D., Denham, A. y Gar nett, M. (eds.) (1998) TTs across nations: A compaGarnett, rative approach. Manchester University Press, Manchester, Reino Unido. Stone, Diane (1996) Capturing the Political Imagination: TTs and the Policy Process. Frank Cass & Co., Londres, Reino Unido. Stone, Diane y Ullrich Heidi (2003) Policy Research Institutes and TTs in Western Europe: Development Trends and Perspectives. Documento de Discusión 24, Instituto Sociedad Abierta, Budapest, Hungría. Stone, D., Maxwell, S. y Keating, M. (2001) “Bridging Research and Policy. An international workshop”. Paper prepared for Bridging Research and Policy. An international workshop, 16-17 julio, Warwick University, Londres, Reino Unido. Sutton, R. (1999) The Policy Process: An Overview. Documento de Trabajo 118. Overseas Development Institute (ODI), Londres, Reino Unido. Tamayo Sáez, M. (1997) “El análisis de las políticas públicas”. En: Bañón, R. y Carrillo, E. (comps.) La Nueva Administración Pública. Alianza, Madrid, España. Telgarsky elgarsky,, J. y Ueno, M. (eds.) (1996) TTs in a Democratic Society: An Alternative Voice. Urban Institute, Washington DC, EE.UU. Thompson, A. (1994) «TTs» en la Argentina. Conocimiento, instituciones y política. Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES), Buenos Aires, Argentina. Tussie, D.; Riggir uplin, T Riggirrrozzi M.P M.P.. y T Tuplin, T.. (2003) A Study of Policy Influence: The G-24 Technical Support Service. International Development Research Center (IDRC), Ottawa, Canadá. Wallace, W illiam (1994) “Between Two Worlds. PRIs and Foreign Policy”. En: William Hill, C. y Beshoff, P. Two Worlds of International Relations: Academics, Practitioners and the Trade in Ideas. Routledge y London School of Economics, Londres, Reino Unido. Weaver eaver,, R.K. (1989) “The Changing World of TTs” P.S.: Political Science and Politics, Septiembre. 563:78. Weiss, C. (1977) “Research for Policy’s Sake: The Enlightenment Function of Social Research”. Policy Analysis 3 (4) 531-545.

Estudios de caso Documentos preparados en el marco del proyecto de la Red de Desarrollo Global (GDN) Bridging Research and Policy.. Afontsev Afontsev,, S. (2006) Centro de Investigación Económica (CER): Caso de estudio de Uzbekistán.

101

Miguel Braun, Mariana Chudnovsky anesa W eyrauch Chudnovsky,, Nicolás Ducoté y V Vanesa Weyrauch

Ali, S.M. (2005) Instituto de Política de Desarrollo Sostenible (SDPI): estudio de caso de Pakistán. Bidolid, O. (2005) Centro Internacional para Estudios de Políticas (ICPS): Estudio de Caso de Ucrania. Braun, M.; Chudnovsky eyrauch, V Weyrauch, V.. (2004) Chudnovsky,, M.; Di Nucci, C., Ducoté, N. y W Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas [FIEL]: Estudio de caso de Argentina. Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), Buenos Aires, Argentina. Braun, M.; Chudnovsky eyrauch, V Chudnovsky,, M.; Di Nucci, C., Ducoté, N. y W Weyrauch, V.. (2004) Centro de Estudios Públicos [CEP]: Estudio de caso de Chile. Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), Buenos Aires, Argentina. Braun, M.; Chudnovsky eyrauch, V Chudnovsky,, M.; Di Nucci, C., Ducoté, N. y W Weyrauch, V.. (2004) Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo [Fedesarrollo]: Estudio de caso de Colombia. Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), Buenos Aires, Argentina. Braun, M.; Chudnovsky eyrauch, V Chudnovsky,, M.; Di Nucci, C., Ducoté, N. y W Weyrauch, V.. (2004) Grupo de Análisis para el Desarrollo [GRADE]: estudio de caso de Perú. Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), Buenos Aires, Argentina. Chakrabar ti, M. y Sarkar Chakrabarti, Sarkar,, A. (2005) Instituto de Ciencias Sociales: Estudio de caso de India. Coleman, E. O. (2006) Instituto de Investigación Social, Estadística y Económica (ISSER): Estudio de caso de Ghana. Ghani, A. (2006) Centro para el Diálogo de Políticas (CPD): estudio de caso de Bangladesh. KIPPRA (2004) Influencing Policy through Research: Regaining Macroeconomic Stability in Ghana. The Kenya Institute for Public Policy Research and Analysis (KIPPRA), Kenya. KIPPRA (2004) Influencing Policy through Research: Developing a Revival Strategy for the Kenyan Cotton –textile industry. Instituto de Kenya para la Investigación y el Análisis de Políticas Públicas (KIPPRA), Kenya. KIPPRA (2004) Influencing Policy through Research: Poverty Reduction Strategy and Action Plan. Instituto de Kenya para la Investigación y el Análisis de Políticas Públicas (KIPPRA), Kenya. KIPPRA (2004) Influencing Policy through Research: Globalization and East Africa. Instituto de Kenya para la Investigación y el Análisis de Políticas Públicas (KIPPRA), Kenya. Kolosnitsyna, T T.. (2005) Instituto de Economía Urbana (IUE): Estudio de caso de Rusia.

102

Lejos de “Thinktanklandia”

Labaqui, J. y W eyrauch, V Weyrauch, V.. (2005) Centro de Estudios Legales y Sociales [CELS]: estudio de caso de Argentina. Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), Buenos Aires, Argentina. Menkova, V V.. (2005) Instituto para Privatización y Gestión (IPM), Centro de Investigación: Caso de estudio de Bielorrusia. Uzulena, E. (2005) Providus: Caso de estudio de Latvia.

103

Miguel Braun, Mariana Chudnovsky anesa W eyrauch Chudnovsky,, Nicolás Ducoté y V Vanesa Weyrauch

Apéndice Tabla rresumen esumen de institutos de investigación de política seleccionados para casos de estudio

104

Lejos de “Thinktanklandia”

105

Miguel Braun, Mariana Chudnovsky anesa W eyrauch Chudnovsky,, Nicolás Ducoté y V Vanesa Weyrauch

106

Fuentes de Financiamiento

Financia-miento

Directorio o personal ocuparon cargos de gobierno Presuuesto (en USD)

Fundadores

Año de Fundación

Variables

Principalmente organizaciones internacionales

750.000 1.000.000 -Institucional -Proyectos

Sí

-Academia

- Alto funcionario del gobierno en el Ministerio de Planificación y Desarrollo Nacional

- Principalmente organizaciones internacionales

-Institucional

-Institucional -Proyectos

Investigación por encargo

-Sector privado

-Organizaciones internacionales -Gobierno

+1.000.000

Sí

-Hon Amathila, Hon Dr Mbuende y Prof Katjaviv

África NEPRU Namibia 1990

+1.000.000

Sí

-Gobierno

ESRF Tanzania 1994

KIPPRA Kenya 1997

- Principalmente organizaciones filantrópicas internacionales

-Institucional -Proyectos

+1.000.000

Sí

N/D

CEPA Ghana 1993

-Gobierno

-Institucional -Proyectos Organizacione s internacionale s

N/A

Sí

-Academia

ISSER Ghana 1962

Principalmente empresarios

-Institucional

+1.000.000

Sí

-Empresarios

FIEL Argentina 1963

-Gobierno

Organizacione s internacionale s

-Proyectos

+1.000.000

Sí

-Gobierno

-Academia

GRADE Perú 1980

Principalmente empresarios

750.000 1.000.000 -Institucional -Proyectos

Sí

-Academia

-Empresarios

América Latina CEP Chile 1980

-Gobierno

Organizacione s internacionales

-Proyectos

750.000 1.000.000

Sí

-Gobierno

-Academia

-Empresarios

Fedesarrollo Colombia 1970

300.000 400.000 -Institucional -Proyectos Organizacion es internacionale s Subvenciones del gobierno nacional por concurso

No

-Activistas de Derechos Humanos -Abogados

-Familiares de víctimas del aparato de represión militar

CELS Argentina 1979

Lejos de “Thinktanklandia”

107

108

Características de la investigación

Selección de temas de investigación

Variables

Relevancia de las políticas

Informació n operativa

Investigad o res/ gobierno/ partes interesada s

Tanzania

Kenya

- Relevancia de las políticas

-Información operativa

-Consulta con partes interesadas

-Investigadores

ESRF

KIPPRA

- Relevancia de las políticas

-Información operativa

-Diálogo con responsables de formular políticas y donantes

Namibia

NEPRU

África

Relevancia de políticas

Informació n operativa

- A pedido del gobierno y del sector privado

Investigadores

Ghana

CEPA

-Prioridades en base a metas de reducción de la pobreza

-Mezcla entre académica / aplicada

Ghana -En base a la Estrategia para la Reducción de la Pobreza de Ghana -En respuesta a oportunidad es de financiamiento

ISSER

- Relevancia de políticas

-Información operativa

-Directorio

-Investigadores

Argentina

FIEL

- Relevancia de políticas

-Información operativa

-Proveedores de fondos

Perú Investigadore s

GRADE

- Relevancia de políticas

-Información operativa

-Directorio

Chile Investigadore s

CEP

América Latina

- Relevancia de políticas

-Información operativa

-Proveedores de Fondos

Colombia Investigadore s

Fedesarrollo

CELS

-Importancia del tema y carácter apropiado para la identidad del CELS

-Investigación como instrumento para influir en las políticas públicas

-Directorio

Argentina Investigadore s

Miguel Braun, Mariana Chudnovsky anesa W eyrauch Chudnovsky,, Nicolás Ducoté y V Vanesa Weyrauch

Perso-nal (Nº)

Características de la investigación

59

-Procedim. rigurosos de revisión por pares a nivel interno y externo

44

-Influencia con el tiempo

- Procedim. rigurosos de revisión por pares a nivel interno y externo

-Participación de partes interesadas

-Influencia con el tiempo

Participaci ón de partes interesada s

-Abordaje de temas locales e internacionales

-Aborda temas locales e internacionales

31

-Influencia con el tiempo

- Procedimientos de revisión por pares

-Abordaje de temas locales e internacionales

23

-Influencia con el tiempo

- Procedim. rigurosos de revisión por pares a nivel interno y externo

51

14

-Influencia con el tiempo

- Control de calidad

-Abordaje de temas locales - Flexible: responde a las cambiantes necesidades de la sociedad y economía ghanesa

-Enfoque Original

-Original

47

-Influencia con el tiempo

-Control de calidad

6

-Influencia con el tiempo

- Participación de partes interesadas

- Control de calidad

-Enfoque Original

40

-Influencia con el tiempo

-Control de calidad

45

-Incidencia en las políticas, sacando a la luz violaciones de derechos humanos

-Participación de responsables de formular políticas y de tomar decisiones

Lejos de “Thinktanklandia”

109

110

Contacto regular con los medios

Quién está a cargo de las comunicaciones

Variables

Sí

-Directores de División

Coordinad or del Programa

Sí

-Director de la Administración

Tanzania

Kenya

Director Ejecutivo

ESRF

KIPPRA

Sí

-Director Ejecutivo

Namibia

NEPRU

África

Sí

N/D

Investigador es individuales

Ghana -Funcionario de publicacione s

Ghana

-Director Ejecutivo

ISSER

CEPA

Sí

-Director Ejecutivo

Argentina

FIEL

Sí

N/D

Perú

GRADE

Sí

N/D

Chile

CEP

América Latina

Sí

-Director Ejecutivo

Colombia

Fedesarrollo

CELS

Sí

-Sub-Director –Directores de Programa

-Director Ejecutivo

-Área de Comunicaciones

Argentina

Miguel Braun, Mariana Chudnovsky anesa W eyrauch Chudnovsky,, Nicolás Ducoté y V Vanesa Weyrauch

El papel de los centros de política pública en las reformas públicas implementadas en América Latina1

Orazio J. Bellettini2

I. Introducción Estudios de la primera generación de reformas en América Latina sugieren que los centros de política pública (conocidos también como think tanks) han jugado un papel importante en su diseño e implementación. Analizando casos en diferentes países de la región, en este estudio trataré de responder tres preguntas: ¿cuál ha sido el papel que han desempeñado los think tanks en las reformas públicas implementadas en América Latina?, ¿qué estrategias han utilizado estas organizaciones para incidir en las diferentes fases del proceso de formación de dichas reformas públicas?, y ¿cuál ha sido su impacto en los procesos de consolidación democrática? Ya hacia el final, y sin intentar dar una respuesta definitiva, analizaré el papel que podrían jugar los think tanks en las reformas de segunda generación que la región aún tiene por delante. Para responder estas preguntas, en primer lugar, presento una definición, una breve historia y los factores que permitieron el desarrollo de los think tanks en América Latina. Posteriormente, presento diversos estudios 1

Preparado para el X Congreso del CLAD, Santiago de Chile, Octubre 2005. El autor es Director Ejecutivo de Grupo FARO, un think tank dedicado al diseño, promoción e implementación de políticas públicas en Ecuador y Profesor de Políticas Públicas en la Universidad Católica del Ecuador. El autor agradece la invaluable contribución de Elizabeth Coombs y Adriana Jiménez sin cuyo apoyo no habría sido posible elaborar este estudio. 2

111

Orazio J. Bellettini

de caso de think tanks que han influido diferentes fases del proceso de políticas y reformas públicas. La evidencia mostrada pone de manifiesto que los think tanks han contribuido significativamente con las reformas públicas implementadas en la región. No sólo han introducido nuevas ideas y propuestas de políticas al debate público sino que han ofrecido a políticos y funcionarios públicos información y espacios para facilitar la toma de decisiones. Además, han apoyado la implementación de dichas políticas y monitoreado efectivamente el desempeño de las instituciones públicas. Su impacto en los procesos de consolidación democrática es, sin embargo, ambiguo. En algunos países contribuyeron con la catalización de consensos reuniendo actores e ideas de diversas partes del espectro político para diseñar estrategias de consolidación del Estado y las instituciones democráticas. En otros, es posible cuestionar la capacidad de los think tanks de aportar a los procesos deliberativos y el debate público, la legitimidad y representatividad de sus propuestas así como su capacidad de fortalecer la democracia y la institucionalidad estatal. Finalmente, propongo que los think tanks pueden jugar un papel muy importante en la formación de políticas y reformas públicas de segunda generación en la medida que logren conectarse con las demandas de mayor participación ciudadana, catalizar consensos entre grupos de diferentes tendencias políticas e ideológicas y contribuir con su capacidad técnica para ofrecer ideas y propuestas que permitan dar respuesta a las complejas realidades y desafíos que enfrenta la región.

1. “Think tanks”: hacia una definición Definir think tanks no es tarea fácil. Y no lo es, al menos en parte, porque ya su traducción resulta complicada. Algunos autores destacan el lado académico formal de su definición (p. ej. “tanques de pensamiento” y “universidades sin alumnos”) e incluyen en este grupo a organizaciones académicas (p. ej. universidades y centros de investigación) de elevada capacidad técnica cuyo objetivo principal es la investigación (Weaver, 1989). Aunque éste fue el origen de los think tanks, la democratización del acceso a la información permitió que organizaciones más modestas, en tamaño y prestigio incursionaran en el estudio, análisis de políticas públicas.3 Por ello, siguiendo la propuesta de Lucarelli y Radaelli (2004), 3 Como bien lo expresan Brunner y Sunkel (1993:15), “parecer haber llegado el momento en que el conocimiento deja de ser el dominio exclusivo de los intelectuales y sus herederos más especializados –investigadores y tecnócratas– para convertirse en un medio común a través del cual las sociedades se organizan, se adaptan y cambian”.

112

El papel de los centros de política pública en las reformas públicas ...

los defino como organizaciones independientes, privadas y sin fines de lucro que llevan adelante al menos un tipo de actividades orientadas a políticas públicas.4 Aunque esta definición puede ser considerada demasiado amplia, especialmente para la visión tradicional anglosajona, permite incluir a organizaciones que estén activamente involucradas en, al menos una, fase del proceso de formación de políticas públicas. Esta definición incluye entre los think tanks, por ejemplo, a organizaciones académicas (p. ej. universidades, centros de estudio) con cuya investigación contribuyen con la organización de la “agenda intelectual” y con el establecimiento de plataformas de debates (Sherwood, 2002) así como a ONGs que dedican una parte de sus actividades a la investigación, diseño y diseminación de ideas y propuestas que les permiten informar a otras instituciones civiles, grupos y partes interesadas en incidir en la agenda pública.5

2. Breve historia de los “think tanks” en América Latina Aunque la expresión “think tank” comenzó a usarse en Estados Unidos durante la Segunda Guerra Mundial para designar las instancias donde se diseñaban estrategias militares, su uso se ha expandido para designar a cerca de 2.000 organizaciones radicadas en Estados Unidos, dedicadas al análisis político, y aproximadamente otras 2.500 instituciones similares del resto del mundo. La primera oleada de think tanks se produjo, también, en EE.UU. a comienzos de la década de 1900. Sin embargo, en América Latina no aparecieron organizaciones que puedan ser catalogadas como tales sino hasta inicios de la década de los años sesenta. Especialmente, en los países del Cono Sur, los think tanks comenzaron a crearse por la expulsión de importantes académicos de las principales universidades por parte de los regímenes dictatoriales. Estos académicos crearon organizaciones que sirvieron de refugio intelectual. Entre los ejemplos más conocidos destaca CEBRAP, en Brasil, fundado a inicios de los años setenta, entre otros, por Fernando Enrique Cardoso, y CIEPLAN en Chile, que aglutinó a quienes serían altos líderes

4 Aunque la independencia es una característica que no siempre es absoluta, me parece importante puntualizar que los “think tanks” deben tener una autonomía considerable de grupos de interés para ser considerados generadores y/o promotores de ideas públicas. 5 De esta forma se diferencias de otro tipo de ONGs que procuran incidir en la agenda pública mediante estrategias de activismo tales como la movilización política, etc.

113

Orazio J. Bellettini

de la coalición de partidos que gobernó cuando se reinició la democracia a finales de los años ochenta (Sherwood Truit, 2000). En otros países los think tanks aparecieron de las alianzas entre el sector privado y los académicos interesados en establecer centros de investigación y diseño de políticas públicas independientes del Estado y las universidades. Este es el caso de Fedesarrollo que fue establecido en Colombia, en 1970, gracias al apoyo financiero de los empresarios que constituyeron un fondo dotal que ha permitido su sostenibilidad hasta la actualidad (Sherwood Truit, 2000). Posteriormente, durante la década de 1990 se produjo un incremento significativo del número de think tanks en América Latina. En Argentina, por ejemplo, 19 de los 28 think tanks inventariados por Uña y col. (2004) fueron fundados en la década del noventa. El retorno a la democracia permitió el aparecimiento de nuevos actores, entre ellos centros de análisis de políticas; también la creciente importancia de la técnica y los “analistas simbólicos” en el diseño de las reformas económicas implementadas en la región durante esa época. A continuación se presentan algunos de los factores que explican el creciente número e influencia de los think tanks en América Latina.

II. Factores que explican el papel de los “think tanks” en América Latina En las últimas décadas, América Latina ha experimentado cambios políticos y económicos que han modificado el funcionamiento de sus instituciones políticas, la estructura socioeconómica y la organización de la sociedad civil. En primer lugar, la transición democrática que vivió la región al final de los años setenta e inicio de los años ochenta exigió el comienzo de una serie de reformas constitucionales y legales que, entre otros objetivos, permitían la incorporación de nuevos actores en el desarrollo de la agenda pública. Partidos políticos, gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil encontraron por primera vez en muchas décadas la oportunidad de participar y de ser sujetos activos en la toma de decisiones públicas. Estos nuevos actores, pocos representados en el pasado, contribuyeron con la introducción de nuevos temas en la agenda pública y exigían un Estado más democrático y asequible a necesidades ciudadanas. En segundo lugar, la crisis económica de inicios de los ochenta , exigió reformas económicas o de “ajuste estructural” que buscaban la disciplina fiscal y la apertura comercial para lo que se requería alto nivel de conocimiento y la participación de un reducido grupo de tecnócratas. Este doble proceso mostró la dificultad de combinar la implementación de reformas políticas que demandaban distribuir poder incorpo114

El papel de los centros de política pública en las reformas públicas ...

rando nuevos actores e incrementando mayores niveles de transparencia con reformas económicas que exigían concentrar poder en un pequeño grupo de tecnócratas aislados de las presiones políticas. Evidenció, además, la incapacidad del Estado de proveer respuestas a los desafíos que enfrentaba la región. Ello creó un espacio para que organizaciones de la sociedad civil, en muchos casos universidades y think tanks, se vinculen en diferentes fases del proceso de formación de reformas y políticas públicas. Adicionalmente, la corrupción, ineficiencia e inefectividad deslegitimaron a los estados latinoamericanos y movilizaron a organizaciones de la sociedad civil de diferente índole y tendencia ideológica en la búsqueda de respuestas a problemas públicos. A continuación, describo los factores que permiten explicar, al menos en parte, la creciente importancia del papel de los think tanks en las reformas públicas implementadas en América Latina.

1. Democratización En los años ochenta, América Latina vivió una época de transición política y socio-económica dramática. La sociedad civil, cada vez más resistente a gobiernos militares y autoritarios, empezó a movilizarse para promover la democracia lo cual, a su vez, permitió el ingreso de nuevos actores al proceso democrático. Gobiernos locales, grupos sindicales y empresariales y organizaciones de la sociedad civil de diferente índole observaron que la democracia abría una diversidad de formas de acceder al poder, así como la calidad e intensidad de los vínculos entre los diferentes actores presentes en el proceso democrático y, por consiguiente, la oportunidad de incidir en las decisiones públicas. Muchos de esos actores utilizaron esta “ventana de oportunidad” para introducir y promover nuevos temas en la agenda pública. En Chile, por ejemplo, al finalizar la dictadura permitió el florecimiento no sólo de organizaciones que promovían ideas prohibidas antes del retorno a la democracia sino de redes organizacionales compuestas de ONGs, universidades y partidos políticos que iniciaron un proceso de reconstrucción del capital social erosionado durante el régimen dictatorial con el fin de incidir en la agenda pública (Araujo y col., 2000).

2. T ecnificación de la política y las políticas Tecnificación La política ya no es lo que solía ser. La complejidad de problemas públicos socio-económicos, ambientales, etc., la revolución tecnológica traída por la Internet y los crecientes niveles educativos de la población 115

Orazio J. Bellettini

mostraron que las respuestas de la sociedad a los problemas que la aquejan demandan respuestas técnicamente más sofisticadas y basadas en análisis rigurosos de hechos y evidencia empírica. Como lo señala Brunner (1993:9) “ en un mundo cuyas estructuras y apariencias están representadas por estrictos mapas de conocimientos: la pobreza es cuantificada rigurosamente, los movimientos de la opinión pública son medidos por las encuestas, a cada momento empleamos estadísticas sociales y los propios problemas de la sociedad existen una vez que son identificados por la investigación [...] se desconfía de las soluciones puramente ideológicas y se insiste en la necesidad de otorgarles un fundamento técnico. Cada vez más, la política se apoya en el saber experto, y algo similar ocurre con los ministerios, el Parlamento, los partidos, los sindicatos y los medios de comunicación”. Esto se acentuó durante el combinado proceso de democratización y estabilización económica, descrito anteriormente donde se requirió que las sociedades latinoamericanas contaran con equipos técnicos para diseñar y establecer reformas constitucionales e institucionales (p. ej. reforma electoral y de partidos, de relación ejecutivo-legislativo, etc.) y de ajuste estructural (p. ej. apertura comercial, reforma tributaria). Lastimosamente, el Estado no podía responder rápidamente a las necesidades de dichos procesos. En primer lugar, la mayoría de los gobiernos latinoamericanos no ha establecido y/o consolidado sistemas meritocráticos para la contratación de funcionarios públicos (Longo, 2003). En muchos casos, los funcionarios públicos conseguían sus puestos por lealtad política y nepotismo, y no por sus capacidades y habilidades técnicas. Esto produjo instituciones públicas con poca capacidad de responder a los desafíos de diseño e implementación de las reformas públicas. Además, los altos niveles de burocratización, y la falta de transparencia y de sistemas de rendición de cuentas mantuvieron a los estados latinoamericanos lentos y sin capacidad institucional para innovar sus políticas públicas. Aunque algunos gobiernos involucraron equipos pequeños de tecnócratas en el diseño de políticas públicas (Grindle, 2000; Williams, 2002), el conocimiento que traían no fue incorporado sistemáticamente a otros niveles del gobierno. Los partidos políticos, por su parte, estaban recuperando la estructura y cohesión que habían perdido durante los períodos de dictadura y no contaban con la capacidad de mediar entre la sociedad civil y la sociedad política (Uña y col., 2004). Finalmente, y para complejizar aún más la situación, muchas de las decisiones tomadas tenían poca legitimidad ante la sociedad civil debido a la falta de trans116

El papel de los centros de política pública en las reformas públicas ...

parencia y de procesos participativos. Por ello, organizaciones de la sociedad civil, la mayoría universidades y ONGs, desarrollaron las habilidades de responder a las debilidades de ciertas estructuras del Estado y de la mayoría de los actores políticos y tomaron un papel más fuerte en el diseño y promoción de propuestas concretas y técnicamente solventes en temas de políticas públicas en temas tan disímiles como pensiones, sistema electoral y de partidos, provisión de los servicios de salud, etc.

3. Deslegitimización del Estado Finalmente, el hecho de que los ciudadanos perdieron confianza en el Estado, en el manejo de los fondos públicos y en su capacidad de responder de manera responsable y efectiva a los principales problemas públicos, contribuyó al incremento de legitimidad de actores de la sociedad civil que antes de los ochenta no habían sido considerados actores válidos en la deliberación pública. En otras palabras, se produjo una transferencia de legitimidad en el cual la credibilidad y legitimidad que perdió el Estado fue ganada, total o parcialmente, por organizaciones de la sociedad civil. Esto se debió a la ya mencionada escasa capacidad del Estado de responder a los procesos de reforma política y económica pero también al clima ideológico de la época que “consensuó” que la solución era reducir sin necesariamente mejorar las instituciones estatales. La atención fue dirigida entonces a nuevos actores. Una muestra concreta de este proceso fue el incremento de fondos que fluyó desde las organizaciones financieras internacionales hacia ONGs encargadas de realizar actividades anteriormente de exclusiva responsabilidad del Estado. Así, diversos países de la región contemplaron la aparición de sistemas de servicios públicos como salud, educación, transferencia tecnológica en el área rural, etc., implementadas por ONGs de desarrollo apoyados por los fondos de organizaciones de cooperación bilateral y multilateral (Meyer, 1999). No fueron sólo los organismos financieros los que perdieron su confianza en el Estado latinoamericano. Las encuestas realizadas por Latinbarómetro mostraron que la ciudadanía creía cada vez menos en diferentes instituciones del Estado. En 1997, 41% de los ciudadanos estaban satisfechos con la democracia y las instituciones públicas. Ese porcentaje se redujo a 29% en el 2004 (Latinbarómetro, 2004). Cuando se analiza la proporción de latinoamericanos que creen en el gobierno se encuentran cifras aún menos alentadoras. En el 2003, sólo el 24% de los latinoamericanos confiaba en el gobierno, cifra aún menor que el 28% de confian117

Orazio J. Bellettini

za que existía en 1998 (Latinbarómetro, 2003). Como consecuencia, la ciudadanía comenzó a buscar respuestas en otros actores. Por ello, fundaciones privadas y organizaciones internacionales comenzaron a apoyar iniciativas de la sociedad civil en procesos de democratización, vigilancia de las organizaciones públicas y provisión de servicios sociales paralelos de los del Estado.

III. El papel de los “think tanks” en los procesos de formación de reformas y políticas públicas en América Latina La formación de reformas y políticas públicas no responde a una secuencialidad o a un orden establecido, ya que es un proceso dinámico donde distintas fuerzas e intereses interactúan simultáneamente. Sin embargo, en un proceso ideal de formación de políticas se puede identificar cinco fases: 1) visualización del problema e introducción del mismo en la agenda pública, 2) diseño de la política, 3) toma de decisión, 4) implementación y 5) sostenibilidad de la política pública o evaluación y monitoreo. Las primeras dos responden al término inglés “policy making”, entendido como la “creación de la política”, y los tres últimos se identifican en términos generales como “policy implementation” o la “implementación de la política”. Las diferentes características de los centros de think tanks, y las diversas estrategias que ellos emplean para el logro de sus objetivos influencian el papel que mantienen en las diferentes etapas ya identificadas. Así, veremos cómo los think tanks tradicionales enfocados primordialmente en la investigación, el análisis técnico y publicación de sus resultados, creados, sobre todo, anterior a la década de los noventa , han tenido un papel principal en el “policy making” o la creación de la política. No obstante, en años recientes, los centros de investigación han trascendido su carácter académico, introduciendo fuertes componentes políticos y de negociación, jugando un papel no solo de consejeros o críticos políticos, sino también de colaboradores del Estado, teniendo así un impacto directo en la implementación de la política (“policy implementation”). Manteniendo esto en mente y refiriéndome a cada una de las cinco fases antes mencionadas, ilustraré con ejemplos concretos como los think tanks han tenido un impacto en las reformas públicas implementadas en América Latina desde fines de la década del ochenta. Es importante se118

El papel de los centros de política pública en las reformas públicas ...

ñalar que entiendo por reformas públicas tanto a las de consolidación de las instituciones democráticas que tenían como objetivo crear y establecer las reglas del juego bajo el cual funcionaría la democracia como a las, así denominadas, de primera generación que fueron orientadas a la apertura y estabilización económica. Aunque sólo en algunos casos, los think tanks presentados en este estudio han estado vinculados con reformas de segunda generación, creo importante enfatizarlas por el potencial que tienen estas organizaciones de contribuir con su implementación en los años por venir. Entiendo por reformas de segunda generación las que buscan la consolidación de las instituciones que promueven efectividad en la gestión del Estado, competitividad del sector privado y equidad económica y social (Naím, 1994; Pastor y Wise, 1999).

1. Visualizando problemas públicos y volviéndolos objetos de políticas La visualización o identificación de la problemática como perteneciente al orden público muchas veces precede la introducción de la misma en la agenda pública. “Los problemas políticos no existen por sí mismos como meros fenómenos objetivos, nos advierte Araujo, sino que son construidos por actores que se mueven en distintos escenarios, intercambiando y confrontando discursos que se sustentan en marcos interpretativos variados” (Araujo y col, 2000:134). Así, un problema público no nace “por decreto”, sino que es construido socialmente. Los representantes políticos valiéndodose de su calidad de portavoces de la ciudadanía son en una democracia los responsables de identificar aquellos problemas sociales que afectan la sociedad y ponerlos bajo la responsabilidad del Estado. Sin embargo, esta actividad se ve, muchas veces, afectada por sus intereses e intención de responder a sus votantes y/o a sus aliados políticos así como por el marco institucional que regula su accionar. El Movimiento por los Derechos Civiles en EE.UU. encabezado por Marthin Luther King, es un claro ejemplo de cómo un líder sin autoridad formal logró que se reconociera el racismo como un mal social dentro de la sociedad norteamericana de los años sesenta. Su lucha por los derechos civiles de los ciudadanos negros por medio de manifestaciones llegó hasta el punto de encarnar la brutalidad de la discriminación racial en sí mismo, logró que los ciudadanos negros obtuvieran en práctica los derechos civiles que establecía la Constitución pero que, sin embargo, habían sido socavados desde la independencia del país. Como acierta Heifetz (1997), esta actividad no la hubiese podido haber llevado a cabo 119

Orazio J. Bellettini

el presidente Johnson, dado que su limitado margen de acción únicamente le permitía lograr el balance de los intereses de todos los ciudadanos aceptando un común denominador. Y qué decir de aquellos que habían votado por él, quienes en su mayoría era la población blanca del sur del país donde la discriminación contra los negros era más marcada. De manera similar, los think tanks valiéndose de su neutralidad e independencia, han llegado a sobresalir identificando no sólo aquellos males sociales que han surgido recientemente en las sociedades de América Latina, sino también aquellos que se deben trasladar de la esfera privada al campo público. Tal es el caso del reconocimiento de la violencia doméstica en Chile como problema perteneciente al dominio público, logro de la Concertación de Mujeres para la Democracia, organización compuesta primeramente por ONGs feministas y en forma creciente por profesionales y expertas en el tema de género, quienes a su vez crearon la Red Chilena Contra la Violencia Doméstica y Sexual (REDCHVD), integrada por otras organizaciones que se unieron bajo la misma causa. La lucha de veinticinco años, caracterizada por generar nuevos discursos en las relaciones de género y constituyendo las mujeres como sujetos sociales, generó un consenso sobre la necesidad de dejar de ver la violencia doméstica como un problema privado, instalando además así esta problemática en la agenda de los poderes Ejecutivo y Legislativo. Para hacerlo, las organizaciones chilenas utilizaron diversas estrategias entre las que destacan la instalación en diversas partes del país de proyectos pilotos de centro especializados en atención a mujeres maltratadas cuyos testimonios comenzaron a cambiar la visión de la sociedad sobre la magnitud del problema. Además, los centros de política pública y ONGs feministas que lideraban el proceso promueven la creación y consolidación de una red con actores locales e internacionales que, con el retorno a la democracia, incorporó actores políticos. El accionar de esta red de ONGs y centros de política pública, finalmente contribuyó con la promulgación de una ley contra la violencia intrafamiliar y la instalación un programa de prevención y servicios públicos de atención a la violencia. La institucionalización de la problemática como asunto de política del Estado, como hemos visto en el caso de la violencia doméstica en Chile, ocurre muchas veces casi simultáneamente con la identificación o visualización de la misma. En esta fase, el tema se incorpora decisivamente al debate público dentro de la agenda institucional del Ejecutivo o Legislativo y se inicia el mecanismo para la formulación de perspectivas y soluciones. Para lograr este paso vital, think tanks se especializan en diversas tareas para atraer atención y concertar apoyo en sus acciones, de esta 120

El papel de los centros de política pública en las reformas públicas ...

forma, estos grupos adoptan posiciones de lobby o de lucha. Algunos otros se enfocan más en hacer de la sociedad su medio de acción, especializándose en tareas de difusión y sensibilización a través de campañas informativas o por medio de talleres y conferencias concertadas. Así se espera generar el interés del público o los votantes y de cambiar los marcos interpretativos para que ellos mismos ejerzan presión sobre las autoridades públicas.

2. Diseñando alternativas de intervenciones públicas La segunda fase de formación de políticas públicas, el diseño de las mismas, se refiere a la traducción del problema público en las distintas lógicas político-institucionales, con el fin de producir un texto legal o la implementación de servicios públicos, donde es necesario que se defina el problema, se planteen hipótesis sobre sus causas y se adelanten soluciones posibles y prácticas. Aquí, los think tanks han jugado, desde sus inicios, un papel preponderante como grupos de diseño, donde han contribuido con su gran capacidad de innovación y creatividad. También, articulando los esfuerzos de think tanks en el extranjero o diseñando políticas que ya han sido exitosamente implementadas en otros países de la región o con similares características. En efecto, la capacidad de los think tanks para diseñar políticas innovadoras brindan oportunidades claras de liderazgo a los políticos reformistas que saben aprovecharlas. La internacionalmente conocida “Ley de Participación Popular”, aprobada en Bolivia en 1994 durante el gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada, siguió un largo proceso en el cual diversos centros de política pública y ONGs tuvieron un rol protagónico. En 1988, el Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA) organizó una serie de talleres que concluyó en 1990 con la publicación del documento “Por una Bolivia diferente”, en el que proponían una solución distinta al antiguo problema del centralismo existente en el Estado boliviano que consistía en la transferencia de facultades de decisión y acción, además de recursos económicos a comunidades campesinas y las étnicas (Molina, 1997). Esta propuesta fue recogida posteriormente por la Fundación Milenio (organización orientada al debate y propuestas de política pública cercana fundada por Sánchez de Lozada y sus colaboradores en los años ochenta) y por un grupo de trabajo convocada por la organización que también incluía líderes indígenas y de otros partidos de la coalición, además de jóvenes académicos.

121

Orazio J. Bellettini

Después de haber perdido las elecciones por la Presidencia de Bolivia en 1989, Sánchez de Lozada recurrió a los servicios de la Fundación Milenio para que diseñara las propuestas de campaña que le asegurarían la victoria presidencial en 1993. La Fundación presentó de esta forma el “Plan de Todos”, el cual señalaba los problemas más urgentes del país y proponía soluciones innovadoras entre las que destacaba la participación popular de las comunidades en su desarrollo. De acuerdo con Grindle, dicha propuesta ofrecía la oportunidad para erradicar tres problemas importantes en Bolivia; propiciar la legitimidad nacionalista, atacar la corrupción y contrarrestar las tendencias centrífugas de los departamentos basados en la capital. Así, el 21 de febrero de 1994, después de varios procesos de colaboración y negociación con varios actores políticos, dicha propuesta se presenta al Congreso con una carta que la señala como la “más importante redistribución de poder político y económico en la República desde la revolución de 1952” (Grindle, 2000:19). Consecuentemente, la República de Bolivia se reorganizó en 311 municipios, los cuales pueden manejar el 20% del presupuesto nacional con fines de desarrollo local.

3. Decidiendo el curso de acción En la toma de decisión, nuestra tercera fase, se da vida a la política pública si así lo decide la voluntad política a nivel ejecutivo o legislativo. En efecto, el sistema híbrido presidencial/parlamentario de gobierno adoptado por los países de América Latina imposibilita la participación directa de los think tanks en el proceso de toma de decisiones. Aquí entra en debate la naturaleza democrática del Estado, la cual impone que las decisiones colectivas sean tomadas por los representantes políticos electos libremente por la ciudadanía. Calidad de la cual no gozan los profesionales y expertos pertenecientes a un “think tank”, quienes han canjeado la ambición política por su neutralidad intelectual. En una frase célebre nos dice Lewis Coser que “el conocimiento puede traer poder, pero aún así hombres de conocimiento han sido raramente hombres de poder” (Puryear, 1994:3). Aunque es difícil medir la influencia que las actividades de negociación e información de los think tanks tienen en la toma final de decisiones debido a los obstáculos metodológicos que esto conlleva6, es claro que muchos think tanks han logrado un impacto claro en decisiones públicas tomada en la región en las últimas décadas. 6 Las dificultades para medir la influencia de “think tanks” en decisiones públicas se deben, al menos en parte, a que no hay forma efectiva de aislar aquellas recomendaciones de

122

El papel de los centros de política pública en las reformas públicas ...

Tal vez el caso más visible del papel que tuvieron los think tanks en marcar el camino político de un país se encuentra en el caso de Chile. Durante los últimos años de la dictadura política de Pinochet, los intelectuales desempeñaron un papel vital en la transición democrática. Profesionales especializados y académicos conformaron en su mayoría centros de investigación y consultoría eficaces, entre los cuales destacan el CIS consortium, compuesto a su vez por CED, SUR, e ILET y el Comité Técnico para las Elecciones Libres. De acuerdo con Puryear, los centros de políticas y los intelectuales chilenos “ayudaron a las recién conformadas fuerzas políticas de oposición a superar sus marcadas divisiones así como proveerles de una visión estratégica” (Puryear, 1994:96). Primeramente, organizaciones como las ya mencionadas, por medio de sus múltiples conferencias, talleres, publicaciones y reuniones informales lograron reemplazar la competencia política con el interés científico. Como menciona crudamente Manuel Antonio Garretón refiriéndose al programa de talleres del CED, “hizo que los demócratas cristianos se dieran cuenta que los socialistas, al menos al nivel técnico, no eran unos brutos, y la izquierda se dio cuenta que los demócratas cristianos no eran fascistas” (Puryear: 97). En segundo lugar, los intelectuales propusieron radicalmente a los políticos de oposición posponer la lucha por comicios libres, y participar, en cambio, en el plebiscito donde se decidiría si el gobierno del Gral. Pinochet podría permanecer en el poder por ocho años más. Justificando esta estrategia, los profesionales citaban los diversos estudios y encuestas realizadas, las cuales indicaban que la población tendría más miedo a ejercer su punto de vista durante elecciones, no así en una consulta popular. Este acertado análisis y la cooperación entre los líderes de oposición los llevó a ganar el referéndum con el 54,7% de los votos, dando lugar a la celebración de elecciones presidenciales y de Congreso que se realizaron en 1989, donde Patricio Aylwin fue electo líder del nuevo régimen democrático. En Perú, el Instituto Libertad y Democracia-ILD se convirtió en una de las organizaciones más influyentes en la primera administración de Alberto Fujimori, a inicios de los noventa. No sólo fue encargada por el Gobierno peruano de diseñar el proceso de simplificación administrativa que redujo significativamente los pasos para formalizar propiedades así como otros trámites públicos, sino que además influyó en el gobierno “think tanks” a partir de las cuales se tomaron decisiones políticas, ya que siempre hay un congestionamiento de ideas e intereses de diversos grupos políticos en este punto (Abelson, 2004). 123

Orazio J. Bellettini

de Fujimori para implementar una de las reformas legales más ambiciosas vista en Perú en el último siglo que buscaba formalizar las propiedades de los sectores marginales (De Soto, 2002). Una muestra de ello es una declaración de Abimael Guzmán, líder de Sendero Luminoso, que expresó en 1991 “El ILD es una fuente de legislación”, “Ellos hacen leyes. Ellos mismos escriben leyes y las hacen aprobar” (De Soto, 2002).7 El ILD adquirió tal nivel de influencia en el gobierno peruano gracias a una estrategia de difusión de sus análisis en libros y boletines que alcanzaron los mayores niveles de venta conocidos en Perú hasta ese momento y, quizás sobretodo, a la capacidad de establecer redes con oficiales electos. De acuerdo a De Soto (2002), en 1984 el Presidente de la República, Fernando Belaúnde Terry, invitó a representantes de ILD para diseñar una estrategia que permita frenar el avance del terrorismo. El ILD recomendó al Presidente realizar una radical reforma al sistem legal que redujera el entramado de leyes y procedimientos que regulan el funcionamiento de la sociedad. La estrategia de acercamiento al ejecutivo se consolidó durante el gobierno de Alberto Fujimori pidió al ILD diseñar e implementar las reformas legales necesarias para formalizar empresas e inmuebles que se encontraban fuera de la ley. Esta doble estrategia –masiva difusión de sus análisis y colaboración independiente con diferentes gobiernos– hizo que el ILD fuera nombrado por la revista The Economist como uno de los think tanks más influyentes del mundo (De Soto, 2000).

4. Implementando reformas y políticas públicas También en el planteamiento mismo de las políticas públicas, los think tanks han desempeñado un creciente impacto. En ese sentido han dejado de ser simplemente “fabricas de ideas” para convertirse en implementadores de ellas (“think and do tanks”). Esto en parte responde a la debilidad institucional de los estados latinoamericanos para transformar buenas ideas en políticas exitosamente implementadas (Braun y col., 2004). De tal forma, centros innovadores de investigación ofrecen asistencia técnica y servicios de consultoría, los cuales contrarrestan la debilidad institucional común de los estados de América Latina que les imposibilita realizar cambios estructurales o aplicar reformas muy ambiciosas. En efecto, la falta de capital humano especializado, particularmente al nivel local, es una de las 7

La percepción del líder de Sendero Luminoso es ratificada por una caricatura que apareció en la Revista Caretas en 1993 donde aparece el líder de ILD diciendo al ex presidente Fujimori: “Quiero dejar claro, de una vez por todas. Él es el Presidente Formal y Yo soy sólo el Presidente Informal”. 124

El papel de los centros de política pública en las reformas públicas ...

principales limitantes para la implementación exitosa de sistemas y/o reformas legales. Los think tanks además de asistir a la escasez de personal profesional o expertos en este nivel de gobierno, también contribuyen con la implementación eficiente de los programas o proyectos planteados por políticos reformistas. Cabe señalar aquí, que el grado de éxito y eficiencia en la implementación de reformas y proyectos innovadores se debe a un esfuerzo conjunto entre el “think tank” y el Estado para garantizar así la permanencia y sostenibilidad de dichas políticas. El FGS –un “think tank” que labora en la implementación de políticas públicas en Argentina– es un claro ejemplo de un trabajo de colaboración con el gobierno local. El FGS sugirió al Ministro de Educación de la provincia de San Luis, Héctor Torino, de implementar un innovador proyecto que consistía en la creación de escuelas independientes en dicha provincia. El concepto de escuelas independientes, popular en Estados Unidos e Inglaterra conocidas como “charter schools”, era ajeno en Argentina. Sin embargo, gracias a la reforma educativa del año 1993 –Ley Federal de Educación– que permitió la descentralización de las responsabilidades educativas a las provincias, el Ministro se vio con la libertad de implementar proyectos alternativos de educación. Así, conjuntamente con el FGS se inició la labor de abrir dichas escuelas, cuyo carácter de administración es independiente aun siendo financiadas por el Estado, brindando a su vez servicios gratuitos y sin distinción alguna. Con un equipo de trabajo de cinco personas en la provincia, durante 1999, el FGS logró abrir cinco escuelas independientes ofreciendo servicios educativos a más 2.000 alumnos el primer año. De manera exitosa, en años subsecuentes, el número de escuelas independientes y alumnos matriculados seguiría creciendo (Braun y col., 2004). Como se mencionó anteriormente, el ILD en Perú jugó un papel crucial en la implementación de diversas reformas llevadas adelante por el Gobierno peruano a inicio de los noventa. En efecto, para 1994, producto, al menos en parte, del Convenio Gobierno del Perú –ILD para implementar reformas de simplificación legal y administrativa, se permitieron el registro y la legalización alrededor de 270.000 nuevas empresas generando una ganancia en impuestos para el Estado de $2 billones y creando más de medio millón de nuevos empleos (De Soto, 2002).8 Para im8

La influencia de los “think tanks” en la toma de decisiones públicas es cada vez más reconocida en países como EE.UU. Según Andrew Rice, autor del libro Think Tanks, Public Policy, and the Politics of Expertise, la necesidad de la guerra contra Irak estaba ya en algunos centros de investigación y fueron ellos los que finalmente “presionaron el gatillo” (TDM, 2005). 125

Orazio J. Bellettini

plementar estas reformas, entre otras estrategias, ILD organizó “Tribunales de Simplificación Administrativa” que se televisaban cada semana donde se recibían y discutían quejas ciudadanas al sistema legal y administrativo (p. ej. trámites para obtener un pasaporte o para ingresar a una universidad pública). Esto permitía identificar áreas en las cuales concentrar las reformas legales y administrativas que eran implementadas por el equipo del ILD en colaboración con los funcionarios públicos respectivos. Sin embargo, la estrategia de ILD de mantener estrecho contacto con el gobierno mostró sus limitaciones pues diferencias entre los directivos de ILD y el Presidente Fujimori hicieron que en 1996 el “think tank” dejará de implementar proyectos gubernamentales (De Soto, 2000).

5. Monitoreo de los políticos y las políticas públicas Si algún papel han jugado con creciente habilidad e impacto una diversidad de organizaciones en América Latina, ése es el de monitorear la calidad de las instituciones y los funcionarios públicos. Las oportunidades generadas por la democracia, la creciente capacidad de establecer redes y alianzas, el creciente acceso a tecnologías de la información y la comunicación permitieron que en la última década aparecieran organizaciones que incluyeron entres sus actividades el monitoreo de áreas tan amplias como el presupuesto público (CIPPEC, Argentina), el gasto electoral (Participación Ciudadana, Ecuador) y el desempeño de los gobiernos locales (Vigila Perú, Perú). Como nos señala Abelson, “los think tanks se han convertido en los “filtros” permanentes del proceso de formación de políticas públicas” (Abelson, 2004:231). En efecto, los think tanks dada su independencia política pueden ser excelentes evaluadores del grado de efectividad de las políticas públicas. Además, se han convertido en excelentes agentes de control de los funcionarios públicos especialmente de los políticos. Así, en diversos países de la región se han desarrollado iniciativas de monitoreo del desempeño y honestidad de diputados, ministros, etc. Aprovechando el clima social vivido en Ecuador, luego de las manifestaciones populares de inicios del 2005, que terminaron con la salida del entonces presidente de la República, Lucio Gutiérrez, así como las promesas del nuevo Gobierno de inaugurar una forma de gobernar más transparente y democrática, una coalición de 16 organizaciones de la sociedad civil compuesta de universidades, ONGs y liderada por un “think tank” firmaron un acuerdo con el Ministro de Economía y Finanzas del Ecuador (MEF) por medio del cual dicha Cartera de Estado se compro126

El papel de los centros de política pública en las reformas públicas ...

metía a hacer pública información sobre el origen y destino de los recursos públicos. Dicha información no había estado disponible a la ciudadanía, a pesar de la existencia de una Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública que obligaba a todas las entidades públicas a hacer pública información sobre sus funcionarios, presupuesto, actividades y resultados de su gestión. Como resultado de la presión realizada por esta coalición, el MEF está proveyendo a los ciudadanos información que les permita monitorear el presupuesto público no solamente en el Gobierno central sino el que es transferido desde éste a los diferentes gobiernos locales. Adicionalmente, la coalición ha logrado que el MEF institucionalice mecanismos de transparencia de la información incorporando en su portal electrónico información detallada y actualizada de la ejecución del presupuesto. En términos generales, se pueden identificar dos tendencias dentro de las actividades de los think tanks en este último punto. Por un lado, muchos think tanks se han concentrado en el control de procesos políticos tales como el gasto electoral, el accionar de los funcionarios, etc., y por otro, han surgido múltiples think tanks (o redes de ellos), especializados en realizar monitoreo de diferentes áreas de las finanzas públicas que van desde el presupuesto del Gobierno central hasta ingresos por la venta de recursos naturales (p. ej. petróleo, gas, etc.). El impacto de los mismos se puede constatar desde pequeños a grandes esfuerzos del Estado en garantizar la transparencia de sus políticas económicas, desde un sitio web con información presupuestal hasta reportes detallados publicados cada año.

IV IV.. Análisis del impacto de los “think tanks” en los procesos de reforma y de consolidación democrática: ¿Paladines o amenaza para la democracia? Cuando se analiza el papel jugado por los think tanks tanto en las reformas políticas necesarias para la transición hacia la democracia como en las de primera generación, es posible encontrar una creciente capacidad de proponer ideas e influir en las decisiones así como de apoyar la implementación y sostenibilidad de las reformas públicas. Lo que es menos claro es si dicho accionar está debilitando o fortaleciendo la democracia y la institucionalidad estatal. Por ello, a continuación, presentaré un análisis sobre el impacto que han tenido algunos think tanks en las democracias latinoamericanas. 127

Orazio J. Bellettini

1. Promotores de ideas e innovación pública La evidencia presentada en este estudio muestra que, en países como los latinoamericanos caracterizados por sistemas políticos altamente conflictivos (p. ej. bloqueo entre los poderes del Estado, combinado con sistemas que promueven el multipartidismo) actores sin autoridad formal como los think tanks disponen del “margen de maniobra” que les permite presentar ideas, generar propuestas de reformas que les serían política e institucionalmente difíciles, sino imposibles, a actores políticos tradicionales. La tentación más fuerte de políticos es mantenerse políticamente correctos. Por la naturaleza de las democracias cada vez más dependientes de sondeos de opinión, los tomadores de decisión suelen basar sus propuestas y posiciones en lo que es aceptable para la mayoría de los electores y/o para los grupos que le proveen de apoyo político. Esto tiende desincentivar la elaboración de reformas innovadoras y políticamente controversiales. Por ello, la responsabilidad de empujar problemas públicos (tal vez todavía no reconocidos por la mayoría de la población) a la agenda política muchas veces cae en organizaciones de la sociedad civil. Como afirma Heifetz (1997:247), “a nuestros políticos les resulta muy difícil plantear cuestiones delicadas en tiempos electorales, porque los votantes insisten en sentirse protegidos”. Por ello, la importancia de contar con personas y/o organizaciones que dispongan de la libertad e independencia para desviarse de las normas o de lo comúnmente aceptado y, consiguientemente, proponer soluciones creativas a problemas sociales complejos. Los think tanks, como parte de la sociedad civil, tienen un rol importante introduciendo nuevos temas en las agendas publicas fundamentalmente, aunque no de forma exclusiva, mediante la generación y difusión de ideas, información y propuestas innovadoras. Diana Stone afirma que los think tanks proveen servicios y perspectivas necesarios para el público que no son producidos por el Estado ni el mercado” (Stone, 2004:232). Ella argumenta que este proceso es clave para la consolidación de la democracia porque muchas propuestas de los think tanks representan los intereses de grupos marginados en la sociedad. El caso de las organizaciones chilenas es un ejemplo tangible de este argumento. La red contra la violencia doméstica logró que éste dejara de ser visto como un problema privado y se convierta en objeto de políticas. En el caso de Chile, éste era un tema que difícilmente habría sido liderado desde la institucionalidad estatal, en parte, porque la sociedad chile128

El papel de los centros de política pública en las reformas públicas ...

na aún no lo había visualizado como un problema público pero también porque se lo conectaba con el legado de violencia heredado de la dictadura que los políticos querían superar (Araujo y col., 2000). En términos del diseño de políticas públicas, los think tanks fortalecen la democracia con su capacidad de presentar propuestas concretas. Desde el punto de vista de la consolidación democrática, esto obliga a actores políticos tradicionales como los partidos políticos a incrementar su capacidad de propuesta y expone a la sociedad a mayores puntos de vista sobre un mismo problema. En suma, el debate público se enriquece y la democracia se hace más fuerte. El ejemplo del diseño de la política de descentralización en Bolivia mostró el rol crucial de organizaciones como CIPCA proponiendo un modelo de descentralización diferente a los que se habían propuesto hasta entonces y que devolvía facultades de decisión y acción a comunidades campesinas y étnicas lo que concluyó en la aprobación de la la ley de Participación Popular que reconoció y entregó poder a más de 3.000 Organizaciones Territoriales de Base (OTB) formadas por ayllus, organizaciones barriales, etc. Finalmente, los think tanks han desarrollado innovadores métodos de control social que ha contribuido con el incremento de la transparencia de las instituciones públicas, los políticos y las políticas públicas. La multiplicación de observatorios ciudadanos de la calidad de los servicios públicos (Instituto CUÁNTO en Perú), de las finanzas públicas (CIPPEC en Argentina, Grupo FARO en Ecuador), del gasto electoral (Poder Ciudadano en Argentina, Participación Ciudadana en Ecuador) han tenido un indiscutible impacto en la capacidad de la ciudadanía latinoamericana de generar información sobre instituciones que había estado caracterizadas por el secretismo y, en suma, de observar y controlar el poder político.

2. Los “think tanks” como catalizadores de consensos Los think tanks también sirven como un espacio donde actores de ideologías diversas pueden discutir ideas y desarrollar planes de acción mínimamente concertados. En Chile, durante la época de Pinochet, intelectuales rechazados por las universidades, se refugiaron en think tanks que les sirvieron como una plataforma para debatir y acordar estrategias para retornar a la democracia entre actores de diferentes ideologías y tendencias políticas. Dada la debilidad de los partidos políticos, el espacio proveído por organizaciones como el CED y FLACSO hizo posible no sólo acordar la mejor forma de preparar la transición hacia la democracia sino también formar una coalición compuesta por diversos intereses e ideolo129

Orazio J. Bellettini

gías, desde la izquierda comunista hasta el centro derecha, que enfrentó el gobierno con suficiente fuerza para ganar el plebiscito y las elecciones. La capacidad que tienen los think tanks de generar consensos no es un fenómeno exclusivo de América Latina. De acuerdo a Lucarelli y Radaelli (2004), en Italia esta organizaciones se convirtieron en auténticos “foros de políticas” permitiendo que, durante la década de noventa, se consolidarán “coaliciones plurales” integradas por miembros de diferentes tendencias ideológicas que permitieron reformas fiscales, electorales, entre otras. Partiendo de la noción de “governance” o “buen gobierno”, referida como la forma en que se articula el Estado, el mercado y la Sociedad Civil, la participación de los think tanks no sólo ha enriquecido el debate democrático, promovido ideas y áreas de reforma sino que ha catalizado los consensos necesarios para permitir el inicio de reformas públicas cruciales para el desarrollo de sus países. Desde ese punto de vista, los think tanks constituyen uno de los pilares de la práctica de un “buen gobierno” en la medida han procurado el desarrollo económico y social a partir de nuevas asociaciones entre los poderes públicos, el mundo de las empresas privadas y el sector del asociacionismo sin fines de lucro (Balbis, 2001). Sin embargo, la presencia y participación de los think tanks en los procesos de reformas públicas no ha estado exento de riesgos y limitaciones. El cuestionamiento de cuán legítimos y representativos son estos actores presentan otra faceta de su accionar la cual analizaré a continuación.

3. “Think tanks” ¿paladines o amenaza para la democracia? ¿De dónde reciben los think tanks la legitimidad para incidir en la agenda pública?, ¿quién les otorgó el derecho de afectar las vidas de los ciudadanos?, ¿qué tipos de procesos participativos usan estas organizaciones para asegurar que sus propuestas sean discutidas con, al menos parte, de los grupos afectados por ellas? Estas preguntas parecen especialmente importantes cuando se analiza la creciente influencia de los think tanks en las agendas públicas de los países latinoamericanos. Estas, sin embargo, no son preguntas nuevas. Similares cuestionamientos han surgido cuando se ha analizado el rol de la tecnocracia en las reformas públicas latinoamericanas. ¿Es posible comparar a los think tanks con los equipos tecnocráticos? Dado que en países como Argentina, México y Chile muchos de los tecnócratas que dirigieron la implementaron de las políticas de ajuste es130

El papel de los centros de política pública en las reformas públicas ...

tructural provinieron de reconocidos think tanks (Puryear, 1994; Dominguez, 1997), no es difícil argumentar que los think tanks comparten muchas características con los grupos tecnocráticos que se instalaron durante los 90s en los poderes ejecutivos de los gobierno latinoamericanos dotados de poder y autonomía para promover reformas en diferentes áreas de políticas (Grindle, 2004). Por supuesto, la gran diferencia radica en que los tecnócratas estaban dentro del Estado mientras que los think tanks operan fuera de él. ¿Son entonces los think tanks tecnócratas fuera del Estado? Argumentos a favor de esta hipótesis aparecen cuando se tiene en cuenta que tanto los tecnócratas como la mayoría de los think tanks basan su legitimidad en la racionalidad y ciencia incorporada en sus metodologías y propuestas (Domínguez, 1997; De Soto, 2002). Por otra parte, al igual que los tecnócratas, la mayoría de los equipos que componen los think tanks latinoamericanos tienen formación académica altamente especializada usualmente obtenida en universidades norteamericanas y europeas. Con esas similitudes en mente, es importante recordar las preocupaciones que diversos autores han expresado sobre el impacto de la tecnocracia en las instituciones democráticas. Así, en su análisis sobre la tecnocracia en América Latina, Patricio Silva destaca el carácter antidemocrático de los tecnócratas, como actores, y de las políticas tecnocráticas, como resultados de un estilo de gobierno que no cuentan con la legitimidad que conceden los procesos democráticos y “descarta la política y la participación ciudadana en la resolución de problemas técnicos” (Silva, 1997:196). Otros autores destacan la perspectiva unidimensional –en general economicista– de las propuestas tecnocráticas que favorecen estilos autoritarios de toma de decisión especialmente en materia macroeconómica (Malloy, 1989). Finalmente, otros destacan el aislamiento y la falta de “accountability” que tienen los grupos tecnocráticos lo cual debilita la esencia de la democracia donde el poder necesita estar permanentemente controlado por los ciudadanos (O´Donnell, 1995). Sin intentar adjudicar todas estas preocupaciones al análisis del impacto que han tenido los think tanks en las instituciones democráticas latinoamericanas, creo importante destacar que los casos analizados en este estudio permiten evidenciar el aparecimiento de, al menos, algunas de ellas. Para ello, vuelvo a las preguntas planteadas al inicio de este apartado que cuestionan la fuente de legitimidad y el grado de representatividad que tienen las propuestas de los think tanks. Probablemente esta preocupación debería desaparecer cuando se tiene en cuenta que muchos “thinks tanks” argumentan que su legitimidad 131

Orazio J. Bellettini

viene de la objetividad de sus análisis y que el no representar a ningún grupo específico es precisamente la fuente de su credibilidad. Sin embargo, ante el peligro que la ideología de la racionalidad y la neutralidad no sea sino una estrategia para introducir propuestas, que en realidad, representan a intereses específicos, es válido preguntarse ¿quién o qué debería controlar que esta promesa de independencia sea realmente cumplida? Concretamente, cuando se analizan los casos de think tanks involucrados en los procesos de control y monitoreo de las instituciones y los funcionarios públicos (p. ej. las finanzas públicas, el gasto electoral, el desempeño de los diputados, etc.) surge la pregunta de cómo evitar que esos controles se ejerzan sobre unos para perjudicar o beneficiar a otros. Esto es especialmente importante cuando se tiene en cuenta que uno de los desafíos más importantes que tienen los think tanks es la obtención de financiamiento sin comprometer su real o percibida autonomía (McGann y Weaber, 2002). La siguiente preocupación tiene que ver con el impacto de los think tanks sobre los procedimientos y rituales que utiliza la democracia para receptar y procesar las demandas sociales. Como he mostrado en apartados anteriores, muchos think tanks han contribuido con ideas, propuestas y acciones innovadores debido precisamente a lo que Heifetz denomina la “desviación creativa” que les permite separarse, al menos temporalmente, de las normas y los ritos presentes en la sociedad y el sistema democrático. El uso de esa desviación creativa, permitió que el ILD fuera capaz de recolectar cerca de 300.000 quejas ciudadanas al funcionamiento de las organizaciones públicas y elaborará cerca de 400 propuestas legales que eran implementadas directamente por el Ejecutivo sin el escrutinio del Legislativo. Esto creó una percepción de la opinión pública de que los directivos del ILD el poder detrás del poder (la percepción del Presidente del ILD como el Presidente “informal” de la República que presentaba la caricatura de la revista “Caretas”). Las posibilidades de que los think tanks sobrepasen las instituciones públicas son más altas, en sociedades donde las instituciones democráticas y estatales son débiles e ineficientes. Sin embargo, queda la pregunta de si el papel de los centros de política pública no estaría contribuyendo a debilitarlas aún más. Tomando en cuenta estas preocupaciones y con todo lo difícil que es pedirle a los think tanks que democraticen su estructura interna, es clave que se establezcan mecanismos para volverlos más transparentes y “accountables” al escrutinio público. Entre otros, esos mecanismos podrían ser: 1) publicar sus actividades así como el origen y utilización de sus fondos. Únicamente así se logrará reducir dudas sobre el nivel de independencia de intereses específicos; 132

El papel de los centros de política pública en las reformas públicas ...

2) incorporar a aquellos grupos que serán afectados por sus propuestas en su proceso de diseño e implementación. Las audiencias públicas organizadas por el ILD pueden constituir un ejemplo concreto de la forma en los think tanks pueden lograr este objetivo; 3) crear un espacio que permita convocar a representantes de diferentes ideología y perspectivas sobre un problema público específico convirtiéndose en auténticos “foro de políticas” donde se catalicen consensos para la implementación de las reformas públicas; y, finalmente, 4) desarrollar la habilidad para conectar sus accionar con los procedimientos democráticos y la institucionalidad estatal. Estos mecanismos podrían contribuir con la capacidad que tienen los think tanks para contribuir con el debate público y el mejoramiento de los servicios públicos que reciben los ciudadanos sin sacrificar en el proceso las instituciones públicas encargadas de asegurar su sostenibilidad. Los estudio de casos presentados en este estudio muestran la creciente influencia de think tanks en el proceso de formación de reformas públicas. Esto parece confirmar el diagnóstico de Bobbio de que en sociedades complejas “no son los individuos sino los grupos los protagonistas de la vida política en una sociedad democrática”. Como sugiere el análisis presentado en este estudio, la creciente complejidad de los problemas públicos y la debilidad estatal para responder con rapidez y efectividad a los nuevos desafíos sociales crea oportunidades para que los centros de política pública jueguen un papel clave en la promoción de reformas necesarias para el desarrollo de los países de la región. El desafío pendiente es seguir cumpliendo su papel de promotores de ideas y prácticas innovadoras para enfrentar problemas públicas sin menoscabar, sino más bien fortalecer, ya la débil institucionalidad democrática y estatal en América Latina. Parte de ese doble papel podrá ser cumplido por los think tanks en la medida que se conviertan, como en el caso de centros de política pública en Chile, en “catalizadores del consenso” que eviten que posiciones únicamente basadas en la ideología y en la polarización política dificulten no sólo el diseño e implementación de reformas políticas, económicas y sociales sino los niveles mínimos de gobernabilidad que permitan el avance y la consolidación de los regímenes democráticos. Para ello, los think tanks tienen el desafío de encontrar formas de convertirse en verdaderos “foros de políticas” y conectarse con organizaciones que representen diferentes perspectivas, intereses y necesidades en la sociedad para así convertirse en lo que Camou denomina una especie de “partido transversal” que “recorren diferentes formaciones políticas” que permitan la imple133

Orazio J. Bellettini

mentación de reformas públicas que permanezcan más allá de las elecciones. Esto es especialmente cierto en la segunda generación de reformas públicas donde será necesario un tipo de gobernabilidad diferente al que permitió llevar adelante las reformas económicas de primera generación. Como bien lo expresa Moisés Naím, “los héroes de la nueva generación de reformas no serán un pequeño grupo de poderosos tecnócratas expertos en la complejidad del manejo macroeconómico. En su lugar, serán una miríada de administradores públicos de nivel medio construyendo hábilmente la estructura organizacional y la logística indispensable para hacer funcionar el Estado”. A ellos se están sumando, como héroes de las reformas, organizaciones de la sociedad civil, gobiernos locales y empresas privadas que necesitan ser apoyadas por think tanks que no sólo les ayuden a interpretar la realidad sino a promover ideas, propuestas y consensos que permitan la implementación de reformas y la construcción de instituciones públicas que promuevan el cambio y el desarrollo de los países de la región.

Bibliografía Abelson, Donald (2004), “The business of ideas: the think tank industry in the USA”, en Think Tank Traditions: Policy Research and the Politics of Ideas, Diane Stone y Andrew Denham (eds.), Manchester, Manchester University Press. Araujo, Kathia; Guzmán, Virgina y Mauro, Amalia (2000), “El surgimiento de la violencia doméstica como problema público y objeto de políticas”, en Revista de la CEPAL, No. 70, Santiago, Chile. Balbis, Jorge (2001), “ONGs, Gobernancia y Desarrollo en América Latina y el Caribe”, en http://www.unesco.org/most/dsp53_sp.htm Braun, Miguel; Cicioni, Antonio y Ducoté, Nicolás (2004), “Should Think Tanks do Policy Implementation in Developing Countries”, en Think Tank Traditions: Policy Research and the Politics of Ideas, Diane Stone y Andrew Denham (eds.), Manchester, Manchester University Press. Brunner, José Joaquín (1993), “Paradigmas sobre utilización del conocimiento producido por la investigación social”, Santiago de Chile, FLACSO, en Camou, Antonio (1997), “Los Consejeros del Príncipe: Saber técnico y política en los procesos de reforma económica en América Latina”, en Nueva Sociedad, No. 152, Caracas, Venezuela. Brunner, José Joaquín y Sunkel, Oswaldo (1993), “Conocimiento, sociedad y política”, Santiago de Chile, FLACSO, en Camou, Antonio (1997), “Los Consejeros del Príncipe: Saber técnico y política en los procesos de reforma económica en América Latina”, en Nueva Sociedad, No. 152, Caracas, Venezuela. 134

El papel de los centros de política pública en las reformas públicas ...

Camou, Antonio (1997), “Los Consejeros del Príncipe: Saber técnico y política en los procesos de reforma económica en América Latina”, en Nueva Sociedad, No. 152, Caracas, Venezuela. Centeno, Miguel Angel (1993), “The New Leviathan: The Dynamics and Limits of Technocracy”, en Theory and Society Journal 22 en, Domínguez, Jorge (1998), “Technopols: Ideas and Leaders in Freeing Politics and Markets in Latin America in the 1990s”, en Democratic Politics in Latin America and the Caribbean, Jorge I. Domínguez (ed.), Baltimore, The Johns Hopkins University Press. De Soto, Hernando (2002), “The Other Path: The Economic Answer to Terrorism”, New York, Basic Books. Domínguez, Jorge (1998), “Technopols: Ideas and Leaders in Freeing Politics and Markets in Latin America in the 1990s”, en Democratic Politics in Latin America and the Caribbean, Jorge I. Domínguez (ed.), Baltimore, The Johns Hopkins University Press. Grindle, Merilee (2000), “Designing Reforms: Problems, Solutions and Politics”, John F. Kennedy School of Government, Working Papers, Cambridge, M.A. Harvard University Press, Grindle, Merilee (2004), “Despite the Odds: The Contentious Politics of Education Reform”, New Jersey, Princeton University Press 16, X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005 Heifetz, Ronald (1997), Liderazgo sin respuestas fáciles: Propuestas para un diálogo social en tiempos difíciles, Madrid, Editorial Paidós. Latinbarómetro (2004), Informe – Resumen 2004. Una década de mediciones, Santiago, Chile, www.latinbarometro.org Longo, Francisco (2003), “Comparative Institutional Diagnosis of Civil Service Systems: Summary of 17 Countries Evaluations”, Public Policy Management and Transparency Network, Inter American Development Bank, Washington, USA Lucarelli, Sonia y Radaelli, Claudio (2004), “Italy: Think Tanks and the Political System”, en Think Tank Traditions: Policy Research and the Politics of Ideas, Diane Stone y Andrew Denham (eds.), Manchester, Manchester University Press. Malloy, James (1989), “Policy Analyst, Public Policy and Regime Structure in Latin America”, en Governance: An International Journal of Policy and Administration. Vol. 2, No. 3, McGann, James y Weaver, Kent (2000), “Think tanks and Civil Society in a Time of Change”, en Think Tanks & Civil Societies: Catalysts for Ideas and Action, James G. McGann y R. Kent Weaver (eds.), London, Transaction Publishers. Meyer, Carrie (1999), The Economics and Politics of NGOs in Latin America, Westport, Praeger Press. 135

Orazio J. Bellettini

Molina, Fernando (1997), “Historia de la Ley de Participación Popular”, en El pulso de la democracia: participación ciudadana y descentralización en Bolivia, Venezuela, Ed. Nueva Sociedad Naím, Moisés (1994), “Latin America: The Second Stage of Reform”, en Journal of Democracy 5, Baltimore, EEUU O´Donnell, Guillermo (1995), “Democracy´s Future: Do Economists Know Best?”, en Journal of Democracy 6, Baltimore, EEUU Pastor, Manuel y Wise, Carol (1999), “The politics of Second-Generation Reform”, en Journal of Democracy 10.2, Baltimore, EEUU Puryear, Jeffrey (1994), Thinking Politics: Intellectuals and Democracy in Chile, 1973-1988, Baltimore, The Johns Hopkins University Press. Semanario Tiempos del Mundo, 2005, “Think tanks o el poder detrás de las agendas políticas: ¿Vendedores de la libertad o pensadores con agenda propia?, Panamá, Sherwood Truit, Nancy (2000), “Think tanks in Latin America”, en Think Tanks y Civil Societies: Catalysts for Ideas and Action, James G. McGann y R. Kent Weaver (eds.), London, Transaction Publishers. Silva, Patricio (1997), “Ascenso tecnocrático y democracia en América Latina”, en Nueva Sociedad, No. 152, Caracas, Venezuela. Stone, Diane (2004), “Think tanks beyond nation-states”, en Think Tank Traditions: Policy Research and the Politics of Ideas, Diane Stone y Andrew Denham (eds.), Manchester, Manchester University Press. Uña, Gerardo; Cogliandro, Gisell, y Labaqui, Juan (2004), “Políticas públicas y toma de decisiones: Los think tanks en Argentina”, Buenos Aires, Argentina. Weaver, R. Kent (1989). “The Changing World of Think Tanks”, en Journal of Political Science and Politics, Baltimore, EEUU Williams, Mark (2002), “Market Reforms, Technocrats, and Institutional Innovation”, en World Development Journal, Vol. 30, No. 3, pp. 395-412, London, Elsevier Science Ltd.

Reseña biográfica El autor es graduado de la Escuela Agrícola Panamericana, Honduras con un título de Ingeniería Agronómica especialidad en Economía Agrícola y de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador-PUCE con títulos de Maestría en Ciencias Política y Administración de Empresas. Ha trabajado para ONGs, empresas privadas y organizaciones internacionales promoviendo alianzas público-privadas para la provisión de servicios públicos y de infraestructura. Orazio ha capacitado estudiantes de programas de maestría, alcaldes y servidores públicos en áreas de finanzas y

136

El papel de los centros de política pública en las reformas públicas ...

gestión pública así como de reformas y políticas públicas en la PUCE y en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO. Luego de su graduación del Programa de Administración Pública de la Escuela de Gobierno John F. Kennedy, Universidad de Harvard, Orazio trabajó en México y Cambridge con el proyecto “Going Local: Decentralization and the Promise of Good Governance”, liderado por la Profesora Merilee Grindle. Orazio es el Fundador y actualmente Director Ejecutivo de Grupo FARO un “think-and-do tank” orientado a promover la participación de la sociedad civil en el diseño, propuesta e implementación de reformas públicas en Ecuador. Or ganización: Fundación para el Avance de las Reformas y las OportuniOrganización: dades - Grupo FARO Cargo: Director Ejecutivo Teléfonos: 593 2 2468 499 / 593 2 2448 048 Fax: 593 2 2273 516 Email: [email protected] Portal electrónico: www.grupofaro.org

137

El Saber detrás del T Trrono Intelectuales-expertos, tanques de pensamiento y políticas económicas en la Argentina democrática (1985-2001)

Por Antonio Camou1

Y Néstor, caballero gerenio, les arengó diciendo: “¡Oh rey! No dejes de pensar tú mismo y sigue también los consejos que nosotros te damos... Agrupa a los hombres... por tribus y familias, para que una tribu ayude a otra tribu y una familia a otra familia. Si así lo hicieres y te obedecieren los aqueos, sabrás pronto cuáles jefes y soldados son cobardes y cuáles valerosos, pues pelearán distintamente; y conocerás si no puedes tomar la ciudad por la voluntad de los dioses o por cobardía de tus hombres y su impericia en la guerra”. Y respondiendo, el rey Agamenón le dijo: “De nuevo, oh anciano, superas en el ágora a los aqueos todos. Ojalá ¡Padre Zeus, Atenea, Apolo!, tuviera yo entre los aqueos diez consejeros semejantes”. Ilíada, Canto II. Viejo, vete ya a tu casa a profetizar a tus hijos, no sea cosa que sufran alguna desgracia en el futuro. Estas cosas las vaticino yo mejor que tú. Numerosos son los pájaros que van y vienen bajo los rayos del sol y no todos son de agüero. Está claro que Odiseo ha muerto lejos. ¡Y ojalá que hubieras perecido tú también con él! No habrías dicho tantos vaticinios ni habrías incitado al irritado Telémaco esperando ansiosamente un regalo para tu casa, por si te lo daba... Odisea, Canto II.

1 Director del Departamento de Sociología de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Profesor de la Maestría en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés. Agradezco la excelente tarea desempeñada por Laura Paonessa (UDESA) como Asistentes de Investigación.

139

Antonio Camou

Presentación Las vinculaciones entre los Príncipes y sus consejeros son tan antiguas como la humanidad, y nunca fueron fáciles. Los lectores desprevenidos no deberían dejarse llevar por la apariencia dócil del rey Agamenón en nuestro primer epígrafe, que se rinde ante la evidencia de un conocimiento especializado en el arte militar, puesto que son legión las escenas de la Guerra de Troya donde el irascible jefe de los ejércitos aqueos descarga su cólera contra los adivinos que profetizan en contra de sus deseos, sus creencias o sus decisiones. Por si hiciera falta aclararlo, en todas partes y en todo tiempo las relaciones entre el conocimiento y la autoridad han estado mediadas por densas tramas de interés, y en muchos casos, tejidas con el hilo negro del dinero mal habido y la corrupción. En el canto segundo de la Odisea, Eurímaco, descarado pretendiente de Penélope, se ensaña con el anciano Haliterses por llenarle la cabeza de ideas al joven hijo de Ulises, y lanza una de las primeras acusaciones de la historia contra los móviles que animan el (supuesto) saber de augures, intelectuales o expertos: los vaticinios de Haliterses estarían ocultando el interés de recibir algún presente del desesperado Telémaco. Desde que el mundo es mundo, pues, los nexos entre saber y poder, entre conocimiento y política, entre expertos y decisores, han pasado por todas las modulaciones imaginables de la grandeza o de las miserias humanas, y hay que ser muy prudentes antes de reclamar novedad en asunto tan trajinado.2 En las notas que siguen, y ya muy lejos de ese pasado épico de bronces, de batallas, y de héroes, pero más cerca de nuestro prosaico presente, nos ocuparemos de la sinuosa relación entre los saberes de los consejeros económicos y las decisiones de los Príncipes, en algunos tramos de la historia argentina de las últimas dos décadas. De manera algo más precisa, el objetivo central del trabajo es analizar –a través de la prensa económica especializada– la relación entre las redes de expertos económicos (vistos como productores, difusores y operadores de saberes expertos) y el proceso de elaboración de políticas económicas en la Argentina democrática en dos momentos: el lanzamiento del Plan Austral en 1985 y durante la crisis de la Convertibilidad en 2001. Para ello, se ha realizado un análisis sistemático de todas las intervenciones discur-

2

Otra célebre acusación contra un consejero es la que lanza Edipo contra Tiresias, a quien denuncia como supuesto instrumento de Creonte (Edipo Rey, pp. 375-385). Y el mismo Tiresias será acusado, pero por Creonte, de “hablar por dinero” en Antígona, pp. 988-1114. 140

El Saber detrás del Trono

sivas de especialistas económicos, tal como aparecieron en los Suplementos Económicos de tres diarios de gran circulación en el país que cubren un amplio espectro político-ideológico: La Nación, Clarín y Página/12. Además de esta breve presentación, el trabajo consta de seis partes: En la primera, resumo muy esquemáticamente el recorrido histórico que ha unido a expertos y decisores, y algunos de sus problemas más notorios; a continuación, presento las consideraciones analíticas y metodológicas básicas del enfoque elegido, destacando el hecho de que estas notas forman parte de un proyecto más general todavía en progreso; luego, se pasa revista al caso del Austral y de la Convertibilidad; posteriormente, se resumen los hallazgos centrales, aunque todavía tentativos y sujetos a ulteriores revisiones, definidos por una serie de tendencias que emergen, se mantienen o acentúan en el período bajo análisis: concentración individual del expertise, concentración de género, concentración institucional, mayor calificación y “privatización” del debate público. El trabajo cierra con algunas notas polémicas en torno al rol del economista en los procesos de elaboración de políticas.

1) Saberes expertos y política. Una breve historia En una muy apretada síntesis, una historia lejana de las relaciones entre las esferas del conocimiento y el poder político recorrería la reflexión y las distintas experiencias que van desde la antigüedad clásica hasta los albores de la modernidad, con la obra de Maquiavelo y la vasta literatura sobre los “consejos” a los Príncipes; en estos casos, los vínculos entre la consejería política y las decisiones se configuran –al menos hasta Maquiavelo– a través de relaciones personalizadas, escasamente sistematizadas en lo que hace a su estructura cognitiva, y con un muy bajo grado de institucionalización y profesionalización (De León, 1999: 137). Una historia moderna, por su parte, reconocería su punto de quiebre en los comienzos de la constitución de las ciencias sociales como disciplinas autónomas y su articulación con las necesidades del Estado burocrático y racional, las exigencias de los mercados capitalistas, y las expectativas de justicia de nuevos actores sociales. Pensemos, por ejemplo, en los casos de Saint-Simon, Comte, Le Play o Durkheim en Francia; o el programa de la Sociedad Fabiana (1884), la obra de Sydney y Beatrice Webb y la fundación de la London School of Economics para el caso británico; o la labor de Max Weber, Edgar Jaffé y Gustav Schmoller en los trabajos de la

141

Antonio Camou

renovada Verein für Socialpolitik (1873), algo que en el lenguaje de nuestra época consideraríamos un think tank.3 Pero la historia contemporánea en la relación entre lo que comienza a definirse más claramente como conocimiento especializado (expertise), de un lado, y como política pública (public policy), del otro, no empieza a escribirse en sus nuevos términos hasta el período que va entre la crisis de los años treinta y el final de la Segunda Guerra Mundial. Y en buena medida habrá que esperar hasta la crisis de los años setenta, y a la reconfiguración de las relaciones estructurales entre Estado, mercado y sociedad civil en el marco del proceso globalizador, para que vuelvan a replantearse en ese renovado contexto las complejas relaciones entre esas esferas. En esta larga historia de encuentros y desencuentros entre el mundo del saber y la política las sociedades occidentales actuales le fueron incorporando sus propias características, y también sus propias tensiones. Entre las más destacadas, como ha señalado Lewis A. Coser, hay que anotar el hecho de que el vasto proceso de burocratización de la vida social ha llevado a que la “productividad cultural –que alguna vez pudo haber sido asunto de artesanías– se racionaliza de manera que la producción de ideas se parece, en los aspectos principales, a la producción de otros bienes económicos”. Paralelamente, el lugar que detentaba el literato y el intelectual de tipo “generalista” es paulatinamente ocupado por el “experto”, dotado de un dominio técnico sobre un campo del saber, y capaz de orientarlo a la solución de problemas concretos de elaboración de políticas (Coser, 1965: 284; Brunner, 1996). En el mismo sentido, la vinculación entre los especialistas y la política se opera cada vez más al interior de redes de asuntos (issue networks), que conectan agencias de gobierno, tanques de pensamiento, centros de investigación, fundaciones privadas, organismos multilaterales, universidades, empresas patrocinadoras de proyectos, y otras organizaciones complejas, que dejan poco espacio a la figura declinante del intelectual “independiente”.4 Al poner nuestra atención en los años cuarenta del siglo XX, lo que se quiere destacar es el hecho de que en ese período se anudan dos comple3

Hay que anotar como curiosidad histórica que estos primitivos “tanques de pensamiento” creados en Europa fueron obra de socialistas y reformadores, y no tenían ligazón con los sectores dominantes; más bien, se originaron a partir de iniciativas de intelectuales y políticos preocupados por las condiciones de vida de los sectores populares. 4 Una buena descripción del proceso de creciente especialización, profesionalización y «jergalización» de la vida intelectual americana en comparación con otros casos de países desarrollados se encontrará en Bell (1993). Para la noción de “redes de asuntos”, véase Hugh Heclo... 142

El Saber detrás del Trono

jos procesos, cada uno de ellos con sus propias temporalidades y dinámicas, que contribuirán a definir los términos de la relación entre conocimiento especializado y políticas durante las tres décadas siguientes. Por un lado, asistimos a la emergencia de un Estado que se ubica crecientemente en el “centro” de la sociedad, tanto como regulador de la esfera económica como promotor de la integración social, y que será un creciente demandante de expertos y técnicos para cumplir las cada vez más diferenciadas tareas propias de su condición de Welfare State; por otro lado, las disciplina científicas, en general, y las ciencias sociales, en particular, experimentarán desde aquellos días un marcado proceso de desarrollo teórico-metodológico, de diversificación y especialización institucional, y de profesionalización de sus cuadros, en el marco de una modernización y expansión universitaria en gran medida sostenida por fondos públicos. Simultáneamente, las usinas de pensamiento experimentarán un marcado crecimiento y una paulatina diversificación. En general, distintos autores coinciden en señalar que los centros de investigación y análisis de políticas públicas tuvieron tres grandes momentos de creación (Haass, 2002; Abelson, 2002; Stone, 1996:17). Para el caso emblemático de los Estados Unidos, una primera generación, hacia finales del siglo XIX y primeras décadas del XX, estuvo ligada a un movimiento orientado a profesionalizar el gobierno y mejorar la Administración. Algunos ejemplos serían el Instituto de Investigación Gubernamental (1916), antecesor de la Institución Brookings (1927), o la Institución Hoover (1919). Un segundo momento se produce a partir del final de la Segunda Guerra, cuando comienza a emplearse la expresión think tanks, y los centros de investigación se orientan fuertemente a analizar la agenda internacional en el marco de la Guerra Fría y los desafíos del liderazgo mundial estadounidense. Un ejemplo típico de esta generación será la Corporación Rand (1948), vinculada a la Fuerza Aérea norteamericana, y que fue pionera en la realización de estudios sobre análisis de sistemas, teoría de juegos y negociación estratégica. Finalmente, una tercera oleada emergió hacia los años setenta: estas nuevas usinas estarán concentradas, tanto en la “defensa de causas” como en la investigación, buscando generar “asesoramiento oportuno que pueda competir en un congestionado mercado de ideas e influir en las decisiones sobre políticas” (Haass, 2002:2). La Fundación Heritage (1973) o el Instituto Cato (1977) serían ilustraciones típicas de esta nueva generación de Think Tanks. Pero hacia finales de los años setenta, y comienzos de los ochenta, se iniciará una época en la que comenzará a revisarse una cierta visión “li143

Antonio Camou

neal”, e incluso ingenua, de la relación entre producir conocimiento especializado y aplicarlo en el ámbito de la toma de decisiones. Los defensores de diferentes enfoques debieron abocarse a reconsiderar algunos de sus planteos originales: algunos porque no alcanzaron los objetivos prometidos en las áreas de defensa y seguridad con Johnson y en los sistemas de planeación, programación y presupuesto; otros porque tuvieron sus propios problemas al llevar adelante los programas de la “Gran Sociedad” y la “Guerra contra la Pobreza”. Comenzó a reconocerse entonces que los propios expertos habían recomendado políticas con información insuficiente, que se había subestimado el análisis de la implementación, o que se había descuidado la problemática de la evaluación (Pressman y Wildavsky, 1984). Poco a poco, fue haciéndose manifiesto que era necesario revisar –con una visión integral– los problemas de la articulación entre conocimiento especializado y elaboración de políticas públicas. En esta línea, el actual interés por el estudio de la problemática es fruto, por un lado, del nuevo papel que cumple el conocimiento experto y las organizaciones productoras de expertise en el marco de las transformaciones globales entre Estado, mercado y sociedad civil; y, por otro, de la autorreflexión crítica de los propios especialistas acerca de los usos y la influencia real del conocimiento científico en la toma de decisiones. En el primer caso, y como ha señalado James G. McGann al referirse a aquellas organizaciones comprometidas con el estudio de problemas globales, en el mundo ha habido una verdadera proliferación de centros de investigación y análisis que comenzó en la década de los ’80 como resultado de las fuerzas de la mundialización, el fin de la Guerra Fría y el surgimiento de problemas transnacionales. Dos terceras partes de todos los centros de investigación y análisis que existen hoy se establecieron luego de 1970, y más de la mitad a partir de 1980. (2002:3)

Pero la referencia cuantitativa no debe hacernos perder de vista los cambios cualitativos que comportan, y la percepción de frecuentes “cortocircuitos” entre la esfera del expertise y la esfera de toma de decisiones. Si durante las décadas del cincuenta y del sesenta existía una confianza casi ciega en la validez de la “cadena dorada” que unía el saber científico con las necesidades de elaboración de las políticas públicas en los países centrales, la situación actual ha cambiado de manera significativa. Rara vez, nos recuerda Björn Wittrock (1999:408) citando a Carol Weiss (1977), alguien se atrevió a dudar de que “utilizar la investigación de la ciencia sociales para las políticas públicas es una cosa buena..., usarla más es mejor, y aumentar su uso significa mejorar la calidad de las decisiones 144

El Saber detrás del Trono

gubernamentales”. Sin embargo, la expansión en los años siguientes de las propias ciencias sociales, de un lado, junto con los reiterados esfuerzos por vincular a éstas con los procesos de elaboración de políticas, de otro, comenzaron a evidenciar las limitaciones de la ingenua doctrina que predicaba cierto automatismo unidireccional en la relación entre saberes especializados y gestión estatal. En buena medida, las preocupaciones actuales sobre los usos sociales del conocimiento son una respuesta a las ayer infladas, y hoy devaluadas, “pretensiones de la revolución racionalista... de racionalizar todo plan y coordinar las políticas públicas en un número cada vez mayor de ámbitos, y cada vez más hacia el futuro, con ayuda de toda una variedad de técnicas de administración” (Wittrock, 1999: 410). Estas constataciones nos dejan en las puertas de una paradoja. “Tanto el crecimiento de la investigación social como la cientifización del procesos de políticas son procesos sociales de importancia fundamental en[...] Occidente”, pero como contrapartida, “una y otra vez encontramos informes de científicos sociales que se quejan de que no se les escucha, y de responsables de políticas que se quejan de haber recibido muy poco que valiera la pena” (Wittrock, 1999:409). La complejidad problemática de los vínculos entre la esfera del conocimiento científico especializado y la esfera político-institucional ha vuelto a estar en el centro de la escena.

2) Un acercamiento al caso argentino ¿Qué papel juega el espacio público como ámbito de mediación entre el mundo del expertise y el de las decisiones de políticas? ¿Hasta qué punto los medios masivos son –a la vez– actores con su propia agenda de políticas (con sus intereses y visiones particulares), y escenario o arena de confrontación de otras visiones e intereses? ¿Cómo es influido el proceso de elaboración de decisiones en su despliegue por espacios de debate público? Estas inquietudes forma parte de un proyecto más amplio cuyo objetivo central es analizar –a través de la prensa económica especializada– la relación entre las redes de expertos económicos (vistos como productores, difusores y operadores de saberes) y el proceso de elaboración de políticas económicas en la Argentina democrática (1985-2005). Para ello se han tomado cuatro coyunturas críticas, las cuales fueron nudos significativos de articulación tanto desde el punto de vista de las políticas económicas como desde el plano político-electoral, ya que en todos ellos hubo elecciones nacionales. Las cuatro coyunturas son: la elaboración del Plan Austral en 1985, el lanzamiento del Plan de Conver145

Antonio Camou

tibilidad en 1991, la crisis terminal de ese esquema durante el 2001, y la salida del default en el 2005. Si bien el análisis está acotado a esos cuatro años, se busca elaborar una cierta visión de conjunto sobre el período, presentando algunas hipótesis de índole más general. Reducido a su mínima expresión, el argumento empírico central que quiero defender enlaza tres proposiciones. En primer lugar, parto de considerar que los procesos de ajuste y reforma económica desarrollados durante los ochenta y noventa no se limitaron solamente a cambios en los “contenidos” de las políticas económicas, sino que involucraron sensibles cambios en la “forma” de vinculación entre conocimiento especializado y procesos de toma decisiones; en otros términos, se habrían producido transformaciones no sólo en el “qué”, sino también en el “cómo” y el “quién” de las políticas económicas, a partir de una pauta fundamental: la participación creciente de expertos y de organizaciones privadas productoras de conocimiento especializado tanto en el espacio público como en los ámbitos más altos y restringidos de decisiones gubernamentales. Si he elegido leer este proceso a partir de la prensa económica especializada, con todos los sesgos y limitaciones que esta abordaje puede implicar, es porque me interesa analizar cómo el espacio público sirvió de arena de construcción no sólo de determinadas visiones acerca de los problemas macroeconómicos, sino también cómo en ese mismo espacio se fueron (re)definiendo figuras, posiciones y relaciones entre los diferentes campos de producción de políticas públicas: el mundo del saber, la esfera administrativa, los partidos políticos, los actores privados, los organismos multilaterales y el Estado. En segundo término, sostengo que al ampliar las dimensiones de este proceso de cambio no podemos explicarlo ni por el triunfo “objetivo” de un recetario técnico neutral, aplicado por especialistas sin intereses “políticos”, como querría hacerlo cierta hagiografía pro-mercado, ni por el carácter instrumental de los economistas como agentes del capital transnacional y el pensamiento único, como se haría desde el extremo opuesto; más bien, será necesario desarrollar una explicación que conjugue, por un lado, una cierta manera de entender el proceso de elaboración de políticas públicas, donde se destaca la articulación conflictiva entre diferentes actores y esferas socionstitucionales, con sus respectivas lógicas de acción; y, por otro, una visión de la elaboración del conocimiento especializado, pensada a partir de las relaciones, no menos conflictivas y asincrónicas, entre un nivel discursivo, un nivel político-institucional y un nivel socioprofesional.

146

El Saber detrás del Trono

En tercer lugar, y mirando a la Argentina sobre un lejano telón de fondo conformado por otras experiencias latinoamericanas, señalo que esa articulación entre la esfera del expertise y otras esferas de producción de políticas públicas está todavía lejos de alcanzar un grado satisfactorio de institucionalización, y que buena parte del problema hay que buscarlo, tanto en los esquemas de imbricación entre producción de expertise y la matriz histórica de competencia político-partidaria argentina, como en las debilidades de los partidos y del propio Estado para generar capacidades técnicas autónomas.5 Las notas que se leerán a continuación son sólo un fragmento preliminar de este proyecto más general.6 Tomando como referencia ese marco de problemas, en este caso se analiza comparativamente la participación de expertos económicos durante el lanzamiento del Plan Austral en 1985 y durante la crisis de la Convertibilidad en 2001. Para ello, se ha realizado un análisis sistemático de todas las intervenciones discursivas de especialistas económicos, tal como aparecieron en los Suplementos Económicos de tres diarios de gran circulación en el país en 1985 y en el 2001. Se han elegido los Suplementos de tres periódicos que cubren un amplio espectro político-ideológico: La Nación, más tradicionalmente ligado a posiciones liberal-conservadoras, el Clarín, vinculado a posiciones de “centro”, y el Página 12, como una publicación de centro-izquierda. En virtud de que este último diario se fundó después del ’85, se tomó como fuente sustituta para ese año al semanario El Periodista de Buenos Aires, no sólo por compartir un espacio político-ideológico análogo, sino porque además varios de los periodistas de este semanario serán los que luego formen el diario Página/12. El contenido temático de las intervenciones se limitó a las que analizaron problemas macroeconómicos y de políticas económicas de la Argentina. Se dejaron fuera de consideración intervenciones referidas a la economía internacional, o relativas a capítulos específicos de la economía doméstica, por ejemplo: economía de la empresa, problemáticas sectoriales o segmentos editoriales dedicados a la asesoría financiera o bursátil. En cuanto al formato de las intervenciones abarcó tres categorías: notas de opinión económica firmadas por especialistas, reportajes y “consultas”; en este último caso se trató de intervenciones generadas por pre5 Estas preocupaciones son coincidentes con las analizadas recientemente por Stein et al. 2006, en el sentido de privilegiar el análisis de las instituciones y los procesos de elaboración de políticas, más que los “contenidos” específicos de las mismas. 6 Los datos consignados en este trabajo están sujetos a una ulterior revisión.

147

Antonio Camou

guntas o demandas específicas de los periodistas del diario. Estas “consultas” podían aparecer bajo un formato típico de un reducido conjunto de preguntas dirigidas a varios economistas, o intercaladas en el discurso periodístico, pero con expresa mención a la fuente consultada. En total fueron relevadas 174 intervenciones (consultas, reportajes y notas firmadas) pertenecientes a 91 expertos para el año 1985, y 593 intervenciones (consultas, reportajes y notas firmadas) pertenecientes a 233 expertos para el 2001. Los actores que habitualmente ocupan las páginas de los suplementos especializados en economía son de cuatro tipos: periodistas (en su mayoría parte del elenco estable del diario y, eventualmente, algún periodista invitado), empresarios, dirigentes políticos y sociales y expertos invitados que analizan diversas cuestiones económicas. Con algunas aclaraciones que haremos después, solamente nos concentramos en esta última categoría. Un punto clave a considerar es la categorización de la pertenencia político-institucional de los especialistas, entendiendo por tal el ámbito en el que desarrollan su actividad profesional principal, y que a la vez es el espacio institucional en el cual producen conocimientos sobre problemas macroeconómicos y recomendaciones sobre políticas económicas, y desde el cual se vinculan con el proceso público-político de elaboración de políticas. Esta esfera del expertise, como también la hemos llamado, abarca desde instituciones centradas en la producción de conocimiento básico y formación de cuadros profesionales, como las universidades, hasta una amplia gama de espacios organizacionales orientados a la aplicación de conocimiento y elaboración de políticas, sin descartar el caso de consultores o expertos independientes. La denominación “esfera del expertise”, aun en su ambigüedad, busca ubicarse en un lugar intermedio frente a otras categorías similares pero no idénticas. Por ejemplo, hace referencia a un espacio relativamente más estructurado, con posiciones y relaciones en cierta medida estables, que la noción de “actores de conocimiento”, la cual se aplica a unidades de producción de saberes pero no capta el aspecto relacional que queremos destacar; pero, por otra parte, “esfera del expertise” es una noción menos ambiciosa que la de “instituciones de conocimiento”, que estaría dando por sentado aquello mismo que hay que demostrar, esto es, que dichas unidades han alcanzado algún grado reconocible de estabilidad, previsibilidad, adaptabilidad, etc. De este modo, dentro de esa esfera de expertise encontraremos, por caso, tanques de pensamiento con una larga tradición de producción de saberes (casos como el CEMA, Fundación Mediterránea o FIEL), 148

El Saber detrás del Trono

y con redes de relaciones estables hacia los sectores políticos-partidarios, el Estado o los medios, junto con fundaciones partidarias más improvisadas o efímeras, o expertos individuales formando “redes de asuntos” en determinadas áreas de elaboración de políticas. En todo caso, la clasificación que se propone no pretende ser la última palabra en un universo de perfiles difusos y fronteras borrosas, pero al menos pretende aportar un mínimo orden para el análisis. En líneas generales hemos identificado 6 espacios institucionales básicos desde los cuales los expertos producen saberes acerca de la economía y las políticas económicas, son ellos: las universidades, los organismos multilaterales, los tanques de pensamiento, la consultoría profesional (sector empresas), los partidos políticos y el aparato tecno-burocrático del Estado (Cuadro 1). Al realizar el análisis de las intervenciones se presentaron algunas dificultades al momento de caracterizar la pertenencia político-institucional efectiva de los expertos económicos estudiados. Por un lado, era evidente que varios de estos profesionales –de hecho, es éste justamente un rasgo de su peculiar inserción– podían aparecer en el mismo momento como adscriptos a instituciones muy diferentes (por caso, Roberto Frenkel, podía ser considerado economista del CEDES, profesor de la UBA o miembro del Directorio de un banco público). Por otra parte, al realizar un corte sincrónico y tomar las intervenciones de un solo año, podía perderse también otro rasgo característico de varios de estos expertos, a saber: el carácter fluctuante de su inserción profesional que los lleva a trabajar indistintamente en la Universidad (nacionales o extranjeras), los centros de investigación privados, el sector público, la empresa o los organismos multilaterales de crédito. Por ejemplo, a Federico Sturzenegger podemos encontrarlo, sucesivamente y en el lapso de pocos años, adscripto a una universidad extranjera dedicado a la investigación académica, luego de regreso al país como asesor de una gran empresa privatizada, posteriormente como funcionario público (durante la gestión Cavallo en 2001), y después como profesor-investigador de tiempo completo de una Universidad privada nacional, sin perjuicio de otras ocupaciones menores como consultor de organismos internacionales. Asimismo, se daba el caso de que algunos expertos –con pertenencias institucionales más constantes– estuvieran transitoriamente ese año, o un fragmento de ese año, cumpliendo funciones diferentes a las habituales: por ejemplo, Guillermo Mondino fue Jefe del gabinete de asesores de Cavallo durante los meses de su gestión, pero toda su labor profesional previa, e inmediatamente posterior a esa participación, se desarrolló en la Fundación Mediterránea; vale idéntica consideración con el efímero equipo de FIEL (Artana, 149

Antonio Camou

Solanet y otros) que ocuparon el Ministerio de Economía por un puñado de días en los inicios del 2001 junto a Ricardo López Murphy; y otro caso no menos notorio es el de Mario Blejer, personal de planta permanente del staff técnico del FMI por largos años, y que pasó fugaz pero significativamente por la función pública, primero como asesor financiero de Cavallo y luego lo sobrevivió como Presidente del Banco Central. Sin ir muy lejos, y tomando en cuenta este tipo de consideraciones, ¿dónde ubicar al propio Domingo Cavallo a lo largo de 2001? ¿Cómo líder intelectual histórico de la Fundación Mediterránea, como inspirador de la más reciente Fundación Novum Millenium, como dirigente máximo del partido Acción por la República, o bien, durante algunos dramáticos meses, como Ministro de Economía? Ciertamente en casos como éstos, donde se trata de elaborar y analizar datos blandos, ninguna solución es sencilla, y se corre el riesgo de caer en una categorización absolutamente idiosincrática, o en el otro extremo, abandonar la tarea en pos de una interpretación meramente intuitiva del asunto. La opción tomada trató de evitar sesgos coyunturales en la caracterización institucional de estos expertos, aunque admitimos de entrada que ciertas categorizaciones serán muy discutibles. Por una parte, se optó por adscribirlos a aquellas pertenencias institucionales más estables a lo largo del período bajo análisis (1985-2001), por otra, se buscó ubicar al especialista en aquel ámbito donde dedicara la mayor “carga horaria” en su actividad profesional. Pero por sobre todas las cosas, se tuvo en cuenta una dimensión esencialmente cualitativa de la cuestión: se buscó caracterizar a los enunciadores por el lugar desde el cual legitimaban su participación en el proceso de elaboración de políticas, a partir de la disposición de algún recurso estratégico (saber, votos, poder institucional, etc), y como tales eran reconocidos, por otros actores claves, como partícipes válidos de dicho proceso. Como criterio alterno, si no se obtenía suficiente información para alcanzar una definición precisa, se optaba por descansar en la propia caracterización que el diario hacía, incluso aunque fuera contradictoria (por ejemplo el mismo diario en 1985, y con pocos días de diferencia, ubica a un mismo economista como experto de la Ucedé o como economista de Bridas). En tal sentido, y para definir los ejemplos presentados, Frenkel aparece como economista del CEDES; Sturzenegger como investigador en una universidad privada, Blejer aparece como vinculado institucionalmente al FMI; López Murphy, Artana y Solanet a FIEL; y en los casos de Guillermo Mondino y Domingo Cavallo se optó por dejarlos ligados a la 150

El Saber detrás del Trono

institución con la que guardan lazos de pertenencia históricos: la Fundación Mediterránea. Para finalizar, se impone también una aclaración bastante obvia. Éste es una análisis político-institucional de la “oferta discursiva” de un conjunto acotado de medios, o dicho de otro modo, del grado de “exposición” mediática de un conjunto de expertos económicos. En ningún momento pretende especular sobre la “influencia” o las condiciones de “recepción” de esos discursos en los actores económicos, sociales o políticos; más bien, apenas busca mostrar el grado de presencia en el debate público acerca de las políticas. Como se sabe, la influencia o el impacto de un discurso no puede ser medido partiendo solamente de la “fuente de emisión”, sino que es necesario realizar una compleja indagación de diversas mediaciones que van constituyendo y condicionando el momento de la recepción de esos discursos, tarea ésta que excede los límites de este trabajo. Por otra parte, tampoco el análisis aislado de dicha oferta permite sacar conclusiones temerarias sobre el “peso relativo” de distintos factores en el proceso de elaboración de políticas. Por ejemplo, el estudio combinado de los Suplementos Económicos de los tres diarios durante 2001 nos informa que sólo el 4% de las intervenciones discursivas provinieron de expertos vinculados institucionalmente a organismos multilaterales de crédito. Sería a todas luces absurdo deducir de aquí que dichos organismos tuvieron una escasa participación en el proceso de elaboración de políticas económicas. Más bien, ese dato nos invita no sólo a dirigir una atenta mirada hacia la existencia de otros variados carriles de presión y mecanismos de “condicionalidad”, sino a generar hipótesis específica que den cuenta del fenómeno; en este caso, por ejemplo, quizá haya que considerar que la permanente aparición del discurso de los organismos de crédito en el cuerpo principal de los diarios lleva a los editores a una estrategia de reducción de la saturación discursiva, y de ahí la menor exposición en los segmentos especializados de la publicación, o bien que la estrategia de prensa de dichos organismos ha descuidado el segmento específico de los Suplementos Económicos.

151

Antonio Camou

Cuadro 1. Esfera del expertise – pertenencias institucionales A) Expertos académicos vinculados a Universidades (centros académicos y de producción de conocimiento básico y aplicado, formación de cuadros profesionales, docentes y de investigación, etc). Las universidades son vistas como el eje institucional de un espacio académico más am plio, en el que habría que considerar a otras instituciones académicas tales como la Academia Nacional de Ciencias Económicas o la Asociación Argentina de Economía Política (AAEP), el conjunto de publicaciones especializadas, y el extenso circuito de Jornadas, Congresos y otros eventos de legitimación científica. A.1. Pública nacional; A.2. Privada nacional; A.3. Extranjera. B)

Expertos vinculados a Organismos multilaterales CEPAL, BID, etc)

(BM, FMI, OCDE,

C) Expertos vinculados a Tanques de pensamiento (C entros de investigación, fundaciones u organizaciones independientes del Estado, concentrados en la elaboración de conocimiento aplicado sobre problemas públicos y orientados a la toma de decisiones) D) Expertos dedicados a la consultoría a través de Em presa consultora, consultor/a profesional independiente o unidad de análisis económico del sector privado: D.1. Empresa consultora o consultor/a profesional local independiente; D.2. Analista económico o equipo de análisis perteneciente a empresa, organización empresarial o banco nacional; D.3. Analista económico o equipo de análisis perteneciente a empresa, organización empresarial o banco internacional. E) Experto Partidario F) Experto que se desempeña como Funcionario técnico -estatal G) Otros

3) El año del plan austral (1985) Comencemos por una visión general de la información recogida para los tres periódicos, aunque aclarando de entrada que, sobre el total de las

152

El Saber detrás del Trono

174 intervenciones, cada publicación tiene un peso distinto: Clarín reúne el 55,17% de las intervenciones; La Nación 25,29% y, por último, El Periodista, 19,54%. Es para destacar que Clarín supera en 10 puntos porcentuales la suma de los otros dos medios. Por tal razón será importante no sólo considerar los registros en su forma agregada, sino desglosar los perfiles específicos de intervención de cada diario para tener un cuadro más adecuado del conjunto. Corresponde tener en cuenta, además, que en valores absolutos, La Nación y El Periodista presentan pocas intervenciones, lo cual implica que las categorías que tienen pequeños valores absolutos en estas publicaciones cuenten con una participación considerable en términos porcentuales. Hay tres rasgos que se destacan al considerar el conjunto de la serie, podemos caracterizarlos como una triple concentración de individuos, de género y de instituciones. En lo que hace a los expertos consultados por los tres medios, hay que hacer notar la concentración individual de los mismos. Las 174 intervenciones de los 91 especialistas fueron elaboradas a un promedio de 1,91 intervenciones por experto, pero la mediana de la serie es 1, y la desviación estándar 1,39. Esto nos lleva a ver que 22 expertos (el 24% de la serie) concentra el 50% de las intervenciones (87), mientras que hay 51 expertos que sólo tienen una intervención cada uno. El grupo más concentrado oscila entre las 3 y las 8 intervenciones, siendo esta última la puntuación más alta de la serie (Cuadro 2).

153

Antonio Camou

Cuadro Nro. 2. Listado de los expertos más consultados (Ordenados por cantidad de menciones en 1985) Nro

Apellido y Nombre

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Curia, Eduardo Lascano, Marcelo Alemann, Roberto Alsogaray, Álvaro Ferrer, Aldo Lavagna, Roberto Brodersohn, Mario Cavallo, Domingo Domínguez, Jorge Martelliti, José Ribas, Armando P. Rossi, Rodolfo Szewach, Enrique Dornbusch, Rudiger Frigerio, Rogelio Grinspun, Bernardo Monserrat, Miguel Prebisch, Raúl Sourrouille, Juan V. Krieger Vasena, Adalbert

Valores Absolutos Porcentuales 8 4,60% 6 3,45% 5 2,87% 5 2,87% 5 2,87% 5 2,87% 4 2,30% 4 2,30% 4 2,30% 4 2,30% 4 2,30% 4 2,30% 4 2,30% 3 1,72% 3 1,72% 3 1,72% 3 1,72% 3 1,72% 3 1,72% 3 1,72%

Porcentaje acumulado

47,70%

También hay que hacer notar que el mundo de los expertos económicos consultados por los tres medios es básicamente un mundo masculino. Esta concentración de género se hace evidente al considerar que el porcentaje de mujeres sobre el total de expertos es de sólo el 2% (2 sobre 91), mientras que el porcentaje de sus intervenciones es todavía menor, 1% (2 sobre 174), por lo que podemos decir que las expertas argentinas consultadas son pocas e intervienen menos. El tercer rasgo destacable al considerar la serie completa es el de la concentración institucional institucional. Una sola de las categorías, la de Expertos E ), aglutina casi la mitad de toda la serie, 49% de las interPartidarios (E venciones, superando en 32 puntos porcentuales a la segunda categoría D ), referida a expertos vinculados profesionalmente a la consultoría (D privada, que en total reúne un 17% de intervenciones (Gráfico 1). 154

El Saber detrás del Trono

Grafico 1. Pertenencia institucional de todos los expertos consultados Planilla Completa - Pertenencia Institucional (Valores porcentuales 1985, sobre el total de los 174 casos) 60%

49%

50% 40% 30% 20% 10%

8%

13% 3%

3%

2%

A2

A3

B

12% 2%

3%

D2

D3

2%

2%

F

G

0% A1

C

D1

E

Planilla Completa

La categoría que más menciones reúne es claramente la de Expertos E). Concentra el 49% de las menciones superando en 32 Partidarios (E). D ), referida a puntos porcentuales la segunda categoría más mentada (D expertos vinculados profesionalmente al mundo de la consultoría privada, que en total posee un 17% de intervenciones. Luego le siguen los A ), con el 14% en expertos vinculados a instituciones universitarias (A C) total, y más atrás aparece la categoría (C) C), Tanques de Pensamiento, que reúne el 13% de las intervenciones. El orden de la serie de los mejor posicionados es entonces: E>D>A>C. Pero al desglosar las diferentes subcategorías, notamos que la más alta puntuación detrás de los Economistas Partidarios son los Tanques de Pensamiento, y luego los consultores privados, siendo baja la incidencia de economistas vinculados a empresas que poseen unidades de análisis económicos. Por su parte, entre las universidades se destaca el papel de las universidades públicas, las cuales superan la incidencia que –en conjunto- tienen las universidades privadas y las extranjeras. Finalmente, corresponde anotar la escasa relevancia que poseen las categorías relatiB, Organismos multilavas al mundo de las organismos internacionales (B, terales) y la esfera del aparato del Estado.

4) La caída del Plan de Convertibilidad (2001) Comencemos por una visión general de la información recogida para los tres diarios, aunque aclarando de entrada que, sobre el total de las 593 intervenciones cada diario tiene un peso distinto: Clarín reúne el 155

Antonio Camou

43% de las intervenciones; La Nación, 32% y por último Página 12, 25%. Por tal razón será importante no sólo considerar los registros en su forma agregada, sino desglosar los perfiles específicos de intervención de cada diario para tener un cuadro más adecuado del conjunto. En el caso del 2001 vuelve a destacarse los rasgos de concentración de individuos, de género y de instituciones que habíamos encontrado en 1985, pero el sentido de esa concentración es ahora diferente. En lo que hace a los expertos consultados por los tres medios, hay que hacer notar la concentración individual de los mismos. Las 593 intervenciones de los 233 especialistas fueron elaboradas a un promedio de 2,55 intervenciones por experto, pero la mediana de la serie es 1, y la desviación estándar, 2,95. Esto nos lleva a ver que 56 expertos (el 24% de la serie) concentra el 61% de las intervenciones (363), mientras que hay 133 expertos que sólo tienen una intervención cada uno. El grupo más concentrado oscila entre las 4 y las 20 intervenciones, siendo esta última la puntuación más alta de la serie (Cuadro 3). También hay que hacer notar que el mundo de los expertos económicos consultados por los tres medios continúa siendo básicamente un mundo masculino. Esta concentración de género se hace evidente al considerar que el porcentaje de mujeres sobre el total de expertos es de sólo el 6% (14 sobre 233), mientras que el porcentaje de sus intervenciones es todavía menor, 3,5% (21 sobre 593), por lo que podemos decir que las expertas argentinas consultadas son pocas e intervienen menos. El tercer rasgo destacable al considerar la serie completa es el de la concentración institucional institucional. Una sola de las categorías, la de consultoD ), aglutina casi la mitad de toda la serie, 46% de res del sector privado (D las intervenciones, superando en 23 puntos porcentuales a la segunda C ), referida a expertos vinculados tanques de pensamiento, categoría (C que en total reúne un 23% de las intervenciones. Cuadro 3. Planilla Completa 2001: Listado de los expertos más consultados. Ordenados por cantidad de menciones

156

N°

Apellido y Nombre

1 2 3 4

Remes Lenicov, Jorge González Fraga, Javier Broda, Miguel Ángel Pérez, Carlos

Valores Absolutos

20 17 15 15

Porcentual Porcentuales acumulado

3,37% 2,87% 2,53% 2,53%

El Saber detrás del Trono

N°

Apellido y Nombre

5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45

Cachanosky, Roberto Frenkel, Roberto Redrado, Martín Lozano, Claudio Peirano, Miguel Ávila, Jorge Valle, Héctor Lacoste, Pedro Mondino, Guillermo Rabassa, Pedro Rodríguez, Carlos Artana, Daniel Bein, Miguel Cottani, Joaquín Ferreres, Orlando Gaba, Ernesto Poli, Federico Porzecanski, Arturo Sturzenegger, Federico Blejer, Mario Cavallo, Domingo Kosacoff, Bernardo Marx, Daniel Bocco, Arnaldo Finkman, Javier Kiguel, Miguel Kritz, Ernesto Abram, Aldo Alemann, Roberto Arranz, Juan Bouzas, Roberto Calvo, Guillermo Edwards, Sebastián Fuente, Ricardo Levy Yetati, Eduardo Llach, Juan José Marco del Pont, Mercedes Ochoa, Raúl Rubinstein, Gabriel Solanet, Manuel Vicens, Mario

Valores Absolutos

13 12 12 10 10 9 9 8 8 8 8 7 7 7 7 7 7 7 7 6 6 6 6 5 5 5 5 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4

Porcentual Porcentuales acumulado

2,19% 2,02% 2,02% 1,69% 1,69% 1,52% 1,52% 1,35% 1,35% 1,35% 1,35% 1,18% 1,18% 1,18% 1,18% 1,18% 1,18% 1,18% 1,18% 1,01% 1,01% 1,01% 1,01% 0,84% 0,84% 0,84% 0,84% 0,67% 0,67% 0,67% 0,67% 0,67% 0,67% 0,67% 0,67% 0,67% 0,67% 0,67% 0,67% 0,67% 0,67%

25,42%

50,33%

157

Antonio Camou

En lo que se refiere a la pertenencia institucional, conviene destacar algunos matices en el marco de una visible concentración de expertise (Gráfico 2). Grafico 2. Pertenencia institucional de todos los expertos consultados Planilla Completa 2001- Pertenencia Institucional (Valores porcentuales, sobre la totalidad de los 593 casos) 50% 40% 30%

23%

27%

20% 10%

15% 6%

5%

5%

6%

4%

4%

1%

4%

0% A1

A2

A3

B

C

D1

D2

D3

E

F

G

Categorías

Como se ve, el orden de las categorías con más menciones es el siguiente: D>C>A>E D>C>A>E. De acuerdo con esto, los expertos provenientes del sector privado aglutinan el 46% de las intervenciones, desglosadas del siguiente modo: D1 (Consultor profesional independiente o empresa consultora local) abarca el 27%, D3 (Expertos pertenecientes a empresas, organizaciones empresariales o bancos internacionales) reúne el 15% y más atrás, D2 (Expertos pertenecientes a empresas, organizaciones empresariales o bancos nacionales) con el 4%. La categoría que sigue en orden de menciones es C (Tanques de pensamiento) con 23% de las intervenciones. Luego encontramos a los expertos del mundo académico, que reúne a diferentes tipo de instituciones universitarias A1 A1, A2 y A3 (Universidades Pública Nacional, Privada Nacional y Extranjera respectivamente) con valores entre 5% y 6%, y más atrás tenemos el caso de los expertos partidarios (E), con el 6%, luego los organismos multilateraB) con 4%, y otras categorías menores. les (B) Dentro de la categoría con más menciones (D), es de destacar la diferencia entre (D3), los analistas económicos o equipos de análisis perteneciente a empresas, organizaciones empresariales o bancos internacionales (15%), y (D2), donde encontramos a los analistas económicos o equi158

El Saber detrás del Trono

pos de análisis perteneciente a empresas, organizaciones empresariales o bancos nacionales (4%). Esta amplia brecha que separa a los analistas que pertenecen a empresas internacionales respecto de los nacionales puede tener, al menos, dos lecturas, que a su vez pueden combinarse: por un lado, reflejaría el dato de la marcada transnacionalización de la economía argentina durante los noventa, pero por otra parte, también puede estar relacionada con el hecho de que los grupos que operan a ese nivel tienen una escala suficiente como para poseer unidades de inteligencia económica propias. Estas cifras son todavía más contundentes si pensamos que la segunda categoría en orden de importancia, los “tanques de pensamiento”, con el 23% de las intervenciones, también pueden ser asociados a las principales empresas del sector privado. Las universidades ocupan el tercer lugar, con el 16% de las intervenciones, y con un reparto parejo entre universidades públicas (6%), privadas (5%) y extranjeras (5%), que puede ser leído, al mismo tiempo, como de una escasa incidencia por parte de las universidades públicas nacionales.

4.1. El perfil de un experto Regresando al Cuadro 3, que nos muestra el lote de los expertos más citados entre los tres diarios, podemos trazar de una manera algo más genérica el perfil de los especialistas más requeridos por los principales medios del país. Notaremos que existen entre ellos una serie de características coincidentes. En principio, la enorme mayoría de los especialistas consultados son argentinos (95%); sólo hay registrados dos extranjeros, el uruguayo Arturo Porzecansky, que revistaba en el 2001 como Director de Mercados Emergentes del ABN AMRO, con sede en New York, y el chileno Sebastián Edwards, también con residencia en los Estados Unidos, por largos años Economista Jefe para América Latina del Banco Mundial, ligado académicamente a la Argentina a través del CEMA y la Universidad Austral, y a la sazón profesor de Economía Internacional en la UCLA. Por otro lado, y como se adelantó, en el lote de expertos más citados hay solamente una mujer, Mercedes Marcó del Pont (C1), con tres intervenciones en Página/12 y una en Clarín.7 7

La información que se detalla a continuación está referida a un universo de 41 expertos, y no de 45, como aparecen en el Cuadro 2, ya que sobre Juan Arranz, Pedro Lacoste, Carlos Pérez y Pedro Rabassa no fue posible reunir información fehaciente sobre los distintos ítems. Toda la información se basa en datos de los CV de los expertos obtenidas en diversas fuentes institucionales. 159

Antonio Camou

Cuadro 4. Formación de grado: título

Porcentajes

Graduado Abogado en Ciencias Económicas 90% 2%

Ingeniero

Otros

5%

TOTAL

2%

100%

Cuadro 5. Formación de grado: institución de formación

Porcentajes

Universidad Nacional Universidad Extranjera Pública Privada 83% 10% 7%

Otros

TOTAL 100%

Cuadro 6. Formación de postgrado en Economía: título

Porcentajes

Con Maestría o Doctorado aprobado 61%

Sin Maestría o Doctorado

Otros

TOTAL

37%

2%

100%

Cuadro 7. Formación de postgrado: institución de formación

Porcentajes

Universidad Nacional Pública Privada 20% 4%

Universidad Extranjera 76%

Otros

TOTAL 100%

Cuadro 8. Expertos más citados graduados en universidades Extranjeras (con Maestrías o Doctorados). Universidad Chicago Yale Harvard Columbia Pittsburg MIT UCLA Pennsylvania York (Toronto) Cambridge Total

160

Casos 5 4 3 1 1 1 1 1 1 1 19

País USA USA USA USA USA USA USA USA Canadá Gran Bretaña -

Total País 5 9 12 13 14 15 16 17 1 1 19

Porcentajes 26% 21% 16% (63%) 5% 5% 5% 5% 5% (90%) 5% 5% 100%

El Saber detrás del Trono

Cuadro 9. Desarrollo de actividades académicas (docencia y/o investigación en instituciones de Educación Superior) Porcentajes

Sí 85%

No 12%

Otros 2%

TOTAL 100%

Cuadro 10. Experiencia previa en el sector público (línea administrativa, cargos de responsabilidad política o asesoramiento de altos cargos políticos) Porcentajes

Sí 68%

No 29%

Otros 2%

TOTAL 100%

Cuadro 11. Vinculación laboral con organismos multilaterales Porcentajes

Sí 81%

No 17%

Otros 2%

TOTAL 100%

Cuadro 12. Vinculación laboral con empresas privadas Porcentajes

Sí 76%

No 24%

Otros

TOTAL 100%

Cuadro 13. Vinculación orgánica con sindicatos: Porcentajes

Sí 2%

No 95%

Otros 2%

TOTAL 100%

Cuadro 14. Vinculación orgánica con partidos políticos: Sí Porcentajes

15%

No 85%

Otros

TOTAL 100%

A partir de la información consignada en el Cuadro 3 y en los Cuadros 4 a 14, podemos dibujar el perfil dominante del experto más citado hacia el 2001. Se trata de un graduado argentino en ciencias económicas (90%), que hizo sus estudios de grado en una universidad pública (83%); en una amplia mayoría completó estudios de Maestría o Doctorado (61%); 8 sus 8 No se contabilizaron en este punto “estudios” o “cursos” de postgrado, sino programas regulares de Maestría o Doctorados finalizados.

161

Antonio Camou

Maestrías o Doctorados fueron preferentemente completados en instituciones extranjeras (80%), y dentro de ellas, las universidades norteamericanas fueron las más requeridas: como indica el Cuadro 8, el 90% de los expertos más citados graduados en universidades extranjeras, lo hizo en alguna universidad de los Estados Unidos (preferentemente en Chicago, Yale o Harvard); el 85% de los especialistas más citados desarrolla o desarrolló regularmente actividades académicas (docencia y/o investigación en instituciones de Educación Superior); el 76% poseía o había tenido vinculación laboral con empresas privadas; el 68% poseía experiencia previa al año 2001 en el sector público (línea administrativa; cargos de responsabilidad política o asesoramiento de altos cargos políticos); el 81% había tenido o tenía hacia el 2001 vinculación laboral con organismos multilaterales; el 95% no poseía ningún tipo de vinculación orgánica con organizaciones sindicales, y el 85% no tenía vinculación orgánica con partidos políticos.

4.2. Los “tanques de pensamiento” El Cuadro 14 nos muestra cuáles son los “tanques de pensamiento” más consultados por los tres diarios. Otra vez vuelve a notarse la concentración de un reducido número de organizaciones que, a través de sus expertos, han ocupado los mayores espacios en la prensa económica especializada. Así, sobre 135 intervenciones pertenecientes a expertos que trabajan en diferentes “tanques de pensamiento”, las 4 primeras organizaciones explican el 57.03% del total de las intervenciones, mientras que 115 de ellas (85%) es explicado por 7 organizaciones. Cuadr o14. T anques de pensamiento más citados Cuadro14. Tanques Organizaciones (año de fundación) Fundación Capital (1994) CEMA (1978) Fund. Mediterránea (1978) FIEL (1963) FIDE (1978) IDEP-ATE/CTA CEDES (1975) Otros (Fundación Novum Millenium, IEFE, Grupo Sophía, Fundación Atlas, etc) Total 162

Intervenciones Porcentajes 27 21 15 14 13 13 12 20

20 % 16 % 11 % 10 % (57.03 %) 10 % 10 % 9 % (85.18 %) 15 %

135

100 %

El Saber detrás del Trono

Dentro de las intervenciones generadas por los “tanques de pensamiento” se observa una clara supremacía de aquellas organizaciones ligadas más directamente al sector empresario, en particular a las grandes empresas. Como vimos, estas cuatro organizaciones explican el 57.03% de las intervenciones (Capital, CEMA, Mediterránea y FIEL), mientras que FIDE, más vinculada al sector de pequeñas y medianas empresas y la banca cooperativa, el IDEP, orgánicamente dependiente de la Asociación de Trabajadores del Estado (ATE y Congreso de Trabajadores Argentinos), y el CEDES, con una larga tradición de investigación como institución independiente, explican el 28.14%.9 Un punto que merece consideración es el de la “longevidad” institucional como factor relevante que contribuye a explicar su mayor presencia en el debate público. En este caso observamos que la mayoría de los centros con más alta presencia en los medios son también longevos. Una excepción parece ser el caso de la ascendiente Fundación Capital, liderada por Martín Redrado. Un elemento a tener en cuenta en la alta exposición mediática de la Fundación quizá haya que atribuirlo al hecho de que Redrado era hacia 2001 un economista de consulta del jefe de la oposición partidaria al gobierno radical, el ex gobernador de la Provincia. de Buenos Aires, Eduardo Duhalde. Un elemento adicional a considerar es el número de especialistas que explican el total de intervenciones de cada una de los “tanques de pensamiento”. No podría ser tomado ese mayor número de especialistas como un indicador directo de la mayor densidad de su staff técnico, cuestión que debe analizarse por separado, pero al menos nos da alguna indicación sobre el grado de exposición de sus diferentes investigadores de planta (Cuadro15).

9 De las 7 organizaciones consideradas, el CEDES es el que –por su perfil– ha estado menos comprometido con la elaboración de políticas, en particular en el ámbito económico, aunque sus estudios e investigaciones de carácter aplicado pueden ser consideradas en muchos casos insumos para la toma de decisiones; a esto habría que agregar que algunos de sus miembros tuvieron alguna participación en diferentes elencos gubernamentales y en distintas áreas de gestión de políticas. Por otra parte, al momento de la crisis del 200,1el CEMA era, en realidad, UCEMA, esto es, Universidad del CEMA. Se lo considera como “tanque de pensamiento” ya que éste es el carácter distintivo que mantuvo por varios años, desde su creación en 1978 hasta 1995, cuando se transforma en Instituto Universitario, y después cuando se convierte en Universidad (1997).

163

Antonio Camou

Cuadro 15. Intervenciones de especialistas por tanques de pensamiento Organizaciones (año de fundación) Fundación Capital (1994)

Intervenciones Intervenciones por Especialistas 27

CEMA (1978)

21

Fund. Mediterránea (1978)

15

FIEL (1963)

14

FIDE (1978)

13

IDEP-ATE/CTA

13

CEDES (1975)

12

Carlos Pérez (15 intervenciones), Martín Redrado (12) Jorge Avila (9), Carlos Rodríguez (8), Carola Pessino (2), Pedro Pou (1), Roque Fernández (1), Guillermo Mondino (8), Domingo Cavallo (6), Gabriel Casaburi (1) Daniel Artana (7), Manuel Solanet (4), Abel Viglione (2), Nuria Susmel (1) Héctor Valle (9), Mercedes Marcó del Pont (4) Claudio Lozano (10), Martín Hourest (3) Roberto Frenkel (12)

Naturalmente, la distribución de las apariciones de expertos de estos distintos tanques de pensamiento es desigual según tomemos los diferentes diarios. El Cuadro 16 nos ayuda a ver el acceso a los medios de los principales “tanques de pensamiento”. Leyendo los porcentajes en el sentido de las filas, podemos apreciar cómo la Fundación Capital tiene un acceso parejo a Clarín (44%) y a La Nación (41%), pero menor penetración en el Página/12 (15%). El CEMA concentra buena parte de sus intervenciones en Clarín (57%), mientras que el 38% de las mismas aparecen en La Nación, y cayendo a un exiguo 5% en el caso de Página/12. La Fundación Mediterránea casi invierte la pauta del CEMA en lo que hace a Clarín (33%) y a La Nación (53%), pero tiene un acceso levemente mayor al Página 12 (13%). FIEL, por su parte, agrupa casi dos tercios de sus intervenciones en La Nación (64%), repartiendo el resto de sus intervenciones en Clarín (21%) y Página 12 (14%). FIDE es otro caso de alta concentración, pero en Página 12 (62%), mientras que el resto de sus intervenciones están repartidas entre La Nación (23%) y el Clarín (15%). En lo que hace al IDEP encontramos un caso de muy alta concentración en el Página/12 (85%), un relativamente bajo acceso a Clarín (15%), y un acceso nulo a La Nación. Mientras que el CEDES, a través de su columnista invitado, Roberto Frenkel, registra una muy alta concentración en La Nación (83%), y un parejo reparto entre Clarín y Página/12 (8% en cada caso). 164

El Saber detrás del Trono

Cuadro 16. Acceso a los medios de los principales “tanques de pensamiento” (total de intervenciones distribuidas por diario) Fundación Capital CEMA Fundación Mediterránea FIEL FIDE IDEP CEDES Totales

CLARÍN 44% 57% 33%

LA NACIÓN 41% 38% 53%

PAGINA 12 15 % 5% 13%

Totales 100% 100% 100%

21% 15% 15% 8% 37

64% 23% 83% 49

14% 62% 85% 8% 29

100% 100% 100% 100% 115

El Cuadro 17, por su parte, nos permite ver lo que podríamos llamar la apertura de los medios hacia distintos “tanques de pensamiento”.10 Leyendo los porcentajes en el sentido de las columnas podemos mostrar el ordenamiento que cada uno de los diarios hizo respecto de las contribuciones de los tanques de pensamiento seleccionados. Cuadro 17. Apertura de los medios hacia distintos “tanques de pensamiento” Fundación Capital CEMA Fundación Mediterránea FIEL FIDE IDEP CEDES Totales

CLARÍN 32%

LA NACIÓN 22%

PAGINA 12 14 %

Totales 27

32% 14%

16% 16%

3% 7%

21 15

8% 5% 5% 3% 100%

18% 6% 20% 100%

7% 28% 38% 3% 100%

14 13 13 12 115

10

Hablamos de “apertura” en un sentido figurado para referirnos a la política editorial del diario, aunque el hecho de que una determinada organización o experto aparezca o no en la prensa obedece a muchos otros factores, incluyendo su propia disposición a colaborar con un medio. Por ejemplo, y para considerar el único caso nulo de la muestra, no resulta tan fácil establecer si la no aparición del Claudio Lozano en La Nación se debe a una determinación del diario, de Lozano o de ambos. Como contrapartida, el hecho de que Página/12 albergue entre sus páginas a representantes del pensamiento liberal-conservador, podría estar significando que el diario tiene una mayor amplitud para el debate, o que los especialistas liberales tendrían más predisposición a dialogar con sectores de izquierda, o ambas cosas. 165

Antonio Camou

En el caso del Clarín, nos encontramos con un orden de preferencias idéntico al de la serie general de intervenciones de tanques de pensamiento (Cuadro 4), aunque con órdenes de magnitud un tanto diferentes. El Clarín abrió casi dos tercios de las páginas de su Suplemento Económico a la Fundación Capital y al CEMA (32% cada uno), un 14% a la Fundación Mediterránea, un 8% a FIEL, un 5 % a FIDE y al IDEP, y un 3% al CEDES. La Nación, en cambio, tuvo preferencias más repartidas en un rango de seis puntos entre el 22% concedido a la Fundación Capital y el 16% de apariciones de la Mediterránea, pero desplazando a un lejano 6% a FIDE y sin ninguna intervención del IDEP. El Página/12, por su parte, presenta un perfil análogo al de Clarín, aunque con preferencias distintas. El IDEP (38%) y la FIDE (28) ocupan los dos tercios de sus páginas, ubicando más atrás a la Fundación Capital (14%), la Mediterránea y FIEL con 7% cada una, y cerrando la lista el CEMA y el CEDES (3%).

5) Desde el plan austral al fin de la convertibilidad: ¿Privatizacion del debate público? Los datos provisionales relevados hasta aquí nos permiten extraer algunas conclusiones tentativas al comparar la participación de los expertos económicos en el espacio público a través de medios especializados. Tomando los dos años de la comparación hay tendencias que se mantienen o acentúan, y otras que emergen como novedades. En primer lugar, se acentúa la concentración individual del expertise. Hacia 1985, 22 expertos (el 24% de la serie) concentraba el 50% de las intervenciones (87), pero en 2001 el 24% de la serie (56 expertos) concentra el 61% de las intervenciones (363). En segundo lugar, podemos decir que en términos generales se mantiene la concentración de género género. En 1985 el porcentaje de mujeres sobre el total de expertos es de sólo el 2% (2 sobre 91), mientras que el porcentaje de sus intervenciones es todavía menor, 1% (2 sobre 174). Para 2001, por su parte, el porcentaje de mujeres sobre el total de expertos sigue siendo muy bajo: el 6% (14 sobre 233), mientras que el porcentaje de sus intervenciones es más bajo aún, 3,5% (21 sobre 593), por lo que podemos decir que en ambos casos las expertas económicas argentinas consultadas son pocas e intervienen menos.11 11

Una referencia comparativa útil que demuestra la subrepresentación femenina la obtenemos del Censo Poblacional del 2001 (INDEC). Del total de Licenciados en Economía registrados el 71,65 son varones y el 28,35 son mujeres.

166

El Saber detrás del Trono

El tercer rasgo destacable al considerar ambas series es el de la coninstitucional: en los dos casos hay categorías que aglutinan centración institucional un gran número de intervenciones y que aparecen como las dominantes E ), que de la época. En 1985, esa categoría es la de Experto Partidario (E reúne casi la mitad de toda la serie, 49% de las intervenciones, superanD ), referida a exdo en 32 puntos porcentuales a la segunda categoría (D pertos vinculados profesionalmente a la consultoría privada, que en total reúne un 17% de intervenciones. En el 2001, en cambio, los consultores D ) concentran el 46% de las intervenciones, superandel sector privado (D C ), referida a exdo en 23 puntos porcentuales a la segunda categoría (C pertos vinculados a tanques de pensamiento, que en total reúne un 23% de las intervenciones. Un cuarto rasgo se refiere a la mayor calificación del expertise. El perfil de los especialistas más requeridos por los tres diarios hacia 1985 se identificaba en un 63% con un graduado en Ciencias Económicas, 84% se habían graduado en universidades públicas y sólo un 32% tenía Maestrías o Doctorados en Economía (de los cuales un 55% había obtenido postgrados en el extranjero (todos USA). Hacia el 2001, en cambio, los especialistas más convocados son, en un 90%, graduados en ciencias económicas que hicieron sus estudios de grado en una universidad pública (83%), y una amplia mayoría (61%) completó estudios de Maestría o Doctorado; estos estudios de postgrado fueron preferentemente completados en instituciones extranjeras (80%), y dentro de ellas, las universidades norteamericanas fueron las más requeridas. Finalmente, queremos destacar un quinto rasgo, el de la creciente privatización de las pertenencias institucionales de los productores, difusores y operadores de conocimiento experto sobre los problemas económico (Gráfico 3).12

12 Habría que destacar un quinto rasgo que no podemos desarrollar aquí: el de la creciente cualificación del expertise, tomando como referencia el grado de formación de los expertos más citados.

167

Antonio Camou

Gráfico 3. Pertenencias institucionales de los expertos económicos (1985-2001) Comparación Planilla Completa 1985 vs. 2001 (Valores porcentuales, sobre el total de los casos) 60%

49% 50%

1985

2001

40% 30%

23%

20% 10%

13% 8% 6%

3%5% 3%5%

27% 15%

12%

2%4% 3%

4% 2%

6% 2%1%

4% 2%

F

G

0% A1

A2

A3

B

C

D1

D2

D3

E

Como se ve en el gráfico el orden de las categorías de pertenencia institucional se modifica al considerar los dos años de la comparación. En el año 1985 el orden de las categorías más mencionadas era: E>D>A>C E>D>A>C, mientras que en el año 2001 el orden de la serie es D>C>A>E D>C>A>E. De acuerdo con lo señalado en una sección anterior,, durante el año del Plan Austral la categoría que más menciones reúne es claramente la E). Concentra el 49% de las menciones superande Expertos Partidarios (E). D ), do en 32 puntos porcentuales la segunda categoría más mentada (D referida a expertos vinculados profesionalmente al mundo de la consultoría privada, que en total posee un 17% de intervenciones. Luego, le A ), con el siguen los expertos vinculados a instituciones universitarias (A C) 14% en total, y más atrás aparece la categoría (C) C), Tanques de Pensamiento, que reúne el 13% de las intervenciones. En el año del fin de la Convertibilidad, en cambio, los expertos provenientes del sector privado aglutinan el 46% de las intervenciones, desglosadas del siguiente modo: D1 (Consultor profesional independiente o empresa consultora local) abarca el 27%, D3 (Expertos pertenecientes a empresas, organizaciones empresariales o bancos internacionales) reúne el 15% y más atrás D2 (Expertos pertenecientes a empresas, organizaciones empresariales o bancos nacionales) con el 4%. La categoría que sigue en orden de menciones es C (Tanques de pensamiento) con 23% de las intervenciones. Luego encontramos a los expertos del mundo académico, que reúne a diferentes tipo de instituciones universitarias A1 A1, A2 y A3 (Universidades Pública Nacional, Privada Nacional y Extranjera respectivamente) con valores entre 168

El Saber detrás del Trono

5% y 6%, y más atrás tenemos el caso de los expertos partidarios (E), con B) con 4%, y otras categorías el 6%, luego los organismos multilaterales (B) menores. En atención a esto observamos algunos rasgos destacados al comparar ambas series de datos. En primer lugar y a simple vista resalta el descenso que sufre la categoría E (Expertos Partidarios). En el año 1985 ocupa el primer lugar de la serie con una participación del 49% mientras que en el 2001 su importancia se diluye pasando a tener sólo un 6% de las intervenciones. Y correlativamente se observa el ascenso de las categorías más ligadas al mundo privado: empresas, tanques de pensamiento, e incluso universidades. Es notorio también que no haya en el 2001 expertos pertenecientidarios tes a Tanques de Pensamiento par partidarios tidarios. Es decir que la presencia que tenían en 1985 los Expertos partidarios en la recomendación de cursos de acción no se tradujo en la formación de centros especializados de formulación de políticas en el 2001. La esfera de la Consultoría privada (D) experimenta un considerable crecimiento a lo largo del tiempo. En primer lugar, en conjunto obtienen una participación mucho más importante importante: de un 17% ascienden a un 46% del total de los datos en el 2001. Sin embargo, esta importancia se no distribuye en forma despareja entre las tres categorías. En la Planilla Completa de 2001 llama la atención que mientras que los Consultores independientes (D1) y los Expertos de empresas o organización empresarial o banco internacionales (D3) aumentan notablemente su participación, los Expertos de empresas, organizaciones empresariales o bancos nacionales (D2) no logran despegar de la misma manera. ticipación las categorías C -Tanques En el año 2001 aumentan su par participación de pensamiento- 10 puntos porcentuales, D1 (Consultores independientes) 15 puntos porcentuales y D3 (Expertos de empresas, organizaciones empresariales o bancos internacionales) 12 puntos porcentuales. Aunque hay que aclarar que tanto los Consultores independientes (D1) como los Tanques de pensamiento (C) tienen en el año 1985 una presencia considerable, entre ambos explican un 25% de los datos. Con relación a los Tanques de Pensamiento (C) observamos que avanza en la serie de los mejor posicionados, aumentando su participación 10 puntos porcentuales alcanzando un 23% de los datos. En relación a las Universidades (A) advertimos que, en términos generales, esta esfera del expertise aumenta su participación con el paso del tiempo. En el año 2001 abarcan un 16% de las intervenciones. No obstante vemos que cae la participación de los expertos de Universidades 169

Antonio Camou

Públicas Nacionales (A1) (A1). Esto puede deberse, entre otros factores, por la mayor oferta de universidades privadas y al adelanto tecnológico de las comunicaciones que acercan a los expertos de universidades extranjeras. Más atrás, encontramos que la participación de los expertos de Organismos multilaterales (B) no tiene en términos porcentuales mucha relevancia en los años analizados. Esta categoría no solo adopta un porcentaje pequeño en las Planillas Completas de 1985 y 2001, sino que en la mayoría de los diarios se mantiene esta situación. Podemos mencionar como una excepción de lo anterior a El Periodista en 1985 y a Clarín en 2001 donde los porcentajes aumentan a 6% y 7% respectivamente. En relación a los Funcionarios técnico-estatales (F) observamos que esta categoría presenta una participación residual en los dos momentos analizados.

6) Notas finales: rediscutiendo el perfil de los expertos económicos Adolfo Bioy Casares solía decir que cuando los hombres hablan genéricamente de “las mujeres”, sólo hacen referencia a las mujeres lindas; algo de eso viene pasando, pero en sentido inverso, con la expresión “los economistas”, que sólo haría referencia a los economistas ortodoxos o neoliberales (es decir, los “feos”). Sin duda, cuando hablamos de los economistas como tipo profesional cualquier rasgo que podamos atribuirles debe valer por igual para los de izquierda y los de derecha, para heterodoxos y ortodoxos, de lo contrario estaríamos generalizando características –por significativas que fueran– que sólo corresponden a una porción de esos actores. En un reciente libro, Federico Neiburg y Mariano Plotkin han realizado un sugerente esfuerzo por analizar los rasgos que singularizarían a los “economistas profesionales” dentro del más amplio mundo de los científicos sociales. En primer lugar, nos dicen los autores, “son los únicos especialistas formados específicamente para desarrollar su actividad cerca del poder, ya sea económico (trabajando en empresas, consultoras y financieras) o político (trabajando para el Estado)”; en segundo término, esta presencia cercana al poder “se fundamenta[...] en la posesión de conocimientos técnicos especializados, basados en el uso exclusivo de una jerga propia, adquirida y legitimada en un mundo académico intensamente internacionalizado”; de este modo, la economía “se presenta a la vez como una ciencia sobre la sociedad y como un conjunto de herramientas operativas al servicio del poder”. En tercer lugar, “los economistas cons170

El Saber detrás del Trono

truyen un poder singular a partir de su capacidad para transitar entre medios y actividades diversas, haciendo valer, en cada una de ellas, los capitales acumulados en los otros”; finalmente, “algunos economistas” suelen ocupar una posición de “mediadores entre el campo económico nacional y los flujos de dinero en el plano internacional” (pp. 231-232, las cursivas son mías). A la luz del análisis realizado en las páginas precedentes, creo que esta caracterización capta algunos puntos claves, pero entremezclados con rasgos circunstanciales o con calificaciones que merecerían una mejor elucidación. Dejando por un momento de lado la última mención, que sólo abarcaría a “algunos economistas”, me concentraré en los otros tres. En primera instancia, me parece discutible la afirmación según la cual son los “únicos” especialistas formados específicamente para desarrollar su actividad cerca del poder, un poder que, además, tiende a ser homologado, en el contexto discursivo, con el poder dominante (o para mejor decir, los poderes dominantes). En este punto no habría que perder de vista, por ejemplo, que también los abogados podrían ser englobados en análoga caracterización (curiosamente el libro no incluye ningún trabajo sobre el Derecho, disciplina de la cual surgieron algunas de las ciencias sociales analizadas); y si nos extendemos un poco más, tal vez habría que incluir a “politólogos” o especialistas en “relaciones internacionales”, aunque estos dos últimos no hayan adquirido una posición preeminente en el mundo del poder real. En cualquier caso, la cuestión de fondo hay que buscarla en otro lado. No es que los economistas se forman para el poder, se forman académica y profesionalmente para resolver problemas bajo restricciones (un estilo de formación que también comparten los abogados, los médicos o los ingenieros, pero no los historiadores o los sociólogos). Y como una parte fundamental –aunque no la única– del ejercicio del poder (de cualquier poder: financiero o sindical, conservador o revolucionario) requiere resolver problemas bajo restricciones, los economistas brindan respuestas –por simplificadoras que puedan serlo en algunos casos– allí donde el historiador, el sociólogo o el literato estamos más acostumbrados a acercar dudas, preguntas, paradojas o críticas. En segundo lugar, esa capacidad para resolver problemas se funda en el desarrollo de principios, modelos teóricos y herramientas analíticas poderosas, con capacidad descriptiva, explicativa, y bajo ciertas condiciones, predictiva, que le sirve de sustento a una intervención “ingenieril” en el mundo de las decisiones. Esta idea según la cual el desarrollo científico de una disciplina puede ser explicada –en un grado significa171

Antonio Camou

tivo– por razones “internalistas”, ha sido desacreditada por largo tiempo entre los sociólogos, pero yo estoy entre los que cree que debe ser reconsiderada, al menos en una versión moderada.13 Como contrapartida, no deja de ser curioso que mientras en los últimos años el resto de las ciencias sociales tendieron a desperdigarse, y más bien a fragmentarse desde el punto de vista teórico, los economistas, en cambio, tendieron en general a reforzar y pulir sus modelos y principios analíticos básicos, haciéndolos crecientemente consensuados dentro de la profesión, e incluso evidenciando capacidad, y ambición, para extenderlos y “exportarlos” – con suerte diversa– a otros ámbitos de la vida social, política e institucional en las sociedades contemporáneas (Coats, 1981). En este sentido, ha de quedar claro que no son los conocimientos técnicos especializados de los economistas los que están “basados en el uso exclusivo de una jerga” internacionalizada: más bien es a la inversa. Todos los profesionales usamos jergas, el punto es si esas jergas están fundadas, y en qué grado, en principios epistémicos sólidos. En otras palabras, la idea clave aquí –otra idea que ha tenido mala prensa en las ciencias sociales desde finales de los sesenta– es si un lenguaje acerca de la realidad social se fundamenta, o no, en un sistema teórico, esto es, en un conjunto lógicamente articulado y empíricamente contrastable de hipótesis, y no en un mero agregado de “teorías” (uno puede tener muchas ruedas, volantes y carburadores, pero un auto es otra cosa). Y entiendo que esos principios, para el caso de la economía, conforman un sistema riguroso, aunque obviamente falible, criticable y perfectible, como en toda disciplina científica. Por aquello que decía Kurt Lewin, “no hay nada más práctico que una buena teoría”, es aquí donde hay que buscar algunas de las razones fundamentales acerca de la consolidación profesional de la economía como una “ciencia sobre la sociedad” y como un “conjunto de herramientas operativas”, que en muchos casos estará al “servicio del poder” dominante, en buena medida por la capacidad de dicho poder para comprar el saber de aquellos que solucionan problemas, y en otras ocasiones podrá estar en su contra. En tercer lugar, también habría que matizar la idea según la cual los economistas “hacen valer”, en diferentes campos, “los capitales acumulados en los otros”. En cierto sentido, podría argumentarse que otras figuras de las ciencias sociales (Gino Germani o Ricardo Levene, por ejem13

En este punto, y frente al ahora dominante enfoque bourdiano de los “campos”, me parece más prometedor explorar estrategias alternativas como las propuestas por Oscar Nudler en torno a los “espacios controversiales” (2004).

172

El Saber detrás del Trono

plo) han evidenciado idéntica capacidad. Pero de todos modos, el punto fundamental aquí es que las intersecciones por las que transita, y los capitales que intermedia, un antropólogo o un historiador, son un tanto diferentes (en volumen y composición) a los que intermedia un economista; incluso podría decirse que mientras los primeros están más acotados a intermediar –fundamentalmente- variadas formas de capital cultural, los economistas (como los abogados) operan efectivamente en las intersecciones entre diferentes esferas sociales, actuando como intermediarios entre distintas “fuentes de poder”. Los tipos de capital puestos en juego e intermediados, desde Bunge a Cavallo, muestran claramente esta particularidad, con la salvedad de que los economistas están apoyados en una modelística analítica poderosa, de la que obviamente carecen los juristas. Por otra parte, esta intermediación está orientada a resolver lo que la literatura sobre toma de decisiones ha denominado “problemas retorcidos” (wicked), esto es, cuestiones que “no tienen un conjunto enumerable (o exhaustivamente representable) de soluciones potenciales, y tampoco... existen criterios que permitan establecer que todas las soluciones a un problema enredado han sido identificadas y tomadas en cuenta” (Rittel y Webber, 1973). Por lo tanto, una función crucial que cumplen los economistas –y que están dejando de cumplir los abogados– es la de reducir la complejidad de las interacciones, en el marco de restricciones e incertidumbres, definiendo los medios y los fines de la acción, como lo reconoció el mismísimo Hayek alguna vez, descartando de paso cualquier ilusión ingenua de asepsia tecnocrática. Por cierto, esta intermediación entre esferas, también se traduce en la relación entre lo nacional y lo internacional, y de ahí, entonces, que “algunos economistas” ocupen una posición de “mediadores entre el campo económico nacional y los flujos de dinero en el plano internacional”. Una posición que, a su vez, hunde sus raíces en los cambios estructurales en la matriz de relaciones de poder entre Estado, mercado y sociedad civil a escala global, las cuales han ubicado las decisiones económicas como un eje estratégico en las redes de vinculación entre personas, organizaciones o regiones (Centeno y Silva, 1998). En la dinámica de estos cambios, y en su compleja interacción con las características disciplinares apuntadas, hay que encontrar algunos de los factores principales que han catapultado a los economistas al centro de la escena transnacional.

173

Antonio Camou

Bibliografía Abelson, Donald E., “Los think tanks y la política exterior de los Estados Unidos en perspectiva histórica”, Agenda de la política Exterior de los USA (Departamento de Estado, Programas de información internacional) (http:// usinfo.state.gov/journals/), volumen 7, número 3, noviembre de 2002. Aberbach, Joel D.; Hans-Ulrich Derlien, Renate Mayntz y Berta A. Rockman, “Altos funcionarios federales de Estados Unidos y Alemania. Actitudes tecnocráticas y políticas”, Revista Internacional de Ciencias Sociales, UNESCO, Nro. 123, marzo de 1990. Acuña, Carlos H. (comp.), La nueva matriz política argentina, Buenos Aires, Nueva Visión, 1995. Anderson, Perry, “Balance del neoliberalismo: lecciones para la izquierda”, El Rodaballo, segunda época, año II, Nro. 3, verano 1995/96. Aronson, Perla, “Políticos y expertos: ¿el fin de una relación conflictiva?”, Revista científica de educación (USAL), Nro. 4, 2001. Babb, Sarah, “Neoliberalism and the Rise of the New Money Doctors: the Globalization of Economic Expertise in Mexico”, LASA, Chicago, september 1998. Boréus, Kristina, “The Shift to the Right: Neoliberalism in Argumentation and Language in the Swedish Public Debate since 1969”, European Journal of Political Research, Vol. 31, Nro. 3, 1997. Bourdieu, Pierre, El neoliberalismo. Utopía (en vía de realización) de una explotación sin límites Braun, Miguel; Antonio Cicioni y Nicolás J. Ducoté, “Policy Implementation think tank in developing countries? Lessons from Argentina”, Bs.As., CIPPEC, mayo de 2002, mimeo. Brunner, José Joaquín “Investigación social y decisiones políticas: El mercado del conocimiento”, Nueva Sociedad, Nº 146, p. 111 y ss., 1996 Camou, Antonio, “Los Consejeros del Príncipe. Saber técnico y política en los procesos de reforma económica en América Latina”, Nueva Sociedad, 152, 1997. Camou, Antonio, “Los Consejeros de Menem. Saber técnico y política en los orígenes del menemismo, Cuadernos del CISH (UNLP), año 4, Nro. 5, 1999. Centeno, Miguel A. y Patricio Silva (eds.), The Politics of Expertise in Latin America, London and New York, Macmillan Press & St. Martin’s Press, 1998 Coats A. W., Economists in Government. An international comparative study, Duke University Press, 1981. Collins H.M. y Robert Evans, “The Third Wave of Science Studies: Studies of Expertise and Experience”, Social Studies of Science, 32/2 (April 2002), pp. 235-296.

174

El Saber detrás del Trono

Coser, Lewis A. Hombres de Ideas. El punto de vista de un sociólogo (1965), México, FCE, 1968. De León, Peter, “Sucesos políticos y las ciencias de las políticas”, en Peter Wagner, Carol Hirschon Weiss, Björn Wittrock & Hellmut Wollman (comps.), Ciencias Sociales y Estados Modernos. Experiencias nacionales e incidencias teóricas (1991), México, FCE, 1999. Desai, Radhika, “Second-Hand Dealers in Ideas: Think-Tanks and Thatcherite Hegemony”, New Left Review, 203, January/February 1994. Fischer, Frank, “American Think Tanks: Policy Elites and the Politicization of Expertise”, Governance: An International Journal of Policy and Administration, Vol. 4, Nro. 3, July 1991. Friedman, John, Planificación en el Ámbito Público, Madrid, MAP, 1991 Haass, Richard N., “Los think tanks y la política exterior estadounidense: la perspectiva de un elaborador de políticas”, Agenda de la política Exterior de los USA (Departamento de Estado, Programas de información internacional) (http://usinfo.state.gov/journals/), volumen 7, número 3, noviembre de 2002. Hira, Anil, “The Creators of Economic Ideas: Comparing Economic Knowledge Network in Latin America, Egypt, and Indonesia”, LASA, Chicago, september 1998. James, Simon, “The Idea Brokers: the Impact of Think Tank on British Government”, Public Administration, vol. 71, winter 1993. Kaysen, Carl, “Model-Makers and Decision-Makers: Economists and the Policy Process”, The Public Interest, Nro. 12, Summer 1968. Limoges, Camille, “Expert Knowledge and Decision-Making in Controversy Contexts”, Public Understanding of Science, vol. 2, Nro. 4, 1993, pp. 417-426. Lindblom, Charles E., El proceso de elaboración de políticas públicas (1980), México, MAP y Miguel Angel Porrúa, 1991. Macdonald, H. Malcolm, El intelectual en la política (1966), Bs.As., Fabril editora, 1969. Malloy, James M., “Policy Analysts, Public Policy and Regime Structure in Latin America”, Governance: An International Journal of Policy and Administration, Vol. 2, Nro. 3, July 1989. Mann, Michael, Las Fuentes del Poder Social. Una historia del poder desde los comienzos hasta 1760 d.c. (1986), Madrid, Alianza, 1991. McGann, James G., “Los think tanks y la transnacionalización de la política exterior”, Agenda de la política Exterior de los USA (Departamento de Estado, Programas de información internacional) (http://usinfo.state.gov/journals/ ), volumen 7, número 3, noviembre de 2002. Neiburg, Federico y Mariano Plotkin (compiladores): Intelectuales y expertos. La construcción del conocimiento social en la Argentina. Bs.As., Paidós, 2004.

175

Antonio Camou

Novelli, José Marcos N., “O campo dos economistas e o debate sobre a independencia do banco central do Brasil no pos-64”, LASA, Chicago, september 1998. Nudler, Oscar, “El cambio conceptual, los espacios controversiales y la refocalización” (draft), VII Coloquio Internacional Bariloche de Filosofía, 2004. Oszlak Oscar y O’Donnell Guillermo, “Estado y Políticas Estatales en América Latina: Hacia una estrategia de investigación” (1977), en Kliksberg Bernardo y Sulbrandt José (comps.), Para investigar la Administración Pública, Madrid, INAP, 1984. Pressman, Jeffrey L. y Aaron Wildavsky (1984), Implementación, México, FCE, 1998. Rittel Horst W. y Melvin M. Webber “Dilemas de una teoría general de la planeación” (1973), en Luis F. Aguilar Villanueva, Antología de Políticas Públicas, 4 vols. , México DF, Miguel Angel Porrúa, 1993. Start, Daniel & Ingie Hovland, Tools for Policy Impact: A Handbook for Researchers, London, Overseas Development Institute (ODI), 2004. Scott, Peter (1996), “El rol cambiante de la universidad en la producción de nuevo conocimiento”, Pensamiento Universitario, Nro.8, nov., 1999. Shils, Edward, Los intelectuales en las sociedades modernas (1974), Bs.As., Ediciones Tres Tiempos, 1976. Silva, Patricio, “Intelectuales, tecnócratas y cambio social en Chile: pasado, presente y perspectivas futuras”, Revista Mexicana de Sociología, 1/1992. Stein, Ernesto, Mariano Tommasi, Koldo Echevarria, Eduardo Lora y Mark Payne, La Política de las Políticas Públicas, Washington DC, BID, Informe 2006. Stone, Diane, Capturing the political imagination. Think tanks and the policy process, London, Frank Cass, 1996. Stone, Diane, “Think Tanks, Global Lesson-Drawing and Networking Social Policy Ideas”, Global Social Policy, vol. I (3), 2001, pp. 338-360. Turner, Stephen, “What is the Problem with Experts?”, Social Studies of Science, 31/1 (February, 2001), pp. 123-149.

176

Think tanks en Argentina: sobreviviendo a la tensión entre la participación y la permanencia

Gerar do Uña1 Gerardo

Introducción El surgimiento y expansión de los think tanks en Argentina en la última década es un fenómeno que comenzó a estudiarse recientemente con mayor profundidad. Estas organizaciones desarrollan una amplia variedad de actividades, y se vinculan con actores muy diversos, tanto en el sector público como en el sector privado. A través de las actividades y relaciones con éstos actores se insertan en los procesos de políticas públicas, estableciendo distintos tipos de vínculos con la política. Al mismo tiempo, la propia dinámica que caracteriza a cada uno de los procesos políticos, ya sea la definición de la agenda pública, el proceso de elaboración e implementación de las políticas públicas, o las elecciones, tienen impacto sobre los think tanks, en tanto actores insertos en dichos procesos. La dinámica del sistema político argentino se caracteriza por la pérdida de protagonismo de los partidos políticos como creadores de plataformas y programas de gobierno sustentados en un diagnóstico preciso de la realidad, que aporten soluciones para a los problemas sociales claves. Al mismo tiempo la existencia de un sistema fuertemente presidencialista 1 Agradezco los valiosos comentarios y sugerencias de Donald Abelson a versiones preliminares de este trabajo. También agradezco el excelente apoyo de Gisell Cogliandro y Nicolas Bertello durante todo el desarrollo de la investigación, así como la participación de Juan Labaqui en la elaboración de versiones preliminares de este estudio. Esta investigación fue realizada gracias el generoso apoyo de la Fundación Konrad Adenauer.

177

Gerardo Uña

debilita la capacidad del Congreso de generar y proponer políticas públicas de calidad y sustentables en el tiempo. Esta situación genera espacios y vacíos que son ocupados por una multiplicidad de actores, tales como organizaciones de la sociedad civil, líderes políticos sin una fuerte estructura partidaria o líderes sociales, así como por los think tanks. Sin embargo esta multiplicidad de actores con poder de influencia significativamente menor al de un Poder Ejecutivo fuerte no promueve la construcción de consensos y acuerdos de largo plazo sobre las políticas de Estado a implementar. Por lo tanto, los cambios en las orientaciones de las políticas públicas suelen ser frecuentes. Por esta razón es posible argumentar que, en el caso argentino, los condicionantes impuestos por la propia dinámica del sistema político llevan a que una de las principales variables a tener en cuenta para el análisis del comportamiento de los think tanks sea el grado de participación en el proceso de políticas públicas y cómo logran mantener su permanencia a lo largo del tiempo. Sin embargo, son aún escasos los estudios que analicen y expliquen la tensión existente para los think tanks entre el grado de participación en el proceso de políticas públicas y el logro de la permanencia en el mediano y largo plazo. Precisamente analizar esta situación es el objetivo del presente estudio. Es necesario considerar que las distintas organizaciones no tienen los mismos incentivos para involucrarse y participar en estos procesos. Así, más allá de los condicionantes que impone la dinámica del sistema político al nivel de involucramiento en las políticas públicas que enfrentan los think tanks, es necesario considerar la predisposición de la organización a hacerlo y las posibilidades ciertas que cada una tiene de lograrlo. Las preferencias respecto a cómo posicionarse frente a los procesos de definición de políticas públicas implica distintos riesgos, tanto en términos de independencia como de estabilidad. En general, puede plantearse que la participación de los think tanks y el grado de vinculación que desarrollen con distintos actores político-partidarios estará dado por la valoración que realicen, por una parte, de la mayor exposición o visibilidad que pudiese lograrse por este medio, y consecuentemente financiamiento; y, por otra parte, de los riesgos que dicho grado de involucramiento y vinculación pudiera implicar para su permanencia en el mediano/largo plazo. Con el propósito de desarrollar esta hipótesis, el estudio se organiza en cuatro Secciones. En la Sección I se presenta un marco analítico para clasificar distintos tipos de think tanks de acuerdo a sus principales características, al mismo tiempo que se presenta una tipología de las distintas 178

Think tanks en Argentina: sobreviviendo a la tensión entre la participación...

funciones que desarrollan estas organizaciones, a través de la cual es posible identificar diferentes grados de participación. En la Sección II se aplica la clasificación de think tanks de acuerdo a sus características y funciones para el caso de Argentina. A su vez se consideran algunos de los principales factores que afectan al grado de involucramiento y participación de estas organizaciones, como ser los procesos electorales y la conformación de la agenda pública. Por su parte, en la Sección III se analiza la propensión a participar en los procesos de políticas públicas que tienen las distintos tipos de think tanks en Argentina, considerando los diferentes niveles de involucramiento en los procesos políticos y haciendo hincapié en la tensión planteada entre participación y permanencia para cada tipo de think tanks identificado. Este análisis permite establecer una relación inversa entre participación y permanencia para estas organizaciones en la dinámica del sistema político de Argentina. Finalmente, la Sección IV contiene las principales conclusiones y una agenda de temas pendientes a profundizar en relación el estudio de los think tanks en nuestra región. Finalmente quiero agradecer especialmente el generoso apoyo de la Fundación Konrad Adenauer que permitió la realización de esta investigación, especialmente a Hans Blomeier y Christoph Korneli.

I. Características y funciones de los think tanks en la Argentina Los think tanks se encuentran insertos en el proceso de políticas públicas. Estas organizaciones se vinculan y relacionan con una diversidad de actores políticos y se involucran en el debate e implementación de las políticas públicas de diversas maneras. Pueden generar espacios de debate, elaborar investigaciones y propuestas, impulsar acciones concretas o formar equipos para la gestión en la administración pública. Por esta razón, es preciso analizar su grado de participación en la escena pública y el tipo de interrelación que establecen con los actores políticos partidarios, con el propósito de comprender de mejor forma su dinámica de funcionamiento. Pero antes de avanzar en este análisis, resulta conveniente definir el concepto de think tank. A pesar de que no se cuenta con una definición univoca del término, algunos estudios sobre el tema aportan criterios útiles para conceptualizar estas organizaciones conocidas como think tanks. Así, mientras Stone (1996:16) define a los think tanks como “institutos de 179

Gerardo Uña

investigación independiente cuyo principal objetivo es la investigación de políticas públicas, […] organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro, independientes del gobierno, partidos políticos y grupos de interés”; Abelson (2002) los define como “institutos orientados a la investigación sin fines de lucro y no partidarios (que no significan que no sean ideológicos) cuyo principal objetivo es influenciar en la opinión pública y en las políticas públicas”. Una característica particular de este tipo de instituciones es que desarrollan una amplia variedad de actividades, estableciendo relaciones y vínculos con diferentes actores políticos, situación que dificulta la definición univoca de los mismos. Esta dificultad para definir a los think tanks no está limitada al caso argentino. Stone (2004) sostiene que el término think tank desafía la definición exacta, en gran parte porque “el tipo de arquitectura constitucional, las circunstancias históricas de guerra o estabilidad, la cultura política y las tradiciones legales, junto con las características del régimen político, determinan la forma y el grado de desarrollo de los think tanks en un país”.2 Además, señala que las diferencias entre las distintas organizaciones que se arrogan el título de think tanks provocan que el término se torne difuso, aplicándose por igual a un gran número de organizaciones muy diversas, por lo cual brinda poca información sobre al tipo de organización al cual se refiere. Frente a esta situación, a los fines de este trabajo se define a los think tanks como “institutos de investigación, organizaciones no gubernamentales y organizaciones privadas, todas ellas sin fines de lucro, orientadas a la investigación en temas públicos y/o la promoción de políticas públicas con el fin de influir sobre su proceso de formulación e implementación”, definición ya utilizada en un trabajo anterior. (Uña, Cogliandro y Labaqui, 2004).

I. 1. Objetivos e intereses de los think tanks La crisis de representación manifestada en la Argentina en los últimos años de la década del noventa y la crisis de los partidos políticos tradicionales evidenciada en las elecciones legislativas del año 2001 llevaron a que el sector de las organizaciones de la sociedad civil, entre ellos los think tanks, aparecieran como una alternativa importante para la solución de los problemas de representación y como vía alternativa a la desprestigiada dirigencia política. La representación a partir de la participación

2 En inglés en el original. La traducción es propia. Esta aclaración se aplica a otras citas cuya versión original se encuentra en inglés.

180

Think tanks en Argentina: sobreviviendo a la tensión entre la participación...

en organizaciones de la sociedad civil es una idea presente en distintos análisis sobre la transformación de la política y la reforma del Estado. Manin (1992) señala la participación ciudadana en las organizaciones de la sociedad civil como una característica de una nueva forma de democracia, a la que denomina “democracia de lo público”, posterior a la “democracia de masas”, en la cual son los partidos los principales vehículos de representación. Asimismo, Bresser Pereira (1998) identifica la mayor participación e involucramiento de estas organizaciones ciudadanas como un mecanismo de control introducido por la transformación del Estado y su nuevo rol a partir de las reformas orientadas al mercado. El interrogante que subyace, sin embargo, es si los think tanks y el resto de las organizaciones de la sociedad civil cuentan con mecanismos capaces de generar vínculos lo suficientemente fluidos como para garantizar la apertura y el control de la sociedad en los procesos de políticas públicas. Durante los últimos años se puede observar en Argentina un aumento en el número de iniciativas en las cuales se contempla la participación de organizaciones no gubernamentales como garantía de transparencia y apertura de los procesos gubernamentales (Veiras, 2005). Asimismo, se ha producido en algunos casos particulares, la adopción de políticas públicas promovidas activamente por organizaciones no gubernamentales, sancionadas con el apoyo de la acción ciudadana. Pero esta participación de la ciudadanía fue posterior a la identificación de los problemas, a la vez que no existió un debate acerca de cuan propicia eran las medidas propuestas como solución. Sin duda la prensa gráfica y los medios de comunicación en general tuvieron un rol clave en la sanción de estas iniciativas. Por lo tanto, aun cuando el papel de los think tanks y otras organizaciones no gubernamentales ha probado ser de gran importancia en la generación de espacios de consenso y debate, cabría señalar que estos procesos de participación están en algún punto relacionados con los objetivos e intereses propios de los think tanks, o que al menos se ven influenciados por ellos. Con respecto a este punto, en una línea crítica Prat (2000) argumenta que los think tanks tienen como fin último “influir en la toma de decisiones políticas por dos motivos que no se autoexcluyen: la acumulación de recursos de poder que representa para estos lograr imponer las propias ideas, y por otra parte, la satisfacción de los objetivos de un tercero, ya sea un partido político o un sector empresarial”. Desde otra visión, Stone (2004) señala que los intereses privados presentes en los think tanks pueden advertirse en las organizaciones dedicadas a competir por financiamiento internacional o en aquellas que sirven de vehículos de ambicio181

Gerardo Uña

nes políticas y como lugar de retiro y contención de funcionarios públicos. En los primeros se destaca una desviación hacia los medios que permiten la sustentabilidad de la organización, lo cual lleva a que los fines originales de la organización sean desatendidos. La competencia por premios y programas de financiamiento, la publicación de documentos de trabajo y libros, la cobertura de prensa y la construcción de redes de contactos, relega a un segundo plano los fines originales, vinculados con el logro de “objetivos para influir en los espacios de debate sobre políticas públicas a través de la investigación” (Stone, 2004). Los plazos cada vez menores definidos por las empresas y organizaciones de financiamiento para el desarrollo de proyectos de investigación influyen negativamente, incentivando este comportamiento en el cual la sustentabilidad es un problema de medios, y no un problema de efectividad en el logro de los objetivos de largo plazo comprometidos (McGann, 2004). El segundo caso, al que corresponden las organizaciones que son vehículos de ambiciones políticas y lugares de retiro para funcionarios públicos, se da en parte como resultado de la importancia que reviste para los think tanks generar ambientes propicios para el desarrollo de carreras políticas. Así, atraer “nuevos talentos” y funcionarios con experiencia que aporten prestigio a la organización y puedan capacitar a nuevos cuadros es relevante. El caso extremo de una organización con intereses particulares es el vanity think tank, dedicado solo a la promoción de un candidato mediante el aporte de una base técnica no tan sólida y fuerte identificación política de sus plataformas. En este caso se cristaliza la primacía de intereses particulares por encima del interés general planteado en los objetivos de la organización. Considerando estas hipótesis sobre los incentivos y formas de funcionamiento los think tanks surge la necesidad de analizar para el caso de la Argentina, por una parte, sus relaciones y posicionamiento respecto de otros actores relevantes involucrados en los procesos de políticas públicas; y, por otra parte, medir cual es realmente el grado de participación que presentan en la política en general, considerando que es relativamente escaso el conocimiento que existe sobre este tema. Previamente es necesario definir dos conceptos centrales de este estudio. En primer lugar el concepto de participación de los think tanks en el proceso de políticas públicas. Se entiende que un think tank participa cuando la organización desarrolla en forma explicita un conjunto de acciones destinadas a influir directamente sobre el proceso de formulación e implementación de las políticas públicas. Estas acciones abarcan desde la realización de investigaciones, la organización de eventos de difusión y debate, y el 182

Think tanks en Argentina: sobreviviendo a la tensión entre la participación...

monitoreo de políticas públicas especificas, hasta la conformación de equipos técnico-políticos dispuestos a asumir cargos ejecutivos o de apoyo parlamentario. Con respecto al concepto de permanencia, la misma se refiere a la continuidad de las actividades de la organización en el mediano/largo plazo, pero con un nivel de actividades razonablemente relevante. Ciertos think tanks continúan existiendo en el plano formal, pero sus actividades son nulas o prácticamente inexistentes. Una vez definidos estos dos conceptos que serán utilizados en el resto del trabajo, a continuación se describen distintos tipos de think tanks, así como una serie de funciones que estas organizaciones pueden desarrollar.

I. 2. Los tipos de think tank en la Argentina Considerando la dificultad de definir de manera unívoca a los think tanks, así como el desarrollo en Argentina de organizaciones con características muy disímiles, resulta conveniente distinguir entre distintos tipos de think tanks. Para ello, a continuación se presenta una clasificación utilizada en Uña, Cogliandro y Labaqui (2004), la cual permite analizar las características y rasgos distintivos de cuatro tipos de think tanks. Desde ya que estas categorías no son excluyentes entre sí, y un think tank puede presentar en su funcionamiento rasgos de cada una de ellas. El primer tipo de think tanks son los Centros de Investigación Privados (CIP). Estas organizaciones presentan similitudes con organizaciones del sector privado, sobre todo respecto a su estructura organizacional, sus órganos de conducción y su funcionamiento. Estas similitudes están dadas por los vínculos e interrelaciones existentes con el ámbito empresarial, principal origen de sus recursos, cuyos miembros son integrantes de sus directorios. A su vez, esto último explica su acotado nivel de involucramiento, limitado generalmente a la elaboración de propuestas y su difusión, participando habitualmente en debates acerca de problemas de la agenda pública o sobre determinadas políticas, y su especial interés en temas relacionados con las políticas económicas. Generalmente no participan en forma directa de la gestión estatal y establecen relaciones mayormente indirectas con los actores políticos. Esto permite a estas organizaciones permanecer estables frente a los cambios en el contexto político. Sin embargo, existen excepciones al nivel de involucramiento, especialmente en lo referido a los CIP dedicados al área económica, los cuales presentan un mayor nivel de participación. El segundo tipo de think tanks son los Centros Académicos (CA),, organizaciones con objetivos de largo plazo centrados principalmente en 183

Gerardo Uña

actividades de investigación y difusión académica, actividades de las cuales obtienen la mayor parte de sus recursos, y caracterizados por la búsqueda de permanencia y prestigio de la institución. Esta situación explica, en primer lugar, que las actividades de análisis y elaboración de políticas públicas se desarrollen considerando grandes líneas de intervención, o limitándose a la elaboración de diagnósticos de problemas públicos con baja influencia de la coyuntura. En segundo lugar, también provoca que sus miembros, en caso de participar en los procesos de políticas públicas, lo hagan a título personal y no como integrantes de la institución. Pero más allá de esto, en ocasiones sirven como fuentes de recursos humanos para la administración pública en distintos gobiernos, pudiendo observarse en muchos casos un protagonismo mayor al esperado para los think tanks de este tipo. Otra de sus características es que su posicionamiento ideológico sirve en muchas ocasiones como punto de referencia para diversos actores políticos y formadores de opinión en los debates en torno a políticas públicas específicas. Las Fundaciones Políticas (FP), corresponden al tercer tipo de think tanks considerado. Son las organizaciones con mayor grado de participación en el proceso de formulación y en la gestión de las políticas públicas, sus dos actividades principales. Aun cuando sus actividades no difieren de las desarrolladas por los otros tipos de think tanks, las fundaciones políticas lo hacen en vinculación directa con actores político partidarios, los cuales en muchos casos se encuentran involucrados en la gestión. Sus órganos de conducción, generalmente dirigidos por una figura protagónica apoyada por su propio entorno, definen las áreas temáticas de interés y los temas a abordar de acuerdo a las coyunturas políticas y los cambios de prioridades de la opinión pública. El correlato de esta forma de funcionamiento es la baja estabilidad y previsibilidad derivada de la dependencia de los movimientos en el terreno político y la escasa capacidad para resistir cambios coyunturales adversos una vez involucradas con actores políticos que las colocaron en el centro de la escena. upos de A vocaEl último tipo de think tank son los denominados Gr Grupos Avocacy (GA), en los cuales se destaca su focalización en generar conciencia civil sobre determinados temas y en la manera en que se combinan en ellos distintas características de los otros tipos de think tanks. En ellos se observa la combinación de la organización de los centros de investigación privados y la búsqueda de estabilidad y permanencia característica de los centros académicos. Adicionalmente, es un rasgo presente la sensibilidad y capacidad de reacción para responder con rapidez a los cam184

Think tanks en Argentina: sobreviviendo a la tensión entre la participación...

bios en los temas que dominan la agenda política, rasgo que es advertido en las fundaciones políticas. En base a estas cuatro categorías es posible agrupar a los distintos think tanks creados en Argentina desde la década del sesenta hasta la actualidad, como se indica en la Tabla Nº 1. Vale la pena señalar que algunas de estas organizaciones en la actualidad pueden no estar desarrollando actividades o las mismas sean mínimas, pero la mayoría de ellas se encuentra en funcionamiento. Tabla Nº 1. Año de cr eación de los think tanks (Periodo 1960 – 2006) creación Centros de Investigación Privados IDES (1960) FIEL (1964) Instituto Di Tella (1967) CEIL (1971) CISEA (1975) CEMA (1976) F. Mediterránea /IERAL (1977) FIDE (1978) F. del Tucumán (1985) Nueva Mayoría (1986) F. Libertad (1998) F. Capital (1993) CEDI (1997) CEM (1997) Innova (1999) CIPPEC (2000) CEF (2002) F. Pent (2002) IDESA (2003)

Centros Académicos ICDA /UCC (1967) FLACSO (1972) CEDES (1975) IAE (1979) UTDT (1991) UCEMA (1995) CEER (1997) G. Plan Fénix/ UBA (2001)

Fundaciones Políticas

Grupos de Advocacy

F. Andina (1984) F. del Sur (1987) Siglo XXI (1987) F. Karakachoff (1989) CIEPP (1989) CECE (1990) FUALI (1992) F. Grupo Sophia (1994) FADE (1997) F. Libertador (1997) Novum Millenium (1998) Acep (1999) F. Creer y Crecer (2001) G. Unidos del Sud (2002) FUN-DAR (2002) Fundar, Justicia y Seguridad (2002) CEPES (2002) Fund. Políticas Públicas (2004)

Conciencia (1982) CELS (1985) Poder Ciudadano (1989) ADC (1995) ACIJ (2002)

Fuente: Elaboración propia en base a Braun, Ciccione y Ducoté (2002) y Uña, Cogliandro y Labaqui (2004).

En base al análisis de los distintos think tanks que existentes en Argentina, es posible plantear, como señalan Braun, Ciccioni y Ducoté (2002), que el desarrollo de estas organizaciones puede dividirse en tres etapas. En la primera, que abarca desde la década del sesenta hasta 1983, se 185

Gerardo Uña

puede observar en los think tanks un bajo nivel de vinculación con el Estado, lo cual en parte va en consonancia con la búsqueda de una mayor independencia y autonomía que la disponible en un contexto universitario sujeto a las intervenciones militares (O’Donnell en Gicovate, 2004). Durante esta etapa surgieron, entre otros, la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), el Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES), el Instituto de Desarrollo Económico (IDES) y la Fundación Mediterránea, con su Instituto de Estudios Económicos sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (FM/IERAL). La mayor parte de estos centros estaban volcados a la investigación económica. A pesar de la búsqueda de esta mayor independencia del Estado y, más concretamente de los gobiernos de turno, existía una fuerte vinculación con el aparato público. La misma puede apreciarse en el siguiente dato: entre 1976 y 1996, de los trece ministros de economía designados en el período, sólo tres fueron economistas “partidarios” (Camou, 1997).3 De esta forma, los think tanks en este período presentaron una fuerte influencia sobre los partidos políticos y el sector público, mediante el aporte técnico y programático en materia económica al aparato de gobierno. Desde esta misma óptica, resulta de interés el hecho que entre 1996 y el 2006, el número de ministros “partidarios” también es de tres, pero sobre un total de cinco ministros designados, observándose un debilitamiento del lazo entre los think tanks económicos y los partidos políticos. La redemocratización marca el comienzo de la segunda etapa, que se extiende desde 1983 hasta mediados de la década del noventa, cuando se producen las denominadas reformas del estado de primera generación en la Argentina. Este segundo período se caracteriza por la creación de think tanks asociados a partidos políticos y los vinculados a acciones concretas relacionadas con demandas de la sociedad civil y la agenda pública. Ejemplos de think tanks originados en esta segunda etapa son el Centro de Estudios para el Cambio Estructural (CECE), el Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas (CIEPP), Poder Ciudadano y el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS). También se observa una gran influencia de los think tanks dedicados a los temas económicos creados en la etapa anterior, quienes especialmente en la década del noventa tuvieron una participaron directa en la gestión estatal. El tercer período se inicia a mediados de los noventa, tras el repliegue del Estado como resultado de las reformas orientadas al mercado. Estas reformas incentivaron el surgimiento de un tipo de think tank caracteri3

En comillas en el original.

186

Think tanks en Argentina: sobreviviendo a la tensión entre la participación...

zado por un mayor interés en intervenir en la implementación de las políticas públicas, como por ejemplo el Grupo Sophia, el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) y el Centro de Estudios Económicos de la Regulación (CEER). De esta forma, es posible observar la existencia de los cuatro tipo de think tanks descriptos. A continuación se estudia con mayor detalle las diferentes funciones que estas organizaciones pueden desarrollar.

I. 3. Las funciones que los think tanks pueden desarrollar Al analizar el caso argentino es posible plantear la existencia de cierta tensión entre la participación y la estabilidad de los think tanks. Es decir, los beneficios obtenidos a través de una participación directa en el proceso de políticas públicas implican riesgos sobre la estabilidad en el tiempo de la organización. En contraposición, el desarrollo de vínculos de menor intensidad con actores político partidarios y la participación indirecta en el proceso de políticas públicas proporciona mayor protección a la organización ante la volatilidad característica del contexto político en Argentina y en principio mejora sus posibilidades de permanencia en el tiempo. Como contrapartida, un mayor grado de participación puede contribuir al acceso a mayores fuentes de financiamiento para el desarrollo de actividades; mientras que un menor grado de involucramiento puede tornar más difícil la obtención de los recursos necesarios para la sustentabilidad de la organización. Cabría considerar que los think tanks con un mayor grado de participación tienen ventajas sobre aquellos que optan por perfiles más bajos, sobre todo frente a fuentes de financiamiento interesadas en objetivos de corto plazo, para los cuales tiene un alto valor la cercanía a actores involucrados en el proceso de toma de decisiones. Sin embargo, no es posible conocer la manera en que evalúa cada think tank su nivel de participación óptimo, y en base a esto definir sus acciones y objetivos a lograr. Por lo tanto, con el fin de realizar una aproximación a esta situación, se analizarán las actividades que los think tanks desarrollan como una forma de establecer distintos niveles de participación. Para esto se consideran cuatro funciones desarrolladas en base a Baier y Bakvis (2001) y adaptadas al contexto de Argentina. Estas cuatro funciones reflejan diferentes grados de participación y vinculación con actores políticos, y no son excluyentes entre sí, ni están siempre delimitadas en forma clara. Por lo tanto, al igual que la clasificación en distintos tipos de think tanks, ciertas instituciones pueden desarrollar más de una fun187

Gerardo Uña

ción en forma simultanea, y en la practica esto efectivamente sucede. A continuación se describen cada una de ellas, ordenadas de acuerdo al menor o mayor grado de participación en las políticas públicas que cada función implica para la organización. a) Think tanks como ámbitos de difusión Esta primera función surge de la actividad corrientemente desempeñada por estas organizaciones, como es la realización de difusión y debates sobre problemas públicos en base a sus investigaciones y/o recomendaciones. Desarrollando esta función, los think tanks pueden proveer a una variedad de actores políticos un ambiente propicio para difundir, proponer, debatir y analizar nuevos enfoques o líneas de acción relacionados con las políticas públicas. La realización de actividades, como seminarios o eventos, acordes a estos fines no sólo pueden generar impactos directos en las ideas de los policy makers, sino que además contribuye para que ellos desarrollen y validen sus propias ideas, considerando la distensión que este ambiente puede ofrecer en comparación con el ambiente altamente tensionante y focalizado en la coyuntura que constituye la gestión política. Cuatro variables interrelacionadas cobran una relevancia clave para el desarrollo de esta función en forma exitosa. Por una parte, la calidad académica y postura apartidaria del think tank como espacio de debate y, por otra parte, el público al cual la organización brinda acceso y el nivel de difusión –o discreción según el caso– que sus actividades tienen. b) Think tanks como legitimador es de políticas legitimadores En el siguiente nivel de participación, los think tanks pueden desarrollar actividades de asesoramiento y diseño de políticas públicas, lo cual constituye una de sus principales fortalezas. De esta manera, es posible considerar que los think tanks ponen en juego su prestigio y la capacidad técnica de sus recursos humanos para justificar científicamente aquellas políticas que actores políticos están impulsando o implementando. También puede darse el caso que un actor político recurra a los think tanks en busca de un posición ideológica claramente determinada que no se halla presente en su propio partido, a fin de justificar o legitimar decisiones en materia de políticas públicas. Esta función permite advertir un mayor grado de involucramiento en el proceso de políticas públicas, así como la presencia de un vínculo más directo entre el think tank y los actores políticos. 188

Think tanks en Argentina: sobreviviendo a la tensión entre la participación...

c) Think tanks como rredes edes de conocimiento En un plano diferente a la elaboración, difusión y justificación de las políticas públicas, es posible mencionar como una de las funciones más importantes desarrolladas por los think tanks la construcción de redes de ideas y personas. Estas redes de conocimiento se hallan en constante evolución, ampliándose con las distintas actividades desarrolladas por la organización, lo cual permite ofrecer al think tank la posibilidad de proporcionar a un determinado actor político de una red de contactos con conocimiento técnico especializado en forma casi inmediata. La construcción de redes y la calidad de sus componentes se convierten en un recurso de gran valor para una organización, en la medida que estas redes puedan ser de interés de otros actores. Una red o una serie de redes interconectadas de esta naturaleza puede contribuir al desarrollo de una base de apoyo de la posición partidaria y así incentivar a la participación de individuos calificados e interesados que de otra manera no participarían de actividades partidarias. d) Think tanks como soportes de la actividad política Esta última función se deriva de dos tipos de necesidades de los actores políticos. La primera se relaciona con la necesidad que un think tank elabore, difunda y adapte las propuestas de un sector político o un candidato ante la falta de estructuras de este tipo al interior de los partidos tradicionales. En caso que el candidato deba asumir funciones ejecutivas o legislativas, los miembros del think tank pueden llegar a gestionar directamente o impulsar la adopción de estas propuestas. La segunda necesidad está relacionada con la posibilidad que a través de los think tanks más ligados a la actividad política sea posible canalizar recursos para apoyar a actores políticos. En ciertas ocasiones fundaciones bajo el paraguas de think tanks actúan como mecanismos de obtención de recursos para actividades político partidarias. Esta segunda función excede al análisis propuesto, por lo tanto, de aquí en adelante cuando se haga referencia a los think tanks en su rol de soporte de la actividad política nos estaremos refiriendo exclusivamente a la generación de propuestas y equipos de apoyo a la campaña política de un determinado sector o actor político. Si bien un think tank puede desempeñar más de una de estas funciones cabría esperar que una de ellas sea preeminente sobre el resto. Esta situación permite mediante la utilización de esta categorización, analizar en forma aproximada el nivel de participación de distintos think tanks, como se desarrollará en la próxima Sección. 189

Gerardo Uña

II. Comportamiento y participación de los think tanks II. 1. Los tipos de think tanks y las funciones que desempeñan Al analizar el fenómeno de los think tanks a través de las categorías elaboradas en la Sección anterior, es posible agruparlos de acuerdo a su nivel de participación en el proceso de políticas públicas, considerando un continuo que tiene en un extremo organizaciones con fuerte involucramiento y en el otro extremo organizaciones que se caracterizan por mantener vínculos laxos con actores políticos partidarios. Teniendo en cuenta las características señaladas de cada uno de los tipos de think tanks, es de esperar que los Centros de Investigación Privados desempeñen funciones que no impliquen niveles de participación elevados, lo cual sí debería ocurrir en el caso de las Fundaciones Políticas, los cuales por su naturaleza presentan un alto grado de intervención en los temas públicos. En tanto, en los casos de los Centros Académicos y los Grupos de Advocacy, el nivel de participación e involucramiento con actores políticos debería ser entre moderado y bajo. En la Tabla Nº 2 se presenta una clasificación de una muestra de think tanks de Argentina, combinando en las filas el tipo de think tank y en las columnas la principal función desarrollada. Tabla Nº 2: Think tanks en Ar gentina según tipo y función desar Argentina desarrrollada Principal Función Desarrollada Ámbitos de difusión

Centros de Investigación Privados

F. Libertad F. del Tucumán

CEDES UTDT Centros Académicos UDESA

Tipos de think tank Fundaciones Políticas Poder Ciudadano Conciencia Grupos de Advocacy ADC ACIJ

Fuente: Elaboración propia. 190

Legitimadores de políticas CEM FIEL FM/IERAL IDESA Fundación Pent CEF CIPPEC G. Plan Fénix(UBA) UCEMA FLACSO UNLP CIEPP CEPES

CELS

Redes de conocimiento

Soporte de la actividad política

UADE / CEER ICDA / PROFIM IAE / GESE ACEP F. Libertador FUN-DAR Grupo Sophia

FCYC CECE GUS Fund. Políticas Públicas

Think tanks en Argentina: sobreviviendo a la tensión entre la participación...

Comenzando el análisis por los Centros de Investigación Privados, estos desempeñan principalmente las funciones de ámbitos de difusión o bien de legitimadores de políticas, dado que las principales actividades que desarrollan permiten la posibilidad de llegar a un público compuesto por la dirigencia privada, sectores académicos y organizaciones internacionales, y por otra parte, el hecho que los trabajos y proyectos que realizan tienen un determinado posicionamiento ideológico sustentado por un alto nivel técnico y solidez académica. De esta manera, aquellos Centros de Investigación Privados que funcionan como ámbitos de difusión dan acceso a distintos actores a espacios de debate cuyas características son, por una parte, el pluralismo, en el sentido de apertura a actores con posiciones diversas y divergentes; y, por otra parte, estos espacios se encuentran muchas veces vinculados a ciertos sectores a los cuales de otra manera no es fácil acceder. Como legitimadores de políticas, estos think tanks constituyen puntos de referencia claros y unívocos que permiten hacer explícita una toma de posición validada y con base técnica y académica en torno a un debate sobre temas públicos, como ser regulación de los servicios públicos, reforma tributaria o distribución del ingreso, entre otros. Tomando ejemplos concretos de este tipo de organizaciones, tanto la Fundación del Tucumán como la Fundación Libertad constituyen espacios propicios para abordar el debate de problemas y políticas públicas, ambos con un fuerte impulso y apoyo del empresariado de las provincias de Tucumán y Santa Fe respectivamente, bajo el amparo de la imagen que ambos cultivan como centros de investigación en temas públicos, capacitación gerencial y desarrollo local. Entre los centros que funcionan como legitimadores de políticas, es posible mencionar a FIEL y la FM/IERAL. Ambos son claros puntos de referencia en materia económica, y la vinculación de actores políticos con estos centros indica claramente una posición sobre distintos aspectos en materia económica e incluso política. Finalmente, la Fundación Pent, a pesar de tener una aún corta trayectoria ha logrado combinar un espacio de debate dedicado a temas de relevancia en la agenda con un tratamiento de alto nivel académico, por lo que sus trabajos y actividades pueden considerarse puntos de referencia y legitimación en el debate público. Por último, CIPPEC presenta una situación especial, al encontrase en transición hacia un rol de legitimador de políticas. Esta organización, creada en el año 2000, al iniciar sus actividades tomó la forma de un Grupo de Advocacy. En los últimos años comenzó a desarrollar investiga191

Gerardo Uña

ciones en temas diversos, construyendo simultáneamente una red de contactos, lo cual se ha traducido, a su vez, en un importante crecimiento de su estructura organizativa. Este año CIPPEC incorporó una nueva área de trabajo, Gestión Pública Local, que surgió de la incorporación a CIPPEC de la Fundación Grupo Innova, dedicada al estudio de la realidad municipal y los gobiernos locales. Sin duda que esta situación es una de las primeras experiencias en Argentina donde un think tank prácticamente incorpora a otra organización a su propia estructura. Los think tanks considerados dentro del grupo de Centros Académicos desarrollan actividades a través de las cuales pueden desempeñar las funciones de ámbitos de difusión, legitimadores de políticas, o bien redes de conocimiento. Por otro lado, los Centros Académicos como ámbitos de difusión, tienen una connotación apolítica y neutral, aún cuando dicha institución pueda tener un cierto posicionamiento ideológico resultado de sus investigaciones, posiciones de sus miembros o trayectoria. En determinados casos, por otra parte, tienen la particularidad que, como espacios de debate y difusión, constituyan también un nexo con sectores empresarios comprometidos con el desarrollo académico. Asimismo, en su rol de legitimadores de políticas sirven, al igual que los Centros de Investigación Privados, como puntos de referencia para la toma de posición. En tal caso, la diferencia reside en que la trayectoria y la excelencia académica de las Universidades otorgan a priori una mayor validez a sus actividades, encuadradas en una mayor solidez institucional. En particular, es posible concebir que una organización de este tipo se constituya como una red de conocimiento cuando se dedica al estudio y desarrollo de proyectos en un área particular, pudiendo combinar esto con la realización de eventos periódicos que concentren a una cantidad importante de especialistas y actores involucrados en la temática. Estos think tanks constituyen entonces accesos a referentes y organizaciones especializadas en un tema o área determinada. En Argentina es posible señalar varios casos de organizaciones cuya función principal es la legitimación de políticas. Así, la Universidad del CEMA tiene una función similar a FIEL y la FM/IERAL, sólo que lo hace desde la posición que tiene en tanto institución educativa. El Grupo Plan Fénix presenta también esta función, centrada en el debate sobre distintos aspectos del área económica, pero desde una posición ideológica diferente a las organizaciones antes mencionadas, destacándose en general su origen académico como proyecto de un grupo de profesores de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos 192

Think tanks en Argentina: sobreviviendo a la tensión entre la participación...

Aires. FLACSO, por su parte, presenta similitudes con los ejemplos anteriores en cuanto constituye un think tank cuyos trabajos, propuestas y recursos humanos tienen una función de legitimación de políticas, ventaja que representa su larga trayectoria en el país y la diversidad de temas y problemáticas que aborda en sus proyectos y actividades. Por último, la Universidad Nacional de La Plata, en especial su Facultad de Ciencias Económicas, también cumple este rol en relación a temas de federalismo fiscal y distribución del ingreso. Por otro lado, entre los Centros Académicos cuya función principal es la constitución de espacios de difusión, se destacan la Universidad Torcuato Di Tella y el CEDES, los cuales constituyen hoy espacios de difusión de gran importancia en el ambiente académico nacional e internacional. En el caso de la UTDT, las experiencias del Instituto Di Tella y la Fundación, su rol en el desarrollo científico y de las artes y la ausencia de una marcada carga político partidaria en su posicionamiento institucional son factores que contribuyen a ser percibida como un espacio abierto a actores políticos de todo el espectro ideológico. Situación similar presenta la Universidad de San Andrés. El CEDES, por otra parte, aunque realiza diversas tareas de investigación, es el único ámbito de difusión dedicado a una acotada área de políticas sociales que incluye los temas de mortalidad materna, reproducción y salud. Esta área no es cubierta por otras organizaciones, por lo que el CEDES aparece hoy como el único espacio académico para su debate en términos de problema público. Los casos del CEER de la Universidad Argentina de la Empresa, del ICDA de la Universidad Católica de Córdoba y el GESE del IAE, se distinguen del resto por las posibilidades que ofrecen como “redes de conocimiento”. En particular, el CEER, integrado por especialistas del área de regulación económica y, en sus orígenes, vinculado a empresas privatizadas y al Banco Mundial, se dedica a la realización de investigaciones y la consultoría en dichos temas, por lo que representa una importante fuente de recursos humanos especializados e información para actores interesados en esta área. El GESE del IAE, por su parte, es un espacio en el que se destaca la presencia de importantes sectores empresarios y un fuerte compromiso con la incorporación de nuevas tecnologías para la gestión privada y pública. Este centro ha desarrollado, a través del “Programa de Gobierno para el Desarrollo de Líderes de Comunidades Locales”, un banco de experiencias que lo convierte en una importante red de conocimiento en materia de gobiernos locales. Por último, el Instituto de Ciencias de la Administración de la Universidad Católica de Córdoba, en 193

Gerardo Uña

particular el Programa de Fortalecimiento Institucional de Municipios (PROFIM), en conjunto con la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, presenta a los dirigentes locales, la posibilidad de acceso a profesionales especializados en la gestión local. Las Fundaciones Políticas desempeñan funciones con altos niveles de participación en procesos políticos. Funcionando como legitimadores de políticas, las Fundaciones Políticas suelen constituir una alternativa válida para la elaboración y promoción de proyectos e investigación en políticas públicas destinados a un determinado actor y/o sector político. Por su parte, entre las Fundaciones Políticas que constituyen redes de conocimiento se distinguen aquellas que conforman redes de profesionales con capacidad de asumir responsabilidades de gestión directa en temas o áreas que requieren de un determinado nivel de conocimiento técnico y experiencia. Finalmente, acerca de las organizaciones que forman parte de este grupo y que funcionan como “soporte a la actividad política”, las mismas desarrollan actividades de difusión y proyectos de investigación que contribuyan a la construcción de imagen del candidato o agrupación política, a la vez que legitiman las necesidades de financiamiento sobre una imagen de desarrollo de programas y proyectos para la gestión. En el caso argentino, es posible plantear como ejemplo de Fundaciones Políticas que cumplen una función de legitimadores de políticas a dos organizaciones: el CIEPP y el CEPES. El primero de ellos fue referente en temas de economía del partido Afirmación para una República Igualitaria (ARI), durante la campaña presidencial del año 2003. Este centro ha desarrollado distintos proyectos referidos al ingreso ciudadano, una de las políticas promovidas por este partido durante la misma campaña. De forma similar, el CEPES funcionó como vehículo para el regreso de Carlos “Chacho” Álvarez a la política. Este centro sirvió primero para la organización y producción de un programa televisivo, llamado el “Poder de las Ideas”, conducido por el ex vicepresidente. Luego, con la designación del equipo de trabajo en el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y posteriormente en le Secretaria permanente del Mercosur, el think tank se convirtió en la base de sus actividades. Por otra parte, entre las Fundaciones Políticas que funcionan como redes de conocimiento, es posible mencionar a la Asociación Civil de Estudios Populares (ACEP), la Fundación Libertador y el Grupo Sophia. ACEP es, por definición, una red de dirigentes justicialistas de la región centro del país con presencia en varias provincias. Otra organización que funciona principalmente como red de conocimiento es el Grupo Sophia. 194

Think tanks en Argentina: sobreviviendo a la tensión entre la participación...

Esta fundación cuenta con una extensa red de miembros, ya sea en forma directa o relacionados en forma indirecta, que participan en diversos ámbitos de la función pública en el ámbito nacional, en la Ciudad de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires; así como varios de ellos forman parte de los equipos técnicos de la Fundación Creer y Crecer, fundación del partido Compromiso para el Cambio. De igual modo, la Fundación Libertador hoy se configura como una red de dirigentes del Partido Justicialista de la Provincia de Mendoza que tiene vínculos a nivel nacional, especialmente con los legisladores nacionales de esa provincia. Existen varias Fundaciones Políticas que actuan como soporte de la actividad política. Por ejemplo, la Fundación Creer y Crecer funciona principalmente como apoyo de las actividades de la agrupación política Compromiso para el Cambio, con la cual existe de hecho una superposición de estructuras que torna difusas las fronteras entre la fundación y el partido. En este caso es posible observar claramente un ejemplo de think tank cuya función es soporte a la actividad política. Igual situación se observa en el Grupo Unidos del Sud. Hoy este autodenominado do tank funciona como soporte técnico de la actividad legislativa de su presidente y fundador, quién es Diputado Nacional, y forma parte de un sector del Partido Justicialista de la Provincia de Buenos Aires. El CECE es un centro especializado en materia económica y presupuestaria con un fuerte peso en la actividad legislativa, desarrollando diversas actividades con un sector de la UCR de la Ciudad de Buenos Aires y funcionando como soporte para las actividades y proyectos de este sector. Por último, la Fundación de Políticas Públicas que dirige el ex Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Aníbal Ibarra, está integrada mayoritariamente por ex funcionarios de su gestión de gobierno. Esta fundación funciona como apoyo directo de la carrera política de su principal referente. Los Grupos de Advocacy desempeñan principalmente las funciones de ámbitos de difusión y de redes de conocimiento. Sin embargo, en lo referente a la primera función, su rol está más relacionado con una suerte de sello de calidad que con la posibilidad de brindar acceso a públicos específicos. En otras palabras, la posibilidad de difundir propuestas y programas conjuntamente con Grupos de Advocacy, o participar junto con éstos de espacios de diálogos y debates, brinda a dicha actividad una imagen de transparencia y apertura a la sociedad civil que puede ser capitalizada por las demás organizaciones participantes. En relación a la segunda función, cuando los Grupos de Advocacy constituyen redes de conocimiento su participación o cooperación en una determinada línea de acción puede ser entendida como un aval de sus miembros a la pro195

Gerardo Uña

blemática abordada. De otra manera, estos actores deberían involucrarse desde posiciones más costosas y arriesgadas. Es decir, ciertos Grupos de Advocacy dan la posibilidad a actores involucrados en un determinado tema de relevancia pública de participar a través de la conformación de una red de conocimiento bajo la cual los costos de tomar posición en torno a dicho problema son más reducidos. De los think tanks considerados como Grupos de Advocacy es posible tomar dos ejemplos que funcionan como ámbitos de difusión: Poder Ciudadano y Conciencia. La presencia y participación de Poder Ciudadano en eventos y programas significa para otros actores una suerte de aval asociado a un mayor nivel de transparencia. La Asociación Conciencia cumple un rol similar, si bien en este caso la presencia de la organización implica un mayor nivel de apertura a la sociedad civil. En este sentido, cabe diferenciar el hecho que la Asociación Conciencia participa de la mayor parte de las iniciativas en las que se abre la participación a las organizaciones de la sociedad civil, mientras que Poder Ciudadano presenta un determinado posicionamiento que condiciona en que iniciativas y proyectos participa. Por otra parte, en los casos de ADC y ACIJ también puede identificarse como su principal función constituir ámbitos de difusión, con un menor grado de exposición y reconocimiento por parte de la sociedad, en parte por su mas reciente creación. Ambas organizaciones están enfocados al fortalecimiento de las instituciones y realizan monitoreo y controles al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo. En particular, ADC promueve los derechos y garantías del ciudadano, mientras que ACIJ, de manera especial, promueve la lucha contra la discriminación socioeconómica y la inequidad social, promoviendo la igualdad de condiciones de los personas. Con respecto a los Grupos de Advocacy que constituyen redes de conocimiento puede mencionarse como ejemplo el CELS, que promueve el conocimiento técnico sobre la defensa de los derechos humanos, así como de los derechos económicos y sociales del ciudadano, la seguridad ciudadana y el acceso a la información. Está conformado por académicos reconocidos cuya presencia implica, en los debates, proyectos e iniciativas referidos a esta área, un aval de ciertos sectores del derecho y de organizaciones internacionales de derechos humanos. En resumen, en el caso de Argentina los Centros de Investigación Privados desarrollan principalmente funciones como ámbitos de difusión y legitimadores de políticas, ya que sus destinatarios son los sectores privados, académicos y organizaciones internacionales y, por otra parte, 196

Think tanks en Argentina: sobreviviendo a la tensión entre la participación...

por el hecho que los proyectos que realizan tienen una posición ideológica determinada que busca ser sustentada en investigaciones con un alto nivel de solidez. Los Centros Académicos pueden desempeñar funciones tanto como ámbitos de difusión, como de legitimadores de políticas y a la vez generar redes de conocimiento. Como ámbitos de difusión, se destacan por ser apolíticos y neutrales, mientras que en su rol de legitimadores de políticas sirven, al igual que los Centros de Investigación Privados, como puntos de referencia para la toma de posición. Por otra parte, sólo algunos centros académicos como el CEER de la UADE, el ICDA/PROFIM y el GESE del IAE se distinguen del resto porque permiten la posibilidad de generar redes de conocimientos, creando a través de la investigación empírica una red actores especializados para el sector privado y empresarial (CEER y GESE) y de actores sobre gobierno locales (ICDA/PROFIM). Por su parte, la mayoría de las Fundaciones Políticas generan redes de conocimiento y actúan como soporte de la actividad política. En sólo dos casos actúan como legitimadores de políticas. Construyen redes de conocimiento, ya que el think tank permite contar con expertos en diversas temáticas, mientras que funcionan como soporte a la actividad política a través de otorgar contenidos y programas a un sector político. Por último, en su rol de legitimadores de políticas, estas fundaciones suelen constituir una alternativa válida para la elaboración y promoción de proyectos e investigación en políticas públicas en apoyo de un determinado actor. Finalmente, los Grupos de Advocacy se destacan por tener como principal función ser ámbitos de difusión, donde su rol está relacionado mayormente con brindar mediante su participación e involucramiento un mayor nivel de transparencia a las políticas públicas e instituciones. Como se puede apreciar, esta clasificación de los think tanks permite inferir ciertas características de la participación de estas organizaciones en las políticas públicas. Pero, ¿como será su comportamiento en un proceso que implica un mayor nivel de tensión entre la participación y la sustentabilidad en el mediano plazo, como son las elecciones? A continuación se analiza este punto.

II. 2. La influencia de las elecciones En un momento particular de la vida democrática, las elecciones, los think tanks deben decidir especialmente su participación en el proceso de políticas públicas. En las elecciones existen efectos positivos para estas instituciones al presentarse más opciones de participar frente a la debili197

Gerardo Uña

dad o ausencia de equipos técnicos partidarios que se observa en Argentina. Las elecciones también concitan la atención de los medios de comunicación en los temas pendientes y demandados por distintos sectores de la ciudadanía, por lo cual también son contextos propicios para la promoción y difusión de estudios y proyectos, lo mismo que para la organización de eventos que permitan posicionarse como espacios de difusión con gran convocatoria. Por el lado de los efectos negativos, las elecciones generan un clima de incertidumbre acerca del escenario postelectoral, que puede convertirse en un obstáculo para aquellas organizaciones cuyos proyectos tienen una perspectiva de mediano/largo plazo. Las elecciones llevan a que tomadores de decisiones privados esperen sus resultados para definir ciertos aportes a think tanks, a la vez que los dirigentes políticos se concentran en el día a día, acentuando el cortoplacismo de la agenda pública. Aun así, tienen como efecto positivo, en alguna medida relacionado con esta incertidumbre, la generación de expectativas acerca de las oportunidades que puedan crearse con el ingreso de nuevos actores políticos a distintos espacios de decisión, ya sea en el Congreso o en el Poder Ejecutivo. Si bien estos efectos son producidos en mayor o menor medida por los procesos electorales en general, es necesario distinguir entre elecciones presidenciales y legislativas. Las elecciones presidenciales tienen una importancia mucho mayor por tres motivos. En primer lugar, por la mayor oportunidad para acceder a áreas de gobierno, dado que está en juego la mayor parte de los cargos del Poder Ejecutivo Nacional. En segundo lugar, porque en las elecciones presidenciales no sólo se disputa una determinada agenda de temas y una visión acerca de cómo debe ser encarada, sino por sobre todo, el cargo con mayor influencia sobre la definición de la agenda como es el de Presidente de la Nación. En tercer lugar, porque dadas estas dos características, las elecciones presidenciales tienen como particularidad que dan lugar a la participación de todos los tipos de think tanks, más allá de los distintos roles y funciones que desempeñan. En el caso de las Fundaciones Políticas, las elecciones ejecutivas son oportunidades donde es posible lograr espacios de gestión directa y/o la implementación de sus propuestas. Por su parte, las elecciones legislativas ofrecen a estas fundaciones oportunidades para la difusión de sus proyectos, lo mismo que para la construcción de mensajes de campaña orientados a demostrar capacidad de gestión, entendida como capacidad para generar soluciones y dar respuesta a temas relacionados con áreas 198

Think tanks en Argentina: sobreviviendo a la tensión entre la participación...

clave de política pública. El apoyo de miembros de las fundaciones políticas como “espadas mediáticas”, a la vez que posibilita una mayor cobertura en la prensa de la organización, también puede proyectar la imagen de un candidato apoyado en equipos con experiencia y prestigio. En el caso de los Grupos de Advocacy, las elecciones constituyen instancias en las cuales su papel de aval de transparencia cobra mayor relevancia. La crisis de representación vivida en la Argentina en los últimos años hace de la transparencia y la apertura frente a la sociedad bienes sumamente valiosos para los candidatos y partidos en pugna. No obstante, la forma de trabajo de estas organizaciones varía según sean elecciones presidenciales o legislativas. Las primeras son elecciones en las cuales todo el país constituye un único distrito, por lo cual son los partidos a nivel nacional las estructuras que los Grupos de Advocacy deben monitorear. En cambio, las elecciones legislativas presentan como dificultad el hecho que cada partido se comporta de manera distinta en las diversas provincias, conformando distintas alianzas y frentes electorales. Por esta razón, durante las elecciones legislativas estas organizaciones suelen estar abocadas a actividades no centradas en los partidos, sino enfocadas en distintos aspectos de las elecciones, como ser la utilización de espacios en medios de comunicación o el impacto de las elecciones en la labor legislativa. En contraposición con esto, las elecciones generan para los Centros de Investigación Privados y los Centros Académicos una desviación de la atención hacia problemas y demandas de corto plazo. En este tipo de contextos, la elaboración de diagnósticos y propuestas de alto impacto es una tarea más adecuada, y en algún punto con mayor rédito, que la realización de proyectos de políticas públicas cuyo impacto está pensado para un plazo mediano o largo. Por lo tanto, las elecciones obligan a estos think tanks a realizar algunos ajustes a sus planes de trabajo y actividades, de manera tal que sea posible sacar el mayor provecho de sus cualidades durante el año electoral. Así, las coyunturas electorales llevan a que los Centros de Investigación Privados prioricen la realización de proyectos que, aun cuando sean de mediano plazo, tengan un peso importante para los decidores privados en sus decisiones de corto plazo, atentas al cronograma electoral. En otras palabras, estos think tanks ajustan sus planes de trabajo de manera tal que sean, por las problemáticas abordadas y los proyectos contenidos, de gran atractivo e impacto en un corto/mediano plazo, buscando así encontrar una mayor receptividad en el sector privado.

199

Gerardo Uña

Los procesos electorales, en cambio, ponen a prueba la capacidad de los Centros Académicos como ámbitos de difusión, respecto a su poder de convocatoria en el sector privado, la comunidad académica e instituciones internacionales interesadas en las problemáticas locales. La organización de actividades que puedan contar con la participación de actores políticos de distinta procedencia, la difusión masiva de resultados alcanzados y su llegada a sectores de gran relevancia son factores que influyen sobre estas actividades. Desarrollar este tipo de actividades de manera frecuente en los sucesivos actos electorales les permite posicionarse mejor a futuro, desarrollando cierto grado de protagonismo como centros con capacidad de lograr espacios de consenso en el proceso político. En este mismo sentido, la complejidad que comúnmente caracteriza a estos procesos y la cantidad de actores en competencia permiten a estos think tanks hacer las veces de analistas y comentaristas calificados de los distintos sucesos y eventos, desarrollando una faceta adicional centrada en el análisis de coyuntura. Como es posible observar, las elecciones también influyen sobre el comportamiento de los think tanks, los cuales reaccionan de forma diferente desarrollando distintos tipos de actividades o ajustes a sus planes de trabajo frente a esos procesos.

II. 3. El papel de la agenda pública. Relación con nichos de los think tanks.. Además de las elecciones, los temas que conforman la agenda pública son otro factor que influye sobre el comportamiento de los think tanks. Los cambios en la agenda pública pueden explicar ciertas variaciones en el comportamiento y desarrollo de los think tanks entre distintos períodos. Cuando un tema particular de las políticas públicas se convierte en una prioridad, esto puede incentivar a organizaciones dedicadas a esta área a redestinar mayores recursos hacia dicho tema, de manera de generar un mayor impacto y benefico en el corto plazo. No obstante, esta vía tiene dos sentidos, y es por ello necesario tener presente que los think tanks tienen cierta capacidad para influir sobre la configuración de la agenda, y de hecho buscan hacerlo. Por ejemplo, la mayoría de los think tanks y en particular los Centros de Investigación Privados a raíz de la crisis económica y política durante el período 2001/2002 coincidieron en torno a temas de inserción económica, estrategias de desarrollo y competitividad. Este fue el caso de FIEL, Fundación del Tucumán, la Fundación Libertad, la Fundación Pent y la 200

Think tanks en Argentina: sobreviviendo a la tensión entre la participación...

FM/IERAL, entre otros. También la mayoría de los centros académicos, como el IAE (GESE), UCEMA y el Grupo Fénix, centraron sus investigaciones en áreas de finanzas públicas, mercados y regulación, temas relacionados con la economía. Sin embargo, en los años inmediatamente posteriores a la crisis 2003/ 2004, los think tanks se concentraron mayoritariamente en los problemas sociales y en algunos casos de seguridad, como respuesta a las nuevas prioridades de la sociedad. Los think tanks que principalmente se concentraron en estos temas fueron las Fundaciones Políticas. En los temas de política social, educación, salud y en particular de pobreza, algunas de las fundaciones que trataron estos temas fueron el CIEPP, Creer y Crecer, el Grupo Sophia y el Grupo Unidos del Sud. En los temas de seguridad y justicia se pueden mencionar al CEPES, Fundar, Creer y Crecer, el Grupo Sophia y al Grupo Unidos del Sud. Ahora bien, la influencia de la agenda pública sobre los think tanks no es la misma en todos los casos. Por lo tanto, y de forma tal que pueda analizarse en relación con la tipología de think tanks considerada en este trabajo, es posible considerar que el impacto de la agenda pública se extiende sobre un continuo cuyos extremos están constituidos, por un lado, por los Centros Académicos, que son los menos influenciados por la coyuntura y por otro lado por las Fundaciones Políticas, el grupo más influenciado por la agenda, dado su interés por participar en los procesos políticos. En un punto intermedio de este continuo se encontrarían los Centros de Investigación Privados, dedicados a la elaboración de proyectos que buscan delinear la agenda de mediano/largo plazo, pero que están atados a constante revisión de acuerdo con los intereses presentes de los distintos actores con los que se vinculan. Un claro ejemplo de esta situación fue el continuo proceso de interacción entre los economistas del IERAL y los empresarios miembros de la Fundación Mediterránea, de acuerdo a Colina, Giordano y Ronconi (2005). Este proceso de validación y debate interno de las versiones previas de los trabajos a publicar por el IERAL producía beneficios para las investigaciones, como por ejemplo, el estudio de problemas concretos y la elaboración de soluciones prácticas; así como la identificación de los problemas que preocupan y en consecuencia atraen la atención de los políticos, permitiendo identificar posibles promotores u opositores a los reformar planteadas. Una mención especial merecen los Grupos de Advocacy, quienes no están ubicados en un punto determinado de este continuo. Generalmente utilizan la agenda pública a su favor, buscando aplicar sus herramien-

201

Gerardo Uña

tas a las distintas problemáticas que surgen, o realizando el seguimiento a temas específicos no registrados por la opinión pública. Además de esta influencia de la agenda pública, estrechamente relacionada con las distintas funciones que pueden desempeñar los think tanks, la misma también produce efectos relacionados con el “expertise” de los think tanks. La coincidencia de la agenda con temas que se encuentran dentro del expertise de una organización genera una coyuntura de gran potencial, en la cual sus productos y proyectos cobran mayor valor, tanto por la pertinencia para ese momento, como por las posibilidades de posicionarse en los medios de comunicación masiva. Partiendo de este punto, y a modo de hipótesis para futuros trabajos, cabría considerar la posibilidad que aquellos think tanks cuyas actividades y productos estén orientadas a satisfacer intereses de corto plazo busquen estructurar nichos de temas más flexibles y con capacidad de adaptación, de manera que sea más fácil aprovechar las oportunidades que brinda la agenda pública. En contraposición, las organizaciones que priorizan la influencia en la agenda de largo plazo deberían orientarse a desarrollarse en temas que definan un nicho independientemente de las posibilidades que tengan los temas cubiertos de formar parte de la agenda coyuntural. Esta situación se observa en la menor capacidad que tienen los Centros de Investigación Privados y los Centros Académicos para adecuar en alguna medida sus planes de trabajo en línea con la agenda pública, frente a la flexibilidad de las estructuras que se observa en las Fundaciones Políticas y los Grupos de Advocacy, cuya capacidad de respuesta muestra una mayor velocidad de adaptación a la coyuntura. En resumen, en relación a la influencia de las elecciones y de la agenda pública sobre el comportamiento de lo think tanks es posible observar que los Centros de Investigación Privados y los Centros Académicos se posicionan distanciados de la coyuntura, intentando lograr que la atención de diversos actores se centre sobre temas estructurales y de mediano plazo. Para ello, estas organizaciones cuentan con la receptividad de la comunidad empresarial y las instituciones académicas locales e internacionales. No obstante, se enfrentan al desafío constante de concitar atención sobre temas estructurales que no aparecen como urgentes. Por el contrario, las Fundaciones Políticas tienen como desafío influir sobre la agenda coyuntural, lo cual se acentúa aún más durante procesos electorales. Por esta razón, este tipo de think tanks centran sus esfuerzos en elaborar productos y organizar actividades relacionados con temas que podrían concitar la atención del público masivo y, a su vez, dar lugar a nuevos proyectos con fuerte impacto en la agenda pública. Por su parte, 202

Think tanks en Argentina: sobreviviendo a la tensión entre la participación...

los Grupos de Advocay utilizan tanto los procesos eleccionarios como los temas que conforman la agenda pública de acuerdo a sus objetivos participando con mayor o menor intensidad de acuerdo a los temas en debate. Una vez descriptos los principales tipos de think tanks, sus funciones y el impacto de las elecciones y de la agenda pública sobre su comportamiento, en la próxima sección se aborda en forma directa el estudio de los distintos niveles de participación y su impacto sobre la permanencia de las organizaciones en el caso de Argentina.

III. La tensión entre participación y permanencia Existen una serie de tensiones comunes a todos los think tanks, ya sean pertenecientes a países desarrollados o en vías de desarrollo, las cuales están estrechamente relacionadas con el modo de funcionamiento de los think tanks como señala Lowenthal (2006). Así pueden mencionarse como ejemplo la tensión existente entre un enfoque específico de las investigaciones y una mayor visibilidad del think tank, o la tensión entre la autonomía intelectual de la organización y el acceso a fuentes de financiamiento, o la existente entre preservar cierta autonomía en las decisiones y mantener la relación con contactos políticos relevantes. En el caso especifico de Argentina, una de las tensiones más significativas para el desenvolvimiento de los think tanks se presenta entre el nivel de participación en el proceso las políticas públicas y la permanencia en el mediano/largo plazo de la organización. El nivel de participación de los diferentes think tanks en el proceso de políticas públicas está en función de sus objetivos, actividades y el financiamiento con el que cuentan. Estos factores son determinados en gran medida por los incentivos que cada organización tiene para establecer relaciones con actores políticos partidarios o, por el contrario, para mantenerse distante. Pero, a pesar de un menor o mayor nivel de participación, todos los think tanks tienen como objetivo influir sobre las políticas públicas, por lo tanto buscarán establecer relación con los actores políticos con poder de decisión sobre estos procesos. En el caso de Argentina, una fuerte identificación con sectores partidarios determinados, la participación en forma directa en la gestión con el oficialismo de turno, o por el contrario, una postura excesivamente critica sobre el gobierno, acarrean riesgos sobre la permanencia futura de la organización, principalmente por el impacto que estas decisiones tienen sobre las posibilidades de acceder al financiamiento.

203

Gerardo Uña

De esta forma los think tanks en Argentina deben sobrevivir a la tensión entre un mayor nivel de participación, el cual permite cumplir con sus objetivos de influir en las políticas públicas; pero que a la vez impacta sobre su permanencia en el mediano/largo plazo, al dificultar la obtención de fondos si la organización estuvo directamente involucrada en una gestión gubernamental y se produce un cambio de gobierno; o si la organización está en una posición excesivamente critica al gobierno. En otras palabras, el riesgo que se presenta es que un elevado nivel de participación en un momento dado, con lo beneficios que esto trae aparejado, incluyendo el mayor acceso a financiamiento, ubique en una posición al think tank en la cual a futuro se dificulte el acceso al financiamiento una vez que las condiciones que posibilitaron ese mayor grado de participación desaparezcan, situación frecuente en Argentina en los últimos años, ante una elevada volatilidad en los rumbos políticos, económicos y sociales. Este nivel de tensión entre la participación y la permanencia de las organizaciones varía de acuerdo a los diferentes de tipos de think tanks señalados en el presente trabajo. Cada tipo de think tank participa de manera diferente en los procesos políticos y se vincula de diversas maneras con los actores políticos. No son los mismos los beneficios y riesgos que implica involucrarse en la gestión para un Centro de Investigación Privado que para una Fundación Política, o los beneficios de constituirse como un espacio de debate y difusión que se generan para los Centros Académicos en comparación a los otros tipos de think tanks. Considerando estas diferencias, a continuación se detallan las características particulares relacionadas con el nivel participación y su impacto sobre la permanencia para cada tipo de organización en el caso de Argentina.

III. 1. T ensión entr ticipación y per manencia: principales Tensión entree par participación permanencia: características por tipo de think tank En general todos los Centros de Investigación Privados se caracterizan por el tratamiento de temas económicos o relacionados con el desarrollo económico, considerando los distintos factores que afectan a este, como las relaciones internacionales, el sistema político y la calidad institucional. Los incentivos para la participación de este grupo de think tanks, considerados como un todo, en los procesos políticos son relativamente bajos. La inestabilidad de estos procesos atentan contra las posibilidades de desarrollar espacios de alto nivel académico y profesional con permanencia en el tiempo, necesarios para realizar sus proyectos relacionados 204

Think tanks en Argentina: sobreviviendo a la tensión entre la participación...

con una agenda de problemas estructurales. Por este motivo, su nivel participación podría clasificarse como de baja intensidad. Si bien la participación en un gobierno puede atraer financiamiento para la organización de sectores privados con interés en el corto plazo, cierto grado de estabilidad resulta clave en la generación de vínculos que trasciendan las coyunturas. Para ello precisan de equipos de profesionales que realicen de manera sostenida investigaciones que se conviertan en productos regulares y de frecuencia periódica, no atados a la gestión de gobierno. Ejemplos de esta situación son los casos de PENT, el CEF o la Fundación Libertad. No obstante, como fue indicado anteriormente, la agenda pública tiene fuerte influencia sobre el comportamiento de los think tanks, y en particular sobre un grupo de Centros de Investigación Privados. Este grupo está conformado por aquellos think tanks dedicados específicamente al área económica, como pueden ser FIEL o la Fundación Mediterránea/ IERAL. En el caso de estos centros las sucesivas crisis económicas que sufrió Argentina desde la década del setenta fueron un factor fundamental en su comportamiento. Estos think tanks dedicados al área económica poseen un enfoque particular, con una postura ideológica clara y definida. La inclusión de miembros de estas instituciones en un gabinete ministerial constituye una clara señal de posicionamiento económico de un gobierno. También permite prever cuáles serán las acciones y medidas que éstos emprenderán desde dichas posiciones. Sin duda, una de las características principales de estas organizaciones es la formación de equipos de trabajo con capacidad para asumir cargos en la gestión. Estos equipos son por lo general relativamente pequeños y de alta cohesión, y son designados en los cargos de decisión política del aparato estatal. Dado que la inclusión de estos equipos, en tanto están asociados con ciertas políticas económicas como fue el caso de Argentina en los noventa, implica señales para los mercados y la comunidad empresaria, su participación en la gestión está generalmente pensada por lo menos para la duración del mandato presidencial. La incorporación de estos Centros de Investigación Privados es una designación de carácter necesariamente ministerial, en la cual se define una relación directa con el Presidente y, generalmente posicionando al equipo por encima de los restantes ministerios. De hecho, generalmente la inclusión de estos equipos deja una impronta en áreas de gobierno que trascienden al área económica, por el hecho que los objetivos particulares del Ministerio de Economía se convierten en objetivos generales a perseguir por los otros ministerios, así 205

Gerardo Uña

como por la generación de proyectos transversales impulsados por el ala económica. El ejemplo paradigmático de esta situación fue la primera gestión de Domingo Cavallo como Ministro de Economía (1991-1996), donde su equipo de economistas pertenecían a la Fundación Mediterránea/IERAL. Este hecho fue significativo, porque era la primera vez que un ministro asumía en su cargo con un equipo numeroso de técnicos que ya estaba conformado desde la Fundación, los cuales ocuparon los cargos claves del Ministerio. Otro ejemplo fue la incorporación de varios economistas de FIEL durante la efímera gestión de Ricardo Lopez Murphy como Ministro de Economía en marzo de 2001, o el paso de miembros de IDESA por distintos áreas de gobierno relacionadas principalmente con la seguridad social. os Académicos generalmente no se obserPor su parte, entre los Centr Centros va el mismo interés por involucrarse directamente en los procesos de políticas públicas. En este caso, la estabilidad y un bajo nivel de participación no son valores que se encuentren en contraposición a la generación de financiamiento, dado que estas características promueven el desarrollo de prestigio académico, que constituye su principal capital. Sin embargo, pese a esto, en numerosas ocasiones sus miembros participan de la gestión, pero siempre enfatizando que es a título personal. La trayectoria y pertenencia a la institución de estos expertos funciona como un “sello de garantía” que ayuda a legitimar su designación sobre la base de reconocida idoneidad en el ámbito académico. La participación de expertos de Centros Académicos en la gestión pública significa para la organización una validación empírica de sus análisis académicos a cambio de un nivel de riesgo muy bajo, ya que las intervenciones son a título personal y, por lo tanto, el think tank mantiene el curso normal de sus actividades y proyectos al no poner en juego a todo su equipo de investigadores. Un ejemplo de esto son las intervenciones de miembros de FLACSO en las áreas de educación, políticas sociales o industria en distintos gobiernos, que no ha impedido que este centro continúe con sus actividades normales. A la vez que no se generaron costos para la organización al no identificarse al centro como responsable directo de un área de gobierno determinada. Otro ejemplo es el caso de miembros de UCEMA, que acompañaron a Roque Fernández en su gestión como de Ministro de Economía (1996-1999), y posteriormente regresaron a la actividad académica, donde se encuentran actualmente. Esta situación también sucedió en repetidas ocasiones con profesores de la Universidad Torcuato Di Tella. 206

Think tanks en Argentina: sobreviviendo a la tensión entre la participación...

A los Centros Académicos un bajo nivel de participación institucional en general, combinado con participaciones individuales de su cuerpo docente, y un buen nivel académico, les permite consolidarse como espacios de debate plurales y de formación de opinión, haciendo posible de esta forma influir sobre la agenda de largo plazo. Pero estos think tanks no sólo influyen sobre la agenda de largo plazo, sino también sobre el resto de los think tanks. Sus investigaciones constituyen generalmente el marco teórico de referencia utilizado por aquellos think tanks que desarrollan una menor capacidad académica, como pueden ser las Fundaciones Políticas o los Grupos de Advocacy. Por lo tanto, su influencia también se puede presentar en forma indirecta a través de otras instituciones que tienen un mayor nivel de participación. El caso de las Fundaciones Políticas es el tipo de think tank donde claramente se observan organizaciones cuyo objetivo consiste en participar directamente en las políticas públicas. Así, por ejemplo, este tipo de fundación se caracteriza por realizar un verdadero “desembarco” de equipos cuando son llamados a participar en la gestión del sector público. Un ejemplo de esto fue la participación de la Fundación Novum Millenium en el equipo económico que formó Domingo Cavallo en su segunda gestión como Ministro de Economía (2001). También puede mencionarse el caso de FADE, que asesoró y participó con sus equipos técnicos a José Luis Machinea en su gestión como Ministro de Economía (19992001). Cabe destacar que ambas fundaciones hoy ya no funcionan, y la finalización de sus actividades prácticamente coincidió con el alejamiento de sus miembros de la gestión pública. Otros ejemplos de Fundaciones con fuerte participación son el Grupo Sophia, cuyos miembros participaron en la gestión de la Administración Nacional de la Seguridad Social, el Instituto de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI) y la Administración Federal de Ingresos Públicos ocupando la mayoría de ellos puestos gerenciales en dichos organismos; o el Grupo Unidos del Sud, el cual se encuentra apoyando directamente a su principal referente en su labor parlamentaría en el Congreso de la Nación. Estos equipos, a diferencia de los mencionados en el caso de los Centros de Investigación Privados dedicados al área económica, están integrados por un mayor número de profesionales de diversos perfiles cuya función es asegurar que los planes y objetivos previstos por el think tank tengan impacto en los distintos niveles de la organización o la promoción de iniciativas legislativas. La participación de las Fundaciones Políticas en la gestión pública es más inestable, y la misma suele finalizar al producirse un cambio de autoridades ministeriales, situación frente a la 207

Gerardo Uña

cual todo el equipo de la fundación se retira gradualmente de la gestión. Esto impacta directamente sobre su permanencia al afectar sus posibilidades de financiamiento. Mientras las Fundaciones Políticas tienen posibilidades de acceder a la gestión pública o están participando activamente de la misma aumenta su atractivo para los donantes y suelen recibir mayor financiamiento. Cuando salen de la gestión o se produce un cambio de gobierno, y pasan del oficialismo a la oposición, pierden parte de este financiamiento, por lo tanto reducen sus actividades al mínimo o prácticamente desaparecen En el último grupo de organizaciones consideradas, los Grupos de Advocacy Advocacy, su participación está relacionada con la función que desempeñan. Si es la promoción de demandas sociales o la generación de mayor transparencia de los procesos políticos, un nivel de participación elevado comporta mayores riesgos, dado que su involucramiento directo implica un aval a ciertos estándares de transparencia y calidad que, de no cumplirse, se transforman luego en una carga que desvaloriza a la institución. Pero, para lograr realizar actividades en conjunto con áreas de la administración pública los Grupos de Advocacy deben participar, involucrarse y relacionarse con actores políticos. Sólo de esta manera pueden consolidarse como organizaciones cuya participación brinda legitimidad y transparencia, puesto que no es posible asegurar un nivel de transparencia y una idea de control social desde una posición que implique una participación moderada. De esta forma, asumen una posición delicada. Deben participar pero no estar excesivamente identificados con el actor político. Sin embargo, este difícil equilibrio puede provocar una sobreactuación con respecto a su independencia, ejerciendo funciones de control sobre la administración pública que exceden a su rol, dificultando potencialmente el logro de sus objetivos. Del mismo modo, en algunos casos la mayor participación de Grupos de Advocacy puede producirse no ya mediante el acercamiento a actores políticos, sino mediante el seguimiento y control de políticas específicas o aspectos de las mismas tales como el nivel de transparencia o pluralidad. En este caso los riesgos de un involucramiento excesivo son similares a los mencionados, ya que la organización corre el riesgo de ser identificada como oposición al poder político oficial en general, más que a las características de una política en particular. Por lo tanto, la permanencia de su organización en el tiempo la logran a través de mantener una coherencia en las actividades que realizan. Tal es el caso de Poder Ciudadano y Conciencia, organizaciones que implementan líneas de acción estables, mas allá de los cambios de gobier208

Think tanks en Argentina: sobreviviendo a la tensión entre la participación...

no o las coyunturas políticas, generado de esta forma prestigio y difusión de sus actividades, situación que les permite contar con financiamiento para su desarrollo en el mediano plazo. En cambio, si la principal función del Grupo de Advocacy es la construcción de redes de conocimiento, el nivel de participación suele ser bajo. En estos casos, la formación de redes es concebida como un medio para la generación de cambios en el mediano plazo, como puede ser el caso de la justicia. La mayor extensión y calidad de la red es una carta de presentación que permite a estas organizaciones obtener financiamiento para sus líneas de acción, sobre la base de un razonamiento en el que la extensión de la red equivale a mayor presencia y prestigio dentro de un ámbito específico. Considerando el comportamiento de los distintos think tanks en Argentina, es posible plantear que existe una relación inversarmente proporcional entre participación y permanencia: a mayor participación, menores posibilidades de permanencia en el mediano/largo plazo. En el Gráfico Nº 1 se plantea esquemáticamente relación inversa para los distintos tipos de think tanks identificados en Argentina. Gráfico Nº 1. Par ticipación y per manencia de los Think T anks en Políticas Participación permanencia Tanks Públicas en Argentina

Fuente: Elaboración propia.

209

Gerardo Uña

Las Fundaciones Políticas son las que presentan un mayor nivel de participación pero con un menor nivel de permanencia en el tiempo, como fueran mencionados anteriormente, los casos de la Fundación Novum Millenium y FADE, o ciertas instituciones que redujeron sus actividades al mínimo, como por ejemplo la Fundación Andina, la Fundación Siglo XXI o la Fundación del Sur.4 Los Centros de Investigación Privados se encuentran en una posición intermedia, y en cierta forma logran un punto de equilibrio entre su nivel de participación y la permanencia del centro. Este equilibrio se logra tanto para centros presentan un nivel de participación moderado, como por ejemplo FIDE, la Fundación Libertad o CIPPEC, como para centros que participaron mas activamente, como la Fundación Mediterránea/IERAL y FIEL. Los Grupos de Advocacy también suelen optar por un nivel de participación intermedio, sin descuidar su permanencia en el tiempo, involucrándose en procesos de políticas públicas afines a sus objetivos en la medida que estas acciones no condicionen su credibilidad en la sociedad. La mayoría de los Grupos de Advocay mencionados en este trabajo, como por ejemplo Poder Ciudadano, Conciencia, Centro de Estudios Legales y Sociales, presentan esta situación al haberse fundado a mediados de la década del ochenta y continuar desarrollando actividades en la actualidad. Por último, los Centros Académicos son las organizaciones que presentan el nivel más bajo de participación, el cual en combinación con un elevado nivel académico y la participación a titulo personal de parte de su cuerpo docente en la gestión pública, les permite tener un horizonte de permanencia de mediano/largo plazo. Miembros de UCEMA participaron de los equipos económicos en la década pasada, así como miembros de FLACSO lo realizan en la actualidad en otras áreas del gobierno, sin que esta situación afecte el funcionamiento de estos centros académicos. También es posible mencionar el caso del CEDES, el IAE y la Universidad Torcuato Di Tella como organizaciones con bajo nivel de participación institucional. De forma general es posible observar que en la actualidad sólo se encuentran desarrollando un número significativo de actividades las Fun4

Sólo se toman Fundaciones Políticas que desarrollan tareas de think tanks. En caso de considerarse Fundaciones Políticas que funcionan básicamente como fuentes de financiamiento en épocas electorales, el número de organizaciones que ya no funcionan se incrementaría notablemente. 210

Think tanks en Argentina: sobreviviendo a la tensión entre la participación...

daciones Políticas creadas en la década pasada. Mientras que es posible observar Centros de Investigación Privados y Centros Académicos fundados en la década del sesenta que aún desarrollan acciones. A modo de resumen general es posible plantear que los distintos niveles de participación ofrecen diferentes incentivos y riesgos, los cuales varían de acuerdo al tipo de think tank que se considere, las funciones que desempeñe y el grado en que su base de financiamiento dependa de ello. Adicionalmente, debe considerarse la influencia sobre la selección de sus áreas de trabajo y los proyectos a realizar de los procesos electorales y de la agenda pública. Por lo tanto, al analizar el comportamiento de los think tanks es necesario considerar una serie de factores endógenos y exógenos que tienen fuerte influencia sobre su funcionamiento. A su vez, esos factores influyen sobre la tensión existente entre participar e involucrarse en los procesos de políticas públicas y, por otra parte, construir un perfil que permita lograr apoyos económicos regulares con el fin de mantener la organización en funcionamiento en el mediano/largo plazo que enfrentan los think tanks locales. Aspectos asociados a distintos think tanks desde las funciones que desempeñan, el modo de llevarlas a cabo, así como su trayectoria, cambian los beneficios de apostar a mayor participación o permanencia en un momento dado. Así, por ejemplo, el riesgo de perder permanencia resultará mucho más aceptable para una Fundación Política, cuya razón de ser es involucrarse directamente en el proceso político y mucho menos aceptable para un Centro Académico, cuyo principal objetivo es influir los procesos de políticas mediante el prestigio que sólo se logra mediante la permanencia. Del mismo modo, aspectos como la trayectoria y permanencia alcanzada por un think tank afectarán su evaluación de los riesgos y beneficios implícitos en una mayor o menor participación. Los beneficios a lograr mediante una mayor participación pueden ser percibidos más favorablemente en relación a los riesgos, por un think tank de reciente creación, que por otro de mayor trayectoria. Si bien caracterizar estas variables para los think tanks que existen en Argentina y funciones que desempeñan, resulta una tarea compleja debido a la multiplicidad de organizaciones con diferentes características agrupadas bajo esta denominación, las Secciones desarrollados hasta aquí intentan iluminar parte de estas variables, definicendo algunos criterios de análisis que permitan identificar líneas de comportamiento de los think tanks, actores claves en el proceso de formulación e implementación de las políticas públicas.

211

Gerardo Uña

IV . Conclusiones IV .1. Principales Conclusiones IV.1. Los think tanks incrementaron notablemente su participación en el proceso de políticas públicas en las últimas décadas. En el caso de Argentina a partir de la década del noventa su participación es cada vez más relevante. Sin embargo, aún son escasos los análisis realizados sobre su forma de funcionamiento, sus objetivos e incentivos, y los mecanismos utilizados para influir en las políticas públicas. Esta situación no es privativa de Argentina, sino que pareciera ser el común denominador de los países de América Latina. A la vista de la creciente participación y relevancia de los think tanks, y considerando que el objetivo de estas organizaciones es influir sobre el proceso de formulación e implementación de las políticas públicas, en este estudio se intenta identificar cuales son los factores que condicionan su comportamiento y permanencia en el mediano/largo plazo, considerando que deben funcionar en un contexto con cierto nivel de inestabilidad como es el sistema político argentino. Mediante al análisis realizado fue posible identificar factores internos y externos que influyen sobre el comportamiento de los think tanks. Comenzando por la factores internos, los mismos se encuentran relacionados con los diferentes tipos de think tanks identificados –Centros de Investigación Privados, Centros Académicos, Fundaciones Políticas y Grupos de Advocacy– y las funciones que estos pueden desempeñar: ámbitos de difusión, legitimadores de políticas, redes de conocimiento y soporte a la actividad política. Estos dos factores, el tipo de think tank y la principal función que desarrolla, influyen sobre sus principales objetivos, su forma de funcionamiento, sus actividades y sus fuentes de financiamiento. De esta forma, los Centros de Investigación Privados se destacan principalmente por desarrollarse, por un lado, como ámbitos de difusión dirigidos principalmente al sector privado, a los lideres políticos y los sectores académicos vinculados a los procesos de tomas de decisiones. Por otro lado, cumplen la función de legitimadores de políticas, ya que los proyectos que realizan tienen una posición ideológica determinada sostenida en investigaciones confiables, que permite sustentar ciertas decisiones de los actores políticos. Los Centros Académicos pueden desempeñar funciones tanto como ámbitos de difusión, legitimadores de políticas o generar redes de cono-

212

Think tanks en Argentina: sobreviviendo a la tensión entre la participación...

cimiento. Como ámbitos de difusión, se destacan por ser apolíticos y neutrales, mientras que en su rol de legitimadores de políticas sirven, al igual que los Centros de Investigación Privados, como puntos de referencia para la toma de posición. Por otra parte, pueden generan redes de conocimiento, creando a través de la investigación empírica una red actores especializados para diferentes los sectores privados y/o gubernamentales. Por su parte, la mayoría de las Fundaciones Políticas cumplen funciones de soporte de la actividad política o generan redes de conocimiento, y sólo unos pocos casos actúan como legitimadores de políticas. Construyen las redes de conocimiento, ya que el think tank permite acceso a una seria de expertos con conocimientos específicos que no suelen participar de la actividad política, pero si forman parte de este tipo de instituciones. El soporte a la actividad política lo hacen a través de otorgar contenidos y programas a un sector o actor político, y en caso de asumir posiciones ejecutivas o legislativas sus referentes, los miembros del think tank forman parte de la gestión o promueven proyectos legislativos. Por último, en su rol de legitimadores de políticas, las Fundaciones Políticas suelen constituir una alternativa válida para que los cuadros político partidarios elaboren y promocionen investigaciones sobre políticas públicas que serán impulsados por sus candidatos. Por último, los Grupos de Advocacy se destacan por tener como principal función ser ámbitos de difusión, su rol está relacionado mayormente como garantía de transparencia y calidad con la posibilidad de acceso a públicos específicos. Con respecto a los factores externos que influyen sobre el comportamiento de los think tanks es posible identificar a dos de ellos: las elecciones y la agenda pública. Estos factores también influyen de distinta forma sobre las organizaciones según el tipo de think tanks y sus actividades. Las elecciones, y en especial las presidenciales, son para las Fundaciones Políticas ocasiones donde es posible lograr espacios de gestión directa y/o implementación de programas. Por lo tanto, su comportamiento está fuertemente influenciado por los ciclos electorales, y esto se observa en los ajustes que se producen sobre sus proyectos de acuerdo a la coyuntura política. Los temas que forman parte de sus planes de trabajo son aquellos que están en la agenda pública. En el caso de los Grupos de Advocacy, las elecciones son espacios en las cual su papel de aval de transparencia adquiere mayor relevancia, ya sean elecciones para cargos ejecutivos o legislativos. Así, durante las elecciones también incrementan su nivel de actividad. 213

Gerardo Uña

En contraposición, las elecciones suelen generar para los Centros de Investigación Privados y los Centros Académicos una mayor atención de la sociedad y los donantes sobre problemas coyunturales. Esto los obliga a realizar modificaciones en sus planes de trabajo intentando lograr una correlación entre los temas estructurales que conforman su agenda y los temas coyunturales de la agenda pública. En el caso de los Centros Académicos, se produce una mayor actividad en su función de ámbitos de difusión, donde pueden demostrar su poder de convocatoria en el sector privado y la comunidad académica, situación que les permite incrementar su presencia y visibilidad. La conformación de la agenda pública también puede implicar cambios en el comportamiento de los think tanks, especialmente en el caso de las Fundaciones Políticas. Estas organizaciones tienden a centrar sus esfuerzos en elaborar productos y organizar actividades relacionados con temas que podrían concentrar la atención del público masivo, y para ello se basan en los temas de la agenda pública. Los Grupos de Advocacy, por su parte, se valen de la coincidencia entre los temas de la agenda y sus objetivos específicos para promover las demandas sociales hacia los gobiernos, utilizando esta situación a su favor. En contraposición, los Centros de Investigación Privados y los Centros Académicos son los que menos influenciados se encuentran por la agenda pública. Estos think tanks están dedicados principalmente en los temas estructurales y de mediano plazo, más que en los temas coyunturales impuestos por la agenda pública. Pero, como fuera señalado, las sucesivas crisis económicas que atravesó Argentina en las últimas décadas tuvieron un gran impacto sobre los Centros de Investigación Privados económicos determinando, prácticamente sus temas de investigación. Por lo tanto, en general este tipo de think tank presenta una baja influencia de la agenda pública sobre sus actividades, pero en particular, un determinado grupo de organizaciones presenta una mayor relación entre sus actividades y los temas coyunturales, especialmente cuando estos coinciden con temas estructurales. Además de las características particulares de cada tipo de think tanks, de la función que pueden desarrollar y del impacto de factores externos sobre sus actividades, existen ciertas tensiones inherentes a su propia naturaleza que impactan sobre su comportamiento. Entre las tensiones que pueden identificarse, que son comunes a todos las organizaciones pertenecientes tanto a países desarrollados como en vías de desarrollo, puede mencionarse como señala Lowenthal (2006), las existentes entre un enfoque específico de las investigaciones y una mayor visibilidad del think tank; o entre la autonomía intelectual de la organización y el acceso a ciertas fuentes de financiamiento. 214

Think tanks en Argentina: sobreviviendo a la tensión entre la participación...

En el caso especifico de Argentina, la combinación de los factores internos y externos descriptos influye especialmente sobre una de las tensiones mas estructurales se presenta para los think tanks locales: la tensión entre un mayor nivel de participación en el proceso de las políticas públicas y la permanencia en el mediano/largo plazo de la organización. Analizado las experiencias de las últimas décadas es posible plantear que existe una relación inversa entre un mayor nivel de participación y el logro de una mayor permanencia en el tiempo de la organización. Ejemplos paradigmáticos de esta situación ocurren con las Fundaciones Políticas. Estas organizaciones explicitan claramente su adhesión a un determinado partido o sector político y presentan un elevado nivel de participación en el proceso de las políticas públicas. Mientras el sector político con el cual se identifican cuente con posibilidades ciertas de acceder a posiciones de poder o se encuentre a cargo del poder ejecutivo, estas fundaciones presentan gran atractivo para los donantes y, por lo tanto, cuentan con recursos financieros para desarrollar sus actividades. Cuando se produce un cambio de gobierno, y el sector político deja la función gubernamental o no accedió a los lugares para los cuales se postulo, sus recursos financieros se ven reducidos. Esto afecta fuertemente su funcionamiento, sin recursos no hay equipos de investigación, y sin equipos de investigación no hay propuestas y actividades de difusión. Consecuentemente sus actividades se reducen al minino o directamente la organización deja de funcionar. Sin embargo, a pesar de que un menor involucramiento directo con actores o líneas políticas puede favorecer la permanencia de un think tank, también puede limitar el nivel de participación que tiene en los procesos de políticas públicas, alejándolo de esta manera de uno de los principales objetivos que tienen estas organizaciones, que es justamente influir en dichos procesos. Muchos de los ejemplos señalados de Fundaciones Políticas involucrados con actores políticos importantes, que si bien dejaron de existir o han perdido relevancia, lograron en su momento un mayor impacto en los procesos de políticas públicas del que pueden aspirar en períodos de tiempo muchos más largos otros think tanks que han apostado a la permanencia. De todas maneras, dada la volatilidad del contexto político en Argentina, en líneas generales se observa una tendencia en los últimos años a que los think tanks locales eligjan una posición más conversadora, posicionándose como Centros de Investigación Privados o Centros Académicos, o directamente como Grupos de Advocacy. En los dos primeros casos, Centros de Investigación Privados y Centros Académicos, su nivel de 215

Gerardo Uña

participación e identificación con un determinado sector o partido político suele ser menor al presente a las Fundaciones Políticas. La participación por lo general es indirecta, mediante la elaboración de diagnósticos y grandes líneas de intervención, o mediante la influencia sobre los otros tipos de think tanks, especialmente las Fundaciones Políticas, a través de la adopción por parte de estas últimas de sus marcos conceptuales y esquemas generales de análisis. Cuando expertos de estos tipos de think tanks participan directamente en la gestión pública, siempre lo hacen a titulo personal, compartiendo los beneficios profesionales con la institución y asumiendo los posibles costos políticos y de reputación en forma personal. Los casos de estas organizaciones que participaron o participan en la gestión de las políticas públicas presentan estas características. En este contexto, la entrada directa al juego político de los think tanks locales implica elevados riesgos para su supervivencia y para la reputación y prestigio de sus expertos. Esta situación, junto a la ausencia de estructuras dentro de los partidos políticos destinados a la formación de equipos técnicos, es un factor más que influye sobre la baja calidad de las políticas públicas presente en Argentina.

IV .2. Agenda de temas a desar IV.2. desarrrollar En este estudio se estandarizaron una serie de variables que permiten analizar a los think tanks bajo ciertos parámetros comunes. Sin duda que la gran diversidad de organizaciones que se agrupan dentro de esta denominación implica en cierta forma simplificar algunas de sus características particulares para poder efectuar un análisis comparativo. Sobre la base de esta primera aproximación al estudio de este complejo fenómeno surgen aspectos a profundizar que podrían conformar una agenda de de trabajo para futuras investigaciones. Considerando la ausencia de estructuras dentro de los partidos políticos dedicados a la generación de equipos técnicos y el peligro que implica para los think tanks y sus expertos una participación directa en los procesos de políticas públicas, un aspecto a estudiar con mayor detalle es la identificación de los posibles mecanismos que facilitarían un mayor acercamiento entre estos actores. Sin dudas que gestiones gubernamentales con predisposición a establecer un “puente” entre estos ámbitos es una condición previa imprescindible. Pero, en caso de presentarse una coyuntura favorable pareciera que los think tanks no cuentan con una estrategia definida, y las herramientas adecuadas, para lograr una mejor interacción con el sector público. Por lo tanto, sería preciso definir desde 216

Think tanks en Argentina: sobreviviendo a la tensión entre la participación...

los think tanks estas herramientas, que permitan colaborar, pero a la vez fortalecer la capaciad del sector público. En esta misma línea, es posible observar aún un bajo nivel de interrelación entre estas organizaciones y el Poder Legislativo. Sin bien el sistema fuertemente presidencialista de la región deja al legislativo en un segundo plano, una mayor interacción de los think tanks con los parlamentarios contribuiría a fortalecer los vínculos entre las ciencias sociales y la politica. Nuevamente sería necesario identificar cuales podrían ser los mecanismos y herramientas que favorezcan esta situación en el caso de Argentina en particular y de la región en general. Otro tema a profundizar son las interrelaciones entre los distintos think tanks. Al analizar el funcionamiento de los think tanks se observa una baja coordinación de actividades entre ellos, las cuales suelen limitarse a la participación de miembros de un think tank en eventos organizados por otra institución. Pero, los think tanks con mayor capacidad de generación de conocimientos académicos influyen sobre el resto de las organizaciones, al generar los marcos generales de análisis utilizados por el resto para el desarrollo de sus investigaciones. A su vez, existe un denso entramado de relaciones entre los expertos que conforman los think tanks, los cuales suelen formar parte de más de una institución. Por lo tanto, en una mirada de largo plazo sería necesario identificar claramente cuáles son los think tanks que cumplen un rol clave en la generación de propuestas para influir sobre el proceso de políticas públicas y cómo éstos se relacionan con los actores políticos y el resto de las organizaciones. La identificación de estos think tanks y el análisis de sus mecanismos de influencia permitiría elaborar estrategias para fortalecer el vínculo entre el conocimiento experto y la implementación de políticas, tomando ejemplos que han demostrado resultados positivos en su funcionamiento. Otro interrogante a responder es cuáles son las razones que provocaron la ausencia de think tanks en la región dedicados a temas de pobreza. Argentina, al igual que el resto de los países de la región, presenta elevados indicadores de pobreza y desigualdad. Sin embargo, no se han generado think tanks con fuerte expertise en el diseño y monitoreo de programas destinados a la población más desprotegida. Pareciera que la lógica implícita en el “derrame” del crecimiento económico hacia toda la sociedad, la cual solucionaría los aspectos de distribución del ingreso, no promovió la generación de think tanks en esta área. Sin dudas que el núcleo duro de pobreza existente en América Latina hace necesario la promoción de centros de estudio con alta capacidad en el estudio de esta temática, que transciendan el enfoque asistencialista y promuevan políti217

Gerardo Uña

cas sustentables de superación de la pobreza. Profundizar en el conocimiento de esta situación, para luego proponer acciones que reviertan esta situación es otro tema de futuras investigaciones. Por último, también resulta necesario continuar con el análisis del rol de las fundaciones internacionales en relación a los think tanks en los países en desarrollo. Uno de los mayores desafíos en este ámbito es lograr la autosustentabilidad de las instituciones más allá del apoyo del donante internacional. Sin dudas que comprender los factores que influyen sobre el comportamiento y las relaciones que establecen los think tanks con el resto de los actores es un elemento que ayudaría a generar una mayor comprensión para ellos sobre los retos que enfrentan los think tanks en los países en desarrollo. A modo de reflexión final es posible plantear que los think tanks son sin duda un actor relevante en el proceso de las políticas públicas en la Argentina. Comprender su funcionamiento y sus incentivos es un prerrequisito necesario para entender su rol en el juego de las políticas públicas, considerando que la promoción de acciones que permitan mejorar la calidad de las mismas en nuestro país requiere la participación y coordinación de múltiples actores relevantes, entre ellos los think tanks. Este estudio pretende iluminar ciertas características comunes de los think tanks que ayuden a comprender mejor su funcionamiento y así colaborar con este objetivo.

Bibliografía ABELSON, Donald (2002). “Do Think Tanks matters? Assesing the impact of Public Policy Institutes”. Mc-Gill Queen´s University Press, Montreal. BAIER, Gerald y Herman BAKVIS (2001). “Think tanks and political parties: competitors or collaborators”. En: ISUMA Vol. 2 Nº 1. Disponible en www.isuma.net. BRAUN, Miguel, Antonio CICIONI y Nicolás DUCOTE (2002). “Policy Implementation Think Tanks in Developing Countries? Lessons from Argentina. CIPPEC. Disponible en www.cippec.org.ar. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos (1998). “La reforma del Estado de los años noventa. Lógica y mecanismos de control”. En: Desarrollo Económico Vol. 38 Nº 150. CAMOU, Antonio (1999). “Los consejeros de Menem. Saber técnico y política en los orígenes del Menemismo”. En Cuadernos del Centro de Investigaciones Socio Históricas Nº 5. Universidad Nacional de La Plata.

218

Think tanks en Argentina: sobreviviendo a la tensión entre la participación...

__________ (1997). “Los consejeros del Príncipe. Saber técnico y política en los procesos de reforma económica en América Latina”. En Nueva Sociedad Nº 152. Noviembre-Diciembre. COLINA, Jorge, Osvaldo GIORDANO y Lucas RONCONI (2006). “Fundación Mediterránea: a case study of successful business and research interaction to policy bridging”. Global Development Network / Economics Education and Research Consortium. Disponible en http://www.eerc.ru DINATALE, Martín (2003). “Los que piensan para ellos”. En La Nación, 13 de Abril. GICOVATE, Nicolás (2004). “Pienso, luego influyo”. En Debate, 3 de Diciembre. LOWENTHAL, Abraham (2006). “The Craft of Think Tanks Institution Building: Working at the Nexus Between Thought and Action”. Informal presentation, Public Policy Scholar, Woodrow Wilson International Center for Scholars. MANIN, Bernard (1992). “Metamorfosis de la Representación”. En: M. Dos Santos (coord.) ¿Qué queda de la Representación Política?, CLACSO, Nueva Sociedad. McGANN, James (2004). “Scholars, Dollars and Policy Advice”. Disponible en www.fpri.org. STONE, Diane (2004). “Recycling Bins, Garbage Cans or Think Tanks? Contesting Three Myths Regarding Policy Analyss Institutes”. Comparative Perspectives on Scientific Expertise for Public Policy. 16 y 17 de Diciembre, Ámsterdam. THOMPSON, Andrés (1994). “Think tanks en la Argentina. Conocimiento, instituciones y política”. CEDES, Buenos Aires, Argentina. UÑA, Gerardo, Gisell COGLIANDRO y Juan LABAQUI (2004). “Políticas públicas y toma de decisiones: los think tanks en Argentina”. Documento de Trabajo. Fundación Konrad Adenauer. VALENZUELA, Diego (2001). “Radiografía de los tanques de ideas: Los que piensan la Argentina”. Disponible en: www.ciudadpolitica.com. VEIRAS, Nora (2003). “Nuevo Escenario. Las ONGs al gobierno”. En Tercer Sector Nº 43, Agosto. Ciudad de Buenos Aires.

Listado de Siglas Referidas a Think T anks Tanks ACEP- Asociación Civil de Estudios Populares. ACIJ - Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia. ADC – Asociación por los Derechos Civiles. CECE –Centro de Estudios para el Cambio Estructural. CEDES –Centro de Estudios de Estado y Sociedad. CEDI - Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional. CEER – Centro de Estudios Económicos de la Regulación de la Universidad Argentina de la Empresa. 219

Gerardo Uña

CEF – Centro de Estudios para la Estabilidad Financiera. CELS –Centro de Estudios Legales y Sociales CEM –Consejo Empresario Mendocino. CEPES – Centro de Estudios Políticos, Económicos y Sociales. CIEPP –Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas. CIPPEC –Centro de Implementación de Políticas para la Equidad y el Crecimiento. CISEA –Centro de Investigaciones Sociales sobre el Estado. FADE –Fundación Argentina para el Desarrollo con Equidad. FCYC – Fundación Creer y Crecer. FIDE –Fundación de Investigaciones para el Desarrollo. FIEL –Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas. FL – Fundación Libertad. FLACSO –Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Sede Buenos Aires. FM/IERAL – Fundación Mediterránea – Instituto de Estudios Económicos sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana. FT – Fundación del Tucumán. FUALI –Fundación Argentina para la Libertad de la Información. GPF- Grupo Plan Fénix de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires. GUS – Grupo Unidos del Sud. IAE – Instituto de Altos Estudios Empresariales de la Universidad Austral ICDA –Instituto de Ciencias de la Administración de la Universidad Católica de Córdoba. IDES –Instituto de Desarrollo Económico y Social. UCEMA – Universidad Centro de Estudios Macroeconómicos de Argentina. UDESA – Universidad de San Andrés. UNLP – Universidad Nacional de La Plata. UTDT – Universidad Torcuato Di Tella.

220

El desarrollo de algunas Capacidades Internas Críticas para la incidencia efectiva de los Think T anks en Políticas Públicas1 Tanks

Nicolás Ducoté2

Contexto y enfoque En América Latina, durante la última década, a la vez que se producía cierto empeoramiento de las condiciones sociales y económicas de una parte importante de la sociedad, en muchos casos alimentado por el retiro del Estado, se dio también un verdadero aumento de participación cívica para la incidencia en políticas públicas, quizás alimentado por la necesidad social de encontrar mejores respuestas a los desafíos de lograr mayor equidad y crecimiento sustentable. Este aumento de la participación se tradujo en muchos casos en iniciativas institucionales de la sociedad civil, que sin dudas tuvieron y tienen alguna capacidad de contribuir a mejorar el funcionamiento y eficacia de nuestros sistemas democráticos. Ya Tocqueville a mediados del siglo XIX sostenía que una rica vida asociativa constituía una herramienta fundamental para el mantenimiento y desarrollo de una vida democrática. Hoy esa afirmación aún es válida, en la medida que la participación activa de las Organizaciones de la Sociedad Civil, en diversos temas como los derechos humanos, los 1

Este trabajo contó con diferentes contribuciones de algunos colaboradores de CIPPEC, entre ellos, Matías Obludzyner, Nair Castillo, Celina Rodríguez Sammartino, Inés Lanz, María Julia D´Agostino y Florence Cheung, a quienes les estoy especialmente agradecido. 2 Director Ejecutivo de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento). 221

Nicolás Ducoté

derechos de los consumidores, el medio ambiente, la calidad democrática y las políticas públicas, ha sido un factor central para el avance de estos temas en el ámbito de la opinión pública y la agenda política. En ese contexto han ido apareciendo una serie de think tanks, los cuales, en un marco de democracias relativamente nuevas y poco consolidadas en el plano institucional, han tenido y tienen la posibilidad de convertirse en actores relevantes en la formulación e implementación de las políticas públicas y en el fortalecimiento institucional a través de su capacidad de incidir sobre estos procesos. Sin embargo, no sólo alcanza con el mero hecho de la existencia de esta oportunidad, ni tampoco es suficiente que existan buenas e innovadoras ideas y sugerencias de política, sino que también es esencial que los think tanks cuenten con las capacidades de gestión adecuadas para cumplir con su función eficazmente. De no ser así, la contribución que este tipo de organizaciones pueda hacer a la formulación e implementación de políticas públicas, así como al fortalecimiento democrático, se verá significativamente limitado. En cambio, las organizaciones que logren una estructura organizacional y un funcionamiento operativo adecuado verán potenciado su trabajo y su capacidad de incidir en los asuntos pública. Este breve trabajo apunta entonces a complementar los aspectos más analíticos y teóricos de otros capítulos con una aproximación mas práctica y operativa, orientada a detallar una serie de cuestiones que hacen al desarrollo de ciertas capacidades internas e institucionales críticas que un Think Tank puede desarrollar para potenciar y hacer más efectiva su incidencia en las políticas públicas.

Brevemente, ¿de que hablamos cuando hablamos de think tanks tanks?? El término Think Tank es relativamente novedoso en América Latina y suele identificar a organizaciones privadas sin fines de lucro, generalmente no gubernamentales (“del tercer sector”) que estudian temas de política pública con el fin de hacer llegar sus conclusiones al sistema de toma de decisiones públicas. Dentro del conjunto de estas instituciones, hay entidades que tienen orientaciones mas académicas, otras se inclinan más hacia la arena política o gubernamental, y algunas se ocupan más de abogar a favor de ciertos temas tratando de ponerlos en la agenda pública. Pero a pesar de las diferencias, prácticamente todos los think tanks tienen algunas características en común: trabajan en el campo del análi222

El desarrollo de algunas Capacidades Internas Críticas...

sis técnico, poniendo su capacidad de generar, acumular o diseminar información y conocimiento al servicio de quienes tienen que tomar decisiones públicas; creen en “el poder de las ideas”, y de alguna manera sus esfuerzos apuntan a resolver problemáticas sociales con propuestas de política pública (quizás debido a que muchas veces el Estado no lo hace satisfactoriamente por cuenta propia). Una definición utilizada por el especialista en políticas públicas Yehezkel Dror describe a los think tanks como “islas de la excelencia que aplican el pensamiento científico, interdisciplinario y de jornada completa a la mejora exhaustiva de los procesos de formulación e implementación de políticas públicas, como un puente principal entre poder y el conocimiento”. Para el autor, los think tanks operan como grupos de investigación activamente involucrados en los procesos de formulación e implementación de políticas públicas a través de la transmisión de información (conocimiento) hacia los oídos de quienes formulan las políticas (poder), abriéndoles los ojos ante posibles problemas y ofreciendo soluciones para lidiar con ciertos desafíos. Asimismo, los think tanks participan y a veces inspiran el debate público, aportando calidad de investigación y análisis a la discusión de ciertas temáticas, lo cuál influye en alguna medida en el funcionamiento de nuestras democracias. Desde un punto de vista optimista, se podría decir que aumentan la participación y la influencia de la sociedad civil en la formulación e implementación de políticas públicas, logrando que el proceso de decisión de cuestiones estatales contenga ciertos elementos técnicos que permiten a los líderes tomar decisiones mas informadas. Usando estudios empíricos, encuestas de opinión, análisis costo-beneficio y otras técnicas, los think tanks desarrollan propuestas para la mejora de las políticas públicas, no solo ofreciendo sus trabajos a los hacedores de políticas, sino también a la sociedad en su conjunto. Es así que la mayoría de los think tanks utilizan una variedad de enfoques para incidir en la toma de decisiones públicas: realizan recomendaciones u ofrecen críticas sobre políticas (directamente a los funcionarios públicos responsables de las mismas), evalúan programas gubernamentales, opinan en los medios de comunicación masiva, intentan educar al ciudadano medio informado sobre temas que han investigado, forman profesionales y analistas para la gestión pública y, a través de seminarios y encuentros se posicionan como ámbitos de intercambio, debate y negociación, entre otras estrategias. De hecho, comúnmente utilizan una “combinación estratégica” de todas estas funciones para crear una cartera diversificada de estrategias de intervención y de proyectos. Esta mezcla de 223

Nicolás Ducoté

enfoques permite a los think tanks resguardar cierta independencia, dándoles más canales de influencia sobre las políticas públicas y, usualmente, también mayor estabilidad financiera, lo cual suele ser funcional al logro de sus objetivos de incidencia a mediano y largo plazo.

¿A quiénes se dirigen los esfuerzos de los think tanks tanks?? Dado que la agenda de los think tanks se focaliza en la mejora de las políticas públicas, y que los gobiernos (de distintos niveles) son los actores principales en ese ámbito, es razonable pensar que el principal cliente de un think tank, directa o indirectamente, suele ser el gobierno o más precisamente, los tomadores de decisión del ámbito estatal que operan sobre cuestiones públicas en los temas que trabaja el think tank, sean políticos o funcionarios. Por eso, una de las principales consideraciones para los think tanks en países en desarrollo son sus relaciones con los gobiernos. Digo esto porque especialmente en países en que los sistemas representativos no funcionan tan bien como quisiéramos, y donde la brecha entre representantes y representados es aun significativa, suele ser a través de las acciones de incidencia sobre los poderes del Estado que se promueven cambios en las políticas públicas. Es posible que en países más desarrollados, los think tanks puedan orientar sus energías a influir principalmente sobre la ciudadanía, para que ésta a su vez presione sobre sus representantes, y a través de ese mecanismo se llegue a lograr la incidencia buscada. Pero mientras en muchos de nuestros países no estén mas aceitados los mecanismos democráticos, mientras no sea mayor el accountability de los representantes del pueblo, y mientras el vínculo entre gobernantes y gobernados siga siendo tan distante, es probable que tenga sentido que el esfuerzo principal de los think tanks este orientado a una elite que participa de la toma de decisiones públicas, generalmente vinculado al estado, al gobierno y/o a los partidos políticos. En ese sentido es que la relación de los think tanks con sus respectivos gobiernos resultan una consideración importante. Una fuerte conexión podría limitar la independencia intelectual de los investigadores al politizar sus prioridades académicas, mientras que demasiada distancia entre un think tank y el gobierno podría resultar en una investigación irrelevante para el proceso de formulación e implementación de políticas públicas. En este sentido, los think tanks deben buscar un equilibrio que les permita establecer un nivel de credibilidad y utilidad para el trabajo de los hacedores de política que están en el poder (lo cual favorecerá que sus recomendaciones sean tomadas en cuenta), y a la vez ser cuidadosos de proteger la 224

El desarrollo de algunas Capacidades Internas Críticas...

independencia de sus investigaciones de los intereses coyunturales del gobierno de turno, como para poder garantizar que la influencia del think tank en cuestiones públicas logre un carácter más permanente, que trascienda una gestión gubernamental particular. Con este desafío presente, se puede aseverar que usualmente los think tanks apuntan a que los resultados de su trabajo influyan sobre quienes toman decisiones en el ámbito público, y que esa influencia se ejercita de distintas maneras en el trato directo con actores gubernamentales. Cuando los think tanks han demostrado una competencia extraordinaria en un tema dado, y tienen la capacidad de preparar documentos en un formato legal apropiado, son llamados a redactar anteproyectos de ley o sugerir modificaciones a leyes en discusión parlamentaria. Cuando ofrecen capacitaciones, conferencias, talleres o seminarios para funcionarios o políticos, pueden brindar a los hacedores de política la oportunidad de construir su conocimiento en áreas temáticas claves. Cuando hacen falta equipos técnico-políticos, muchos líderes electos recurren a los think tanks para llenar posiciones claves, así como también a veces proporcionan un lugar confortable para que esos líderes desarrollen planes y propuestas de política por fuera de la burocracia gubernamental. Un segundo cliente importante de los think tanks es el público general, los ciudadanos. Aun cuando los mecanismos y las instituciones públicas de nuestras democracias latinoamericanas todavía no funcionen suficientemente bien, sigue teniendo sentido para los think tanks dedicar esfuerzos a educar e influir sobre el público general para que este a su vez pueda participar mas informadamente de los asuntos públicos. Llegando a la prensa, la radio, la televisión, las universidades, las bibliotecas y librerías, foros de discusión, y a través de muchos otros canales, los think tanks son capaces de educar a la gente sobre las cuestiones importantes del momento, proveyendo información y análisis, y enriqueciendo el debate público. Así, los ciudadanos se encuentran mejor equipados para presionar, con conocimiento más elaborado, por –o en contra– de políticas que se encuentran en discusión. Especialmente en sistemas o momentos en que los gobiernos no se encuentran abiertos a la crítica, la función de los think tanks como “voz alternativa” a la del gobierno, y como informante de la ciudadanía, es aún más significativa. Un tercer cliente relevante de los think tanks son los medios de comunicación masiva y los periodistas. Éstos, al buscar proveer de noticias y análisis a la gente, a menudo consultan a los think tanks para obtener explicaciones claras y concisas sobre las cuestiones políticas más relevantes del momento, ya que en muchos casos, los think tanks son más capaces 225

Nicolás Ducoté

de comunicar efectivamente un tema que los académicos o incluso funcionarios de gobierno. Este punto de la comunicación con, y, a través de, los medios masivos, se trata en mayor detalle en la segunda parte de este trabajo.

¿Cómo operan los think tanks en los procesos de políticas públicas en países en desarrollo? Los procesos de formulación e implementación de políticas públicas están, casi por naturaleza, impregnados por el cambio continuo, especialmente en países en desarrollo que tienen menos consolidadas sus instituciones. En ellos, el ámbito de las políticas públicas, al estar compuesto por intereses y actores tan variados, complejos y contrapuestos, está signado por la dinámica permanente. Esta característica se ve acentuada en contextos en donde la reforma y el fortalecimiento del Estado es, todavía un tema pendiente de la agenda pública. Tal es el caso de muchos países latinoamericanos en donde, sin lugar a dudas, es necesario mejorar las capacidades estatales en materia de políticas públicas, y es allí donde los think tanks pueden cumplir una función esencial. En estos países, al igual que en muchos otros países en desarrollo, los procesos de implementación de reformas tienen ciertas características especiales que condicionan en trabajo de los think tanks y que Brinkerhoff y Crosby (2002) resumen así: * El estímulo de un proceso de reformas frecuentemente viene de fuentes externas al gobierno (p. ej. los grupos de presión, la sociedad civil, los donantes internacionales etc.). * Un cambio de políticas redistribuye los beneficios entre diferentes actores y crea nuevos ganadores y perdedores; por lo tanto, las decisiones de implementar una reforma son siempre controvertidas y altamente políticas. * Los tecnócratas son lo más involucrados en la formulación de reformas, pero no piensan en los cálculos políticos. * Los técnicos reformadores normalmente no conocen bien el ambiente político ni la estructura administrativa donde se llevan a cabo las reformas. * Los recursos necesarios para llevar adelante las reformas no existen o están mal usados. * Un cambio de políticas requiere que las organizaciones gubernamentales se adapten a las tareas nuevas, que es siempre difícil debido a la inercia y la resistencia burocrática. 226

El desarrollo de algunas Capacidades Internas Críticas...

Teniendo en cuenta estas características, los think tanks en países en desarrollo pueden participar y tener un rol relevante en los procesos de reforma, tanto impulsando estos procesos, como contribuyendo a una mejor implementación de las reformas en materia de política. En este sentido, hay que tener en cuenta que un think tank, como poseedor de un saber especializado, tiene la posibilidad de generar una ventaja comparativa sobre otras organizaciones que también intentan influir sobre los procesos de políticas públicas; constituyéndose en referencia “obligada” para temas relativos a su área de especialización. Sin embargo, ser efectivo en la incidencia sobre los procesos de políticas públicas no depende sólo de poseer un saber especializado y distinguirse de otros actores que buscan incidir. En los procesos de planificación, implementación y gestión de políticas, la dimensión técnica, generalmente, no es suficiente para lograr los objetivos deseados. En cambio, se requiere un tipo de capacidad que incorpore, además del saber técnico, la dimensión estratégica y la política. Respecto de la gestión estratégica de un think tank, ésta debiera tener en cuenta las siguientes características:3 * Anticipa los eventos que pueden suceder en vez de reaccionar ante ellos cuando ocurran. * Tiene en cuenta los componentes de los ambientes externos, incluyendo la tecnología, las políticas, la economía y la dimensión social. * Asegura que las organizaciones que implementan las políticas sean compatibles con el ambiente en que operan y que lo hagan en el tiempo apropiado. * Es abierta a cambios en los objetivos y las actividades cuando cambian las circunstancias políticas, económicas y sociales. En resumen, el enfoque estratégico ayuda a que los think tanks miren hacia afuera (para captar las señales de cambio y transformación en el ambiente político), miren hacia adentro (para examinar las capacidades y las debilidades de su organización) y miren hacia adelante (para anticipar y prepararse para los cambios potenciales). Además de esta gestión estratégica, también resulta fundamental la gestión política, que surge de desarrollar lazos fluidos con el mundo de los tomadores de decisiones, sean estos políticos o funcionarios de carrera, así como con los diferentes actores relevantes intervinientes en la escena pública para poder incidir más eficazmente sobre los procesos de políticas públicas. Es fundamental, entender la economía política de la

3

También en Brinkerhoff y Crosby; Managing Policy Reforms, Kumarian Press, 2002 227

Nicolás Ducoté

política pública en cuestión en profundidad, identificando a los actores principales y sus prioridades e intereses, comprender el ámbito político respectivo, conocer las fuerzas y limitaciones de la propia organización, en comparación con el resto de los actores, identificar aliados potenciales y opositores, y desarrollar estrategias de articulación y de comunicación efectivas. Esto no es fácil por varias razones: Por una parte, debido a cuestiones de cultura política y desconfianza mutua entre sociedad civil y sociedad política. Las organizaciones de la sociedad civil en general, y muchos de los think tanks que operan en democracias jóvenes, tienen como reto superar las actitudes contestatarias y de situarse como oposición sin proposición; en la crítica permanente, basadas en juicios y actitudes que se moldearon en los años de lucha por la democracia, o al calor de ideologías anti-Estado. Se debe de pasar a interactuar constructivamente en el fortalecimiento de nuestras instituciones públicas y la consolidación de un Estado justo, democrático, transparente, y eficiente que mejore la vida de las personas. Por otra parte, debido al desafío para la gestión política de los think tanks que surge de la baja estabilidad institucional en el Estado y en la dirigencia política. Los think tanks pierden parte de su capacidad de acceso e influencia cuando se producen cambios muy seguidos de funcionarios de gobierno, ya que lleva inevitablemente tiempo forjar relaciones con nuevos funcionarios, y recién a medida que se nutren esas nuevas relaciones, resulta posible para los think tanks conocer los intereses y prioridades de los nuevos tomadores de decisión y así poder acercar ideas, propuestas, críticas para influir sobre sus políticas. Finalmente, por falta de profesionalismo y comprensión de la economía política de los procesos de política pública. Los think tanks deben elevar su profesionalización y la calidad de su trabajo en el proceso de políticas públicas, teniendo en cuenta los tiempos y las características particulares del sistema político en que operan. Los think tanks podrán intervenir más eficazmente en la definición, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas públicas en la medida que puedan realizar propuestas con viabilidad económica, social, presupuestaria, pero también con viabilidad política. Esto significa desarrollar habilidades y conocimientos que permitan elaborar proyectos o exteriorizar opiniones con argumentos cada vez mas sólidos, realistas, y oportunos. En definitiva, para poder enfrentar todos estos desafíos adecuadamente, y para operar con efectividad y de manera sustentable en políticas públicas, es necesario que los think tanks desarrollen ciertas capacidades críticas de gestión organizacional. Tres de las más fundamentales son justamente el objeto de análisis de la siguiente parte de este trabajo. 228

El desarrollo de algunas Capacidades Internas Críticas...

El desarrollo de capacidades internas críticas para la incidencia efectiva en políticas públicas La mayoría de los think tanks tienen entre sus principales figuras a personas con muy buenas credenciales académicas o hasta políticas, que suelen sentirse estimuladas por los desafíos mas atractivos del trabajo de un think tank: elaborar opciones de política pública para resolver problemas importantes que enfrentan sus sociedades, monitorear la acción estatal para velar por el buen desempeño del gobierno en alguna función crítica, informar a los ciudadanos sobre los aspectos mas relevantes de un tema candente de la coyuntura, o abogar a favor de alguna causa que merece atención en la agenda pública. Frente a esto, resulta sencillo entender la falta de atención que reciben las cuestiones de gestión interna y construcción de capacidades institucionales de las organizaciones. Sin embargo, ignorar la importancia de estas puede afectar significativamente la efectividad del trabajo del think tank, su sustentabilidad en el tiempo, su capacidad de incidencia en políticas públicas, o inclusive llevar a la pérdida de buenos recursos humanos o al deterioro de la reputación y credibilidad externa de la institución. Por eso vale la pena detenerse brevemente a analizar el grado de institucionalización y las capacidades con que cuenta un think tank que aspira a influir en procesos de política pública. Partiendo desde lo más básico cabe considerar los siguientes indicadores: o Si la organización está legalmente constituida y es autónoma o independiente del gobierno, empresas, confesiones religiosas, etc. o Si cuenta con un sistema contable, con estándares mínimos aceptables para una auditoría. o Si cuenta con un marco normativo interno, que regula la vida de la organización. o Si la organización cuenta con personal, que de manera voluntaria o profesional aporta al logro de la misión. o Si existen procesos e instancias de planeación, seguimiento y evaluación del trabajo. o Si tiene y desarrolla mecanismos de participación y evaluación con los tomadores de decisión con los cuales trabaja. o Si existen mecanismos claros y explícitos de decisión, comunicación, liderazgo y no discriminación por razones de género, raza, religión, o edad al interior de la organización. o Si cuenta con mecanismos de evaluación externa, auditoría o rendición de cuentas, que transparenten el trabajo de la organización. 229

Nicolás Ducoté

o Si ha establecido alianzas con otras organizaciones y con sectores académicos o gubernamentales. o Si se encuentra registrada en algún directorio, y cuenta con medios accesibles de contacto institucional: correo postal, teléfono, correo electrónico, página web, fax, etc. Por encima de estas pautas, cabe analizar si la institución cuenta con procesos y políticas para motivar y retener a su personal, controlar la calidad de sus trabajos, desarrollar líderes y equipos de trabajo, obtener los fondos necesarios para cumplir sus objetivos, administrar eficientemente los recursos materiales, y comunicar eficazmente sus propuestas y opiniones. Nada de esto sucede espontáneamente, sino que son cuestiones que requieren inversiones sustantivas y que generalmente deberían capturar la atención y energía de los máximos directivos de los think tanks. Sin embargo, y lamentablemente, muchas veces esto no sucede, con las consecuencias que ello acarrea para los propios think tanks y también las sociedades en las que estos operan. A lo largo de los últimos 20 años, sobran ejemplos en nuestros países de instituciones que fueron decayendo, fracasaron, o desaparecieron. En la gran mayoría de los casos, probablemente se debió a que no supieron o pudieron planificar adecuadamente su desarrollo y la gestión de sus proyectos, lograr financiamiento sustentable, o comunicar efectivamente su trabajo a los públicos clave. Afortunadamente, otras instituciones sí pudieron resolver estas cuestiones y sobre bases más firmes han logrado contribuir decisivamente al desarrollo de nuestras sociedades. De analizar algunos de esos casos exitosos, se destilan ciertos elementos que les resultaron más funcionales al desarrollo de tres de las principales capacidades internas que deben tener las organizaciones que buscan incidir efectivamente en políticas públicas. Éstas son la capacidad de (i) elaborar procesos para la Planificación Anual y la Gestión de Proyectos, (ii) invertir en Recaudación de Fondos y Desarrollo Institucional, y (iii) comunicar para incidir. 1 ) Elaborar procesos para la Planificación Anual y la Gestión de Proyectos Los think tanks son organizaciones sociales con características particulares. Una de ellas está relacionada con el alto nivel educativo y/o profesional de sus integrantes. Esta cualidad lleva a que los think tanks presenten desafíos especiales en cuanto al diseño de procesos internos, distintos a los que podrían tener otras organizaciones sociales como las de 230

El desarrollo de algunas Capacidades Internas Críticas...

base, mutuales o asociaciones. Uno de los elementos críticos en la gestión de los think tanks es la forma en que se alinean los objetivos de los proyectos sobre los que se organiza el trabajo diario con la misión, visión y objetivos de la organización. Este punto resulta central si la organización decide posicionarse como un Think Tank que funcione como una organización coherente y que trate de posicionar su nombre como una marca definida entre su público. De esta manera, el Think Tank que ha decidido configurarse como algo más que una mera plataforma (como el caso en que diversos investigadores desarrollan proyectos con formas y objetivos escasamente coherentes entre sí) delineará una estructura organizacional acorde a la misión y objetivos generales que se proponga, alineados con determinada estrategia de intervención en la sociedad. En este sentido, el diseño organizacional de una institución de investigación e incidencia en políticas públicas, acompañado por la estrategia delineada por la misma, debieran resultar la guía para la formulación de procesos internos, que serán los que darán sustento y coherencia institucional a la toma de decisiones sobre qué proyectos se hacen y como estos se gestionan. Usualmente, la creación de mayor valor en estas organizaciones resulta de coordinar el trabajo de las distintas áreas que el Think Tank posea, asegurando que el output (producto inmediato resultante de los proyectos desarrollados por los distintos programas) esté alineado con la misión de la organización. Por su parte, el outcome (efectos que se busca lograr en términos de incidencia) esperado será el que permitirá medir el impacto alcanzado por la organización. Sin dudas, la falta de coordinación entre las acciones de las distintas áreas puede condicionar los outcomes esperados e incluso puede poner en riesgo la efectividad de los proyectos y/o productos de varias áreas. De esta manera, resulta fundamental evitar la falta de coordinación que se manifiesta cuando la indefinición de prioridades genera conflictos involuntarios entre acciones de distintas áreas. La coordinación y adecuación de una planificación anual bien organizada resulta entonces esencial para evitar que los directores y coordinadores de los proyectos pierdan de vista los objetivos generales y de distintas áreas de la organización para cumplir con los compromisos de gestión asumidos. Por eso, una herramienta sumamente útil y recomendable para organizar la gestión interna consiste en la confección coordinada de un plan de trabajo proyectado para el período siguiente, usualmente de doce meses. Ese plan anual funcionaría como primera instancia de planteo de metas a alcanzar por cada área de la organización, y debiera contener objetivos específicos para cada una de ellas planteados en términos de 231

Nicolás Ducoté

resultados esperados, a modo de servir también como instrumento de medición de desempeño. Estos outputs estarán directamente relacionados con los outcomes deseados en materia de incidencia. Por su parte, la dirección de la organización debería ser responsable de alinear el trabajo de las áreas con la visión de la organización y sus objetivos estratégicos. Luego, debería supervisar y evaluar proyectos para asegurase que sean afines a dicho plan de trabajo, hacer un seguimiento de los mismos reuniéndose periódicamente con los coordinadores de los mismos, y asegurar que se cumplan los objetivos comprometidos alcanzando el impacto externo deseado y cumpliendo con lo estipulado en la planificación anual. A la vez, es necesario prever la posible alteración del plan anual ante cambios en la coyuntura tales como los cambios en la política, en la agenda pública o en el posicionamiento de actores, evaluando los costos y beneficios de llevar adelante una modificación. En el caso de CIPPEC se han implementado varias herramientas recomendables para administrar la gestión de proyectos y su posterior evaluación. Estas instancias formales funcionan principalmente como espacios de comunicación e intercambio de información entre los directores de los programas y el Comité Ejecutivo (CE), compuesto por el Director Ejecutivo, Director de Políticas, Directora de Desarrollo Institucional, Directora de Administración y la Directora de Comunicación. Algunos de los espacios constituidos para efectivizar la buena coordinación y gestión son: * Almuerzo de directores: su periodicidad es semanal. Los temas que se tratan abarcan cuestiones institucionales, coyunturales, reuniones con invitados especiales y estrategia a seguir. Participan todos los directores de programas y de áreas de servicio. * Proceso Anual de Aprobación de Proyectos (PAAP): se lleva adelante durante el último trimestre del año. Los directores de programas, junto con los integrantes del CE, analizan y evalúan lo realizado durante el año y proyectan el plan de trabajo para el año próximo. Este proceso requiere la coordinación del conjunto de la organización, para arribar a un producto final, que siente las bases y objetivos del año siguiente y se convierta en el Plan de Trabajo Anual aprobado por el Consejo de Administración. * Reunión de Proceso Estándar de Aprobación de Proyectos (PEAP): Es un espacio abierto de regularidad semanal, en el que los coordinadores de proyectos y los directores de programas presentan posibles propuestas. En esta reunión se evalúa la pertinencia de la propuesta, su

232

El desarrollo de algunas Capacidades Internas Críticas...

fundamentación, costos y grado de oportunidad en la coyuntura política. Su coordinación se encuentra a cargo del CE. * Reunión de Gestión de Proyectos: Es el espacio semanal en el que se da comienzo (o se hace seguimiento) a los proyectos aprobados discutiendo las condiciones en las que se llevan a cabo (programas que participan, definición de recursos humanos asignados, recursos financieros disponibles, duración, coordinación a cargo, supervisión, etc.). Además es un espacio en el que los coordinadores de proyectos en curso pueden solicitar colaboración para la resolución de posibles dificultades que se le hayan presentado en la ejecución del proyecto. 2) Invertir en Recaudación de Fondos y Desarrollo Institucional Uno de los principales desafíos que enfrentan las think tanks en América Latina, así como en otras partes del mundo, consiste en el desarrollo de recursos para la sustentabilidad de la organización, de manera de alcanzar los objetivos que se proponen. Es fundamental considerar el trabajo de fundraising, no sólo como el desarrollo de fondos, sino también como parte de un proceso más amplio de desarrollo institucional. En este sentido, resulta fundamental adoptar un enfoque más integral que tenga en cuenta las oportunidades de: (i) posicionarse como una organización que satisface necesidades y demandas y no como una organización que tiene necesidades y demanda plata; (ii) dar a conocer la organización focalizando en los resultados de los programas, no sólo en las necesidades y metas financieras de la misma; (iii) ver, y alentar a que los otros vean, a las organizaciones sin fines de lucro, y en nuestro caso en particular a los think tanks, como agentes vitales de la sociedad, cuyo trabajo y servicio debe ser sólido y realizado con los medios e infraestructura adecuados; (iv) comprometer a los líderes de las organizaciones con los donantes en un proceso que los convierta en donantes-inversores de lo público, comprometidos en una relación de largo plazo basada en valores y visiones compartidas; (v) posicionar a los contribuyentes de las organizaciones como personas que están invirtiendo en la mejora de sus sociedades y (vi) ver al proceso de generación y constitución de capital para una organización sin fines de lucro, como un proceso más amplio e inclusivo denominado desarrollo. Siguiendo esta lógica, el área de Recaudación de Fondos o Desarrollo de Recursos, en muchas organizaciones, lleva el nombre de Desarrollo Institucional, ya que tiene objetivos más amplios que la recaudación de fondos, teniendo a su cargo, entre otras funciones, la planificación y el 233

Nicolás Ducoté

desarrollo de las relaciones institucionales y la elaboración y ejecución de estrategias para obtener la solvencia necesaria para que la organización pueda funcionar de manera sustentable e independiente. Se trata de un área clave para el logro de la misión y los objetivos de un Think Tank, ya que sin los recursos necesarios difícilmente la institución podrá funcionar adecuadamente y, a su vez, la creación y mantenimiento de lazos con donantes, gobiernos, instituciones y otros actores relevantes para la tarea del Think Tank potenciarán y posibilitarán concretar las ideas y proyectos que puedan surgir en la organización. La diversificación de las fuentes de financiación es uno de los principales objetivos que una organización debería proponerse, a través del trabajo de desarrollo institucional y recaudación de fondos, con el objetivo de alcanzar mayor sustentabilidad económica para la organización. Para ello, las principales fuentes de ingresos de la institución pueden ser: * Donaciones de individuos: aquellas contribuciones que realizan personas físicas que tienen un interés personal en el trabajo que realiza la organización. Éstas suelen ser donaciones “liberadas” (o sea, para la organización en general, y que no se destinan a un proyecto en particular), aunque existen algunos casos donde el apoyo es destinado a un proyecto u objetivo específico dentro de la organización. * Contribuciones de empresas: aquellas contribuciones que realizan empresas o personas jurídicas, cuya modalidad (liberada o específica), depende en gran medida del grado de institucionalización en que se encuentre la estrategia de responsabilidad social empresaria (RSE) de cada empresa y su afinidad por contribuir a instituciones que no tienen un carácter principalmente asistencialista ni suelen ser proveedores directos de bienes o servicios públicos. * Apoyos de agencias de cooperación internacional, organismos multilaterales, embajadas y fundaciones filantrópicas internacionales: son fondos provenientes de la cooperación internacional (embajadas y agencias de cooperación, organismos internacionales) y de fundaciones filantrópicas, usualmente extranjeras. Éstos difieren según el grado de definición e institucionalización de los procesos y estrategias para destinar sus fondos, en la formalidad e informalidad de las relaciones y en la modalidad de los fondos (proyectos específicos, donaciones liberadas, concursos y consultorías), pero suelen requerir procesos formales y relaciones institucionales entre el contribuyente y el Think Tank de mediano plazo. * Financiación estatal: aquellos ingresos provenientes de trabajos de asesoramiento realizados para agencias o poderes gubernamentales, 234

El desarrollo de algunas Capacidades Internas Críticas...

o subsidios otorgados por el estado, ya sea a nivel nacional, provincial o local. Tomando en cuenta esto, un área de Desarrollo Institucional de un Think Tank debería pretender alcanzar el apoyo financiero e institucional de distintos actores: individuos, instituciones y actores del sector de financiamiento nacional e internacional. A la vez, tendría que proponerse aumentar el número de organizaciones donantes y potenciales donantes, así como conseguir la renovación de apoyos de quienes ya donan. Estudios sobre el comportamiento de donantes indican que, obviamente, tanto individuos como organizaciones donan diferente montos de dinero por razones diversas. Por lo tanto, la primera tarea para un Think Tank en su esfuerzo de fundraising es identificar aquellos individuos y grupos que puedan ser donantes potenciales y, luego, comprender las razones por las cuales podrían donar. Una sugerencia práctica es que los think tanks revisen la base de sus donantes actuales y la de otras organizaciones parecidas, por ejemplo, a través de los boletines de noticias circulados u otras publicaciones. En base a esta información, el Think Tank puede preguntarse a sí mismo: ¿quiénes son mis potenciales donantes/objetivos y qué les motiva a donar? ¿Son la forma y el contenido de nuestras estrategias de fundraising consistentes con nuestros objetos institucionales? ¿Está expandiendo o disminuyendo la base de apoyo de nuestra organización? Y si está disminuyendo, ¿debemos diversificar aún más nuestra búsqueda de fondos explorando otras fuentes? Estas preguntas, que provienen del análisis de las características de los donantes potenciales y actuales, usualmente sirven como guía para que el Think Tank planee su estrategia de fundraising. Además, es recomendable trabajar de un modo sistemático, ordenado, y con objetivos claros, que permite la mejora continua de los procesos encarados, a partir de la evaluación regular; sin por ello dejar de atender los imprevistos, tanto positivos como negativos, que pueden ir apareciendo. Hay que establecer objetivos económicos y financieros, diseñar y ejecutar una estrategia y un plan de comunicación y relaciones institucionales con los diversos públicos/objetivos del desarrollo de fondos y las relaciones institucionales. También es recomendable impulsar el trabajo en conjunto con otras organizaciones sin fines de lucro e instituciones de diversa índole, lo cual en variadas ocasiones puede ser un componente importante para obtener mejores resultados, mas apoyo y mayor impacto. Un aspecto muy importante del trabajo del área de Desarrollo Institucional, para desarrollar y profundizar las relaciones con donantes y po235

Nicolás Ducoté

tenciales donantes, consiste en mantener una comunicación fluida y regular. Para ello se pueden utilizar diferentes herramientas de comunicación y contacto a través de distintos canales que se complementan entre sí, con el objetivo de lograr el apoyo del potencial donante y la fidelización de los ya existentes. En este sentido, resulta conveniente implementar una comunicación general regular que apunte a los diversos tipos de donantes, sean éstos actuales o potenciales, con el objetivo de mantenerlos informados sobre el trabajo que se realiza a nivel general, con herramientas como pueden ser el envío de un Tríptico Institucional, un Newsletter, el Plan Anual de Trabajo, o la Rendición Anual de Cuentas. También se puede implementar una comunicación específica, por temas puntuales en relación a un interés particular del donante en el trabajo de la organización. La comunicación personalizada es esencial para lograr concretar o renovar el apoyo a la institución, de acuerdo al interés de cada uno de los individuos, empresas y organizaciones internacionales y de acuerdo al estado de avance en que se encuentre la relación, a través de las herramientas descriptas y acciones como reuniones personales o presentaciones temáticas especiales. Otra paso importante consiste en desarrollar una valiosa y extensa base de datos de donantes y potenciales donantes, y que la misma sea compartida por todos los encargados de establecer contactos desde la organización, para garantizar coherencia y permanencia en el contacto con donantes, lo cual es importante para la gestión integral de la relación con los donantes desde la detección y contacto inicial, hasta renovación de la donación. Asimismo, resulta fundamental realizar reuniones regulares con empresas, individuos, organizaciones internacionales y embajadas para discutir oportunidades, estrategias y compartir propuestas e información. En cuanto a la fidelización de los donantes, desde Desarrollo Institucional se debería trabajar para mejorar procesos y mecanismos para un buen seguimiento de los donantes que permita resultados exitosos. En este sentido, es importante mantener informados a los donantes y entusiasmarlos acerca de los proyectos y la institución; para lo cual sirve organizar encuentros informales, eventos, etc. En cuanto a los proyectos del Think Tank, también es fundamental realizar un continuo seguimiento de los mismos con el fin de ser capaces de entablar puentes de interacción con los financiadores, escuchando sus inquietudes y transmitiéndoles el sentido de la tarea que lleva adelante la organización. Para estar en condiciones de hacer esto, por un lado, es fundamental que el área de Desarrollo Institucional conozca en 236

El desarrollo de algunas Capacidades Internas Críticas...

profundidad el contenido de los proyectos. Luego, para posibilitar una gestión eficiente, es recomendable realizar controles periódicos de los contratos, seguimiento presupuestario y durante la edición de los reportes narrativos, velar por la viabilidad y cumplimiento de los compromisos asumidos en los proyectos. Además, se debe cuidar la calidad y la transparencia de la información enviada a los donantes. También, es importante que el área de Desarrollo Institucional se ocupe de mejorar la calidad de la comunicación externa, desarrollar capacidad interna para la presentación de las propuestas para financiamiento y de evaluación de proyectos. Para lograr este punto, así como en general para la tarea del área de Desarrollo Institucional, se debe fomentar la sinergia entre las áreas de Desarrollo Institucional, Comunicación y los programas de la Institución. En cuanto al equipo de trabajo de Desarrollo Institucional, resulta fundamental contar con un área de profesionales con distintas preparaciones y experiencias, tanto personales como laborales, ya que no hay que olvidarse que esta área deberá interactuar con públicos de muy diverso tipo. También puede organizarse una estructura dividida en secciones, como hemos hecho en CIPPEC, teniendo distintos responsables y objetivos para desarrollar los vínculos con empresas e instituciones, Individuos, Cooperación Internacional y eventualmente también con el Estado, pero dicha división no debe ser demasiado rígida como para no soportar cambios en pos de adecuarse a situaciones imprevistas. Sea cual sea el camino elegido, lo que no puede soslayarse es la necesidad de invertir tiempo y recursos materiales en Desarrollo Institucional, pues solo invirtiendo se obtienen resultados. 3) Comunicar para incidir Una organización que planifica su comunicación potencia considerablemente su impacto y el logro de sus objetivos institucionales. Un Think Tank puede ser una excelente usina de ideas para mejorar las políticas públicas en el país, pero si ellas no llegan a los destinatarios correctos, los objetivos institucionales no podrán cumplirse. Atender a la difusión del trabajo realizado diariamente es por lo tanto fundamental para garantizar el crecimiento de la organización. Así, el eje de una comunicación efectiva de cualquier organización está construido a partir de los públicos a los que se dirige, que suelen ser muchos y variados. En el caso de los think tanks, éstos se podrían categorizar en externos (dirigentes políticos, periodistas, donantes, pares de otras organizaciones de la socie237

Nicolás Ducoté

dad civil y la ciudadanía en su conjunto, entre otros) e internos –miembros del Consejo Directivo órgano de gobierno del Think Tank–, empleados, consultores y proveedores. Una vez identificados los públicos, el Think Tank debiera establecer los objetivos y la estrategia a seguir con cada uno de ellos. Para ello, se deben entender las preocupaciones de diferentes audiencias y cómo corresponde construir el mensaje de tal manera que sea convincente y atractivo para ellas, mediante el uso de diferentes canales de comunicación. Consecuentemente se programan acciones concretas para hacer llegar los mensajes, que una vez realizadas deben ser también evaluadas tanto en sus procesos como sus resultados, para permitir ajustar y corregir los próximos pasos. En esta sección nos centraremos en tres aspectos claves para la comunicación de un Think Tank: comunicación institucional, comunicación con, y a través de, los medios, y comunicación con políticos. Comunicación institucional La imagen, percepción y reputación de un think tanks (al igual que para otras organizaciones de la sociedad civil), suele ser parte de su capital más valioso. Esta imagen es en gran medida producto de la comunicación institucional que se construye desde el interior de la entidad hacia fuera, lo cual hace imprescindible definir una identidad de la organización, con una misión y objetivos claros, y generar una comunicación integral, estratégica y eficaz para desarrollar y difundir el mensaje institucional puertas afuera. En este sentido, es fundamental desarrollar y optimizar el funcionamiento de herramientas de comunicación, que sirvan para posicionarla como un referente serio e independiente que trabaja para cumplir con su misión. A su vez, estas mismas herramientas muchas veces sirven para proveer a la sociedad civil de información útil para que pueda ejercer su función de monitoreo y control de las actividades que realiza el Estado. Como ejemplo, se detallan a continuación algunas herramientas de comunicación recomendadas para lograr incidir en la ciudadanía: * Creación de una página Web que contenga información institucional (misión, visión, objetivos, equipo de trabajo, modalidades de intervención, estados contables, entre otras cosas) e información sobre los proyectos de cada una de las áreas de la organización. Es importante mantenerla actualizada con las novedades sobre eventos, presentaciones, publicaciones, etc. 238

El desarrollo de algunas Capacidades Internas Críticas...

* Elaboración de un folleto institucional que contenga, en forma resumida, la información volcada en la página Web * Desarrollo y comunicación del Plan de Trabajo Anual que incluya los objetivos que cada una de las áreas de la organización se propuso cumplir para el año y los proyectos a través de los cuales los pretende alcanzar. * Realización de un Boletín Institucional, mensual o bimensual, que incluya novedades institucionales y sobre los proyectos; temas de actualidad, el anuncio de las últimas publicaciones y eventos; un resumen de la presencia de la organización en los medios, entre otras cosas. Además, si la organización cuenta con varias áreas de estudio, la elaboración de boletines con noticias de las diferentes temáticas para distribuir a un público específico es altamente recomendable. * Elaboración de una Presentación Institucional electrónica, con información relevante, que pueda ser enviada por mail y sirva para introducir la organización a un público que aún desconoce su existencia. * Confección de una Memoria Institucional (para las organizaciones que cuentan con varios años de existencia) donde se detalle la historia de la organización, haciendo hincapié en sus principales logros. * Realización de un Video Institucional con testimonios de dirigentes políticos, miembros de organizaciones pares o beneficiarios que den cuenta del trabajo desarrollado por la organización. * Publicación de Libros, Directorios, Manuales y Documentos relacionados con las temáticas que tratan las diferentes áreas de la organización. Comunicación con, y a través de, los medios Los think tanks y otras organizaciones de la sociedad civil, al analizar, monitorear y evaluar las políticas públicas de un país, producen gran cantidad de información acerca del accionar del Estado. Para que esta información contribuya a enriquecer el debate y la discusión pública en las áreas en las que se especializa la organización es indispensable trabajar con los medios de comunicación. Al hacerlo, el Think Tank podrá convertirse en fuente de consulta para los periodistas, como también, facilitarle a los ciudadanos el acceso a la información de interés público que les permita familiarizarse, entender, pensar y evaluar cómo trabajan los distintos poderes del Estado y, hasta quizás, logre movilizar a algunos de ellos a favor de acciones de incidencia en políticas públicas. Así, trabajar con los medios de comunicación puede ser una de las formas más eficaces para hacer llegar el mensaje que la organización bus239

Nicolás Ducoté

ca transmitir. El objetivo, no obstante, debe ser estudiado cuidadosamente. En ocasiones la cobertura de los medios puede frustrar los esfuerzos de incidencia en las políticas y prácticas del gobierno. Por ello, es importante identificar la mejor manera para hacer llegar el mensaje a los medios de comunicación y a través suyo, al resto de la ciudadanía en su conjunto y también a los dirigentes políticos y funcionarios. A continuación se detallan algunas acciones recomendadas para llevar adelante un exitoso Programa de Medios para un Think Tank: * Analizar e identificar cuáles son los medios con más llegada a la audiencia clave de la organización (en este caso serían los dirigentes políticos) y desarrollar una base con los datos de contacto de esos medios centrando la atención en los periodistas especializados en los temas que trabaja la organización o que hayan escrito sobre ésta. * Definir mensajes clave de la organización y mensajes por áreas. Para esto es esencial un contacto fluido entre quien se ocupe de la comunicación por parte del Think Tank con los diversos programas y proyectos que se llevan adelante. * Identificar y capacitar voceros dentro del Think Tank, según los temas que podrían abordar y facilitarles notas, datos e ideas vinculadas con sus áreas para optimizar sus intervenciones públicas. Idealmente que haya más de uno para despersonalizar la institución, pero a la vez, si son varios, que estén bien articulados entre sí para dar coherencia a los mensajes. * Producir comunicados, encuestas, artículos de opinión e informes de prensa con información de interés, pensada para periodistas y bien distribuida. En todos los casos es importante que la presentación sea clara, concisa, simple, e incluso en algunos aspectos reiterativa. Por ello, es recomendable que los responsables de Comunicación del Think Tank editen y supervisen todas las notas e informes producidas por miembros de la organización y enviados a los medios. * Fortalecer la relación con periodistas relevantes de medios nacionales, provinciales y extranjeros a través de diferentes acciones: 1- llamados, envío de E-mails y envío de tarjetas por fechas especiales (Día del Periodista, Fin de Año, etc.); 2- desayunos y almuerzos entre los directores de la organización y editores o periodistas de medios gráficos; 3- envío de publicaciones de interés para el periodista elaboradas por la organización (por ejemplo, CIPPEC publicó junto con otras organizaciones, el Directorio Legislativo que contiene información del funcionamiento del Poder Legislativo argentino y pone en conocimiento del público los datos personales y profesionales de sus legisla240

El desarrollo de algunas Capacidades Internas Críticas...

*

*

*

*

*

dores); 4-invitaciones a capacitaciones temáticas y eventos de la organización. En lo posible, desarrollar acuerdos institucionales y proyectos específicos con los principales medios periodísticos del país o del distrito en el que se realiza un proyecto. Esto hará crecer el reconocimiento de la organización en la opinión pública e incrementar el peso de sus opiniones en distintos ámbitos de toma de decisión. Por ejemplo CIPPEC realizó acuerdos con el diario Clarín para desarrollar el Ciclo Los desafíos de la Justicia para los años 2005/2006 y, con el diario La Nación para monitorear la implementación de la Ley de Financiamiento Educativo. Identificar fechas clave para abordar a los medios. Los think tanks deberán tener presente las ocasiones especiales que se presten como oportunidades para ejercer presión sobre determinadas temáticas de escala nacional e internacional. Estas ocasiones incluyen fechas en que los medios estarán especialmente interesados en noticias relacionadas con la temática en cuestión (por ejemplo, el 9 de diciembre, Día Internacional contra la Corrupción o el 7 de abril, Día Mundial de la Salud). Confeccionar diariamente un monitoreo de medios con las apariciones del Think Tank o alguno de sus miembros en medios gráficos, radiales, televisivos y sitios Web. Recomendar lecturas y enviar notas periodísticas a miembros del Think Tank para fomentar que se involucren en temas de coyuntura instalados en la agenda pública. Realizar un análisis cuantivo y cualitativo de la prensa que ha recibido el Think Tank, prestando especial atención a los mensajes que se desprenden de las notas publicadas sobre la organización. A la evaluación se agregará la medición de las notas en las que no se reflejan acabadamente los mensajes clave de ésta o de sus áreas.

El éxito de las acciones mencionadas arriba dependerá en gran medida de lograr una buena relación con los periodistas. A fin de cuentas, son ellos los que deciden a quién consultar cuando escriben una nota. Las siguientes, son algunas sugerencias para contactarlos y hacer que una organización se convierta en una confiable fuente de consulta periodística: * Ofrecer motivos convincentes de por qué la información que produce el Think Tank merece un artículo. Hacer ver que el argumento es interesante y original.

241

Nicolás Ducoté

* Tener disponibles declaraciones redactadas, con una lista de las cosas exactas que el Think Tank quiere decir, en orden de prioridad. Ser claro y breve, animado y cordial. * Averiguar si el periodista tiene un plazo específico para entregarle la información a tiempo. * Al contestar preguntas para las que el Think Tank no tiene una respuesta, es preferible admitirlo y contactar de nuevo al periodista con mayor información o en otra oportunidad. * Hacer un seguimiento de los contactos establecidos con la prensa. Por ejemplo, al organizar un evento mediático: si un periodista escribe sobre el evento del Think Tank, agradecerle por la cobertura; si ha reportado datos erróneos, llamar para aclararlos; después de que termine el evento, llamar a todos los periodistas que se presentaron para agradecer la presencia, ofrecer información adicional o una entrevista; y también llamar a los periodistas con los que se habló antes del evento, pero que no se presentaron, para acercarles la información respectiva. Comunicación con políticos Para un Think Tank dedicado a las políticas públicas, la comunicación con políticos es un factor crítico. De esta comunicación puede depender, por ejemplo, que una recomendación de política pública generada en el ámbito del Think Tank, se implemente o no. A continuación se describen algunas sugerencias para lograr una llegada efectiva de los mensajes dirigidos a los políticos: * Confeccionar un mapa de políticos relevantes para el Think Tank, dividido según las áreas de trabajo de la organización. Por ejemplo, en CIPPEC, se realizó un mapa en el cual se visualizan los actores políticos clave relacionados con las temáticas que se abordan en la organización. En este mapa se señala a los políticos con quienes sí hay un contacto fluido y se visualizan aquellos con quienes se desearía entablar una relación más fluida. * Trabajar con las áreas del Think Tank y sus proyectos para aprovechar la comunicación de ciertos temas que puedan ser de especial interés para algunos políticos preocupados por temáticas puntuales. La comunicación con los políticos es una herramienta para lograr que el Think Tank, a partir de sus diversos proyectos, alcance una mayor incidencia sobre las políticas públicas, y siempre se debe evitar que la comunicación del Think Tank vaya por un lado y los proyectos por otro. 242

El desarrollo de algunas Capacidades Internas Críticas...

* Realizar visitas o reuniones con legisladores, funcionarios y líderes de opinión para preguntarles acerca de sus principales preocupaciones, explicarles los objetivos del Think Tank y de sus áreas e identificar si hay intereses comunes que permitan futuras colaboraciones. * Organizar actividades que incluyan a líderes políticos como protagonistas, e invitarlos a la sede del Think Tank para que conozcan mejor la institución y se genere una relación más cercana.

Conclusiones En Argentina, al igual que en muchos países de América Latina, queda mucho por hacer para mejorar la administración de lo público: para servir mejor al ciudadano, reformar el Estado, generar más y mejor democracia y participación, ampliar y profundizar los vínculos entre sector privado, el sector público y la sociedad civil, garantizar un crecimiento con equidad, el buen funcionamiento de las instituciones públicas, y tanto más. Sin dudas, son los estados (nacionales, provinciales y locales) los principales agentes que pueden promover y efectivizar los cambios que nuestros países necesitan, especialmente si cuentan con capacidades propias, y además, con el asesoramiento y las herramientas que les pueden brindar organizaciones de la sociedad civil y, especialmente, los think tanks. Está claro que el Estado no puede abandonar el mandato de la conducción de la política de desarrollo, pero debe reconocer que hay esferas y tramos de esa política donde las organizaciones de la sociedad civil y los think tanks pueden hacer contribuciones significativas. Porque los retos que enfrentan de manera general nuestros países son enormes y complejos, necesitamos think tanks fuertes y con capacidad de propuesta, que puedan incidir en la política pública de manera responsable. Cuando los think tanks hacen bien su trabajo, participan activamente en la construcción y consolidación de las instituciones públicas, desarrollan herramientas metodológicas innovadoras, son un canal efectivo de participación social, generan modelos y propuestas efectivas de intervención social y promueven la atención de problemas ausentes de la agenda pública, entre otros valores. Por ello, fortalecer los las capacidades internas de los think tanks no sólo resultará funcional a la efectividad y sustentabilidad de las propias instituciones, sino que además aumentará su capacidad de contribuir a que, a través de su participación en el diseño, instrumentación y evaluación de las políticas públicas, tengamos mejores democracias,.

243

Nicolás Ducoté

Los think tanks tienen la enorme oportunidad, y la responsabilidad, de hacer una contribución decisiva al desarrollo y al fortalecimiento de nuestras democracias. Tienen la oportunidad y la responsabilidad de trabajar para que tengamos estados más justos, democráticos y eficientes que mejoren la vida de las personas en cada país. Tienen la oportunidad y la responsabilidad de hacer aportes sustantivos para asegurar un futuro más próspero para todos los habitantes de nuestra región. Resulta indispensable entonces que desarrollen las capacidades internas críticas para una incidencia efectiva en políticas públicas, que les permita aprovechar estas oportunidades y estar a la altura de sus responsabilidades.

Bibliografía Brinkerhoff y Crosby; Managing Policy Reforms, Kumarian Press, 2002. Jonson Erik C.; How Think Tanks Improve Public Policy, en Economic Reform Today, 1996. Raymond J. Struyk, “Managing Think Tanks: A Practical Guide for Maturing Organizations”, en The Urban Institute, 2002.

244

Construyendo consenso. La modernización del Estado y los mecanismos de articulación entre Bancos Multilaterales de Desar anks Desarrrollo y Think T Tanks en Argentina

Mar tín Lar done y Luciano Donadi Martín Lardone

1. Introducción1 Las transformaciones experimentadas a nivel estatal en Argentina a partir de principios de los años noventa han provocado una importante serie de estudios y análisis que buscan explicar la economía política de esas reformas, es decir, buscan explicar el proceso y los resultados de las mismas a partir de relacionar los intereses, las racionalidades y las estrategias de los actores involucrados en tales procesos. Ciertamente, esta línea analítica ha sido de fundamental importancia para comprender la dinámica política de estas políticas. Sin embargo, algunos de los actores que emergen en este nuevo escenario han sido relegados por estos análisis. En efecto, lo que parece haberse modificado en el curso de la década de los noventa en nuestro país es, por un lado, la configuración de los actores que protagonizan el proceso de políticas públicas; y, por otro lado, la articulación de las relaciones entre estos actores. En este sentido, la aparición en escena de un entramado de fundaciones, consultores, centros de investigación y think tanks, que se vinculan crecientemente con organismos internacionales y agencias gubernamentales, configura 1 Queremos agradecer muy especialmente los aportes, sugerencias, críticas y comentarios recibidos de Gerardo Uña, Miguel Braun, Nicolás Ducoté y Vanesa Weyrauch. Los errores y omisiones son de exclusiva responsabilidad de los autroes.

245

Martín Lardone y Luciano Donadi

un escenario sustancialmente diferente al que la Argentina conoció, en materia de formulación y ejecución de políticas públicas, durante los años ocenta (Camou, 1997 y 2005). Por otra parte, en los últimos años, el fenómeno de la difusión y la transferencia de políticas públicas ha devenido un tema estudiado de manera creciente por la ciencia política. Una parte importante de estos trabajos se concentra sobre la difusión de modelos de reforma de la administración pública (Peters, 1997; Pollit, 2001), y en particular en lo que respecta a los modelos de reforma del Estado vinculados a la corriente conocida bajo el título de New Public Management. La importancia de este abordaje “transnacional” sobre el proceso de políticas públicas es justamente que pone en evidencia otra dimensión de los cada vez más complejos escenarios nacionales. En este sentido, podemos pensar que en un contexto “globalizado” adquiere importancia el vínculo de mediación que se establece entre la esfera nacional y la internacional en lo referente a la formulación e implementación de políticas públicas. Es precisamente en esta encrucijada en la que se posiciona el presente trabajo. Nuestro objeto es analizar, de manera exploratoria, el tipo de relaciones que se establecen entre dos categorías de actores que, según la incipiente bibliografía disponible sobre el tema, han devenido en actores protagónicos de este reconfigurado escenario de las políticas de reforma y modernización del Estado en Argentina. Nos referimos, por un lado, a los Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD), y por otro lado a los think tanks (TTs) que operan en nuestro medio. Con este objetivo, estructuramos nuestro trabajo en tres partes. En primer lugar, presentamos un breve esquema conceptual de los ejes de análisis que nos planteamos en torno a la cuestión de la difusión internacional de ideas de políticas. Esta primera parte nos permite entrar en los mecanismos de la difusión, los actores de la misma y el contenido de las ideas difundidas con relación a la agenda de reformas estatales en Argentina. En segundo lugar, nos adentramos en el análisis concreto de las relaciones entre BMD y TTs en Argentina. Esta segunda parte muestra, siguiendo los ejes analíticos planteados, la aparición de los TTs en Argentina, la articulación de policy networks por parte de los BMD, el tipo de relaciones que se establecen entonces entre estos actores, y el tipo de ideas que se ponen en juego vinculadas a la reforma y modernización del Estado. En tercer lugar, establecemos algunas preguntas que surgen de este trabajo y que pretendemos constituyan una guía sugerente para una futura agenda de investigación sobre el tema.

246

Construyendo consenso

2. Actores y mecanismos de la difusión internacional de ideas de políticas A los fines de privilegiar la claridad analítica comenzaremos este punto refiriéndonos a los diferentes mecanismos de la transferencia de ideas de políticas para luego diferenciar los actores involucrados en estos procesos. Luego nos referiremos a las ideas difundidas y a cómo las mismas han ido configurando la agenda sobre la reforma del Estado en Argentina. En resumidas cuentas, este punto pretende articular el qué, el quién y el cómo del proceso de difusión de ideas de políticas en materia de reforma estatal. La idea que subyace en este punto es que la vinculación de estas tres preguntas nos permitirá comprender la naturaleza de la relación entre Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD) y think tanks (TTs) en nuestro país.

2.1. Los engranajes de la difusión Un instrumento conceptual muy útil para analizar los mecanismos de difusión internacional de ideas de políticas surge a partir de las elaboraciones teóricas del neo-institucionalismo sociológico.2 Partiendo de subrayar los límites de la idea de racionalidad3 para analizar los mecanismos de difusión de modelos organizacionales, Di Maggio y Powell (1991) han retomado el concepto de “adaptación isomórfica”4 para explicar que el cambio organizacional es el resultado de un proceso que vuelve a las organizaciones más similares entre sí. A partir de este esquema, varios autores han utilizado la idea para insistir en los límites del concepto de eficiencia o “superioridad del modelo” como mecanismo explicativo de su proceso de difusión (Djelic 1998; Majone 1996; Radaelli, 2000). Una de las principales virtudes de esta perspectiva es que podemos explicar la difusión de modelos de administración pública por otros mecanismos que no sean la búsqueda de eficiencia forzada por la presión 2

Nos basamos en una de las clasificaciones más difundidas de las diferentes variantes del neo-institucionalismo como es la de Peter Hall y Rosemary Taylor (1996), quienes distinguen tres versiones diferentes de esta gran perspectiva, entre ellas el “neo-institucionalismo sociológico”. 3 Los límites del supuesto de la “racionalidad” de los actores para explicar los procesos de difusión son claramente subrayados por Weyland (2002), quien propone la utilización del concepto de “procesos heurísticos” para analizar tales fenómenos. 4 El isomorfismo es un concepto de la biología, y define el proceso que lleva a un individuo a asemejarse a otros que se encuentran frente a las mismas condiciones ambientales (Di Maggio y Powell, 1991: 66). 247

Martín Lardone y Luciano Donadi

de la economía mundial globalizada (Pollitt, 2001: 938). Dicho de otro modo, podemos pensar que existen otros mecanismos políticos y/o económicos que explican la circulación de ideas reformistas y que su adopción no consiste en un proceso en el que diferentes gobiernos simplemente adoptan el mismo tipo de medidas frente al mismo tipo de presiones exógenas. Así, podemos entonces diferenciar tres “tipos puros” de mecanismos de difusión o transferencia5 a partir de los mecanismos de presión clasificados por la literatura sobre el isomorfismo (Di Maggio and Powell, 1991), es decir, presiones que pueden producir de manera creciente morfologías y resultados organizacionales similares. En primer lugar, las presiones coercitivas, se producen a partir de relaciones de dependencia que son, por definición, asimétricas. En este caso, lo que encontramos frecuentemente es la imposición directa o indirecta de estructuras o lógicas específicas. En segundo lugar, las presiones miméticas, que se producen en un contexto de incertidumbre y ambigüedad en el que los responsables de la toma de decisión eligen lógicas o estructuras organizacionales imitando otras que tuvieron éxito en resolver los mismos problemas en otras áreas de política o en otros países. En tercer lugar, las presiones normativas, que se sostienen sobre los mecanismos de la profesionalización, en particular sobre los procesos de formación de responsables de la toma de decisión, y formación de redes profesionales para la difusión de ideas, prácticas y soluciones. Dolowitz y Marsh (1996) incluyen lo que serían las presiones normativas y las miméticas dentro de los mecanismos de transferencia voluntaria, que tienen como factor catalizador una insatisfacción con el “statu quo” (puede ser a causa de un defecto de la política pública actual, de la competencia entre partidos políticos o del cambio político/electoral). En estos casos, aparece un factor clave en los procesos de difusión, que es la incertidumbre en la que frecuentemente se encuentran los tomadores de decisión dado el costo de obtener y procesar la información sobre el problema a resolver, lo cual lleva a estos actores a buscar soluciones de políticas en otros lugares. En cambio, la transferencia coercitiva (Dolowitz y Marsh, 1996) está más asociada, según estos autores, al tipo realizado de manera más frecuente por algunas organizaciones internaciona5

La idea de difusión o transferencia en el campo del estudio de las políticas públicas ha merecido discusiones importantes en busca de clarificar los alcances conceptuales y analíticos de cada término. Para una sistematización de los diferentes abordajes existentes, se puede consultar el trabajo de Lardone (2005a). 248

Construyendo consenso

les como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, vinculada a la condicionalidad de sus mecanismos de asistencia financiera. En lo que concierne más específicamente a las políticas de modernización del Estado, una tendencia que ha recibido creciente atención por parte de los analistas es la de la difusión de las reformas vinculadas al paradigma del New Public Management. En este sentido, Sahlin-Andersson (2001) ha analizado la difusión de las reformas del NPM en relación con tres tipos de tendencias: nacionales, internacionales y transnacionales. La tendencia nacional es aquella en la que un número dado de países hacen reformas similares al mismo tiempo pero cada uno de manera independiente. Ciertamente, este tipo de tendencias no es frecuente en el mundo real de reformas actuales. La tendencia internacional es aquella en la que los reformadores intercambian sus modelos de reformas por imitación o reacción a las otras reformas. El ejemplo más claro de esta tendencia es el trabajo de difusión de casos de reformas “exitosas” realizado por la OCDE. En esta tendencia encontramos sobre todo procesos de isomorfismo miméticos. La tendencia transnacional es aquella en la que los reformadores trabajan con observadores y mediadores de ideas y experiencias de reformas como investigadores, organismos internacionales y consultores (SahlinAndersson, 2001). En este caso, las organizaciones internacionales juegan un rol muy importante con respecto al “packaging” de ideas y la identificación de “buenas prácticas” y modelos. En definitiva, podemos pensar, como lo mostraremos en este trabajo, que los BMD no recurren solamente a presiones coercitivas, sino que se valen también, y de manera creciente, del recurso a presiones normativas. Ahora bien, estos últimos abordajes nos llevan a otro de los ejes de nuestro análisis que es el de los actores, es decir, qué tipo de actores y/o organizaciones están más vinculados a los distintos tipos de mecanismos de difusión, y en función de ello, dónde ubicamos a los actores que nos interesan en este trabajo.

2.2. ¿Quiénes controlan los engranajes de la difusión? A partir de este suscinto esquema de los principales mecanismos y tendencias de difusión y transferencia de políticas públicas se desprende que entre los principales actores del proceso tenemos a las organizaciones internacionales, dada la característica eminentemente transnacional de tal proceso. Sin embargo, es cierto que la trama de actores abarca también a protagonistas de la política interna como funcionarios, minis249

Martín Lardone y Luciano Donadi

tros, líderes políticos, académicos y expertos, entre otros, es decir, a quienes juegan un papel clave en la adaptación y reconfiguración a nivel nacional de estos modelos de reformas.6 En lo que se refiere a los actores internacionales, Dimitrakopoulos y Passas (2003) diferencian dos tipos de organizaciones internacionales como promotores de reformas administrativas en el ámbito nacional: organizaciones intergubernamentales y organizaciones supranacionales. Con relación a esta diferenciación los autores muestran que cada tipo de organización utiliza diferentes mecanismos de presión para la difusión y promoción de las reformas. Así, los Bancos Multilaterales de Desarrollo como el Banco Mundial y el BID se encuentran en el segundo tipo de organizaciones y han sido frecuentemente asociados a la utilización de mecanismos coercitivos para la difusión de sus ideas de políticas (Dolowitz y Marsh, 1996; Dimitrakopoulos y Passas, 2003; Nickson, 2002; Jacoby, 2000). Por cierto, estos organismos han jugado un papel central en las reformas estatales llevadas adelante en Argentina durante los años noventa, especialmente, en función de un elemento clave como es la condicionalidad de sus instrumentos de crédito (Lucioni y Dvoskin, 2002; Lardone, 2006; Rinne, 2003). Tanto los préstamos de ajuste, como los préstamos de inversión han sido instrumentos de política bastante eficientes para condicionar los procesos de toma de decisión en torno a estos procesos de reforma. Sin embargo, el punto central de nuestro análisis es que estos organismos no operan solamente a partir de la condicionalidad “coercitiva” de sus préstamos, sino que además recurren frecuentemente a mecanismos vinculados a lo que hemos presentado como presiones normativas,7 como por ejemplo los programas de formación para los altos funcionarios (Dimitrakopoulos y Passas, 2003), y una difusión muy activa de lo que los BMD consideran “buenas prácticas”. Contrariamente a lo que supone cierto “sentido común” en el debate académico y político en nuestro 6 Dolowitz y Marsh (1996: 345) han diferenciado seis categorías de actores participantes en este tipo de procesos, a saber: los políticos electos, los partidos políticos, los burócratas y empleados públicos, los grupos de presión, los impulsores de políticas públicas (y expertos) y las instituciones supranacionales. 7 Un trabajo muy importante sobre las características organizacionales de los Bancos Internacionales de Desarrollo, basado en una amplia investigación empírica, es el de Hoeser (1998 y 2004). Si bien no se concentra en los programas de reforma del Estado, contribuye a mostrar las características organizacionales que condicionan a los funcionarios de estos organismos y, en consecuencia, el diseño de proyectos de desarrollo y la movilización de fondos para tales proyectos.

250

Construyendo consenso

medio, estos organismos utilizan de manera complementaria los recursos de los que disponen tanto en materia de préstamos para proyectos específicos, asesoramiento técnico al gobierno, y formación de funcionarios locales (Lardone, 2006; Jacoby, 2001). En efecto, los Bancos Multilaterales disponen de una amplia gama de instrumentos para trabajar con los países prestatarios que incluyen mecanismos de naturaleza más coercitiva y mecanismos de naturaleza más normativa. Entre los primeros, el mecanismo más importante está representado por sus diferentes instrumentos de préstamos. Si bien existen algunas diferencias importantes entre los diferentes instrumentos en términos de sus implicancias sobre el proceso de las políticas públicas (Lardone, 2006), tanto los préstamos de ajuste como los de inversión implican algún tipo de condicionamiento, mayor o menor, a la toma de decisión gubernamental. Ciertamente, está condicionamiento es mayor medida que aumentan las dificultades financieras del gobierno en cuestión y por lo tanto se reducen sus márgenes de maniobra. Entre los segundos, los instrumentos de estudio y planificación adquieren una dimensión central, dado que le permiten a los BMD planificar sus estrategias tanto sectoriales como de país y establecer para las mismas mecanismos de consulta y negociación con los Gobiernos prestatarios (Lardone, 2006). En este sentido, los BMD que operan en el contexto de América Latina han realizado importantes aprendizajes progresivos en términos de sus tácticas de trabajo con los Gobiernos. Un punto importante en este sentido tiene que ver con la “viabilidad política” de sus programas o de las políticas de reformas acordadas con los Gobiernos prestatarios, lo cual implica la capacidad política del Gobierno para implementar la reforma. Esto gira en torno a las relaciones entre Poder Ejecutivo y Legislativo, de la existencia de otros actores de veto, como así también de la voluntad reformista del Gobierno y en particular de la persona del Gobernador o del Presidente (World Bank, 2000a y b; Interamerican Development Bank, 1996 y 2000). Otro aprendizaje tiene que ver con la necesidad de contar al interior del Estado prestatario con una estructura burocrática con la formación necesarias para operar como contraparte dinámica de los funcionarios de los BMD al momento de negociar y formular proyectos, y con las capacidades de gestión requeridas para la posterior implementación de los proyectos8 (Martinez Nogueira, 2002; Lardone, 2006). 8

Una recurso muy frecuente que utilizan los BMD en este sentido es la creación de Unidades Ejecutoras de Proyectos como organismos creados ad-hoc al interior de las administraciones públicas para gestionar los proyectos que operan con este tipo de 251

Martín Lardone y Luciano Donadi

En términos generales, podemos afirmar que los BMD recurren de manera cada vez más frecuente a la construcción de redes de políticas, o cuanto menos, a la participación en dichas redes, con los principales actores de políticas de los países en los que operan.9 Podemos pensar, al menos en términos hipotéticos, que estas redes les permiten a los BMD lograr una difusión más amplia de sus ideas y de sus experiencias entre una variada gama de actores locales involucrados en las áreas sobre las que trabaja el Banco, que legitiman localmente su discurso y su práctica. También se puede pensar, en otro sentido, que estos mecanismos de interacción con los actores locales le permiten a los BMD refinar su capacidad de identificar las necesidades y las demandas de políticas y realizar los ajustes necesarios en su cartera de préstamos y programas. Así, los mecanismos de articulación de redes de políticas se han vuelto una de los recursos más importantes utilizados por los BMD. Una manifestación muy importante de esta estrategia ha sido la gradual apertura de estos Organismos, en particular el BM, hacia el diálogo y la consulta con las ONGs y otros actores similares de la sociedad civil, principalmente en materia de políticas de participación, reducción de la pobreza, implementación de proyectos, pero también en la definición de algunas de sus estrategias sectoriales y nacionales (Nelson, 2000). La otra manifestación importante de esta estrategia, que concita el foco de nuestra atención en este trabajo, es la que tiene que ver con la formación de redes profesionales y de especialistas de políticas públicas, que involucra a think tanks locales, centros de investigación universitarios, y prestigiosos académicos y/o profesionales vinculados a estos dos tipos de organizaciones. Estas formas de articulación involucran, por una parte, la participación individual y/o institucional de algunos de estos especialistas en trabajos de consultorías encargados por los BMD o en la elaboración de estudios financiados por estos organismos sobre temas específicos en determinadas áreas de políticas. Por otra parte, los BMD han construido redes más formales e institucionalizadas de interacción con este tipo de organizaciones, que detallaremos en la sección siguiente. financiamiento multilateral. Esta suerte de “burocracias paralelas” suelen ser una de las condiciones que los BMD fijan al momento de otorgar dicho financiamiento (Martinez Nogueira, 2002) 9 La literatura sobre policy networks es amplia y diversa. Sólo a título de ejemplo cabe mencionar los trabajos de Marin y Mayntz (1991), Jordana (1995), Le Galès y Tatcher (1995) y Marsh y Rhodes (1992). 252

Construyendo consenso

2.3. La difusión de ideas y la agenda sobre la reforma del Estado El tercer eje de análisis que nos permitirá hacer una mirada exploratoria sobre la relación entre BMD y think tanks en Argentina es la de la construcción de la agenda de reformas o, dicho de otro modo, identificar cuáles son las ideas que se difunden a través de los mecanismos que acabamos de presentar. Intentamos mostrar de manera exploratoria el grado de convergencia que existe entre las ideas de políticas propuestas por los think tanks que tomamos como casos de análisis y los BMD. En este sentido, las ideas sobre la transformación del Estado que predominaron en la agenda de las políticas de reforma en Argentina desde fines de los años ochenta eran aquellas vinculadas al Consenso de Washington, también conocidas como reformas estructurales, y que apuntaban a la reducción del tamaño del Estado y la desregulación de la economía como pilares centrales. Como es sabido, los BMD tuvieron un rol central en la promoción, o sea, el apoyo técnico y financiero, de esta primera generación de reformas en Argentina (Torre, 1998; Lucioni y Dvoskin, 2002; Lardone, 2005b). Estas reformas de primera generación que se centraron en el tamaño y el rol del Estado en la economía fueron recibiendo una serie de críticas por parte de algunos destacados académicos en el ámbito de América Latina. Un autor como Przeworski (1999) señalaba que el problema de la reforma del Estado no es, como postulaba el modelo de ajuste estructural del Consenso de Washington, plantear la discusión del Estado versus el mercado, sino que el problema es cómo diseñar instituciones, en el Estado y fuera de él, que induzcan a los actores individuales a comportarse de un modo colectivamente beneficioso. En este sentido, se ha señalado que el foco puesto en la cuestión del tamaño y en la necesidad del downzising no modificó el cuadro de la administración pública del estado desarrollista latinoamericano, caracterizado por el patrimonialismo, el clientelismo y la precariedad institucional (Cunill Grau, 1997). Según este análisis, el problema sigue estando centrado en la necesidad de revertir la precariedad institucional y la de consolidar un Estado fuerte que establezca eficazmente la legalidad, que posea eficacia para implementar políticas, y que logre una relación virtuosa con la sociedad, lo cual resolvería los problemas de apropiación privada del aparato público del Estado (Cunill Grau, 1997). Otros autores insisten sobre las limitaciones del modelo de ajuste estructural toda vez que el foco puesto en el tamaño del Estado dejó de lado la preocupación por una reforma institucional que dotara al estado de las capacida253

Martín Lardone y Luciano Donadi

des necesarias para motorizar el crecimiento económico y el desarrollo de sus sociedades (Prats i Catala, 1998) Estas críticas se presentan en un momento en que se había conformado en torno al BM y el BID un importante consenso con respecto a las insuficiencias y limitaciones del modelo de ajuste estructural para lograr un Estado con las capacidades institucionales que le permitan sostener las reformas económicas y garantizar el crecimiento económico.10 Un importante documento del BM en esta línea señalaba que las reformas de primera generación inspiradas en el consenso de Washington han logrado desmantelar el viejo Estado pero no han logrado construir una administración publica capaz (Burki y Perry, 1998). Desde esta posición, se condiciona el éxito de la reforma económica y social operada en América Latina a la necesaria reforma de la administración pública, la cual debe superar su dificultad para proveer sus productos eficientemente11 (Burki y Perry, 1998). Así, en esta corriente convergen dos perspectivas disímiles en cuanto a origen y características. Por un lado, hay un claro acercamiento, en particular del BM, a la corriente de la Nueva Economía Institucional (North, 1993; Saiegh y Tommasi, 1998) de la cual se pueden identificar cuatro conceptos recurrentes en los planteos del BM: capacidad de las instituciones estatales, efectividad en la implementación de las políticas de la reforma, autonomía del Estado y legitimidad de las instituciones publicas (Guiñazu, 2002). Por otro lado, aparecen importantes influencias de lo que se conoció como el paradigma del New Public Management, y que constituye en reali10

Algunos autores han identificado esta especie de consenso como el Consenso de Santiago, en contraposición al Consenso de Washington, y en referencia al documento de la Cumbre de las Américas desarrollada en Santiago de Chile en 1997 (Guiñazu, 2002). El documento probablemente más paradigmatico de esta nueva ola reformista es el Informe sobre el Desarrollo Mundial del Banco Mundial del año 1997 que lleva el sugerente título “El Estado en un Mundo en Transformación”. Entre otras cuestiones, este informe subraya la importancia de articular el rol del Estado a su capacidad, de incrementar dicha capacidad del Estado a través de la reforma institucional, y de generar alianzas estratégicas del Estado para la construcción de capital social (Banco Mundial, 1997). 11 En este sentido, los principales problemas de la administración publica latinoamericana están ligados a la escasez de incentivos para lograr tal eficiencia, que tienen su raíz en su situación monopólica con respecto a la provisión de los bienes públicos y a las fallas en la relación mandante-mandatario provocados por la información imperfecta y la precariedad de los arreglos políticos institucionales entre los principales actores públicos y privados (Burki y Perri, 1998). 254

Construyendo consenso

dad un conjunto heterogéneo de experiencias de reformas difíciles de sistematizar.12 Dos autores vinculados al BM (Burki y Perry, 1998) hacen su interpretación de la cuestión en un muy difundido documento del BM al plantear que el modelo puede ser caracterizado de acuerdo a cuatro líneas: la delegación de la toma de decisiones, la orientación hacia el desempeño, orientación hacia el cliente y orientación hacia el mercado. En la faz operativa y administrativa, los cambios promovidos tienen que ver con una ordenación más estratégica de la formulación de políticas, un cambio en la forma en que se organizan los organismos (separación de diseño de implementación, y financiación de provisión), promoción de un sistema de gestión financiera que enfatice los resultados y, por último, un sistema de gestión de personal descentralizado enfatizando la gratificación por desempeño (Burki y Perry, 1998). En este punto, nuestro análisis se vuelve tributario del institucionalismo histórico de Peter Hall (1989) en lo que respecta al peso asignado a las ideas en el estudio de los procesos políticos y económicos,13 y a la comprensión del cambio en las políticas públicas en términos de rupturas de paradigmas (Hall, 1993). Esto equivale a decir que no nos interesan las ideas difundidas en sí mismas, sino en la medida en que ponen 12

Una característica central de esta perspectiva es que plantea el paradigma empresario y de aplicación de los principios de gestión privada al sector público, y que se basa fundamentalmente en las ampliamente difundidas experiencias de reforma de Nueva Zelanda y el Reino Unido (Spink, 1999). Entre los postulados básicos del NPM es importante considerar que parte de una crítica a los defectos más “visibles” del modelo burocrático. Básicamente, se le critica su rigidez, su baja capacidad de adaptación a circunstancias cambiantes, su excesivo apego a la norma y al control de procedimientos, y en consecuencia su ineficacia en la provisión de bienes públicos. El NPM postula entonces la delegación de actividades a mercados (“contestabilidad”) o la simulación de condiciones de mercado cuando lo primero no sea posible, el control de resultados (en lugar del control de procesos), el empoderamiento de los gerentes a partir de una mayor discreción gerencial en al toma de decisiones y en la responsabilidad de la gestión (Lardone, 2005a). 13 De todos modos, las ideas han jugado un rol muy importante en el análisis de las políticas públicas (Muller, 1995; Surel, 1998; Jobert, 1992; Sabatier y Schlager, 2000), inclusive antes de la configuración de lo que se conoce como el institucionalismo histórico (Hall y Taylor, 1996). En gran medida, los abordajes centrados en el rol de las ideas han significado una ruptura con perspectivas como el rational choice que ponen los intereses materiales de los actores en el centro de la explicación de las políticas públicas (Campbell, 2001). En muchos trabajos ya clásicos sobre políticas públicas podemos encontrar importantes consideraciones analíticas sobre las ideas como variables explicativas del proceso de políticas públicas, por ejemplo Pressman y Wildavsky (1973) en su estudio sobre la implementación de las políticas, Edelman (1991) y Kingdom (1984) en sus análisis sobre la construcción de agendas y las políticas públicas. 255

Martín Lardone y Luciano Donadi

en evidencia un cambio en la forma de concebir la naturaleza de las relaciones entre Estado y economía, y por ende en la forma de articular las políticas públicas y de configurar los instrumentos de estas políticas públicas. La línea hipotética de nuestro trabajo se complementa entonces en el supuesto de que las redes de políticas públicas o, por ponerlo en otros términos, las advocacy coalitions (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993), juegan un papel clave en la construcción de estos consensos paradigmáticos.14 En fin, es justamente en la articulación de estas redes y estos consensos que la relación entre BMD y think tanks cobra sentido, como intentaremos ejemplificarlo en el próximo punto con algunos casos en Argentina.

3. Bancos Multilaterales de Desarrollo y think tanks en Argentina Como ya lo hemos señalado, los BMD han tenido un papel central en las reformas estatales desarrolladas en Argentina desde principios de la década de los noventa. Según una interpretación bastante consistente, en contextos de alta incertidumbre, particularmente durante crisis fiscales, los gobiernos están sometidos a una enorme presión por hacer algo, y es en esta situación donde los BMD encuentran más facilidades para desarrollar su papel como “difusores” de ideas y de “buenas practicas” (Rinne, 2003). Sin embargo, no son sólo los BMD que adquieren preponderancia en este escenario, sino que también parece haberse modificado, con el transcurso de los noventa en Argentina, la forma de vinculación entre conocimiento especializado y toma de decisión, y más en general la vinculación entre diferentes campos de producción de políticas públicas (Camou, 2005). En este nuevo escenario, los TTs adquieren un protagonismo creciente en lo que tiene que ver con la agenda de las políticas públicas. La literatura vinculada al estudio de los think tanks destaca la polisemia de su concepto y la heterogeneidad de organizaciones que pueden ser relevadas. En nuestro país, la importancia relativa de estas “usinas de pensamiento” dentro del proceso de elaboración de políticas ha crecido 14

Andrews (2002), por ejemplo, relativiza el peso del FMI en tanto condicionador o actor que impone la agenda de la reforma administrativa del Estado en el caso de Brasil, su hipótesis sostiene que la influencia de las ideas internacionales en torno al NPM y la opción de los Estados en el contexto globalizado paracen haber influido mas en la reforma administrativa brasileña que las recetas del FMI. 256

Construyendo consenso

vertiginosamente aunque aún se encuentran lejos del nivel que juegan estas organizaciones en países de Europa15 y los Estados Unidos. En este trabajo definimos a los think tanks como “institutos de investigación, organizaciones no gubernamentales y organizaciones privadas, todas ellas sin fines de lucro, orientados a la investigación en temas públicos y/o la promoción de políticas públicas con el fin de influir sobre el proceso de formulación de las mismas” (Uña et al., 2004: 7). Esta definición hace hincapié sobre las organizaciones o “usinas de pensamiento” orientadas a influenciar sobre las políticas, los procesos que las originan y, más recientemente, su creciente papel en las acciones de implementación. Su característica central es la producción de investigaciones de calidad, con rigurosidad científica, pero sin desligarlas de su potencial influencia sobre las orientaciones de políticas de los decisores (Thompson, 1994). Asimismo, la enunciación adoptada permite diferenciar cuatro grandes categorías analíticas: a) los centros de investigación privados, b) los centros universitarios; c) los centros de estudio y gestión y d) los “advocacy groups” (Uña et al., 2004). Desde este punto de vista, los centros de investigación privados constituyen organizaciones dedicadas a la investigación cuyo financiamiento proviene, obviamente, de fuentes privadas, y están dedicadas a la realización de estudios principalmente de carácter académico. Los centros universitarios son instituciones de educación superior que sirven a la vez de espacio para el debate de ideas y la formación de dirigentes políticos y económicos. Los centros de estudio y gestión son fundaciones que intervienen activamente en el proceso de las políticas públicas y responden o están relacionadas con un líder o partido político. Advocacy groups referencia a organizaciones cuyas actividades centrales son la promoción de derechos específicos, el control de las acciones del Estado y la canalización de diferentes demandas.

3.1. Los think tanks en Argentina. La configuración de redes de experticia Durante la segunda mitad del siglo XX, las continuas interrupciones a la vida democrática desde 1955 y las reglas de juego que operaron durante la dictadura militar de 1976-1983 sin lugar a dudas afectaron la calidad y estabilidad de las instituciones que configuran la vida política 15

Con respecto al origen de los think tanks en estos países, un trabajo muy interesante es el de Dixon (1998) sobre la “construcción” de la revolución neoliberal en Gran Bretaña. 257

Martín Lardone y Luciano Donadi

– económica del país. En este período se suprimieron de manera sistemática libertades políticas y civiles. El resultado no era otra cosa que una represión sobre el desarrollo de la sociedad civil. Durante todo este período, los centros de investigación de las universidades del país eran intervenidos de manera recurrente. Sin duda este duro contexto conspiraba con la posibilidad de transmitir experiencias y aprendizajes institucionales e incluso muchos temas de investigación eran vedados y sus actividades académicas obstaculizadas, al tiempo que muchos proyectos (y sus protagonistas) estaban fuertemente restringidos. Grupos de investigadores que no encontraban espacios de relativa libertad para desarrollar sus programas buscaron potenciar “espacios alternativos” de estudio que les permitieran mantenerse al margen de los avatares políticos y de los conflictos sociales, resistiendo las presiones de la política nacional (Thompson, 1994). Esta proliferación de centros de investigación privados (como el Instituto de Sociología Gino Germani fundado en 1958) buscaba crear pequeños espacios de investigación que se desarrollaran de manera paralela a las universidades intervenidas. Esta tendencia se acentuó particularmente durante las décadas de los sesenta y setenta. Así, por ejemplo, el Instituto Di Tella, creado por iniciativa del propio grupo económico que lleva ese nombre, dio origen a muchas experiencias innovadoras de investigación y desarrollo de políticas así como otros centros que se desarrollaron luego. Otra experiencia importante en este contexto es la del Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES). Con el retorno de la institucionalidad democrática en 1983 y la paulatina reorganización de las actividades político partidarias se dio inicio a un proceso de creciente desarrollo de la sociedad civil. Esto se manifestó de manera particular en la proliferación de organizaciones no gubernamentales y grupos sociales, políticos y culturales de las más variadas temáticas e intereses. Se produjo en esta coyuntura un crecimiento sostenido de organizaciones dedicadas al estudio e investigación de temas públicos. Muchos de ellos se vinculan con organizaciones privadas, empresas y diferentes asociaciones civiles. Las transformaciones estructurales operadas sobre el final de las década del ochenta y principios del noventa apuntalaron este crecimiento al tiempo que las demandas impuestas por estos cambios las volvieron más complejas y difíciles de gestionar. Este contexto puso en evidencia el escaso desarrollo de las capacidades del Estado en materias claves, especialmente en el diseño e implementación de políticas. Adicionalmente, los actores intrínsecamente vinculados a estos procesos (los partidos po258

Construyendo consenso

líticos) tampoco tenían claro la manera de dar respuesta a un entorno cada vez más turbulento, con crecientes demandas sociales y económicas que debían ser atendidas. La característica distintiva de las políticas implementadas era la escasa efectividad en el logro de sus objetivos y su alta volatilidad en el tiempo. Los cambios en las funciones tradicionales del Estado y por consiguiente su nueva modalidad de relacionamiento con la sociedad acrecentaron la brecha entre las demandas de ciertos grupos de la sociedad civil y las decisiones (políticas) adoptadas. Este vacío encontró parcialmente una amalgama en organizaciones orientadas a investigar problemas públicos e intervenir activamente en la agenda de los decisores de diferentes niveles de gobierno. Esto situación representaba, a su vez, la posibilidad de influenciar sobre el rumbo y la calidad de las políticas adoptadas (Braun et al., 2000). En este contexto, las “usinas de pensamiento” se han transformado de manera progresiva en pilar de muchos procesos de formulación de políticas debido a la débil capacidad política y administrativa de los estados latinoamericanos y a su baja capacidad de respuesta a las necesidades de los ciudadanos (Zuvanic y Iacoviello, 2005). Algunos think tanks trabajan sobre la base de intereses específicos (como por ejemplo la Fundación Poder Ciudadano centrada en el mejoramiento de la transparencia) mientras que otras se han desarrollado en un marco más amplio de problemáticas (como por ejemplo, el CEDI a través de la Fundación Gobierno y Sociedad, cuya temática ha sido las reformas políticas y económicas, pero sobre todo en las primeras). El origen de muchos de estos centros se encuentra relacionado con el interés de actores del sector privado en promocionar ciertos temas, presionar sobre la falta de respuesta del Estado a importantes demandas sociales, y a la propia multiplicación y creciente importancia de los centros académicos y universidades. Diferentes sectores políticos han desarrollado espacios dedicados al estudio de políticas y problemas públicos que sirven de sustento a sus propuestas y proyectos. El lugar común de este amplio abanico es el intento de construir puentes entre el vacío existente entre demandas de numerosos grupos de la sociedad civil y la toma de decisiones de los gobiernos (Braun et al., 2002). Estos “puentes” han suplido en muchas ocasiones el atraso de los procesos administrativos y la ineficacia de las estructuras estatales. A pesar de involucrarse de manera heterogénea en el proceso de implementación de políticas y de gestión pública estas organizaciones han mostrado una dinámica y crecimiento asombroso en nuestro país, sobre todo luego de los cambios políticos y sociales acaecidos durante los últi259

Martín Lardone y Luciano Donadi

mos años de la década del ochenta y principios de los noventa. Han logrado incrementar su rol en el diseño de políticas públicas así como muchos de ellos intervienen de manera activa en la implementación de procesos de gestión innovadores dentro de la administración pública, proponiendo y asistiendo técnicamente distintos tipos de reformas en áreas tan diversas como la administración de los recursos públicos, la seguridad social, la organización de los recursos humanos, la provisión de los servicios de salud, la provisión de los sistemas de seguridad pública y justicia, así como planes económicos para distintos gobiernos (Uña et al., 2004).

3.2. Las redes de políticas de los BMD en Argentina Como ya lo hemos señalado, el Banco Mundial y el BID han constituido formalmente redes de vinculación con think tanks y centros de investigación universitarios en sus países miembros que les permiten interactuar con este tipo de organizaciones en la construcción de su propia agenda de políticas y de la agenda de políticas de los gobiernos. En el caso del BID, el área que se encarga principalmente de estos mecanismos de vinculación es el Departamento de Investigaciones (RES), que tiene como objetivo organizacional explícito el de “generar nuevas ideas para enriquecer el conocimiento de base que sustenta la agenda de políticas del Banco y de sus países miembros para alcanzar el desarrollo con equidad”. El RES lleva adelante una importante serie de actividades que sirven como inputs para los demás Departamentos del Banco, así como para los gobiernos, la comunidad académica y la opinión pública de la región. Según el propio RES, esta producción de conocimientos le permite al Banco mejorar su capacidad de asistir técnicamente a los gobiernos de la región a través de los diálogos de políticas que instrumenta regularmente el Banco. Por otra parte, el RES coordina cuatro redes que le permiten diseminar las investigaciones que produce, pero al mismo tiempo promover discusiones de alto nivel sobre políticas entre el Banco, las autoridades nacionales y la comunidad académica. Una de ellas, la Latin American Research Network, es la que sostiene el vínculo con los think tanks y centros de investigación académicos regionales. Según el RES, esta red creada en 1991, que incluye alrededor de 350 instituciones públicas y privadas de la región, le permite complementar sus propias capacidades de investigación a partir de apoyar la investigación que estos centros producen en los países miembros. La red funciona a partir de proveer financiamiento, a través de convocatorias competitivas, a los centros de investigación afilia260

Construyendo consenso

dos para desarrollar proyectos de investigación sobre temas económicos, políticos y sociales de importancia, que el BID define según su agenda de políticas para la región. Los grandes temas de investigación definidos por el RES para la red son finanzas, temas macroeconómicos, microeconomía y competitividad, política e instituciones, comercio e integración. Los resultados de las investigaciones financiadas son difundidos en formato de Working Paper o de Research Network Books, a través de la red y de actividades organizadas por la RES como seminarios, jornadas, diálogos regionales de políticas. En el caso de Argentina, 34 instituciones participan formalmente de la red, entre ellas fundaciones, centros de investigación privados y centros de investigación universitarios. La composición de las instituciones participantes en cuanto a estructura, orientación, temas de investigación, perfil institucional, es bastante diversa. Entre ellas podemos contabilizar 8 Fundaciones, 8 centros de investigación y/o consultoría privados y 17 centros de investigación universitarios, de los cuales 7 pertenecen a universidades públicas y 10 a universidades privadas. De todos modos, no todas las instituciones evidencian el mismo nivel de actividad en la red, como lo mostraremos en algunos de los ejemplos del próximo punto. Entre las más destacadas y más activas instituciones de la red se pueden mencionar a la Fundación de Investigaciones Latinoamericanas (FIEL), a la Fundación Capital, a la Fundación Mediterránea (a través de su centro de investigaciones, el IERAL), centros de investigaciones de la Univerisdad Torcuato Di Tella (UTDT), de la Universidad de San Andrés (UdeSa), de la Universidad Nacional de La Plata, de la Universidad del CEMA, y el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC). Finalmente, esta trabajo en red promovido por el RES se complementa con otro tipo de trabajo en red promovido por el BID que se conoce como el Diálogo Regional de Políticas. Esta iniciativa se constituye en forma de foros de discusión de políticas en determinadas áreas claves de las cuales participan los funcionarios de los países miembros involucrados en dichas áreas de gestión. El objetivo de estas redes es el de generar el puente entre la producción del Banco que acabamos de explicar y la experiencia de los funcionarios nacionales. Dicho de otro modo, se busca conectar las agendas de políticas específicas del Banco con las de los gobiernos de los países miembros, con lo cual estos foros operan como articuladores de los trabajos del Banco, de las redes de centros de investigación apoyadas por el Banco, y de las experiencias y prioridades de los gobiernos de la región. 261

Martín Lardone y Luciano Donadi

Con relación al área de gestión pública que aquí nos interesa centralmente, la red más importante sobre este tema en el marco del Diálogo Regional de Política es la Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública. El interés principal de esta red se centra en promover una gestión presupuestaria por resultados que vincule a todas las áreas de la administración pública y que permita el seguimiento de la función pública en función del desempeño. Entre los asuntos específicos que apoya la red, y sobre los que se promueven estudios específicos, se destacan los sistemas de planificación estratégica gubernamental, la definición de prioridades presupuestarias, la rigidez de las instituciones presupuestarias y las estructuras de la función pública. De hecho, uno de los estudios más importantes que acaba de promover recientemente la Red se encuentra un Informe sobre la Situación del Servicio Civil en América Latina que realiza una evaluación sobre la situación de los sistemas de servicio civil (o función pública) en 18 países de América Latina (Echebarría, 2005). En lo que respecta al Banco Mundial, la división de tareas con respecto a la organización de sus vínculos con la comunidad de policy researchers y policy makers es un tanto más compleja que la del BID, probablemente a causa de su mayor diferenciación organizacional tanto sectorial como regional. En primer lugar, el área de investigación más importante del Banco Mundial es la Vice-Presidecia sobre Economía del Desarrollo (DEC) que reúne un destacado cuerpo de investigadores dedicados a temas de desarrollo, con el objetivo de proveer el liderazgo intelectual, análisis sobre datos de desarrollo, resultados de investigación, herramientas analíticas y consejos de políticas para apoyar a las operaciones del Banco. Ésta es un área muy importante al interior del BM, y está comandada por uno de los funcionarios más importantes del Banco, el Vice-Presidente senior y Economista Jefe. Esta importancia se traduce, además, en que ésta es el área responsable de proveer los fundamentos intelectuales para fijar la agenda de políticas del Banco y establecer las principales directrices para las operaciones, como así también difundir las ideas del Banco en la comunidad internacional vinculada al desarrollo. Si bien es un área que se dedica en gran parte a actividades de “consumo interno” del Banco, también tiene importantes instrumentos para vincularse con la comunidad académica y de policy makers a nivel internacional. Por un lado, difunde sus investigaciones a través de los Policy Research Reports y de los Policy Research Working Papers. Estos últimos le permiten justamente difundir trabajos sobre diversos temas de la agenda del BM realizados por investigadores de reconocidos centros universita262

Construyendo consenso

rios vinculados al BM. Por otro lado, la DEC organiza la Annual Bank Conference on Development Economics (ABCDE), que es una de las más famosas conferencias internacionales sobre el tema. Se trata de un evento académico regular que opera como foro de intercambio, cuyos resultados son luego publicados y difundidos por el Banco. Dentro de la organización del BM existe otra estructura similar al DEC pero dedicada exclusivamente a América Latina, que es la Oficina del Economista Jefe para América Latina y el Caribe. Esta área ofrece a las autoridades nacionales y responsables del Banco análisis especializados sobre los problemas del desarrollo, que comprenden desde macroeconomía, comercio, educación y reformas institucionales, hasta pobreza, trabajo, agricultura y crimen. Al igual que su homologo global, esta oficina organiza la Conferencia anual sobre Desarrollo en América Latina y el Caribe (ABCD-LAC) del Banco Mundial, que reúne a autoridades en políticas públicas, académicos, integrantes del sector privado y representantes de otras instituciones financieras internacionales. Otra de las áreas importantes del Banco en este sentido es el World Bank Institute que es el instrumento del Banco para desarrollar capacidades institucionales en los países miembros y ayudarlos a aplicar el conocimiento producido por el Banco en materias de políticas para el desarrollo. El WBI desarrolla programas de capacitación interactuando con académicos, centros de investigación, policy makers y actores del desarrollo en los países prioritarios en los que trabaja. Según el WBI, “la capacidad para el desarrollo es la habilidad de los individuos, instituciones, y el conjunto de la sociedad para resolver problemas, hacer elecciones estratégicas y planificar su futuro”, y su fortaleza depende de la posibilidad de la sociedad de adquirir y utilizar el conocimiento existente. Para ello, desarrolla país por país seminarios, cursos, redes de conocimiento y asesoramiento especializado. Si bien el WBI desarrolla un programa muy activo en América Latina, Argentina no era hasta el momento un país prioritario en su estrategia. Esta se modifica hacia el 2007 ya que en la planificación para ese año Argentina ingresa como Focus Countrie al programa de trabajo del Instituto, en las áreas de políticas sociales, política económica, governance y políticas anticorrupción. Finalmente, una experiencia muy importante motorizada por el Banco Mundial en materia de redes de policy research, es la Global Development Network (GDN), que fue creada en 1999 como una red de centros de investigación sobre políticas públicas con el objetivo de generar y compartir conocimientos, construir capacidad de investigación en los países 263

Martín Lardone y Luciano Donadi

en desarrollo y acortar la brecha entre ideas y políticas. La iniciativa para crear la GDN surgió en una reunión organizada por el BM entre redes regionales de investigadores, representantes de organizaciones multilaterales y organizaciones académicas, así como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Es una organización flexible que se apoya en nueve redes regionales contrapartes, que a su vez agrupan investigadores y centros de investigación en las diferentes regiones que a su vez facilitan los contactos con los policy makers de cada país. En este sentido, la GDN opera como una red de redes, que no se limita a financiar proyectos de investigación sino que sostiene y apoya a los proyectos de los miembros de la red en diferentes etapas. Esto incluye el acceso a datos, estadísticas y resultados de investigaciones sin costos, difundir los resultados de la investigación de los miembros de la red a escala global y facilitar el intercambio de conocimiento entre los investigadores. Lo interesante de la GDN para el caso argentino es, en primer lugar, que se contabilizan 73 instituciones nacionales asociadas a la red. Estas organizaciones presentan un perfil muy similar al de aquellas que relevamos en el caso de la Red del BID, y de hecho, en muchos casos se trata de los mismos centros de investigación que son miembros de ambas redes. En segundo lugar, la red regional (partner) que coordina los trabajos de la GDN en América Latina es la Latin American and Caribbean Economic Association (LACEA), presidida por un economista argentino vinculado al CEDI, que analizaremos en este trabajo.

3.3. Think tanks tanks,, Bancos Multilaterales de Desarrollo y agenda de reformas Nos interesa aquí mostrar empíricamente cómo las ideas de la agenda de reformas que identificamos en la sección anterior se materializan en la práctica a partir de la articulación entre los Bancos Multilaterales de Desarrollo y los think tanks. Para ello se han tomado, a título de ejemplo,16 algunos think tanks que trabajan más activamente con los Bancos Multilaterales de Desarrollo, y se han seleccionado documentos de consultoría, publicaciones producidas por investigadores y académicos de estas organizaciones para los BMD y documentos de trabajo, entre otros.

16

No se trata de una muestra sino simplemente de algunos casos elegidos de manera intencional y sólo con fines exploratorios.

264

Construyendo consenso

Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) Esta organización fue fundada en el año 2000 con el objetivo de analizar y promover políticas públicas que fomenten la equidad y el crecimiento del país. Las principales actividades que realiza son: el análisis, asesoramiento, promoción, monitoreo y evaluación de las políticas públicas. Se caracteriza fundamentalmente porque busca traducir en acciones concretas las investigaciones y análisis que realiza en las áreas de Desarrollo Social, Desarrollo Económico y Fortalecimiento de las Instituciones, a través de sus programas de Educación, Salud, Política Fiscal, Transparencia, Justicia, Gestión pública Local e Instituciones Políticas. Desde su creación, CIPPEC ha centrado sus acciones en el mejoramiento de la calidad de las respuestas estatales a las necesidades ciudadanas, fortalecer la implementación de mejores prácticas en el sector estatal, así como mejorar la capacidad de la sociedad civil en la participación de las políticas del Estado. Se ha concentrado en dos tipos centrales de intervenciones. La primera, mejorar el acceso y la calidad de los servicios públicos esenciales, especialmente los de salud, educación y justicia; y la segunda, orientada a líneas de investigación e intervención sobre las instituciones democráticas, es decir, las prácticas que permiten mejorar la transparencia, la responsabilidad fiscal y la gestión estatal. Asimismo, la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas atraviesa estas preocupaciones (CIPPEC, 2006). De manera general, las investigaciones de CIPPEC se enmarcan en problemáticas más amplias vinculadas a la reforma del estado en sus diferentes perspectivas y procesos: regulaciones, rol de Estado, estructura tributaria, déficit fiscal y transparencia. Como lo señala Nelson (2000), el programa de modernización de los BMD, en especial luego del Informe de Desarrollo Mundial de 1997 del Banco Mundial, enfatiza la integración de un programa más amplio con objetivos sociales y económicos (transparencia, competitividad, equidad social, eficiencia, efectividad, participación, subsidiariedad, igualdad de género). Ya no se trata de desmantelar al Estado sino de reemplazar sus estructuras tradicionales por instituciones modernas y eficientes. Así, se evidencia una importante convergencia temática entre la agenda del CIPPEC y los temas promovidos en esta etapa por los BMD, lo cual podría explicar en gran parte la importante vinculación existente entre estos organismos y este TT. En efecto, CIPPEC ha desarrollado importantes vínculos y redes entre sus principales integrantes (miembros del Consejo así como personal de su staff) y la producción de los BMD. Numerosos trabajos de consultoría 265

Martín Lardone y Luciano Donadi

de sus principales miembros han sido realizados en el BID y el Banco Mundial. La reforma del sector público ha sido objeto de un creciente número de proyectos llevados a cabo por CIPPEC, centrados en la implementación de mejoras de gestión en la administración, la descentralización administrativa, la gestión por resultados y la transparencia pública. Así, por ejemplo, en materia de política fiscal y transparencia existe una prolífica producción que da cuenta de esta relación. El documento de políticas públicas Nro. 26 (CIPPEC, 2006) encuentra claros antecedentes teóricos en el desarrollo de un trabajo que forma parte del proyecto del BID ¿Quién decide el gasto público? La economía política del proceso presupuestario17 y cuya publicación forma parte de las Serie de Estudios Económicos y Sociales del BID. El documento realiza un aporte a la “InterAmerican Development Bank research network on Political Institutions, Policymaking Processes and Policy Outcomes”, que ya hemos descripto. Dos de los co-autores del artículo mencionado18 se encuentran vinculados profesionalmente a CIPPEC. Otros dos pertenecen a prestigiosas universidades del país (Universidad Torcuato Di Tella y Universidad Nacional de La Plata). El trabajo en cuestión explora los vínculos entre instituciones y actores participantes del proceso presupuestario con resultados fiscales, a la vez que enfatiza el papel de la reforma del proceso presupuestario realizada a principios de la década del noventa en el mejoramiento de la solvencia fiscal (Abuelafia et al., 2005). La preocupación por entender la economía política de los procesos políticos se enmarca dentro del interés más general del BID por mejorar la calida institucional de los países latinoamericanos una vez implementadas las reformas estructurales de primera generación como hemos mencionado. La comprensión de los instrumentos y las racionalidades que operan en el juego político durante la preparación, implementación y control presupuestario permite a los autores (Abuelafia et al., 2005) identificar los incentivos y restricciones institucionales que operan sobre el proceso y las estrategias de los jugadores (Ejecutivo, Jefe de gabinete, Congreso, Gobernadores y actores como el FMI). Más allá del desarrollo particular del texto, se realizan una serie

17

Una nueva versión de este trabajo se puede encontrar en el trabajo recientemente producido por el CIPPEC, que lleva por título “Cada cual, ¿atiende su juego?. El rol del Congreso en el Presupuesto Nacional de la Argentina” (Braun et al., 2006). 18 El título del mismo es “Who decides on Public Expenditures? A Political Economy Analysis of the budget Process: The Case of Argentina”, BID, 2005. 266

Construyendo consenso

de recomendaciones de políticas tendientes a hacer más transparente, efectivo y responsable el proceso presupuestario. Éstas convergen con la preocupación de los BMD, en especial, el BID. Las mismas constituyen puntos de reforma tendientes a contribuir con el fortalecimiento de las instituciones presupuestarias y enriquecer el rol del Congreso en el proceso presupuestario, uno de los principales ejes de la idea de “modernización del Estado”. Otro documento de particular relevancia es Towards Effective Social Insurance in Latin America: The Importance of Countercyclical Fiscal Policy,19 realizado por Miguel Braun y Luciano Di Grecia (CIPPEC y la Universidad de la Plata respectivamente). El documento ha sido elaborado para el Departamento de Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo (Working Paper 487) y preparado para el Seminario “Enfrentando el riego: Implementando políticas de empleo bajo restricciones o condicionamientos fiscales”20 en el marco de las Reuniones Anuales de la Junta de Gobernadores del Banco Interamericano de Desarrollo y la Corporación Interamericana de Inversión. En el documento se realiza una evaluación de las diferentes políticas orientadas a reducir la tendencia pro-cíclica de la política fiscal en América Latina. Si bien las políticas examinadas exhaustamente son diversas (fondos de estabilización, leyes fiscales, reforma de instituciones presupuestarias, entre otras) los autores recomiendan un paquete de reformas y políticas integrales que tengan en cuenta la especificidad institucional de cada país, prestando especial atención en los mecanismos de ahorro fiscal en tiempos de crecimiento económico, el mejoramiento de la transparencia fiscal y la evaluación de programas, mayor control institucional y auditoria presupuestaria. En conjunto, estas iniciativas tienden a mejorar la administración y transparencia fiscal de los países en desarrollo. Vale la pena mencionar, finalmente, un documento elaborado por un investigador del CIPPEC y un integrante del Banco Interamericano de Desarrollo titulado Retos Institucionales para la Equidad y Sustentabilidad del Desarrollo Social en América Latina (2004) preparado para VI Foro de Equidad Social del BID, como otro testimonio de esta relación y convergencia temática. En el mismo se analizan los determinantes institucionales de la continuidad de las políticas sociales y se estudia el desarrollo institucional ligado a la política social en distintos países de la región (Argentina, 19 20

El trabajo fue presentado en Milán, Italia, en el 2003. La traducción es nuestra. 267

Martín Lardone y Luciano Donadi

Chile y Brasil). Se destaca la importancia de desarrollar instituciones de nivel intermedio, tales como ámbitos de cooperación entre agencias gubernamentales, capacidad técnica permanente en las agencias relevantes, y mecanismos de participación de actores sociales con horizontes temporales más largos y el rol del liderazgo político para sostener reformas institucionales que favorezcan políticas sociales efectivas. Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL) FIEL constituye una organización privada e independiente dedicada a la investigación económica. Esta característica le permite contar con importantísimos vínculos con sector el privado. De hecho en la génesis de su creación en 1963 primó la idea de constituirse en un centro de investigación orientado al sector privado (Weyracuh et al., 2004). Las instituciones promotoras de su aparición fueron la Bolsa de Comercio de Buenos Aires, La Cámara Argentina de Comercio, la Sociedad Rural Argentina y la Unión Industrial Argentina. Pronto se constituyó en una poderosa institución con fuerte influencia en distintos sectores gubernamentales. Esta “usina” tuvo particular ingerencia en las ideas de reforma del sector público en la década del noventa. Las áreas de investigación y producción se enmarcan institucionalmente en temáticas de crecimiento económico (Canis, Golonbek y Soloaga, 1990; Cristini y Balzarotti, 1991; FIEL, 1993; FIEL, 1998; Dal Din, 2000; FIEL, 2002), reforma del sector público, privatizaciones y desregulación (FIEL, 1991; FIEL, 1992; FIEL,1996; FIEL, 1999; Urbiztondo, 2005; Urbiztondo 2006;), política fiscal (FIEL, 1991; FIEL, 1993; Artana y López Murphy, 1994; López Murphy, Navajas, Urbiztondo y Moskovits, 1995; López Murphy y Cynthia Moskovits, 1997; López Murphy y Cynthia Moskovits, 1998; FIEL, 1998; FIEL, 2003), financiamiento y descentralización educativa (FIEL,1996; FIEL 1998), políticas de empleo y seguridad social (FIEL, 1995; Paredes, 1996; FIEL, 1997; FIEL, 1998; FIEL, 2005) entre las más importantes. Sus principales propuestas se encuentran incluidas en el famoso libro El fracaso del estatismo, publicado a finales de la década del ochenta. Las investigaciones de FIEL tuvieron un fuerte impacto sobre los debates acerca de la reforma estructural de los noventa y muchas de sus ideas fueron plasmadas en la legislación argentina que diera inicio a la Reforma del Estado en 1989 (Weyrauch et al., 2004). A mediados de la década de 1970 FIEL realizó el primer trabajo sistemático acerca la situación de las empresas públicas. Su diagnóstico estaba basado en que las mismas 268

Construyendo consenso

tenían un impacto macroeconómico negativo al ser utilizarlas con fines de intervención discrecional por parte de los gobiernos. En la década del ochenta diversas investigaciones se internaron en la composición del gasto público y la baja calidad de mismo, en particular, por el deterioro generalizado en la eficiencia y finalmente en los ingresos de la población que ello provocaba. En ese momento histórico, el contexto político, social y económico que experimentaba el país era cada vez más crítico y de imprevisibles consecuencias: escaso nivel de inversión, aumento del desempleo, erogaciones fiscales ineficientes, aislamiento del sistema financiero internacional y aumento de una devastadora hiperinflación que mermaba el poder adquisitivo de los salarios y el correlativo aumento de la pobreza, y un Estado sin liquidez para afrontar los intereses de la deuda. La cosmovisión construida, que se suponía constituiría el remedio a la crisis social y económica del país, se basaba en la implementación de políticas monetarias restrictivas (antiinflacionarias), el equilibrio fiscal, privatizaciones de empresas públicas, desregulación de los mercados, descentralización, apertura comercial y financiera (Mora y Araujo, 1997). Este contexto abrió una “ventana de oportunidad” para poner en práctica estas ideas. De hecho, inmediatamente de arribado al poder el Presidente Menem, estos lineamientos se vieron plasmados en la redacción de las Leyes de Reforma del Estado nro 23.696 y de Emergencia Económica nro. 23.697, ambas sancionadas en 1989 y que fueran pilares del proceso de cambio estructural en nuestro país. Privatizaciones, apertura y desregulación se transformaron en ejes de la estrategia económica. El trabajo de FIEL se enmarca, por lo tanto, inicialmente dentro del discurso predominante del Banco Mundial y sus propuestas de reforma estructural para los países de América Latina. En un trabajo preparado para el Workshop Financiamiento de la inversión privada en Sectores de Infraestructura (FIEL, Banco Mundial, 1993), se hace explícito el diagnóstico precedente. El documento también es de utilidad para reseñar los intereses de amabas instituciones en consolidar estas reformas económicas al señalar los temas pendientes de intervención: i) la incapacidad para mejorar la eficiencia del gasto público y su asignación, a nivel nacional y provincial; ii) las volatilidades e imperfecciones den los mercados de capitales y iii) la falta de una gestión regulatoria en materia de empresas privatizadas. El supuesto de partida de aquel diagnóstico inicial se encuentra centrado en el expansionismo inercial de la estructura del Estado debido a su rol preponderante en la planificación social y económica de la década del ochenta. 269

Martín Lardone y Luciano Donadi

De esta manera, en un documento institucional publicado en 1996 para el Consejo Empresario Argentino21 describe este acelerado proceso de expansión y deformación burocrática del Estado. Remarca los enormes desvíos de la administración nacional en relación a “las buenas reglas de la administración”, tales como la innecesaria intercalación de niveles jerárquicos, la duplicación de funciones, el agregado de funciones prescindibles o el exceso de controles que significan inevitablemente una multiplicación del personal y del gasto. Esas “desviaciones” tienen impacto sobre la eficiencia de la administración y el gasto al tiempo que generan conflictos que impiden “administrar y gobernar como corresponde” (FIEL, 1996). Las propuestas del texto incluyen sugerencias de servicios públicos que pueden ser tercerizados, otros transferidos a las provincias o a los municipios acompañados de los recursos correspondientes y una profunda reestructuración de la administración pública que permite eliminar duplicidades y racionalizar excedentes de personal o de gasto, permitiendo ahorros fiscales importantes. Con el paso del tiempo, FIEL fue incorporando lecciones de la experiencia local e internacional a sus estudios, siempre preocupados por fortalecer políticas económicas estables. La aparición en el año 2001 del libro Crecimiento y Equidad en la Argentina. Una política económica para la década (de dos tomos) constituye el resultado de nuevas y viejas preocupaciones e ideas. Como se enmarca en el prólogo del mismo, quince años después de El fracaso del estatismo, se percibió la idea de profundizar el estudio la reforma que había quedado trunca. “A pesar de tanta experiencia acumulada en la Argentina y en el mundo acerca de que el bienestar depende en forma crucial de establecer una economía de mercado, eliminando la discreción y la corrupción en el manejo de las políticas públicas, el mensaje no había llegado a todos. El trabajo fue, en tal sentido, el reflejo de que las reformas incompletas como las que encaró la Argentina en la década del ’90 terminan generando altos costos para la sociedad que –tarde o temprano– encierran la semilla de iniciativas de contrarreforma” (FIEL, 2001). La aparición del libro marca también nuevas líneas de intervención académica y práctica por parte de FIEL: co-

21

El Consejo Empresario Argentino encaró en 1995 tres directrices de investigación a los fines de detectar los obstáculos para el logro de un crecimiento económico sostenido. Estas líneas estaba vinculadas con el desenvolvimiento del sistema financiero argentino, la reforma del sistema de seguridad social y el logro de una mayor eficiencia en la estructura administrativa del Estado Nacional. Este último aspecto encargado al estudio de FIEL. 270

Construyendo consenso

mienza a dialogar con los estudios relativos a la viabilidad y condiciones requeridas para implementar reformas estructurales en las economías de los países en vías de desarrollo (“la economía política de las reformas”). Esta visión converge con los lineamientos más recientes de los BMD en materia de reformas de “segunda generación”, pero a su vez, demuestra el interés por parte de FIEL en aprehender sobre los determinantes que afectan la calidad de las políticas implementadas y que las reformas son poco probables a partir de iniciativas desinteresadas y espontáneas de la clase política. Se presta también interés a los cambios de incentivos e instrumentos que poseen los actores para consolidar las reformas a largo plazo. En resumen, “se requiere por lo tanto mejorar la comprensión de la población sobre las alternativas reales enfrentadas (particularmente comparando la reforma con el deterioro dinámico del status-quo y no entre la reforma y el status-quo como si éste fuese sostenible en el tiempo), explorar las formas de transmitir de manera políticamente creíble el compromiso del Estado para atender los efectos no deseados de la reforma sobre las clases menos pudientes que fuesen negativamente afectadas en el corto plazo, y propiciar mejoras en la calidad de la representación política vía mecanismos de premios y castigos en función de una mayor posibilidad de evaluar los resultados de corto y largo plazo derivados de las gestiones de distintos partidos y representantes. Es de esperar que este trabajo logre clarificar los costos relativos de hacer las reformas integrales que permitan resolver los problemas de fondo de la economía argentina, versus mantener una política económica oscilante, tímida e ineficiente que aumente los riesgos de enfrentar una crisis más profunda” (FIEL, 2001). Esto no significa de ninguna manera que FIEL haya abandonado su línea central de investigación. En el libro Instituciones Fiscales para la Argentina (FIEL, 2003), se retoma la idea que la indisciplina en materia de política fiscal han sido determinante del desarrollo de la crisis sufrida por la Argentina a inicios del siglo XXI, retomando la senda de sus recomendaciones clásicas: una reforma fiscal se torna ineludible. Esa transformación será el factor que propiciará un cambio en las instituciones y que permita otorgar continuidad, previsibilidad y transparencia a las políticas públicas, así como limitar el accionar de los gobiernos que han mostrado comportamientos inconsistentes con un buen desempeño macroeconómico de largo plazo. (FIEL, 2003). Desde este punto de vista, la previsibilidad y la transparencia son condicionantes de un buen desempeño fiscal. Este conjunto temático desarrollado por este think tank ha sido acompañado por una prolífica producción junto a los BMD. Sólo a título de 271

Martín Lardone y Luciano Donadi

ejemplo, La descentralización fiscal en América Latina. Los casos de Argentina, Chile, Colombia y Perú, elaborado por López Murphy en 1994 como consultor del Banco Interamericano de Desarrollo, atestigua esta convergencia de preocupaciones y problemáticas. El gran reto de los países de la región, que alcanzaban para ese entonces un alto nivel de estabilidad macroeconómica, estaba centrado en la necesidad de modernizar los diferentes niveles de gobierno, para de esta manera, mejorar la eficacia de las políticas públicas y la eficiencia del gasto, así como la formulación, diseño e implementación de una política de descentralización fiscal que considere un adecuado diseño de bases tributarias y esquemas de transferencias intergubernamentales. En un trabajo posterior de Artana y López Murphy (1999), elaborado para el Instituto del Banco Mundial, se referencia que la descentralización fiscal es perfectamente compatible con un manejo adecuado de la política macroeconómica si se coordinan las políticas fiscales de los diferentes niveles de gobierno. En definitiva, FIEL se ha consolidado como una institución muy consultada (y sus investigadores) por parte de los BMD en materia de deuda y política fiscal y regulación e instituciones financieras. En este último caso, vale la pena mencionar dos trabajos de relevancia. El primero de ellos, The Importante of an Effective Legal System for Credit Markets: The Case of Argentina, fue elaborado por dos economistas de FIEL y otro del Banco Central de la República Argentina en el año 2001 para la Red de Centros de Investigación del BID. En materia de regulación económica existe un trabajo realizado por investigadores de FIEL (1998) encargado por el BID. En Regulation and Contractual Adaptation in Public Utilities, se realiza un exhaustivo análisis de un conjunto de renegociaciones de contratos y disputas con empresas de servicio público privatizadas (Artana et al., 1998). Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional (CEDI) El Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional (CEDI) ha desarrollado sus actividades en el marco de la Fundación Gobierno y Sociedad, de la cual se constituyó como su departamento de investigación. Si bien ha sido un centro altamente dinámico desde su creación en 1997, recientemente ha disminuido sustancialmente su nivel de actividad y producción. Una mirada sobre los trabajos tanto de la Fundación como del CEDI da cuenta de su carácter académico y vinculado de manera muy específica a la temática de la reforma institucional y los mecanismos de promoción y fortalecimiento de la calidad de las políticas públicas. 272

Construyendo consenso

Esta especificidad la vincula mayoritariamente con las preocupaciones y marcos de la llamada “segunda generación de reformas”, que ya hemos descripto, resumidas en la idea de que una vez redefinidas las funciones del Estado y su participación en el proceso económico, la estructura socioeconómica y la organización de la sociedad civil, son las prácticas institucionales las que deben ser re-adecuadas para alcanzar mayor efectividad y legitimidad e integración social, y crecimiento económico sostenido. Esta línea ha sido mantenida por el CEDI al tiempo que le ha permitido tener vinculaciones estrechas con los BMD cuyos aportes han resultados significativos para la elaboración conceptual de los problemas abordados por estos organismos internacionales. El primer documento institucional de importancia de esta “usina” es de 1998. En Las Instituciones Políticas Argentinas y su Reforma: Una Agenda de Investigación se define una agenda de estudio centrada en comprender el funcionamiento real de las instituciones políticas así como los factores que influyen sobre el mismo. Estos lineamientos permitirían elaborar propuestas de reformas y diseño institucional. Esta preocupación converge con los esquemas teóricos de la Nueva Economía Institucional: “Esta perspectiva presta particular atención a la determinación de las políticas económicas, recociendo que las mismas no son llevadas a cabo por planificadores sociales omniscientes y benevolentes, sino que son el resultado de complejas interacciones entre múltiples actores con intereses, información y creencias particulares en determinados marcos institucionales” (Saieg y Tommasi, 1998). El estudio de la “la economía política de las reformas” fue una problemática de particular interés del CEDI. Sus investigadores se han erigido en referentes de la materia: instituciones legislativas,22 presidente, burocracia administrativa, instituciones judiciales,23 organización federal y sus impactos sobre la política fiscal, partidos políticos, sistema electoral24 entre otras instituciones han sido objeto de 22

Desde una perspectiva transaccional, por ejemplo, se explica porqué el Congreso no es capaz de desarrollar capacidades de control sobre el Poder Ejecutivo y los factores que explican el escaso protagonismo del Poder Legislativo en la producción, monitoreo y evaluación de políticas públicas (Jones, Saieg, Spiller y Tommasi, 2000). 23 Véase por ejemplo Un Enfoque Estratégico para Entender el Comportamiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (Iaryczower, Spiller y Tommasi, 2000). 24 El condicionamiento que las reglas electorales imponen sobre el comportamiento de los votantes, los partidos y lo políticos así como las posibles alternativas de reforma se analizan en Sistemas Electorales: Hacia una Mejora en la Representación Política (Molinelli, Jones y Saieg, 1998) y en Una Propuesta de Reforma del Sistema electoral Argentino: Internas Semi-abiertas y Distritos Reducidos (Jones y Palanza, 1999). 273

Martín Lardone y Luciano Donadi

análisis en numerosos trabajos, así como el papel que desempeñan las instituciones en los procesos de desarrollo y los productos de las decisiones en determinados marcos institucionales. En estos temas, la producción del CEDI ha sido muy prolífica. Sólo son citados aquí algunos trabajos que según nuestro criterio abarcan sus principales áreas de investigación y problemáticas públicas objeto de su análisis. En materia de política fiscal, el CEDI ha contado con la colaboración de muchos investigadores asociados de Universidades Argentinas, lo que ha permitido elaborar importantes marcos legitimadores de sus recomendaciones. En 1998 aparece un texto que describe y analiza de manera meticulosa la situación fiscal según el régimen federal argentino (Federalismo Fiscal en Argentina. Ideas y propuestas sobre el nuevo acuerdo fiscal federal). Las propuestas elaboradas parten de tres puntos centrales: a) La necesidad de diseñar un arreglo institucional que permitiera disminuir el carácter cíclico de las finanzas públicas, haciendo especial hincapié en el gasto de las provincias; b) instrumentar un esquema de relaciones fiscales entre los diferentes niveles gubernamentales (federal-provincial) con criterios de equidad y eficiencia; c) el establecimiento de un sistema de monitoreo de políticas públicas. Allí se menciona como una propuesta interesante, “aquella [...] patrocinada por la gente del BID […] que es crear una institución fiscal independiente como el Banco Central. Esta sería la encargada de determinar la política fiscal, y de administrar el fondo anticrisis. También realizaría las proyecciones macroeconómicas subyacentes en el presupuesto [sin embargo] esta propuesta técnicamente atractiva, no reconoce como las autoridades económicas le concederán a un organismo técnico el control sobre aspectos tan importantes” (Piffano, 1998). En materia de Coparticipación Federal, las sugerencias de políticas se han orientado en el establecimiento de mecanismos racionales de distribución que permitan transparentar el reparto de la masa coparticipable con criterio de equidad y eficiencia. El trabajo La Coparticipación Federal de Impuestos y los Criterios de Reparto realiza importantes aportes en materia de construcción de modelos que permitan ajustar los parámetros de distribución a las necesidades de gasto y capacidades tributarias de los diferentes niveles de gobierno. En materia de reforma de las instituciones fiscales la problemática también se ha hecho extensiva sobre la creación del Organismo Fiscal Federal contenida en el mandato constitucional pos reforma 1994 y las posibilidades de modificar la estructura y los procesos de toma de decisiones de las políticas nacionales (Iaryczower, Juan Sanguinetti y Mariano Tommasi, 2000). 274

Construyendo consenso

Dentro del marco de las “reformas de segunda generación” cobran importancia un conjunto de problemáticas que han sido muy desarrolladas por el CEDI. Una de las más importantes es la referida al “funcionamiento de la administración pública”, ya que responder con éxito a los requerimientos vinculados a la consolidación de las reformas instrumentadas en la década del noventa requiere “transformar el funcionamiento de la administración […] El problema central está asociado a que la nueva fase de las reformas requiere de acuerdos sustantivos entre los actores políticos relevantes” (Repetto, 1998). Las preguntas dominantes, por lo tanto, pueden sintetizarse en el planteamiento del estudio de la estructura de los incentivos que guían la relación entre políticos, técnicos y burócratas así como las capacidades que tienen los políticos, el poder legislativo y judicial así como los ciudadanos en el control sobre la administración pública (Repetto, 1998). En Una Agenda de Investigación sobre la Reforma de la Administración Pública en Argentina (1998), de similares características al anterior, se establece que la burocracia está en crisis y se discute qué debería estudiarse en un país latinoamericano así como los aportes que CEDI realiza para erigirse como protagonista en la redefinición del diseño de las instituciones estatales que permitan mejorar su capacidad de gestión (fortaleciendo los procesos de planeación, implementación, regulación, control de las políticas y la evaluación de sus resultados) y optimizar sus capacidades administrativas (fortaleciendo los procesos de selección y administración de recursos humanos, la tecnología y operaciones utilizadas, entre otros temas). De esta manera se alancanzaría, de manera progresiva, una administración pública eficaz, más eficiente en el uso de sus recursos y transparente en la provisión de bienes y servicios públicos. Estas cuestiones se encuentran enmarcadas dentro del discurso de la disciplina del New Public Managment a la que se ha hecho referencia. Se hace presente en el caso de CEDI en Bureaucracy and Pos Bureaucracy at The Same Time: Towards and Agenda for Argentine Public Management (Vinelli, 1999) y Aspectos institucionales de la administración Pública. Implicancias para la Argentina (Benedetti, 1999). La revisión permite concluir que el CEDI ha contado con numerosos investigadores y especialistas internacionalmente reconocidos en temáticas vinculados a la Nueva Economía Política, la Teoría Económica de la Agencia o la Nueva Economía Institucional. Esto le ha permitido tender importantes redes y vínculos con Universidades locales e internacionales. De igual manera, estas problemáticas han permitido a sus investigadores estar presentes en los debates transcurridos en el seno de los BMD. Muchos de ellos han desarrollado consultorías individuales en el Banco 275

Martín Lardone y Luciano Donadi

Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Se mencionan aquí, a título de ejemplo, alguno de los más importantes. En esta dirección puede destacarse el Informe elaborado por Fabián Repetto, Juan Sanguinetti y Mariano Tommasi (2002) sobre La Influencia de los Aspectos Institucionales en el Desempeño de las Políticas de Protección social y Combate a la pobreza en América Latina y el Caribe. Constituye un documento de la Red para la Reducción de la Pobreza del Banco Interamericano de Desarrollo. Acorde con las problemáticas trabajadas por esta organización, los autores destacan el hecho de que a pesar de los avances en materia de democratización y mejora del entorno económico se requiere complementar estos cambios con mejores desempeños en materia de protección social y lucha contra la pobreza, ya que éste es un ámbito donde las decisiones y acciones públicas (las políticas sociales) tiene enormes problemas. Esto se debe, básicamente, a que las reglas globales del juego político han permanecido más o menos invariables en lo que respecta a la gestión de las políticas (Fabián Repetto, Juan Sanguinetti y Mariano Tommasi, 2002). En el marco de Diálogo Regional de Políticas del Banco Interamericano de Desarrollo, Mariano Tommasi ha participado en el Diagnóstico Institucional de los Sistemas de Servicio Civil. Caso de Argentina (Iacoviello y Tommasi, 2002). El informe presenta un diagnóstico del sistema nacional de servicio civil de Argentina en el ámbito del personal civil del Poder Ejecutivo Nacional. Se describe la situación del sistema de gestión de los recursos humanos en la Administración Pública Nacional en Argentina, a mediados del año 2002 a partir de las normas que los rigen y las prácticas institucionales en las organizaciones. Vale la pena mencionar el trabajo Political Institutions, Policy making Processes, and Policy Outcomes de Spiller, Stein y Tommasi que ha sido referencia y guía para los intelectuales de la Latin American Research Network del BID como se ha mencionado anteriormente. Una de las últimas contribuciones significativas de esta red de investigadores ligados al CEDI y a Universidades como Di Tella, San Andrés, Universidad de California (Berkeley), entre otras, ha sido la aparición del Libro La Política de las Políticas Públicas. El Progreso Económico y Social de Latinoamérica del Banco Interamericano de Desarrollo (Stein, Tommasi, Echeberría, Lora y Payne, 2005). El trabajo apunta a contribuir con el proceso de formulación de políticas públicas desde el ángulo del proceso (político) y las instituciones que lo condicionan. Como se afirma en el libro, los procesos de debate, negociación, aprobación y ejecución de las políticas públicas son tan importantes como el contenido de las mismas. 276

Construyendo consenso

Lo cierto es que esta publicación es una muestra clara del giro que ya se manifestaba desde finales de la década del noventa en lo que respecta a las preocupaciones de los BMD respecto de la implementación de políticas. Una vez implementadas las reformas de primera generación, la atención se centra sobre la importancia del consenso y la estabilidad de las políticas, haciéndose necesaria una mayor comprensión de la economía política de su formulación, diseño y decisión. De esta manera, pueden encararse nuevos diseños institucionales que den cuenta de la racionalidad, incentivos e intereses de los actores mirando al largo plazo. Como se observa en el caso del CEDI, la vinculación con los BMD ha sido muy estrecha y fructífera en este período, y a la luz de estas preocupaciones. Redes de think tanks y universidades en la promoción de ideas y políticas La revisión de los casos y algunos trabajos, documentos e informes de consultoría descritos pone en evidencia la existencia de vinculaciones estrechas entre think tanks y universidades. De hecho, las “redes de difusión” de ideas se asientan sobre la base de una especial articulación entre centros universitarios y profesionales que forman parte de las “usinas de pensamiento”. Las publicaciones examinadas dan cuenta de esta relación. A nivel individual, los investigadores más destacados de los Centros universitarios pertenecen también a proyectos institucionales de algún Think Tank (en la mayoría de los casos bajo la figura de “investigador asociado”, “colaborador”, “investigador visitante” o “investigador adherido”). Muchos trabajos de co-autoría reflejan la función de los centros universitarios como ámbitos de articulación académica en el cual se inician, se apoyan e implementan proyectos conjuntos entre estas organizaciones. Los trabajos del CEDI y CIPPEC dan cuenta de esta particular relación. Estos think tanks han desarrollado trabajos conjuntos con las Universidades de Buenos Aires, Di Tella, Tucumán, San Andrés y La Plata a nivel nacional, así como varias universidades del exterior: Chicago, California, Cambridge, Michigan y Nueva York. De hecho el CEDI contó con importantes apoyos institucionales de la Universidad de San Andrés. Esto se refleja de manera clara en los trabajos de co-autoría examinados. Con relación a los BMD la mayor importancia relativa, en los casos examinados, son de la Universidad de San Andrés y Di Tella. Es decir, existe una red de investigadores que colaboran en diferentes proyectos alternando presencia institucional en estos centros y en think tanks. Así, por ejemplo, el documento Decentralization, Fiscal Discipline in Sub-National 277

Martín Lardone y Luciano Donadi

Governments And the Bailout Problem: The Case of Argentina (2002) de la Latin American Research Network del BID intervienen autores de la Universidad Torcuato Di Tella, de la Universidad Nacional de la Plata, de la Universidad de San Andrés, Secretaría de Programación Económica y Regional del Ministerio de Economía y el CEDI. En The Economic Effects of Unions in Latin America: Teachers’ unions and Education in Argentina (2002), los autores pertenecen, institucionalmente, a Yale University, CEDI y Universidad de San Andrés. Vale la pena recordar también los trabajos conjuntos de CIPPEC, Universidad de San Andrés y la Universidad de la Plata a la que ya se ha hacho referencia. De manera similar, los artículos analizados también presentan esta particular articulación mencionada, basada principalmente en el trabajo de miembros del CEDI que, a su vez, se desarrollan profesionalmente en Universidad argentinas e internacionales. Según los trabajos examinados, Universidad de Buenos Aires (Repetto, 1998); Universidad de Harvard (Vinelli, 1999); Universidad de Michigan (Jones y Palanza, 1999); Universidad de California, Berkeley y Universidad de San Andrés (Iaryczower, Spiller y Tommasi, 2000); Universidad Michigan, Universidad de Nueva York, Universidad de California y Universidad de San Andrés (Mark Jones, Saiegh, Spiller y Tommasi, 2000) se encuentran vinculados al CEDI a través de sus investigadores asociados y colaboradores en diferentes trabajos. En este caso, uno de sus principales economistas preside también la LACEA, entidad que coordina en el ámbito de América Latina las actividades de la GDN, que como hemos explicado, se constituye por iniciativa del Banco Mundial. Pueden repasarse varios de los artículos aquí citados. Una mirada sobre los autores del trabajo institucional de CIPECC, Should Think Tanks do Policy Implementation in Developing Countries?: Lessons from Argentina, hecha luz sobre estos argumentos. Los tres autores se encuentran relacionados directamente con alguna institución universitaria (docencia y participación en órganos directivos). Asimismo, sus formaciones han estado ligadas a una importante universidad internacional (Universidad de Harvard). Con relación a los BMD, los co-autores han sido partícipes de publicaciones en BID y consultorías para el Banco Mundial y organismos internacionales como Transparencia Internacional, Naciones Unidas, UNICEF, CEPAL, entre otros. De manera similar, en ¿Quién decide el gasto público? La economía política del proceso presupuestario”25 y cuya publicación forma parte de las Serie de Estudios Económicos y Sociales del BID, dos 25

La traducción es nuestra.

278

Construyendo consenso

de los co-autores del artículo mencionado26 se encuentran vinculados profesionalmente a CIPPEC y a universidades argentinas (Universidad de Buenos Aires, Universidad Torcuato Di Tella, Universidad Nacional de La Plata, Universidad de San Andrés y Universidad Nacional de Tucumán). Asimismo, sus formaciones han estado ligadas a importantes universidades internacionales (Universidad de Harvard, Universidad de Cambridge y Universidad de North Carolina) y,en relación a los BMD, han realizado consultorías varias en el Banco Mundial, BID así como en organismos nacionales (como el Ministerio de Economía). El caso del FIEL asimismo presenta alguna particularidad adicional. A nivel institucional, la mayoría de su producción se centra en “documentos de trabajo” elaborados por investigadores (asociados y consultores) de la organización, por lo que es menos visible el carácter interactivo entre esta institución y los actores que operan en estas redes. Igualmente es posible enumerar, sólo a título de ejemplo, algunos documentos de trabajo donde se hace una expresa mención de la pertenencia de los autores de los mismos. Cables Sueltos: la transmisión eléctrica en la Provincia de Buenos Aires (Documento de Trabajo Nº 78, FIEL 2003) está preparado como parte de un plan de trabajo elaborado por FIEL y la Universidad Nacional de La Plata, dentro de la Red LAURIN, financiada por el BID, y un conjunto un tanto más amplio de artículos desarrollados con la contribución de la mencionada casa de estudios (ver Gasparini, 2001; Urbiztondo, 2003) así como profesionales de la Universidad Nacional de Cuyo (Cousinet, 2000) y organismos nacionales como el Ministerio de Economía (Dal Din, 2000).

4. Reflexiones para una agenda de investigación Hemos realizado en este trabajo una descripción exploratoria del tipo de relaciones que se establecen en Argentina entre BMD y TTs, tomando para ello algunos ejes de análisis principales. Por un lado, hemos mostrado los mecanismos de relacionamiento, y por lo tanto de difusión e intercambio de ideas, a partir de la conformación de redes de políticas articuladas por los BMD y los TTs. Por otro lado, hemos mostrado cuáles son los actores concretos que controlan, al interior de estas organizaciones, los mecanismos y los engranajes de la articulación de estas redes. Finalmente, hemos mostrado cuáles son las ideas que se difunden por 26

El título del mismo es “Who Decides on Public Expenditures? A Political Economy Analysis of the Budget Process: The Case of Argentina” BID, 2005. 279

Martín Lardone y Luciano Donadi

estas redes, y como se vinculan con la conformación de la agenda de políticas en el área relacionada a la reforma y modernización del Estado. En este último sentido, podemos cifrar uno de las pistas descubiertas por nuestro trabajo en torno a la convergencia de ideas de reforma. En efecto, nuestro análisis, aún asistemático, de los trabajos producido por los TTs analizados parece sugerir que la preponderancia de los mismos, o su preeminencia en el escenario de políticas públicas podría depender de la convergencia entre los temas que estudia, los enfoques conceptuales que adopta, y la configuración de la agenda de políticas de los BMD, y eventualmente del Gobierno, en un momento dado. Esto se puede observar en nuestro trabajo haciendo una comparación temporal de los TTs que hemos analizado. Mientras que los trabajos de FIEL fueron preeminentes en las reformas estructurales de principios de los noventa, el CEDI habría encontrado su “ventana de oportunidad” según la coyuntura y el desarrollo de las ideas de finales de la década del noventa. Como hemos dicho, el primer proceso de reforma que el Estado había desarrollado se focalizó, casi de manera exclusiva, en la reducción de la magnitud del andamiaje institucional que conformaba su estructura (contracción del gasto público, reducción de personal) y en la definición de nuevos límites con el mercado y las áreas en las que intervendría en el futuro. Una vez concluida esta primera ola reformista, los debates en el seno de los BMD apuntaban a “optimizar” los instrumentos de gestión pública para consolidar el modelo de Estado y de crecimiento adoptado. En este marco, el propio desarrollo del CEDI, creado alrededor de 1997 coincide cronológicamente con los debates y preocupaciones acerca de esta nueva generación de reformas el seno de los BMD, dominadas por el discurso sobre las reformas institucionales. En lo que respecta al CIPPEC, el desarrollo de su agenda de trabajo ha incluido también temas de trabajo característicos de esta generación de reformas, en auge en el momento de su creación en el año 2000. Sin embargo, este TT ha desarrollado líneas de trabajo que no estaban agotadas por el análisis “neoinstitucional” tan característico del CEDI. En efecto, su desarrollo en temas de política local, transparencia y reformas sectoriales le permitieron a CIPPEC ocupar un espacio importante en el debate de política públicas en este contexto, y de una activa interacción con los BMD. De todos modos, tanto esta conjetura, como otros interrogantes que podemos plantearnos a partir de este trabajo, merecen investigaciones más sistemáticas para darles respuestas. Es por ello que pretendemos, a partir de este análisis preliminar explicitar una serie de interrogantes que 280

Construyendo consenso

creemos importantes para avanzar en futuras investigaciones empíricas sobre el tema. Agrupamos tales cuestiones en torno a los tres ejes analíticos que hemos trazado inicialmente. En primer lugar, cómo funcionan concretamente estos mecanismos de articulación de redes de política. ¿Cómo es el proceso de ingreso, y permanencia en el seno de estas redes? ¿Qué tipos de experticias y de capacidad son valoradas y movilizadas para el ingreso a las mismas? En este línea de análisis creemos haber mostrado que los BMD operan en los países no sólo a través de la condicionalidad de sus operaciones financieras, sino que necesitan construir redes de políticas que operen como soportes normativos a sus intervenciones. De todos modos, está claro que esta interacción entre mecanismos coercitivos y normativos de difusión merece un análisis más profundo, sobre todo de experiencias comparadas. En segundo lugar, nos planteamos interrogantes en torno a los actores. Ciertamente, sería importante en este sentido sistematizar cuáles son los intereses y los recursos que cada uno de los actores pone en juego en la articulación de estas redes de políticas. ¿Constituyen estas redes una oportunidad para los TTs de acceder a recursos para financiar sus investigaciones? De ser así, en qué medida ello condiciona la autonomía de estos actores para fijar sus agendas de investigación. ¿Los BMD logran legitimar sus ideas de políticas a partir de pasarlas por el “filtro” local que configuran los TTs? Finalmente, sería interesante agregar en este juego a los actores estatales para analizar en qué medida estas redes de políticas logran impacto efectivo sobre las políticas gubernamentales finalmente puestas en práctica. En tercer lugar, ¿qué pasa con las ideas de política? ¿En qué medida la adhesión a determinados modelos de políticas significa para los actores locales la posibilidad de acceso a los beneficios de estas redes de políticas? ¿Cómo se configura efectivamente la agenda de políticas y cuál es el peso de cada uno de los actores de la red de políticas para influir en la configuración de la agenda? ¿Actúan los BMD unilateralmente en la configuración de sus agendas de políticas? ¿Tiene los BMD flexibilidad para reconfigurar sus agendas de cara a la configuración de los escenarios nacionales en los que intervienen? Esperamos que este trabajo, y las cuestiones por él planteadas, constituyan un importante incentivo para profundizar nuestro estudio de una de las dimensiones más descuidadas de la producción e implementación de políticas públicas en nuestro país.

281

Martín Lardone y Luciano Donadi

R EFERENCIAS

BIBLIOGRÁFICAS:

ABUELAFIA, Emmanuel; BERENZTEIN, Sergio; BRAUN, Miguel y DI GRECIA Luciano (2005), “Who decides on Public Expenditures? A Political Economy Analysis of the Budget Process: The Case of Argentina», en Economic an social Study Series, Región 1, Banco Interamericano de Desarrollo (BID). ANDREWS, Christina (2002), “Reformas administrativas brasileñas: el papel (i)rreal de la crisis económica y el Fondo Monetario Internacional», en Política y Gestión, Homo Sapiens Ediciones, Rosario. ARTANA, Daniel y LÓPEZ MURPHY, Ricardo (1994), “Fiscal Decentralization: Some Lessons for Latin America», Documento de Trabajo Nº 42, Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Buenos Aires. ARTANA, Daniel; LÓPEZ MURPHY, Ricardo; NAVAJAS, R. y URBIZTONDO, Santiago (1995), “Hacia una Nueva organización del Federalismo Fiscal en la Argentina», Documento de Trabajo Nº 48, Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Buenos Aires. ARTANA, Daniel y LÓPEZ MURPHY, Ricardo (1999), “Las relaciones fiscales intergubernamentales y la gestión financiera local», Instituto de Estudios Superiores en Administración. Banco Mundial – BIRF, El Instituto del Banco Mundial – WBI, Caracas. ARTANA, Daniel; BOUR Juan L.; CATENA, Marcelo y NAVAJAS, Fernando (2005), “Sostenibilidad Fiscal y de la Deuda Pública en Uruguay», en Serie de Estudios Económicos y Sociales, Departamento Regional de Operaciones 1, Banco Interamericano de Desarrollo (BID). ARTANA, Daniel; NAVAJAS, Fernando y UBIZTONDO, Santiago (1998), Regulation and Contractual Adaptation in Public Utilities, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Washington, D.C. BANCO MUNDIAL (1997), El Estado en un mundo en transformación. Informe sobre el desarrollo mundial, University Press, New York. BENEDETTI, Paolo (1999), “Aspectos Institucionales de la Administración Pública. Implicancias para la Argentina», Documento Nº 12, Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional (CEDI). BOUR, E.; CARMAN, C. (2003), “Cables Sueltos: la transmisión eléctrica en la Provincia de Buenos Aires», Documento de Trabajo Nº 78, Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Buenos Aires. BRAUN, Miguel, Luciana DIAZ FRERS y Gerardo UÑA (comps.) (2006), Cada cual, ¿atiende su juego?. El rol del Congreso en el Presupuesto Nacional de la Argentina, CIPPEC. BRAUN, Miguel y DI GRECIA Luciano. (2003), “Towards Effective Social Insurance in Latin America: The Importance of Countercyclical Fiscal Policy», Working Paper N° 487, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Departamento de Investigación. Annual Meetings of the Board of Governors, Inter282

Construyendo consenso

American Development Bank and Inter-American Investment Corporation. Milán, Italia. BRAUN, Miguel y VELEZ, Carlos (2004), “Retos Institucionales para la Equidad y Sustentabilidad del Desarrollo Social en América Latina», VI Foro de Equidad Social, Unidad de Pobreza y desigualdad. Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Washington, D.C.. BRAUN, Miguel; CHUDNOVSKY, Mariana; DI NUCCI, Constanza; DUCOTÉ, Nicolás y WEYRAUCH, Vanessa (2004), “Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas [FIEL]: Argentina’s Case Study», Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), Buenos Aires. BRAUN, Miguel; CICIONI, Antonio y DUCOTÉ, Nicolás. (2000), “Should Think Tanks Do Policy Implementation in Developing Countries? Lessons from Argentina», Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), Buenos Aires. BRAUN, Miguel; CICIONI, Antonio y DUCOTÉ, Nicolás (2002), “Policy Implementation Think Tanks in Developing Countries? Lessons from Argentina», Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), Buenos Aires. BRAUN, Miguel; DÍAZ FRERS, Luciana y UÑA, Gerardo (2006), “Hay que crear una Oficina de Presupuesto del Congreso», Documento de Políticas Públicas Nro. 26, CIPPEC, Buenos Aires. BURKI, Shahid y PERRY, Guillermo (1998), Beyond the Washington Consensus: Institutions Matter, World Bank, Washington D.C. CAMPBELL, John L. (2001), “Institutional Analysis and the Role of Ideas in Political Economy», en CAMPBELL, John y PEDERSEN, Ove (eds.), The Rise of Neoliberalism and Institutional Analysis, Princeton University Press, Princeton, NJ. CAMOU, Antonio (1997), “Los consejeros del príncipe. Saber técnico y política en los procesos de reforma económica en América Latina», en Nueva Sociedad, N° 152, Caracas. CAMOU, Antonio (2005), “¿Un toque de atención o una tribuna de doctrina? Expertos económicos y políticas económicas en la Argentina a través de la prensa especializada (1985-2001)», ponencia al VII Congreso Nacional de Ciencia Política, Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP) - Universidad Católica de Córdoba (Argentina). CANIS, C.; GOLONBEK, C; SOLOAGA, I. (1990), “Efectos de un Esquema de Apertura Económica sobre la Calidad de Bienes Producidos Localmente», Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Buenos Aires.

283

Martín Lardone y Luciano Donadi

CIPPEC y Grupo Columbus (2001) Hacia un nuevo Estado en América Latina. Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento, Buenos Aires. CIPPEC (2006), Memoria Institucional CIPPEC 2000 - 2005. Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento, Buenos Aires. COUSINET, G. (2000), “Una Educación para el Siglo XXI. La Evaluación de la Calidad de la Educación», Documento de Trabajo Nº 66, Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Buenos Aires. CRISTINI, M; BALZAROTTI, N. (1991), “Los Acuerdos Regionales en los 90: Un Estudio Comparado de la CE92, el NAFTA y el MERCOSUR», Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Buenos Aires. CRISTINI, Marcela y MOYA, Ramiro (2004), “Las Instituciones de financiamiento de la vivienda en Argentina», Documento de trabajo Nº 498, Departamento de Investigación. Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Washington, D.C. CRISTINI, Marcela; MOYA, Ramiro y POWELL, Andrew (2001), “The Importance of an Effective Legal System for Credit Markets: The Case of Argentina», Research Network Working Paper N° R-428, Red de Centro de Investigación, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Washington, D.C. CUNILL GRAU, Nuria (1997), “Repensando lo público a través de la sociedad», CLAD / Nueva Sociedad, Caracas. DAL DIN, Claudio (2000), “La Apertura Financiera de los ’90. Una visión complementaria de la Balanza de Pagos», Documento de Trabajo Nº 64, Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Buenos Aires. DIMAGGIO, Paul y POWELL, Walter (1991), “The Iron Cage Revisited: Institucional Isomorphism and Collective Rationality in Organizacional Fields», en POWELL, Walter y DI MAGGIO, Paul (eds.), The New Institutionalism in Organizacional Análisis, University of Chicago Press. DIMITRIKAPOULOS, Dionyssis y PASSAS, Argyris (2003), “International Organizations and Domestic Administrative Reform», en PETERS, B. Guy y JON, Pierre (eds.), Handbook of Public Administration, Sage Publications, London. DIXON, Keith (1998), Les évangélistes du marché, Raisons d’Agir Editions, Paris. DJELIC, Marie-Laure (1998), Exporting the American Model. The Post-War Transformation of European Business, Oxford University Press. DOLOWITZ, David and MARSH, David (1996), “Who Learns What From Whom: A Review of the Policy Transfer Literature», en Political Studies, XLIV, pp. 343-357. ECHEBARRÍA, Koldo (dir.) (2005), “El Servicio Civil: elemento clave de la reforma y modernización del Estado. Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina», Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública, Diálogo Regional de Política, Banco Interamericano de Desarrollo.

284

Construyendo consenso

EDELMAN, Murray (1991), Pièces et règles du jeu politique, Editions du Seuil, Paris. FIEL (1987), El fracaso del estatismo. Una propuesta para la reforma del sector público argentino, Editorial Sudamericana-Planeta, Buenos Aires. FIEL (1991), Argentina. La Reforma Económica 1989/1991. Balances y perspectivas, Ediciones Manantial, Buenos Aires. FIEL (1991), El Sistema Impositivo Argentino, Ediciones Manantial, Buenos Aires. FIEL (1992), La Reforma Económica en las Provincias. Una perspectiva par Santa Fe, Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Buenos Aires. FIEL (1993), Argentina: Infraestructura, Ciclo y Crecimiento, Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Buenos Aires. FIEL (1993), Descentralización de la Escuela Primaria y Media. Una propuesta de reforma. Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Consejo Empresario Argentino (CEA), Buenos Aires. FIEL (1993), El comercio administrado de los 90: Argentina y sus socios, Ediciones Manantial. 1993, Buenos Aires. FIEL (1993), Hacia una nueva organización del Federalismo Fiscal en la Argentina, Ediciones Manantial, Buenos Aires. FIEL (1995), El Sistema de Seguridad Social Una Propuesta de Reforma, Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Consejo Empresario Argentino (CEA), Buenos Aires. FIEL (1996), Educación y Mercado de Trabajo en la Provincia de Tucumán, Ediciones Manantial, Buenos Aires. FIEL (1997), El Empleo en Argentina. El rol de las instituciones laborales, Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Consejo Empresario Argentino (CEA), Buenos Aires. FIEL (1998), Reforma Previsional en la Argentina, Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Editorial Asociación de Administradores Privados (ASAP), Buenos Aires. FIEL (1998), Reforma Tributaria en la Argentina, Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Buenos Aires. FIEL (1998), Una Educación para el Siglo XXI. El caso argentino y otras experiencias internacionales, Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Buenos Aires. FIEL (1999), La Regulación de la Competencia y de los Servicios Públicos, Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Buenos Aires. FIEL (2001) Crecimiento y equidad en la Argentina. Bases de una política económica para la década (Vol I y II), Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas, Buenos Aires.

285

Martín Lardone y Luciano Donadi

FIEL (2002), Productividad, competitividad y empresas: los engranajes del crecimiento, Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Buenos Aires. FIEL (2003), Instituciones Fiscales para la Argentina, Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Buenos Aires. FIEL y BANCO MUNDIAL (1993), “Financiamiento de la inversión privada en Infraestructura», Documento de Trabajo Nº 39, Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Buenos Aires. FIEL, (1996), La Administración Pública Nacional: Una Propuesta para su reestructuración. Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Consejo Empresario Argentino (CEA), Buenos Aires. FIEL, (2003), Instituciones Fiscales para la Argentina, Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Buenos Aires. GASPARINI, L; (2001), “Microeconometric decompositions of aggregate variables. An application to labor informality in Argentina», Documento de Trabajo Nº 64, Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Buenos Aires. GUIÑAZU, Maria Clelia (2002), “Estado y Reforma en las nuevas recomendaciones del Banco Mundial: conceptos y teorias», en Política y Gestión, Homo Sapiens Ediciones, Rosario. HALL, Peter A. (1993), “Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policymaking in Britain», en Comparative Politics, Vol. 25, No. 3. HALL, Peter A. (ed.) (1989), The Political Power of Economic Ideas: Keynesianism across Nations, Princeton University Press, Princeton, NJ. HALL, Peter y TAYLOR, Rosemary (1996), “Political Science and the Three New Institutionalisms», en Political Studies, XLIV. HOESER, Utz (1998), A la recherche de projets. L’action aveugle des banques de développement, Thèse Doctoral, Institut d’Etudes Politiques de Paris. HOESER, Utz (2004), “Creating Development Projects as to Match the Funds Available for Their Completion: The Paradox of Multilateral Development Banks», (manuscrito). IACOVIELLO, Mercedes y TOMMASI, Mariano (2002), “Diagnóstico Institucional de los Sistemas de Servicio Civil. Caso de Argentina, en Diálogo Regional de Políticas, Buenos Aires. IARYCZOWER, Matías; SAIEGH, Sebastián y TOMMASI, Mariano (1998), “Algunas Consideraciones sobre el Diseño Óptimo de Instituciones Fiscales Federales», Documento Nº 6, Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional (CEDI). IARYCZOWER, Matías; SANGUINETTI, Juan y TOMMASI, Mariano (2000), “Nueva Institucionalidad Fiscal Federal. Una Propuesta de Reforma», Documento Nº 5, Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional (CEDI). 286

Construyendo consenso

IARYCZOWER, Matías; SPILLER, Pablo y TOMMASI, Mariano (2000), “Un Enfoque Estratégico para entender el comportamiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación», Documento Nº 42, Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional (CEDI). INTERAMERICAN DEVELOPMENT BANK (2001), “Evaluation Note on the Argentina Program 1996/1999», Office of Evaluation and Oversight, March, Washington DC. INTERAMERICAN DEVELOPMENT BANK (1996), “Frame of Reference for Bank Action in Programs for Modernization of the State and Strengthening of Civil Society», Strategic Planning and Operational Policy Department, IADB, Washington D.C. JACOBY, Wade (2000), Imitation and Politics. Redesigning Modern Germany, Cornell University Press, Ithaca-New York. JACOBY, Wade (2001), “Tutors and Pupils: International Organizations, Central European Elites, and Western Models», en Governance: an international journal of policy and administration, Vol. 14, No. 2, April, pp. 169-200. JOBERT, Bruno (1992), “Representations sociales, controverses et debats dans la conduite des politiques publiques», e Revue Française de Science Politique, Vol. 42, No. 2, avril, pp. 219-234. JONES, Mark y PALANZA, Valeria (1999), “Una Propuesta de Reforma del Sistema Electoral Argentino: Internas Semi-abiertas y Distritos Reducidos», Documento Nº 29, Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional (CEDI). JONES, Mark; SAIEGH, Sebastián; SPILLER, Pablo y TOMMASI, Mariano (2000), “Políticos Profesionales – Legisladores ‘Amateurs’: El Congreso Argentino en el Siglo XX», Documento Nº 45, Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional (CEDI). JORDANA, Jacint (1995), “El análisis de los policy networks: ¿Una nueva perspectiva sobre la relación entre políticas públicas y Estado?», en GAPP, N° 3, mayo-agosto. KINGDON, John W. (1984), Agendas, Alternatives and Public Policies, Harper Collins, New York. LARDONE, Martin (2006), “Coerción y política. Bancos Multilaterales de Desarrollo y relaciones intergubernamentales federales en la reforma del Estado de la provincia de Córdoba», en LARDONE, Martín y CINGOLANI, Mónica, Gobiernos bajo presión. Relaciones intergubernamentales y reforma del Estado. El caso Córdoba, Editorial de la Universidad Católica de Córdoba. LARDONE, Martín (2005a), “De exportadores e imitadores. Una revisión crítica de la literatura sobre la difusión internacional de modelos de reforma de la administración pública», en Revista Studia Politicae, N° 5 Invierno 2005, Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Católica de Córdoba, Argentina.

287

Martín Lardone y Luciano Donadi

LARDONE, Martín (2005b), “Juegos trilaterales. Los desafíos político-financieros de la intervención de Bancos Multilaterales de Desarrollo en Provincias argentinas», ponencia al VII Congreso Nacional de Ciencia Política, Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP) - Universidad Católica de Córdoba (Argentina). LARRETA, Horacio y REPETTO, Fabián (2000), “Herramientas para una administración pública más eficiente: gestión por resultados y control social», Documento Nº 39, Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional (CEDI). LE GALES, Patrick y TATCHER, Mark (dirs.) (1995), Les réseaux de l’action publique, débats autour des policy networks, Paris, L’Harmattan LÓPEZ MURPHY, R; MOSKOVITZ; C. (1997), “Decentralization, Inter-Governmental Fiscal Relations and Macroeconomic Governance», Documento de Trabajo Nº 48, Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Buenos Aires. LÓPEZ MURPHY, Ricardo (1994), “La descentralización fiscal en América Latina. Los casos de Argentina, Chile, Colombia y Perú», Serie Documentos de trabajo Nº 188, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Washington, D.C. LUCIONI, Luis y DVOSKIN, Ariel (2002), “El financiamiento de la Banca Multilateral a la Argentina», Centro de Estudios para el Cambio Estructural (CECE), Buenos Aires. MAJONE, Giandomenico (1996), “Public Policy and Administration: Ideas, Interest and Institutions», en GOODIN, Robert y Klingenman (eds.), A New Handbook of Political Science, Oxford University Press, Nueva York. MARIN, Bernd y MAYNTZ, Renate (eds.) (1991), Policy Networks. Empirical Evidence and Theoretical Considerations», Campus, Frankfurt. MARCH, James G. y OLSEN, Johan P. (1984), “The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life», en the American Political Science Review, Vol. 78, No. 3, September, pp. 734-749. MARSH, David y RHODES, R.A.W. (eds.) (1992), Policy Networks in Britihs Government, Clarendon Press, Oxford. MARTINEZ NOGUEIRA, Roberto (2002), “Las administraciones publicas paralelas y la construcción de capacidades institucionales: la gestión por proyectos y las unidades ejecutoras», en Reforma y Democracia, Revista del CLAD, No. 24, octubre, Caracas. MOLINELLI, Guillermo; JONES, Mark y SAIEGH, Sebastián (1998), “Sistemas Electorales: Hacia una mejora en la Representación Política», Documento Nº 9, Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional (CEDI). MORA y ARAUJO Manuel, (1997) “Los nuevos actores políticos en el proceso de democratización y reforma económica. El caso argentino» en MORA y ARAUJO, Manuel (comp.), Los actores sociales y políticos en los procesos de transformación en América Latina, Konrad Adenauer Stiftung, CIEDLA, Buenos Aires. 288

Construyendo consenso

MULLER, Pierre (1995), “Les politiques publiques comme construction d’un rapport au monde», en FAURE, A.; POLLET, B. y WARIN, Ph. (dirs.), La construction du sens dans les politiques publiques, débats autour de la notion de référentiel, L’Harmattan, Paris. MURILLO, Victoria; TOMMASI, Mariano; RONCONI, Lucas y SANGUINETTI, Juan (2002), “The Economic Effects of Unions in Latin America: Teachers’ Unions and Education in Argentina», Documento de trabajo R-463, Red de Centros de Investigación, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Washington, D.C. NELSON, Paul (2000), “Teoría y práctica en la nueva agenda del Banco Mundial», en TUSSIE, Diana (comp.), Luces y Sombras de una nueva relación. El Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial y la sociedad civil, FLACSO - Temas grupo editorial, Buenos Aires. NICKSON, Andrew (2002), “Transferencia de políticas y reforma en la gestión del sector publico en América Latina: el caso del New Public Management», en Reforma y Democracia, Revista del CLAD, No. 24, octubre, Caracas. NICOLONI, Juan P.; POSADAS, Josefina; SANGUINETTI, Juan; SANGUINETTI, Pablo y TOMMASI, Mariano (2002), “Decentralization, Fiscal Discipline in Sub-National Governments And the Bailout Problem: The Case of Argentina», Documento de trabajo R-467, Red de Centro de Investigación. Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Washington, D.C. PAREDES, R. (1996), “Mercado laboral e instituciones. Lecciones a partir del Caso de Chile», Documento de Trabajo Nº 60, Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Buenos Aires. PETERS, B. Guy (1997), “Policy Transfers between Governments: The Case of Administrative Reforms», en West European Politics, Vol. 20, No. 4, October, pp. 71-88. PIFANNO, Horacio (1998), “La Coparticipación Federal de Impuestos y los criterios de Reparto», Documento Nº 5, Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional (CEDI). PIFFANO, Horacio (1998), “Federalismo Fiscal en Argentina. Ideas y Propuestas sobre el Nuevo Acuerdo Fiscal Federal», Documento Nº 2, Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional (CEDI). POLLITT, Christopher (2001), “Public Management Convergence: The Useful Myth?», en Public Administration, Vol. 79, No. 4, pp. 933-947. POPIK, Sebastián (1998), “Una Agenda de Investigación sobre la Reforma de la Administración Pública en América Latina», Documento Nº 12, Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional (CEDI). POWELL, Walter y DI MAGGIO, Paul (eds.) (1991), The New Institutionalism in Organizational Analysis, University of Chicago Press.

289

Martín Lardone y Luciano Donadi

PRATS I CATALÁ, Joan (1998), “Administración pública y desarrollo en América Latina. Un enfoque neoinstitucionalista», en Reforma y Democracia, Revista del CLAD, N° 11, Junio, Caracas. PRESSMAN, Jeffrey L. and WILDAVSKY, Aaron (1979), Implementation. How Great Expectations in Washington are Dashed in Oakland, University of California Press, Berkeley. PRZEWORSKI, Adam (1999), “On the Design of the State: A Principal-Agent Perspective», en BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos y SPINK, Peter (eds.) Reforming the State. Managerial Public Administration in Latin America, Lynne Rienner Publishers, Boulder, Colorado. RADAELLI, Claudio M. (2000), “Policy Transfer in the European Union: Institutional Isomorphism as a Source of Legitimacy», en Governance: An International Journal of Policy and Administration, Vol. 13, No. 1, January, pp. 25-43. REPETTO, Fabián (1998), “La Administración Pública. Escenario actual, estudios y perspectivas recientes. Ejes para una Agenda de Investigación», Documento Nº 12, Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional (CEDI). REPETTO, Fabián; SANGUINETTI Juan y TOMMASI; Mariano (2002), “La Influencia de los Aspectos Institucionales en el Desempeño de las Políticas de Protección social y Combate a la pobreza en América Latina y el Caribe», Red para la Reducción de la Pobreza y la Protección Social. Informe Final, Banco Interamericano de Desarrollo (BID). RINNE, Jeffrey (2003), “The Politics of Administrative Reform in Menem’s Argentina: The Illusion of Isolation», in SCHNEIDER, Ben Ross and HEREDIA, Blanca, Reinventing Leviathan. The politics of Administrative Reform in Developing Countries, North-South Center Press, University of Miami. SABATIER, Paul y JENKINS-SMITH, Hank (1993), Policy Change and Lerning. An Advocacy Coalition Approach, Boulder, Westview Press. SABATIER, Paul y SCHLAGER, Edella (2000), “Les approches cognitives des politiques publiques: perspectives américaines», en Revue Française de Science Politique, Vol. 50, No. 2, avril, p.209-234. SAHLIN-ANDERSSON, K. (2001), “National, International and Transnational Constructions of New Public Management», en CHRISTENSEN, Tom y LAEIGREID, (dirs.), New Public Management. The Transformation of Ideas and Practices, Ashgate. SAIEGH, Sebastián (1998), “Las Instituciones Políticas Argentinas y su Reforma: Una Agenda de Investigación.» Documento Nº 1, Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional (CEDI). SAIEGH, Sebastián y TOMMASI, Mariano (1998), “La Nueva Economía Política: Racionalidad e Instituciones», Documento Nº 10, Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional (CEDI). SPILLER Pablo, STEIN, Ernesto and TOMMASI, Mariano (2003), “Political Institutions, Policymaking Processes, and Policy Outcomes», Documento ela290

Construyendo consenso

borado como guía para el proyecto Political Institutions, Policymaking Processes and Policy Outcomes, Latin American Research Network, Banco Interamericano de Desarrollo (BID). SPINK, Peter (1999), “Possibilities and Political Imperatives: Seventy Years of Administrative Reform in Latin America”, en BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos y SPINK, Peter (eds.) Reforming the State. Managerial Public Administration in Latin America, Lynne Rienner Publishers, Boulder, Colorado. STEIN, Eduardo; TOMMASI Mariano, ECHEBARRÍA, Koldo; LORA, Eduardo y PAYNE, Mark (coords.) (2005), La Política de las Políticas Públicas. El Progreso Económico y Social de Latinoamérica, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Washington, D.C. SUREL, Yves (1998), “Idées, intérêts, institutions dans l’analyse des politiques publiques», en Pouvoirs, No. 87. THOMPSON, Andrés (1994), Think tanks en la Argentina. Conocimiento, instituciones y política, CEDES, Buenos Aires. TORRE, Juan Carlos (1998), El proceso político de las reformas económicas en América Latina, Editorial Paidós, Buenos Aires. UÑA, Gerardo; COGLIANDRO, Gisell, y LABAQUI, Juan (2004), Políticas públicas y toma de decisiones: Los Think Tanks en Argentina. Fundación Honrad Adenauer, Buenos Aires. URBIZTONDO, S. (2003), “Renegotiation with Public Utilities in Argentina: Analysis and Proposal», Documento de Trabajo Nº 77, Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Buenos Aires. URBIZTONDO, Santiago (2005), “Transparencia, confidencialidad y competencia: una análisis económico de las reformas actuales en el mercado de gas natural argentino», Documento de Trabajo Nº 84, Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Buenos Aires. URBIZTONDO, Santiago (2006), “Privatization of Infrastructure Facilities in Latin America: Full Economic Effects and Perceptions», Documento de Trabajo Nº 88, Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), Buenos Aires. VINELLI, Andres (1999), “Bureaucracy and Pos Bureaucracy at the Same Time: Towards and Agenda for Argentine Public Management», Documento Nº 12, Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional (CEDI). WEYLAND, Kurt (2002), “The Diffusion of Innovations: A Theoretical Analysis», Paper delivered to the 97th Annual Meeting of the American Political Science Association, Boston. WOLRD BANK (2000a), “Implementation Completion Report - Argentina Second Provincial Reform – Salta», Report N° 20698, Poverty Reduction and Economic Management, Latin America and the Caribbean Region, World Bank, Washington DC. WORLD BANK (2000b), “Argentina Country Assistance Evaluation», Operations Evaluation Department, Report No. 20719, July, Washington DC. 291

Una interfase estrecha e inestable. Think tanks y partidos políticos en Uruguay1

Adolfo Garcé2

1. Introducción Aunque, el Informe sobre Desarrollo Humano 2005 del PNUD clasifica a Uruguay entre los países de desarrollo humano alto, la mayoría de los cientistas sociales uruguayos aceptan que el país tiene problemas serios. Tres datos sencillos ayudan a entender esta percepción. En primer lugar, en promedio, durante los últimos 50 años, la economía uruguaya ha sido, junto a la de Argentina, la menos dinámica de América Latina (Oddone, 2005; Torres, 2003). En segundo lugar, aunque la distribución del ingreso es aceptable en el concierto regional, durante las últimas décadas se ha ido deteriorando (Bértola, 2005). En tercer lugar, la pobreza ha alcanzado niveles preocupantes: en este momento, la tercera parte de la población vive bajo la línea de pobreza y más de la mitad de los niños nacen en hogares pobres. Se han manejado muchas explicaciones respecto del magro desempeño de Uruguay en materia de desarrollo durante las últimas 5 décadas. No es éste el lugar de presentarlas o de discutirlas. En todo caso, en este documento se pretende contribuir al debate sobre este problema sugiriendo que una de las razones que podría ayudar a explicar el declive uruguayo es que, como algunos estudios recientes han subrayado, el nexo 1

MOST – UNESCO, International Forum on the Social Science-Policy Nexus Buenos Aires, Argentina 20 al 24 de febrero 2 Instituto de Ciencia Política Facultad de Ciencias Sociales Universidad de la República [email protected]. 293

Adolfo Garcé

entre ciencias sociales y políticas públicas adolece de problemas estructurales graves. La interfase entre investigación social y políticas públicas es estrecha e inestable (Bergara et al, 2004). Para entender los problemas del nexo entre ciencias sociales y políticas en Uruguay en este documento se analizará la naturaleza del vínculo entre los think tanks y partidos. El trabajo está organizado del modo siguiente. En la sección 2 se presentan las principales referencias teóricas sobre estos temas. En la sección3 se describe el proceso de conformación de la red de think tanks en Uruguay. En la sección 4 se analiza la influencia de los think tanks en el gobierno y en la agenda pública. Finalmente, en la sección 5 se presentan, a modo de conclusión, los principales rasgos de la tradición uruguaya de relación entre think tanks y política.

2. Una mirada a la literatura sobre investigación social, política y desarrollo Durante los últimos años los expertos en desarrollo han vuelto a insistir en que la calidad del gobierno y las perspectivas del desarrollo mejoran cuando se amplía la interfase entre la investigación en ciencias sociales y las políticas públicas. Afirmar que el desarrollo de las naciones depende, en medida relevante, de las características de la interfase entre las ciencias sociales y las políticas públicas no es una concesión al pensamiento tecnocrático. Mucho se ha escrito en las últimas dos décadas acerca de cómo las sociedades modernas se han transformado en “sociedades de la información”. Del mismo modo, durante los últimos años, los expertos en desarrollo han argumentado insistentemente que además de una “sociedad de la información” y de una “economía basada en el conocimiento”, el desarrollo de las naciones requiere políticas públicas inteligentes, apoyadas en sistemas de información adecuados y en saberes técnicos. Uno de los requisitos para un desarrollo dinámico es un amplio y sólido “puente”, se ha dicho, entre el conocimiento y las políticas públicas. La revisión de la literatura reciente acerca del “puente” entre investigación social y políticas públicas permite detectar algunos acuerdos importantes. En primer lugar, ya nadie reduce la función del gobernante a la instrumentación del saber científico de un experto. Esta visión simplifica doblemente la realidad: por un lado, asume erróneamente que los 3

La información sobre el IDES me fue proporcionada por su Director, sociólogo Eduardo De León. La del CADESYC fue tomada de su página web: www.cadesyc.org/

294

Una interfase estrecha e inestable. Think tanks y partidos políticos en Uruguay

policy-makers no tienen convicciones e ideas propias sobre los asuntos de gobierno; por el otro, olvida que la racionalidad técnica, como ha argumentado la escuela incrementalista siguiendo la pista de Simon y Lindblom, sufre de fuertes limitaciones políticas, organizacionales y cognitivas. En tercer lugar, se admite que la relación entre investigación y políticas públicas es, normalmente, tensa y conflictiva. Este punto fue claramente formulado por Stone, Maxwell y Keating (2001): “A menudo la investigación no ha sido diseñada con la finalidad de influir en las políticas públicas. A veces, aunque haya sido diseñada buscando ser relevante desde el punto de vista de las políticas, no logra tener impacto en ellas por problemas relacionados con desajustes temporales entre las urgencias de la toma de decisiones y los tiempos de la investigación, por defectos en la presentación o en la comunicación de los resultados. A veces (probablemente con mucha frecuencia) los policy-makers* no ven los resultados de las investigaciones como centrales en el proceso decisorio. La relación entre la investigación y las políticas es a menudo tenue, muy frecuentemente problemática”.

En tercer lugar, los estudiosos comprenden que, como regla general, la influencia del CE y la investigación social sobre las políticas públicas no es directa sino indirecta, mediata y no inmediata. La investigación social suele operar acumulativamente, alterando gradualmente la percepción de los actores acerca de las causas de ciertos fenómenos sociales, en un proceso que Carol Weiss denominara “enlightenment”. Finalmente, una rápida mirada a los alrededores permite concluir que algunas naciones han logrado construir mejores “puentes” entre investigación social y políticas públicas que otras. Canadá, Suecia, Alemania y Chile, con sus diferencias, ofrecen buenos ejemplos de cómo es posible combinar democracia y eficacia, competencia política y consistencia técnica. Otra mirada rápida, esta vez en sentido diacrónico, permite concluir que la calidad del nexo entre ciencias sociales y política en una nación dada puede cambiar mucho a lo largo del tiempo.

Think tanks: definición y clasificación Últimamente, la literatura especializada insiste en que los think tanks son una institución fundamental en el nexo entre ciencias sociales y políticas públicas: “Ellos son el puente entre el conocimiento especializado y el poder en las democracias modernas” (UNDP, 2003). No ha sido fácil para los especialistas llegar a una definición precisa de qué son los think tanks. Los primeros estudios, referidos al caso norteamericano, los definían como organizaciones privadas, sin fines de lucro, especializadas en el análisis de políticas. A medida que se fueron 295

Adolfo Garcé

incluyendo nuevos casos nacionales, los especialistas fueron constatando la existencia de diferencias institucionales importantes, y muy diversas formas de articulación entre think tanks, corporaciones y estado. A partir de entonces, la literatura ha empezado a identificar tradiciones nacionales diferenciadas. Stone ha presentado algunas de estas tradiciones en los términos siguientes: “La tradición «anglo-americana» considera a los think tanks como organizaciones relativamente autónomas con su propia identidad legal, que se involucran en el análisis de asuntos de políticas públicas con independencia de gobiernos, partidos políticos y grupos de presión. En otras partes la tradición de los think tanks puede ser diferente (Stone &Denham, 2004). En los países asiáticos como Japón, Corea del Sur y Taipei-China, los think tanks están frecuentemente financiados por corporaciones. Los think tanks chinos cuentan con el respaldo del gobierno y sus investigadores trabajan a menudo en relación de dependencia laboral con líderes políticos. Numerosos institutos del sudeste asiático son semi independientes y tienen frecuentemente una estrecha relación con las agencias de gobierno* y con líderes políticos (Stone 2005).

Siguiendo este razonamiento, ha argumentado que la caracterización de los think tanks debe hacerse a partir de la función desempeñada y no de las características institucionales. En particular, la independencia respecto al estado no es una característica de la “especie” think tank sino de un “género” específico, la tradición norteamericana: “La idea de que los think tanks deben ser independientes respecto al estado para poder gozar realmente de libertad de pensamiento es una noción anglo-americana que no puede trasladarse automáticamente al interior de otras culturas políticas. Progresivamente, por lo tanto, los think tanks son concebidos más de acuerdo a una función de análisis político y por un set de prácticas de asesoramiento en el terreno de las políticas públicas, que por una forma específica de estructura organizacional propia de la sociedad civil, independiente del gobierno y de los partidos.

¿Qué función debe cumplir una organización para poder ser definida como un think tank? Debe especializarse en la generación y difusión de información y/o ideas sobre problemas de gobierno y políticas públicas. Según Stone (2005), existen 5 tipos de think tanks: i) ONGs, ii) centros de investigación universitarios, iii) gubernamentales o financiados por el Estado, iv) relacionados con corporaciones o con el sector empresarial, v) generados por políticos o partidos.

Modelos de relacionamiento entre think tanks y partidos En uno de los pocos trabajos destintados a analizar específicamente la relación entre think tanks y partidos, Baier y Bakvis han argumentado 296

Una interfase estrecha e inestable. Think tanks y partidos políticos en Uruguay

que, en el mundo, existen articulaciones muy diferentes entre ellos. En algunos países, como en Alemania, los partidos generaron potentes think tanks internos. Éstos juegan un papel importante en la elaboración del programa de gobierno. En otros países, como en Inglaterra, los partidos acuden a think tanks externos para nutrir sus agendas de gobierno y mejorar la calidad de sus políticas públicas. En otros casos, como en Canadá, existe una red amplia e influyente de centros de investigación y “usinas de ideas”, pero su influencia sobre los partidos es indirecta. En este caso, los think tanks operan directamente sobre la opinión pública, instalando problemas y alternativas de políticas. Los partidos incorporan esas ideas a partir de la reacción del público. En los dos primeros casos, partidos y think tanks cooperan. En el último, los partidos tienden a percibir en los think tanks a competidores (Baier y Bakvis, 2001). Esta distinción entre think tanks internos y externos es sumamente útil porque centra el análisis en el vínculo entre las dos instituciones claves en el problema del nexo entre ciencias sociales y políticas públicas: los think tanks y los partidos políticos. Los primeros porque, por definición, son fundamentales en la generación de información e ideas; los segundos porque, en la medida en que proveen el personal encargado de tomar las principales decisiones sobre políticas públicas, son los protagonistas claves de la acción de gobierno.

3. Think tanks en Uruguay 3.1. Think tanks internos Uruguay tiene algunos de los partidos políticos más antiguos del mundo. El PC y el PN se constituyeron durante la década del treinta del siglo XIX. El Frente Amplio, la extensa coalición de partidos de izquierda (como el Partido Comunista y el Socialista), partidos de centro izquierda (como la Democracia Cristiana) y fracciones desprendidas del Partido Colorado y el Partido Nacional que acaba de llegar al gobierno, se fundó hace 35 años, en febrero de 1971. Podría esperarse que, tratándose de organizaciones con una historia tan larga, hubieran generado centros de investigación propios y potentes. No es el caso. En este momento, ninguno de los tres grandes partidos tiene think tanks internos poderosos. En algún momento el FA intentó tenerlo. A iniciativa de su líder histórico, el General Líber Seregni, se creó el Instituto Fernando Otorgués. Pese a los esfuerzos realizados (organizó seminarios y promovió algunas publicaciones), su influencia fue poco significativa. No se recuerda ningún tema importante en el que algún aporte 297

Adolfo Garcé

de este centro de estudios haya constituido un insumo valioso. Cuando el liderazgo interno de Seregni fue sustituido por el del actual presidente de Uruguay, Dr. Tabaré Vázquez, el IFO fue desmantelado. La disolución del IFO formó parte de la estrategia de Vázquez para terminar de afirmar su propia autoridad en la interna. Alejado de la militancia partidaria, Seregni contraatacó fundando, ahora con el apoyo de Naciones Unidas, un nuevo centro cuyas actividades tuvieron un impacto importante en la agenda pública: el Centro de Estudios Estratégicos 1815. Algunos de los partidos integrantes del FA han generado, en algún momento, su propio think tank. El Partido Socialista, en 1983, creó el Instituto de Investigación y Desarrollo (IDES). A partir de 1990, el IDES se desvinculó orgánicamente del PS, y hoy es una institución de vocación “progresista”, pero pluralista. En mayo de 2003, el MPP (la fracción organizada en torno al MLN-Tupamaros), por su parte, creó el Centro Artiguista por los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CADESYC). Hasta la fecha el CADESYC ha tenido una actividad relativamente intensa, organizando reuniones, seminarios y publicando documentos con recomendaciones programáticas para el nuevo gobierno. Cabe preguntarse por qué no prosperó la iniciativa de un centro de estudios de todo el FA. La pregunta es especialmente pertinente en el caso del FA porque la izquierda uruguaya, como veremos un poco más adelante, ha tenido una relación especialmente estrecha con intelectuales y expertos. La explicación hay que buscarla en la compleja dinámica política intrapartidaria. En el FA, a lo largo de todos estos años, cada renglón del programa de gobierno ha sido laboriosa y cuidadosamente negociado en cada Congreso por las numerosas agrupaciones que lo componen. En un escenario así, es lógico que no exista la posibilidad de derivar a un ambiente técnico las discusiones realmente relevantes. Las diferencias en el terreno de los diagnósticos y las alternativas de políticas se dirimen en función de criterios políticos. Revisemos ahora la experiencia de los otros dos grandes partidos. El PC nunca ha tenido, hasta la fecha, un think tank interno. De todos modos, durante las últimas dos décadas, las principales fracciones del 4 Además de la Fundación Pax, vale la pena mencionar las siguientes iniciativas. “Fundación Vázquez y Vega”, vinculada al Dr. Jorge Batlle, líder de la fracción más cercana al liberalismo económico del Partido Colorado, tuvo una actividad importante durante la campaña electoral de 1989. “Centro Brum de Investigaciones”, fundado por la Corriente Batllista Independiente orientada por Manuel Flores Silva. “Grupo de Asesoramiento Prospectivo Siglo XXI” (GAP XXI), vinculado al ex Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Hugo Fernández Faingold , efectuó trabajos en el área del Empleo, la asistencia

298

Una interfase estrecha e inestable. Think tanks y partidos políticos en Uruguay

partido han procurado, con éxito variado, establecer sus propios centros de estudios.4 De todas estas iniciativas, la más importante hasta la fecha ha sido la instalación de la Fundación Pax. Esta fundación fue creada en 1990, en torno a la figura de Julio M. Sanguinetti, que acaba de finalizar su primera presidencia y estaba organizando su propia fracción dentro del PC, el “Foro Batllista”. Esta institución organizó seminarios sobre la formación de jóvenes líderes, la modernización del parlamento y de los sistemas de asesoramiento al Poder Legislativo o la reforma del estado, entre otros. De todos modos, la Fundación Pax no tuvo incidencia en la elaboración de los programas de gobierno que el Foro Batllista presentó en las tres últimas elecciones nacionales (1994, 1999 y 2004). A comienzos de 2005, luego de su impactante derrota electoral en las elecciones nacionales de 2004, el PC decidió fundar el Fundación José Batlle y Ordóñez, “para promover el debate filosófico y programático”. Es la primera vez que uno de los dos viejos partidos “tradicionales” intenta seriamente superar la etapa de los centros formados en torno a líderes de fracción para constituir un think tank de todo el partido. La nueva institución todavía no ha sido inaugurada y se desconoce por ahora su plan de actividades. Por su parte, tampoco el PN tiene un think tank interno. Sin embargo, su fracción históricamente más importante, el Herrerismo, fundó hace dos décadas el Instituto Manuel Oribe. El IMO tuvo un nivel de actividad importante organizando seminarios, reuniendo técnicos y elaborando el programa que esta fracción presentó en las elecciones nacionales de 1989. Durante los últimos quince años ha perdido dinamismo. Recientemente, en el contexto de la competencia por la hegemonía interna entre el Herrerismo y las demás fracciones, viene siendo reactivado.5 En todo caso, la experiencia del IMO nos puede permitir ilustrar un punto de gran interés teórico. La formación de un think tank interno suele ser una pieza relevante dentro de la estrategia de supervivencia política de un candidato, de una fracción y/o de un partido. La organización del IMO en 1985 se hizo, precisamente, en el marco de la estrategia política del entonces senador Luis A. Lacalle dirigida a conquistar el liderazgo de su fracción, prevalecer dentro del Partido Nacional y ganar externa recibida por Uruguay, las políticas sociales y en el área electoral. La fracción “pachequista” también ha organizado su centro de estudios. Agradezco a Santiago Torres, de la secretaría del Dr., la reconstrucción de esta información. 5 Una descripción más completa de la actividad del IMO puede verse en: http:// patriaimo.org/imo/frames/quienes_somos.htm 299

Adolfo Garcé

la presidencia de la república. La estrategia fue exitosa: en noviembre de 1989 Lacalle fue electo presidente. En este momento Lacalle viene intentando recuperar el liderazgo del PN que perdió en 2004. Es precisamente en ese contexto que el IMO ha sido revitalizado. Las razones por las cuales ni los “colorados” ni los “blancos” han podido organizar think tanks internos son similares a las que conspiraron contra el éxito del IFO del General Seregni en el FA. Las diferencias políticas e ideológicas entre las fracciones son difíciles de zanjar. La conformación de un espacio técnico con alta jerarquía política implicaría que algunas importantes decisiones en materia de programas y alternativas de políticas terminarían siendo adoptadas en base a criterios técnicos y no sobre la base de la negociación política. Adelantemos una primera conclusión parcial. El estudio de los think tanks internos en los partidos uruguayos ofrece una pista teórica valiosa, que ha sido mencionada en la literatura especializada, pero que debería ser profundizada en trabajos ulteriores sobre esta temática. No es posible explicar la instalación de la Fundación Pax sin remitirla a la estrategia de supervivencia política de Sanguinetti.6 No es sencillo desvincular el ascenso de Lacalle en el PN sin su Instituto Manuel Oribe, o el de Tabaré Vázquez sin la disolución del Instituto Fernando Otorgués, fundado por su predecesor en el liderazgo, Líber Seregni. Muy a menudo los líderes de las fracciones y los partidos buscan potenciar su poder político construyendo nexos con expertos políticamente afines. Otras veces, la forma de asegurar sus espacios de poder es evitar que ciertos asuntos relevantes se desplacen hacia ámbitos técnicos. En definitiva, el punto que quiero subrayar es que la peripecia de los centros de investigación de los partidos está estrechamente ligada a las estrategias de supervivencia política de los principales líderes. Obviamente, no debe interpretarse a partir de lo dicho que los expertos no animan nunca la vida de los partidos políticos uruguayos. El mecanismo más tradicional de relacionamiento entre los partidos y los técnicos políticamente afines funciona del modo siguiente. Es habitual que los partidos y sus fracciones convoquen a técnicos de su confianza política para nutrirse de ideas durante el proceso de elaboración de las plataformas electorales que se realiza en general un año antes de las eleccio6

Sanguinetti dejó la presidencia a comienzos de 1990. Ese mismo año organizó su propia fracción, el Foro Batllista. También en 1990, en torno a su figura, sus amigos organizaron la Fundación Pax. En 1992 encabezó la campaña contra la privatización de empresas públicas promovida por el Presidente Lacalle. En 1994 logró ser reelecto.

300

Una interfase estrecha e inestable. Think tanks y partidos políticos en Uruguay

nes. Una vez que el programa ha sido preparado, los grupos de técnicos dejan de funcionar. La interfase entre políticos y expertos dentro de los partidos sigue, pues, un patrón cíclico, ligado al calendario electoral. La inexistencia de think tanks internos no impide que exista un vínculo entre los partidos y sus expertos, pero lo vuelve inestable y poco institucionalizado.

3.2. Think tanks externos Podría suponerse que, dado que su relativamente intensa fraccionalización interna les dificulta tener think tanks internos poderosos, los partidos uruguayos disponen, a cambio, de amplios canales de comunicación con los think tanks externos. Tampoco es así, como veremos a continuación. ¿Cuáles han sido las “usinas de ideas” externas a los partidos en Uruguay? A lo largo del siglo XX, algunos centros de investigación en ciencias sociales, primero públicos, más tarde públicos y privados, han desempeñado algunas de las funciones típicas que la literatura reconocen en los think tanks. A diferencia de otras naciones en las cuales las corporaciones poseen sus propios centros de investigación, ni los sindicatos de trabajadores ni las corporaciones empresariales han generado think tanks influyentes. Los centros públicos En Uruguay, durante buena parte del siglo XX, la función de los think tanks fue desempeñada principalmente por centros universitarios públicos. Al menos hasta mediados de la década del setenta, los principales polos de acumulación de estudios científicos y de generación de ideas y propuestas sobre los problemas del desarrollo nacional y acerca de las políticas públicas funcionaron al interior de la Universidad de la República (UdelaR). Esto no fue fruto de la casualidad. En otras naciones, la actividad académica se realiza con altos grados de autonomía respecto a los problemas, desafíos y debates nacionales. Los universitarios se concentran en sus propias carreras académicas y su producción tiene pocos puntos de contacto con la peripecia social circundante. En Uruguay, en cambio, desde siempre, los universitarios han considerado un mandato ético involucrarse en los problemas sociales. Salvo en algunas coyunturas históricas muy excepcionales, los universitarios uruguayos han tenido a involucrase intensamente en los asuntos de la “polis” (Garcé, 2000).

301

Adolfo Garcé

Por eso mismo, la investigación sistemática sobre los problemas sociales del país nació en la Facultad de Ciencias Económicas y Administración, que se fundó en 1932. Allí, dentro de la FCEA, se formó la primera generación de think tanks públicos de Uruguay. Los pequeños centros de investigación creados en la década del cuarenta en esta Facultad, empezaron a generar información, diagnósticos y a proponer alternativas de reformas de algunas políticas. A fines de la década del cincuenta, tanto el Instituto de Finanzas como el Instituto de Economía elaboraron influyentes propuestas de reorganización de la política cambiaria. Durante la década del sesenta, con el telón de fondo del estancamiento de la economía y de la polarización política y social, numerosos investigadores de la FCEA participaron en la elaboración de dos importantes diagnósticos de los problemas estructurales del país: el Estudio Económico del Uruguay (publicado en 1963) y el Proceso económico del Uruguay (publicado por Instituto de Economía en 1968). En la Facultad de Derecho, durante la década del 60’, se sentaron las bases institucionales para el desarrollo de la sociología al establecerse el Instituto de Ciencias Sociales. Allí se formaron los primeros sociólogos y se llevaron adelante algunas investigaciones iniciales en el campo de la sociología. De todos modos, la investigación en esta disciplina no tuvo durante estos años el impacto público que alcanzó la realizada sobre temas económicos. La acumulación que venía realizándose en los centros de investigación de la UdelaR desde la década del cuarenta en adelante fue interrumpida por el golpe de estado en 1973. Los centros de investigación universitarios retomaron su actividad como “tanques de pensamiento” al restaurarse la democracia en 1984. La creación de la Facultad de Ciencias Sociales en 1989 elevó la densidad del panorama organizacional: a los centros de investigación más tradicionales (como el Instituto de Economía) se sumaron nuevos polos de acumulación de información y reflexión sobre la realidad nacional. En el marco de esta segunda ola de think tanks públicos se conformaron, entre otros, el Instituto de Ciencia Política y el Departamento de Economía de la FCS. El viejo Instituto de Ciencias Sociales de la Facultad de Derecho se convirtió en Departamento de Sociología de FCS. En suma, a la largo del siglo XX han existido dos grandes olas de formación de think tanks públicos. La primera se registró durante la década del cuarenta y tuvo como centro la FCEA. La segunda ocurrió 50 años después en la FCS. Los centros de investigación de estas universidades han sido los principales responsables del desarrollo de las ciencias sociales en el país y, por tanto, de la generación de información e ideas sobre 302

Una interfase estrecha e inestable. Think tanks y partidos políticos en Uruguay

los problemas de gobierno. Sin embargo, a partir de la década del setenta, la importancia de los centros privados no ha parado de crecer. Los centros privados También en el caso de los centros privados podemos distinguir dos olas. La primera se registró a mediados de los setenta, en el contexto de instalación del régimen autoritario. La segunda se verificó en los noventa, en el marco del ascenso del liberalismo económico. Como en otras partes, la dictadura uruguaya tuvo un efecto paradojal. Al expulsar a buena parte de los investigadores de sus cátedras y de los centros de investigación, el autoritarismo truncó el proceso de acumulación de ideas e información que venía procesándose dentro de la Udelar. Sin embargo, las ciencias sociales uruguayas siguieran cultivándose y perfeccionándose, ahora fuera de la Universidad pública, en centros privados de investigación que rápidamente fueron fundándose: en 1974 se organizó el Centro de Investigaciones Económicas (CINVE), en 1975 el Centro de Investigaciones y Estudios del Uruguay (CIESU), en 1976 Equipos Consultores Asociados (desde 1995 asociado a MORI) y en 1977 el Centro Interdisciplinario de Estudios del Uruguay (CIEDUR). Simultáneamente, cobró un fuerte dinamismo el trabajo que, desde fines de 1958, venía realizando el Centro Latinoamericano de Economía Humana (CLAEH). La revitalización de la investigación en ciencias sociales en la UdelaR a partir del restablecimiento de la democracia no impidió que los centros privados siguieran funcionando, cada cual reproduciendo su propia tradición: CINVE desarrollando y aportando a la modernización de la Ciencia Económica; CIESU, bajo el impulso de Carlos Filgueira, dando fuerte impulso a la profesionalización de la Sociología; EQUIPOS haciendo escuela en estudios de Mercado y Opinión Pública; CIEDUR dando continuidad a los enfoques interdisciplinarios sobre el desarrollo nacional. Durante la década del noventa, a los centros ya existentes, vinieron a sumarse algunos otros, como el Centro de Estudios de la Realidad Social (CERES), que se instaló en 1995. Asimismo comenzaron a funcionar universidades privadas, que rompieron el monopolio en enseñanza terciaria detentado históricamente por la UdelaR. En algunas de estas universidades se ha estimulado con éxito la formación de centros de investigación. El mejor ejemplo es el centro especializado en sociología y políticas sociales de la Universidad Católica –denominado Programa de In-

303

Adolfo Garcé

vestigación sobre Integración, Pobreza y Exclusión (IPES)–, sobre cuya experiencia volveremos un poco más adelante. Tanto la fundación del CERES como la organización de las universidades privadas se realizaron en el contexto del ascenso del liberalismo económico. En términos de posicionamiento político e ideológico las instituciones de esta segunda ola se diferencian claramente de los centros de UdelaR y de las instituciones privadas formadas a mediados de los setenta. Se inclinan hacia el centro y la derecha del espectro político, y tienen mejor relacionamiento con el Partido Nacional, el Partido Colorado y el Partido Independiente que con el Frente Amplio. Tanto desde el punto de vista de la cantidad de recursos humanos empleados como desde el ángulo de su producción, los centros privados han venido acortando la brecha que los separaba de los públicos. Por ejemplo, en la plantilla del Departamento de Sociología de la FCS de la UdelaR hay 35 investigadores en total. En la del IPES de la Universidad Católica hay 9. Sin embargo, la actividad de investigación del IPES, viene creciendo rápidamente y, como se verá un poco más adelante, ha tenido un alto impacto en la agenda pública. La diferencia de recursos humanos entre los centros especializados en Economía es mucho menor. El Departamento de Economía de la FCS cuenta con 30 investigadores. El CINVE, el mayor centro de investigación en economía privado, reúne 26.

4. El impacto de los think tanks en el gobierno y en la agenda pública 4.1. Influencia en el gobierno A lo largo del último medio siglo, los partidos uruguayos no han tenido como práctica establecer alianzas estables con think tanks externos, al estilo de los partidos de gobierno en Inglaterra durante los últimos veinte años. En realidad, la interfase entre los centros de investigación y los sucesivos gobiernos ha sido débil e inestable. Alguien podría suponer que los partidos uruguayos no recurren a los centros de investigación en ciencias sociales porque disponen, al interior 7

Los principales polos de generación de conocimiento especializado dentro del Estado son: el Banco Central, en lo referido a problemas monetarios, cambiarios y financieros; la Oficina de Programa y Política Agropecuaria del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca y la Gerencia de Investigación, Evaluación de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). Desde el punto de vista de la capacidad técnica, existen grandes asimetrías dentro del estado. 304

Una interfase estrecha e inestable. Think tanks y partidos políticos en Uruguay

de las estructuras del estado, de todo lo que necesitan desde el punto de vista del asesoramiento técnico. No es así. Pese a que, especialmente durante los años sesenta, hubo algunos esfuerzos dirigidos a constituir oficinas potentes de planificación de políticas en diversas agencias estatales,7 el estado uruguayo tiene graves insuficiencias desde el punto de vista de su capacidad técnica (Filgueira, Garcé, Yaffé y Ramos, 2003). Por ende, para explicar la debilidad de la interfase entre centros de investigación y gobiernos hay que recurrir a otros argumentos. Las diferencias en el plano de las ideas han desempeñado un papel central. Hasta la aparición de las universidades privadas y del CERES en la década del noventa, prácticamente la totalidad de los centros de investigación tenían profundas diferencias políticas e ideológicas con el Partido Colorado y el Partido Nacional. En realidad, tanto los centros públicos como los privados (con la solitaria excepción del CLAEH, que tradicionalmente ha tenido una posición más centrista), tenían posiciones muy críticas respecto a las políticas económicas llevadas adelante por colorados y blancos en el gobierno. La distancia entre los universitarios y los partidos tradicionales comenzó a crecer a comienzos de la década del treinta y se agudizó notablemente durante los años sesenta. El golpe de estado de marzo de 1933, el explosivo incremento del clientelismo durante los cincuenta y sesenta y la debacle económica del país los alejaron de los partidos tradicionales. El aumento de la influencia del marxismo y de la Teoría de la Dependencia, y el impacto de la revolución cubana los fueron acercando a los partidos de izquierda (Garcé, 2000). El desarrollo de las ciencias sociales y el proceso de constitución y ascenso de los thinks tanks externos en Uruguay se verificó, por tanto, en el marco de una intelectualidad crecientemente alejada de los partidos de gobierno. La mayor parte de los economistas que egresaban de la FCEA en los sesenta estaban más dispuestos a colaborar con el movimiento obrero y a militar en los partidos de izquierda que a elaborar informes para las agencias del Estado. Esto no implica que, pese a las diferencias ideológicas, no hayan existido instancias concretas de cooperación entre algunos gobiernos y centros de investigación. En realidad, salvo durante el lapso inmediatamente anterior al quiebre de la democracia (1968-1973), los principales centros de investigación del país han atendido algunas demandas de asesoramiento en temas específicos formuladas desde sucesivos gobiernos. Durante los últimos años, incluso, se registró una tendencia hacia el incremento de las interacciones entre los centros de investigación y los 305

Adolfo Garcé

tomadores de decisiones. La FCEA, por ejemplo, concretó convenios de asistencia técnica con diversas agencias del estado: Banco Central, Banco de Seguros del Estado, Banco de la República, UTE (energía eléctrica) y OSE (servicios de agua potable y saneamiento). También ha cooperado con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, con el Ministerio de Salud Pública, con la Cámara de Senadores y con algunos gobiernos departamentales (FCEA, 2002: 102-108). Por su parte, según datos publicados en su Anuario 2005, la Facultad de Ciencias Sociales ha concretado convenios con numerosas agencias estatales: ministerios (Trabajo y Seguridad Social; Relaciones Exteriores; Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente; Industria, Energía y Minería; Defensa Nacional; Desarrollo Social); oficinas técnicas (Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Dirección General de Estadísticas y Censos, Oficina Nacional de Servicio Civil); empresas y bancos estatales (UTE, ANTEL –empresa estatal de servicios telefónicos–, Banco Central, Banco República, Banco de Previsión Social). Sin embargo, es notorio el incremento en la intensidad de la demanda de asesoramiento técnico, en especial hacia la UdelaR, que se registró durante el año 2005, a partir del cambio de gobierno. En términos de la relación entre los centros de investigación de la UdelaR y las agencias de gobierno, el triunfo de la izquierda en al elección nacional de 2004 ha abierto un tiempo sustancialmente distinto. Por primera vez en más de medio siglo, el gobierno y la UdelaR están en sintonía en términos ideológicos. Celebrando este acontecimiento y sentando las bases para una etapa de estrecha cooperación entre UdelaR y gobierno, el presidente Tabaré Vázquez y el rector de la UdelaR, Rafael Guarga, firmaron el 3 de marzo de 2005 un importante convenio marco de cooperación. Vale la pena transcribir algunos pasajes de sus respectivos discursos. Dijo el rector Guarga: “Nuestro Presidente es un egresado de esta Casa, ha sido docente de la misma, ha efectuado múltiples manifestaciones de la importancia de la Universidad de la Republica en su vida y en la vida del país. Nos visita en el tercer día de su Mandato (…). Yo creo que todo ello (…) augura nuevos tiempos en la relación del Poder Ejecutivo y del Estado con la Universidad de la República. Ello nos alegra, nos alegra mucho. Le aseguro que somos plenamente concientes de las plenas responsabilidades que para esta Institución esta nueva relación entraña”. Por su parte, afirmó el presidente Vázquez: “Para mí constituye un gratísimo honor estar en la tarde de hoy junto a todos ustedes (…), la Universidad de la República es mi casa, y así me siento (…). El gobierno progresista (…), no puede, no debe, no quiere, no tiene que hacer su 306

Una interfase estrecha e inestable. Think tanks y partidos políticos en Uruguay

gobierno de espaldas a la Universidad de la República. Queremos hacerlo junto con la Universidad de la República. Cada cual en el ámbito, por supuesto, de sus competencias y especificidades”. Durante estos meses de gobierno la intención de incrementar la cooperación entre gobierno y UdelaR anunciada conjuntamente por el Presidente y el Rector se manifestó en algunos de los puntos más importantes de la agenda del Poder Ejecutivo como la búsqueda de restos de ciudadanos detenidos y desaparecidos durante la dictadura y el plan de emergencia social. En el primer caso, el gobierno recurrió a los arqueólogos de la Facultad de Humanidades; en el segundo, a economistas y expertos en estadística de la FCEA y a sociólogos y trabajadores sociales de la FCS. La tradicional debilidad de la interfase entre los principales centros de investigación y los gobernantes que, hasta ahora, caracterizó el policymaking uruguayo fue parcialmente paliada por la práctica de la contratación de consultores. Cuando los jerarcas de la administración han precisado asesoramiento especializado sobre algún aspecto de su gestión han recurrido a contratar informes a personalidades consideradas idóneas en la materia. De acuerdo a esta tradición, en cuestiones de gobierno, la relación entre expertos y políticos es intermitente y escasamente institucionalizada. Llegados a este punto, podemos formular otra conclusión. Al repasar la peripecia de los think tanks internos habíamos concluido que, dentro de los partidos, políticos y expertos tienen una relación espasmódica: los expertos se relacionan con el partido en el momento de la elaboración de los programas pero luego se retiran. Como acabamos de ver, en el ámbito del estado la dinámica existente es similar: pese a que las estructuras del estado adolecen de problemas indudables de capacidad técnica, los gobernantes recurren a consultores externos sólo ocasionalmente.

4.2. Impacto en la agenda pública Al menos hasta el reciente triunfo del FA, los centros de investigación no habían tenido una participación directa importante en las políticas públicas de Uruguay. Sin embargo, en diversas ocasiones, lograron matrizar la agenda pública y, a través de este medio, influir en la agenda política y en las estrategias de los actores. Este tipo de influencia en las políticas públicas es lo que Baier y Bakvis han detectado en el caso canadiense. A continuación, a través de cuatro ejemplos, se intentará ilustrar cómo ha funcionado este mecanismo en Uruguay. 307

Adolfo Garcé

La Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico y la agenda del desarrollo. De acuerdo a la Carta de Punta del Este (firmada en agosto de 1961), para poder recibir los fondos comprometidos por el gobierno norteamericano en el marco de la Alianza para el Progreso, los gobiernos debían presentar planes de desarrollo técnicamente bien fundados. Como en Uruguay en esa época no existía ninguna oficina especializada en planificación, el gobierno debió improvisarla: fue así que se instaló la Secretaría Técnica de la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (CIDE), bajo la dirección de Enrique Iglesias. Los especialistas están de acuerdo en que esta institución, nacida en circunstancias tan peculiares y de vida tan efímera (funcionó entre 1961 y 1965), fue el think tank más influyente de la historia del Uruguay. La tarea de elaborar los planes de desarrollo fue mucho más complicada y lenta de lo que el gobierno esperaba. No existía información básica imprescindible ni sobre la economía (debieron elaborarse las Cuentas Nacionales) ni sobre la sociedad (debió realizarse un censo de Población porque el último databa de 1908). El trabajo de los grupos de planificación se fue rodeando de cierta aureola de misterio y la expectativa por los resultados fue aumentando. En mayo de 1963, finalmente, se publicó el Estudio Económico del Uruguay que contenía información novedosa sobre la situación económica y social y numerosas propuestas de reformas para el desarrollo. En octubre de 1965 fue presentado el extenso Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social (PNDES). Tanto el informe como el PNDES causaron un hondo impacto en la opinión pública. En el Estudio Económico del Uruguay los expertos mostraron un panorama muy sombrío. La economía uruguaya estaba estancada desde hacía cerca de una década, afectada por severos constreñimientos estructurales. Las estructuras del Estado, carcomidas por años de clientelismo, no eran aptas para la tarea de la elaborar eimplementar planes de desarrollo. Todo el país necesitaba, de acuerdo a la mirada de los planificadores, una profunda reingeniería institucional. La batería de reformas fue presentada en el PNDES. A partir de su difusión, la agenda pública uruguaya cambió profundamente. El país fue ganado por la obsesión de los “cambios estructurales imprescindibles 8

Un estudio exhaustivo de la experiencia de la CIDE puede leerse en Garcé (2002).

308

Una interfase estrecha e inestable. Think tanks y partidos políticos en Uruguay

para romper el estancamiento”. La apertura de la economía, la reforma agraria, la modificación del sistema de promoción industrial, la creación de un servicio civil moderno, la reforma del sistema financiero, entre otros asuntos, quedarán instalados por muchos años en la agenda política y en los programas de los partidos.8 La oficina de CEP AL en Montevideo y la rrefor efor ma educativa9 CEPAL eforma Al menos en la tradición norteamericana cuando se habla de think tanks no se suele pensar en organismos internacionales. Sin embargo, muy a menudo las oficinas técnicas de instituciones como BID, CEPAL, UNESCO o Banco Mundial desarrollan funciones similares: acumulan información, elaboran diagnósticos y formulan recomendaciones de políticas. En algunas ocasiones, piénsese, por ejemplo, en la potente influencia del pensamiento de CEPAL durante los años cincuenta y sesenta, los puntos de vista de estos organismos logran matrizar profundadamente la agenda política y la visión de las elites. Entre 1990 y 1993, la oficina de CEPAL de Montevideo, bajo la dirección de Germán Rama, desempeñó un papel de suma importancia al poner de manifiesto, en sucesivos informes, las graves carencias e inequidades del sistema educativo uruguayo. Los estudios realizados tuvieron un alto impacto en la opinión pública acostumbrada, que tenía una mistificada de la calidad de la enseñanza pública uruguaya. Ante la contundencia de la información presentada y tomando en cuenta la reacción del público, los partidos políticos incorporaron la reforma educativa a sus prioridades y programas de gobierno. El propio Germán Rama fue invitado por Sanguinetti a colaborar en la preparación del programa de gobierno del Foro Batllista en el que, por cierto, la reforma educativa terminará teniendo un lugar muy importante. Luego de ser electo por segunda vez para ejercer la presidencia, Sanguinetti promovió y obtuvo la designación por parte del Parlamento de Germán Rama como presidente del organismo rector de la enseñanza pública. Desde su nuevo cargo, en una gestión signada por la polémica y los conflictos con diversos grupos sociales, Rama llevó adelante las reformas anunciadas. El IPES y la “infantilización de la pobreza” 9

Sobre la reforma educativa hay una relativamente abundante literatura. Un análisis centrado en la dinámica política del conocimiento especializado puede verse en De Armas y Garcé (2004). 309

Adolfo Garcé

Desde que fueron habilitadas a comienzos de la década del noventa, poco a poco, las universidades privadas han logrado ocupar un espacio todavía menor, pero para nada irrelevante, en la enseñanza terciaria. Han tenido, empero, menos éxito en poner en marcha programas exitosos de investigación. La excepción más notable en el campo de las ciencias sociales ha sido el trabajo del ya mencionado Programa de Investigación sobre Integración, Pobreza y Exclusión (IPES) de la Universidad Católica. Su primer trabajo de investigación, el Panorama de la Infancia y Familia en el Uruguay, obtuvo un éxito resonante: los autores del trabajo lograron instalar en la agenda pública una noción que, aunque no era desconocida por los expertos, no había logrado impactar en la opinión pública y los partidos: en Uruguay la mitad de los niños nacen en hogares pobres. Los autores del trabajo (los sociólogos Ruben Katzman y Fernando Filgueira) tuvieron el enorme mérito de comunicar los resultados de su investigación de un modo elocuente. La recorrida por medios de comunicación y seminarios fue extensa. Una Comisión Especial de la Cámara de Diputados agendó con ellos una reunión especial de trabajo. En suma, A partir de este informe, la “infantilización de la pobreza” se convirtió en un tema permanente en el debate público y el discurso político. La ONG “El Abrojo” y la creación del Ministerio de Desarrollo Social En Uruguay, como en otros países de la región, se han organizado durante los últimos años numerosas ONGs orientadas a atender la problemática social. En Uruguay, muchas de ellas participan activamente en la implementación de las políticas sociales. Sin embargo, rara vez estas ONGs se involucran en el diseño de políticas. Es menos frecuente, todavía, que operen como una “usina de ideas”. El “caso desviado” más interesante se registró hace pocos años, cuando una de estas ONGs lanzó una incisiva campaña pública con la finalidad de denunciar la falta de coordinación de las políticas sociales en Uruguay y de promover una reforma institucional. La oportunidad fue generada por la conmoción pública desatada por el empeoramiento de todos los indicadores sociales en el marco de la profundización de la crisis económica que siguió a la “corrida” financiera del primer semestre del 2002. A principios del 2003, la ONG “El Abrojo”, con el apoyo de la FCS de la UdelaR y de Naciones Unidas, convocó a los principales partidos y organizaciones sociales a integrar una Mesa de Coordinación de las Políticas Sociales. 310

Una interfase estrecha e inestable. Think tanks y partidos políticos en Uruguay

La mesa aprobó un documento de consenso en el que se señalaba la existencia de problemas de coordinación de las políticas sociales y se admitía la necesidad de introducir cambios institucionales. Los partidos políticos no lograron consensuar, empero, qué tipo de reforma institucional hacer. La única organización que promovió la creación de un Ministerio de Desarrollo Social fue el Partido Independiente, que había presentado infructuosamente un proyecto en esta dirección un par de años antes. Este documento tuvo amplia difusión en los medios y en el sistema político. No es frecuente en Uruguay que los principales partidos y organizaciones sociales lleguen a acuerdos importantes. Se realizaron reuniones con políticos, académicos y periodistas para divulgar sus contenidos. Aunque la bancada del FA no había apoyado el proyecto de ley de creación de un ministerio de desarrollo social del PI y pese a que, a solamente un año de la elección nacional, el FA seguía sin tener una posición definida en cuanto a cómo corregir los problemas institucionales del sistema de políticas sociales (como quedó de manifiesto en la Mesa), una de las primeras medidas de gobierno de Tabaré Vázquez al asumir la presidencia fue la creación del Ministerio de Desarrollo Social.

5. Consideraciones finales: los principales rasgos de la “tradición uruguaya” En definitiva, ¿cuáles son las características centrales de la relación entre think tanks y partidos en Uruguay? En primer lugar, es evidente que en Uruguay no ha habido muchos casos de think tanks al estilo de la tradición norteamericana. Probablemente el CERES, creado en 1995, sea uno de los pocos ejemplos de este tipo. El segundo rasgo de la tradición uruguaya es que se han registrado pocos intentos de instalar think tanks dentro de los partidos políticos. Estos intentos fueron un poco más exitosos a nivel de fracciones que de partidos. El caso más exitoso es el del Instituto Manuel Oribe, creado hace dos décadas por la fracción más liberal del PN (el “herrerismo”). La peripecia de este tipo de instituciones está estrechamente relacionada con las estrategias de supervivencia política de los líderes de las principales fracciones. La tercera característica distintiva de la tradición uruguaya es que la función de los think tanks (elaboración y difusión de información e ideas sobre problemas de gobierno y políticas públicas) ha sido cumplida generalmente por centros de investigación alojados en universidades o estrechamente relacionados con ellas. Hasta la década del setenta predomi311

Adolfo Garcé

naron claramente los centros públicos, en particular, los alojados en la FCEA. Durante los últimos 30 años ha venido aumentado el dinamismo y la importancia relativa de los centros privados. A su vez, durante los últimos 20 años, en el ámbito público se constituyeron nuevos polos de investigación en torno al proceso de creación de la FCS. La cuarta característica es, en buena medida, una consecuencia de la anterior. La mayor parte del trabajo realizado por los centros ha estado orientado a potenciar el desarrollo de las distintas disciplinas (economía, sociología, ciencia política, etc.). La investigación realizada en estos centros, incluso cuando se ha ocupado de analizar políticas públicas, ha tenido un fuerte componente teórico y una relativamente baja orientación hacia la resolución de problemas concretos. La investigación está más cerca de los circuitos, debates y criterios de pertinencia de la producción académica que de las preocupaciones, demandas y urgencias de políticos y gobernantes. Para decirlo en los términos manejados por la declaración final del Foro: las ciencias sociales uruguayas se han ocupado relativamente poco de investigar los problemas concretos que las políticas públicas están obligadas a resolver.10 Llegados a este punto, y antes de continuar con las conclusiones, es inevitable dedicar dos párrafos a una digresión. Para que pueda mejorarse el nexo entre ciencias sociales y políticas públicas, las propias ciencias sociales uruguayas deberían desarrollar mucho más su capacidad de investigar asuntos de gobierno. Es posible que, para avanzar en esta dirección, sea necesario generar nuevas instituciones específicamente focalizadas en estos problemas. Los investigadores de los centros de investigación de la UdelaR tienen una carga importante de docencia de grado y posgrado. La lógica institucional está fundamentalmente orientada por criterios internacionales de producción científica. Buena parte de los investigadores dedican la mayor parte de sus energías a publicar en revistas arbitradas y a integrarse en redes internacionales. Algo similar ocurre en los centros privados. En definitiva, hasta la fecha no existe ningún

10

En el proyecto de declaración del Foro Mundial sobre el Nexo entre Ciencias Sociales y Políticas puede leerse: “This Forum states its conviction that better use of rigorous social science can lead to more effective policies. Such use requires a new approach to the links between social science and policies for social development. For the knowledge that social science seeks is precisely the knowledge that policy needs”. El texto completo del borrador de la declaración está disponible en la página oficial del F o r o : h t t p : / / p o r t a l . u n e s c o . o r g / s h s / e n / e v. p h p - U R L _ I D = 9 0 0 4 & U R L _DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html.

312

Una interfase estrecha e inestable. Think tanks y partidos políticos en Uruguay

centro, ni público ni privado, dedicado estrictamente al análisis de políticas públicas. Cabe señalar que el sesgo “academicista” de los centros de investigación y los cientistas sociales uruguayos ha sido detectado por algunas instituciones universitarias, que han empezado recientemente a ofrecer posgrados en políticas públicas. El Instituto de Ciencia Política de la UdelaR ofrece una maestría en políticas públicas. Algunos centros privados, como la Universidad Católica, CLAEH y CINVE, han empezado a dictar posgrados en gestión de diversas políticas sociales (por ejemplo, en educación o en salud). Sin embargo, todavía no existe ninguna política pública enérgica dirigida a incrementar rápidamente la capacidad de análisis y gestión de políticas públicas de los cuentistas sociales uruguayos. Retomemos el hilo de las conclusiones. En quinto lugar, la información sugiere que los think tanks han tenido más éxito colocando temas importantes en la agenda pública que brindando asesoramiento en políticas específicas. Los thinks tanks uruguayos parecen haber incidido más en la agenda política de este modo, indirecto, que directamente. La CIDE y la agenda del desarrollo durante el primer lustro de los sesenta, la oficina de CEPAL en Montevideo y la reforma educativa a comienzos de los noventa, el IPES y la denuncia de la “infantilización de la pobreza” durante el 2001 y la ONG “El Abrojo” abogando por coordinación de las políticas sociales, durante el año 2003, son buenos ejemplos de cómo el conocimiento especializado puede instalar problemas en la agenda pública y orientar a los actores hacia determinadas soluciones. En cambio, no es fácil encontrar ejemplos de incidencia directa de centros de investigación sobre políticas específicas. El bajo impacto de la investigación sobre las políticas no puede explicarse solamente por el sesgo “academicista” que caracteriza la oferta de investigación de los centros. El sexto rasgo de la tradición uruguaya es que, junto a los problemas detectados del lado de la “oferta”, han existido algunos problemas serios del lado de la demanda. Durante muchas décadas, entre los principales centros de investigación y los gobernantes existieron profundas diferencias políticas e ideológicas. Hasta el reciente triunfo electoral del Frente Amplio, los partidos en el gobierno desconfiaban profundamente de los centros universitarios. De todos modos, esta explicación, centrada en las diferencias políticas e ideológicas entre gobernantes e investigadores, resulta insuficiente. Si los gobiernos del Partido Colorado y el Partido Nacional hubieran querido, podrían haber propiciado la formación de otros centros de investigación, internos o externos, integrados por investigadores política o 313

Adolfo Garcé

ideológicamente compatibles. Sin embargo, no lo hicieron. La hipótesis que queda por explicitar es que, para la mayor parte de los dirigentes de estos dos partidos, la investigación en ciencias sociales, no tiene mucho para aportar a la gestión de gobierno. Carlos Filgueira, uno de los sociólogos más prestigiosos del país, escribió que “la información y los diagnósticos” son insumos “poco relevantes” para los “tomadores de decisiones” (Filgueira, 2005). Éste es seguramente, uno de los principales rasgos de la “tradición uruguaya” en lo referente al nexo entre ciencias sociales y políticas. Los políticos demuestran innegable idoneidad para competir electoralmente. Aun así, recurren con frecuencia a politólogos y expertos en opinión pública para diseñar sus estrategias políticas y sus campañas electorales. Sin embargo, exhiben menor solvencia y demandan menos el apoyo de especialistas cuando les toca pasar del rol de candidatos al de gobernantes. En el fondo, piden asesoramiento para aquello que les parece realmente importante y relativamente difícil (ganar elecciones y acceder a cargos) y no para lo que consideran más sencillo (administrar el estado). El reciente cambio político abre un fuerte interrogante desde el punto de vista del nexo entre ciencias sociales y políticas públicas. El gobierno y la UdelaR están, por primera vez en décadas, en la misma sintonía política. El Presidente de la República y el Rector de la Universidad celebraron este hecho y se comprometieron a cooperar. Durante el primer año, el nuevo gobierno y la UdelaR han colaborado estrechamente. Sin embargo, hay algunas buenas para preguntarse: ¿cuánto tiempo durará la “luna de miel”? ¿Lograrán los centros de investigación, acostumbrados a trabajar con criterios estrictamente académicos, aprender a investigar orientándose hacia la resolución de problemas específicos? ¿Lograrán los nuevos gobernantes instaurar un estilo de policy-making distinto o terminarán sucumbiendo ante la inercia del path dependence?

Referencias bibliográficas Facultad de Ciencias Sociales. Anuario 2005, disponible en http://www.fcs.edu.uy Baier, Gerald y Herman Bakvis. 2001. “Think Tanks and Political Parties: Competitors or Collaborators?”, ISUMA, Canadian Journal of Policy Research, Volume 2, N° 1, Spring. Ver: http://www.isuma.net/v02n01/baier/ baier_e.shtml. Bergara, Mario, Andrés Pereyra, Ruben Tansini, Adolfo Garcé, Daniel Chasquetti, Daniel Buquet y Juan A. Moraes. 2004. “Political Institutions, Policy-

314

Una interfase estrecha e inestable. Think tanks y partidos políticos en Uruguay

making Processes, and Policy Outcomes: The Case of Uruguay”, Red de Centros, BID. Bértola, Luis. 2005. “A 50 años de la curva de Kuznets: Crecimiento económico y distribución del ingreso en Uruguay y otras economías de nuevo asentamiento desde 1870”, en Universidad Complutense, Investigaciones de Historia Económica, Madrid, N° 3, pp 135-176. FCEA. 2002. La Facultad de Ciencias Económicas y de Administración en los setenta años de su creación legal (1932-2002), Montevideo: Ediciones de la Banda Oriental. Filgueira, Carlos. 2005. “Reflexiones acerca de los desafíos de la construcción de un sistema integrado de información estadística”, disponible en: http:// www.fcs.edu.uy Filgueira, Fernando, Adolfo Garcé, Conrado Ramos y Jaime Yaffé. 2003. “Los dos ciclos del Estado uruguayo en el siglo XX”, en La Política, Tomo II de la serie El Uruguay del siglo XX, EBO-ICP, Montevideo. Garcé, Adolfo. 2000. “Tres fases en la relación entre intelectuales y poder en Uruguay (1930-1989),” en Gustavo De Armas and Adolfo Garcé, eds. Técnicos y Política. Montevideo: Ediciones Trilce. Garcé, Adolfo. 2002. Ideas y competencia política en Uruguay (1960 – 1973). Revisando el “fracaso” de la CIDE, Montevideo: Ediciones Trilce. Garcé, Adolfo y Gustavo De Armas. 2004. “Política y conocimiento especializado: La reforma educativa en Uruguay (1995-1999)”, en Revista Uruguaya de Ciencia Política, N°14, Montevideo. Oddone, Gabriel. 2005. “El largo declive de Uruguay durante el siglo XX”, Tesis de Doctorado, Departamento de Historia e Instituciones Económicas, Universidad de Barcelona. Stone, Diane, Simon Maxwell, y Michael Keating. 2001. “Bridging Research and Policy”, http://www.gdnet.org/pdf/bridging.pdf , paper. Stone, Diane y Denham, Andrew. 2004. Think Tank Traditions: Policy Research and the Politics of Ideas, Manchester, Manchester University Press. Stone, Diane. 2005. “Think Tanks and Policy Advice in Countries in Transition”. Paper prepared for the Asian Development Bank Institute Symposium: “How to Strengthen Policy-Oriented Research and Training in Viet Nam”, 31st August 2005, Hanoi Torres, Sebastián. 2003. “An Empirical Analysis Of Economic Growth For Uruguay And The Latin American Region: 1950-2000”, Institute of Social Studies, Working Paper Series No. 373, The Hague - The Netherlands. UNDP – United Nations Development Program. 2003. Thinking the Unthinkable: From Thought to Policy. The Role of Think Tanks in Shaping Government Strategy: Experiences from Central and Eastern Europe, Bratislava, UNDP Regional Bureau for Europe and the Commonwealth of Independent States.

315

Adolfo Garcé

Páginas W eb de los Centr os de Investigación mencionados Web Centros CIEDUR - www.ciedur.org.uy/ CINVE - www.cinve.org.uy CLAEH - www.claeh.org.uy DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA - http://www.fcs.edu.uy/icp/ DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA - http://decon.edu.uy/ DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGÍA - http://www.rau.edu.uy/fcs/soc/ EQUIPOS MORI- http://www.equipos.com.uy/ IPES – UCUDAL - http://www.ucu.edu.uy/Facultades/CienciasHumanas/IPES/ INSTITUTO DE ECONOMÍA - http://www.iecon.ccee.edu.uy/

316