\"Territorio y actores políticos en el proceso de regionalización de la Provincia de Santa Fe. Una disputa por los ‘caminos de la gente’

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Dossier: Ambiente, desarrollo y sociedad Cuadro ecológico Adrián Cangi Ordenamiento territorial y aspectos geoambientales en el Área Metropolitana Bonaerense (AMBA) Fernando X. Pereyra Cuencas y metrópolis. Un debate acerca de los ecosistemas como unidad de gestión ambiental Máximo Lanzetta Desarrollo sostenible, complejidad y anticipación del futuro Gilberto C. Gallopín Nieblas del Riachuelo. Cuencas metropolitanas y políticas de adaptación al cambio climático en Buenos Aires María Gabriela Merlinsky

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ISSN 2422-6920 Equipo Editorial Directora Académica: Cecilia Schneider Editor Jefe: Carlos Zelarayán Editora Asociada: Julieta Bartoletti Asistente de edición: Florencia Podestá Comité de Redacción: Alejandro Abaca Laura Calvelo Marcelo Ferrero Lucrecia Piatelli Consejo Académico Joan Benach (Universitat Pompeu Fabra) Homero Bibiloni (Universidad Nacional de La Plata) Guillermo Canale (Universidad Nacional de Lanús) Paula Cicogna (Universidad de Belgrano, Red Latinoamericana de Cooperación Universitaria) José Luis Coraggio (Universidad Nacional de General Sarmiento) Cecilia Cornelio (Unidad de Investigación, Superintendencia de Riesgos del Trabajo) María de los Ángeles De Rueda (Facultad de Bellas Artes, Universidad Nacional de La Plata) Mercedes Di Virgilio (Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires) Eduardo Estevez (Fundación de Estudios Económicos y Políticas Públicas) Arturo Fernández (Centro de Estudios e Investigaciones Laborales, Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas) Julio Frydenberg (Centro de Estudios del Deporte, Universidad Nacional de San Martín) Guido Galafassi (Universidad Nacional de Quilmes) Oscar Galante (Instituto Nacional de Tecnología Industrial) Liliana Giordano de Doberti (Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo, Universidad de Buenos Aires) Nora Gluz (Universidad Nacional de General Sarmiento) Silvia Guemureman (Instituto de Investigaciones Gino Germani, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires) Ricardo Gutierrez (Escuela de Politica y Gobierno, Universidad Nacional de San Martín) Elizabeth Jelin (Instituto de Desarrollo Económico y Social) Gabriela Karasik (Universidad del Salvador) Paula Lenguita (Centro de Estudios e Investigaciones Laborales, Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas) Silvia Marcomini (Facultad de Ciencias Exactas, Universidad de Buenos Aires) Adriana Martínez (Universidad Nacional de Luján) Graciela Morgade (Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos Aires) Eduardo Rinesi (Universidad Nacional de General Sarmiento) Daniel Jorge Sánchez (Facultad de Bellas Artes, Universidad Nacional de La Plata) María Sanchez (Universidad Nacional de Misiones) Jaime Sorin (Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo, Universidad de Buenos Aires) Ana Spivak L’Hoste (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, Universidad Nacional de San Martín) Joan Subirats (Universitat Autónoma de Barcelona) Diego Tatián (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, Universidad Nacional de Córdoba) Pablo Vain (Universidad Nacional de Misiones) Yanina Welp (University of Zurich)

Autoridades académicas Ing. Jorge Calzoni - Rector Mg. Nancy Ganz - Vicerrectora Dra. Patricia Domench - Secretaria General Lic. Ricardo Herrera - Secretario Académico Lic. Liliana Elsegood - Secretaria de Extensión Universitaria Dra. Graciela Güidi - Secretaria de Investigación e Innovación Socio-productiva Dra. Cecilia Schneider - Subsecretaria de Investigación e Innovación Socio-productiva Dr. Carlos Hermida - Secretario Administrativo Prof. Ignacio Garaño - Secretario de Bienestar Universitario

Cartografías del Sur es una Revista de Ciencias, Arte y Tecnología de la Secretaría de Investigación e Innovación Socio-productiva de la Universidad Nacional de Avellaneda. Arte, diseño y maquetación: Julia Aibar - UNDAV Ediciones. Ilustración de tapa y contratapa: “Diminishing Returns” y “Hollow Pursuits” (respectivamente) de Michael Kerbow - http://michaelkerbow.com/

Dirección: Mario Bravo e Isleta - Piñeyro - Avellaneda - Buenos Aires - Argentina Tel.: (54 11) 5436 7505/7506/7507/7508/7509 e-mail: cartografí[email protected] Registro de propiedad intelectual en trámite.

Índice Artículos temática libre Florencia Carbajal, Ariel Pennisi, Nicolás Fernández Muriano y Lucrecia Piattelli Imágenes del pueblo Mariana Berdondini, Cintia Pinillos y Gisela Signorelli Territorio y actores políticos en el proceso de regionalización de la provincia de Santa Fe. Una disputa por los “caminos de la gente” Alejandra Otamendi Las reacciones sociales hacia la inseguridad en América Latina: definiciones, indicadores y datos de la última década Dossier: Ambiente, desarrollo y sociedad Adrián Cangi Cuadro Ecológico Fernando Pereyra Ordenamiento territorial y aspectos geoambientales en el área metropolitana bonarerense (AMBA) Máximo Lanzetta Cuencas hídricas y metrópolis. Un debate acerca de los ecosistemas como unidad de gestión ambiental Gilberto Gallopín Desarrollo sostenible, complejidad y anticipación del futuro Gabriela Merlinsky Nieblas del Riachuelo. Cuencas metropolitanas y políticas de adaptación al cambio climático en Buenos Aires Avances de Investigación Cristina Inés Bettanin, Gisele Frattini y Alejandro Rodríguez Territorio marcado: señalizaciones colectivas sobre el terrorismo de Estado en la ciudad de Avellaneda Ada Freytes Frey La incidencia de la participación en el “Programa Envión” en las trayectorias educativas y laborales de los/as jóvenes en situación de pobreza en Avellaneda Reseñas Ariana Reano, Julia Smola. Palabras políticas. Debates sobre la democracia en la argentina de los ochenta Por Claudio Véliz David Harvey. Ciudades Rebeldes: Del Derecho a la Ciudad a la Revolución Urbana Por Maria Soledad Arqueros Mejica

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Ávila Huidobro, R.; Elsegood, L.; Garaño, I.; Harguinteguy, F. Universidad, territorio y transformación social. Reflexiones en torno a procesos de aprendizaje en movimiento Por Florencia Podestá Graciela Güidi, Alicia Iglesias (Compiladoras). Turismo & Universidad. Cultura, economía y sociedad. En prensa Por Alicia Iglesias

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Imágenes del pueblo* Florencia Carbajal, Ariel Pennisi, Nicolás Fernández Muriano y Lucrecia Piattelli (UNDAV) Resumen La noción de Pueblo supone para la tradición de la filosofía moderna una tensión constituyente, ya que refiere simultáneamente al “Pueblo” unificado, identitario y representativo, considerado uno e indiviso, depositario de la soberanía; y a los “pueblos” como multitudes resistentes, autónomas o excluidas, que insisten como creación de modos de vida, mientras se sustraen de las identidades colectivas estabilizadas. En este trabajo, relevamos una afinidad fundamental entre los modos de expresión de las obras de arte y los pueblos que aún no existen para la visibilidad. Problematizamos, en un nivel genealógico-político, cualquier idea de un trascendental que separe lo político de las prácticas políticas o lo político puro de la política, como política de las políticas, que abre el sentido en la historia y en un nivel arqueológico-estético, cualquier idea de una dogmática filosófica que anticipe el encuentro con las obras capaces de producir sus propias categorías estéticas. Entendemos que la imagen no es el doble de una cosa sino un “suplemento” problemático de la experiencia sensible y que cuestiona la idea de representación como imagen dogmática del pensamiento. Palabras clave: Pueblo – Identidad – Representación – Peronismo * Este texto es un ensayo colectivo emergente del Proyecto de Investigación 17203005-UNDAVCYT2012 “Imágenes del pueblo en el documental político argentino (1956-2006). Indagaciones sobre la iconografía del peronismo como imagen del pensamiento del siglo XX hasta la contemporaneidad a través del dispositivo cinematográfico”. Director: Prof. Dr. Adrián Cangi y Co-Directora: Prof. Dis. Lucrecia Piattelli.

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Abstract The notion of “People” suppose to the tradition of modern philosophy a constituent tension as it refers simultaneously to the “People”, unified, organic, identitarian and representative, considered one and undivided, repository of sovereignty; and “peoples”, crowds who resist, autonomous, needy or excluded, insisting in the creation of their own lifestyles, and eluding collective identities stabilized. We seek to problematize, in a genealogical-political level, any idea of a​​ transcendental that separates politics from political practices, or pure politics from politics, as politics of policy that opens the sense of history and an archaeological-aesthetic level, any idea of a​​ philosophical dogma that anticipates the encounter with the works capable of producing their own aesthetic categories. We understand that the image is not the double of one thing but an “equivalent” or problematic “supplement” of sensory experience, which is presented as a complex relationship between the visible and the invisible, and questions the idea of representation as dogmatic image of thought. Key words: People - Identity - Representation - Peronism

Introducción a los problemas de una hermenéutica de la noción de “Pueblo” como imagen del pensamiento A modo de presentación diremos que abordamos nuestro proyecto de investigación sobre la noción de “Pueblo” en el documental político argentino con dos estrategias. Una genealógica-política que analiza la imagen del pensamiento como lógicas y estructuras del “ser-en-común” (Nancy, 2003) en cuanto tal, y otra arqueológica-estética que indaga en los procedimientos de expresión de los regímenes de visibilidad y decibilidad. Percibimos con alerta, a la luz de la memoria del siglo de los totalitarismos –modo en el que la historiografía crítica ha llamado al siglo XX–, que la noción de “Pueblo” aún sea entendida en la expresión del documental político como sustancia orgánica, identitaria y empírica ligada a las lógicas de la cantidad y del sacrificio común por los realismos de algún valor político considerado trascendente. Creemos necesario realizar la crítica y deconstrucción del doble sentido de la noción de “Pueblo” gestada en el siglo XX que conduce a pensar, o bien la vida orgánica y sustantiva de la comunidad como ardor del “Pueblo”; o bien la verdad de la humanidad trascendente y teleológica creándose a sí misma como humanidad venidera. Se trata de dos modos en los que el siglo XX experimentó la confusión entre fábula e historia en la configuración del “ser-conjunto”. Los modelos políticos conservadores y progresistas han tendido a la organicidad identitaria de la noción de “Pueblo”. Bajo los modos sustantivo y orgánico, trascendente y teleológico el “Pueblo” –en las prácticas políticas de las lenguas occidentales modernas– excluye a los pueblos como

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multitudes autónomas, menesterosas o suplementarias invisibles e inaudibles, aunque por igual configurantes del lazo social o de la lógica en sí del “ser-en-común” (Agamben, 2010). Las líneas de investigación del proyecto consideran que la lógica genealógica-política es el lugar del “en-común” en cuanto tal donde se juegan las disputas por la imagen del pensamiento y las prácticas políticas del “ser-conjunto”. Entendemos el “ser-conjunto” desde la noción lógica de “transitividad” de la sensación y del sentido y no como sustancialidad o formalidad. Es decir, como el lugar del lazo social o de la lógica en sí del seren-común (Nancy, 2003). A su vez la lógica arqueológica-estética es el dominio político del acto de encuadrar, donde cada elección de la forma y procedimientos de expresión recuperan su relación con el acontecimiento y la historia que abren en lo visible y decible un “reparto de lo sensible” (Rancière, 2009). Estos senderos de investigación nos han llevado a problematizar en el nivel genealógico-político cualquier idea de un trascendental que separe lo político de las prácticas políticas o lo político puro de la política, como política de las políticas, que abre el sentido en la historia y en el nivel arqueológico-estético cualquier idea de una dogmática filosófica que anticipe el encuentro con las obras capaces de producir sus propias categorías estéticas. Por ello creemos que la relación entre una imagen del pensamiento y la organización política se define por una estructura donde el ser-en-común es el lugar del litigio estético-político en la comunidad. Finalmente, la línea genealógico-política de esta investigación realiza la crítica y deconstrucción del “ser-común” en sus tradiciones lógicas, metafísicas y políticas, entre lo universal y lo local, para comprender el anudamiento entre imagen del pensamiento y organización política. La línea arqueológica-estética de esta investigación realiza la crítica a la noción de representación para desmontar las causas y verdades que se cierran sobre los organismos sociales con el objetivo de liberar cualidades y potencias sensibles actuales y por venir que den cuenta de los pueblos invisibles e inaudibles en nuestro contexto latinoamericano y local.

A) Enfoque genealógico-político: una imagen filosófica del pensamiento de la noción de “Pueblo” I- La unidad del pueblo: un problema del siglo XX Es central a nuestro abordaje genealógico-político el interrogante “¿Qué es un pueblo?”. Éste despliega en sí el significado político de la pregunta y descubre en el interior del término un doblez paradójico: designa simultáneamente tanto al sujeto político constituido (Pueblo) como al poder constituyente o la parte que queda excluida de la política (pueblo) (Agamben, 2010). De entrada constatamos que lo político categorial no se identifica con las prácticas políticas. O dicho de otro modo, que hay políticas porque hay creación de modos de vida en el ser-conjunto.

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Nos preguntamos sobre el problema derivado que la representación del pueblo supone para una tradición filosófica que no cesa de hacer el movimiento entre las tensiones irreductibles que toda lógica de conjuntos supone: pensar la política en términos de exclusión-inclusión, identidad-multiplicidades, autonomía-representación. Es decir, el problema que surge al comprender la política en su sentido de no-pertenencia, siempre móvil y abierto en la creación social. Cada vez que intentamos hablar de “Pueblo” se inicia un derrotero de múltiples ramificaciones en torno a lo que podemos llamar doblemente “reflexión sobre la tradición de la filosofía política” y “reflexión sobre una realidad nacional”. En términos de la filosofía política occidental reconocemos que en el subsuelo de las categorías políticas insiste una tensión irreductible entre “Pueblo” y “pueblo”, y de manera más radical entre “Pueblo” y “multitud” que provienen de la filosofía clásica. La unidad progresiva del “Pueblo” está llamada a constituirse de distintos modos en Maquiavelo, Rousseau y Hegel, recuperando problemas estratégicos, lingüísticos y míticos que hacen a la tradición occidental de la noción de poder. Sin embargo, vale considerar que desde Spinoza hasta las discusiones contemporáneas de Virno y Negri, la noción de “multitud” se ha convertido en un antagonista crítico más allá de la ambivalencia del término. En relación con una reflexión sobre la realidad nacional los textos Metafísica de la Pampa y Tierra y Figura, del filósofo Carlos Astrada, poseen una ubicación privilegiada para reunir ontología y política dentro de nuestro contexto. Los mismos, en su mayor parte, están fechados sobre fines de la década del cuarenta. Es decir, y no de manera poco significativa, de cara al peronismo histórico donde se discute la unidad del “Pueblo”. Que se haya señalado el fin de la década del cuarenta como fecha a retener tampoco es inocente en el sentido de que en 1949 se desarrolló en la Argentina el Primer Congreso Nacional de Filosofía, que tuvo la importancia de ser el primer acontecimiento en el ámbito de la reflexión filosófica que se llevó adelante después de concluida la Segunda Guerra Mundial, y marcó el triunfo de la vertiente existencialista pura o laica, sobre aquellas de inspiración religiosa o trascendentalista. Es entonces cuando la figura de Martín Heidegger empieza a cobrar en Occidente un peso definitivo y polémico en torno a la pregunta ¿qué es un pueblo? ¿Puede existir una filosofía argentina autónoma? Ésta es la cuestión que hace eco de fondo en los pasillos del congreso. Crear una filosofía nacional no significa, para Astrada, desligarla de las grandes corrientes del pensamiento metafísico moderno occidental, si no, por el contario, encontrar una manera y un acento específicos para reconducir la consideración de las particularidades de estas tierras y hombres hacia las preocupaciones universales que la filosofía europea ha sabido constituir e interrogar. El problema que plantea Astrada es que la vastedad de la pampa casi obliga a postular la a-historicidad de su naturaleza apenas tocada por el hombre y por lo tanto dificulta percibir la encrucijada existencial de sus habitantes. En palabras de Horacio González, Astrada, partidario de una noción de destino para entender el ensayo, “piensa la pampa como fuerza interior, como íntima revelación de energía” (González, 1999), en un intento de alianza con un poder de Estado. ¿Por qué en este momento histórico, y no en otro anterior, aparece el reclamo de pensar la identidad ligada al “Pueblo” y a la representación del Estado? Existen dos factores que no podemos pasar por alto: no es el momento del “Pueblo” de la resonan-

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cia católica sino de los pueblos laicos al que se refiere la pregunta, y evidentemente las actas del Primer Congreso Nacional de Filosofía son un llamado o una demanda a postular esa respuesta. Nos preguntamos además ¿qué relaciones se traman en el interior del pensamiento de Astrada cuando postula a Heidegger como el “genial filosofo para pensar la identidad nacional” (Astrada, 1949: 5) y la noción de “Pueblo” que éste desarrolla en sus obras? En la primer parte de Ser y Tiempo (cap IV, par. 25, 26 y 27) Heidegger se ocupa del “estar en el mundo” como “co-estar” en su sentido ontológico; y en la segunda (Cap. V par. 74 y 75) ese “estar en el mundo con los otros” es comprendido en su historicidad. Al pensar la coexistencia, Heidegger recae en algo llamado “ocupación común” e introduce dos formas de la “solicitud” fuertemente diferenciadas en función de la “actitud” a tomar respecto de ese común: por un lado habría algo así como un convivir que deriva de hacer las mismas cosas, y que a la vez se reviste con el modo de la distancia y la reserva. Ese sería el modo de convivir de los que sólo se nutren de la desconfianza.Y a esa forma de convivir cotidiano de la “solicitud impropia”, Heidegger la va a llamar “sustantivo-dominante”. Sin embargo y por otro lado, esa misma solicitud también puede tomar la forma propia de un compromiso en común con una misma causa que se decide desde la existencia [Dasein] expresamente asumida. Para Heidegger esa auténtica solidaridad hace posible dejar al otro en libertad para ser él mismo. Y por ese motivo, a tal modo de la solicitud la va a llamar “anticipativo-liberadora”. Heidegger se ocupa de desarrollar el estudio de la primera solicitud (sustantivo-dominante) mientras que, y esto es para nosotros un lugar clave de lectura, relega la segunda solicitud (anticipativo-liberadora) debido a que “cae fuera de los límites de su investigación” (Heidegger, 1926: 127).Y justamente esa solicitud que Heidegger no desarrolla, ese fuera de campo de su pensamiento, es aquel que nos interesa en la investigación. Nuestra lectura es la siguiente: tenemos la intuición de que la solicitud propiamente dicha (la anticipativo-liberadora) inaugura un modo del ser con los otros que es liberador, en el sentido de liberar rasgos expresivos del ser-conjunto. Dicho en otros términos, desustancializa el “ser-ahí” y lo concibe fundamentalmente como “poder-ser”, en la relación de uno con otro, como una preocupación por liberar el ser del otro. Es decir, que permite una liberación auténtica de modos “insólitos” de relación. En efecto, esta preocupación anticipativo-liberadora supone un dejar-ser al otro, lo cual es únicamente posible en la medida en que, el cum (génesis de lo común en sí) del estar, pueda ocupar el lugar de una condición estilística. En sentido estricto, de un modo de creación-relación que a su vez emancipa y libera. En la segunda parte del texto, como anticipamos, ese “estar con los otros” es comprendido en la condición fundamental de su historicidad, y por lo tanto Heidegger introduce nuevos conceptos de análisis tales como “legado”, “tradición”, “patrimonio” y “destino”,1 que colaborarán en una relectura del mismo. Dirá que el Dasein (ser-en-el-mundo) ya no se identifica simplemente con el Mitsein (ser-con), sino con su existir destinalmente.

1 La noción de “destino” designa el acontecer originario del Dasein “(…) acontecer en el que el Dasein, libre para la muerte, hace entrega de sí mismo a sí mismo en una posibilidad que ha heredado, pero que también ha elegido”. (Heidegger, 2006: 400).

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El destino común no es el resultado de la suma de los destinos individuales, así como el convivir tampoco puede ser concebido como un estar-juntos de varios sujetos. “Conviviendo en el mismo y resueltos a determinadas posibilidades, los destinos individuales ya han sido guiados de antemano. Sólo en el compartir y en la lucha queda libre el poder del destino común” (Heidegger, 2006: 371). Anticipamos que éstos son los problemas que Astrada atrae para orientar su filosofía hacia la de Heidegger. Ahora bien, ¿qué es para Ser y Tiempo “hacer el movimiento” entre la ontología y la historia? ¿El “Pueblo” para Heidegger es expresión de una mismidad sin diferencia, sabiendo ya que cuando hay destino, no hay voluntad ni decisión? Concretamente, ¿hay identidad del “Pueblo” en el Mitsein heideggeriano? ¿O en qué medida lo común se revela como organicidad? Entendemos que el concepto de Mitsein en Heidegger resulta limitado para leer allí una noción acabada de pueblo que piense lo común ya que describe propiamente el modo de relación entre dos individuos. Nos resulta necesario complementar estas reflexiones con las del “Seminario de Lógica” donde el autor desarrolla su idea de “Pueblo”. Establecemos una clara solución de continuidad entre el discurso para acceder al Rectorado de Friburgo y este curso de verano de 1934. Nuestra postura es que el curso de 1934 se centra en el concepto de “decisión” y vemos que no hay decisión desde la nada sino, al contrario, que la decisión política es también, la decisión de alguien determinado para algo concreto, alguien que es un ser histórico con una tradición y que se interpreta por ella. Creemos entonces que este curso puede ser leído como una reflexión sobre la “lógica del movimiento” y que sus dos cuestiones centrales son: el examen del concepto “Pueblo” y su relación con el trabajo, siendo la pregunta que subyace la que ubica y describe la identidad colectiva. La estructura del curso plantea una incógnita, pues no es evidente la relación de continuidad que Heidegger establece entre la lógica, el lenguaje, las preguntas por el sí-mismo, por el ser de un pueblo y por la temporalidad. El núcleo de su exposición se dirige a la cuestión del sí-mismo, para pasar desde allí a la pregunta por el ser de un pueblo. Su respuesta a la pregunta que guía su reflexión: “¿quiénes somos nosotros mismos?” (Heidegger, 2006: 57), es: “nosotros somos el Pueblo”. “(…) Nosotros queremos la voluntad de un Estado que por sí mismo no quiere ser más que la voluntad de dominio y la forma de dominio de un Pueblo sobre sí mismo. Nosotros como ser-ahí nos comprendemos de manera propia en la pertenencia al pueblo, estamos en el ser del pueblo, somos este mismo pueblo [...] nuestro ser-sí mismo es el pueblo”. (Heidegger, 2006: 57). Hay que decir que es este pensamiento el que se arraiga en la formación de Astrada y en su modo de pensar lo local entre tierra, figura y Estado. Sostiene que la afirmación “nosotros somos el pueblo” sólo es posible gracias a la “decisión”. Nuestra pertenencia al pueblo es inmediata, nuestro propio ser es el pueblo. No podemos describirla, sólo atestiguarla. Atestiguar como testigos (testis) es el modo existencial de la descripción. Describir aquí quiere decir narrar la propia experiencia de la pertenencia a una tierra, figura y lógicas del movimiento común. Y la pertenencia al pueblo es la pertenencia a la tradición, la posibilidad de la consonancia con la comunidad. Ello implica la imposibilidad de que la decisión permita pertenecer a otro pueblo. “(…) Dijimos que el «nosotros» es un «nosotros» que tiene el carácter de la decisión (Entscheidungsmäßiges). Ahora bien, en nuestra voluntad de ningún modo está emplazada la posibilidad de que nosotros no pertenezcamos al pueblo; en absoluto ello

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puede ser decidido por nuestra resolución (Beschlußfassung). Pues ello está siempre ya decidido, más allá de nuestra voluntad, a causa de nuestro origen (Abstammung), sobre el cual nosotros mismos no hemos decidido. Quizás se pueda decidir la pertenencia a un Estado, pero la pertenencia a un pueblo nunca” (Heidegger, 2006: 58). Toda vez que nos preguntamos por nosotros mismos, nos encontramos ya existiendo en un pueblo. La decisión que hace posible este “nosotros” que es el pueblo, es, en última instancia, un reconocimiento, una decisión de todo el pueblo acerca de su propio ser sí-mismo. Reconocernos nosotros mismos como aquellos que somos. De este modo, Heidegger transforma la pertenencia a un pueblo en una cuestión ontológica. Sólo pertenezco a una comunidad en la medida en que los otros miembros de la comunidad me reconocen como tal. Y cuando no se da este reconocimiento mutuo, no soy miembro, por más que pueda argumentar que mi origen es el mismo que el del resto de la comunidad. Es a partir del análisis de estas categorías heideggerianas que señalamos que las nociones de cualquier lógica que encuentre su basamento en un lenguaje de origen, destino, tradición e historicidad compone la imagen de un “Pueblo” unificado, orgánico e identitario que exceptúa en su modo de estar-con los otros, a los “pueblos” como multitudes autónomas, marginadas, exiliadas, excluidas, que resisten como resto de cualquier conjunto en vías de realizarse. Cada vez que hablamos de “subjetividad del Pueblo” o “imagen del Pueblo”, en tanto realidad histórica dotada de identidad, afirmamos que el “Pueblo actúa” y entonces, que “hay un Pueblo”. Esa imagen dogmática del pensamiento asegura que hay un Pueblo unificado, orgánico y soberano en la representación, portador de una identidad capaz de integrar-excluir los excedentes que se expresan bajo el nombre de “multitudes” o “pueblos”. Claramente la unidad lógica de destino excluye a las multiplicidades propias del movimiento común o las reduce a la identidad de su pertenencia. Recuperamos la pregunta inicial: cuando Astrada reclama a Heidegger para pensar de cara al peronismo histórico la identidad nacional, ¿qué imagen del Pueblo convoca? Creemos que los textos de Astrada citados convocan la imagen del pensamiento del Pueblo destinado. Eso nos obliga a preguntarnos ¿hay en el interior del peronismo y en especial en la “Comunidad Organizada”, entendida como el discurso que “fija la doctrina peronista a nivel filosófico”, una co-escritura en resonancia con los planteos de Heidegger? Por una parte leemos en Astrada la herencia del destino común en Heidegger, por otra también nos estimula críticamente. En una re-lectura a la luz de los objetivos del proyecto, Astrada es aquel que deja entrever una relación de preocupación que emancipa y libera, es decir, que habilita la aparición de rasgos expresivos. No nos detenemos en el Pueblo de las limitaciones que describe, sino en los pueblos posibles de las invenciones que caen por fuera de sus márgenes. ¿Y por qué bajo la propuesta de pensar las imágenes del pueblo, trazamos la posibilidad de liberar rasgos expresivos? Porque creemos que la opción ya dada es la organicidad, el Pueblo entendido como existiendo, y en tal sentido, como posible de ser representado. Nos interesan, sin embargo, esos pueblos siempre menores, resultado de mezclas y de multitudes que no pueden unificarse sino a costas de ser fijadas en una identidad. Esos pueblos son los que nos convocan. Pueblos que para nosotros son una materia a discutir y su representación no puede asegurarse de antemano, sino reclamarse como dudosa, fortuita o incierta.

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II- Querellas por la identidad del “Pueblo”: un problema argentino En continuidad con el abordaje genealógico-político se articula la reflexión en torno a las imágenes del pueblo en el interior de un problema argentino. Nos preguntamos qué consecuencias conllevan posibles interpretaciones del peronismo en relación con la conformación de una imagen del pueblo en nuestro país. Para ello utilizamos el debate entre dos ensayos capitales de nuestra tradición: Perón: entre la sangre y el tiempo de León Rozitchner y Perón. Reflejos de una vida de Horacio González. Las discusiones sobre el acontecimiento de la movilización popular del 17 de octubre de 1945 giran, o bien en torno a su relativa espontaneidad o su completa determinación sindical, político-partidaria, o bien en torno a las causas políticas y económicas que mantenían a importantes sectores de la población en condiciones de marginalidad o sometimiento laboral. Ni buena parte de las anécdotas relatadas por protagonistas directos (literalidad), ni los informes oficiales (documentos), ni los análisis de los medios (posiciones ideológicas) dan cuenta de la producción de sentido propia del 17 de octubre y su posible relación con otras irrupciones populares en nuestro país. No nos interesa, entonces, una supuesta objetividad de lo ocurrido ni el punto de vista como opinión –siempre desmarcada a priori del carácter irreductible de lo que acontece–, nos preguntamos ¿por qué leer de determinada manera esa jornada perpleja? El punto de partida no es un punto suficiente, sino una apuesta. Así, las dos lecturas actuales que incorporamos inicialmente a la investigación, la de León Rozitchner y la de Horacio González, se internan en el drama singular del peronismo y, por tratarse de lecturas que hacen el esfuerzo de pensar desde el corazón mismo de un problema, es desde la apuesta que nos siguen interpelando acerca de la constitución de lo común y de su histórica figura del Pueblo. Horacio González en Perón. Reflejos de una vida escribe varios libros en uno, reflejos desparejos de una imagen inabordable: la figura de Perón. La incongruencia entre supuestas causas y efectos es frecuente y fecunda, casi una clave de lectura del peronismo y del libro mismo. Para González, Perón había intuido la necesidad de sustituir el mando militar por la persuasión representativa, ya que el duelo individual imaginario, cuya amplificación era para Clausewitz la batalla, debía dejar su lugar en política a su sucedáneo “en conceptos como lealtad y renunciamiento”. El peronismo como tratado de las pasiones en movimiento, se nutre del “enigma principal de cómo dominar las pasiones, cómo someterlas a una realidad organizacional”. La política no es el arte de lo posible, como podría indicarnos un realismo chato, sino el resultado de artesanías –más frágiles y menos duraderas que una obra artística– y en relación permanente con lo impensable. Y es, justamente, de la sudorosa esfera pulsional que emergen los caldos de cultivo de lo impensable sensible. Cuerpos que se movilizan sin un saber exhaustivo sobre su propio motor, cuya suerte se dirime entre el mantenimiento tenso de esa inventiva cuota de no saber, y su completamiento por una doctrina incrustada, por un líder llamado “natural” mediante. El primer sendero de la encrucijada podría habilitar instancias de experimentación colectiva (desde los “Laboristas” hasta los “Putos Peronistas”, se prestan a enumeración unos cuantos ejemplos), mientras que el segundo y predominante –ya

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que sólo es, si es predominante– tiende a configurar un cómodo y reformista principio de realidad política. Nos preguntamos, ¿es Perón una invención popular? ¿Es el peronismo invención y reacción en un mismo movimiento? González apuesta al mito como dynamis de las orientaciones sensibles populares en tanto reencarnaciones de una “historia de los vencidos”. En un texto más reciente dice que la teoría política siempre es una “encubierta teología-política” (González, 2011). Así, el campo popular, en su relación con el mito político, no deja de moverse entre una domesticación inevitable y una vitalidad innegable. ¿Pero “moverse” equivale a hacer el movimiento? Horacio González comparte con Christian Ferrer el legado de Martínez Estrada, con ideas y tonos diferentes, aunque no necesariamente contrapuestas. Ferrer señala en una entrevista que Martínez Estrada no hacía victimología, es decir, no buscaba víctimas a las que representar, y que el cambio se daba ante todo en “el cosmos de vida de la población”, ya que el pueblo mismo se debe a transformaciones en el seno de sus prácticas y recorridos existenciales. Sin embargo, más allá de la segura simpatía de González para con esta definición, el gesto ético de Martínez Estrada, vuelto un moralista antiguo, correría el riesgo de desvitalizar la experiencia popular en el acto mismo de su desmitificación. El “movimiento” parece comprender de manera compleja y dramática tanto el jolgorio festivo inesperado del 17 de octubre como la potencia de un nombre que, entre la identificación plena y la catarsis, se vuelve garantía de conquistas parciales y mito de logros venideros. Un nombre, “Perón”, que alberga una biografía, pero también un cúmulo de tensiones entre conquistas otorgadas, autonomías negadas y promesas abiertas. Bajo este recorrido y en torno a la pregunta por el peronismo en relación con la conformación de una imagen del pueblo, los dilemas del pueblo atraviesan todos los estados: desde la mansedumbre en la explotación hasta la incertidumbre callejera autoconvocada; pueblo es tanto un molde conveniente al Príncipe y una figura del Leviatán, como una forma de descollar, y descogotar. Creemos pertinente dejar abierto un debate que, según Paolo Virno, retorna con vientos del siglo XVII: las idas y vueltas entre pueblo y multitud. Sólo a fin de confrontar escenas entre eras históricas distintas, pasamanos de una movilización a otra, del 17 de octubre al 19 y 20 de diciembre del 2001 como si por un instante no hubiera diferencias entre las patas sucias en la fuente y las manos rotas contra un cajero automático. El propio González se detiene en medio de su anecdotario del 19 y 20 en una publicación militante y enuncia: “multitud y pueblo pueden ser pensados para sacarle al pueblo las capas de fijeza que tenía, y no para contraponer la multitud a un espacio de inmediatez antiestatal. Multitud sería entonces un modo de pensar una acción colectiva en presente y que reactiva lo popular (…)” (González, 2002: 44-45). González conceptualiza la relación entre multitud y pueblo en un mixto dialéctico destinado a una unidad venidera a favor del pueblo. Así se distancia de las posiciones más radicales de un alternativismo europeo laborista como las de Virno y Negri. En Perón: entre la sangre y el tiempo, considerado por Horacio González como una “pieza mayor de la filosofía argentina”, León Rozitchner piensa la potencia popular y su alienación en la mediación del líder. Pero, al mismo tiempo, remite esa tensión a una suerte de batalla ancestral de los cuerpos contra todo límite trascendente, y a una lucha intestina del niño contra la ley del padre. Es a través de la teoría de la guerra de Clausewitz que vuelve a colocar las fuerzas populares en la escena. Rebeldía ontológica como sordera

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corporal, por un lado; cuerpos deseantes en conflicto al interior de los dispositivos modernos, por otro. Así, su desconfianza ante las masas no tiene nada que ver con el menosprecio típico de la moralina argentina, ligado a las miradas y los intereses de las clases acomodadas o, en el otro extremo, a las izquierdas autómatas. Rozitchner se detiene en la incomodidad misma de la democracia popular, podríamos decir, presidencialista o personalista. “Esta es la paradoja”, dice, “la masa, en su presencia múltiple, puede ser solo una fuerza y un poder al servicio de lo individual. Y mediante este otro, como modelo, seguir usufructuando el poder colectivo contra sí mismo”. Y continúa su planteo ya refiriéndose de manera directa al peronismo: “Doble movimiento donde por una parte se creaban estructuras colectivas amplias, multitudinarias, pero por el otro se las volvía a encerrar en la dependencia unilateral con el modelo organizador: el conductor” (Rozitchner, 1998, 72-74). Es que la organización social puede tender a prolongar la sujeción edípica o “actualizar la resistencia contra el padre amenazador”. La versión peronista edipizada merece, para Rozitchner, ser desmantelada en favor de una mirada política del complejo de Edipo, ya no como una estructura con sus posiciones vacías y sus pasajes simbólicos, sino como un principio de relaciones corporales donde lo que se trata de recuperar es el carácter excedentario del cuerpo individual deseante y su prolongación en el “cuerpo común”. Su apuesta pasa por reencontrar la potencia inventiva en medio de la maraña subjetiva vuelta míticamente gesta masiva, mediante una política orgánica como continuación de una guerra imaginaria. Le preocupa la dislocación de los cuerpos de sus propias potencias, operada por el cálculo mercantil y de gobierno. Sostenemos entonces que el pueblo puede ser punto de partida del pensamiento de Rozitchner, porque no puede serlo el Hombre, producto de la “realidad” como fábrica subjetiva que borra la conflictividad compleja de la vida colectiva. El sujeto como verdad única de la realidad es ya una forma trascendente calcada del empirismo más chato, cuya densidad –también única o unidimensional– proviene de una racionalidad que actúa como su punto ciego. De modo que en Rozitchner no se trata del valor mítico de un sujeto-pueblo, con sus héroes y sus batallas guiadas, sino de “la forma humana”, el cuerpo irreductible, “como el lugar histórico de un poder de verificación”. Pero, ¿qué es lo que se verifica? Por un lado, la cooperación como anudamiento ontológico (dimensión productiva), por otro, la sociedad como forma histórica contradictoria (dimensión política). Entonces, para nosotros, se trata de interpretar el peronismo de otro modo para repensar la noción de pueblo. Rozitchner expone el desafío del pueblo como colectivo pulsional con su saber irreductible de una resistencia iniciática, ontológicamente anterior a un individuo imaginario –aunque con efectos reales– fabricado desde la corporeidad. Quiere arrebatarle a las interpretaciones realistas –aquellas que toman como punto de partida el poder de mando– la relación inmediata de un “Pueblo-niño” con su “líder-padre”, para devolver las fuerzas populares al terreno del deseo que “prolonga el propio cuerpo en el cuerpo común que reencuentra el cuerpo deseante de los demás, y se hace guerra objetiva (…) extendiendo un saber y un poder sumergido en el surgimiento primero individual”. Es la guerra pensada desde una “estrategia de los pobres”, ya no la guerra despolitizada como medio de la política, ni la política sin guerra como Estado armonioso de clases felizmente reguladas. Clausewitz le permitió pensar una imagen de la guerra fundada en la “experiencia de los hombres”, hombres del pueblo. Si el pueblo no es el lugar de

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revitalización de una ontológica capacidad de resistir y crear, corre el riesgo de volverse “cariátide”2 del dominio social de la apariencia. En un sentido el pueblo aparece en Clausewitz como un impulso ciego, en su relación con el jefe militar y el gobierno (entes razonables y capaces del cálculo), pero Rozitchner rápidamente traduce pueblo en favor de su apuesta como “las fuerzas colectivas del poder popular”. Disuelve la necesidad de la apariencia entre guerra y política, cuya diferencia se volvería cualitativa al no estar separada la potencia del cuerpo popular. El cuerpo común, es una inteligencia afectiva que se inventa para sí la orientación de sus pulsiones. En este punto Rozitchner no negocia con ningún modelo de comando, con ninguna matriz que naturalice la ceguera popular como ingenuidad política en contraposición al estratega militar o al conductor político. El líder aparece como una pura decisión sin cuerpo sobre un pueblo tratado como cuerpo sin decisión. Creemos que ese es el límite teórico que Rozitchner señala en Clausewitz y critica encarnizadamente en Perón como forma de su praxis. El 17 de octubre los organizados y los no organizados, el trabajador medio y el plebeyo marcharon y cantaron, no necesariamente en términos de lucha, sino de manifestación. Dijeron algo y lo que dijeron hizo algo. Eso que hizo lo “dicho” fue nada menos que instalar en la contienda de los protagonismos políticos a una clase trabajadora relegada y renegada, antes que a un sujeto seguro de su condición de proletariado. El cántico más provocador y reconocible rezaba: “Mañana es San Perón, que trabaje el patrón”. Sin embargo, Perón no era un santo, ni estrictamente un trabajador, era, hasta entonces, un militar y, según Rozitchner, un equívoco lector de Clausewitz. Como tal, ofreció retóricamente a la temporalidad viva de esos cuerpos inquietos la temporalidad estática e inmutable del cuartel (tal como sostienen Verón y Sigal a partir de un minucioso análisis de los discursos de 1944 a 1946). Saldó la realidad histórica con una realidad paralela, mezcla de concesiones concretas a los reclamos populares y guerra imaginaria a modo de duelo entre su gobierno y la oligarquía. El resultado de esa retórica es el nombre “pueblo peronista”. De las incertezas que sobrevivían debajo del reclamo por la libertad de Perón al anudamiento certero entre campo popular y líder: ¿quién iba a dar las órdenes si no lo hacían las patronales? El “primer trabajador” no es un trabajador en cuyo cuerpo se elaboran los índices de la contradicción irreductible del capitalismo, fuerza colectiva vuelta contra cada trabajador, es, más bien, la encarnación de un trabajador individual y abstracto, reformador de la explotación colectiva y concreta. El pueblo es así tan protagonista en términos de derechos (provenientes de la tradición europea del derecho social), como ajeno a la posibilidad de gobernar sus propias condiciones de existencia. Nos interesa recuperar una vez más a Rozitchner quien también se mantuvo atento a las intensas jornadas de 2001 y en una entrevista en la que se conversaba sobre un posible impasse de los movimientos sociales ante cierto restablecimiento de la gobernabilidad, dijo: “si el pueblo no se mueve, la filosofía no piensa”.

2 Martínez Estrada en “¿Qué es esto?” juega con la imagen del pueblo como soporte, cansado de la pesada civilización, de la “cariátide” a la columna, y nosotros agregamos “columna vertebral” para completar las metáforas que inmovilizan lo colectivo en el acto mismo en que pretenden encauzarlo.

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En un texto de 1959, Alberto Belloni parece delinear el horizonte de sentido de la izquierda nacional. Del anarquismo al peronismo oscila entre una valoración épica de las luchas populares, más cercana a una novela rústica –con sus héroes y villanos– que a un pensamiento de la historia, y el reconocimiento de las dificultades irreductibles de la burocracia estatal a la hora de las transformaciones. Por momentos cede ante la imagen de un pueblo víctima encauzado en la senda triunfal de un liderazgo cuyo mérito más importante es la identificación de un claro enemigo. La “verdad de los explotados” aparece como pilar fundamental de una estrategia que imagina momentánea, como es la del poder centralizado encarnado tanto en la figura del Estado, como en la unidad de los trabajadores. Así, la “liberación nacional” prioriza a los villanos externos y a sus aliados internos más explícitos, mientras descuida los modos de vida y las relaciones de producción que están en la base de toda instancia de explotación en condiciones capitalistas. La química marxismo-peronismo se produce en la izquierda nacional gracias a la afinidad entre una noción de pueblo entendido como bloque intencional, y las categorías de clase adecuadas al contexto latinoamericano. El anhelo y la construcción teórica y política del triunfo de las mayorías se cristalizó primero como triunfo de lo mayoritario como lógica de funcionamiento y criterio de legitimidad política. La victoria parcial de los trabajadores en 1945 configuró la conquista más duradera de un esquema de cooptación de los sindicatos por parte del aparato de Estado. De ese modo, con los sectores populares convertidos en una suerte de bloque homogéneo, más o menos controlado, podían tomarse medidas que incluso generaban la sensación de ganarle de mano a las demandas de la población –siempre y cuando, claro está, los números macroeconómicos lo permitieran. Belloni plantea que durante el peronismo “Todo el pueblo vivía la euforia del progreso que parecía ilimitado. Las masas trabajadoras habían dado su apoyo a la Revolución Nacional, pero la estructura económica y la propiedad no había sido modificada. (…) Parecía que la renta nacional daba para todos y para siempre”. Y cierra la frase en referencia a su coyuntura: “Así es como los trabajadores se encuentran hoy planteándose los problemas que tuvieron oportunidad de solucionar en la década del 40” (Belloni, 2011: 101). ¿Pero era posible bajo las condiciones del modelo de mando peronista “solucionar” los problemas estructurales que atravesaban a los sectores populares? El propio Belloni, como hombre del 17 de octubre, como reflexivo sindicalista fiel a las bases, sentencia en el capítulo titulado “El peronismo en el poder”:“Todo se realizará sobre la marcha y se construirá desde arriba. Partido, doctrina, programa, planificación. Peligrosa senda que impide la participación de los trabajadores en las determinaciones y resoluciones de la conducción. (…) Se vuelve todopoderosa una burocracia sindical y política que ya demostrara lo que vale en 1955” (Belloni, 2011: 99). A pesar de esa marcación, Belloni no abandona la utopía de un frente nacional que incluya al peronismo como movimiento, incluso más allá de la meritocracia de la lealtad: “Aquellos que esperan el avión negro o la última carta de Perón para saber cómo orientarse en la política nacional (…)”. En cambio, se despacha contra anarquistas y socialistas por la intransigencia a sus ojos poco eficaz de los primeros y por las alianzas traicioneras de los segundos. Es decir, que cuando se trata de minorías políticas o concepciones que no ofrecieran promesas frentistas, Belloni responde con el típico realismo aleccionador ya inscripto en el sentido común. Es la maraña de concesiones, alianzas y negociaciones que formaban parte de una necesaria evolución de la racionalidad revolucionaria en clave nacional.

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Ahora bien, nos preguntamos ¿cuál es el punto ciego de ese esbozo de izquierda nacional? Rozitchner, una vez más, descarga su artillería pesada: “La materialidad peronista era la misma materialidad abstracta del materialismo individualista burgués” (Rozitchner, 1996: 68). Para Rozitchner “la pobreza puede ser el lugar germinal de una riqueza diferente” cuando la imagen de lo que significa hacer una experiencia reúne lo íntimo y lo colectivo en la decisión de dejar de servir. Sólo la condición de pobre mortal, mucho antes que la de víctima ideologizada vuelta personaje político de gran escala, puede resultar un sustrato material de transformaciones capaces de sostener los actos concretos de emancipación. Es que la “liberación”, cuando responde a una razón ideológica que la imagina definitiva y la identifica con un modelo político y un liderazgo, corre el riesgo de la sumisión interna, es decir, de la construcción de un tipo de subjetividad más afín a los lugares asignados por el capitalismo coyuntural, que a la posibilidad de pueblos venideros. El “pueblo que viene” es una imagen constitutivamente inacabada y está hecho de pueblos, antes que de individuos, supone tramas irreductibles de afecto e inteligencia colectivos, antes que sentimientos individuales homologables a fórmulas de masa. Lo que en Belloni parece ser un doloroso punto de llegada, es decir, el reconocimiento de los límites de la burocracia sindical y peronista por parte de un activo militante del 17 de octubre y defensor “estratégico” del peronismo; en Rozitchner es, como mínimo, un punto de partida. Rozitchner es un férreo oponente del realismo político que excluye en su lógica la transformación de los modos de vida de las clases populares por sus propios medios. En ese sentido, no cree en el favor de personajes míticos ni en el oportunismo como momentos de un camino triunfal; más bien los considera pasos en falso, trampas que las multitudes se tienden a sí mismas. Su polémica con la izquierda nacionalista lo lleva a sustituir la rigidez de las nociones clasistas por un pensamiento de la singularidad, llamada por él, modelo humano. “El problema de la diferencia entre un modelo revolucionario y un modelo burgués está en lo que se solicita de los hombres, en la imagen que se les devuelve de sí mismos a través de los modelos de hombre que los conducen” (Rozitchner, 1996: 71). La radicalidad de Rozitchner no se parece a la pureza criticada por Belloni en los anarquistas y en algunos comunistas. Su forma de estar en el pueblo, de pensar desde la condición de pobre mortal, al mismo tiempo que de rechazar esa “fuerza de la derecha” que tiene Perón y le falta a la izquierda, reclama una imagen del pueblo que debe ser creada. ¿Pero puede emanciparse el trabajador si piensa como un burgués y descansa todo su anhelo de cambio en las aspiraciones que otros le prepararon? ¿Qué experiencia de pueblo es posible si el triunfo prometido baja como una orden que al mismo tiempo exige mansedumbre? Al cinismo peronista y al humanismo utópico de la izquierda nacional, Rozitchner le propone otra matriz sensible, la del cuerpo abierto a los otros desde un fracaso constitutivo, para asociarse por ensayo y error (curiosamente subtitula su libro: Ensayos y errores. Las desventuras del sujeto político) en la creación de modos de vida capaces de afirmarse autónomamente. Aceptar el fracaso del sujeto no significa resignarse al éxito de “la mano y rostros invisibles”, sino correrse del triunfo racional como modelo humano y pensar desde la falla como lugar material de la invención real de pueblos por venir. “Este esfuerzo de creación no puede sernos ahorrado”, dice, y si pensamos en una salida, “esa salida está por ser creada entre nosotros. ¿Seremos capaces de aceptar nuestro destino, de animar la densidad de la historia con la fugacidad de una vida?” (Rozitchner, 1996: 75).

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B) Enfoque arqueológico-estético: una imagen cinematográfica del pensamiento de la noción de “Pueblo” III- La imagen cinematográfica como imagen del pensamiento del “Pueblo”: un problema latinoamericano En una tercera y complementaria línea de investigación, cuestionamos la noción de “Pueblo” en el documental político argentino desde la estrategia que anteriormente decidimos en llamar arqueológica-estética. A la luz de esta perspectiva que indaga en los procedimientos de expresión de los regímenes de visibilidad y decibilidad, ampliamos los límites de nuestra reflexión para hacer una crítica de la noción de representación al interior de la disputa entre las formas clásicas de representación política occidental y la reapropiación latinoamericana de dichas formas. Partimos del manifiesto Estética del sueño (1971) donde Glauber Rocha opone las estrategias narrativas de Borges y Fernando Solanas para pensar la situación problemática del cine político latinoamericano en el umbral de una nueva década. Un enunciado polémico extrema su distanciamiento del cineasta: “el pueblo es el mito de la burguesía”. Su objeción a La hora de los hornos (1968) puede resumirse así: tanto el registro documental de las luchas populares como el montaje de su devenir histórico, reproducen las formas clásicas de la representación política “herederas de la razón revolucionaria burguesa europea”, poniendo en escena la abstracción de un sujeto colectivo (Rocha, 2004: 250). Según Ranciére: el pueblo es, antes que nada, un encuadre. La expresión es ambigua. Un encuadre es tanto un contenido determinado, como un acto de determinación. Si el pueblo viene a la imagen como sujeto, como dice Eisenstein, es porque el cine político es concebido como la reflexión del pueblo sobre el pueblo, de una conciencia-cámara (cuyo punto de vista es colectivo) sobre sus propios contenidos (cuya materia es común). Rocha discute la forma de la historia, es decir, la forma del tiempo entendida como la mediación que sostiene la identidad de los dos sujetos bajo la forma de un hay: hay pueblo, que es el presupuesto empírico, o realista, de la subjetivación cinematográfica. Borges, mientras tanto, “superando esta realidad”, libera nuestro tiempo por la irrealidad: “su estética es la del sueño. Para mí es una iluminación que contribuye a dilatar mi sensibilidad afro-india en la dirección de los mitos originales de mi raza”. Porque esta raza “pobre y aparentemente sin destino”, en la misma medida en que carece de identidad histórica o nacional y no se ha constituido como sujeto político, se libera por el sueño, es decir, “elabora en la mística su momento de libertad” (Rocha, 2004; 251). Pero ese “momento de libertad” no es histórico o, en otras palabras, la historia no es la forma unívoca del tiempo. Postulamos que hay en Borges una matriz expresiva barroca capaz de articular, por lo menos, dos series temporales simultáneas (mito/historia, sueño/vigilia) como reserva de acontecimientos por venir y como memoria de lo irrealizado.

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La polémica no era formulada en términos de verdad o falsedad, en el sentido de una adecuación de la imagen del pueblo al pueblo empírico, sino de fabulación: “el pueblo es lo que falta: lo que interesa, en el cine de Glauber, es la posibilidad de una fabulación común al pueblo y al arte” (Bentes, 1997: 32). En este terreno la “iluminación espiritual” de Borges se consolida críticamente. Su obra no sólo es una máquina incomparable de inventar pueblos que faltan o de elaborar paradójicamente las formas del tiempo, sino porque el problema de partida borgeano era, precisamente, el de crear un estilo nacional fabulando al mismo tiempo un ser nacional. Si la pregunta de Borges era ¿cómo escribir literatura en una nación sin tradición literaria ni una gran historia?, la de Rocha será ¿cómo crear un cine nacional en una nación sin una industria cinematográfica y sin historia? Condición latinoamericana que autoriza una “apropiación sin compromisos” de todas las tradiciones culturales disponibles, en provecho de una fabulación simultánea del estilo, del ser nacional y del tiempo como forma de la exterioridad recíproca (del pueblo y del cine) según una inclinación nominalista. En este sentido cabría releer la famosa consigna que abre el ciclo del Cinema Novo: “una cámara en la mano y una idea en la cabeza”. No por la síntesis de una cámara-conciencia a la manera de Eisenstein, ni de un cine-ojo según proponía Vertov. La inadecuación del ojo y el espíritu, de lo visto y de lo pensado, de la imagen del pueblo y de la conciencia-cámara, deviene rasgo constructivo, como en el final de Deus e o diabo na terra do sol (Rocha, 1964), cuando la cámara abandona la carrera del personaje y alcanza el mar por su cuenta, como una bifurcación crítica entre el punto de vista teleológico de la cámara y la carrera del personaje, en suma, dos puntos de vista que no admiten ninguna síntesis espacio-temporal ni mucho menos el “paternalismo” de una cámara que ilumine al pueblo el camino hacia su propia liberación. La imagen del pueblo en un país latinoamericano debe ser un jardín de senderos que se bifurcan: ¿Qué lenguaje original usar, una vez rechazado el lenguaje de la imitación? El cine, inserto en el proceso cultural, deberá ser en última instancia el lenguaje de una “civilización”. Pero ¿qué civilización? Tierra en trance, Brasil es un país indianista/ ufano, romántico/abolicionista, simbólico/naturalista, realista/parnasiano, republicano/positivista, anarco/antropofágico, nacional/popular/reformista, concretista/ subdesarrollado, revolucionario/conformista, tropical/estructuralista, etc… etc… La información de las oscilaciones fecundas de nuestra cultura de superestructura (porque hablamos de un arte producido por elites, muy diferentes del “arte popular producido por el pueblo”) tampoco basta para saber quiénes somos. ¿Quiénes somos? ¿Qué cine es el nuestro? (Rocha, 2004: 131). El ser nacional se dice así en muchos sentidos, pero esa multivocidad no remite a un “esto” que la organice categorialmente. La organicidad, si la hay, es puramente nominal. Abstracta. Ocurre como si Rocha reclamara para el cine latinoamericano una revolución copernicana. El objeto cinematográfico no remite a un pueblo sino a las formas de conciencia que lo determinan: “Si la película, por ser nacional, no es americana, decepciona. El espectador condicionado le impone a la película nacional una dictadura artística a priori”. Hollywood es una suerte de a priori cinematográfico en tanto constituye la forma de ver, de sentir y de imaginar “que absorbe el drama nacional a

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través de la forma americana”. Por eso, “cualquier conversación sobre cine fuera de Hollywood comienza por Hollywood”; porque no hay un “afuera de Hollywood”. Y si es posible un punto de vista latinoamericano sobre lo latinoamericano, una estética del sueño discute que sea por la epojé de una conciencia more soviético iluminada que se podrá “descolonizar” el “inconsciente de la cultura nacional que informa al colonizado sobre su propia condición” (Rocha, 2004, 128). Hollywood es “la máquina de los sueños” y es en el nivel de los sueños, de la elaboración de los mitos, de la organización de lo visible y del sentido del tiempo, donde se la debe desmontar. Así una revisión in extenso de su filmografía deja la impresión de que en ella no pasa otra cosa: el pueblo está por nacer. Llega demasiado pronto o demasiado tarde para actualizar el mito de su propio nacimiento, que será objeto de un tratamiento antropofágico. Ya en sus primeros largos esta tendencia se anunciaba de manera esquemática. Así entre Barravento (Rocha, 1962) y Deus e o diabo na terra do sol (1964), los procedimientos del western (mito del nacimiento americano) y de la “escuela soviética” (mito del nacimiento revolucionario), libran al interior de la puesta en escena una especie de “guerra fría” que produce un suspense bárbaro de la épica nac and pop. Pero la barbarie de la imagen no es lo otro de la forma civilizada. Ocupa el intersticio entre dos movimientos civilizatorios discordantes, entre dos puntos de vista incomposibles, que coinciden con la colonización óptica de las imágenes disponibles del pueblo, cuya colisión compositiva permite una aproximación a lo que Rocha llamará una “puesta en trance” de la conciencia narrativa. Un trance de la cámara a través de los puntos de vista que es todo lo contrario de una síntesis histórica o estilística: “cada secuencia es un bloque aislado, narrado en estilos lo más diversos posibles, y cada secuencia procura analizar un aspecto de este tema complejo” (Rocha, 1997: 274). Estilo y aspecto (punto de vista y objeto) son indiscernibles, varían conjuntamente secuencia a secuencia, como un jardín de senderos que se bifurcan, que no es otra cosa que un nominalismo radicalizado, en tanto re-inventa su objeto y lo desdobla con cada variación del punto de vista. Consecuentemente el tema, en lugar de desenvolverse a lo largo del tiempo, se envuelve en su comienzo, recomienza, estilo por estilo, aspecto por aspecto. Postulamos entonces que es un cine de rasgos expresivos liberados y un manifiesto sobre la función política del cine: liberar rasgos expresivos de los a priori que organizan la representación. Sólo entonces se formula la interrogación: ¿bajo qué condiciones es posible un punto de vista latinoamericano sobre el pueblo latinoamericano? De aquí la pregunta que orientará nuestra posterior indagación: ¿existen rasgos liberados en el cine político argentino, o bien, existen rasgos orgánicos bajo la forma de un hay que es el velo dogmático de una retina colonizada?

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IV- Dilemas del gesto entre lo visible y lo decible en la identidad del “Pueblo”: un problema del documental político argentino En la línea específica de la investigación que comprende el marco del documental político argentino –y en consonancia con el enfoque arqueológico-estético– hemos seleccionado un segmento del corpus que comprende la producción entre 1956 y 2006. Para realizar un análisis de los procedimientos cinematográficos elegimos una secuencia del film Me matan si no trabajo y si trabajo me matan de Raymundo Gleyzer (1974) como un caso singular en el documental político argentino. La película testimonia el conflicto presentado en la huelga obrera de la fábrica INSUD que releva la dramática situación que viven los trabajadores enfermos de saturnismo: enfermedad que padecen por el contenido de plomo en la sangre. Esta enfermedad no sólo mata a los trabajadores sino también a sus familias intoxicándolas a través de la ropa contaminada en el trabajo. Los obreros se organizan en actos de resistencia para reclamar mejoras en las condiciones laborales y denunciar la muerte de compañeros a causa de la enfermedad. Son los duros años de Isabel Martínez de Perón y López Rega. La secuencia seleccionada para el análisis es la que muestra el momento donde en marzo de 1974 los trabajadores marchan al Congreso exigiendo mejoras. Los acompaña el militante y diputado nacional Dr. Rodolfo Ortega Peña que será asesinado por la organización paramilitar “Triple A” en agosto de ese mismo año. Ortega Peña ofrece la lectura de un documento en la sesión del Congreso organizando su defensa e impulsando al grupo de obreros que lo acompaña a mantenerse en la lucha y unirse en la organización del reclamo. Un militante de base toma protagonismo a través de un discurso en la calle después de que Gleyzer narre, a través de una escena por montaje que acentúa un cambio de tiempo y lenguaje visual, el fatal episodio que cobra la vida del Dr. Ortega Peña. El militante se abisma en un balbuceo al intentar poner en palabras el justo reclamo, interpelando a la cámara que pretende encuadrarlo. En una serie de movimientos gestuales corporales el cuerpo vivo de la resistencia desmonta el eje que busca centrarlo en el encuadre. Consideramos, bajo el dominio del regimen de la visualidad, que el acto de encuadrar se constituye en un gesto político, donde la elección formal de los procedimientos expresivos recuperan su relación con los acontecimientos y la historia para abrir en lo visible y decible las querellas por el “reparto de lo sensible” (Rancière, 2009). En primer lugar, el pueblo es una manera de encuadrar. Como estructura de la representación el encuadre configura una “realidad sensible y material” (Rancière, 1991), conteniendo a su vez, borde y contenido del encuadre, forma y expresión del montaje. El análisis que realizamos se dispone en el gesto y su particular “naturaleza cristalina” (Deleuze, 2005) que por su condensación se abre en dos niveles que producen un régimen de lo visible y de lo decible. En este sentido nos interesa analizar el gesto como el elemento central del relato cinematográfico (imagen-movimiento) y no la imagen “en sí”. La característica de este gesto –en palabras de Agamben– es que por medio de él no se produce ni se actúa, sino que se asume y soporta abriendo la esfera

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del ethos como esfera propia de lo humano (Agamben, 2010: 52). Como forma de vida jugada en el acto militante3 el cuerpo expresa la condensación de un emergente que no puede contenerse en una expresión discursiva sino que se abre y mutila en la liberación de rasgos gestuales-expresivos. Con voz fuera de sincro vemos en plano medio entrando de espaldas en acción a un hombre del INSUD con una voz que desde el comienzo parece dislocada. Una subjetividad torturada en una retórica de movimientos y gestos, donde hombros y brazos contornean la figura, y donde las palabras no llegan a tiempo porque la fuerza del acto de gritar y movilizarse es primera (como si la situación discursiva planteada por la cámara necesitara fijarlo). El malestar del militante se abre al fuera de campo de encuadre y trae a la escena la violencia que lo moviliza sensiblemente. Sin embargo el movimiento parece ciego como de gran inmovilidad, a tirones, convulsivo, como un resorte fijo. De profusa gestualidad e inabarcable expresión vital, el movimiento del cuerpo excede cualquier lógica de puesta en escena clásica. La singularidad de los movimientos del militante expone un resto acerca de aquello que en la expresión se auto-constituye como pueblo. Al fin esa voz se quiebra, se desmorona. Balbucea un grito de furia que se deshace en tropiezos y en la sensación de lo inútil como potencia genuina de lucha. Una intensidad que se abre por su cuenta (Deleuze-Guattari, 2005: 34): la conciencia de no servir para trabajar encarna un otro ser que está imposibilitado de adherir a un cuerpo común. Mientras el cuerpo gesticula una intensidad que excede a la conciencia, la voz con conciencia de la lucha se constituye en una gramática (proceso y signo) quebrada. La voz del militante enuncia: Porque nosotros, el trabajador, ahí, no lo atajan paredes, ni ametralladoras, ni tanques, porque nosotros estamos para defender, como argentinos y como argentinos vamos a hacer todo lo que esté a nuestro alcance, compañeros… y por lo tanto, es que vamos a seguir adelante, la barrera… no hay barrera para el trabajador, no hay barrera para pedir lo que a nosotro no hace falta… nosotro estamo enfermo, no podemos trabajar, prácticamente somo hombres inútiles, hombres inútiles por qué?, porque la empresa, los monopolios lo único que le interesa es hacerse más rico, más rico cada vez a costa de nuestra vida… y nuestra vida vamo a dar, sí, vamo a dar nuestra vida pero reclamando lo que tenemos que reclamar, haciendo justicia y la justicia cómo la vamo a hacer, movilizando y golpeando la puerta, y hacer todo lo que tengo que hacer, y nada más, gracias.

Nos interesa señalar en este análisis cómo el cuerpo del militante se descentra de la centralidad del registro que la cámara intenta sostener. Con ello emerge la desconfiguración del estatuto identitario, de la relación entre cuerpo y encuadre. La puesta con cá-

3 Recuperamos de Giorgio Agamben su conceptualización del gesto como marca de todo aquello que permanece inexpresado en el acto de expresión. Sobre Foucault en La vida de los hombres infames, Agamben realiza una precisa observación que consideramos que puede abrir una nueva consideración sobre el análisis de la secuencia seleccionada: “La vida infame no parece pertenecer integralmente ni a unos ni a otros, ni a los nominativos anagráficos que deberían, al final, responderle, ni a los funcionarios del poder que acaso, al final, decidirán con respecto a ella. Esa vida está solamente jugada, jamás representada, jamás dicha: por eso, ella es el lugar posible, pero vacío, de una ética, de una forma-de-vida” (La marcación del texto es nuestra) (Agamben, 2010: 88-89).

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mara en mano, acomoda y busca una imagen contrapicada, pero el cuerpo se contornea, no responde a la verticalidad sugerida por el registro. En tensión, los gestos del militante se transforman en un nudo de vitalidad por las muertes de sus compañeros que pesan en su figura como potencia de una irritada intensidad:4 de un fondo inaprensible donado a la figura. Imágenes como jirones que actualizan lo que difiere de una realidad no totalizante, no organizada, no identitaria. ¿Qué es este cuerpo gesticulante y parlante que toma la escena sino un resto virtual de multiplicidades? Multiplicidades variables y espectrales. Se trata por fin de una figura donada a un ritmo de gestos y movimientos de un fondo desenfocado. El pueblo que se hace pueblos excedentes no puede ajustarse ni comprimirse a un encuadre en la medida en la que un pueblo no es… (como narra la voz del militante afectado por la muerte en su sangre). Pero eso que no es puede dar lugar a un visible como gesto desplazado, y a un decible balbuceante que compone en una constelación el gesto como acto político. La explotación se evidencia en los cuerpos y en la sensación de inutilidad pero hay potencia en vías de realización porque hay cuerpos que no se “regimientan” (Comolli, 2010), que desfiguran lo previsible deviniendo visibles, cuerpos que exceden las áreas de veda. Hay cuerpos, como éste, que abren los límites del cuadro porque lo fuerzan hacia el fuera de campo, demandan una amplitud que cuestiona los bordes de lo visible, y de lo que está sin ser visto, que fuerza a salirse de la determinación. Desde el fuera de campo rezuma inquietante el dolor de los ausentes. El registro actualiza ese virtual en potencia en la medida en que niega una centralidad y un eje vertical, también en la medida en que no hay un ojo sino muchos que se encuentran descentrados circundando esta locura. El mismo cuerpo se halla descentrado como expresión de vitalidad. No se manifiesta un desdoblamiento de la cámara sino una apertura hacia lo abierto en la figura. Ojos que exhortan que “ver es ver más”, y que “ver más es ver todo lo que se mantiene al margen de la posibilidad de ver” (Comolli, 2010: 127). Ya no se trata de aquel enunciado de pueblo y antipueblo, aquí no hay esa otra cara en la antinomia de la organicidad. Intentamos en el interior de la reflexión sobre la actualización de una memoria, abrir un intervalo como bloque de movimiento-duración desde el cual pensar la visualidad de otros pueblos, de otras expresiones que fisuran la integridad del conjunto, porque son excluidos, difíciles de encuadrar, porque no se trata de cuadros políticos, ni masas sojuzgadas, se trata de los pueblos que no están, que prometen un porvenir y que fuerzan espectralmente un darse a la visualidad, una promesa de visualidad, “un llamado a un pueblo que no existe todavía” (Deleuze, 2007: 281-291) y de un pueblo excedente que está siendo perseguido y exterminado. Son los que en la expresión vital del acto de ver parecen andar como si tuvieran visiones5 –como expre-

4 Retomamos la idea de Deleuze en su análisis sobre Bacon, “(…) muy a menudo las marcas involuntarias son mucho más profundamente sugerentes que las otras, y es en ese momento cuando sientes que cualquier cosa puede ocurrir. (…) si piensas por ejemplo, en un retrato, has puesto tal vez en cierto momento la boca en alguna parte, pero ves de repente a través de ese diagrama que la boca podría ir de un extremo a otro del rostro. Y en cierta manera te gustaría en un retrato poder hacer de la apariencia un Sahara, hacerlo tan semejante que parezca que contiene las distancias del Sahara” (Deleuze, 2002: 102). 5 Retomamos el sentido en que Lotte Eisner en La pantalla diabólica describe el expresionismo a partir de un pueblo que no ve sino que tiene y se expresa a través de sus “visiones” (Eisner, 1955:10).

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sión y síntoma de repudio– fatigándose en un andar involuntario que no encuentra un medio pregnante a un modo de vivir sino la tensión por restituir una hospitalidad que no puede ser considerada. Es impensada, por ello, asumida por una subjetividad que se subsume aterrada en las ruinas de (toda) representación política. Entonces el gesto se propone como “la exhibición de una medianidad, el hacer visible un medio como tal. Hacer aparecer el-ser-en-un-medio del hombre para de esta forma, abrirle la dimensión ética” (Agamben, 2010: 54) en el no poder decir lo indecible y transformarse en gesticulación visual de esa imposibilidad en acto. En cada gesto el estilo se hace política como invención de relaciones porque hay una exterioridad actual que fuerza una emergencia. “Las intensidades exceden la representación, los significados y los significantes: son inscripciones móviles sobre un cuerpo” (Cangi, 2011: 175-178). Planteamos para finalizar una serie de preguntas centrales a nuestra investigación, en torno al gesto y al concepto: ¿de qué manera la expresión cinematográfica latinoamericana y argentina, en particular, enfrenta la relación de “Pueblo” y “pueblos”? ¿De qué modo los procedimientos cinematográficos dan cuenta en la percepción de una división que es consustancial a la composición de lo político?

A modo de conclusión provisoria Según una genealogía-política deconstruimos la lógica de la noción de “Pueblo” que afectó a la tradición de la filosofía occidental y al trabajo de invención de la filosofía argentina. De este modo, abrimos el problema estético-político a través del cuerpo como potencia del deseo de composición de sí y con los otros. De tal forma, nos detuvimos en Rozitchner donde no se trata del valor mítico de un “sujeto-pueblo”, con sus héroes y sus batallas guiadas, sino de “la forma humana” del cuerpo irreductible, “como el lugar histórico de un poder de verificación”. Sostenemos que el gesto visible y decible verifica una forma productiva y una dimensión política. Deja pasar de este modo la génesis de lo sensible que está en la base de lo político. Para Rozitchner “la pobreza puede ser germinal de una riqueza diferente”, cuando la imagen de lo que significa hacer una experiencia reúne lo íntimo y lo colectivo en la decisión de dejar de servir a cualquier jerarquía del poder. El “pueblo que viene” es una imagen constitutivamente inacabada y está hecha de pueblos antes que de individuos, supone tramas irreductibles de afecto e inteligencia colectivos antes que sentimientos individuales homologables a fórmulas de masa. ¿Pero puede emanciparse el trabajador si piensa como burgués y descansa todo su anhelo de cambio en las aspiraciones que otros le prepararon? ¿Qué experiencia de pueblo es posible si el triunfo prometido baja como una orden que al mismo tiempo exige mansedumbre? Al cinismo peronista y al humanismo utópico de la izquierda nacional Rozitchner le opone otra matriz sensible, el cuerpo abierto a los otros desde un fracaso constitutivo, para asociarse por ensayo y error en la creación de modos de vida capaces de afirmarse autónomamente, de autoconstituirse en un movimiento de relación con lo común. La pesada memoria del siglo XX no nos permite abordar sin reservas la noción de “Pueblo” como sustancia orgánica, identitaria y empírica ligada a lógicas de la cantidad

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que excluye a los “pueblos” como multitudes autónomas, menesterosas, e incluso no numerables, no encuadrables: lo aún por anudar de las cualidades sensibles liberadas y lo aún por venir de las presencias que escapan a la representación en el reparto de lo sensible estético y político. En una arqueología sensible de las formas de los bloques de movimiento-duración y desmontando las lógicas de representación en las concepciones de “Pueblo” y “encuandre”, la presente investigación se centra en los problemas de los procedimientos expresivos estético-políticos y el gesto corporal-político como liberador de las potencias del ser-en-común.

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Mariana Berdondini (UNR-CONICET), Cintia Pinillos (UNR-UNER) y Gisela Signorelli (UNR-CONICET) Resumen El presente artículo analiza el proceso de regionalización y de planificación estratégica participativa implementado por el gobierno de la provincia de Santa Fe (Argentina) en la primera etapa, de 2008 a 2012. Por tratarse de una política novedosa para el país y la región, en un primer momento se realiza una descripción de sus objetivos y consecuencias en términos de la reorganización de los territorios. En un segundo momento, se abordan las implicancias de la política de regionalización desde la perspectiva de los actores territoriales interpelados: los senadores provinciales y las autoridades ejecutivas locales (intendentes y presidentes comunales). A lo largo del trabajo se abordan dos tensiones fundamentales que pueden orientar el estudio de procesos semejantes en otros contextos subnacionales. La primera involucra a los senadores departamentales que disponen de la legitimidad otorgada por el proceso electoral y que a causa de la implementación de la regionalización se ven obligados a “convivir” con espacios alternativos para la canalización y representación de las demandas ciudadanas localizadas en sus respectivos territorios políticos. La segunda incluye a las autoridades ejecutivas locales, legitimadas también por el voto popular de sus municipios y comunas, y las autoridades delegadas por el Poder Ejecutivo provincial, que se instalan en las nuevas jurisdicciones. Palabras clave: regionalización, representación, territorio, planificación estratégica participativa * Una primera versión de este trabajo fue presentada en las Jornadas de Investigación de la Facultad de Trabajo Social, UNER, en agosto de 2012. Una parte importante de la información analizada en el presente artículo fue producida en el marco del Proyecto “Participación ciudadana e instituciones representativas. La experiencia de las regiones santafesinas en el Plan Estratégico Provincial”, financiado por la SECTEL, dirigido por el Dr. Alberto Ford, y del Proyecto PID-UNR “Representación y participación en espacios locales”, dirigido por Silvia Robin (2010-2013).

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Abstract This paper analyzes the regionalization process and the participatory strategic planning implemented by the government of Santa Fe province (Argentina) on the first stage of politics, 2008-2012. Since this is an innovative policy for Argentina and the countries in the region the article begins with a description of its aims and consequences in terms of the reorganization of the territories. In a second stage, the implications of the regionalization policy are addressed from the perspective of territorial actors challenged by the same policy: senators and local executive authorities (mayors and communal presidents). The work addresses two fundamental tensions that can guide the study of similar processes in other sub-national contexts. The first one involves departmental senators who have the legitimacy conferred by the electoral process and that, after the implementation of regionalization have to “get alone” with alternative spaces for channeling and representation of citizens’ demands located in their own political territories. The second includes local executive authorities, also legitimized by the popular vote of their municipalities and communes, and those authorities, delegated by the provincial executive, that settle in the new jurisdictions. Key words: Regionalization, representation, territory, participatory strategic planning

Introducción La reflexión teórica vinculada a la representación política y la participación ciudadana ha resurgido en las últimas décadas. A partir de mediados de la década de 1980, aportes centrales en este sentido constituyen una concepción que, manteniendo una respuesta procedimental al problema de la democracia, la vincularon con aspectos más sustantivos, caracterizando la democracia como una forma de vida (Avritzer y Souza Santos, 2003). En nuestra región, el impulso e implantación de políticas tendientes a promover la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas, se localizó principalmente en el nivel local y se dio a partir de un impulso vertical, desde los propios gobiernos, con el objetivo de establecer canales alternativos de vinculación con la sociedad. Desde una primera mirada, es posible pensar que estos mecanismos de activación ciudadana, al interpelar a las formas tradicionales de representación, pueden contribuir a generar una tensión con instituciones como los cuerpos legislativos y los partidos políticos, entre otros. Al inaugurar nuevos espacios de canalización de las demandas de los ciudadanos, estas formas de participación parecieron desafiar las versiones más convencionales que concentraban el concepto de representación en la noción de autorización más rendición de cuentas (Pitkin, 1972; Manin, 1998). Sin embargo, análisis recientes plantean que los nuevos ámbitos de participación inauguran canales alternativos de representación en donde los protagonistas son actores de la sociedad civil, y en los cuales la representación por identificación es la que legitima las acciones en los ámbitos de participación (Avritzer, 2007). En un sentido semejante, Urbinati

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y Warren (2008) plantearon que representación y participación son formas complementarias de ciudadanía. Desde esta perspectiva, ni el modelo de democracia representativo articulado en torno a las elecciones ni el participativo, garantizan la inclusión de la totalidad de los ciudadanos involucrados en las decisiones colectivas. Algunos abordajes muestran que el poder democrático se somete a pruebas de control y validación, asumiendo un triple desafío de imparcialidad, de reflexividad y de proximidad en la construcción de la legitimidad democrática (Rosanvallon, 2009; Annunziatta, 2011). A través del repertorio de políticas participativas desplegadas en diversos contextos locales, los ciudadanos parecen haber encontrado ámbitos alternativos a los canales tradicionales de representación para canalizar sus demandas y resolver problemas comunes (Ford 2007; Signorelli, 2009). En este camino, los gobiernos encontraron también vías alternativas para legitimar sus gestiones más allá de su signo político partidario (Berdondini y Pinillos, 2011). Los actores políticos del territorio –principalmente quienes ocupan cargos ejecutivos o legislativos, y los dirigentes partidarios– pueden compartir o no el fundamento que precede a la introducción de estas políticas basadas en la ampliación de la deliberación en los espacios públicos. Sin embargo, luego de casi tres décadas de iniciadas algunas de las experiencias más emblemáticas de políticas participativas en algunas ciudades latinoamericanas –como parte del decálogo de políticas de partidos de orientación de izquierda o centro izquierda, aunque no ya exclusivamente– fueron implementadas por gobiernos de diversas orientaciones políticas. Las políticas participativas desarrolladas en los espacios subnacionales, también persiguen la articulación de instancias de intervención de los ciudadanos en las decisiones que les conciernen y en la vigilancia del ejercicio del gobierno (Dagnino, 2006). Cuando de lo que se trata es de procesos de planificación estratégica participativa el desafío es aún mayor, pues es el inicio de un tipo de gestión relacional propia de la gobernanza que dota a los territorios de una estrategia compartida. Se pone el acento en mecanismos de articulación de actores que apuntan a alcanzar niveles crecientes de cohesión social y que hacen posible la construcción de una visión compartida del territorio, basada en el reconocimiento y la valorización del capital territorial. La gobernanza es entendida así como capacidad de construcción colectiva de un proyecto de territorio (Michelini, 2010:178).

Ahora bien, en aquellos casos en los que la planificación estratégica participativa incluye, además, proyectos de reordenamiento territorial, entran en juego otras variables asociadas al espacio como dimensión social y política, y por tanto, como constructor de identidades y de disputas de poder. El territorio es el escenario de las relaciones sociales, pero “esa actividad espacial de los actores es diferencial, por lo que su capacidad real y potencial de crear, recrear y apropiar territorio es desigual” (Montañez Gómez, 1998:123). Y como la realidad social es mutable, la realidad geosocial requiere, permanentemente, de nuevas formas de organización territorial que generan nuevas territorialidades.1 En

1 “Conjunto de prácticas y sus expresiones materiales y simbólicas capaces de garantir la apropiación y permanencia de un determinado territorio por u determinado agente social o Estado…” (Lobato Correa en Montáñez Gómez, 1998:124).

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ese sentido, una región es un espacio territorial donde las relaciones productivas y sociales son procesadas institucionalmente con la intervención de autoridades políticas y organizaciones sociales y ciudadanos para mejorar la gestión de los intereses públicos (Geller, 2004:2). Las reflexiones en torno a los límites y formas que asume la representación política y las posibilidades que ofrecen las distintas formas de participación ciudadana, brindan la oportunidad para preguntarse si las políticas participativas tienen capacidad de modificar en alguna medida la morfología del proceso de toma de decisiones públicas y el “mapa político” en distintos escenarios locales y subnacionales de nuestra región. Este interrogante orienta la aproximación analítica a la política de regionalización impulsada por el Gobierno de Santa Fe (2007-2011; 2011-2015). Dicha política constituye un proceso novedoso por desarrollarse en la escala provincial, cuyo principal antecedente, en América Latina, es el proceso participativo del Estado de Rio Grade do Sul en Brasil. 2 La regionalización impulsada en Santa Fe fue en gran parte posible por el financiamiento del programa URB-AL III durante el período 2008-2012. La regionalización en Santa Fe interpela a los actores tradicionales del territorio provincial, como ocurre en general en los procesos de incorporación de políticas que promueven la participación ciudadana como canal alternativo a los propuestos por la política representativa. En este marco, el artículo aborda el estudio de la política de regionalización en la provincia de Santa Fe y sus alcances desde la perspectiva de los propios actores, a partir de un diseño metodológico cualitativo consistente en el análisis de documentos oficinales y entrevistas a intendentes y presidentes comunales, senadores provinciales y representantes y/o funcionarios del gobierno provincial, realizadas en el período 2010-2013.3 En un primer momento se realiza una descripción del proceso de regionalización en Santa Fe junto con una evaluación de la mirada de los funcionarios provinciales acerca de sus alcances y desafíos. En segundo lugar, se analiza cómo los senadores provinciales entienden la política y los objetivos de la misma; seguida por una tercera parte, donde se hace lo propio con las autoridades ejecutivas locales –intendentes y presidentes comunales–. Finalmente, considerando que se trata de un análisis de la política en su primera etapa de implementación, se exponen algunas conclusiones tentativas y se proponen futuras líneas de investigación. En este sentido, a lo largo del trabajo se abordan dos tensiones fundamentales: una que involucra a los senadores departamentales que disponen de la legitimidad otorgada por el proceso electoral y empiezan a “convivir” con espacios alternativos para la canalización y representación de las demandas ciudadanas localizadas en sus respectivos

2 Puede verse: http://www.participa.rs.gov.br/ 3 También se incluyen en el análisis algunas de las exposiciones realizadas en el marco de la Mesa Redonda ¿Para qué sirve la regionalización? Miradas a la experiencia santafesina desde los territorios. Realizada en el marco del IX Congreso Nacional y II Congreso Internacional sobre Democracia. Facultad de Ciencia Política y RRII, Universidad Nacional de Rosario, 18 de octubre de 2010. La información utilizada es producto del Proyecto “Participación ciudadana e instituciones representativas. La experiencia de las regiones santafesinas en el Plan Estratégico Provincial (2007-2011), financiado por la SECTEL, dirigido por el Dr. Alberto Ford e integrado por las autoras y el Lic. Martín Carné, dado en el marco del PID – UNR antes mencionado.

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territorios políticos; y la segunda, dada entre las autoridades ejecutivas locales, legitimadas también por el voto popular de sus municipios y comunas, y las autoridades que, delegadas por el Poder Ejecutivo provincial, se instalan en las nuevas jurisdicciones.

Estructura y objetivos de la política de regionalización en Santa Fe4 En la provincia de Santa Fe, la administración del Frente Progresista Cívico y Social –iniciada por el gobernador Hermes Binner (2007-2011)5 y continuada por el actual gobernador Antonio Bonfatti (2011-2015)– impulsa desde 2008 un ambicioso programa de regionalización entendido como una tríada que incluye: 1) descentralización, 2) planificación estratégica, y 3) participación ciudadana y concertación [que] posibilita la institución de una nueva escala de proximidad entre Estado y ciudadanía, la integración de territorios hasta ahora desconectados y el equilibrio de las capacidades provinciales (Plan Estratégico Provincial Santa Fe, 2008:13).

La regionalización provincial propone una reorganización territorial en función de lo cual divide la provincia en cinco regiones –cada una con una “ciudad Nodo” como centro administrativo–, poniendo en cuestión su división política tradicional. El territorio de la provincia se divide en un total de 362 unidades administrativas, con un fuerte inframunicipalismo en tanto 312 son comunas menores a 10 mil habitantes. Existe una fuerte disparidad económica, social y poblacional entre el norte y el sur de la provincia, a favor de esta última. Su división política convencional se compone de 19 departamentos que son representados, de manera proporcional, por un senador en la Cámara Alta provincial. El Frente Progresista proponía en su plataforma electoral (“Programa del Frente Progresista”) una reforma de Estado profunda que afianzara el vínculo con la Sociedad Civil a

4 La provincia de Santa Fe forma parte de la Región Centro de Argentina y tiene una ubicación estratégica respecto de los países limítrofes. Con una superficie de 133.007 km2 y una población de poco más de tres millones de habitantes que corresponden, respectivamente, al 3,5% y 8,2% del total nacional (PET, 2008, 195) Para más información ver documento completo en: http://www.santafe.gov.ar/archivos/estadisticas/Santa_Fe_en_Cifras.pdf 5 El Partido Socialista liderado por el ex intendente de la ciudad de Rosario, Hermes Binner, en un frente conformado por otras fuerzas políticas como la UCR y el PDP, entre otras, triunfa en las elecciones de 2007, luego de 24 años de hegemonía del Partido Justicialista en el gobierno provincial. Empero éste conserva varios bastiones provinciales y, ayudado por una Constitución no reformada desde 1962, conserva la mayoría en ambas Cámaras de la Legislatura. La Cámara de Diputados, conformada por 50 diputados con una división de escaño de 28 bancas para el partido mayoritario y una división por representación proporcional de las 22 restantes. La Cámara de Senadores, por su parte, la constituyen 19 senadores, asignados uno por departamento de la división política tradicional de la provincia de Santa Fe.

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partir de cuatro pilares: la regionalización, la descentralización, la participación ciudadana y la planificación estratégica. Se afirmaba también que, pese al crecimiento económico de los últimos años, existía una fuerte inequidad en torno a la distribución de los beneficios sociales y que el Estado debía asumir un nuevo protagonismo, “al servicio del desarrollo integral de sus ciudadanos, dotado de capacidades de gestión para operar en contextos complejos, comprometidos con mecanismos de rendición de cuentas…” (Programa FPCS, 2007:13). En ese marco, a través de la elaboración de un Plan Estratégico Provincial (PEP) producto de un proceso de deliberación desarrollado a lo largo del año 2008 mediante Asambleas Ciudadanas (AC)6 se prevén las políticas de Estado para los próximos 20 años. Se propone entonces una regionalización que divide la provincia en cinco regiones, cada una con una “ciudad nodo” como centro administrativo. Esta reorganización territorial puso en cuestión la división política tradicional de 19 departamentos.7 La regionalización de la provincia se presenta así bajo el siguiente esquema: u Región 1 – Nodo Reconquista: Departamentos General Obligado, San Javier y Vera. Superficie: 35.507 km2. Población: 230.964 habitantes (censo 2001). u Región 2 – Nodo Rafaela: Departamentos Castellanos, 9 de julio, San Cristóbal y San Martín. Superficie: 40.211 km2. Población: 283.177 habitantes (censo 2001). u Región 3 – Nodo Santa Fe: Departamentos San Justo, sur de San Javier, Garay, Las Colonias, La Capital y parte de San Jerónimo. Superficie: 25.813 km2. Población: 726.795 habitantes (censo 2001). u Región 4 – Nodo Rosario: Departamentos sur de San Martín, parte de San Jerónimo, Belgrano, Iriondo, San Lorenzo, parte de Caseros, Rosario y parte de Constitución. Superficie: 18.335 km2 Población: 1.561.347 habitantes (censo 2001). u Región 5 – Nodo Venado Tuerto: Departamentos: General López, parte de Caseros y parte de Constitución. Superficie: 12.772 km2. Población: 198.818 habitantes (censo 2001).

Al dividir la provincia en cinco regiones, el gobierno proyecta su alcance en el nuevo mapa propuesto. El objetivo explicitado es descentralizar el Estado provincial y superar la antigua estructura administrativa basada en una multiplicidad de zonificaciones ministeriales sin ningún tipo de criterio común de delimitación. En este sentido, se presenta como una apuesta a un Estado más próximo a los ciudadanos y a una mayor eficiencia en la gestión de los asuntos públicos, aspirando a superar las viejas fragmentaciones y superposiciones. La gestión estratégica del territorio, por su parte, apunta a diseñar

6 Las asambleas ciudadanas (AC) consisten en una iniciativa participativa impulsada por el Gobierno de la provincia de Santa Fe con el objetivo específico de construir y monitorear de manera colectiva el Plan Estratégico Provincial. Las AC se constituyen así en espacios de interacción y debate entre representantes del sector público estatal, privado y social, provenientes de grandes ciudades o pequeñas localidades de todo el territorio provincial, quienes reunidos en jornadas cuya duración no excede generalmente las tres horas de trabajo, discuten acerca de las políticas públicas que consideran estratégicas para favorecer el desarrollo integral de cada una de sus regiones y de la provincia en su conjunto (Mandrile, 2010:34). 7 Ver mapas anexos.

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políticas provinciales acordes a las necesidades de cada región así como de la provincia en su conjunto. El proceso de regionalización también promueve nuevas representaciones a través de la figura de los Coordinadores regionales –designados por el gobernador– como funcionario provincial responsable de ese territorio. Su rol, aunque aún algo difuso, tendrá implicancia en el gobierno a nivel territorial vislumbrando un foco de tensión entre las autoridades ejecutivas locales y las autoridades que, delegadas por el Poder Ejecutivo provincial, se instalan en esas jurisdicciones. Emplazados en los Centros Cívicos,8 cada una de las regiones cuenta además con un Consejo Regional de Planificación Estratégica (CRPE). Se trata de un órgano colegiado de participación y concertación público-privada, en el cual participan diferentes representantes de organizaciones de la sociedad civil e instituciones de la provincia. Su principal objetivo es dar seguimiento a los proyectos estratégicos de cada región, para lo cual, su tarea principal es desarrollar acciones que promuevan el diálogo, la coordinación, la negociación y la corresponsabilidad entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil, sobre los temas y proyectos estratégicos definidos como prioritarios. Se reúnen cada dos o tres meses, aunque su funcionamiento no se encuentra aún plenamente institucionalizado. El mismo es liderado por el coordinador Regional. Por tratarse de un proceso en consolidación y bajo la concepción de que no se trata sólo de una regionalización objetiva sino también subjetiva (Coraggio, 1987), desde la perspectiva de los responsables políticos y técnicos del proceso provincial, se concibe a la región como una estructura flexible donde las fronteras son dinámicas, abiertas y permeables y se trata más bien de bordes o cercanías dentro de un espacio simbólico donde el territorio y la cultura aportan el anclaje necesario para su localización. Ello se debe, fundamentalmente, a la “concepción de la provincia como red” (PEP, 2008:14) en la cual los Nodos –las cinco ciudades más importantes de la provincia en términos de significación regional, infraestructura y peso socioeconómico– son entendidos como núcleos de articulación, concentración, distribución y redistribución de capacidades, información y poder de una manera no jerárquica, facilitando la integración de los actores regionales. En el documento del PEP, se expone de manera clara la voluntad de reordenar el mapa de la provincia, para que el Estado pueda contribuir a la integración socioeconómica y territorial La regionalización posibilita la institución de una nueva escala de proximidad entre Estado y ciudadanía, la integración de territorios hasta ahora desconectados y el equilibrio de las capacidades provinciales. De esta manera, al resignificar la provincia en términos espaciales, el Estado adquiere las herramientas necesarias para hacer frente al desafío de la integración en su doble sentido: socio-económico y territorial (PEP, 2008:18).

En el texto, quedan en evidencia dos supuestos significativos del PEP: por un lado, el diagnóstico acerca de la percepción de un territorio provincial desintegrado en diversos aspectos, y

8 Se trata de intervenciones urbanas con carácter simbólico e institucional. Es el centro que concentra y redistribuye capacidades e información en cada Región. Actualmente, funcionan en ellos las Áreas de servicio al ciudadano, primer pilar de la desconcentración administrativa.

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por otro, el convencimiento acerca del impacto que puede tener el proceso de regionalización para fortalecer las relaciones entre el Estado y la ciudadanía en los territorios. Ahora bien, justamente de lo anterior se desprenden los ejes de disputa y el fundamento de fuertes cuestionamientos por parte de distintos actores políticos. Aquí no se vinculan con los objetivos de la regionalización antes señalados, sino con el modo en que se interpretan los objetivos políticos del gobierno respecto de las relaciones en el territorio y la definición acerca de los límites de las regiones. En este marco, ¿cuáles son los elementos que han incidido en la decisión acerca de los límites de las nuevas regiones? En palabras del entonces gobernador Hermes Binner9 y de funcionarios gubernamentales, el criterio básico de delimitación y que explica las definiciones regionales fue intentar captar “los caminos de la gente”, es decir, las interacciones efectivamente desarrolladas en el territorio. 10 En esta tarea, de acuerdo a lo señalado por el PEP, se tuvieron presentes criterios estadísticos tales como redes de rutas existentes, índices de NBI (Necesidades Básicas Insatisfechas), patrones productivos, criterios de vecindad, densidad institucional, caracteres topológicos, consumo de servicios (salud, educación, etc.), vías férreas, entre otros. Se sostiene que a estos elementos se les sumó la discusión pública con diferentes actores sociales en las primeras jornadas regionales y Asambleas Ciudadanas (AC) y que estas experiencias no arrojaron ningún cambio significativo a lo propuesto por las autoridades estatales. La delimitación territorial de las regiones ha sido uno de los principales focos de tensión entre el gobierno provincial, los intendentes y senadores oficialistas y de la oposición. La disputa en torno a las diversas interpretaciones acerca de “los caminos de la gente”, puede ser leída como una disputa por el territorio, la representación y las pertenencias políticas. En este sentido, no deja de tratarse de una disputa por el poder entre la configuración territorial y política actual y la preexistente, la cual se refleja de una u otra forma en los posicionamientos que asumen los actores.

¿Qué dicen los funcionarios? La regionalización y las instancias de participación ciudadana que prevé el PEP, están presentadas por los actores que condujeron el proceso como espacios complementarios a los canales habituales, pero a la vez, como instancias que desafían un tipo de intercambio presupuesto en las relaciones de representación tradicional: queremos que esto sirva para romper las intermediaciones políticas. Me parece que ese es el desafío. Los espacios participativos desafían la necesidad de un intermediario político

9 Ver: http://gobierno.santafe.gov.ar/prensa/mitemplate.php?idnoticia=48041&mostrarmenu=si&include=noticias_prensa/2008/020208s6.htm&ptitulo=Noticia%20del%20domingo%203%20de%20febrero%20 de%202008%20(020208s6.htm)&fechanoticia=&volverurl=&pDescDiaMax=Martes&intvalDiaMax=7&pDescMesMax=agosto&A%F1oMax=2008&DiaMax=07&MesMax=08&pdia=03&pmes=02&panio=2008 10 Ver mapas anexos.

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para conseguir los bienes públicos, eso me parece que es muy interesante (secretaria de Municipios y Comunas de la provincia de Santa Fe, 2011).

En este sentido, el proceso ha sido interpretado por actores de la oposición como una estrategia de gobierno para disputar poder territorial de actores establecidos e identidades políticas históricas, sobre todo aquellas referenciadas en el peronismo provincial. La idea de reconocer “los caminos de la gente”, resulta interesante como consigna que fundamenta la propuesta de un nuevo mapa de la provincia, sostenido en vínculos y las jerarquías de los territorios para sus propios habitantes, sin embargo los propios funcionarios encargados de conducir el proceso, señalan limitaciones concretas en los límites definidos. era un poco reconocer los caminos de la gente… se fueron determinando esas ciudades cabeceras, o Nodos, donde Venado Tuerto, Rafaela, Santa Fe, Rosario, Reconquista, un poco cumplen ese rol naturalmente, de mucho tiempo atrás en la vida de la gente de esa región. Sin duda hay puntos –sobre todo los bordes o límites– donde esto es más difuso y donde por allí, diariamente, nos encontramos con que la estructura actual no resuelve esos problemas (coordinador Nodo Santa Fe, 2011).

Los coordinadores de Nodo entrevistados reconocen, con matices, que los instrumentos participativos, como las AC o los CRPE, pueden generar tensiones con los actores de los canales representativos tradicionales ya que abren nuevas instancias para que los ciudadanos se relacionen con el gobierno provincial. Así, el coordinador del Nodo Reconquista plantea: los senadores siempre de alguna manera han tenido esa impronta de gestores y de mediadores, siempre están conteniendo además porque manejan recursos… También hacen aportes, digamos siempre se ha mezclado en algún momento eso, sobre todo en el interior, en las localidades que están más lejos de la capital de la provincia. Un senador de Santa Fe quizá no tenga tanta impronta como un senador de 9 de Julio, de Vera. Por esos los senadores tienen tanta presencia territorial y tanta fuerza en los procesos electorales… (coordinador Nodo Reconquista, 2011).

Entre los senadores, hay quienes ejercen o han ejercido su cargo por varios períodos consecutivos y que incluso han orientado sus carreras políticas hacia el Congreso Nacional. En general, han sido destacadas figuras políticas de sus territorios y por ende con un fuerte capital político y simbólico. Es por ello que pese a que desde el Gobierno provincial se ha aclarado que todos son convocados, a partir de las entrevistas realizadas a diversos coordinadores de Nodo, se advierte que los representantes legislativos –sobre todo si se trata de los de la oposición– han tenido escasa presencia en los dispositivos participativos. Para la coordinadora del Nodo Rafaela (2011): Los senadores están invitados a participar, tenemos los diputados, los legisladores, o sea, hay una representación, están siempre invitados. Acá participan algunos diputados, hubo

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algunas oportunidades en que el senador del Departamento Castellanos participó… el senador Mitre en San Cristóbal ha participado, pero la verdad no es una participación muy activa, no hay un acompañamiento en ese sentido que uno pueda decir que es significativo.

De las entrevistas realizadas, surgen algunos nuevos interrogantes: ¿De qué modo el proceso de regionalización obstaculiza o facilita el tradicional rol de mediación que tienen los senadores con sus territorios? ¿Qué impactos tiene la reforma del Estado propuesta por el FCyS –por fuera de los evidentes alcances administrativos y físicos– en términos políticos y simbólicos? ¿Es para los intendentes y presidentes comunales una alternativa de llegada al gobierno provincial?

Las disputas por los territorios. La perspectiva de los senadores provinciales La Cámara Alta del Legislativo en la provincia de Santa Fe está compuesta por 19 senadores, uno por cada departamento de la división territorial tradicional, es decir que su disputa electoral es en territorios claramente definidos y que han sido afectados por el proceso de regionalización.11 Para conocer las formas en que el diseño de la regionalización y la implementación de los nuevos dispositivos participativos impulsados por el Ejecutivo provincial interpelaron a los senadores, máximos representantes del sistema tradicional de representación basado en los territorios de la provincia –los departamentos–, realizamos una serie de entrevistas a opositores y oficialistas. Para un senador del oficialismo, las cinco regiones son: el producto de un análisis de las redes operantes en la provincia, no sólo en términos económico-productivos, sino asimismo, culturales y simbólicos. En este proceso se han identificado los espacios que comparten problemáticas comunes, cuyas soluciones pueden hallarse también en acciones y estrategias conjuntas (senador Departamento Rosario, 2012).

Sin embargo, el proceso de delimitación de las regiones ha significado fuertes diferencias por parte de los actores involucrados, que reclaman que sus voces no fueron consideradas en el marco del proceso. En la medida que esto favorece a unos o perjudica a otros, ya sea dando determinadas responsabilidades y/o recursos, quitándoselos o estableciendo otra dinámica de relacionamiento, Al proponer un esquema que en su mayor parte modifica lo preexistente, se plantean problemas concretos producto de

11 Ver mapas anexos.

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lecturas divergentes acerca de los circuitos y referencias concretas que los ciudadanos tenían en el territorio. En este sentido, la Región 2 –con Nodo en la ciudad de Rafaela–, ha sido la más controvertida. El senador de uno de los departamentos del norte que integran la Región 2 y que representa al PJ plantea en relación con el tema de los límites establecidos por el proceso de regionalización: En el Nodo Rafaela –que integran 3 Departamentos: 9 de Julio, San Cristóbal y Rafaela–, las realidades son tan distintas que no hay posibilidad de que se nos interprete cuando tenemos problemas, principalmente de salud. Toda esa zona derivaba sus pacientes a Santa Fe. ¿Qué nos pasa ahora? Primero vamos a Rafaela y después terminamos en Santa Fe (senador Departamento 9 de Julio, 2010).

Además de que los itinerarios ciudadanos no son homogéneos y que los factores por los cuales fueron rediseñados los límites de los departamentos para constituir las regiones son diversos, es evidente que se trata de una regionalización que no logró una amplia recepción por parte de la ciudadanía y, por lo tanto, tampoco logró evitar rasgos propios de procesos de reordenamiento territorial orientados “desde arriba” (Marengom s/f). A pesar de las instancias participativas desarrolladas, la falta de amplios consensos dificultó, al menos en el corto plazo, la apropiación por la ciudadanía. En relación con la región 3, un senador provincial de la oposición señala: las regiones se constituyen a través de semejanzas en su actividad económica, orígenes de sus ciudadanos, similitudes territoriales, etc. La región del Departamento Castellanos, no es la que fija el Gobierno Provincial (Departamentos: Castellanos, San Cristóbal y 9 de Julio), sino es la comprendida por los Departamentos  Castellanos, Las Colonias y San Martín (senador Departamento Castellanos, 2012).

Como puede observarse, las interpretaciones abarcan un amplio abanico polarizado entre la versión del gobierno que argumenta que trataron de reconstruirse “los caminos de la gente” en términos económicos, culturales, topográficos, etc., y la versión de actores que se oponen desde el planteamiento de que el nuevo mapa no reconoce las principales articulaciones preexistentes. Los matices ponen en el centro de la escena la disputa política y las relaciones de poder en el territorio. Sin embargo, este no es un rasgo propio del proceso analizado, ya que toda política de reconfiguración del territorio cuestiona identidades, referencias, representaciones, recursos, y por lo tanto no puede pensarse sin disputas políticas. En los actores de la oposición también está presente la idea de que la regionalización establece una instancia de competencia entre instituciones representativas tradicionales e instancias delegadas del gobierno provincial: los representantes territoriales se eligen por el voto directo de los ciudadanos y no (son) designados por decretos del gobernados (en alusión a los coordinadores de nodo). (senador Departamento Castellanos, 2012).

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Los senadores son actores políticos clave para la articulación del poder territorial. La ausencia de los representantes del Legislativo en las distintas instancias como las AC o los CRPE no ha sido un rasgo exclusivo de los senadores de la oposición sino también del oficialismo. Se evidencia que la nueva organización territorial propuesta por el proceso de regionalización y el nombramiento de autoridades ejecutivas desde la gobernación para ejercer funciones de coordinador de nodo es percibida por los diversos actores políticos como una estrategia de disputa de poder en el nivel territorial.

Las mirada de los intendentes y presidentes comunales En una provincia con un fuerte inframunicipalismo –86% de las localidades son comunas–, con dos ciudades de fuerte peso territorial, económico y político como Rosario y Santa Fe, actualmente ambas del mismo signo político que el gobierno provincial; y con las otras tres ciudades nodo de mediano tamaño, dos de ellas –Rafaela y Venado Tuerto– opositoras, es crucial abordar la mirada de los intendentes y presidentes comunales que tienen un fuerte protagonismo. En relación con las autoridades ejecutivas locales, se identifican distintas posturas en lo que refiere al proceso de planificación estratégica y de las instancias de participación ciudadanas (AC-CPRE). Algunos encuentran que los mismos son espacios propicios para impulsar la implementación de obras para sus territorios; otros, nunca se han sentido convocados e incluso discrepan con la política, ya que interpretan que se trata de una clara instancia de disputa por el poder. Sin embargo, para la gran mayoría de los intendentes y presidentes comunales, al menos al momento de realizar las entrevistas, no era posible visualizar impactos concretos. Nuevamente en la Región 2 –Nodo Rafaela– se han planteado las posturas más controvertidas. La ciudad de Rafaela ha sido gobernada desde el retorno a la democracia por el PJ. El actual diputado nacional, Omar Perotti, fue Intendente desde 1995 a 1999 y luego por dos períodos de 2003 a 2011. Su gestión fue galardonada en varias ocasiones en mérito al desarrollo local de la ciudad y al modelo de gestión. Durante la gestión de H. Binner fue un fuerte y mediático opositor al proceso de regionalización y a la formulación del PEP. Su municipio no tuvo representación en las reuniones convocadas por el ejecutivo provincial. En su opinión el proceso de regionalización es adverso para su ciudad: fuimos advirtiendo, por escrito, al Gobierno provincial de que nosotros no estábamos de acuerdo con la división de regiones, en particular en la nuestra… porque las regiones conceptualmente tienen un origen histórico y económico… y esto cercenó el sistema, partió lo que la historia y el origen económico y de idiosincrasia había hecho... ¿Y esto a qué lleva? A una dualidad, porque el movimiento económico, la vinculación de las entidades, sigue siendo muy fuerte… Aquí me parece que hubo un capricho, es decir, “esta es la definición y no se toca…”. No se han respetado los caminos de la gente (intendente de Rafaela, 2011).

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Sin embargo, para algunos intendentes y presidentes comunales ligados al oficialismo la política de regionalización favorece una llegada diferente al Gobierno provincial y el proceso ha reportado visibilidad y vinculación con distintas instancias políticas en términos horizontales y verticales. En este sentido, un intendente radical del norte de la provincia plantea que la regionalización: “…mejoró la relación, es decir, el contacto fundamentalmente del Gobierno provincial, de las autoridades, de los distintos ministros…” (intendente de Reconquista, 2011) En el discurso de algunos intendentes del oficialismo aparece nuevamente la noción de proximidad como principal elemento positivo del nuevo modelo de gestión. Así, un presidente comunal del Departamento de Caseros planteó que la regionalización hizo que tengamos más presencia y participación a la hora de diseñar el Plan Estratégico, que podamos sentar nuestra voz sobre cuestiones que refieren a rutas, energía… La participación nos permitió tener una identidad en la zona, contribuyó a que nos reconozcamos como región… Estar en una de las zonas más fértiles del país no quiere decir que estemos en las mejores condiciones… El Nodo es importante porque distintas autoridades podemos relacionarnos y discutir, entablar relaciones entre distintas comunas (presidente Comunal Berabevú, Departamento Caseros, 2010).

Del lado de la oposición peronista, algunas autoridades ejecutivas locales, denuncian la forma que asumió el proceso de regionalización y sus objetivos de descentralización, cuestionando sus alcances y efectos en la representación así como en la distribución de recursos. Aquí ha habido una mera desconcentración del Gobierno provincial centralizado en cinco regiones, donde los responsables de las regiones no son los que eligió la gente sino que son los que designó el gobernador, más centralizador que nunca […]. El voto de ese presidente comunal, el voto de ese senador vale tanto como el voto que obtuvo el gobernador de la provincia y merecen un respeto distinto en la instancia (intendente de Rafaela, 2011).

De este modo, surgen algunas preguntas del análisis del proceso de regionalización: ¿se genera una situación de competencia en el nivel local? ¿El trabajo en regiones, colabora en la consecución de objetivos de corto y largo plazo de las gestiones locales? ¿La regionalización diluye, por ejemplo, la vieja polarización provincial Rosario – Santa Fe? El intendente de una ciudad de la región Rosario, que pertenece al peronismo plantea dudas en cuanto que la regionalización sea una política efectiva de descentralización. En este sentido, plantea que es cosmética, pero me parece que no es una política de descentralización. Si no es Rosario o sino es Santa Fe… no hay una política de integración, sino podríamos después de 4 años contarte cómo, qué hicimos con la basura, qué hicimos con respecto a aguas, qué hicimos por la seguridad, en materia tributaria (…). Si ya hay un nodo que trabaja sobre eso nosotros deberíamos estar mucho más avanzados (intendente de Granadero Baigorria, 2011).

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En un sentido semejante, un funcionario de un gobierno local de la misma región y signo político del gobierno provincial, también señala déficit en materia de incidencias directas en el territorio de estas políticas: “No vemos todavía, a lo mejor, los resultados que se pretenden o que el gobierno de la provincia está proyectando” (secretario de Gobierno y Cultura de San Lorenzo, 2011). En la mirada de las autoridades ejecutivas municipales no hay consenso en cuanto al resultado que pueden tener en el nivel local la superposición de territorialidades que están cimentadas en acuerdos representativos distintos. Aparece fuertemente en las entrevistas el cuestionamiento a la legitimidad y la validez del mandato representativo para la resolución de los problemas. También emerge la duda en torno al desembarco de autoridades delegadas del gobierno provincial que, en las ciudades nodos de las regiones, parecen abrir ámbitos de canalización de demandas alternativos a los que brindan las autoridades locales electas, favoreciendo un contacto más directo con el gobierno provincial. Sin embargo, hasta la fecha del relevamiento, la percepción de los actores es que el impacto de la función de canalización de los coordinadores de nodo como delegados del gobierno provincial es limitado.

Conclusiones La política de regionalización analizada presenta una articulación novedosa de reorganización territorial y planificación participativa a escala provincial que se expresa en su potencialidad en términos políticos prácticos y de agenda de investigación. El presente artículo delinea los principales desafíos analíticos que teóricamente se esbozan mientras que en términos políticos prácticos, traza las posibilidades y limitaciones que al momento se tienen. Los elementos que se brindan no pretenden agotar un análisis que, por el contrario, podría contemplar un número más diverso de casos. En un sentido semejante, la política de regionalización en Santa Fe, por ser de reciente implementación, impide profundizar sobre las múltiples dimensiones del proceso. La política en estudio se basa en el diagnóstico de un territorio provincial desintegrado y en el impacto que puede tener el proceso de regionalización para fortalecer las relaciones entre el Estado y la ciudadanía en los territorios. La apelación a la participación ciudadana junto con la proximidad como denominador común de las políticas con diseño participativo, son claves en la construcción de la legitimidad democrática. No obstante, lejos de pretender reemplazar la representación con la participación, la complementación, y las tensiones, entre ambos mecanismos saltan a la luz. En relación con la funcionalidad de la regionalización, se aprecia que ha tenido fuerte impacto a nivel interno de la gestión provincial, al homogeneizarse los criterios de gestión del territorio. Sin embargo, el impacto social y político se vuelve menos evidente. En el período estudiado, no se observa una internalización de la regionalización per se. Si bien, en algunos sectores se puede observar la utilización de los nuevos vocablos: región, regionalización, nodo, etc., aún no hay una identificación del ciudadano con su región. En general, los participantes de las AC y los CRPE, son organizaciones de la sociedad civil

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e instituciones de cada región que no logran afianzarse. La merma de participantes se profundiza con la discontinuidad que han tenido las convocatorias. Por el momento, la descentralización incluida como uno de los fundamentos del proceso de regionalización, no ha alcanzado más que un estadio bajo de desconcentración administrativa que requiere de mejoras para un efectivo acercamiento del Estado al territorio. La figura de los Centros Cívicos es difusa y no colabora en la apropiación e identificación de la ciudadanía con las regiones. El objetivo de que sean un canal de mediación entre las intendencias y comunas con el gobierno central aparece indefinido dado que desde la oposición el proceso no es evaluado de manera satisfactoria, y en algunos casos aparece una mirada tendiente a resaltar sus rasgos de instancia de competencia política por el territorio. La delimitación territorial de las regiones es uno de los principales focos de tensión entre el gobierno provincial, los intendentes y senadores. Los fuertes cuestionamientos se vinculan al modo en que se interpretan los objetivos políticos del gobierno respecto del territorio y la definición de los límites de las regiones. El criterio básico que orientó el proceso fue el de captar “los caminos de la gente” en función de lo cual se aglutinaron las disputas como parte fundamental del juego político democrático. Entonces, como se desprende del análisis de las entrevistas, existen tensiones entre los actores en el territorio en relación con la política, sus objetivos y alcances, que se amplifican en el marco de una política de diseño participativo que pretende dar lugar a “la voz de los diversos actores políticos”. Los senadores departamentales disponen de la legitimidad otorgada por el proceso electoral y “conviven” con múltiples espacios para la canalización de las demandas ciudadanas. Otrora referentes por excelencia para negociar y articular los intereses territoriales, tal vez se vean expuestos a repensar su lugar en la discusión y decisiones relativas a las políticas públicas, si el proceso se consolida. Por otro lado, las autoridades ejecutivas locales –intendentes y/o jefes comunales–, legitimados también por el voto popular en sus municipios y comunas, no sólo comparten este cuestionamiento sino que al encontrarse con funcionarios delegados por el Poder Ejecutivo provincial para coordinar los “nodos”, no suelen acceder a trabajar en la articulación de las políticas y gestiones en dichas jurisdicciones, impulsando un modo diferente de pensar el territorio de referencia y las políticas públicas e intereses. En este sentido, la disputa en torno a las diversas interpretaciones acerca de “los caminos de la gente”, puede ser leída como una disputa por los territorios, las representaciones y las pertenencias políticas. Como tal no deja de tratarse de una disputa por el poder, entre la configuración político-territorial proyectada y la preexistente.

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Anexo Mapa regionalización y división política tradicional de la provincia de Santa Fe

Regionalización: “Los caminos de la gente”

Fuente: http://www.urb-al3.eu/uploads/documentos/licacion_R2.pdf

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Alejandra Otamendi (EHESS-UBA)**

Resumen En este artículo se estudian las reacciones sociales hacia la inseguridad como parte del cuadrado del delito, distinguiendo, desde la psicología social, entre las reacciones afectivas, cognitivas y conductuales. A partir de las Encuestas LAPOP y Latinobarómetro, se analizan dos de sus indicadores en la última década en los países de América Latina: la preocupación securitaria y el temor a la victimización delictiva. Se destaca que países con bajo nivel de victimización como Chile y Costa Rica presentan niveles de preocupación securitaria similares a El Salvador y Guatemala de altos niveles, reeditando la paradoja de la victimización. Sin embargo, cuando se analiza el temor a ser víctima del delito en el barrio, dicha paradoja se reduce. Esto demuestra la necesidad de estudiar en una encuesta de victimización regional las diferentes reacciones sociales hacia la inseguridad, ya que pueden afectar la calidad de vida de los ciudadanos, la cohesión social, el desarrollo económico y la legitimidad democrática. Palabras clave: reacciones sociales, inseguridad, preocupación securitaria, temor al delito, encuestas de victimización * Este artículo reproduce en parte lo publicado en Otamendi, 2014a y 2014b. ** [email protected] . Doctora en Ciencias Sociales, en cotutela, Universidad de Buenos Aires (UBA) y l’École des Hautes Études en Sciences Sociales de Paris (EHESS). MSc en Governanza Global y Diplomacia, Universidad de Oxford. Socióloga, UBA. Docente de Metodología de la Investigación Social I, II y III, Sociología UBA.

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Abstract This article studies social reactions to insecurity as part of the square of crime, distinguishing, from a social psychology framework, among affective, cognitive and behavioral reactions. Two indicators from the Latinobarometer and the LAPOP surveys are analyzed in the last decade in Latin America: crime concern and fear of crime. It is noted that countries with low levels of crime victimization as Chile and Costa Rica have similar levels of crime concern than El Salvador and Guatemala, replicating the victimization paradox. However, when the fear of becoming a victim of crime in the neighborhood is analyzed, this paradox is reduced.This demonstrates the need to study by a regional victimization survey different social reactions to insecurity, since they can affect the quality of citizens’ life, social cohesion, economic development and democratic legitimacy. Key words: social reactions, insecurity, crime concern, fear of crime, victimization survey.

Introducción Tal como lo señala el último informe sobre homicidios de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, 2013),1 América Latina sufre una epidemia de violencia que la coloca en uno de los primeros puestos regionales con mayor nivel de homicidios. En efecto, de casi el medio millón de homicidios que se registraron en 2012 (437.000 víctimas), más de un tercio (36%) ocurrió en el continente americano, siendo la subregión América Central la que registra la mayor tasa de homicidios de todo el continente (supera la tasa de 24 víctimas cada 100.000 habitantes, cuando el promedio global es de 6,2). A su vez, la tasa de homicidio para “las víctimas masculinas de 15 a 29 años en América del Sur y Central supera en más de cuatro veces la tasa promedio global para dicho grupo de edad” (UNODC, 2013:4), lo cual señala que los varones jóvenes son el perfil de víctima más frecuente. Sin embargo, en algunos países la situación ha mejorado (Ecuador, Costa Rica y El Salvador) y en otros ha empeorado (Haití, México, Honduras y Panamá) (Fleitas et al., 2014). Estas diferencias en los niveles de violencia, no siempre se reflejan en las demandas sociales de seguridad. En efecto, en las últimas décadas, en algunos países y regiones2 el público ha incrementado sus demandas de seguridad y sus reacciones frente al delito. Entre estas reacciones se incluyen la preocupación por el crimen como asunto público, la demanda de mayores castigos hacia los delincuentes, la percepción del riesgo y el temor a ser víctima de la delincuencia, acompañadas o no por manifestaciones conductuales colectivas (protestas, petitorios) e individuales (compra de armas, etc.) (Bottoms, 1995; Brillon, 1983, 1986; Cullen et al., 2000; Hough y Roberts, 2005, 1999; La Grange, 2003; Robert, 2002).

1 UNODC (2013). Disponible en: http://www.unodc.org/gsh/ (visitado el 20/08/2014). 2 Para Gran Bretaña y Estados Unidos, ver Brown (2006), Garland (2005), Hope y Sparks (2000), Pratt et al. (2005); para Francia ver Muchielli (2008), Robert y Pottier (2004); Roché (1998) y para América Latina ver Dammert y Salazar (2009); Kessler (2008 y 2011); Smulovitz (2003), entre otros.

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Si bien dichas reacciones se vinculan con las experiencias de victimización delictiva y los niveles de violencia, no lo hacen de manera mecánica, sino que intervienen diferente tipo de intermediaciones políticas, sociales y culturales (Otamendi, 2012a). Se trata de fenómenos diferentes, con sus propias dinámicas, generando interés en cada uno de ellos. En este sentido, comprender las reacciones sociales hacia la inseguridad es de gran relevancia ya que, como lo indica el Teorema de Thomas: “si los sujetos definen las situaciones como reales, éstas serán reales en sus consecuencias” (citado en Elbert, 2007:135). Ciertamente, las interpretaciones y demandas de seguridad ciudadanas tienen importantes efectos reales, tanto a nivel social, como económico y político. A nivel social, son numerosos los impactos que tienen dichas interpretaciones en la conducta de las personas en su vida cotidiana, tales como las medidas de autoprotección y evitamiento, entre ellas, evitar salir de sus hogares durante la noche, la compra de alarmas y armas de fuego, la contratación de servicios de seguridad privada y la participación en foros vecinales de seguridad, entre otros (Bennett, 1995; para Argentina, Kessler, 2009; Lorenc Valcarce et al., 2007; Pegoraro, 2000). Estas conductas y actitudes pueden tener un impacto importante en la cohesión social y en la segregación de determinados grupos que son señalados como responsables del delito, reforzando los prejuicios y la estigmatización de ciertos sectores sociales, particularmente, de los más desfavorecidos (Baumer et al., 2003; Douglas, 1992; Cohen, 1996; Miethe, 1995; Skogan, 1995; Smulovitz, 2003). A nivel económico, las preocupaciones por la seguridad tienen impacto en la distribución de los gastos, tanto públicos como privados: por un lado, se transfieren fondos públicos de diferentes áreas de gobierno (salud, educación, infraestructura, etc.) hacia las áreas de seguridad, limitando la capacidad de desarrollo económico y social; por otro lado, el consumo de bienes y servicios de seguridad pueden reducir la capacidad de ahorro, inversión y consumo de las familias y de los agentes privados, e incrementar los costos de las transacciones y del comercio (Kessler, 2004; Lorenc Valcarce, 2011; Ronconi, 2009). A su vez, las demandas de seguridad pueden estar influyendo en el sistema penal, legitimando y estimulando los abusos de poder policiales, presionando a los jueces a endurecer sus penas y a limitar las garantías individuales de los acusados, e incentivando reformas punitivas del Código Penal como en el caso de las denominadas “leyes Blumberg” en Argentina (Gutiérrez, 2011). Además, dichas demandas de seguridad pueden afectar tanto las campañas electorales como el ejercicio de gobierno, dando lugar a discursos y prácticas políticas autoritarias, y a la securitización de las políticas sociales y educativas (Sozzo, 2007; Tedesco, 2000). En términos generales, otro de los efectos que pueden tener las interpretaciones del delito y las demandas de seguridad es el cuestionamiento a la autoridad estatal por su incapacidad para garantizar la seguridad, razón de ser del Estado (Colombo, 2011; Malone, 2010). Sin embargo, de manera paradójica y simultánea, se demanda una mayor presencia del Estado en materia de seguridad, ya que se pide mayor presencia policial y mayor intervención judicial en los conflictos sociales (Bauman, 2008; Ewald, 2000; Garland, 1997). Incluso la demanda ciudadana por seguridad puede erosionar el apoyo a la democracia como forma de gobierno y derivar en la aprobación de medidas autoritarias que atentan contra la libertad y los derechos humanos de las personas (Chevigny, 2003; Cruz, 2000, De Mesquita Neto, 2002; Stevens et al., 2006; Tedesco, 2000; Tulchin y Fagan, 2003).

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Teniendo en cuenta la relevancia del tema, este artículo que retoma uno anterior, analiza algunas de estas reacciones sociales hacia la inseguridad en América Latina en la última década. Para ello, primero se definirá qué se entiende por dichas reacciones y se diferenciará entre sus varios tipos; luego, se señalará cómo medirlas y las fuentes disponibles para hacerlo en América Latina. Por último, a partir de una de estas fuentes, se analizarán algunos indicadores de reacciones sociales hacia la inseguridad en América Latina en la última década y se estudiará su vínculo con los niveles de victimización.

Las reacciones sociales hacia la inseguridad: algo más que sentimientos Como se señaló más arriba, las violencias y la delincuencia son fenómenos diferentes de las reacciones sociales hacia la inseguridad, aunque se trata de fenómenos relacionados. En efecto, Lea y Young (1984) retomando autores como Durkheim y Becker, subrayan que para una cabal comprensión del fenómeno delictivo se debe tener en cuenta la forma cuadrada del delito. Dicha forma consiste en analizar, por un lado, a las acciones consideradas como desviadas de las normas, esto es, al acto que ocurre entre el delincuente y la víctima (dos vértices del cuadrado), así como también a las reacciones tanto de los organismos estatales como de la sociedad (los otros dos vértices) que dieron lugar a que dichas acciones fueran tipificadas como delitos. En efecto, para que un acto sea considerado delito, según la teoría del etiquetamiento (Becker, 1971), esto debe responder a un proceso de criminalización social y estatal, aunque no siempre las definiciones legas y estatales coinciden en el tiempo. En este sentido, se puede comprender a las reacciones sociales del público como uno de los vértices del cuadrado del delito. En efecto, las reacciones del público ante determinados actos son las que señalan qué actos se consideran transgresiones a las normas sociales y cuáles no, y las que legitiman ciertos castigos y limitan otros (Becker, 1971; Mead, 1918; Sykes, 1978). Por lo tanto, las reacciones hacia la inseguridad aquí estudiadas son las reacciones sociales del “público”, lo cual remite, por un lado, a la noción de sociedad civil diferenciada del Estado y del sector privado; y por el otro, da cuenta de la visión lega en oposición a la experta. En efecto, si bien desde la criminología se considera que existen diferentes “públicos” a quienes van dirigidos los mensajes de la política penal, esto es, 1) a la población de los delincuentes convictos; 2) a los profesionales penales y 3) al “público general” (Garland, 2006), el interés de este trabajo radica justamente en este último público que, como lo admite Garland, se trata de varios “públicos generales”, ya que está dividido en sectores por raza, clase o ideología. Así, este artículo se centra en las reacciones hacia la inseguridad del público general, entendiendo a dichas reacciones como las emociones, conductas, representaciones o actitudes del público hacia la inseguridad. Desde la psicología social a su vez se definen a dichas actitudes como la “tendencia psicológica que se expresa a través de la evaluación de una entidad particular con un cierto grado de acuerdo o de desacuerdo” (Eagly

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y Chaiken, 1993:1), siendo en este caso “la inseguridad”3 el objeto de evaluación que recibe diferentes modos de respuesta (verbales o no verbales), y diferentes clases de respuestas (afectivas, cognitivas o conductuales). Este artículo se focaliza en el tipo de respuestas verbales y distingue entre las respuestas afectivas que “son las expresiones de sentimientos hacia el objeto de la actitud; las cognitivas que son las expresiones de las creencias sobre el objeto de la actitud y las conductuales que son las expresiones de las intenciones de comportamiento hacia el mismo objeto” (Manstead y Hewstone, 1996: 47). Si bien dichos componentes de las actitudes se encuentran asociados, resulta necesario distinguirlos analíticamente, ya que no siempre comparten la misma dirección. A partir de un ejemplo de las actitudes hacia volar en avión,4 se pueden distinguir dichos componentes de las actitudes hacia la inseguridad. Por ejemplo, en el caso de volar, una respuesta es tener pánico de viajar en avión (afectiva), otra es evaluar como altos los riesgos de volar (cognitiva) y por último, ir en bus y no viajar en avión (conductual) porque se teme y se considera que el riesgo de volar es elevado. Si bien en este caso hay consistencia entre los distintos tipos de respuesta, no es necesario que así sea: siguiendo con el ejemplo, uno puede decidir viajar en avión a pesar del riesgo y del temor porque otros aspectos son considerados (otras informaciones, otros sentimientos, etc.). Del mismo modo, se pueden diferenciar los componentes de las actitudes hacia la inseguridad. En primer lugar, uno puede temer ser víctima de la inseguridad, tener bronca u odio. En este caso, se trata de orientaciones afectivas negativas hacia la inseguridad. Numerosos estudios se focalizan en dicha orientación a partir de los conceptos de “temor al delito” o la versión limitada de “sentimiento de inseguridad”.5 En segundo lugar, entre las respuestas de tipo conductuales hacia la delincuencia, se encuentran, según Sebastián Roché, las expresadas socialmente como las manifestaciones o linchamientos; “las que tienen una traducción económica (consumo de servicios o de bienes como la compra de armas) o las políticas (abstención, voto, envío de peticiones)” (Roché, 1998: 277).6 Por último, como orientaciones cognitivas hacia la inseguridad, se incluyen las creencias sobre cómo tratar a los delincuentes, cómo castigarlos, qué hacer con la inseguridad, cuáles son sus causas y consecuencias, etc. Por lo tanto, si bien se encuentran relacionadas, se pueden diferenciar las respuestas cognitivas de las respuestas afectivas y de las conductuales. En efecto, una misma persona puede sentir temor hacia los delincuentes (respuesta afectiva), cruzar de vereda cada

3 El artículo se refiere a las reacciones sociales hacia la inseguridad y no hacia la delincuencia para alejarse de una definición legal y acercarnos a una sociológica, que tenga en cuenta no las reacciones ante un hecho tipificado legalmente, sino hacia la prenoción sociológica de la inseguridad que es definida como la percepción de una amenaza a la integridad física que incluye sólo a algunos delitos, en particular, a los violentos, pero que no presupone forzosamente que ellos constituyan una infracción de la ley, como en el caso de las “incivilidades” (Guemureman, 2002; Kessler, 2009; Lagrange, Ferraro y Supancic, 1992). 4 Adaptado de Manstead y Hewstone (1996: 47). 5 No así en las más amplias que incluyen representaciones y acciones, además de las emociones, y que por tanto podrían estar incluyendo otro tipo de reacciones sociales hacia la inseguridad (ver Kessler, 2009). 6 Para estudios sobre la Argentina donde los ejes son los sentimientos o las conductas individuales y colectivas generadas por la inseguridad, ver Calzado y Van Den Dooren, 2009; Entel, 2007; Gutiérrez, 2006; Lorenc Valcarce, 2011; Murillo, 2008; Schillagi, 2009, entre tantos otros.

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vez que se encuentra con alguien que considera sospechoso (respuesta conductual), pero no creer que la inseguridad se reduzca con mayores penas y castigos (respuesta cognitiva). Tomando como base el esquema de Ajzen (1988) citado en Manstead y Hewstone (1996:47) para describir las categorías de respuesta hacia el objeto de las actitudes, se presenta el Esquema I que permite visualizar las diferentes respuestas hacia la inseguridad. Esquema I. Tipos de respuestas evaluativas aplicadas hacia la inseguridad Modo de respuesta VERBAL

Conceptos Asociados

Ejemplos

Categoría de respuesta hacia el objeto de la actitud AFECTIVA

COGNITIVA

CONDUCTUAL

Expresiones de sentimientos

Expresiones de creencias

Expresiones de intenciones conductuales

Temor al delito

Respuestas punitivas; Percepción de riesgo de victimización; Preocupación securitaria.

Estrategias de evitamiento y protección; Acciones sociales, económicas y políticas.

Declaraciones sobre cómo se debe tratar a los delinDeclaraciones de temor, cuentes, cómo se los debe fobia, bronca, compa- castigar, qué se debe hacer sión, hacia los delin- con la delincuencia, cuáles son sus causas y efectos, cuentes. cómo evolucionó, etc.

Respuestas perceptivas

Declaraciones de disposiciones hacia los delincuentes, por ejemplo, uso de armas para la defensa o venganza, a nivel individual, o linchamientos y protestas, a nivel colectivo; declarar medidas de autoprotección. Respuestas de comportamiento

NO VERBAL

Respuestas fisiológicas

Ejemplos

Acciones concretas como Percibir y creer en las cauevitar zonas y personas, Sentir temor, fobia, bron- sas de la delincuencia y en comprar armas para la ca, compasión, hacia los las medidas; creer en la defensa, firmar petitopena de muerte, etc. delincuentes. rios, o participar de protestas, linchamientos, etc.

Fuente: elaboración propia a partir del esquema de Ajzen (1988) citado en Manstead y Hewstone, (1996: 47).

Como se observa en el Esquema I, dentro de las respuestas cognitivas, se encuentran las actitudes públicas hostiles hacia los victimarios (actitudes punitivas) que apoyan o demandan políticas de control del crimen que incrementan el nivel de castigo de los victimarios (King y Maruna, 2009; Unnever y Cullen, 2009; Welch, 2009). Además, también son cognitivas las percepciones de riesgo de victimización y las preocupaciones securitarias. En comparación con las respuestas punitivas, la percepción de riesgo es una reacción más personal, ligada al grado de vulnerabilidad, de experiencia de victimización y de las condiciones ambientales que las personas enfrentan en su vida cotidiana (LaGrange et al., 1992).

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CARTOGRAFÍAS DEL SUR

Por su parte, la preocupación securitaria aparece como menos concreta y menos ligada a la situación personal, ya que considera a la inseguridad como problema social y no como riesgo personal (Robert y Pottier, 2004), pero también se diferencia de la respuesta punitiva, ya que se trata de una reacción general y abstracta con respecto a la inseguridad y no una propuesta concreta con respecto al trato de los delincuentes como en el caso de la respuesta punitiva. Como se verá más adelante, en este artículo se analizará en particular la evolución de los indicadores de una respuesta afectiva (temor al delito) y de una cognitiva (preocupación securitaria) en América Latina en los últimos años.

Mediciones de las reacciones sociales hacia la inseguridad en América Latina Como se señala más arriba, en este artículo se analizan las reacciones sociales hacia la inseguridad como las respuestas afectivas, cognitivas y conductuales del público hacia la inseguridad. Lo anterior implica focalizarse en el nivel de agregación colectiva de los individuos, esto es, el público, y no en las subjetividades individuales. Por lo tanto, si bien se estudian las actitudes individuales, no se las analiza desde el punto de vista psicológico sino sociológico o desde la psicología social con perspectiva sociológica, identificando patrones o regularidades empíricas de manera agregada (Cook et al., 1995; Rosenberg y Turner, 1992). Teniendo en cuenta lo anterior, se incluye al problema de estudio dentro del campo de los análisis de “opinión pública”, entendiendo por ello la “suma de las opiniones individuales de cierto público-objeto sobre un cierto tema, (...) no siendo una opinión independiente, sino sólo la expresión de la percepción de un fenómeno por el conjunto o una parte de la sociedad” (Kuhn, 2001:3).7 En este sentido, la metodología más apropiada y comúnmente utilizada para llevar a cabo un análisis de opinión pública es en general cuantitativa y en particular, el estudio por encuesta (Cullen et al., 2000; Hough y Roberts, 2005; Kuhn, 1993; 2001). Cuando se refiere al campo de la seguridad, el método más apropiado para medir la opinión pública son las llamadas “encuestas de victimización” (EV). Si bien en sus inicios dichas encuestas tenían como objetivo complementar las estadísticas oficiales a partir de las declaraciones de las víctimas para cubrir la llamada “cifra negra del delito”, esto es, los delitos que ocurren, pero que por distintos motivos no figuran en las estadísticas oficiales, a través del tiempo fueron incorporando otras secciones (Sozzo, 2003). Entre dichas secciones la de opinión resulta la de mayor relevancia para este artículo, ya que en ella se busca medir la sensación de inseguridad, la evaluación y confianza en las ins-

7 Si bien a nivel teórico-metodológico se discute la existencia de una opinión pública por fuera de las encuestas y no como un producto artificial de las mismas (Bourdieu, 2000; Champagne, 1990; Habermas, 2005; Rosanvallon, 2007; Sartori, 1998), se considera que el tema en estudio es de tal saliencia en los diversos públicos de América Latina, que se expresa en manifestaciones masivas, presencia diaria en los medios de comunicación y en los discursos políticos que no se trata de un artificio metodológico, sino de tendencias presentes en ciertos sectores sociales (Lazarsfeld, 1935 en García Ferrando, 1996:160). Asimismo, la consistencia de las tendencias observadas en las series históricas refuerzan la validez de las mediciones (Roberts y Hough, 2005).

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tituciones del sistema penal, los comportamientos de autoprotección (uso de alarmas, posesión de armas de fuego, etc.) y evitamiento, la preocupación securitaria, las actitudes hacia el castigo de delincuentes y los diagnósticos legos de seguridad (evolución reciente, causas y/o medidas a tomar), entre otras opiniones. Si bien en la región hay numerosas encuestas de victimización en distintos países y ciudades, incluso de cobertura nacional (por ejemplo, ENUSC en Chile y ENVIPE en México8), aún no existe una encuesta de victimización regional que implemente el mismo cuestionario en todos los países de América Latina, tal como lo promueve el Centro de Excelencia INEGI-UNODC.9 Mientras tanto, las únicas fuentes disponibles que utilizan la misma herramienta de estudio para todos los países de América Latina y que por lo tanto, permiten hacer estudios comparativos sobre las reacciones sociales hacia la inseguridad, son algunas encuestas regionales de opinión pública (OP) como la Encuesta Latinobarómetro, la LAPOP o las realizadas por consultoras internacionales como Gallup. Dichas encuestas permiten conocer la opinión de los encuestados sobre temas relacionados con la seguridad y al mismo tiempo, sobre otras cuestiones y analizar cómo las mismas se vinculan entre sí. Además, permiten realizar estudios longitudinales, ya que algunas se realizan desde hace varios años. A su vez, como ya se indicó, facilitan la comparación entre varios países, ya que aplican el mismo cuestionario y siguen los mismos procedimientos de muestreo en los distintos casos (estudios transversales), siendo realizadas por consultoras con cierto nivel de confiabilidad. Sin embargo, no siempre se tiene acceso a los datos porque las consultoras son dueñas de los mismos. Además, no se diseñaron especialmente para estudiar temas de criminología con lo cual los indicadores en general no reflejan la discusión académica sobre dichos temas, y la inclusión de determinadas preguntas sobre percepciones de seguridad depende de la coyuntura política y de los intereses del momento. Por lo tanto, no siempre se pueden construir series históricas y llevar a cabo estudios longitudinales. Por último, las muestras en general sólo son representativas a nivel de los países o de algunas ciudades, lo cual no permite evaluar las dinámicas subnacionales, tan importantes en países de gran heterogeneidad como los latinoamericanos. Finalmente, cabe señalar problemas comunes tanto a la EV como a las de OP para medir actitudes, percepciones y representaciones de manera transversal y longitudinal. En efecto, no es seguro que los residentes de distintos países interpreten lo mismo en cada pregunta, incluso dentro de cada país (McAlister, 2006). Además, las encuestas tienden a simplificar, cuantificar y generalizar puntos de vista complejos, diversos y contradictorios al formular preguntas generales y abstractas sobre el delito (Cullen et al., 2000; Hough y Roberts, 2005; Park y Hough, 2002; Roberts y Stalans, 1997). A su vez, la forma de medir las actitudes tiene impacto sobre las actitudes que se desean medir (Hutton, 2005). Al mismo tiempo, toda EV y de OP se lleva a cabo sabiendo

8 Para Chile, disponible en: http://www.seguridadpublica.gov.cl/otrasencuestas.html (visitado el 20/08/2014) y para México, disponible en: http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/encuestas/hogares/regulares/envipe/ (visitado el 20/08/2014). 9 Disponible en: http://www.cdeunodc.inegi.org.mx/# (visitado el 20/08/2014).

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que los encuestados tienen escaso conocimiento de conceptos socio-legales y de la realidad del delito (Hough y Roberts, 2005; Kury et al., 2002). No obstante, como ya se indicó, las encuestas de OP y en especial las EV son herramientas fundamentales para conocer las diferentes reacciones sociales hacia la inseguridad. En el presente ar tículo, se analizarán datos provenientes de dos encuestas de opinión pública, principalmente de la Encuesta Barómetro de las Américas (LAPOP) y de manera secundaria, de la Encuesta Latinobarómetro. En ambos casos, se trata de encuestas basadas en cuestionarios estructurados con la mayoría de las preguntas cerradas realizadas a muestras representativas de la población adulta con un alto nivel de confianza y un bajo margen de error, lo cual permite generalizar las tendencias encontradas.10 En primer lugar, se analizarán datos de la Encuesta LAPOP, diseñada por la Universidad de Vanderbilt y aplicada cada dos años desde el año 2004 en 11 países y desde el año 2010 en 26 países de la región. Si bien no se trata de una encuesta de victimización, ya que se centra en el estudio de los valores y comportamientos democráticos en las Américas, incluye varios indicadores para el estudio de percepciones de seguridad, especialmente en su última ronda de 2012. En este último año la encuesta LAPOP incluyó preguntas adicionales sobre seguridad ciudadana para 17 países de América Latina. El análisis completo de dichas preguntas se encuentra en el Informe de Desarrollo Humano 2013 del PNUD11, por lo cual aquí sólo se analizarán algunos indicadores seleccionados. De manera secundaria, se dará cuenta de los datos provenientes de la Encuesta Latinobarómetro,12 realizada por la Corporación Latinobarómetro (ver www.latinobarometro.org). Si bien la misma no es una encuesta de victimización, sino de opinión pública sobre el apoyo a la democracia y las percepciones de la economía, entre otros temas, es una de las pocas bases de datos disponibles que incluyen el tema en estudio. Además, dado que utiliza un cuestionario estandarizado y estrategias de muestreo similares para 18 países de América Latina desde 1995, permite estudios comparativos internacionales basados en muestras nacionales representativas de toda la población. Se trata entonces del análisis de datos secundarios cuantitativos (Frankfort-Nachmias y Nachmias 1992; González Rodríguez 1996; Hyman, 1972) que consiste en el análisis de datos recolectados por otros y para otros objetivos, en este caso por la Universidad de Vanderbilt y Latinobarómetro, pero que pueden ser analizados para responder a los objetivos del presente estudio.

10 Ver fichas técnicas en Latinobarómetro, disponible en: www.latinobarometro.org y para LAPOP, disponible en: http://www.vanderbilt.edu/lapop/ (visitado el 20/01/2014). 11 PNUD (2013) Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014. Seguridad Ciudadana con rostro humano: diagnóstico y propuestas para América Latina. Nueva York: PNUD. Disponible en: http://www.undp. org/content/dam/rblac/img/IDH/IDH-AL%20Informe%20completo.pdf (visitado el 20/01/2014). 12 Para críticas específicas de Latinobarómetro ver Gaviria y Pagés (1999); Londoño y Guerrero (1999); UNDP, (2005).

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Las reacciones sociales hacia la inseguridad en América Latina Como ya se señaló, las reacciones sociales hacia la inseguridad son un tema de estudio en sí mismo, ya que tienen consecuencias económicas, políticas y sociales. Idealmente, se las estudia a partir de encuestas de victimización a través de indicadores que dan cuenta de su dimensión afectiva, cognitiva y conductual. Sin embargo, no se cuenta aún con una encuesta de victimización a nivel regional que permita un estudio comparativo. En su lugar, se pueden tomar algunas preguntas de las encuestas de opinión pública como la encuesta LAPOP y la encuesta Latinobarómetro. Si bien no se trata de encuestas de victimización, incluyen algunas preguntas que permiten estudiar la evolución de indicadores de reacciones sociales hacia la inseguridad en varios países durante un cierto período de tiempo. En efecto, para el presente análisis se seleccionaron los indicadores que fueron incluidos en la mayor cantidad de ondas y de países. De todas maneras, cabe recordar que se pueden consultar los respectivos informes anuales para todos los países y para todos los años en sus sitios de Internet13 y en otros informes.14 Entre los indicadores analizados, se incluyeron los vinculados a la preocupación securitaria (concern) y al sentimiento de inseguridad (fear of crime), para captar tanto la dimensión cognitiva y referida al nivel del país (concern), como la afectiva y sobre el entorno (fear of crime). Además se incluyó un indicador sobre el nivel de victimización criminal a fin de revisitar la paradoja de la victimización-reacciones sociales hacia la inseguridad, esto es, la paradoja que se produce cuando países con altos niveles de victimización no siempre presentan los niveles más altos de reacciones hacia la inseguridad y viceversa.

Preocupación securitaria Uno de los indicadores comúnmente utilizados para medir reacciones sociales hacia la inseguridad es la preocupación securitaria, esto es, la evaluación cognitiva de la inseguridad como problema del país, dando cuenta de la agenda pública nacional (Lagrange, Ferraro y Supancic, 1992; Robert y Pottier, 2004; Roché, 1998). Para ello, se analizan las respuestas a la pregunta “en su opinión ¿cuál es el problema más grave que está enfrentando el país?” (LAPOP) o “en su opinión, ¿Cuál considera Ud. que es el problema más importante en el país?” (Latinobarómetro).

13 Para Latinobarómetro, disponible en: www.latinobarom/etro.org y para LAPOP, disponible en: /http://www.vanderbilt.edu/lapop/ (Visitado el 18/01/2014). 14 PNUD (2013) Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014. Seguridad Ciudadana con rostro humano: diagnóstico y propuestas para América Latina. Nueva York: PNUD. Disponible en: http://www.undp.org/content/dam/rblac/img/IDH/IDH-AL%20Informe%20completo.pdf (Visitado 18/01/2014).

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Cuadro 1. Delincuencia/crimen como problema más grave que enfrenta el país, según país de América Latina, 2004-2012 (en %). 2004

2006

2008

2010

2012

Argentina

 

 

7,9%

11,8% 

13,6% 

Belice

 

 

12,0%

18,4%

17,6%

Bolivia

 

2,2%

1,3%

8,3% 

22,7% 

Brasil

 

4,4%

5,3%

4,1%

4,1%

Chile

 

39,5%

34,6%

21,7% 

30,8% 

Colombia

 

4,9%

1,6%

4,0%

5,3%

Costa Rica

 

15,8%

41,6%

42,0%

35,0%

 

3,0%

4,2%

15,9%

24,2%

El Salvador

Ecuador

25,6%

38,7%

30,5%

54,5%

36,0%

Guatemala

37,4%

40,7%

40,4%

31,6%

27,6%

 

20,8%

11,4%

7,6%

3,6%

Guyana Haití Honduras

 

13,2%

4,3%

4,5%

3,7%

16,0%

32,3%

36,0%

16,6%

13,0%

Jamaica

 

50,2%

9,3%

38,6%

31,5%

México

9,8%

14,9%

15,8%

15,4%

21,7%

Nicaragua

2,6%

2,2%

3,4%

1,8%

6,6%

Panamá

10,5%

17,1%

26,7%

48,0%

21,7%

Paraguay

 

4,8%

2,4%

8,6%

5,0%

Perú

 

6,9%

5,9%

9,5%

23,7%

Rep. Dominicana

 

48,0%

18,5%

17,5%

28,9%

Uruguay

 

6,2%

10,7%

24,5%

18,2%

Venezuela

 

54,4%

49,6%

17,1% 

50,5% 

Nota: pregunta abierta. No se excluyeron otros y NS/NC para el cálculo de %. Porcentaje de encuestados de cada país que contestó: “delincuencia/crimen” a la pregunta “en su opinión ¿cuál es el problema más grave que está enfrentando el país?”, LAPOP. Fuente: elaboración propia a partir de LAPOP.

Si bien no se cuenta con datos para todos los países ni para todos los años en la Encuesta LAPOP, se puede señalar que en general la delincuencia es un problema de gran trascendencia (Cuadro 1). En algunos países la preocupación por la delincuencia es alta durante todo el período, como por ejemplo en Chile, El Salvador y Guatemala, superando siempre los 20 puntos porcentuales, y con ciertas discontinuidades en Venezuela, Costa Rica y Jamaica. Resulta notorio que países como Chile y Costa Rica, de bajos índices de violencia, compartan niveles similares de preocupación que países como El Salvador y Guatemala (UNODC, 2013). Algo similar ocurre si se analizan los datos de Latinobarómetro entre 2004 y 2011 (ver Tabla 1 del Anexo). En efecto, los promedios más altos de preocupación por la delincuencia en todo el período se producen en Venezuela, El Salvador, Guatemala, Argentina, Costa Rica, México, Panamá y Chile. Si se tiene en cuenta el último año (2011), Venezuela (61%) y luego Costa Rica (44%), El Salvador y Uruguay (40%) lideran la tabla. Nuevamente se destaca que países como Costa Rica y Uruguay presenten niveles de preocupación delictiva similares a El Salvador con mayores niveles de homicidios.

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Esta paradoja ya fue destacada en otros informes (PNUD, 2013), dando lugar a varias interpretaciones: desde explicaciones sobre la construcción de la agenda pública, en particular destacando el rol de los medios de comunicación y del sistema político para configurarla desde un enfoque de populismo penal (Bottoms, 1995; Matthews, 2005), hasta explicaciones que vinculan dicha preocupación sobre la delincuencia como forma de expresar otras tensiones sociales vinculadas a los cambios en la estructura social, a un mayor nivel de migraciones, o a incrementos rápidos en cierto tipo de delitos y el acontecimiento de episodios delictivos de alto impacto (Bateson, 2009; Malone, 2010; Otamendi, 2012a). También puede deberse a que otros problemas pueden estar más resueltos como la pobreza y la desocupación y que por lo tanto es posible focalizar la atención en la delincuencia que se percibe en aumento. En otros casos, el nivel de preocupación se mantiene relativamente bajo no superando los 10 puntos a lo largo del período en la Encuesta LAPOP como en Nicaragua, Colombia, Brasil y Paraguay o no superando los 20 puntos en la Encuesta Latinobarómetro en los mismos tres primeros países y en Bolivia. Lo anterior no implica que la delincuencia no sea un problema en dichos países, sino más bien que hay otras preocupaciones como el conflicto armado en Colombia o como los problemas laborales o sociales en los otros países que tienen mayor saliencia pública. A su vez, también pueden responder a cierto acostumbramiento o normalización de altos niveles de violencia (PNUD, 2013). A su vez, ciertos países como Ecuador, Perú, Bolivia y México exhiben, al comienzo del período, una baja preocupación por la delincuencia para luego incrementarse en la onda de 2012 a niveles considerables (Encuesta LAPOP). Esto también se ve reflejado en la Encuesta Latinobarómetro (menos Bolivia), pero es aún más pronunciado en Venezuela, Uruguay y Costa Rica y también Ecuador, explicando ciertas diferencias probablemente por tomar el 2011 como último año de referencia. En cualquier caso, esta tendencia puede responder a varios motivos, entre ellos, a que otros problemas como los sociales y laborales pierden importancia al final del período por ciertas mejoras y por lo tanto, se incrementa la atención a otros problemas, como la delincuencia.También puede deberse a un agravamiento de la delincuencia, en particular de aquella vinculada con el narcotráfico en la última onda, cobrando mayor relevancia social, y/o responder a un incremento en la percepción de la gravedad del problema por una mayor atención político-mediática al fenómeno. En otros países también se da dicha tendencia alcista, aunque luego se reduce en las últimas ondas15 mientras que en el resto de los países no se encuentra una tendencia definida, con alzas y bajas de manera irregular. Comprender en cada caso por qué se producen dichas fluctuaciones amerita un análisis profundo sociohistórico que escapa a los fines de este trabajo, pero que resulta necesario realizar para comprender cabalmente dichas evoluciones. Dado que la pregunta sobre el principal problema del país es abierta en ambas encuestas, esto es, sin categorías predefinidas, se plantea un segundo análisis referido a la misma que es incluir no sólo las menciones a la delincuencia/crimen sino también a fenómenos afines como el narcotráfico y las pandillas (2004), y además la falta de seguridad,

15 Como en los casos de Panamá, Uruguay y Honduras (LAPOP).

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CARTOGRAFÍAS DEL SUR

los secuestros y la violencia (2006, 2008, 2010 y 2012) para LAPOP, y narcotráfico y pandillas para Latinobarómetro. De esta manera, se observa que la preocupación por la seguridad ciudadana en un sentido amplio es muy elevada en gran parte de los países de la región (ver Cuadro 2). Cuadro 2. Seguridad ciudadana como problema más grave que enfrenta el país, según país de América Latina, 2004-2012 (en %). 2004

2006

2008

2010

2012

Argentina

 

 

30,5%

 23,5%

 39,8%

Belice

 

 

19,8%

21,9%

19,8%

Bolivia

 

3,7%

2,2%

 13,1%

 30,2%

Brasil

 

30,9%

28,6%

27,5%

22,7%

Chile

 

41,3%

37,3%

 22,6%

 32,8%

Colombia

 

42,5%

54,4%

28,2%

34,7%

Costa Rica

 

21,3%

46,9%

48,3%

41,5%

Ecuador

 

3,7%

5,0%

18,4%

29,7%

El Salvador

31,5%

44,9%

34,3%

61,2%

49,0%

Guatemala

38,9%

50,9%

62,3%

48,1%

41,0%

 

28,2%

14,3%

12,1%

6,3%

Guyana Haití Honduras

 

25,3%

7,0%

5,2%

6,5%

18,4%

35,6%

39,5%

20,5%

22,2%

Jamaica

 

62,8%

62,9%

47,3%

38,6%

México

11,1%

31,4%

32,1%

25,3%

37,1%

Nicaragua

3,2%

4,6%

4,0%

2,4%

8,0%

Panamá

11,0%

20,0%

31,0%

57,0%

25,3%

Paraguay

 

13,6%

11,8%

28,0%

20,7%

Perú

 

10,3%

9,4%

11,4%

29,9%

Rep. Dominicana

 

48,5%

19,4%

21,2%

31,5%

Uruguay

 

15,5%

20,4%

39,3%

51,9%

Venezuela

 

58,4%

57,3%

 42,2%

 64,3%

Nota: pregunta abierta. No se excluyeron otros y NS/NC para el cálculo de %. Porcentaje de encuestados de cada país que contestó: “delincuencia/crimen”, “narcotráfico” y “pandillas” (2004), y además “falta de seguridad”, “secuestros” y “violencia” (2006, 2008, 2010 y 2012) a la pregunta “en su opinión ¿cuál es el problema más grave que está enfrentando el país?”, LAPOP. Fuente: elaboración propia a partir de LAPOP.

Así, los datos agregados bajo el rótulo de “seguridad ciudadana” resulta ser una medición más válida de la preocupación securitaria, ya que engloba categorías afines como “seguridad”, “delincuencia” y “violencia”, que anteriormente habían sido clasificadas de manera aislada. Nuevamente, en la primera onda de 2004 Guatemala y El Salvador siguen liderando la preocupación securitaria, tanto en la Encuesta LAPOP como en Latinobarómetro (ver Tabla 2 del Anexo). En el 2006 con la inclusión de más países en la LAPOP, se destaca que en Jamaica, Venezuela y Guatemala la mayoría considera a la seguridad como el problema más

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59

grave del país. Le siguen de cerca la República Dominicana, El Salvador, Colombia, Chile, y luego Honduras, México y Brasil. Luego, por debajo de los 10 puntos se encuentran sólo Nicaragua, Ecuador y Bolivia en la Encuesta LAPOP en 2006 y estos mismos países y Colombia y Uruguay tampoco superan los 10 puntos de preocupación securitaria entre 2004 y 2007 en la Encuesta Latinobarómetro, dando cuenta de cierta validez de medición entre ambas encuestas. Sin embargo, al final del período, en el 2012 en LAPOP y 2011 en Latinobarómetro, las preocupaciones securitarias pasan a cobrar mayor relevancia en algunos países mientras que en otros decae. Por ejemplo, es notorio el ascenso de Uruguay y Costa Rica, países tradicionalmente sin una preocupación fuerte por el tema, que se acercan o incluso se equiparan a países como El Salvador, Guatemala y Venezuela en ambas encuestas. Luego, comparando la medición LAPOP del 2012 con la del 2010, los que más incrementan su preocupación son Venezuela, Perú y Argentina, y le siguen Uruguay, México, Ecuador, República Dominicana y Chile, en todos los casos con un aumento superior a los 10 puntos porcentuales. Al contrario, sólo Panamá y El Salvador ven reducido su nivel de preocupación securitaria en el 2012 respecto del 2010, aunque sigue siendo elevada. Nuevamente cabe señalar que la evolución de cada país debe ser analizada teniendo en cuenta su contexto, lo cual escapa a este trabajo. Sin embargo, a modo de ejemplo se puede señalar el caso chileno donde en la Encuesta LAPOP pasa de un pico de preocupación securitaria en el 2006 de 41,3% a 32,8% en el 2012, aunque con una reducción mayor en el 2010 (22,6%). Sin embargo, esta anomalía del 2010 se puede explicar mediante un fenómeno local: el terremoto sufrido en febrero del 2010 que dejó centenares de muertos y arrasó con varias ciudades costeras,16 generó que la preocupación por la seguridad se mudará en parte a la preocupación por la reconstrucción del país (28,1%). La preocupación por la seguridad en el presente afecta además las expectativas sobre el futuro del país. En efecto, así lo muestran las respuestas a la pregunta de LAPOP “Y hablando del país en general, ¿qué tanto cree usted que el nivel de delincuencia que tenemos ahora representa una amenaza para el bienestar de nuestro futuro?”. Cuadro 3. Creencia alta en que el nivel de delincuencia actual es una amenaza para el bienestar de nuestro futuro, según país de América Latina, 2004-2010 (en %). 2004

2006

2008

2010

Argentina

 

 

71,2%

56,7%

Belice

 

 

57,8%

70,3%

Bolivia

 

 

67,1%

58,7%

Brasil

 

 

80,5%

76,5%

Chile

 

79,0%

64,8%

63,2%

16 Subsecretaría del Interior de Chile (31 de enero de 2011). «Informe final de fallecidos y desaparecidos por comuna», disponible en: http://www.interior.gov.cl/filesapp/listado_fallecidos_desaparecidos_27Feb.pdf (visitado el 18/01/2014).

60

CARTOGRAFÍAS DEL SUR

Colombia

69,3%

67,5%

66,1%

66,1%

Costa Rica

86,6%

87,2%

75,2%

72,7%

 

 

63,8%

73,4%

El Salvador

77,2%

86,4%

83,3%

87,4%

Guatemala

76,6%

71,0%

79,3%

79,0%

 

53,0%

41,0%

45,6%

Ecuador

Guyana Haití

 

66,9%

27,9%

30,4%

70,1%

84,3%

47,3%

52,5%

Jamaica

 

79,8%

79,5%

76,4%

México

50,1%

64,9%

57,9%

68,5%

Nicaragua

81,3%

56,5%

77,2%

68,4%

Panamá

78,1%

64,5%

64,0%

63,4%

Paraguay

 

74,5%

78,4%

71,7%

Perú

 

77,9%

69,5%

63,7%

República Dominicana

 

90,2%

71,8%

83,1%

Uruguay

 

66,7%

62,6%

62,9%

Venezuela

 

77,0%

74,7%

70,2%

Honduras

Nota: no se hizo esta pregunta en la onda del 2012. Porcentaje de encuestados de cada país que respondió “alta” a la pregunta “Y hablando del país en general, ¿qué tanto cree usted que el nivel de delincuencia que tenemos ahora representa una amenaza para el bienestar de nuestro futuro?”, LAPOP. Fuente: elaboración propia a partir de LAPOP.

Como se observa en el Cuadro 3, la mayoría en todos los países y en todos los años relevados tienen una alta creencia en que la delincuencia actual afecta el bienestar futuro del país, con la excepción de Haití y Guyana en el 2008 y 2010, y Honduras en 2008, aunque tanto Guyana y Honduras superan el 40% de respuesta afirmativa. Por lo tanto, si bien la preocupación securitaria es fluctuante, probablemente porque otros problemas compiten por la atención pública, existe un marcado consenso en la última década sobre la delincuencia como amenaza al bienestar nacional en América Latina.

Sentimiento de inseguridad Más allá de estas percepciones sobre la seguridad como problema público, es decir, como reacción cognitiva sobre lo macrosocial, en la Encuesta LAPOP se incluyen indicadores sobre las percepciones sobre la seguridad en el propio entorno. En este caso, se pregunta “Hablando del lugar o el barrio donde usted vive y pensando en la posibilidad de ser víctima de un asalto o robo, ¿usted se siente muy seguro(a), algo seguro(a), algo inseguro(a) o muy inseguro(a)?”. Como se discutió en la sección metodológica, en este caso la primera parte sin la pregunta mediría la percepción de riesgos de victimización delictiva, esto es, una reacción cognitiva atinente a la seguridad personal y no ya general como la preocupación securitaria, y en la segunda parte, esto es, la pregunta propiamente dicha, una reacción afectiva

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61

individual, ya que remite al sentimiento de seguridad personal (Box et al., 1988; Robert y Pottier, 1997). En este último caso, cabe recordar que se trata de la declaración de un sentimiento y no el sentimiento en sí mismo (Kessler, 2009). Además, cabe señalar que las preguntas sobre el sentimiento de inseguridad suelen tener sesgos de género y edad, ya que en general los varones y los jóvenes tienden a declarar un menor nivel de temor al delito que las mujeres y que los mayores en similares contextos, cuando en general son los más victimizados. Existen numerosas hipótesis sobre dicha paradoja, pero en esta ocasión sólo se hará mención de ello por falta de espacio (ver Goodey, 1997; Hurwitz y Smithey, 1998; Otamendi, 2012b; Sacco, 1990; Stanko, 1995; Sutton y Farrall, 2005). Por dichos sesgos, en muchos cuestionarios, las preguntas sobre el sentimiento de inseguridad han sido reformuladas, tratando de evitarlos o al menos reducirlos, como en este caso, donde se alude también a la evaluación cognitiva del riesgo de victimización. Más allá de si es cognitiva o afectiva, se trata de una medición de la autopercepción de seguridad en el entorno cercano, a diferencia del bloque anterior que se refería a la seguridad a nivel colectivo. En el caso de la Encuesta Latinobarómetro la pregunta equivalente es:“P78ST. ¿Cuán frecuentemente se preocupa Ud. de que pueda llegar a ser víctima de un delito con violencia?”. En la Tabla 3 del Anexo se pueden encontrar los resultados de la misma. Cuadro 4. Sentimiento de inseguridad respecto de ser víctima de asalto o robo en el lugar de residencia según país de América Latina, 2004-2012 (en %). 2004

2008

2010

2012

Argentina

 

 

61,5%

52,3%

34,6%

Belice

 

 

26,2%

44,5%

30,9%

Bolivia

 

50,5%

47,2%

43,0%

39,8%

Brasil

 

 

33,2%

31,1%

28,2%

Chile Colombia

 

45,6%

49,3%

34,6%

28,7%

38,0%

37,3%

34,5%

34,1%

32,5%

Costa Rica

38,0%

48,3%

27,0%

24,8%

29,7%

Ecuador

35,0%

44,7%

40,3%

37,5%

38,1%

El Salvador

42,4%

47,1%

38,8%

50,1%

42,5%

Guatemala

42,2%

38,6%

36,8%

37,8%

31,5%

 

31,9%

26,1%

22,4%

23,8%

Guyana Haití Honduras

62

2006

 

56,3%

44,3%

29,8%

40,1%

36,6%

35,1%

38,1%

26,4%

23,2%

Jamaica

 

26,6%

21,4%

22,5%

13,9%

México

35,5%

40,2%

34,8%

41,0%

36,8%

Nicaragua

43,4%

38,0%

28,9%

37,2%

29,1%

Panamá

44,6%

35,6%

27,1%

26,8%

18,8%

Paraguay

 

36,3%

38,1%

37,0%

24,5%

Perú

 

67,1%

54,6%

57,9%

50,0%

República Dominicana

 

50,3%

33,0%

43,7%

38,6%

CARTOGRAFÍAS DEL SUR

Uruguay

 

45,2%

42,7%

34,0%

32,4%

Venezuela

 

44,9%

41,6%

50,0%

43,7%

Nota: Porcentaje de encuestados de cada país que contestan “muy inseguro” y “algo inseguro” a la pregunta “Hablando del lugar o el barrio donde usted vive y pensando en la posibilidad de ser víctima de un asalto o robo, ¿usted se siente muy seguro(a), algo seguro(a), algo inseguro(a) o muy inseguro(a)?”, LAPOP. Fuente: elaboración propia a partir de LAPOP.

En cuanto a la autopercepción de seguridad en el barrio de residencia, en la primera onda de 2004 de la Encuesta LAPOP, más del 35% de los encuestados declaran sentirse algo o muy inseguros en sus barrios, siendo la mayoría de dichos países de América Central. Luego, en la onda de 2006 cuando más países se incorporan, llama la atención el alto sentimiento de inseguridad en Perú, ya que 2 de cada 3 encuestados dicen sentirse inseguros en sus lugares de residencia, siendo también alto en Bolivia (50,5%). En efecto, la mayoría de los países en el 2006 presentan valores elevados, siendo menor sólo en los casos de Jamaica y Guyana. En la onda siguiente (2008), se destaca la alta percepción de inseguridad en Argentina (61,5%). Para el 2012 en la Encuesta LAPOP, se destaca que en la mayoría de los países se redujo dicho sentimiento con respecto a las primeras mediciones, aunque en algunos casos sigue siendo elevado. Así, la mayor reducción se produce en Panamá que pasa de superar el 44% en el 2004 a menos del 19% en el 2012. Otro caso de gran reducción es Argentina, aunque para un período menor, ya que pasa del 61,5% en el 2008 al 34,6% en el 2012. Cabe destacar además las reducciones en el sentimiento de inseguridad en Perú, Chile y Haití, aunque sigue siendo elevado en Perú (50%) y en Haití (40,1%) en el 2012. En el resto de los países también se producen reducciones y en muy pocos casos se mantiene estable o se produce un pequeño incremento que no supera los 5 puntos porcentuales como en Belice, Ecuador, México y El Salvador. Más allá de su evolución interna, en el 2012 superaban el 40% de encuestados inseguros los países de Perú (50,0%), Venezuela (43,7%), El Salvador (42,5%), Haití (40,1%) y muy cerca Bolivia (39,8%). Teniendo en cuenta los datos analizados anteriormente de evaluación macrosocial de la delincuencia como problema nacional, se observa que no necesariamente coinciden con las tendencias de la percepción de inseguridad en los barrios. Este tipo de paradojas puede responder a varias razones. Como ya se señaló, si bien la delincuencia puede diluirse en algunos años como problema prioritario nacional en competencia con otros problemas, sigue siendo grave y así es percibido en los barrios. También puede suceder lo inverso, donde la percepción del propio barrio haya mejorado, pero aún se considera que la delincuencia es un problema prioritario a nivel nacional, probablemente por lo que reflejan los medios de comunicación sobre hechos ocurridos en el resto de cada país.

Victimización criminal Hasta ahora se analizaron las percepciones sobre la inseguridad tanto del nivel nacional como del nivel barrial. Sin embargo, falta preguntarse si dichas percepciones reflejan o no los niveles de victimización delictiva. Como sucede en varios estudios, en general se

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produce una paradoja, donde los países con mayores niveles de violencia y delito, no son necesariamente los países que lideran los rankings de reacciones sociales hacia la inseguridad (Bateson, 2009; Malone, 2010; PNUD, 2013). En este caso se analizarán los niveles de victimización criminal de cada país, calculado a partir del porcentaje de encuestados que en la Encuesta LAPOP respondieron afirmativamente a la pregunta “Ahora, cambiando el tema, ¿ha sido usted víctima de algún acto de delincuencia en los últimos 12 meses? Es decir, ¿ha sido usted víctima de un robo, hurto, agresión, fraude, chantaje, extorsión, amenazas o algún otro tipo de acto delincuencial en los últimos 12 meses?”. Como se puede observar, es una pregunta muy general que incluye la victimización a distinto tipo de delitos y que requieren de la persona encuestada cierto conocimiento de conceptos legales. En este sentido, se evidencia que no se trata de una Encuesta de Victimización donde por lo general se hace una pregunta por cada tipo delictivo que además incluye una definición sociológica del lenguaje común para la comprensión del tipo delictivo. Sin embargo, se elige analizar estas respuestas de LAPOP en más detalle, ya que la pregunta similar de la Encuesta Latinobarómetro es más general aún: “¿Ha sido Ud.(1) o algún pariente (2) asaltado, agredido, o víctima de un delito en los últimos doce meses?”. En efecto, aquí se nombran menos tipos delictivos y la unidad de análisis es la persona encuestada, pero también algún pariente lo cual puede ser una categoría muy laxa, ya que algunos pueden incluir sólo a los que cohabitan y otros no, algunos al núcleo familiar y otros a la familia extendida, etc. De todas maneras, se presentan sus resultados en la Tabla 4 del Anexo. Cuadro 5. Porcentaje de victimizados en cada país de América Latina, 2004-2012 (en %).

Argentina

2006

2008

2010

2012

 

 

27,5%

26,2% 

21,3%

Belice

 

 

10,6%

11,8%

11,0%

Bolivia

24,7%

15,0%

17,6%

26,2%

 27,8%

Brasil

 

15,5%

16,3%

17,3%

16,4%

Chile

 

23,1%

22,2%

16,7% 

14,0% 

Colombia

14,4%

13,2%

15,5%

20,5%

21,0%

Costa Rica

15,2%

16,5%

15,9%

19,0%

17,5%

Ecuador

14,9%

18,2%

20,9%

24,5%

28,1%

El Salvador

17,1%

15,6%

19,0%

24,2%

17,4%

Guatemala

12,8%

19,2%

17,1%

23,3%

20,8%

Guyana

 

11,0%

7,9%

9,0%

8,0%

Haití

 

16,9%

14,3%

21,0%

19,7%

13,7%

19,2%

13,7%

14,0%

18,7%

 

10,1%

8,3%

10,1%

8,5%

Honduras Jamaica

64

2004

México

17,3%

20,2%

16,1%

25,9%

23,1%

Nicaragua

15,2%

16,0%

16,5%

19,2%

13,4%

Panamá

14,8%

7,1%

8,4%

11,3%

6,7%

Paraguay

 

17,3%

16,6%

18,2%

15,3%

CARTOGRAFÍAS DEL SUR

Perú

 

26,2%

25,4%

31,1%

28,1%

República Dominicana

 

16,2%

14,8%

16,5%

19,1%

Uruguay

 

21,6%

22,0%

20,9%

22,8%

Venezuela

 

25,1%

21,4%

26,2% 

19,4%

Nota: Porcentaje de encuestados de cada país que responden afirmativamente a la pregunta “Ahora, cambiando el tema, ¿ha sido usted víctima de algún acto de delincuencia en los últimos 12 meses? Es decir, ¿ha sido usted víctima de un robo, hurto, agresión, fraude, chantaje, extorsión, amenazas o algún otro tipo de acto delincuencial en los últimos 12 meses?”, LAPOP. Fuente: elaboración propia a partir de LAPOP.

Teniendo en cuenta el nivel de victimización (Cuadro 5), se observa que si bien los países de América Central solían liderar la preocupación por la seguridad, sorpresivamente no muestran los niveles más elevados de victimización delictiva tal como es medida en la encuesta LAPOP. En efecto, los países sudamericanos parecieran llevar la delantera: Perú, Argentina, Chile, Venezuela, Uruguay, Ecuador y Bolivia superan el promedio de 20% de victimización para los años relevados en cada caso. A excepción de México, en el resto de los países el nivel de victimización promedio es menor al 20%. En este sentido, se produce una similitud con el sentimiento de inseguridad, ya que los países sudamericanos también lideraban la tabla, en particular Perú y Venezuela. Por otra parte, resulta llamativo que países de bajas tasas de homicidio como Chile, Uruguay y Argentina, pero también Perú (ver UNODC, 2013), muestran mayores porcentajes de población victimizada que otros países con altas tasas de homicidio como los centroamericanos. Pareciera que la victimización medida por encuesta refleja cierto tipo de delincuencia, probablemente más urbana y vinculada principalmente a delitos contra la propiedad que las tasas de homicidio que suelen dar cuenta de mayores niveles de violencia, no necesariamente vinculados a dinámicas de delito común, sino también de delincuencia organizada, conflicto armado o por conflictos interpersonales, aunque desde luego hay situaciones intermedias que combinan ambos fenómenos. Por lo tanto, repasando los datos hasta aquí, se puede sugerir una doble dinámica: por un lado, los países con mayores tasas de homicidio muestran una mayor preocupación por la seguridad como tema nacional, al menos en algunos años; y por el otro, en los países con mayor proporción de población victimizada, los encuestados se muestran más temerosos de ser victimizados en sus barrios. En este último caso, pareciera que los delitos que la población sufre cotidianamente en países como Chile y Uruguay y que no llegan a ser homicidios, dispara el sentimiento de inseguridad personal, aunque se reconocen otras prioridades a nivel nacional. De todas maneras, se observa que luego la preocupación por el tema aumenta, al menos para el final del período. Como se señaló, esto puede deberse a que los países sudamericanos sufrieron diferentes crisis económicas y sociales a comienzos de la década, siendo prioritario el problema de la desocupación, pero que una vez superadas dichas crisis, la inseguridad pasó a ser el tema central en sus agendas. Por otra parte, el conflicto armado en otros países, la presencia de maras y pandillas, y los altos niveles de homicidio, podrían verse reflejados en la alta preocupación securitaria como tema nacional, aunque el temor a ser víctimas de delitos menores no fuera tan elevado.

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Para analizar si estas tendencias se comprueban estadísticamente, se analiza de manera exploratoria una regresión lineal simple entre nivel de victimización delictiva como variable independiente y diferentes reacciones sociales hacia la inseguridad como variable dependiente o efecto: la preocupación delictiva, la preocupación securitaria y por último, el sentimiento de inseguridad. De esta manera, se busca explorar si la victimización delictiva medida como lo hace la Encuesta LAPOP tiene una relación más fuerte con el sentimiento de inseguridad en el barrio que con la preocupación general sobre la delincuencia o sobre la inseguridad como problema nacional. En el siguiente Gráfico 1 se puede observar que en el 2012 prácticamente no hay una relación lineal entre el nivel de victimización de cada país y la preocupación delictiva (R2 de 0,015). En efecto, se nota que los países con mayor nivel de victimización en el 2012 como Ecuador, Perú y Bolivia, no son los que muestran mayor nivel de preocupación delictiva. Al contrario, países con menor nivel de victimización como Chile y Jamaica muestran mayores niveles de preocupación. Venezuela aparece como un valor extremo por su alto nivel de preocupación delictiva, por encima de su nivel de victimización tal como es medido en la Encuesta LAPOP. Gráfico 1. Regresión lineal simple entre Porcentaje de Victimización Delictiva y Nivel de Preocupación Delictiva, países de América Latina, 2012.

Nota: Porcentaje de Victimización Delictiva: Porcentaje de encuestados de cada país que responden afirmativamente a la pregunta “Ahora, cambiando el tema, ¿ha sido usted víctima de algún acto de delincuencia en los últimos 12 meses? Es decir, ¿ha sido usted víctima de un robo, hurto, agresión, fraude, chantaje, extorsión, amenazas o algún otro tipo de acto delincuencial en los últimos 12 meses?”, LAPOP. Nivel de Preocupación Delictiva: Porcentaje de encuestados de cada país que contestó: “delincuencia/crimen” a la pregunta “en su opinión ¿cuál es el problema más grave que está enfrentando el país?”, LAPOP. Fuente: elaboración propia a partir de LAPOP, 2012.

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Luego, si en lugar de tomar la preocupación delictiva, se considera la preocupación securitaria, incluyendo como problema más grave del país a la delincuencia, la inseguridad, la violencia, los secuestros, el narcotráfico y las pandillas, se observa un mejor ajuste, aunque sigue siendo bajo (R2 de 0,105) para el 2012 (Gráfico 2). Gráfico 2. Regresión lineal simple entre Porcentaje de Victimización Delictiva y Nivel de Preocupación Securitaria, países de América Latina, 2012.

Nota: Porcentaje de Victimización Delictiva: Porcentaje de encuestados de cada país que responden afirmativamente a la pregunta “Ahora, cambiando el tema, ¿ha sido usted víctima de algún acto de delincuencia en los últimos 12 meses? Es decir, ¿ha sido usted víctima de un robo, hurto, agresión, fraude, chantaje, extorsión, amenazas o algún otro tipo de acto delincuencial en los últimos 12 meses?”, LAPOP. Nivel de Preocupación Securitaria: Porcentaje de encuestados de cada país que contestó: “delincuencia/crimen”, “narcotráfico” y “pandillas”, “falta de seguridad”, “secuestros” y “violencia” a la pregunta “en su opinión ¿cuál es el problema más grave que está enfrentando el país?”, LAPOP. Fuente: elaboración propia a partir de LAPOP, 2012.

Finalmente cuando se explora la incidencia de la victimización delictiva en el nivel de sentimiento de inseguridad, se observa una fuerte relación, ya que la variabilidad del nivel de victimización explicaría en un 57,6% la variabilidad del sentimiento de inseguridad (R2 de 0,576) para los países de América Latina seleccionados en el 2012. Como se puede ver en el Gráfico 3, a mayor nivel de victimización, mayor sentimiento de inseguridad en el barrio.

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Gráfico 3. Regresión lineal simple entre Porcentaje de Victimización Delictiva y Nivel de Sentimiento de Inseguridad, países de América Latina, 2012.

Nota: Porcentaje de Victimización Delictiva: Porcentaje de encuestados de cada país que responden afirmativamente a la pregunta “Ahora, cambiando el tema, ¿ha sido usted víctima de algún acto de delincuencia en los últimos 12 meses? Es decir, ¿ha sido usted víctima de un robo, hurto, agresión, fraude, chantaje, extorsión, amenazas o algún otro tipo de acto delincuencial en los últimos 12 meses?”, LAPOP. Nivel de Sentimiento de Inseguridad: Porcentaje de encuestados de cada país que contestan “muy inseguro” y “algo inseguro” a la pregunta “Hablando del lugar o el barrio donde usted vive y pensando en la posibilidad de ser víctima de un asalto o robo, ¿usted se siente muy seguro(a), algo seguro(a), algo inseguro(a) o muy inseguro(a)?”, LAPOP. Fuente: elaboración propia a partir de LAPOP, 2012.

Este mismo análisis se realizó para todos los años estudiados (2004-2012) para los 22 países corroborando la misma hipótesis: mientras un incremento en la victimización delictiva no pareciera explicar las variaciones en la preocupación delictiva (R2 0,000) ni securitaria (R2 0,001), sí pareciera incidir en el sentimiento de inseguridad (R2 0,388). Lo anterior da cuenta que el nivel de victimización incidiría en mayor medida en el sentimiento de inseguridad en el barrio que en la preocupación por el tema a nivel nacional, tal como fue planteado. De todas maneras, se trata de un análisis exploratorio que debe incluir un mayor número de variables, tales como la confianza en la comunidad y la confianza en la policía (Fleitas et al., 2014) y al mismo tiempo analizarlo a nivel individual, además del nivel agregado (Ortega y Sanguinetti, 2014).

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Conclusiones En el presente artículo se presentó como tema de análisis las reacciones sociales hacia la inseguridad mostrando su relevancia social, económica y política, particularmente en América Latina. Luego de definir dichas reacciones como parte del cuadrado del delito conformado por la víctima, el victimario, el Estado y el público, se distinguió, desde la psicología social, entre las respuestas afectivas, cognitivas y conductuales. Así, cada tipo de respuesta fue operacionalizado en diferentes indicadores. Luego, se señaló a las encuestas de victimización como el método más apropiado para medir dichos indicadores de opinión pública. A falta de una encuesta de victimización regional, más allá de los antecedentes de UNICRI y de los intentos actuales de INEGI-UNODC, el análisis se centró en las encuestas de opinión pública LAPOP de la Universidad de Vanderbilt y de la Encuesta Latinobarómetro de la corporación homónima. En particular, se analizaron como indicadores de reacciones sociales hacia la inseguridad la preocupación delictiva (concern) como una respuesta cognitiva sobre la seguridad a nivel macrosocial. En efecto, se hizo foco en las respuestas que indicaban a la delincuencia como el problema más grave o preocupante del país. Allí se observó que países como Chile, El Salvador y Guatemala, y con ciertas discontinuidades Venezuela, Costa Rica y Jamaica presentaban altos niveles de preocupación delictiva a lo largo de todo el período. En este punto se destaca que países como Chile y Costa Rica comparten niveles similares de inquietud por la delincuencia que países con mayores niveles de violencia, al menos de homicidios, como El Salvador y Guatemala. Esto puede responder a varios motivos, entre ellos, a que los residentes de países como Chile y Costa Rica se enfocan más en la delincuencia porque hubo un aumento considerable y repentino de la misma o porque otros problemas se encuentran más encaminados. O bien puede responder a que la preocupación por el tema expresa otros malestares sociales como las tensiones generadas por la estructura de clase, la heterogeneidad social y ciertos patrones culturales. Al contrario, los encuestados de países como Nicaragua, Colombia, Brasil y Paraguay se muestran poco preocupados por el tema a lo largo de la década. Se sugiere que esto puede deberse a que otros problemas demandan una mayor atención pública, como la pobreza o como las guerrillas en Colombia. Finalmente, los encuestados de Ecuador, Perú y México exhiben una baja preocupación al comienzo del período y una alta hacia el final en 2012 (Encuesta LAPOP), mientras que en otros casos las tendencias son más erráticas. En este punto se señala que es necesario tener en cuenta los procesos sociohistóricos y culturales de cada país para comprender dichas fluctuaciones, tarea que escapa del presente análisis. Teniendo en cuenta que la pregunta por el problema más grave del país era abierta, se analizó la evolución de la preocupación securitaria, incluyendo no sólo a la preocupación por la delincuencia, sino también por el narcotráfico, las pandillas, la violencia y la inseguridad. De esta manera se obtuvo una medición más valida de la preocupación por el tema a nivel macrosocial. Nuevamente Guatemala, El Salvador y Venezuela lideran la preocupación y le siguen de cerca la República Dominicana, Colombia y Chile. Luego, presentan valores bajos Nicaragua, Ecuador y Bolivia. Al final del período, llama la atención el incremento de la preocupación securitaria en Uruguay y Costa Rica, países

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tradicionalmente sin una preocupación fuerte por el tema, que se acercan o incluso se equiparan a países como El Salvador, Guatemala y Venezuela en ambas encuestas. Nuevamente se recuerda que se debe analizar las peculiaridades de cada país para comprender sus fluctuaciones. Para ilustrarlo, se presentó el ejemplo de Chile donde la alta preocupación por la seguridad sólo se ve disminuida en la onda del 2010 tras el terremoto que devastó a varias ciudades costeras, luego del cual se incrementó la preocupación por la reconstrucción del país, en detrimento de la preocupación securitaria. Para cerrar esta parte, se observa que la mayoría de los encuestados de los países latinoamericanos a lo largo de todo el período señalan que el nivel de delincuencia actual es una amenaza para el bienestar del futuro del país, lo cual muestra el consenso que existe en torno a la delincuencia como amenaza del futuro. Luego, se analizó el sentimiento de inseguridad a partir de los que respondieron sentirse inseguros o muy inseguros de ser víctima de un asalto o robo en su barrio. De esta manera, se analizó un indicador de tipo más afectivo individual en contraposición con uno cognitivo macrosocial como la preocupación securitaria. En este caso, se destacan los altos valores en Perú, Argentina y Bolivia. A su vez, se señala que no siempre una alta preocupación securitaria coincide con un alto nivel de temor y viceversa. Se sugiere que lo anterior puede deberse a que otros problemas compiten por la atención pública, a pesar del temor generalizado a ser víctima del delito a nivel barrial. O al contrario, puede suceder que el entorno se siente como más seguro que el resto del país, donde se evalúa a la inseguridad como problema grave. Para comprobar si dichas percepciones reflejan los niveles de victimización delictiva de cada país, se analizaron las respuestas afirmativas sobre haber sufrido un hecho delictivo en el último año. Allí se nota que los países sudamericanos como Perú, Argentina, Chile, Venezuela, Uruguay, Ecuador y Bolivia llevan la delantera. A primera vista, se destaca que algunos de estos países como Argentina, Chile y Uruguay presentan altos niveles de victimización, aunque bajos de homicidios. Por lo tanto, se señala que la victimización así medida pareciera tener más que ver con la delincuencia urbana vinculada a delitos contra la propiedad que a la violencia asociada a la delincuencia organizada o a otros tipos de violencia más comunes en otras latitudes. Finalmente, se analizó de manera exploratoria cómo se vinculaban dichas experiencias de victimización con las reacciones sociales hacia la inseguridad analizadas aquí. De esta manera, se obtuvo que la victimización delictiva, al menos como fue medida aquí, incidiría en mayor medida en el sentimiento de inseguridad en el barrio que en la preocupación por el tema a nivel macrosocial. Así, pareciera tener cierta relación las experiencias personales con la delincuencia con el temor personal a ser víctima en el barrio y menos que ver con la preocupación más política por el tema a un nivel general. Lo anterior y lo analizado hasta aquí dan cuenta de la necesidad de estudiar las reacciones sociales hacia la inseguridad de manera profunda, con indicadores elaborados que reflejen las diferentes dimensiones subyacentes, ya que dan cuenta de diferente tipo de respuestas que no siempre coinciden. En efecto, se sostiene que se deben analizar las respuestas afectivas, cognitivas y conductuales por separado, y cuando sea posible distinguiendo entre aquellas que aluden al plano personal de aquellas que aluden al plano colectivo. A su vez, se deben incluir otras variables y probar el análisis a nivel agregado y a nivel individual.

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Estas diferentes reacciones hacia la inseguridad son respuestas no mecánicas ante las experiencias personales vividas con la delincuencia, donde también inciden los relatos y vivencias de otros significativos así como también los relatos emotivos transmitidos por los medios de comunicación. En efecto, como lo señala Roché (1998), si bien las experiencias de victimización personal afectan las propias reacciones, dichas experiencias son interpretadas desde un preconstructo psíquico, ideológico y social, dando lugar a diferentes reacciones hacia la inseguridad. Como se señaló en la sección metodológica, esto refuerza la idea de que si bien los hechos considerados como delitos, en particular los violentos, se vinculan con las reacciones hacia la inseguridad, son fenómenos diferentes que merecen ser estudiados por su cuenta. En esta sección, se pudo en parte mostrar dicha distinción y ciertas regularidades, aún teniendo en cuenta que la calidad de los datos es limitada porque son indicadores que no recogen necesariamente los adelantos teóricos del tema, ya que se trata de encuestas de opinión y no de victimización. Nuevamente, se aboga por un mayor desarrollo teórico y metodológico de las herramientas que permitan la medición de un tema complejo como las reacciones sociales hacia la inseguridad que tienen una considerable trascendencia política, económica y social para las sociedades latinoamericanas, ya que pueden erosionar el apoyo a la democracia, el desarrollo económico y el bienestar social.

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Anexo Tabla 1.Delincuencia como problema más grave que enfrenta país según país de América Latina, 2004-2011 (%).

Argentina

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

14%

13%

23%

25%

21%

21%

37%

34%

Bolivia

0%

5%

2%

2%

1%

7%

5%

11%

Brasil

13%

10%

7%

17%

8%

6%

10%

7%

Chile

20%

26%

22%

30%

15%

24%

19%

21%

Colombia

4%

5%

5%

5%

9%

7%

13%

15%

Costa Rica

9%

9%

16%

18%

22%

32%

38%

44%

Ecuador

3%

5%

7%

7%

10%

13%

24%

33%

El Salvador

19%

26%

40%

32%

19%

32%

43%

40%

Guatemala

22%

39%

36%

38%

24%

24%

35%

30%

Honduras

14%

23%

26%

22%

22%

1%

25%

30%

México

12%

25%

17%

13%

33%

18%

35%

38%

Nicaragua

2%

2%

1%

2%

1%

0%

1%

3%

Panamá

5%

3%

16%

19%

24%

45%

46%

33%

Paraguay

13%

19%

13%

12%

16%

18%

22%

28%

Perú

2%

2%

10%

5%

4%

6%

18%

20%

Rep. Dominicana

1%

14%

11%

11%

12%

9%

20%

11%

Uruguay

1%

3%

7%

7%

18%

29%

28%

40%

Venezuela

14%

26%

40%

47%

57%

55%

64%

61%

Nota: Sólo respuestas Delincuencia / seguridad pública a pregunta P2ST. En su opinión, ¿Cuál considera Ud. que es el problema más importante en el país? (abierta) Fuente: elaboración propia a partir de Latinobarómetro.

Tabla 2. Seguridad ciudadana como problema más grave que enfrenta el país, según país de América Latina, 2004-2011 (%). 2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Argentina

14%

13%

23%

25%

23%

22%

37%

36%

Bolivia

0%

5%

2%

2%

2%

9%

6%

17%

Brasil

13%

11%

7%

17%

20%

20%

21%

22%

Chile

20%

26%

22%

30%

15%

25%

19%

23%

Colombia

5%

6%

6%

6%

28%

25%

15%

29%

Costa Rica

10%

9%

17%

18%

26%

35%

43%

51%

Ecuador

3%

5%

7%

7%

10%

13%

26%

33%

El Salvador

19%

26%

40%

32%

22%

34%

57%

51%

Guatemala

22%

39%

36%

38%

40%

38%

51%

52%

Honduras

14%

23%

26%

22%

23%

2%

28%

36%

México

12%

26%

18%

15%

36%

20%

40%

43%

Nicaragua

2%

2%

1%

2%

1%

1%

2%

6%

REVISTA de CIENCIAS, ARTE y TECNOLOGÍA

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Panamá

5%

3%

17%

19%

25%

49%

54%

39%

Paraguay

13%

19%

13%

12%

16%

18%

22%

30%

Perú

2%

2%

10%

5%

5%

7%

19%

21%

Rep. Dominicana 1%

14%

11%

11%

13%

12%

22%

14%

Uruguay

1%

3%

7%

7%

20%

30%

30%

41%

Venezuela

14%

26%

40%

47%

57%

55%

65%

62%

Nota: Respuestas sumadas de “Delincuencia”, “Narcotráfico” y “Violencia/pandillas” a pregunta P2ST. En su opinión, ¿Cuál considera Ud. que es el problema más importante en el país? (abierta). Fuente: elaboración propia a partir de Latinobarómetro.

Tabla 3. Porcentaje que se preocupa todo el tiempo de ser víctima de un delito con violencia en países de América Latina, 2007-2011 (en %).

Argentina

2007

2009

2010

2011

37%

33%

27%

29%

Bolivia

35%

36%

34%

34%

Brasil

42%

45%

43%

47%

Chile

37%

26%

23%

25%

Colombia

29%

26%

29%

35%

Costa Rica

49%

40%

41%

50%

Ecuador

42%

34%

36%

43%

El Salvador

41%

38%

32%

42%

Guatemala

27%

29%

35%

45%

Honduras

45%

27%

34%

40%

México

34%

31%

40%

47%

Nicaragua

34%

21%

22%

36%

Panamá

25%

14%

29%

34%

Paraguay

70%

31%

40%

44%

Perú

31%

28%

30%

32%

Rep. Dominicana

48%

29%

34%

39%

Uruguay

24%

22%

18%

29%

Venezuela

37%

40%

41%

49%

Nota: Sólo respuesta “Todo o casi todo el tiempo” a pregunta “P78ST. ¿Cuán frecuentemente se preocupa Ud. de que pueda llegar a ser víctima de un delito con violencia?” Fuente: elaboración propia a partir de Latinobarómetro.

78

CARTOGRAFÍAS DEL SUR

Tabla 4. Porcentaje de victimizados en cada país de América Latina, 2004-2011 (en %). 2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Argentina

43%

36%

42%

40%

47%

39%

40%

35%

38%

Bolivia

31%

33%

44%

29%

42%

32%

39%

30%

37%

Brasil

36%

27%

45%

33%

42%

40%

40%

25%

31%

Chile

34%

33%

39%

34%

40%

31%

31%

24%

29%

Colombia

36%

24%

37%

31%

34%

28%

30%

31%

38%

Costa Rica

32%

36%

44%

32%

32%

33%

35%

34%

38%

Ecuador

32%

37%

51%

34%

38%

33%

51%

35%

32%

El Salvador

39%

29%

34%

25%

41%

36%

71%

70%

27%

Guatemala

32%

34%

40%

44%

33%

31%

38%

34%

35%

Honduras

27%

33%

32%

31%

44%

36%

32%

31%

36%

México

60%

61%

67%

33%

39%

42%

38%

30%

41%

Nicaragua

30%

32%

37%

28%

28%

28%

32%

29%

31%

Panamá

25%

18%

21%

17%

14%

12%

29%

19%

19%

Paraguay

37%

40%

39%

24%

41%

30%

31%

29%

29%

Perú

34%

33%

47%

35%

43%

37%

38%

29%

40%

Rep. Dominicana

SD

30%

30%

40%

27%

25%

42%

32%

27%

Uruguay

26%

18%

39%

31%

35%

28%

31%

19%

30%

Venezuela

45%

42%

48%

35%

49%

53%

39%

27%

32%

Nota: Respuesta afirmativa a P80ST.A ¿Ha sido Ud. (1) o algún pariente (2) asaltado, agredido, o víctima de un delito en los últimos doce meses? Fuente: elaboración propia a partir de Latinobarómetro.

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CUADRO

ECOLÓGICO Por Adrián Cangi* (UNDAV)

Resumen Las transformaciones geográficas, el crecimiento demográfico y el entramado del desarrollo técnico han afectado los procesos histórico-productivos que modificaron irreversiblemente la ciudad como modo de vida comunitario hasta convertirla en una “ciudad-territorio” posmetropolitana alterando las prácticas existenciales que la atraviesan. Las subjetividades parecen replegarse al mismo tiempo que se desmoronan en la ciudad-territorio expresando un creciente desajuste entre el territorio físico, existencial, social y político. Entre el intempestivo ensayo argentino (de Martínez Estrada a Christian Ferrer) y el pensamiento de Félix Guattari, se trata de intentar pensar una ecología de las ideas, entre decadencias locales y globales y modos de avizorar posibles porvenires. Necesitamos diagnósticos capaces de coser registros técnicos, políticos y culturales para dar cuenta, tanto de las mutaciones en el orden de la ciudad, como de las transformaciones subjetivas que determinan nuestras prácticas. Objeto de la “ecosofía” es la “inclusión” social, que no puede darse por decreto sin una singularización inventiva de los cuerpos. Incluir no es someter a la obediencia y al mando sino singularizar para la invención y autonomía crítica de las relaciones por venir capaces de dar a luz instituciones más libres e integradoras. Palabras clave: ciudad - ecosofía - ecología - subjetividad - desterritorialización planeta – política

* Doctor en Sociología y en Filosofía y Letras. Director de la Maestría en Estéticas Contemporáneas Latinoamericanas (UNDAV). Profesor e investigador UBA, UNLP, UNDAV y Universidad del Cine. Ensayista.

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Abstract Geographical transformations, population growth and technical development framework have affected historical-productive processes that irreversibly changed the city as a communal lifestyle to make it a post-metropolitan “Territory City” altering existential practices that go through it. Subjectivities seem to retreat while crumble in “Territory City” expressing a growing mismatch between the physical, existential, social and political territory. Among the untimely Argentine essay (from Martínez Estrada to Christian Ferrer) and Félix Guattari’s thought, it comes to trying to think an ecology of ideas, between local and global decadences and ways of get a glimpse of possible futures. We need diagnoses capable of sewing technical, political and cultural records to account for both mutations in the order of the city, as the subjective transformations that determine our practices. Object of “ecosophy” is social “inclusion”, which cannot be created by decree without an inventive singling out of the bodies. Inclusion is not subject to the control and obedience but singling to enhance invention and critical autonomy of relationships to come, able to give birth to more free and inclusive institutions. Key words: city – ecosophy - ecology - subjectivity - deterritorialization - planet politics

“La naturaleza ha pasado a ser ciudad como la ciudad a ser parte del planeta” Ezequiel Martínez Estrada “El problema es saber de qué forma se va a vivir de aquí en adelante sobre este planeta” Félix Guattari

Entramado Elijo titular este texto en un explícito homenaje a los pensadores argentino y francés Ezequiel Martínez Estrada y Félix Guattari porque creo que el único legítimo problema para preguntarse por la noción de “medio ambiente” es saber de qué forma se va a vivir sobre este planeta, en el que la ciudad ha pasado a ser un territorio continuo que se extiende hacia la tierra entera. Las transformaciones geográficas, el crecimiento demográfico y el entramado del desarrollo técnico han afectado los procesos histórico-productivos que modificaron irreversiblemente la ciudad como modo de vida comunitario hasta convertirla en una “ciudad-territorio” posmetropolitana alterando las prácticas existenciales que la atraviesan. Vale recordar que en Las tres ecologías (1990) Guattari decide abrir su

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CARTOGRAFÍAS DEL SUR

libro con un homenaje a Gregory Bateson, quien en La ecología del espíritu (1972, T II) sintetiza la orientación del pensador francés: “Así como existe una ecología de las malas hierbas, existe una ecología de las malas ideas”. No dudamos de la precisión de este pensamiento, sólo hace falta ver cómo en las llamadas épocas de bonanza —y éste es un signo inequívoco de los tiempos que corren en nuestra localidad— la marginalidad opresiva y la violenta angustia de los “sin techo” y los “sin retorno” se exacerba en modos de vida que se dirigen hacia distintos “arcaísmos”: o bien hacia aquellos que toman la forma de “bandas” en una creciente “narco-cultura” que funde “patotas”, “gángsters” y “narcos” como un modo de producción legitimada, en la que las “tareas” fuera de la ley son concebidas como “laburos”; o bien hacia aquellos otros en los que reza la promesa de una “salvación empresarial” asistida por las llamadas “iglesias universales”, que miden el potencial de felicidad productivo según las marismas del alma. Lo más gallardo de nuestra cultura y sus valores se pierde en variedad de ejemplos que oscilan entre violentos y víctimas, entre jefes y serviles sin consideración alguna por las tramas afectivas que hacen al “nosotros” común. La pesada herencia de una sociedad dictatorial y delatora presta al “micro-fascismo” en las relaciones sociales y al liderazgo patriarcal personalista en las formas de ejercicio del poder no ha podido revertirse en la subjetividad y en los modos vitales de los argentinos. Las transformaciones de los “derechos civiles” acrecentados y las pretensiones de un Estado decidido a la “inclusión” social no han alcanzado para reorientar la vida ética de los cuerpos y la moral de las instituciones. Entre jueces impresentables y funcionarios reaccionarios navega nuestra cultura constituida por la informalidad institucional más allá de los esfuerzos llamados “progresistas”. Informalidad entramada en la irregularidad laboral amparada por el Estado bajo la figura de contrataciones más cercanas a la “flexibilización” del trabajo que al reclamado pleno empleo y en formas de una educación deficitaria lejos de posiciones críticas y transformadoras más allá de la legítima inversión del Estado. Se dirá que hay que revertir nefastos procesos históricos de larga duración para comenzar a ver la transformación social por la inversión del Estado. No tenemos duda de ello y sin embargo, los llamados “estilos locales” de nuestra cultura política no cesan de oscilar entre la consistencia de los deseos y la inconsistencia de las prácticas. Ni siquiera la fiesta colectiva, como bien común de las donaciones de los individuos y como inversión de los valores y de las formas sociales dominantes, logra una duradera celebración del encuentro como acontecimiento del espectáculo de la propia vida y de la configuración imaginativa que hace al lazo social. Las subjetividades parecen replegarse al mismo tiempo que se desmoronan en la ciudad-territorio expresando un creciente desajuste entre el territorio físico, existencial, social y político. Cada vez resulta más lejano un programa biográfico e histórico que describa modos del “ser-entretejido” (inter-esse) en lo común. Aquel sujeto abierto a la comunidad, que haciendo cosas hace mundo constituyéndose a sí mismo, parece ser el último sueño ético de las prácticas resistentes. Ese principio de la constitución “de sí” abierta al mundo común permitió interrogar a las anquilosadas formas morales de la totalidad omnicomprensiva del poder sobre las cosas (omnitudo rerum), para valorar la existencia biográfica del cuerpo existencial del sujeto dispuesto con sensibilidad hacia un “nosotros” antes que a un “yo”. Este sujeto parece desaparecer de la escena, dejando trágicamente vacante la idea de que el individuo

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sólo consigue ser algo “en sí” y “para sí” cuando se convierte en algo para otros y por medio de otros, recuperando así la trama afectiva de posibles mundos para él. Este desajuste de la cultura existencial ha comprometido nuestro “cuadro ecológico” (Martínez Estrada, 1999, pp. 143-152) como el entramado de los tres registros de una “ecosofía” (Guattari, 1990, p. 8) a los que refiere el autor francés bajo el nombre que liga medio ambiente, relaciones sociales y subjetividades humanas centradas en la ciudad-territorio. La implosión generalizada ha tomado a nuestra cultura local que a pesar de los impulsos de bonanza, se desmorona por dentro, capa tras capa resultado de una historia de tramas políticas que no logran ir más allá de patéticas prebendas y de formas de corrupción públicas que pasan de una dirección de gobierno a otra, desconociendo cualquier otro horizonte de interés que el del poder de las “jefaturas” y el de la clase de los “funcionarios” como lo anticipara descarnadamente Martínez Estrada. En todos los niveles de nuestras prácticas culturales percibimos modos de vida que no salen de un círculo vicioso, y que se desmoronan siguiendo ciclos como si toda nuestra prepotencia personalista constituyera una figura imponente en sus pretensiones, fundada sobre pies de barro. Comprobamos que en la imagen del pensamiento las malas ideas son como las malas hierbas y constituyen la impotencia de la estructura misma de la cultura como medio ambiente biológico y psico-social, en la que viejos problemas nunca dejan de ser actuales en el cuadro de una “ecosofía” que pretende abordar los vínculos entre ciudad-territorio, relaciones sociales y subjetividad humana.

Dislocación El intempestivo ensayo argentino sostenido en una ética vital, entre Martínez Estrada y Christian Ferrer, no ha dejado de ver el “medio ambiente” de nuestra cultura más que con exacerbado escepticismo. Es que la reinvención y transformación del entorno no es un problema de “funcionarios-técnico-profesionales” sino de una precisa evaluación y descripción que compromete prácticas sociales y modos de vida, sensibilidades e imágenes del pensamiento cultural, social y político. La Urbe tiene su tiempo y su forma, simultáneamente vieja y nueva, donde se juegan promesas e ilusiones, mitos y supersticiones, de un hombre que aspira a agotar “en sí” las posibilidades infinitas de vida. Con sabor amargo, Martínez Estrada escribe: “Inútil inculcar en el hombre sentimientos contrarios a las disciplinas urbanas”. La trama de barbarie y disciplina, criminalidad y ley, fanatismo y poderío, descripto por la agudeza de esta pluma, constituye la verdadera ley de funcionamiento de la ciudad-territorio que habitamos. El ritmo de su andar resulta inseparable de los “placeres de droguería” y de “las malas hierbas y sustancias de los aguantaderos” que hacen posible por igual el arrobamiento para el fanatismo bárbaro, la disciplina del poder o la huida de la consciencia. La cultura de la ley no se opone a una “narco-cultura”, sino que una se mezcla en la otra, para motivar al “animal triste y resignado” en el que nos hemos convertido bajo el peso de la vida metropolitana,

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CARTOGRAFÍAS DEL SUR

en prácticas existenciales progresivamente impotentes e inmorales que se regodean en su propia decadencia. La legalización del orden como una lógica de “fuerzas” y “mandos” — patéticas jefaturas donde el poder ha quedado desnudo sin herencia de moral alguna y sin la búsqueda de ningún ejercicio ético de los cuerpos que lo ejercen— inculca al ciudadano el disfrute seguro de su “botín”, en la mayoría de los casos sin ningún esfuerzo y sin proyecto alguno de construcción social. Las estampas de la decepción argentina revelan un animal humano convertido en “dominador” y “canalla” como lo profetizan Arlt y Martínez Estrada. La civilización urbana descripta en nuestra tradición es un “medio ambiente” donde insiste un desajuste creciente entre subjetividad, relaciones sociales y mundo. Antaño el trabajo organizaba y disciplinaba la vida biológica y el sistema nervioso central, según las necesidades de la ciudad, en profesiones forjadas a la medida de los intereses de un complejo mecanismo que excedía en sus tecnologías de acción a la capacidad de comprensión del vivir en sociedad. Nuestro presente resulta aún más aciago, contemplado a la luz de los vaciamientos productivos y del sinsentido de la vida sensible, donde la organización y socialización no parece perseguir la asociación por el trabajo o el legítimo interés sino por el máximo rendimiento de los lobbies, sin pretensiones de alcanzar a la comunidad en una contigüidad duradera de los vínculos, relaciones e instituciones. Sabemos que cuando la “sociedad” suplanta a la “comunidad” el “tamaño” y la “distancia” que constituye el territorio afectan a las relaciones dejando al desnudo la maquinaria del poder. Weber (1987), en sus clásicas tipologías de ciudad, considera que el “tamaño” de una población no decide cuándo ésta es o no es una ciudad. Simmel (1986, pp. 247261) recuerda que la “vecindad” y “jerarquía” son fenómenos psíquicos de la adhesión comunitaria que, al transformarse en la vida del espíritu por el tamaño de la extensión e intensidad de la vida nerviosa, cambian irreversiblemente en sus lógicas en el pasaje de la “comunidad” a la “sociedad”. En este pasaje resulta transformada irreversiblemente la “adhesión” afectiva y el “ligamen”, estructurado en la sociedad por la “obediencia” y el “mando”. Martínez Estrada lee esta tradición para definir la ciudad como productora de un “medio ecológico” y de un “hábitat artificial”, más proclive al “último hombre” que describen Spengler (1947) y Mumford (1961) de diferentes modos, que progresivamente se aparta de la vida hasta ser tomado por una propensión metafórica y existencial en la “necrópolis” técnica (Croce, 1999, pp. 166-175). La voz de Christian Ferrer resulta incisiva cuando alerta considérese el rango de la expansión (productiva): el rastro y la extracción de energía en todo el planeta, el aumento del poder destructivo de las armas de guerra, la objetivación científica de la naturaleza, la destrucción de los paisajes, la superabundancia inútil de objetos de consumo, la producción por la producción en sí misma. Todas ellas son acuciantes de un desmadre cuyas consecuencias dañinas sólo ahora pueden ser contempladas panorámicamente en los cuatro puntos cardinales (2012, pp. 7-12).

Ferrer denomina “círculo vicioso” al centro del progreso que se abate con sus efectos sobre los territorios llamados “subdesarrollados” como el nuestro. No parece posible detener ese

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“émbolo rector del mundo” cuando esta imagen del pensamiento persiste de un modo dogmático en buena parte de la cultura social y política, más proclive a modelos paternalistas que a pensamientos críticos, e incapaz de una imagen problemática que cuestione la inercia viciosa del círculo que anuda “técnica y desarrollo”. De este modo, no parece haber respuestas a las crisis ecológicas de la “ciudad territorio”, en la que la producción de bienes materiales e inmateriales saturan el ambiente, mientras que la pauperización revela sus dramáticos callejones sin salida. ¿Cómo enfrentamos las crecientes paradojas de la ciudad-territorio que constituyen el entramado de medio ambiente, relaciones sociales y subjetividad humana a la luz del cuadro ecológico de nuestra cultura social y política, local y planetaria?

Paradojas Creo que hoy en día ya no es posible hablar de “ciudad” en el sentido clásico del término acuñado por Weber, que recorre la historia occidental entre la polis griega y la génesis de la ciudad moderna. Quien haya estado o vivido en São Paulo o Shanghai sabe que no tiene ningún sentido hablar de ciudad como lo ha hecho una vasta tradición filosófica hasta nuestros días1 (Zarone, 1997). La más reciente mutación nos revela territorios cuya “dimensión” es métrica sin ningún sentido espacial que organice en éstos las orientaciones vitales. Todo indica que los modos de vida no se realizan en el espacio de los intercambios sino en el tiempo de los trayectos que señalan cuánto se tarda en transitarlos. El espacio sobre el que se edificó nuestra cultura se ha convertido en un obstáculo. Sin embargo, los espacios como los cuerpos poseen la densidad de la inercia frente al tiempo. Las culturas juveniles menos proclives a la resistencia existencial piensan la felicidad como la “ubicuidad” que resulta de la más radical idealización de los vínculos a “distancia”. Vivir el espacio como condena es equivalente a experimentar el cuerpo como lastre. En los centros de riqueza los “lugares” son acogedoras matrices simbólicas para los encuentros; en las modernidades periféricas devastadas los “lugares” son una extraña convivencia entre proyectos históricos abandonados y basurales que sirven de cobijo a las formas del “hábitat”. Sobrevolando el territorio de estas lógicas de los modos de habitar se superpone entramada con éste una “ciudad en tiempo real” –llamada por algunos “sexto continente virtual”2 (Virilio, 1997)– constituida como una “red de redes” que nos permitiría la ubicuidad sin densidad y resistencia de los cuerpos. Entre fines del siglo XIX y comienzos del siglo XX, la ciudad moderna contenía la promesa de transformación de la ciudad clásica en un “lugar de paso”, descentrando los “lugares” hacia “periferias” que acogerían modos de vida más integrales, apoyados en las crecientes tecnologías que ponían en conflicto la noción misma de espacio. Quienes confiaron en esta

1 El texto de Zarone resulta ejemplar entre muchos otros sobre las lógicas filosóficas que afectaron a la constitución de la ciudad occidental. 2 Debemos a Virilio haber recuperado para la cultura civil el término “sexto continente virtual” de las tramas estratégicas del uso militar.

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descentralización para residir, y no pudieron integrar la producción a la morada, viven hoy la venganza del espacio que se ha vuelto resistente para alcanzar sus deseos. La “comunicación” y “comunión” de la comunidad, como aura mítica de las relaciones comunes, se encuentra quebrada por el dispositivo de una ciudad-territorio que alcanza dimensiones posmetropolitanas crecientes. Resultado de ésta son los vínculos problemáticos entre la “morada” y la “red”, como dos lógicas que se traman enfrentadas: o bien el “espacio” con sus dimensiones resistentes que hacen a la física de los cuerpos y los lugares, o bien el “tiempo” con sus dimensiones de duración y conectividad intensa que hacen a la “comunicación” del espíritu. Estas lógicas constituyen el centro de una paradoja irreversible. Los conflictos, con sus modalidades de amistad y sus factores de enemistad, no parecen resolverse en la “cercanía” de las relaciones sin que los gestos de resistencia realizados en los “lugares” se produzcan simultáneamente a “distancia” (Virilio, 1996, pp. 45-70). El cuerpo actúa desgarrado y empequeñecido entre el lugar físico y la red comunicativa. Cada gesto que el cuerpo asume y soporta en el espacio se ve virtualizado en las redes sociales con los apegos instantáneos a la novedad y el olvido resultado de saturaciones informativas e inercias de un espíritu distanciado. El “mando a distancia” modificó sin retorno la trama tardía de las Urbs, de la que proviene la ciudad clásica y la metrópolis, a pesar de los esfuerzos de una militancia social-territorial que busca reconstruir el ser afectivo-entretejido entre determinaciones y servidumbres históricas. El mercado y la industria desmantelaron progresivamente los elementos propios de los “lugares” como escena de las cercanías sociales. La metrópolis está definida desde el comienzo por la producción e intercambio de las redes. La herencia de la civitas romana –plena de lugares con un aura para los intercambios– se diluye allí donde nunca tuvo lugar en nuestra cultura la polis griega –por una densidad y extensión geográfica y demográfica de las concentraciones urbanas–. Nuestro modelo occidental de ciudad-territorio tiene su génesis en la mobilis augescens romana3 (Cacciari, 2004) como matriz de las transformaciones sociales y de las revoluciones políticas, proyectada hacia la “ciudad-planetaria-posmetropolitana”, que al ganar en extensión pierde en intensidad de localización en los “lugares”, como espacios vitales del intercambio. Las identidades locales urbanas, más allá de las políticas estratégicas bien intencionadas y de las laboriosas militancias regionales, habitan una cultura de la disolución de las relaciones de cercanía en favor de los vínculos de lejanía, salvo en los entramados de las llamadas “sociedades secretas” de distinta índole o en el movimiento de la “narco-cultura” que combina ambas lógicas en el territorio. Tal vez, por ello hay que considerar que mientras el espacio se vuelve indefinido, las relaciones pliegan la fragmentación relacional de los cuerpos con la comunicación plena a las redes universales. Este proceso de producción, intercambio y mercado virtual o “desterritorializado” ha afectado los universos de valor, de afectividad y producción inventiva de los vínculos sociales. Las tensiones entre “centro” y “periferia”, categorías propias del urbanismo de los siglos XIX y XX, ya no nombran aquello que pretendían indicar, porque la ciudad-territorio se presenta como un creciente espacio indefinido —indiferente a los lugares— donde

3 Entiendo, como Cacciari, el movimiento de la metrópolis hacia la ciudad-territorio posmetropolitana que encuentra su génesis en la raíz técnica y en la concepción móvil de la civitas romana.

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la conectividad repone el sueño de la felicidad comunicativa instantánea de los nuevos “circos romanos” de las redes sociales. Así como los recuerdos del pasado desaparecen en la nueva “generación de bloguistas”, así las moradas espaciales son tan necesarias como arcaicas vistas a la luz de las redes de proyección conectiva del deseo. A pesar de las mutaciones no dejamos de vivir las tensiones entre espacio y tiempo sin solución como una paradoja irresoluble que la metrópolis instaló en las formas de vida.

Plan para el planeta El planeta roza las treinta y tres ciudades con una población superior a los veinte millones de habitantes y veintisiete de ellas están arraigadas en los países más pobres de la tierra. En estos territorios cuanto aparece se vuelve indiferenciado, mezclando funciones financieras y directivas con moradas, bajo la forma de “espacios-contenedores” que, o bien retoman la fascinación arquitectónica de antiguos edificios de la cultura fabril, o bien apilan formas modulares de la implacable y activa cultura ingenieril. Unos y otros modos encantan por igual a nuestras lógicas de gobierno viendo allí tanto la recuperación del pasado como la solución pragmática para el futuro. Pero no hay que olvidar que nuestros territorios posmetropolitanos mezclan áreas abandonadas y restos en descomposición de glorias productivas del pasado con centros directivos, terciarios y comerciales que superponen la supervivencia con la degradación. En este contexto planetario y local creciente resulta hasta comprensible e irreversible la oposición e integración paradojal subjetiva entre “morada y “red”. La tensión entre arraigo y desarraigo, entre territorio y “desterritorialización” es el resultado de una cultura material espacial que sólo encuentra sus mundos posibles en las relaciones temporales-inmateriales. Esta lógica afecta a las nociones de “lugar” y de “intercambio”. Los modos de vida –más allá de las llamadas “clases medias”– no se producen hoy donde se come y duerme, donde se ve televisión o se establecen conectividades, sino en un continente existencial desterritorializado por las fuerzas del capitalismo que sólo se “reterritorializa” con arraigo espacial si el valor y el afecto hacen a las tramas existenciales como pertenencia e identidad territorial a los “lugares”4 (Negri, 2001). Sin “lugares” no hay ciudad para habitar como pausa que haga posible los intercambios materiales y afectivos de la subjetividad y la comunidad. Circular nuestras “periferias”, como espacios indefinidos e indiferentes a los lugares, como restos de una modernidad inconclusa, nos enfrenta al dominio antropológico y social de los “no lugares”5 (Augé, 1993), donde domina

4 Para Negri no hay forma de reterritorializar las fuerzas del capital sin considerar los universos de valor y afecto que hacen a las tramas existenciales. De la colaboración entre Negri y Guattari merece ser revisada Las verdades nómadas. Por nuevos espacios de libertad, Donostia, Gakoa, 1996. 5 Acordamos con la noción de “lugar antropológico” que establece Augé con relación a los vínculos de cercanía y entendemos su exploración de lo cotidiano en relación con los “no lugares” como nuevos espacios de anonimato ligados a la aceleración de personas y bienes. Sin embargo, creemos que la noción no se reduce a un lugar de

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la disolución por las condiciones de un vaciamiento histórico-productivo de nuestra historia local y por causas del crecimiento de la ciudad-territorio-posmetropolitana. Restaurar los “lugares” parece ser el único programa para la reconstrucción de los vínculos sensoriales de las relaciones con los otros.Tenemos necesidad física de lugares para nuestra dimensión corporal-afectiva más primaria. Sólo en éstos parece posible el enriquecimiento de los modos de vida porque sin “lugar” no hay cuerpo, y sin cuerpo sólo queda la trama vacía de la información. El “cuerpo a cuerpo”, como base de las afecciones subjetivas y comunitarias, no es una información sino un entretejido vital de las sensibilidades histórico-políticas que resulta inseparable del sedimento existencial y emocional que hace al bien común. La metrópolis moderna inició este proceso de “desterritorialización” que va acompañado de un sueño de felicidad inmediata o de una mutación de los valores donde no resulta posible pensar lo corpóreo sin las potencias incorpóreas, que despliegan los cuerpos hacia mundos posibles. Los espacios cerrados y abiertos se componen como lo actual y lo virtual de las relaciones entre el espacio y el tiempo en las experiencias simultáneas de lo corpóreo e incorpóreo. Es cierto que cohabitamos con otros en la indiferencia de otros en una lógica de mundos posibles simultáneos, como también lo hacemos en un “nosotros” existencial-espacial sin el cual la subjetividad y lo común no tendrían lugar. Es una condición de nuestro “hábitat”, y por ello no es prerrogativa de la riqueza económica el encierro actual y la conectividad virtual abierta por el terror a las relaciones con los otros. Sabemos que una “ciudad-cámara” no resolverá por disuasión a las violencias territoriales si las tramas desgarradas de la afectividad productiva e inventiva no encuentran salidas como respuesta a los verdaderos problemas de inclusión social. El objeto de la “ecosofía” es la “inclusión” social, que no puede darse por decreto sin una singularización inventiva de los cuerpos. Incluir no es someter a la obediencia y al mando sino singularizar para la invención y autonomía crítica de las relaciones por venir capaces de dar a luz instituciones más libres e integradoras. Los tráficos de informaciones son públicos y exceden el derecho privado. Por ello, lo virtual puede ser una potencia para la cooperación si la afectividad común es un universo de valor. En este contexto habitamos territorios cada vez más indefinidos con su lógica pragmática de intercambio de informaciones y funciones que constituyen paisajes híbridos que han dejado de ser íconos de la organización social6 (Lynch, 1960). Vivimos atravesados por mitos e imágenes de velocidad y ubicuidad mientras que los espacios que recuperamos o construimos no escapan de viejas formas edilicias del confinamiento para los que pueden acceder al cobijo. El espacio metropolitano todavía era un espacio de “relatividad limitada”, mientras que en las lindes de la más absoluta

tránsito anónimo sino que puede ser extendida a los espacios híbridos de la ciudad-territorio-posmetropolitana. Espacios que para nuestra localidad son simultáneamente anónimos y cobijos para la vida precaria. 6 Lynch valora la imagen del medio ambiente desde el punto de vista de su legibilidad, estructura e identidad destinada no sólo a proteger una lógica de los lugares (Sendas, Bordes, Barrios, Nodos, Mojones) sino a concebir una “imaginabilidad” perceptiva del sentido del conjunto en la transformación de la forma urbana. Sin embargo, cuando enfrenta la forma metropolitana habla de imágenes que exceden a nuestras experiencias de organización icónica. El autor señala la dificultad de hacer visible y legible un orden medioambiental en las lógicas metropolitanas del territorio.

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pobreza domina un espacio de “relatividad general”. Los edificios han dejado de ser “lugares” de referencia para que los “cuerpos” ocupen la experiencia de transformación en movimiento. Cada parte de estos cuerpos es “polivalente”, acogiendo como una esponja su envolvente material e inmaterial. El sueño de la ciencia ficción — de darnos una “individualidad universal” sólo vivible en una “existencia local”— se ha cumplido en los cuerpos en transformación y movimiento perpetuo. Pero cualquier cuerpo presenta límites si no quiere anularse a sí mismo. Hoy los cuerpos en movimiento componen la forma del “todo” en la cualidad de cada “parte”, asumiendo el riesgo de una “grieta” del sistema nervioso central por incapacidad orgánica y biológica más allá de las capacidades cognitivas aprendidas para la integración de los cambios medioambientales. La mutación supone una transformación del animal humano, simultáneamente natural y artificial, en dirección de una “especie” por venir que aún no tiene su contorno definido. Lo que se dice sobre este porvenir son prospecciones aún voluntaristas. Habitar en el tiempo del General Intellect y de la movilización universal no es ni llegará a ser la utopía del desarraigo total y de la “descorporalización” completa en las duraciones temporales. Sin encarnadura de los cuerpos no podremos sentirnos habitantes de lugares. Acabaremos sintiéndonos, tal vez, más alienados en “lugares protegidos” que en un transporte público. Como lo enuncian distintas voces: para sentirnos en casa no buscamos lugares separados, cerrados o protegidos como tampoco podremos hacerlo en trenes, automóviles, estaciones o aeropuertos. Quizá podremos habitar allí donde la encarnadura concuerde con la universalidad de las informaciones que recibimos, donde lo individual se abra a lo universal sin abandonar la singularidad inventiva de la experiencia territorial y existencial. Escribe Guattari (1996, p. 163): Las grandes pruebas por las que atraviesa el planeta (…) no responde a una inexorable maldición biológica. Su clave está en los factores económicos, es decir de poder, y en última instancia subjetivos, culturales, sociales y mediáticos. El futuro del Tercer Mundo descansa primeramente sobre su capacidad para reaprender sus propios procesos de subjetivación en el contexto de un tejido social en vías de desertificación.

Este enunciado es resultado de una inmersión en el territorio existencial latinoamericano que sintetiza su experiencia en Brasil donde coexistían la violencia de las bandas y de las prácticas parapoliciales con lo que otrora fueran activos ensayos de recomposición de las prácticas sociales y urbanísticas del Partido de los Trabajadores. De cualquier forma, Guattari7 (1990) mitigó su escepticismo y logró indicar una dirección política para un discurso ambiental generalizado: “El movimiento ecológico

7 Guattari señala que la ecología medio ambiental no tiene salida sin una ecología generalizada en el sentido planteado por Bateson, de una “ecología de las ideas” que no puede reducirse a la psicología de los individuos, sino que debe percibirse en la organización de los sistemas sociales en los que los individuos producen y se producen colectivamente. El problema central de esta ecología es la concepción de “poder” que atraviesa un territorio y sus modos existenciales tanto como la noción de “singularización” de los individuos como potencias inventivas de inclusión social.

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debería, pues, a mi entender, preocuparse de modo prioritario por su propia ecología social y mental”. De esta ecología depende comprender las relaciones entre economía y poder que subyacen al cuadro ecológico ambiental de nuestras experiencias existenciales en el territorio. Sin una articulación ético-política que reoriente la producción de bienes materiales e inmateriales, en las relaciones visibles a gran escala y en la sensibilidad, inteligencia y deseos de los cuerpos, con un grado de singularización autónoma inventiva, no parece posible una subjetividad abierta en estado naciente, relaciones sociales permeables y flexibles en estado de mutación y un medio ambiente en el punto en el que pueda ser reinventado. Estos procesos continuos de “resingularización” de los individuos valoran la diferencia con vistas a lo común y la solidaridad inclusiva, en la que una “ecología social” resulta inseparable de una “ecología mental” para enfrentar las formas del poder en la constitución de la emancipación. Creo, como Guattari, que esta mutación sólo se puede alcanzar en bloque, reuniendo en una ética de las sensibilidades: la subjetividad, las relaciones sociales y el medio ambiente.

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Ordenamiento territorial y aspectos geoambientales en el Área Metropolitana Bonarerense (AMBA)

Fernando X. Pereyra (UNDAV- SEGEMAR)*

Resumen El ordenamiento territorial es la plasmación espacial de las políticas sociales, culturales y económicas de una sociedad de forma tal que sean compatibles con las características naturales del medio físico. El objetivo es conseguir un desarrollo equilibrado y sustentable de regiones, optimizar la utilización de los recursos naturales a la vez que la organización física del territorio, todo lo cual debe redundar en la mejora de la calidad de vida de todos los habitantes actuales y futuros de una región o país. El crecimiento sostenido de la ciudad en el último siglo, ha tenido lugar sin el establecimiento de pautas mínimas de ordenamiento territorial que tuvieran en cuenta las características del medio físico. Un ejemplo de esta falta de previsión es la ocupación de zonas anegables y la mala elección de sitios para la disposición de residuos. En la región urbana de Buenos Aires, pese al incuestionable rol que juegan en los estudios ambientales, el aporte de las Ciencias de la Tierra ha sido una contribución generalmente soslayada en la planificación. En la presente contribución se analiza la incidencia de los componentes geológicos en el ordenamiento territorial y se evalúan los potenciales impactos debidos al Cambio Climático Global en el Área Metropolitana Bonaerense (AMBA). Palabras clave: Ordenamiento territorial - medio físico - AMBA * Dpto. de Ciencias Ambientales, Universidad Nacional de Avellaneda y Dirección de Geología Ambiental y Aplicada. Servicio Geológico Minero-Argentino (SEGEMAR). E-mail: [email protected].

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Abstract Landscape planning consists in spatial plasmation of social, cultural and economic policies in a form compatible with natural physic environment. Main objective is to have a sustainable and equality development, optimized land resources utilization as well as the organization of territory. These have to result in an improvement of life condition of present and future population. The sustained Buenos Aires Metropolitan Area (AMBA) growth in last century has not takeaccount landscape planning based on natural features. Example of that are occupation of subject to flooding areas, and bad selection of solid waste disposal sites. Moreover earth sciences contribution to planning was a neglected issue. In present contribution, influence of geological aspects of landscape is analyzed in AMBA region as well as main impacts due to Global Climate Change. Key words: Landscape planning-physical environment-Buenos Aires Metropolitan Area (AMBA)

Introducción La localización de asentamientos humanos, su estructura interna y funcionamiento está fuertemente influenciada por los factores ambientales y, particularmente, por la configuración del terreno. En los países en desarrollo un manejo poco efectivo de las tierras en zonas urbanas resulta en una generalizada degradación de suelos, agua y paisaje, ocupación de áreas riesgosas, pérdida de espacios verdes y de tierras agrícolas. En el Área Metropolitana Bonaerense (AMBA) viven más de 13 millones de personas. Más de un tercio de la población y casi el 50% de participación en la generación del PBI de Argentina se encuentran concentrados en menos de 6000 km2. La región en la cual se encuentra localizada la Ciudad de Buenos Aires, en líneas generales, presenta condiciones adecuadas para el establecimiento de una gran ciudad. Posee un relieve suave, buena provisión de agua subterránea y superficial, suelos de excelente calidad agropecuaria, ausencia de grandes potenciales peligros naturales y provisión de materiales aptos para la construcción. No obstante, el gran crecimiento experimentado por el AMBA y las propias características socio-económicas del mismo han resultado en la existencia de grandes problemas geoambientales, algunos de difícil solución. Así, el crecimiento desordenado y sostenido de la ciudad en el último siglo, ha tenido lugar sin el establecimiento de pautas mínimas de ordenamiento territorial que tuvieran en cuenta las características del medio físico. Un ejemplo de esta falta de previsión es la ocupación de zonas anegables (planicies de inundación, cubetas y bajos) y la mala elección de sitios para la disposición de residuos con su consecuente contaminación de las aguas. En las últimas décadas, ante la existencia de una creciente presión antrópica sobre el medio natural y, paralelamente, un mayor grado de conocimiento de las causas y efectos de los

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diferentes peligros geológicos, estos han comenzado a tener mayor influencia en la determinación de políticas y prioridades para inversiones o emprendimientos económicos en general y en la fijación de pautas de ocupación del territorio. Así, constituyen un elemento a ser tenido en cuenta al realizarse propuestas de ordenamiento territorial. La planificación aparece como una herramienta adecuada para orientar y organizar el desarrollo equitativo y sustentable de un territorio y la población que lo ocupa. Por su lado el ordenamiento territorial significa disponer con orden la ocupación y usos del territorio según la mayor o menor aptitud de los diferentes elementos constitutivos del territorio respecto a ellos. Implica, en la práctica, orientar mediante normativas la localización de las actividades en contraposición a la distribución espontánea imperante, motorizada por las leyes del mercado.

Crecimiento urbano del AMBA Desde el momento de su segunda fundación, en 1580, hasta el presente, la región del Conurbano Bonaerense ha experimentado un sostenido pero dispar crecimiento. El AMBA se encuentra constituido por la Ciudad de Buenos Aires, el denominado Gran Buenos Aires (subdividido en dos Coronas o Cinturones concéntricos, la 1° y la 2°), el Gran La Plata y la Tercera Corona, esta última constituye el anillo exterior, conformando una semicircunferencia con un radio aproximado de 100 km. Actualmente el AMBA supera los 13.000.000 de habitantes. La Ciudad de Buenos Aires posee una superficie de 20.000 ha y el GBA, 388.000 ha (Primera y Segunda corona). Hasta 1850 aproximadamente, la Ciudad de Buenos Aires ocupaba una superficie inferior al 35% de lo que hoy es la Capital Federal, con una población de menos de 200.000 habitantes. El crecimiento de la ciudad, si bien sostenido desde su misma fundación, ha sido diferencial en el tiempo y en el espacio. La Ciudad de Buenos Aires ya en 1895 había alcanzado los 600.000 habitantes y en 1947, alcanzó valores similares a lo que hoy es su población: más de 2.900.000 de habitantes ocupando toda la superficie de la Capital Federal. La tasa mayor de crecimiento anual tuvo lugar entre 1869 y 1914, con un promedio de 4,8% anual. Entre 1914 y 1947 disminuyó hasta alrededor del 2%. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el censo del 2010 alcanzó 2.890.151 habitantes, mostrando un crecimiento intercensal de 4,1%, lo que indica una reactivación de la tasa de crecimiento poblacional. Los partidos que integran la denominada 1° Corona, crecieron sostenidamente entre 1895 y 1914, con una tasa del 8%, para luego mantener una tasa del 5% hasta la década del ‘50. Con posterioridad comienza la ocupación de la 2° Corona y, a partir de la década del ´70, la expansión urbana alcanza la 3° Corona, comenzando a englobar localidades que antes se encontraban claramente separadas del GBA, como por ejemplo Gral. Rodríguez, Escobar, Pilar, San Vicente, entre otras, además del Gran La Plata, que con casi 1.000.000 de habitantes va integrándose sostenidamente en el AMBA. Los 24 Partidos del Gran Buenos Aires, en el censo del 2010 sumaron 9.916.715 habitantes,

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con un incremento del 14,2% respecto del 2001. A partir de comienzos de siglo XX comenzaron a ocuparse terrenos poco aptos para el establecimiento de viviendas. Primero en forma difusa, a medida que ciertas áreas de servicios eran desplazadas de la zona céntrica hacia la periferia (mataderos, mercados, barracas), por el establecimiento de nuevas industrias en el perímetro de Buenos Aires y en los partidos de la 1° Corona y por el desarrollo de las vías de comunicación. Esta situación se volvió irreversible con la instrumentación de planes nacionales y provinciales de localización de viviendas los cuales fueron realizados en terrenos generalmente poco aptos.

Aspectos conceptuales y metodológicos del ordenamiento territorial El ordenamiento territorial es la plasmación espacial de las políticas sociales, culturales y económicas de una sociedad de forma tal que sean compatibles con las características naturales del medio físico. El objetivo es conseguir un desarrollo equilibrado y sustentable de regiones, optimizar la utilización de los recursos naturales a la vez que la organización física del territorio, todo lo cual debe redundar en la mejora de la calidad de vida de todos los habitantes actuales y futuros de una región o país. Si bien existen diferentes metodologías, cualquier plan de ordenamiento territorial utiliza, en forma interdisciplinaria e integrada, el conocimiento científico y técnico generado por numerosos especialistas. Sobre la base de estrategias de crecimiento y desarrollo económico definidas a priori por las diferentes instancias de gobierno, los planes de ordenamiento territorial deben procurar: a) adaptar las actividades a las capacidades de acogida del medio físico frente a cada una de las actividades socio-económicas, b) optimizar las interacciones entre las diversas actividades a localizar y c) tender a una utilización múltiple del territorio en el cual se garantice la superposición de actividades compatibles y complementarias en el tiempo y en el espacio. La resolución de los conflictos que se plantean entre los diferentes actores sociales que interactúan en un espacio dado, implican potenciales definiciones y desarrollos que se apartan en uno u otro sentido de un ideal de desarrollo armónico. Por lo tanto es estrictamente necesario llegar a diferentes grados de consensos y acuerdos sociales que permitan el mantenimiento de condiciones de vida adecuadas para toda la población. Estos consensos, plasmados en las primeras etapas de cualquier plan son el verdadero componente del ordenamiento territorial. Existen cuatro conflictos paradigmáticos y recurrentes: 1) la contradicción entre conservación y desarrollo, 2) la pugna entre intereses públicos y privados, 3) el conflicto de intereses entre diversos sectores y 4) la confrontación entre intereses locales y nacionales/provinciales. De la resolución no equilibrada de los conflictos planteados se desprenden toda una serie de problemas cuya síntesis puede ser: a) Desequilibrio territorial, b) Impactos ecológicos y paisajísticos debido a usos incompatibles con el medio físico, c) Mezcla y superposición de usos, d) Derroche de recursos naturales, e) Localización

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de actividades sin considerar los riesgos naturales, f) Incoherencia en la distribución de infraestructuras y servicios, g) Conflicto entre usos, actividades y sectores y h) Desorganización administrativa, superposición de incumbencias. Consecuentemente los objetivos del ordenamiento son la utilización racional del territorio que permita una gestión responsable y sustentable de los recursos naturales y un desarrollo socioeconómico equilibrado de regiones y comarcas. Esto resultará en la preservación del medio físico y una mejora de la calidad de vida. Metodológicamente pueden distinguirse tres etapas: 1) Análisis territorial, 2) Planificación y 3) Gestión. El análisis territorial (también conocido como diagnóstico territorial) se orienta a comprender el funcionamiento de los sistemas naturales, su incidencia en los procesos económico-sociales, culturales y ambientales y las repercusiones territoriales de los mismos. En tal sentido incluye la caracterización del medio físico, el análisis de los usos del suelo y la ocupación del territorio. Los principales factores considerados dentro del primero son la geología, el relieve y morfodinámica (geomorfología), las características climáticas, el suelo, las aguas (tanto superficial como subterránea), la calidad del aire, así como los componentes del medio biótico (vegetación y fauna). Deben considerarse especialmente aquellos aspectos (bióticos y abióticos) que hacen a la configuración del paisaje y que permitan su valoración. La identificación y delimitación de unidades de paisaje homogéneas es el fin último de esta etapa del trabajo ya que las mismas constituirían la base espacial de las acciones a realizar. El estudio del medio físico debe incluir, además de un inventario, la valoración del mismo desde el punto de vista de la conservación, el análisis de su degradación, los peligros naturales y la determinación de los usos vocacionales, plasmados en la identificación de las capacidades de acogida del medio. Los aspectos del medio natural, y especialmente los factores de índole geológica, deben considerarse mediante una doble aproximación, por un lado como geo-recursos y por otro como geo-restricciones, lo que permite, en última instancia valorar el geo-potencial de una región determinada que constituye la base del ordenamiento del medio físico.

Características del medio físico El clima de la región es del tipo subhúmedo-húmedo, con una media pluviométrica de alrededor de 1200 mm, con máximas diarias puntuales de 149 mm, de 157 mm para 48 hs. y de 218 mm para 72 hs. Los meses con mayores precipitaciones son febrero, marzo, abril, octubre, noviembre y diciembre. Las precipitaciones no son de tipo estacional. El excedente hídrico es del orden de los 200 mm anuales. En las últimas décadas, numerosos autores han señalado un aumento progresivo de las precipitaciones de 1000 mm/año a 1200 mm/año lo que ha significado que muchos parámetros de diseño de obras no hayan tenido en cuenta estas consideraciones. Asimismo, han aumentado la frecuencia y la intensidad de las tormentas, siendo el caso extremo la tormenta ocurrida en La Plata en el año 2013, con lluvias localmente superiores a los 300 mm en pocas horas (2 y 3 de abril del 2013). Desde el punto de vista geológico, la zona estudiada se encuentra dentro de la Provincia

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Geológica Llanura Chaco-pampeana. Los sedimentos aflorantes han sido agrupados en el Pampeano y en el Pospampeano (según el clásico esquema). El “Pampeano” o Formación Pampa, incluye a los depósitos de las Formaciones Ensenada y Buenos Aires. Estas conforman el sustrato principal de la Ciudad de Buenos Aires y de buena parte del AMBA. Son limos loessicos con arenas subordinadas de origen eólico, de edades plio-pleistocenas. Presentan frecuentes niveles de paleosuelos, tanto antiguos horizontes argílicos como calcretes (“toscas”). En total superan los 40 m de potencia. Los depósitos fluviales, de granulometrías limo-arenosas, se encuentran comprendidas dentro de la denominada Formación Luján o “lujanense”. Ocupan los principales valles fluviales. Finalmente, correspondiendo a ingresiones marinas se encuentran depósitos marinos y estuaricos holocenos. Estos pueden ser limo-arcillosos (canales de marea y albúfera) o arenosas (cordones litorales), formaciones Querandí y La Plata respectivamente (o Fm. Las Escobas). Afloran en la planicie del Río de la Plata. La zona estudiada se encuentra dentro de la región denominada Pampa Ondulada (Provincia Geológica Llanura Chaco-pampeana). Presenta ondulaciones con amplias divisorias, con dirección aproximada NE-SO. La red de drenaje se encuentra moderadamente integrada y posee diseño paralelo a subdendrítico. Está separada por una amplia divisoria de las cuencas de los ríos Samborombón y Salado, correspondientes a la región de la Pampa Deprimida. En esta divisoria se localizan varias lagunas desarrolladas en antiguas cubetas de deflación. Los factores que han controlado la evolución geomórfica de la región en el Pleistoceno-Holoceno son: 1) las oscilaciones del nivel del mar, 2) la depositación de potentes acumulaciones de loess y 3) la formación de suelos. Pueden diferenciarse cuatro Unidades Geomórficas (U.G.) principales. La U.G. Planicie poligenética del Río de la Plata se desarrolló originalmente como una planicie de acreción marina, comportándose, en la actualidad, como la planicie aluvial del río. Este sector proximal al Río de la Plata, es el más afectado por las “sudestadas”, sufriendo importantes anegamientos, debido a la cota (generalmente inferior a los 3 msnm), bajo gradiente y complejidad geomórfica. Esta unidad muestra la menor aptitud para la urbanización de la región, entre otros aspectos por su anegabilidad y la presencia de terrenos poco aptos para fundaciones. La Boca, Barracas y Avellaneda se encuentran esencialmente en esta unidad. La U.G. Planicies aluviales y terrazas bajas se desarrolla en los principales cursos fluviales que desaguan en el Río de la Plata. Destacan los ríos Matanza-Riachuelo, Reconquista y Luján, como principales colectores en el área de estudio. Esta unidad arealmente es la de menor tamaño y presenta una elevada posibilidad de inundación. Debido a las modificaciones antrópicas (márgenes sobreelevadas) se comportan como cursos “alóctonos”. Por lo tanto, la planicie de inundación y terraza de los mismos en esos tramos y aguas arriba se pueden anegar (coincidiendo con la zona más poblada). Toda la zona sur de la Ciudad de Buenos Aires y numerosos Partidos del Gran Buenos Aires se ubican en estas cuencas, siendo proclives a sufrir inundaciones como por ejemplo en el caso de Luján. La U.G. Planicie Loessica constituye las divisorias altas, presentan un relieve plano o suavemente ondulado. Están constituidas por depósitos loéssicos “Pampeanos”. Se encuentra marginada, respecto del Río de la Plata y tributarios mayores, por una escarpa de erosión (“barranca”). La denominada barranca se extiende sobre toda la zona costera, especialmente hacia el norte (donde alcanza mayor altura), desapareciendo en los sectores en los

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que desembocan los principales cursos fluviales en el Río de la Plata. En el caso de Ciudad de Buenos Aires se desarrolla aguas arriba en el Riachuelo, observándose un fuerte desnivel en la zona de Flores y Mataderos. La barranca corresponde a un paleoacantilado formado durante la última ingresión marina (Holoceno medio, aproximadamente entre 7000 y 4000 años antes del presente). Esta unidad es la que presenta menor susceptibilidad al anegamiento. Finalmente se encuentra la U.G. Delta del Paraná, la cual si bien muestra el mayor grado de naturalidad ha sido sometida a una fuerte presión antrópica, lo que está resultando en una marcada y acelerada degradación de la misma. Con respecto a los suelos, en función de los diferentes materiales originarios, las diferentes posiciones en el paisaje y geoformas, puede establecerse que los suelos poseen importante variabilidad espacial. Predominan los Argiudoles típicos, desarrollados en las divisorias y en las laderas de valles. Se han formado a partir de los sedimentos loéssicos y son profundos (más de 1,5 m). Pese a encontrarse en aquellas zonas menos anegables, presentan evidencias de condiciones reductoras y saturación temporal con agua a poca profundidad (a 25-40 cm aparecen concreciones y moteados). Del estudio de los suelos surge, en líneas generales, que independientemente del lugar del paisaje que ocupen, todos los suelos de la región presentan características que permiten inferir diferentes grados de saturación del perfil con agua, siendo frecuentes los Endoacuoles y los Acuentes en general en ambientes fluviales, mientras que en sectores de interfluvios se explica por la presencia de capas colgadas y por el exceso de agua producto de un balance hídrico positivo. Esto es una evidencia de un nivel freático alto, la mayor parte del año. Los suelos de la región se encuentran en muchos casos modificados por la acción antrópica. Asimismo, la presencia de un horizonte argílico implica una permeabilidad moderada a baja y una velocidad de infiltración baja, lo que es importante a la hora de considerar los coeficientes de escorrentía. En la Tabla 1se sintetizan las características relevantes del medio físico en el AMBA.

Unidad Geomórfica

Formaciones geológicas aflorantes

Material Superficial

morfodinámica

Relieve relativo

Suelos principales

Planicie Loessica

Buenos Aires Ensenada La Postrera

ML CH y CL

baja

moderado

Argiudoles Hapludoles

Terrazas y planicies aluviales

Lujan La Plata Aluvio actual

CL y OL

moderada

moderado

Hapludoles Endoacuoles Udifluventes

Delta del Paraná

Aluvio actual

OL OH y CL

muy alta

Bajo

Endoacuoles Udifluventes Fluvacuentes

Planicie poligenética del Río de la Plata

Querandi La Plata Aluvio actual

OL OH

moderada

Bajo

Endoacuoles Natracualfes Hapludertes

Tabla 1: características relevantes del medio físico en el AMBA.

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CARTOGRAFÍAS DEL SUR

La red de drenaje del AMBA La cuenca del río Matanza abarca una superficie de cerca de 2300 km2, con una longitud de cauces total de 510 km en 232 cursos mayores y menores. El curso principal posee una longitud de 81 km. y un hábito meandriforme con alta sinuosidad. El cauce se encuentra “encajonado”, evidenciando una importante incisión vertical para el Holoceno superior (vinculado a un rápido descenso del nivel de base), lo que implica una baja capacidad de migración de los meandros y por lo tanto escasa erosión lateral actual. Constituyó uno de los principales ejes de crecimiento de la ciudad, primeramente por su actividad, si bien limitada como puerto, que estuvo activo hasta principios del siglo XX, y en la radicación de industrias como saladeros. Su territorio está ocupado por 3.500.000 habitantes, que la pueblan en densidades crecientes, desde la cuenca superior (de carácter rural) a la inferior, donde corre entre la zona sur de la Ciudad y los partidos de Lanús y Avellaneda. El sistema hídrico que forma el conjunto comprende tierras del Sur de la Ciudad de Buenos Aires y de 15 municipios de la Provincia de Buenos Aires, los de Almirante Brown, Avellaneda, Cañuelas, Esteban Echeverría, Ezeiza, La Matanza, Lanús, Las Heras, Lobos, Lomas de Zamora, Marcos Paz, Merlo, Lobos, Presidente Juan D. Perón y San Vicente. El río Matanza posee un caudal medio (en la estación Autopista) anual de 7,02m3/seg y un caudal máximo de 1325m3/seg, variando las cotas de la superficie del agua entre 1,43 m y 6,16 m, correspondiendo este último valor a una inundación importante pero no extrema. Teniendo en cuenta las características del curso y de la planicie aluvial y nivel de terraza, esta amplitud en la altura del agua, implica anegamientos de extensas zonas. El río Matanza, en su tramo inferior (Riachuelo) poseía una alta sinuosidad, debida a la muy baja pendiente en este tramo y a la interacción con el Río de la Plata. Numerosas lagunas, bañados y meandros abandonados ocupaban la planicie aluvial, quedando solo como evidencias la laguna Soldati y la ubicada dentro del Autódromo, parcialmente modificadas. La planicie aluvial, en esta zona posee un ancho máximo de 6 km y el desnivel total es de 35 m entre sus nacientes y la desembocadura en Puerto Nuevo. El río Reconquista corre también, debido al control estructural de los cursos fluviales en la Pampa Ondulada, con rumbo dominante NE, desembocando actualmente en el río Luján en la zona de Tigre, si bien es probable que un brazo del mismo desembocara directamente en el Río de la Plata, a la altura de San Fernando. Tiene sus nacientes en Moreno y se forma por la unión de numerosos cursos menores. Posee una longitud de 82 km y drena una cuenca de 1574 km2. Sus principales afluentes son los arroyos la Choza y Durazno en sus orígenes y el arroyo Morón, parcialmente entubado. En la zona de la Reja (Partido de Moreno) se ha realizado en 1971 un embalse a los efectos de controlar las crecidas (dique Cascallares). Posee una pendiente media mayor que el Matanza (desnivel de 42 m), con numerosos resaltos en su curso debidos a la presencia de bancos de tosca, alguno de los cuales se pueden observar desde el Camino del Buen Aire y el Acceso Oeste. Su caudal medio es del orden de los 3 m3/seg, con valores máximos, con un t de recurrencia de 10 años, de 286 m3/seg.

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El río Luján que posee la mayor cuenca de la región considerada, con una superficie de casi 3300 km2. Esta cuenca limita hacia el sur con la Cuenca de Salado, la mayor de la Provincia de Buenos Aires, hacia el norte con del río Areco y Arroyo de la Cruz y hacia el sudeste con la del río Reconquista. El río Luján tiene una extensión de 128 km, hasta su desembocadura en el Río de la Plata, en el Partido de San Fernando. Su caudal medio es 5,37 m3/seg y, los valores máximos, con TR de 10 años, de casi 400 m3/seg. Los cursos que forman la red de drenaje son mayormente permanentes. Posee un diseño sinuoso, con algunos resaltos controlados por interposición de bancos de tosca que actúan como límite a la incisión vertical. Su dirección dominante también es sudoeste-noreste, salvo en su tramo final en el cual se vuelve paralelo al paleoacantilado que margina la planicie loéssica, formando parte del ambiente deltáico. Entre estas cuencas existen diversos sectores que drenan directamente al Río de la Plata, como por ejemplo la zona comprendida entre San Isidro y la CABA, dentro de la cual destacan los arroyos Basualdo, Medrano, Vega y Maldonado, todos ellos entubados y numerosos cursos menores. El Arroyo Maldonado constituye la principal cuenca de la CABA y fue entubado a fines de la década del ´30. En la zona sur del GBA, también aparecen numerosos cursos que desembocan en el Río de la Plata. Destacan, de norte a sur, los arroyos Sarandí, de las Piedras, Santo Domingo (cuenca de 155 km2), Jiménez, de las Conchitas (122 km2), Baldovinos, Pereyra, Rodriguez, el Gato (98 km2) y al sur de La Plata, los arroyos Maldonado, Pescado, Cañada Arregui, Buñirigo, San Felipe, etc. Son sinuosos y encajonados y sus tamos cercanos a la desembocadura se encuentran controlados por la presencia de cordones de conchillas de la última ingresión marina. Si bien en muchos tramos se encuentran rectificados o entubados, su presencia es muchos más evidente que los correspondientes a la zona norte.

Análisis de la influencia del medio físico en la expansion urbana Los factores geológicos-geomorfológicos que juegan un papel importante en el desarrollo de las ciudades pueden ser agrupados en tres grandes conjuntos: 1) las geoformas, 2) los procesos geomorfológicos y 3) las condiciones del suelo, formaciones superficiales y del subsuelo. Dentro del primer grupo, son especialmente las características morfográficas y morfométricas los principales aspectos a considerar, entre las que destacan la situación geográfica, la distribución espacial, la forma del relieve como relieve relativo, grado de disección, orientación, ángulos de las pendientes y el tamaño de las geoformas. Estos elementos influyen, entre otras funciones en el transporte, la necesidad de movilizar materiales para nivelaciones, la mayor o menor concentración poblacional en áreas de menor relieve, etc. Dentro del segundo grupo, se enmarcan aquellos aspectos relacionados con los diferentes riesgos naturales, esencialmente, en el caso del AMBA, de tipo geoclimáticos. Finalmente, el tercer grupo de factores se relaciona con los aspectos esencialmente geotécnicos, ingenieriles y de recursos minerales necesarios para la construcción.

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CARTOGRAFÍAS DEL SUR

Los riesgos geológicos y geoclimáticos son todos aquellos procesos o sucesos que ocurren en el medio geológico, independientemente que sus causas sean naturales, inducidas o mixtas, que puede generar un daño social o económico a alguna comunidad determinada y en cuya predicción, prevención o corrección deban emplearse criterios propios de las ciencias de la Tierra. Uno de los principios fundamentales de los denominados riesgos naturales o riesgos geológicos naturales es que siempre ha habido procesos geológicos que constituyen amenazas para determinados sectores del territorio, que tienen una vulnerabilidad intrínseca, y que por consiguiente podrían constituir un peligro para la gente. Esto significa que muchos de los problemas ambientales son fenómenos naturales comunes que se vuelven peligrosos para la población cuando ésta ocupa sectores próximos a un potencial fenómeno o cuando modifica algunos de los factores que originan esos procesos en el sentido de aumentar el riesgo. Los problemas ambientales son aquellos aspectos de la relación entre la sociedad y el medio físico (modificado o no por la acción antrópica) que generan directa o indirectamente consecuencias negativas sobre la calidad de vida de la población presente y futura. Los principales problemas ambientales que afectan a la población del AMBA son: 1) inundaciones, 2) emplazamientos de sitios de rellenos sanitarios, 3) sobreexplotación de acuíferos, 4) ascensos freáticos, 5) apertura y explotación de áridos en canteras a cielo abierto, 6) presencia de suelos expansibles del tipo CH en las arcillas del Querandinense, 7) modificación de la línea de costa, 8) relleno de estuarios y planicies aluviales, 9) erosión hídrica de suelos, 10) pérdida de productividad de suelos, 11) contaminación de suelos, 12) contaminación de aguas superficiales, 13) contaminación de aguas subterráneas, 14) eutroficación de aguas, 15) degradación de suelos por minería de áridos, 16) urbanización desordenada, 17) regresión del bosque-pastizal nativo, 18) repoblación con especies exóticas, 19) degradación de habitats faunísticos valiosos, 20) degradación del paisaje, 21) contaminación atmosférica, formación de smog y nieblas urbanas, 22) contaminación sonora y 23) escasez de espacios verdes. En muchos de ellos las características del paisaje son un factor determinante, mientras que en otros son un factor de intensificación. Los principales aspectos que determinan la degradación de los recursos en la región pueden ser divididos en antrópicos y naturales. Dentro de los primeros se encuentran: a) Alta concentración poblacional, b) Alto grado de precariedad en la cual se encuentra un porcentaje considerable de la población de la cuenca, c) Marcado déficit en la infraestructura de servicios, en especial cloacas y suministro de agua potable, d) Alta concentración industrial, sumada a la existencia de un porcentaje considerable de industrias precarias o que emplean procedimientos y técnicas antiguas, e) Superposición espacial de numerosos usos del suelo (urbano, industrial, agrícola), en muchos casos incompatibles, f) Localización de sitios de disposición de residuos de diversos tipos, tanto oficiales como clandestinos, g) Intenso grado de antropización de la cuenca, lo cual en muchos casos significa un impedimento al normal flujo de los cursos fluviales, h) Existencia sostenida en el tiempo de instalaciones portuarias en su tramo inferior, i) Alto grado de impermeabilización de la cuenca por la urbanización

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lo que también implica un aumento del escurrimiento superficial y j) Uso intensivo del agua subterránea. Dentro de los naturales, destacan: a) Cuencas caracterizadas por la existencia de caudales relativamente bajos, pero que en caso de grandes tormentas aumentan en varias magnitudes sus caudales. Además poseen escasa pendiente regional y red de drenaje pobremente integrada, b) Existencia de un nivel freático alto y numerosos acuíferos poco profundos, c) Presencia de bañados y zonas anegables, d) Presencia de suelos y materiales superficiales poco permeables lo que favorece el escurrimiento superficial por lo que los compuestos tóxicos llegan rápidamente a las aguas superficiales y e) Condiciones climáticas húmedas y templadas. Analizando la ocupación y uso actual del territorio se pueden observar la existencia de factores de primer nivel que inciden y han incidido históricamente, en su disposición espacial, inhibiendo o restringiendo la expansión urbana. Los aspectos geológicos, geomorfológicos y edáficos son la presencia de: 1) la planicies aluviales (pisos de valles fluviales de los cursos principales), 2) la Planicie poligenética del Río de la Plata (toda la faja costera litoral), 3) la presencia de Bajos y lagunas en la planicie loéssica, 4) la Barranca (paleoacantilado marginal de la planicie loéssica), 5) la aptitud de los suelos y 6) la disponibilidad de materias primas para la construcción (arcillas, tosca, cal, arena). Su influencia es evidente a lo largo del tiempo, con un grado mayor de evidencia cuando la ciudad era más pequeña. Esta situación es especialmente observable si se comparan mapas, planos, fotos aéreas e incluso imágenes satelitales de distintos años. Estos aspectos, antes enunciados, han influenciado la distribución de las vías de comunicación (caminos y trenes), condicionaron los usos del suelo por su aptitud y; finalmente, condicionan y condicionaron los usos y ocupación del espacio por su mayor o menor vulnerabilidad frente a potenciales peligros naturales (esencialmente inundaciones y anegamientos). En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, la ocupación casi total del espacio apto se produjo en la década del 50, evolucionando solo marginalmente desde ese momento (especialmente en la zona costera del Río de la Plata, a partir de los años 90). Para la década del 70 lo mismo puede decirse para la Primera Corona del Gran Buenos Aires, y en los 80-90 para la Segunda Corona, quedando solo algunos sectores marginales remanentes, como la zona de Ezeiza, Parque Pereyra Iraola y Campo de Mayo. Actualmente la ocupación absoluta de las tierras y el reemplazo gradual de actividades primarias por aquellas relacionadas al uso urbano, se ha desplazado a la Tercera Corona. Un fenómeno generalizado es que ha aumentado considerablemente la ocupación de terrenos poco aptos en todo el AMBA, en particular la planicie Poligenética del Río de la Plata y Delta (proyectos tanto al norte como al sur) y sectores de los valles de los ríos Matanza y Reconquista. En la tabla 2 se resumen las principales respuestas que presentan los diferentes ambientes geomorfológicos frente a los actuales y potenciales problemas geoambientales del AMBA.

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Planicie loessica

Terrazas y planicies aluviales

Planicie del Río de la Plata

Delta

Anegabilidad

baja

alta

alta

muy alta

Estabilidad de pendientes

alta

moderada

variable

variable

moderada

alta

alta

Alta

limos, arenas, tosca

arcillas para ladrillos

conchillas y arenas

desaconsejado

baja

media

Alta

Media

buena

mala

Mala

muy mala

muy alto

alto

medio

Bajo

urbano y agropecuario

parquización y recreación

parquización, protección y preservación

protección y preservación

Susceptibilidad a la contaminación de suelos Potencial Minero Presencia de suelos expansivos Aptitud como sitio de disposición de residuos potencial agropecuario

Uso sugerido

Tabla 2: principales aspectos ambientales según unidad de paisaje en el AMBA. La capacidad de acogida de un territorio puede definirse en forma empírica a través de una serie de aproximaciones. Se desprende del compromiso existente entre la aptitud potencial de los ecosistemas y el impacto o fragilidad de los mismos, los que combinados permiten realizar una valoración de la capacidad de acogida de un ecosistema. En una segunda etapa se conjuga este resultado con la valoración de los procesos activos y riesgos naturales lo que permite establecer la capacidad de acogida del territorio. Las categorías de ordenación resultan finalmente de la combinación de las capacidades de acogida y el mapa de unidades de síntesis, en este caso y dada la escala de trabajo escogida, el mapa geomorfológico. Se han definido seis clases de acciones según los usos; recomendado, sugerido, aceptable, aceptable con restricciones, desaconsejado y prohibido. En el caso de aceptable con restricciones, esta clase implica la necesidad de estudios especiales y específicos frente a potenciales acciones. En la tabla 3, se proponen los usos sugeridos basados en las capacidades de acogida de los cuatro ambientes geomorfológicos principales de la región, aplicados a la zona norte del AMBA, la zona que concentra la mayor parte de la inversión y la mayor tasa de expansión urbana. Es posible, teniendo en cuenta las características del medio físico del área del AMBA, analizar en qué medida el actual desarrollo del área urbana se aproxima o no a las capacidades y aptitudes del medio natural. Se observa que el actual uso de la tierra en la región se aparta considerablemente de lo propuesto en la tabla en cuestión, por lo que es de esperar efectos negativos de la mayor parte de las acciones que actualmente se realizan.

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Planicie loessica

Planicie del Río de la Plata

Delta del Paraná

Terrazas y planicies aluviales

Protección de ecosistemas

S

R

R

S

conservación estricta

D

S

R

S

Protección del paisaje

S

R

R

S

Recreación y espacios verdes

R

R

S

R

urbanización de alta densidad

A

P

P

P

urbanización de baja densidad

R

D

Ax

D

Industrial

AX

P

P

P

instalaciones técnicas de servicios

AX

D

P

D

disposición de residuos

AX

P

P

P

minería de arenas

Ax

Ax

P

D

minería de limos

Ax

D

P

D

minería de arcillas

D

Ax

P

Ax

Ax

Ax

P

D

horticultura-floricultura-fruticultura

minería de tosca y conchillas

R

S

Ax

Ax

Ganadero

A

A

Ax

Ax

vías de transporte

A

A

P

D

líneas de tendido aéreo

A

A

Ax

Ax

líneas de tendido subterráneo

A

D

P

D

Tabla 3: Usos sugeridos basados en las capacidades de acogida. Se han definido seis clases de acciones según los usos; recomendado, sugerido, aceptable y aceptable con restricciones, desaconsejado y prohibido.

El Área Metropolitana Bonaerense y el cambio climático global En las últimas décadas los conceptos de Cambio Global y cambio climático se han ido incorporando a nuestra cotidianeidad. Hoy son temas que están presentes en los medios, en la educación y, progresivamente, se van incorporando a las agendas políticas. Sin embargo aún son conceptos poco o mal comprendidos por la mayor parte de la gente. También son motivo de controversia científica, generalmente entre posiciones extremas y, a veces, fundamentalistas. El clima ha variado a lo largo del tiempo geológico numerosas veces y el período geológico en el que nos encontramos, el Cuaternario, se caracteriza precisamente por eso: la variación climática. Las glaciaciones son la constante de este último período. En las glaciaciones, los hielos cubrieron más del 40% de la superficie de la Tierra. Los niveles del mar descendieron y ascendieron cientos de metros en comparativamente poco tiempo, cambiaron la circulación atmosférica y también la circulación oceánica. La vegetación y los animales se adaptaron a esos cambios y se fueron desplazando según los cambios ocurridos.

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CARTOGRAFÍAS DEL SUR

El hombre también debió adaptarse a grandes migraciones y cambios en la forma de vida y de apropiación de la naturaleza tuvieron lugar. Incluso, en tiempos muy recientes, entre los siglos X y XVII tuvieron lugar importantes variaciones climáticas. Primero tuvo lugar un evento cálido, llamado a veces Vikingo, ya que implicó la expansión de este pueblo en Europa debido a un aumento poblacional vinculado a este clima más benigno. Luego, tuvo lugar un brusco desmejoramiento de las condiciones climáticas y los hielos volvieron a avanzar, si bien mucho menos que en el pasado. Este evento es conocido como Pequeña Edad de Hielo y sus efectos han sido documentados en el mundo entero. En la zona cordillerana existen numerosos indicios de este fenómeno tan reciente. Este período llevó a la pérdida de cosechas y una disminución general en la producción de alimentos en Europa que provocaron grandes hambrunas y las grandes mortandades relacionadas a las pestes que afectaron a la región en la Edad Media. Incluso, en América numerosos investigadores relacionan, al menos en parte, el fin de algunas civilizaciones americanas con este cambio climático, como por ejemplo de los Mayas en Centroamérica y del Tiahuanaco en la región del Altiplano. Por lo tanto el cambio climático es una constante de la Tierra. Sin embargo, en las últimas décadas se ha observado una variación climática muy sostenida y a ritmos muy acelerados si se los compara con los tiempos conocidos para los fenómenos naturales que han ocurrido en el pasado. Así, numerosos investigadores han planteado que las diversas actividades realizadas por el hombre, especialmente desde la Revolución Industrial, vinculados especialmente a la generación de energía por la combustión de combustibles fósiles (petróleo, carbón y gas) están afectando el clima. Existe actualmente consenso en que la forma actual de producción ha implicado un aumento significativo en la emisión de CO2. Aunque la superficie terrestre, los océanos y los hielos son calentados directamente por el Sol, no absorben toda la energía que reciben. Parte de ella es devuelta hacia la atmósfera como otro tipo de energía que, una vez en ella, es retenida momentáneamente por el vapor de agua, el dióxido de carbono (CO2), el metano (CH4) y otros gases, como los clorofluorocarbonos (CFCs), los hidrofluorocarbonos (HFCs), los perfluorocarbonos (PFCs), el óxido nitroso (N2O) y el hexafluoruro de azufre (SF6), entre los más importantes. Los gases que tienen esta propiedad se denominan gases de efecto invernadero (GEIs). Como resultado, el planeta se mantiene lo suficientemente templado como para hacer posible la vida. El efecto invernadero impide que los días sean demasiado calurosos o las noches demasiado frías. Si este fenómeno no existiera, las fluctuaciones serían intolerables. A pesar de ello, una pequeña variación en este delicado balance de absorción y emisión de energías puede causar cambios drásticos. Un aumento de estos gases en la atmósfera, debido a acciones antrópicas, puede producir un aumento de la temperatura, generando lo que se conoce como Calentamiento Global. Este calentamiento puede resultar en un cambio del clima a nivel global. Por su parte, la combinación de modificaciones en el sistema Tierra-Atmósfera-Océanos-Biósfera a escala planetaria suele denominarse Cambio Global. El Panel Intergubernamental de Cambio Climático en el año 2007 ha concluido que el calentamiento del sistema climático es inequívoco y es imposible que el actual aceleramiento del calentamiento global se deba solamente a causas naturales.

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Consecuentemente, a nivel internacional se han realizado numerosas actividades que han tenido como objetivo presionar a los gobiernos y empresarios para que instrumenten políticas de producción más adecuadas, reduciendo la emisión de CO2 y reemplazando, al menos en parte la dependencia de los combustibles fósiles por otras fuentes de energía como el viento y el sol. Sin embargo, algunas potencias, como por ejemplo EEUU se han negado a asumir compromisos en ese sentido. Es importante tener en cuenta que ese país es responsable por sí solo de más de un cuarto de la producción de CO2 del mundo ya que posee una matriz energética muy atrasada y dependiente del petróleo y del carbón además de ser el principal consumidor de energía del planeta. El cambio climático es uno de los principales problemas del Siglo XXI ya que modifica todas las dimensiones del desarrollo sostenible: ambiental, social, económica e institucional. Los efectos del cambio climático imponen una amenaza al desarrollo sostenible, especialmente en algunas áreas y comunidades. Consecuentemente, es importante identificar los impactos más serios para cada región y las áreas de mayor vulnerabilidad. Si bien es difícil separar los efectos del cambio climático natural de los efectos antrópicos, es posible plantear que las influencias humanas en el clima han podido contribuir a: Disminución de los hielos polares y los glaciares producto del calentamiento por lo que la cubierta de hielo terrestre disminuye y se produce la elevación del nivel del mar. Es de notar que este cambio antrópico se suma a la deglazación por causas naturales verificables en la Tierra que tiene lugar desde el Último Máximo Glacial. w Aumento de la temperatura de los océanos, lo que provoca que el cuerpo de agua se expanda y crezca en volumen y a la vez genera cambios en patrones de viento y trayectorias de tormentas. w Aumento de las temperaturas mínimas y máximas, disminución del número de noches frías y días fríos y aumento de las olas de calor. w Cambios en el régimen de lluvias: Del análisis de escenarios del cambio climático, surge que en algunos sectores del planeta el clima será más seco y más cálido, conduciendo a periodos de sequía. A su vez, en estos lugares las precipitaciones se volverán más torrenciales, produciendo inundaciones. En otros sectores habrá excesos de agua, generando cambios en la fisonomía del lugar. w Existencia de patrones de clima severo: más huracanes, tornados, lluvias torrenciales y sequías (dependiendo de dónde se vive en el planeta). w Modificaciones en el ciclo hidrológico: Los cambios del clima afectarán tanto a la calidad como a la cantidad de agua disponible. Se espera que el cambio climático afecte los recursos de agua dulce. En los ríos es de esperarse que se produzcan alteraciones en la escorrentía. Las aguas subterráneas son también importantes para el sostenimiento de corrientes, lagos, humedales y otros ecosistemas asociados y también se verían afectados por el C.C. Cabe destacar que los impactos directos del cambio climático sobre los procesos naturales pueden ser exacerbados por las actividades humanas. w

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Cambios en la biodiversidad: Muchas especies solo pueden vivir en determinados rangos de temperatura y humedad. El cambio climático afecta a la distribución de especies en el planeta. La estructura y función de los ecosistemas semiáridos está fuertemente influenciada por la naturaleza de la lluvia que reciben. La cantidad de precipitación es sin duda importante, pero también lo es su distribución temporal. w Problemas en la agricultura y en la ganadería, vinculados esencialmente a la modificación de balance hídrico de los suelos. w

Estos efectos a su vez pueden provocar crisis en la disponibilidad y calidad de agua dulce; aumento de mortalidad por calor (estrés, contaminación de alimentos, etc.) y transmisión de enfermedades por el agua y otros vectores y migraciones humanas como por ejemplo en África. En líneas generales puede verificarse que el Cambio Climático generará un aumento de conflictividad con mayores impactos en países en desarrollo. Las ciudades son particularmente vulnerables frente al Cambio Climático porque la alta concentración de población y bienes y su fuerte dependencia de la infraestructura las vuelven particularmente vulnerables frente a eventos climáticos extremos. En relación a la situación en Argentina y en el Área Metropolitana Bonaerense, la información generada por el Servicio Meteorológico Nacional, así como por numerosos grupos de investigación de universidades nacionales y otros organismos públicos, permitió establecer que la República Argentina ha sido objeto de un proceso de cambio climático en el Siglo XX. Durante el último siglo se registró en nuestro país un significativo aumento de la temperatura de superficie en la Patagonia e islas del Atlántico Sur. Al norte de los 40°S las tendencias positivas de temperatura fueron menores y sólo perceptibles a partir de los últimos 40 años. En contraste, allí se registró un importante aumento de la precipitación durante las décadas del 60 y 70. En casi todo el país hubo un aumento de las precipitaciones medias anuales con mayor incidencia en el noreste y en el centro del país. Este cambio implicó que, por un lado, se facilite la expansión de la frontera agrícola en la zona oeste periférica a la región húmeda tradicional, pero por otro lado, condujo al anegamiento permanente o transitorio de gran cantidad de campos productivos. El aumento de las precipitaciones en el país, generó a su vez un aumento importante en los caudales de los ríos (con excepción de aquellos que se originan en la Cordillera de los Andes alimentados por fusión nival). Así, tanto el río Paraná como el Uruguay muestran un aumento más significativo en los caudales medios anuales desde la década del 70, superando los 20.000 m3/seg y 5.000 m3/seg, respectivamente, si bien en 1983, el caudal de ambos sumados llego a 80.000 m3/seg. De todas formas, dado el volumen de agua que se encuentra en el estuario del Río de la Plata y la influencia del océano, estos aumentos no implicarían un ascenso significativo del nivel medio del Río de la Plata. El aumento de los caudales de ríos trajo aparejado beneficios en relación a la generación de energía hidroeléctrica en la Cuenca del Plata. Sin embargo, el aumento de la frecuencia de inundaciones, generó graves consecuencias socioeconómicas en los valles de los grandes ríos de las provincias ubicadas en el este del país. Cabe destacar que, a su

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vez, se registró un considerable aumento de la frecuencia de precipitaciones extremas en gran parte del este y centro del país con los consiguientes daños por las inundaciones, vientos destructivos y granizo asociados a estos eventos. Además del cambio climático, la Argentina se ve afectada por la variabilidad del clima. Cuando esta variabilidad excede las condiciones normales, se generan diferentes problemas sociales y pérdidas económicas. Los mayores impactos se deben a la variabilidad interanual de la precipitación que impacta fuertemente en la producción agropecuaria en períodos de sequía y también, aunque en menor medida, cuando se registran grandes lluvias que generan excedentes hídricos y causan inundaciones. La variabilidad climática surge a partir de las complejas interacciones que se producen entre los diferentes componentes del sistema climático, como son los océanos, las tierra continentales, los hielos y la atmósfera. El origen de la variabilidad climática es diferente de aquel que produce el cambio climático, asociado con cambios externos al sistema climático ya sean naturales (como por ejemplo, cambios en la radiación solar entrante o la actividad volcánica) o antropogénicos. Gran parte de la variabilidad que experimentan diferentes regiones del globo y en particular, grandes porciones de nuestro país, se relaciona con modificaciones en las condiciones superficiales de los océanos, principalmente de las regiones tropicales. En general, las variaciones en las interacciones mar/atmósfera que se producen en el Océano Pacífico tropical, comúnmente conocidas como el Fenómeno del Niño y de la Niña que originan fuertes oscilaciones climáticas en diferentes regiones de nuestro país. Es previsible que los efectos del cambio climático en distintos sectores del país sea diferente. Por ejemplo, el Cambio Climático podría afectar el litoral marítimo argentino a través del aumento de la temperatura del océano, cambios en la circulación de las corrientes marinas y el ascenso del nivel medio del mar. En las áreas costeras, en los últimos tiempos, se ha venido registrando un aumento en la tasa de erosión costera, la cual, al menos parcialmente podría atribuirse al cambio climático. Esta aceleración no es originada solamente por el incremento del ascenso del nivel del mar sino también por el desplazamiento de los anticiclones hacia los polos, que origina un aumento en la frecuencia e intensidad de las tormentas y un cambio en el clima de olas. Las proyecciones de los escenarios climáticos determinan que la mayor parte de la costa marítima argentina no sufriría inundaciones permanentes durante este siglo, a excepción de algunas de las islas de marea en la costa al sur de Bahía Blanca y la costa sur de la bahía de Samborombón. Sin embargo, las playas que se encuentran acotadas por acantilados, u ocupadas por dunas, asentamientos urbanos o forestaciones, podrían perder su extensión en forma gradual hasta eventualmente desaparecer. En relación a los impactos del cambio climático en la costa argentina del Río de la Plata, estudios realizados han determinado que probablemente el aumento del nivel del mar se propague casi sin modificación en todo la zona del estuario. Con datos del mareógrafo de Buenos Aires, se constata un aumento del nivel medio del Río de la Plata, en las últimas décadas, del orden de 1,7 mm/año. Sin embargo, aunque en la costa del Área Metropolitana de Buenos Aires existen muchas zonas que suelen inundarse por causa de las sudestadas, éstas no son tan bajas como para que con los aumentos del nivel del mar, proyectados para este siglo, sean inundadas de forma permanente.

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Por otro lado, se espera que las sudestadas se sumen a mayores niveles medios de las aguas del estuario, alcanzando mayores alturas y extensión territorial sobre la tierra firme, proyectándose aguas arriba en los valles fluviales. En consecuencia, el aumento de la vulnerabilidad a la inundación en la costa del área metropolitana de Buenos Aires como consecuencia del cambio climático global se debería fundamentalmente al mayor alcance territorial de las inundaciones por sudestadas. Diferentes autores han señalado una tendencia al desplazamiento hacia el sur del Anticiclón del Atlántico Sur lo que implicaría una mayor influencia de vientos del este en el estuario del Río de la Plata. Consecuentemente, esta sería una causa extra de aumento del nivel medio del río. En la Región Pampeana, si bien los escenarios climáticos coinciden en proyectar incrementos de temperatura sobre todo el país, es incierta la tendencia en materia de precipitaciones, si bien, tal como se dijera se puede observar una tendencia en aumento, si reconsidera todo el siglo XX. Ambos factores presentan una incidencia significativa sobre el sistema agrícola ganadero, particularmente, en el desarrollo y rendimiento de los cultivos. El sector productivo agrícola es uno de los sectores de mayor dinámica en el país, y, por sus características intrínsecas, uno de los más sensibles a los cambios del clima y sus impactos, en particular al efecto que sutiles cambios físicos pueden tener sobre el desarrollo y rendimiento de los cultivos, y los consecuentes impactos económicos de estos procesos. Los resultados de los estudios muestran una tendencia hacia mayores situaciones de excesos hídricos en invierno y mayores déficits hídricos en el resto del año, especialmente en verano, cuando se compara con los registros actuales. Es decir que existen indicios de que las situaciones críticas de inundación en invierno y sequía en verano, se vean reforzadas en el futuro, lo cual obligaría a tomar recaudos y acciones con el fin de mitigar los impactos negativos de estos cambios. Resumiendo, el Cambio Climático genera impactos sobre el medio físico, la economía, la sociedad y la cultura, lo que implica la necesidad de implementación de estrategias de mitigación y adaptación. La mitigación es la intervención humana para actuar sobre las causas del cambio climático con el fin de reducir sus efectos. Por su parte la adaptación es el ajuste de los sistemas humanos o naturales frente a entornos nuevos o cambiantes que pueden moderar el daño o aprovechar sus aspectos beneficiosos. Si bien la adaptación al cambio climático reduce la vulnerabilidad de las comunidades humanas su capacidad de adaptarse estará determinada por el nivel de desarrollo, acceso y disponibilidad de recursos y la capacidad científica y técnica. Las dimensiones sociales, económicas y culturales son centrales en el abordaje de la problemática asociada al Cambio Climático. En tal sentido es prioritario encarar cambios significativos en la forma de producción y consumo así como el aumento de la eficiencia energética y el cambio en las fuentes de generación energética. Algunas pautas de mitigación incluyen: 1) Uso racional de la energía, 2) Inversión en transporte público, 3) Captura de metano generado por residuos, 4) Uso de energías renovables, 5) Adaptación de las infraestructuras, tecnologías, instituciones y normativas y 6) Transformación cultural (el Cambio Climático es una cuestión prioritaria y de alta significación social).

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Por su parte la identificación y evaluación de medidas de adaptación a tomar implican la necesidad de planificación e incluyen: 1 Difusión y concientización de la vulnerabilidad de los diferentes sistemas frente a la variabilidad y el cambio climático 2 Ampliación y equipamiento de sistemas de alerta temprana meteorológica, geológica e hidrológica. 3 Adecuación y construcción de infraestructura 4 Adecuación y cumplimiento de la normativa sobre uso del espacio

Consideraciones finales El crecimiento desordenado y sostenido de la ciudad en el último siglo, ha tenido lugar sin el establecimiento de pautas mínimas de ordenamiento territorial que tuvieran en cuenta las características del medio físico. Un ejemplo de esta falta de previsión es la ocupación de zonas anegables (planicies de inundación, cubetas y bajos) y la mala elección de sitios para la disposición de residuos. En la región urbana de Buenos Aires, pese al incuestionable rol que juegan en los estudios ambientales, el aporte de las Ciencias de la Tierra a los mismos han sido una contribución generalmente soslayada, salvo en contados casos. A pesar de la elaboración de numerosas propuestas de ordenamiento territorial y de planificación urbana realizadas en nuestro país hasta el presente, la comprensión del rol del componente geológico como elemento básico de análisis del medio físico, ha evolucionado comparativamente en forma mucho más lenta. El ordenamiento territorial permite prevenir posibles conflictos ambientales, superando la actitud defensiva, de mitigar los impactos ya generados (¨apagar los incendios¨). Las metodologías aplicadas deben ser flexibles y participativas, abierta a la comunidad y democrática. Asimismo, debe tener un fuerte sustento técnico realizado por actores sociales alejados de intereses económicos individuales. En tal sentido el rol de las universidades nacionales es fundamental e implica una fuerte autocrítica y revisión de las políticas académicas de estas instituciones por parte de sus propios integrantes, escuchando las demandas de la sociedad que las sostiene. Es posible plantear, a partir del análisis de la situación actual en el AMBA, que la necesidad de rever la política de crecimiento en la región aparece como un imperativo. Para prevenir futuros problemas ambientales los organismos gubernamentales deben ejercer mayor control sobre la ocupación y uso del territorio, alcanzando un balance entre el crecimiento urbano y la preservación del medio natural. La preservación de espacios verdes naturales o poco intervenidos aparece como una de las principales acciones a implementar a nivel región. Considerando las diferentes variables ambientales y la creciente expansión de la zona urbanizada hacia los sectores costeros, debe destacarse que es precisamente esta zona, correspondiente a la Planicie poligenética del Río de la Plata y al Delta del Paraná, la

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zona naturalmentee menos apta para la mayor parte de los usos antrópicos y la más sensible frente a posible intervenciones humanas. Cualquier plan de ordenamiento debería contemplar esta situación y regular y limitar sensiblemente los usos y ocupación del mismo. Respecto a las inundaciones, las actividades encaradas han sido fundamentalmente de tipo estructurales y limitadas a las canalizaciones y entubamientos, las que en muchos casos, lejos de constituir soluciones han significado empeoramientos. En general, se carece de un plan generalizado de solución para toda la región que contemple las diferentes cuencas naturales saltando el problema de los límites jurisdiccionales. Cualquier solución debe contemplar en primer lugar el manejo integral de las aguas desde las cabeceras, tratando de retardar los picos de inundación y aumentando la infiltración donde sea posible. Los impactos generados al Cambio Climático en la región deberán ser incluidos en cualquier plan futuro de ordenamiento territorial así como en el diseño de obras que se realicen a la misma. Esto implicará, además de una toma de conciencia de la población en general y de los gobernantes que son sus emergentes, un esfuerzo sostenido de los organismos de CyT y de las Universidades para comprender con mayor precisión escenarios posibles e impactos potenciales derivados. La superposición de jurisdicciones constituye una de las principales trabas para la elaboración de políticas y legislaciones adecuadas. Asimismo, es necesario un mayor grado de conocimiento acerca de los fenómenos naturales y la relación existente entre los mismos y la actividad antrópica; a los efectos de que el accionar de las medidas de mitigación sea efectivo. Este conocimiento debe ser pormenorizado y localizado a la zona en cuestión. Finalmente, el conflicto existente entre el beneficio individual (vinculado al uso de la tierra y apropiación particular de recursos naturales) y el bienestar común actual y de futuras generaciones, hasta el presente se ha resuelto en forma casi excluyente a favor del primero. Revertir esta tendencia es una de las principales acciones que deberá encarar la comunidad en un futuro inmediato.

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Figura 1: plano de Buenos Aires y alrededores de 1892 en el que se observa la pequeña parte que estaba ocupada efectivamente. Nótese que salvo el sector de Barracas al Sur (actualmente Avellaneda, Lanús y Lomas de Zamora) y La Boca-Barracas los sectores anegables no estaban ocupados.

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Figura 2: Cuenca del Matanza-Riachuelo.

Meandro del Riachuelo entre Avellaneda y la C.A.B.A. 

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Zona costera del Río de la Plata en Avellaneda, al fondo Ciudad de Buenos Aires.

Río Lujan desbordado en el cruce de Panamericana, en Dique Luján (febrero del 2014).

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Riachuelo en la bajada del Club Regatas Avellaneda.

Costa del Río de la Plata poco modificada en el Partido de Berisso.

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Vista de un sector de La Plata totalmente anegado tras la trágica inundación del 2/3 de abril del 2013.

Depósitos de loess pampeano, arriba Formación Buenos Aires y del escalón de tosca hacia abajo Formación Ensenada en la zona norte del AMBA.

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Inundación del 2 de abril del 2013 en Buenos Aires, en el barrio de Palermo.

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Cuencas y metrópolis.

Un debate acerca de los ecosistemas como unidad de gestión ambiental

Máximo Lanzetta (Agencia Política Ambiental- Alte. Brown/ UNLa y UNAJ)

Resumen El trabajo busca poner en debate conceptos y abordajes respecto del análisis y de la intervención en cuencas hídricas que atraviesan metrópolis. Para esto repasa aspectos de las teorías del espacio, y el modo en que la teoría de sistemas ha servido como base conceptual tanto para los análisis de cuenca hídricas, como al concepto de ecosistema. La metrópolis es analizada como un ecosistema complejo, la misma suele contener a su interior, generalmente de manera parcial, una o más cuencas hídricas. El análisis del modo en que se vinculan los elementos del ecosistema metropolitano y los de la cuenca hídrica, dan cuenta de una tensión entre ambos sistemas, tanto para la comprensión de los fenómenos, como para su intervención. La metrópolis de Buenos Aires constituye el caso donde se ponen en juego estos conceptos, para finalmente establecer algunos problemas y dilemas de la gobernanza de las cuencas en las regiones metropolitanas. Palabras clave: cuencas hídricas, metrópolis, gobernanza, ecosistema, urbano

* Profesor Titular Regular de la Universidad Nacional Arturo Jauretche y de la Universidad Nacional de Lanús. Parte de los resultados del artículo corresponden al proyecto de investigación en curso Nº AH2013-24.

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Abstract The work seeks to discuss concepts and approaches regarding the analysis and intervention in watersheds that cross metropolis. To meet this goal, the article reviews aspects of the theories of space, and how systems theory as a conceptual basis has attended both water basin analysis, and the concept of ecosystem. The metropolis is analyzed as a complex ecosystem as it usually contains, generally in part, one or more watersheds. The analysis of how the elements of the metropolitan ecosystem and the water basin are linked, account for a tension between the two systems, both for understanding the phenomena and for his intervention.The metropolis of Buenos Aires is the case where these concepts come into play, to finally establish some problems and dilemmas of watershed governance in metropolitan regions. Key words: water basin, metropolis, governance, ecosystem, urban Hace pocos años la población urbana del planeta ha pasado a ser más de la mitad de la población mundial. La población vive cada vez más en ciudades, al tiempo que crecen la cantidad de ciudades que se convier ten en metrópolis. La gestión de las metrópolis es un tema que hace tiempo no es exclusivo de los denominados países industrializados. Este tipo de ciudad crece más rápidamente en los países en desarrollo. La preocupación por el modo de gestión es una cuestión de la agenda política. Este crecimiento viene ejerciendo una presión impor tante sobre el ambiente con el cual interactúan estas metrópolis, uno de los elementos que resulta más sensible a esa presión es el agua. No es un tema nuevo el de la gestión de las cuencas hidrográficas, originalmente más vinculadas a resolver los problemas de explotación agropecuaria; el crecimiento de las ciudades ha ido agregando una nueva preocupación y una nueva institucionalidad, la de gestión de cuencas urbanas. Estas intervenciones han supuesto un conjunto de marcos conceptuales y estructuras cognitivas que buscaremos analizar, a los fines de pensar las categorías de análisis que nos permitan realizar aportes para una mejor comprensión de la complejidad de los procesos que constituyen a las metrópolis y vinculan a las cuencas, así como los modos y herramientas de intervención.

La cuestión de la delimitación espacial y configuración territorial del problema La delimitación espacial de un problema no es un tema de sencilla resolución, si es que no se quiere caer en explicaciones simplificadoras. No vamos a agotar el tema aquí, pero sí queremos indicar algunos puntos que sostienen nuestra conceptualización. La categoría espacio constituye un punto de partida para el desarrollo conceptual

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que mejor nos acerca a la configuración espacial de nuestro objeto de estudio. Sin pretender ilustrar una teoría del espacio y siguiendo el desarrollo propuesto por Bozzano (2000), podemos identificar al menos cuatro modos de comprensión. El espacio geométrico euclidiano cuyos parámetros son utilizados en el “análisis espacial preliminar de los territorios; nos referimos a la distribución, la localización, la extensión y otros atributos” (Bozzano, 2000: 27). El espacio absoluto en Newton, entendido como cosa en sí, con existencia específica asociado en la práctica a un cuadro de referencias como las longitudes y latitudes. El espacio relativo da cuenta de las relaciones entre objetos comprendidas dentro de un sistema donde los puntos fijos pueden estar vinculados por flujos. Por último, el espacio relacional, “donde el espacio es percibido como contenido” (Bozzano, 2000), a lo que agregamos con imputación de sentido por parte de los sujetos. Cada una de estas concepciones del espacio han estado asociadas a ciertas corrientes teóricas, y por ello la no explicitación de la forma de utilización puede derivar en desarrollos teóricos eclécticos y contradictorios. Según Manuel Castells, en su obra clásica: La cuestión urbana, señala que “el espacio es un producto material en relación a otros elementos materiales, entre ellos los hombres, los cuales contraen determinadas relaciones sociales, que dan al espacio (y a los otros elementos de la combinación) una forma, una función, una significación social” (Castells, 1974: 141). Nuestra definición de la categoría espacio se acerca más a la síntesis propuesta por Milton Santos (1996: 81) al entender al espacio como “la unión indisoluble entre sistemas de objetos y sistemas de acciones”. En tal sentido, podemos pensar una relación dialéctica entre los modos de comprensión del espacio, siendo el espacio geométrico y absoluto una condición de posibilidad para el espacio relativo y relacional, entendida en ocasiones como soporte físico de las relaciones sociales, y al mismo tiempo, expresión de estas últimas. Al decir de Coraggio (1987: 22), “el espacio no es algo que esté `al lado de otros´ objetos físicos, sino que es condición de existencia de éstos”. Pero también cabe consignar que el espacio geométrico y absoluto son una construcción teórica, y en tanto objeto no puede existir sin el sujeto de conocimiento que la enuncie. Al mismo tiempo, podemos identificar relaciones dialécticas entre el espacio relativo y el espacio relacional, dado que las acciones sociales modifican el carácter de los puntos fijos y de los flujos, siendo que paralelamente, estos elementos constituyen un sistema que condiciona el desarrollo de la acción social. El concepto de espacialidad hace alusión a una propiedad de los elementos (Coraggio, 1987), dando cuenta de aspectos como forma, extensión, posición, distancia y dirección en un sistema de relaciones. Históricamente estas propiedades han sido entendidas en términos meramente “físicos”; desarrollos más actuales de la sociología (Giddens) y de la llamada geografía humana (Bhaskar, Agnew) le han dado una connotación más amplia. En tal sentido podemos señalar la teoría de “lugar” que desarrolla Agnew (1987) puede ayudarnos a completar nuestra concepción de la espacialidad de un elemento, a partir de tres aspectos básicos: a) como ámbito en que las relaciones sociales son constituidas (Locale); b) como localización en el ámbito geográfico de la interacción social en el contexto más vasto de procesos sociales que se desarrollan

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en una escala mayor (Location) (Escolar, 1996); y c) como estructura de sentimientos referidos al ámbito de interacción que imputan sentido de lugar. Esta última cercana conceptualmente al modo que aborda los lugares y no lugares Marc Augé (2008). A partir de la identificación de un sistema de relaciones entre elementos, podemos entender la configuración espacial como “la distribución de objetos visibles, de sujetos y/o de hechos y representaciones invisibles, de naturaleza física, biológica, social o simbólica” (Bozzano, 2000: 69) estableciendo posiciones relativas entre elementos, denotando fundamentalmente el espacio relativo, debiendo ser comprendidas estas propiedades en el espacio-tiempo de las relaciones sociales (Giddens, 1995). Como lo señala Coraggio (1987: 23) “la lógica de la espacialidad de procesos específicos sólo puede descifrarse a partir de las leyes que regulan dichos procesos”. Cuando “la proyección no se realiza respecto a un espacio ideal sino respecto a una representación del territorio concreto, el concepto anterior da lugar al de configuración territorial” (Coraggio, 1987: 34). Finalmente, si una distribución tiene una lógica descifrable desde algún proceso y presenta regularidades identificables y recurrentes, entonces hablaremos de forma espacial (Coraggio, 1987: 37). En este punto podemos coincidir con Coraggio al definir a la región como una forma espacial de su subconjunto social, definiendo un ámbito territorial que incluye a los agentes, medios y senderos de flujos que realizan una relación social dada. La configuración territorial del sistema de procesos que constituyen la ciudad no es estático, por el contrario, es dinámico; cambiando tempo-espacialmente según la lógica de cada proceso, muchas veces de manera cíclica. Por ejemplo las sendas de traslado de bienes y personas tienen marcados cambios en diferentes bandas horarias de un mismo día, y entre días de semana y fin de semana. No obstante, cuando busca definirse una unidad que agrupa el conjunto de dichas configuraciones territoriales en una que defina a la ciudad, suelen adoptarse al menos dos criterios: el área, categoría que refiere a la superficie demarcada por el continuo de construcciones urbanas, muchas veces enunciado por la metáfora espacial de “mancha urbana”, cuando refiere a ciudades metropolitanas se habla de “área metropolitana”. La otra categoría es la de “región”, que aplicada a ciudades metropolitanas, construye la “región metropolitana”. Siguiendo a Pedro Pírez (1994) referimos a un ámbito territorial que incluye la mancha urbana y centros de diferente tamaño, los que se encuentran dentro de una línea imaginaria demarcada por los niveles de interacción (presente o potencial), así como áreas de explotación primaria y áreas sin uso específico. Se trata de un ámbito territorial definido que, como unidad funcional genera una cobertura territorial de relaciones y flujos (de fuerza de trabajo, de servicios educacionales, comerciales, de comunicaciones, etc.) que tienen como eje un área metropolitana. La región metropolitana es el territorio ocupado por la unidad metropolitana como sistema de relaciones con un ámbito territorial inmediato, superior a la ciudad (Pírez, 1994: 58).

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En el caso de Buenos Aires, puede considerarse como Región Metropolitana al ámbito territorial que contiene además de los municipios del área metropolitana, a otros municipios. Una categoría que tiene menor uso, es la de “zona metropolitana”, Pedro Pírez (1994) la refiere al polígono que conforman los territorios completos de las unidades político-administrativas de gobiernos locales que contienen total o parcialmente el área metropolitana.

Ecosistemas y ciudad Las categorías de análisis suelen tener definiciones precisas en cada trabajo de investigación, pero en ocasiones no prestamos la debida atención a la genealogía de las mismas; que, en el caso de “ecosistema” y “sistema”, no solo han atravesado diversos períodos históricos, sino que han sido modeladas y resignificadas en variados campos disciplinarios. No es el objeto del artículo realizar esta genealogía, pero sí marcar algunos puntos que nos resultan de interés. Sin dudas, la obra de Ludwing Von Bertalanffy (1989), Teoría General de Sistemas, cuya primera edición en inglés es de 1968, es el primero y más sistemático esfuerzo por trazar una historia del concepto por diversas disciplinas, analizando sus significaciones y postulando los principios de una teoría general. Según este autor, la idea de “sistema” aparece primero en las reflexiones filosóficas entre la segunda mitad del siglo XVII y principios del siglo XIX,1 luego va tomando lugar en teorías físicas, en las matemáticas, en la biología, en la psicología y psiquiatría, además de la antropología y la sociología. Pero es la biología un campo que a nuestro entender, genera una significación del concepto de sistema con fuerte influencia en las ciencias sociales, a partir primero de una reflexión epistemológica apoyada en la metáfora organicista, para dar lugar luego a reflexiones más complejas, como el estructural funcionalismo en la sociología y las ideas centrales del urbanismo moderno, para pensar la ciudad como sistema funcional, fijadas por Le Corbousier (1971) en “La Carta de Atenas”, al señalar la necesidad de la contextualización de las localizaciones (ciudad y región), la zonificación según función y la circulación como función de vinculación, son algunas claves para una planificación urbana que pueda resolver los problemas de las crecientes ciudades modernas. En el campo de la biología la idea de sistema tiene una introducción más tardía, como lo señalan José Manuel Mass y Angelina Martínez Yrizar (1990); hacia los siglos XVIII y XIX los naturalistas estaban centrados en la descripción de la distribución geográfica de los organismos. Señalan que a principios del siglo XX aparece el concepto de suce-

1 LEIBNIZ, Gottfried Wilhelm (1646-1716); VICO, Giovanni Battista (1668-1744); HEGEL, Georg Wilhelm Friedrich (1770-1831), según Bertalanffy (1989) Teoría General de Sistemas.

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sión, como una estructura de comunidad que cambia en el tiempo; pero fue recién en 1935 cuando Tansley “propuso que la comunidad biótica constituía una unidad integral junto a su ambiente físico”. Propuso entonces el término “ecosistema” para designar dicha unidad. Linderman (1942) apoyó la propuesta de Tansley, al definir el ecosistema como un “sistema compuesto de procesos físico-químico-biológicos que operan como parte de una unidad espacio-temporal” (Mass e Yrizar, 1990; 12). Este enfoque dinámico se ha ido complementando con otras categorías, como la de “capacidad de carga” y “presión”, para dar cuenta de hasta qué punto los cambios dentro del sistema pueden alterar de manera irreversible las cualidades de los elementos y comunidades de especies que lo componen. Los ecosistemas reconocen una temporalidad en la cual resultan relativamente estables, pero como nos advierte Alejandro Malpartida (2012; 87), “los ecosistemas se encuentran muy alejados de cualquier concepto de equilibro (en principio del termodinámico) y es precisamente ésta una característica propio de lo vivo, lo que les permite resistir (hasta un punto) o conservar su resiliencia (elasticidad)”, siendo capaz de producir una reorganización del sistema ecológico. En este punto podemos citar que Eugene Odum define sistema ecológico, o ecosistema, como cualquier unidad que incluya organismos vivos en un área determinada interactuando con el ambiente físico, así como con los flujos de energía dirigidos a soportar una determinada estructura trófica, diversidad biótica y ciclos de la materia dentro del sistema (intercambio de materia entre partes vivientes y no vivientes) (Di Pace, Crojethovich y Herrero, 2004; 47);

compartimos la apreciación que la categoría “ecosistema” se ha convertido en paradigmática, aunque no libre de controversias a la hora de su conceptualización teórica y en su operacionalización metodológica. La ciudad puede ser abordada como un ecosistema, pero es importante tomar algunas consideraciones, como señalan Di Pace, Crojethovich y Herrero (2004). Una de ellas es comprender que la ciudad es un fenómeno complejo; y por otro lado, la misma tiene una especie dominante que es el hombre, y por lo tanto el sistema urbano tiene una significación fuerte en la estructuración del ecosistema urbano. La ciudad pensada como ecosistema nos permite pensar las relaciones de interdependencia que se generan a su interior, pero se trata de un ecosistema de baja autonomía, dependiendo de flujos externos que le aseguren recursos energéticos, materias primas y alimentos, al mismo tiempo que externaliza elementos residuales de sus procesos. Esta consideración nos debe llevar a pensar la tensión que se estable en los flujos entre el ambiente físico construido y el ambiente natural, mediados por el sistema social; esto particulariza lo que denominamos aquí, un ambiente urbano. Las metrópolis, constituyen ecosistemas urbanos, donde la escala incrementa la complejidad de los flujos y las interacciones de los subsistemas que lo componen.

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En tal sentido, merecen especial atención, tanto para el análisis como para la intervención.

Las cuencas hidrográficas como territorio en definición La categoría cuenca, a diferencia de la de ecosistema, aparece enunciada no sólo en el campo académico y de la divulgación, sino también en el de la administración. Si bien existen diferentes modos de definirla, la mayoría lo hace bajo la forma de un discurso pretendidamente “técnico”, descriptivo, que presenta su contenido conceptual como objetivamente evidente. Esta evidencia no parece inocente, todo territorio, y la cuenca es uno de ellos, está definido como hemos señalado, por elementos que se vinculan en una estructura de flujos, no solo de materias y sujetos, sino también de discursos que lo significan como lugares. En tal sentido, podemos tomar una definición que se acerca a la mayoría de las formuladas tanto por la academia, como así también por aquellos organismos vinculados a la administración de los recursos hídricos, como en este caso un documento de la CEPAL: La cuenca hidrográfica es un territorio que es delimitado por la propia naturaleza, esencialmente por los límites de las zonas de escurrimiento de las aguas superficiales que convergen hacia un mismo cauce. La cuenca, sus recursos naturales y sus habitantes poseen condiciones físicas, biológicas, económicas, sociales y culturales que les confieren características que son particulares a cada una (Dourojeanni, 1994: 21).

Cabe señalar que una cuenca está compuesta por un curso o cuerpo de agua principal, y generalmente se toma su nombre para nominar la cuenca; este cuerpo o curso tiene afluentes, los que también constituyen cuencas o subcuencas. Vale decir, que una cuenca puede ser subdividida en muchas partes, y éstas a su vez también, dependiendo de la escala, en más subdivisiones. El Estado-nación no reconoce espacios en blanco en el territorio donde ejerce su soberanía, cada centímetro cuadrado está bajo un sistema político-administrativo. El mundo es un mosaico contiguo y excluyente de Estados-nación. Las cuencas tienen la misma lógica de definición territorial, cada centímetro cuadrado pertenece a una cuenca y las mismas, conforman un mosaico contiguo y excluyente. Más aún, ciertos países, como Francia, tienen todo el territorio del Estado-nación dividido en cuencas hidrográficas, las que a su vez están asociadas a estructuras de gestión: los comités de cuencas. Esta fuerte vinculación entre discurso académico y el de administración, ha dado lugar a otro concepto con fuerte aplicación por parte de los Estados: la “Gestión Integrada de los Recurso Hídricos GIRH”, como un nuevo paradigma de la administración ha sido muy difundido por los organismos internacionales,

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pero cuya hegemonía internacional como modelo de intervención parece estar aún en duda (Mansilla, 2011). Estos modelos de intervención tienen aplicación en escalas diferentes, desde cuencas internacionales a cuencas urbanas, cada una con su particularidad y especificidad. En varios discursos, especialmente los de divulgación y los de administración, las cuencas como territorios aparecen naturalizadas. En el mismo documento de la CEPAL antes señalado se afirma que “La cuenca es además una unidad natural que sirve de base como territorio para articular procesos de gestión que tienden al desarrollo sustentable” (Dourojeanni, 1994: 22). En otro trabajo se afirma: “La cuenca es una unidad sistémica natural. Sus límites se determinan a simple vista porque están conformados por la línea más elevada del área” (Martínez Duarte, 2006: 8). No se trata de negar la lógica con la cual los procesos de la naturaleza se estructuran en un tiempo-espacio, y conforman lo que podemos llamar un ambiente natural; pero en tanto territorios, son objeto de reflexión e intervención por parte de sujetos. Sus enunciados están cargados de sentido, y la acción del hombre es capaz de producir modificaciones sustantivas al ambiente natural, antropizando el mismo, y en muchos casos modificando el área de una cuenca. Tal el caso cuando es desviado un río o un afluente dentro de una cuenca, o en menor escala, los sistemas de drenajes urbanos también inciden en estas modificaciones. Otra relación conceptual que aparecen en algunos trabajos, en este caso especialmente los de divulgación, es aquella que asocia la categoría “cuenca” con la de “ecosistema”. Podemos ver en un manual para escuelas técnicas de la Argentina, las siguientes afirmaciones: Para comprender el significado de una cuenca hidrográfica, sea ésta una cuenca fluvial o lacustre, es necesario previamente considerar el concepto de ecosistema, ya que una cuenca deber ser primariamente concebida como un ecosistema (Urrutia Pérez, Parra Barrientos y Acuña Carmona, 2003: 20). Al comparar los elementos que conforman una cuenca con aquellos que comprenden los ecosistemas, se observa que son similares, porque en el hecho la cuenca hidrográfica de un río o un lago es un ecosistema (Urrutia Pérez, Parra Barrientos y Acuña Carmona, 2003: 21).

También de algunas unidades académicas, como por ejemplo el siguiente: El ecosistema es la unidad conceptual y práctica de organización y de estudio de los sistemas y recursos naturales. Una cuenca hidrográfica es un ecosistema que según sea el caso podrá o no tener la presencia del hombre, de sus actividades y de su influencia (Parra, 2009: 4).

Esta relación aparece matizada en otros trabajos, especialmente académicos y de los organismos internacionales, donde en general se habla de ecosistemas en plural, significando que una cuenca puede contener varios ecosistemas (Secretaría de la Convención de Ramsar, 2010).

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Si bien el concepto de “cuenca” forma parte del conjunto de categorías que se han elaborado dentro de un proceso un tanto más abarcativo, vinculado a la comprensión de lo que se conoce como el “ciclo del agua”; su estrecha vinculación a los espacios de la administración la han asociado a otras categorías, generando una pluralidad de sentidos, no libres de contradicciones, que circulan y se condensan en documentos y políticas que redefinen el objeto para su intervención.

Tensión entre las cuencas y el sistema urbano El análisis de las tensiones entre las cuencas y el sistema urbano no es sólo un problema académico. En la medida que ambos se tornan objeto de administración, resultan relevantes a la hora de la revisión de las políticas de intervención territorial. Aquí haremos sólo algunas consideraciones generales, dado que el modo en que se producen estas tensiones sólo puede ser estudiado en la especificidad de cada caso. La configuración territorial de un proceso, tal como ya lo hemos definido, está asociada a las leyes o regularidades que animan dichos procesos. En tal sentido, la cuenca constituye una configuración territorial estructurada a partir de las leyes del escurrimiento de las aguas en una localización geográfica específica, cuya escala resulta potencialmente diferencial. La ciudad, pensada como sistema urbano, está estructurada por una pluralidad de procesos: renta y mercado de suelo, transporte, redes de servicios, desarrollos productivos y comerciales, residuos, etc.; cuyas lógicas de estructuración se encuentran vinculadas, y constituyendo cada uno, sus propias configuraciones territoriales. Podemos entender la configuración territorial del sistema urbano-ciudad, como superposición en capas de las configuraciones territoriales del conjunto de procesos que lo constituyen. El agua es un elemento fundamental para la biota, su calidad y disponibilidad, es un factor importante en la estructuración de los ecosistemas y por lo tanto de las ciudades. La histórica relación de las ciudades con los ríos y lagos, se manifiesta en que éstas, se han localizado cerca de fuentes de agua, y cuando dichas fuentes se degradaron, debieron abandonarlas o desarrollar tecnologías para poder proveerla de sitios más distantes; los acueductos romanos son testigos de esta fuerte asociación. En este punto me interesa señalar algunas tensiones que se producen en la relación de las cuencas con las ciudades. a) Las ciudades demandan agua, de una o más cuencas, que metabolizan en procesos productivos y de reproducción social, para luego devolverlas generalmente con una calidad degradada. Esto significa una presión sobre el ambiente natural y sus ecosistemas, tanto por la cantidad extraída, como por la calidad devuelta, que muchas afectan tramos de agua debajo de las ciudades, o bien directamente a otras cuencas.

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b) La ciudad avanza sobre suelos que cumplían una función en los ecosistemas, al mismo tiempo que los impermeabiliza, y genera un sistema de drenajes urbanos que modifican los procesos de escurrimiento en las cuencas. La ciudad está sujeta a los riesgos de inundación que resulta de la recurrencia de los fenómenos naturales que la desencadenan, y del sistema social que genera el ordenamiento territorial, las condiciones de infraestructura hídrica y la capacidad diferencial de gestión de la inundación en la ciudad. c) La disponibilidad de agua en cantidad suficiente (superficial o subterránea), así como de cuerpos receptores de efluentes con suficiente capacidad de carga, son factores de posibilidad muy sensible para la localización de las actividades productivas. d) Los niveles de las cotas de inundación que se norman, es lo que la administración considera como riesgo aceptable, a los fines de incorporar esos suelos como suelos urbanos. Es por ello que la cuenca aparece una variable interviniente en la estructuración de la renta urbana y del mercado de suelo urbano. e) Las zonas bajas y los cursos de aguas, así como los usos asignados a éstos últimos, tienen una fuerte incidencia en el desarrollo de la red vial, la que debe atravesar esas áreas resguardando el uso previsto. Por ejemplo, el cruce de una vía navegable condiciona el tipo de puente a construir. La relación entre cuencas y sistemas urbanos resulta en tensión, y en configuraciones territoriales diferenciadas que complejiza el análisis y la administración de esa relación. En este sentido podemos indicar que podemos observar cuencas, cuya superficie es mayormente rural y en la que se localizan más de una aglomeración urbana; un ejemplo de este caso es el río Bermejo que es binacional (Bolivia-Argentina), y posee un comité de cuenca. Otro tipo de cuencas son aquellas donde su territorio es ocupado significativamente por suelo urbano, tal es el caso del Tieté que atraviesa una parte importante de la ciudad de San Pablo; o el Matanza-Riachuelo que atraviesa parcialmente la metrópolis de Buenos Aires, a estas cuencas las denominaremos “cuencas urbanas”. Estos dos últimos ríos también poseen comités de cuenca. Un factor común a estos tres casos, es que todos ellos pertenecen a la Cuenca del Plata, la segunda más grande de Sudamérica. La definición de cuenca, muchas veces aparece asociada a ciertos sentidos de connotación, que como a priori se consideran cognitivos se imponen en la definición, marcados por la consideración de que la misma contiene siempre un ecosistema cuya delimitación territorial coincide con la cuenca. La intervención del hombre, la mayoría de las veces se asemeja a la consideración de una especie exótica; al mismo tiempo que se asume que debe tener un rol en el manejo de la misma, para lo cual, la cuenca se torna en objeto de administración. Las tensiones señaladas, la diversidad de tipos de ciudades y de cuencas, así como las conexiones que tienen muchas cuencas y ciudades, dentro de cuencas más vastas de las que forman parte como recorte parcial, nos advierten que la delimitación y el análisis de las cuencas y los sistemas urbanos deben ser precisados y contextualizados.

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La metrópolis de Buenos Aires y sus cuencas La existencia de aglomeraciones en América Latina se remonta, en algunas culturas, a la era precolombina. Durante el período colonial aparecen aglomeraciones que con el tiempo se transformaron en las actuales grandes urbes. El origen de las ciudades coloniales estuvo asociado a su función política (ciudad-fuerte), pero luego se fueron consolidando a partir de su rol económico, es por ello que la mayoría de las aglomeraciones importantes durante el período colonial responden al modelo de la ciudad-puerto (Romero, 2001). Buenos Aires fue una de ellas, ubicada en la ribera del Río de la Plata, ese modelo se extendió a la etapa de independencia; más tarde va a redefinir ese perfil, manteniendo el puerto una importancia estratégica en su desarrollo. Hacia fines del siglo XIX Buenos Aires acentúa su rol portuario, coincidente con el inicio del modelo agro-exportador y la consolidación del Estado-nación en la Argentina. Subordinado a este modelo se abren paso las primeras industrias en el país, al principio fueron los saladeros que luego se transformaron en frigoríficos. Pero, al contrario de cierta imagen de Buenos Aires de principio de siglo como poco industrial, muchos trabajos muestran que un conjunto de industrias y talleres fueron desarrollándose en la ciudad, y que éstos estaban vinculados particularmente a actividades de provisión de infraestructura tales como: el ferrocarril, la provisión de energía y de agua, el transporte, la industria de construcción y talleres de refacción de carretas. Hacia fines del siglo XIX aproximadamente un tercio de los hombres trabajaban en sitios localizados dentro de sus barrios (Scobie y Ravina de Luzzi, 1983). También se desarrollaban industrias destinadas a productos para el mercado local, principalmente en la vestimenta, que ocupaban a muchas mujeres (Panettieri, 1967). Un dato ilustrativo de este proceso es la variación de la participación porcentual en el producto bruto de los rubros de agricultura y ganadería y de industria en el período 1900-1934; mientras el primero registra una baja continua del 37% al 25%, el segundo aumenta casi de manera continua del 13,8% al 18,3% (Portnoy, 1961). Paralelamente la ciudad registra un fuerte aumento poblacional (Scobie y Ravina de Luzzi, 1983), de 663.000 en 1895 a 1.575.000 en 1914, para alcanzar los casi 3 millones en 1947; para ese mismo año el Gran Buenos Aires registraba 1.741.338 habitantes (INDEC 1991). El crecimiento que experimenta Buenos Aires desde fines del siglo XIX estuvo acompañado por cambios en su configuración física y social. Al mismo tiempo que la mancha urbana se expande, incluso por fuera de los límites jurisdiccionales de la Capital Federal, se producen cambios en la configuración socio-espacial. En la década del 40, la Argentina acentúa el cambio tendencial de su modelo productivo, y a mediados de dicha década, acompañada por cambios en el sistema político con la emergencia del peronismo como fuerza política democrática dominante, ingresa decididamente al llamado modelo de sustitución de importaciones. Lo cual supuso una expansión de la industria y un incremento de la oferta de trabajo en las ciudades, especialmente en

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Buenos Aires. Es por ello que entre 1940 y 1960 se reactiva “el crecimiento metropolitano basado en las migraciones internas” (Torres, 1996: 114). La ciudad crece en su área central a partir del desarrollo de la propiedad horizontal, mientras que los loteos populares extienden la mancha urbana, permitiendo el acceso de amplios sectores populares al suelo urbano, aunque carentes de infraestructura. Cabe señalar que desde mediados de los años 40 la población de lo que hoy es la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, centro de la metrópolis, se mantiene casi estable, cercano a los 3 millones de habitantes. En este período se consolida la ocupación de la primera corona del Gran Buenos Aires y comienza a desarrollarse la segunda corona. También crecen las villas miseria, como forma dominante del hábitat popular en dicho período, “encuentran su localización en terrenos vacantes, algunos centrales, pero sobre todo en el vasto anillo que sigue las cuencas inundables de los ríos Matanza-Riachuelo y Reconquista” (Torres, 1996: 115). En la década de 1960 y 1970 la metrópolis disminuye su tasa de crecimiento poblacional y en los ochenta, en el marco de una crisis estructural, se diversifican las formas de hábitat popular, emergiendo los “asentamientos” como nueva modalidad de ocupación del suelo, generalmente localizados en áreas vacantes que la ley de suelo colocaba fuera del mercado por encontrarse bajo cota de inundación, se impulsa así la ocupación de porciones importantes de los valles de inundación de los ríos y arroyos, especialmente en el arco sudoeste del segundo cordón. En los noventa, al calor de cambios en la infraestructura del transporte, nuevas formas de urbanización centradas en los barrios cerrados y la mayor integración de centros portuarios-industriales como el de Zarate-Campana al norte y el de la región de La Plata al sur en el marco de la globalización de la economía y su integración regional, diferentes trabajos sobre la región metropolitana designan la conformación de un tercer cordón. Los trabajos más actuales convergen en considerar la actual región metropolitana de Buenos Aires (RMBA) como un gran sistema de interacciones que abarca total o parcialmente el territorio de 40 municipios de la Provincia de Buenos Aires, sumado a su área central, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Garay, 2007; Herrero y Fernández, 2008). Puede decirse que la RMBA ocupa un territorio urbanizado de cerca de 2400 km2 y concentra algo menos de 15 millones de habitantes (2.890.151 para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 11.919.0702 para los 40 municipios de la RMBA), lo cual representa cerca de un 37,5% de la población total del país, según el CENSO de 2010 y genera cerca del 50% del PBI del país (Garay, 2007). La metrópolis de Buenos Aires se ha ido extendiendo siguiendo el eje fluvial del Río de la Plata y los ejes signados por las principales vías de transporte: rutas y las vías del ferrocarril, dándole a la mancha urbana una forma tentacular que la caracteriza. Dicha forma del continuo construido, condensa

2 El dato fue construido en base a la información provista por el INDEC en http://www.censo2010.indec. gov.ar/resultadosdefinitivos.asp. visitado 29 de abril de 2014. Los 16 municipios que se suman a los 24 que el INDEC sigue en su serie histórica, aportan 2 millones de habitantes a la RMBA.

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un tipo de ocupación del suelo (extensivo) que ha estado asociado a las políticas que facilitaron la formación de suelo urbano, especialmente para sectores populares, y su conectividad por el transporte público subsidiado. La configuración territorial expresa en gran medida esos procesos sociales. El desarrollo territorial de la metrópolis no se hace sobre una hoja en blanco, sino en una interacción con el ambiente natural, una de sus características son las cuencas que, total o parcialmente, son parte del soporte del fenómeno urbano. En el caso de la RMBA, y siguiendo la clasificación de Herrero y Fernández (2008) la misma se encuentra emplazada en las siguiente cuencas hidrográficas principales: Luján, Reconquista, Matanza-Riachuelo y Zona Sur; además de un conjunto de arroyos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que vierten sus aguas directamente al Río de la Plata.3 Estos mismos autores advierten que “una singularidad ambiental relevante para la Región de estudio es la coincidencia entre la delimitación de las cuencas hidrográficas y las hidrogeológicas, justamente por tratarse de un ambiente llano con exceso hídrico” (Herrero y Fernández 2008: XXVII). Cabe consignar, que estas cuencas han sido objeto de diferentes intervenciones que modificaron la dinámica del escurrimiento de las aguas en algunos casos, como han sido las rectificaciones y los entubamientos; así como las obras de retención, tal el caso de la represa Roggero en el Reconquista (Garay, 2007). Pero han habido algunas intervenciones que modificaron el sentido del escurrimiento de algunos arroyos, modificando el mapa de las cuencas metropolitanas. El caso más importante en términos de superficie afectada, fue el desvío de los arroyos Sarandí y Santo Domingo en ocasión de la construcción del Puerto de Dock Sud, en el municipio de Avellaneda, en la zona de desembocadura del Riachuelo. Las obras comenzaron a fines del siglo XIX y se inauguró la primer dársena en el año 1905; la construcción del canal Dock Sud implicó el cambio del curso de los dos afluentes antes señalados, que vertían sus aguas cerca de la desembocadura del Riachuelo; a partir de entonces la subcuenca del Sarandí y la subcuenca del Santo Domingo (un total de 240 kilómetros cuadrados) pasan a formar parte de la Cuenca de la Zona Sur. También existen obras hidráulicas que han comunicado cuencas, y otras más corrientes de drenajes urbanos en las zonas de deslinde de límite de cuencas, que también han producido modificaciones de menor escala. Por todo esto podemos afirmar que en regiones metropolitanas, las curvas de nivel del suelo resulta una herramienta necesaria, pero no suficiente a la hora de construir la cartografía de las cuencas hidrográficas.

3 La mayoría de los autores coinciden con esta clasificación, sin embargo, en el caso de la denominada por Herrero y Fernández (2008) como cuenca Zona Sur, la misma es particionada en la clasificación de la Autoridad del Agua de la Provincia de Buenos Aires, y nominada como Cuenca Vertiente Río de la Plata Superior y Cuenca Vertiente Río de la Plata Intermedia.

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Las tensiones RMBA y cuencas a) Saneamiento básico La RMBA tiene en el Río de la Plata su principal fuente de provisión de agua para el sistema de agua corriente, la otra fuente importante está en el acuífero Puelche que medido en superficie representa al menos el 62% de la superficie de la RMBA (Herrero y Fernández, 2008: 103).Vale decir, las aguas superficiales de las cuencas metropolitanas, no son fuente de provisión de agua de consumo. Los sistemas de saneamiento básico han tenido un desarrollo histórico diferencial según las zonas de la RMBA, pero podemos destacar dos grandes áreas. En la central, que fuera desarrollada al calor de las políticas higienistas, dieron nacimiento a Obras Sanitarias de la Nación y que acompañó el desarrollo urbano de Buenos Aires extendiendo redes de agua y cloaca que acompañaron el crecimiento de la mancha urbana hasta cerca de los años 30; luego el crecimiento urbano fue mucho más veloz que el ritmo de expansión de esta infraestructura. La misma cubría 17 municipios, más la actual Ciudad Autónoma de Buenos Aires; en los 90 fue privatizada (Aguas Argentinas) y más tarde ha sido reestatizada (Agua y Saneamientos Argentinos SA-AYSA). Una porción significativa de los municipios de la región metropolitana eran servidos por AGOSBA, empresa estatal provincial, la que fuera también privatizada de manera segmentada y luego reestatizada con Aguas Bonaerense SA (ABSA) y cubre hoy 19 municipios de a RMBA. El mapa se completa con servicios de saneamiento básico municipales en los restantes 4 municipios. El área de cobertura con mayor población es el de AYSA, que cuenta principalmente con un sistema de conducción y tratamiento cloacal centralizado y plantas desvinculadas; el sistema centralizado vuelca al Río de la Plata, mientras que el descentralizado lo hace a ríos como el Matanza-Riachuelo y el Reconquista. Las plantas de tratamiento de ABSA lo hacen mayormente a arroyos y ríos de las cuencas metropolitanas. Cabe señalar que los conjuntos habitacionales ubicados fuera del área de cobertura cloacal, cuentan con plantas de tratamiento propias, las que muchas veces funcionan de manera deficiente y vierten a los arroyos de la RMBA. Entre las tensiones que se generan, podemos destacar: w La demanda de agua proveniente del Río de la Plata a zonas que no cuentan con sistemas de cloacas, genera un desbalance hídrico que se manifiesta en el fenómeno de ascenso de las napas freáticas. w La explotación sin debido monitoreo de las aguas subterráneas han producido conos de depresión que han degradado el recurso en ciertas zonas de la RMBA. w El sistema cloacal como un todo, aparece fragmentado y con una cantidad significativa de vuelcos cloacales a los cursos superficiales de las cuencas metropolitanas; esta significación está dada por la cantidad de puntos de vuelcos, como por la calidad de los mismos, los que generan una fuerte presión sobre la calidad

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de las aguas superficiales que ofician de cuerpo receptor. Un cuerpo receptor de poco caudal, y por lo tanto, muy sensible a los impactos. w Los vuelcos industriales, especialmente en zonas sin servicio de cloacas, descargan mayormente en arroyos y ríos de las cuencas metropolitanas, aun cuando tengan sus correspondientes sistemas de tratamiento, constituyen un elemento más de presión sobre la calidad de éstos. Cabe agregar, que los impactos de calidad se trasladan aguas abajo, afectando la zona ribereña del Río de la Plata, especialmente por efecto de la Cuenca Matanza-Riachuelo y Zona Sur; y la zona del Delta del Paraná por efecto de las cuencas del Luján y Reconquista. b) Los drenajes urbanos La ciudad metropolitana, no sólo ha avanzado más rápido que los servicios de saneamiento, el mismo desfasaje sucede con los drenajes urbanos; con un agravante, a medida que la ciudad metropolitana crece impermeabiliza más suelo y conduce más agua, provocando en muchos casos la sobrecarga de los drenajes aguas abajo (microdrenaje) y de la capacidad del cauce de los arroyos (macrodrenaje). En los sectores con drenajes consolidados, suele presentarse el problema del mantenimiento de los mismos. Esta situación se ve agravada por efecto de los cambios producidos en el clima, que han acentuado la tendencia a incrementar la frecuencia de las tormentas severas, algunas de ellas, como la del 2 de abril de 2013 en la zona de La Plata, muestran claramente la magnitud que pueden tener las catástrofes por inundación en la RMBA. Cabe señalar que las obras hidráulicas destinadas a drenajes urbanos son calculadas para tormentas de una recurrencia relativamente alta. Las inundaciones por sudestada y las que se producen por ascenso de napas completan el escenario. Las crónicas de las últimas inundaciones parecen mostrar una alta vulnerabilidad institucional para hacer frente a estos fenómenos. Si bien cada jurisdicción tiene sus organismos dedicados a la defensa civil: los 40 municipios, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la Provincia de Buenos Aires y el Gobierno Nacional; no se evidencia una coordinación planificada para atender las catástrofes por riesgo de inundación en la RMBA. c) La actividad productiva Los orígenes de Buenos Aires como ciudad-puerto, hacen que su perfil productivo haya estado históricamente asociado al agua. Desde el puerto sobre la ribera del Río de la Plata con la aduana a metros de la Plaza de Mayo, al puerto sobre el Riachuelo, al Puerto Madero y finalmente a Puerto Nuevo. Pero también desde los saladeros sobre el Riachuelo, generando la primera extensión de la ciudad al otro lado de ese curso de agua, que diera lugar a la formación de las Barracas al Sur; actividad que luego devino en los frigoríficos. Los diferentes períodos productivos que ya hemos señalado, han marcado una diversificación de los rubros industriales en la RMBA, y donde el alimenticio, especialmente el de bebidas genera una alta demanda de agua, una parte importante de ella lo hace de las aguas subterráneas, especialmente del acuífero Puelche. La industrialización más antigua se localizó en el primer cordón, mientras que en la últimas dos décadas la tendencia ha sido la ubicación en la parte externa del segundo cordón y en

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el tercer cordón, especialmente en el corredor norte (ruta Panamericana) por efecto de la integración regional (MERCOSUR), donde sobresale la automotriz y autopartista; y donde se ha acentuado la tendencia a la conformación de agrupamientos industriales organizados. El corredor fluvial del río Paraná y el Río de la Plata, suelen ser requeridos para la localización de actividades que generan grandes volúmenes de aguas residuales (papeleras), y que por su gran caudal, constituyen los cuerpos receptores con mayor capacidad de dilución y metabolización en la RMBA. Ese mismo caudal es aprovechado por las actividades con gran demanda de agua para sus procesos, inclusive para enfriamientos, como son las generadoras de energía eléctrica, como la central nuclear en la punta norte de la RMBA, pasando por el conjunto de centrales térmicas que se encuentran a lo largo de la ribera del Río de la Plata. Vale entonces señalar, que el agua como fuente y como cuerpo receptor de vuelcos, ha sido, y sigue siendo un factor significativo de localización para cierto rubros industriales. d) Mercado de suelo y ocupación de territorio La dinámica histórica del mercado de suelo de la RMBA ha estado caracterizada desde mediados del siglo XX por un acceso masivo al lote propio, este crecimiento extensivo tuvo un intento de ordenamiento normativo en la última dictadura militar. En dicho período se dicta el decreto-ley 8912 en la Provincia de Buenos Aires, que establece los criterios para convertir suelo rural en suelo urbano, donde destacamos aquí tres lineamientos: las dimensiones mínimas de los terrenos, la condición de que los mismos tengan provisión de servicios de saneamiento y energía, y que se encuentren en una cota de más de 4 m. El inicio de las políticas neoliberales que impactaron en el empleo y el poder adquisitivo de los sectores populares, dando lugar al surgimiento de más y de “nuevos pobres”, pobres por ingresos;4 junto con un cúmulo de políticas urbanas que incidieron en el encarecimiento del suelo urbano. Esta conjunción de factores da lugar a la emergencia de una nueva forma de hábitat popular, los llamados “asentamientos”, que se caracterizan por ser tomas de tierras organizadas que reproducen la cuadrícula, y tiene como sujeto principal a los “nuevos pobres” (Herzer H. et al., 2000). Estas nuevas ocupaciones se concretan en las áreas vacantes, muchas de ellas son tierras que están bajo la cota de los 4 m que fijaba la norma provincial, en los valles de inundación de las cuencas metropolitanas. Otras formas de urbanización, pero de sectores medio-altos y altos, son los barrios cerrados que también se van a localizar en zonas vacantes y en los extremos del tercer cordón, en algunos casos también se ubican en zonas de valles de inundación, e incluso sobre humedales en la zona de borde del delta del Paraná. En suma, la falta de políticas que aseguren el acceso al suelo urbano de calidad para los sectores populares, sumado a una ocupación extensiva y flexible para los sectores medio-altos y altos, generan la ocupación de los valles de inundación y la continuación de la extensión de mancha urbana con dos efectos considerables: el encarecimiento para

4 Minujin (1992) caracteriza a los “nuevos pobres” como aquellos que no tienen pobreza estructural (NBI), pero si califican como pobres por ingresos, generalmente asociados a una clase media empobrecida.

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poder llevar servicios urbanos y la ocupación progresiva de suelo rural de alta calidad para la explotación agropecuaria, especialmente en el norte de la RMBA. e) Cursos de agua y transporte Los ríos y arroyos que conforman las cuencas metropolitanas de Buenos Aires se caracterizan por tener poco caudal, son cursos de agua de llanura, que además, están sujetos al régimen de mareas del estuario del Río de la Plata. Estas condiciones no han favorecido el uso de la navegación en ellas, salvo en el caso del Riachuelo, cuya navegabilidad estaba establecida hasta el límite de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Puente de la Noria). Hasta el 2011 la navegación de cargas sólo se hacía hasta el puente Pueyrredón (Avellaneda), principalmente con actividad arenera. Este uso ha condicionado históricamente la infraestructura de puentes, más aún, el último construido corresponde a la Autopista Buenos Aires-La Plata, cuya pronunciada altura fue realizada para permitir el paso de barcos. Sin embargo, desde el señalado año 2011 pesa una orden judicial que prohíbe preventivamente la navegación. El Matanza-Riachuelo y el Reconquista son ríos que atraviesan zonas densamente pobladas y que son objeto de diversos estudios para mejorar la conectividad entre sus riberas y poder integrar mejor el sentido de circulación norte-sur en el Gran Buenos Aires. Pero han sido también las infraestructuras de transporte, especialmente cuando atraviesan transversalmente las cuencas, que generan barreras al normal escurrimiento de las aguas en los valles de inundación de arroyos y ríos. Si las obras viales tienen dispositivos que permiten el paso del agua, el mismo es pensado para un cierto volumen de agua, superado el mismo, oficia como barrera.

La ciudad metropolitana de Buenos Aires y sus cuencas como objeto de administración La ciudad resulta un objeto de administración por tratarse de un objeto público, en la medida de que es constituida como “una totalidad de productos diferentes destinados a satisfacer necesidades colectivas e individuales” (Pírez, 1994: 53). Pero como ya hemos señalado, la ciudad es un producto de un conjunto de procesos, donde la acción gubernamental es una de las lógicas que intervienen en el juego de los actores, buscando orientar los mismos dentro de los procesos de “gestión urbana”, entendiendo este concepto como los procesos dirigidos a articular recursos para generar las condiciones que permitan producir, hacer funcionar y mantener la ciudad (Pirez, 1994). En la escala metropolitana, los procesos de gestión urbana y el rol gubernamental no sólo tienen una escala mayor, sino que los actores tienen mayor diversidad. Pedro Pírez (1994) instaura la categoría de “gobierno de la ciudad”, como un gobierno parcial dentro de la sociedad nacional, pero como una instancia de cierta abstracción, dado que no refiere a una unidad político-administrativa determinada, sino como el conjunto de las acciones públicas, sean éstas del gobierno local, como de las instancias

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de gobierno nacional, y en el caso de países federales también del nivel estadual o provincial sobre el territorio de la ciudad. En tal sentido, el “gobierno de la ciudad metropolitana” es un tipo complejo de gobierno de la ciudad, dado que resulta de la conjunción de las acciones, no libre de contradicciones, del conjunto de los gobiernos locales que lo integran, sumado a las intervenciones del gobierno nacional y de la (o las) provincia/s de la que forme/n parte los gobiernos locales. Los procesos globales de gestión urbana que estructuran la configuración territorial de la RMBA, han tenido sólo unos pocos casos de institucionalización de unidades administrativas. Si bien la experiencia internacional da cuenta de diversos modelos, podemos afirmar que en la RMBA han prevalecido las de tipo sectorial, tanto en procesos globales como parciales. Haremos aquí un sintético repaso: Corporación del Mercado Central de Buenos Aires surge en el año 1967 a raíz de un convenio entre el Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires y la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires con el fin de centralizar el ingreso de productos frescos a la metrópolis y promover su industrialización. Su función “encuadra en el modelo de entes metropolitanos prestadores de servicios, en contraposición a entes con funciones de índole esencialmente de coordinación” (Sabsay et al., 2002: 25). Esta función centralizadora si bien tuvo fuerte peso en el sector, no logró el cierre de algunos centros de “abasto” en el Gran Buenos Aires. La Coordinación Ecológica del Área Metropolitana de Buenos Aires Sociedad del Estado (CEAMSE), es un organismo creado en el año 1977 durante la última dictadura militar, como un convenio entre la Provincia de Buenos Aires y la ex Municipalidad de Ciudad de Buenos Aires, ratificada por ley y ordenanza respectivas. El objeto del mismo fue la centralización del proceso de disposición de los residuos sólidos domiciliarios mediante la técnica de rellenos sanitarios y la promoción de un cinturón parquizado en la metrópolis. Los municipios que entonces pertenecían al primer y segundo cordón, junto con la Ciudad de Buenos Aires, se encontraron obligados a enviar sus residuos para disposición final en este sistema. Si bien sólo interviene en la fase final del proceso de gestión integral de los residuos sólidos urbanos; hasta el presente constituye el único organismo genuino de gestión global-sectorial. En la década del 90 el gobierno nacional privatiza un conjunto de servicios públicos, una parte significativa de ellos tenían cobertura sobre la RMBA, como parte de este proceso emergen los organismos encargados de la regulación de estas concesiones, y que ofician como instrumentos de administración sectorial de la ciudad metropolitana. En el caso de los servicios de saneamiento, como fuera referido ya, la entonces Obras Sanitarias de la Nación es privatizada y la concesión es tomada por Aguas Argentinas, esto da lugar a la formación del Entre Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS), que si bien tuvo un rol interesante en la articulación de la posición de la Comisión de Usuarios y Consumidores y de los municipios ubicados dentro del área de concesión, originalmente 13, en

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relación al Segundo Plan Quinquenal presentado por la empresa, no logró impedir que prevaleciera los intereses de Aguas Argentinas en las directrices de la planificación de la expansión del servicio de agua y cloacas (Catenazzi, 2004). La privatización de la energía eléctrica y de la telefonía, particionaron la RMBA en dos áreas (norte y sur), dando lugar a sus entes reguladores el Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE) y la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC). El gas se mantuvo unificado dentro de la RMBA y su privatización dio lugar al surgimiento de ENERGAS como órgano regulador. Una experiencia truncada ha sido la creación del Ente para la Regulación del Transporte en el Área Metropolitana (ECOTM). El mismo es establecido por el gobierno nacional mediante la ley 25.031, y cuyo objeto era la planificación y coordinación del sistema de transporte urbano e interurbano interjurisdiccional en la RMBA. La dirección de este organismo estaba prevista que fuera integrada por un representante del gobierno nacional, uno de la provincia de Buenos Aires, uno por la Ciudad de Buenos Aires y un intendente en representación de los municipios de la Provincia de Buenos Aires en el área de jurisdicción del ente. Por tratarse de una ley nacional de adhesión, necesita para ser operativa pronunciamientos en ese sentido de las jurisdicciones que forman parte, objetivo jurídico no alcanzado (Sabsay, 2002). En el año 2012 se lanzó desde el gobierno nacional la “Agencia de Transporte Metropolitano”, la que contempla la participación del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, su puesta en funcionamiento operativa parece estar tensionada por la conflictividad política entre los titulares de los tres poderes ejecutivos. Merece destacarse que el transporte es el principal factor de estructuración de la configuración territorial de la metrópolis, una de las principales herramientas de intervención pública en la ciudad metropolitana. Los organismos de planificación para la región metropolitana tienen una importante historia, por tratarse de políticas globales. En la década del 60 se crea la Oficina Regional Metropolitana (ORM) por iniciativa del Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y el Programa Nacional del Hábitat, esta oficina produce en los ‘70 el Estudio del Sistema Metropolitano Bonaerense (SIMEB) (Sabsay, 2002), fue uno de los primeros pasos en considerar a la Capital Federal y 25 municipios como una región y los trabajos del SIMEB tuvieron mucha influencia en la política urbana de los gobiernos militares (Garay 2007). En la inauguración del nuevo período democrático se suscribe en 1984 un acuerdo entre los gobierno de la Nación, la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires, y que en 1987 diera lugar a la Comisión Nacional Área Metropolitana de Buenos Aires (CONAMBA), que incluía a la Capital Federal y 19 municipios; la misma se propone generar líneas directrices en diversos puntos de la agenda urbana metropolitana y la institucionalización de un Ente Metropolitano. Sus trabajos e informes tuvieron una incidencia dispar en las políticas urbanas, entre los que se destaca el Proyecto Génesis 2000, que dio bases para la subdivisión de algunos partidos del conurbano bonaerense, algunos de los cuales se llevaron a cabo.

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En los procesos de gestión parcial metropolitana podemos señalar algunas experiencias, donde el denominador común es que los municipios del Gran Buenos Aires tienen alto protagonismo. El caso de la Región Metropolitana Norte, que agrupa a cuatro municipios: Tigre, San Fernando, San Isidro y Vicente López, se destaca el hecho de que son gobiernos locales encabezados por fuerzas políticas distintas y logran constituirse en un factor de poder para negociar como bloque asuntos de interés común ante actores como la Provincia de Buenos Aires, el Gobierno Nacional, el CEAMSE o las empresas de servicios privatizadas; además de desarrollar un sistema de compras conjunto (Villar et al., 2004). En la zona sur del Conurbano se constituyó el CONCOSUR, que agrupó a los municipios de Almirante Brown, Lomas de Zamora, Lanús, Avellaneda, Quilmes y Berazategui; pero no ha logrado persistir como actor de la gestión urbana metropolitana. Finalmente hay autores que destacan experiencias más puntuales, como el caso del “Convenio Plan de Monitoreo Conjunto del Aire para el Área del Polo Petroquímico de Dock Sud”, que fue celebrado en el año 2000 entre las carteras ambientales del Gobierno Nacional, de la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Municipio de Avellaneda (Sabsay, 2002); en este marco y con financiamiento de la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA) se desarrollaron dos proyectos que fijaron la línea de base en materia de contaminación aérea, junto con un estudio epidemiológico de la población más expuesta, los resultados tuvieron una alta incidencia en el proceso luego judicializado de la cuenca Matanza-Riachuelo. Los instrumentos de gestión de las principales cuencas de la RMBA son parte de los procesos de gestión metropolitana parcial, dado que producen un recorte de su territorio; al tiempo que en algunos casos incluyen territorios que están fuera de la RMBA. Haremos aquí una breve descripción. En primer lugar, vamos a describir los “comité de cuenca” constituido legalmente bajo la norma provincial establecida en el Código del Agua de la Provincia de Buenos Aires, se trata de cuencas cuyo territorio está íntegramente formado dentro de dicha jurisdicción provincial. El Comité del Río Luján, tiene como principal antecedente la creación en el año 1986 del Comité para el Desarrollo Integrado del Río Luján, cuyo cometido principal era atender el riesgo hídrico. Diez años después, en 1996, se realiza un nuevo intento de puesta en marcha. Finalmente en el año 2001, el organismo de aplicación del Código del Agua, la Autoridad del Agua, crea mediante Resolución 03/01, el Comité Regional A de la Cuenca Hídrica del Río Luján. Integrado por los partidos de: Luján, Exaltación de la Cruz, Campana, San Andrés de Giles, Gral. Rodríguez, Mercedes, Suipacha, Pilar, Escobar y San Antonio de Areco. Más tarde, a mediados del año 2008, mediante Resolución 272/ 08 crea el Comité Regional B de la Cuenca Hídrica del Río Luján. Integrado por los partidos de: Moreno, José C. Paz, Malvinas Argentinas, Gral. Rodríguez,Tigre, Pilar y Escobar. El Comité Regional A demoró muchos años en constituirse, por la baja participación de los municipios (Herrero y Fernández, 2008). No obstante, acaso como efecto del caso Matanza-Riachuelo, las organizaciones de la sociedad civil de la cuenca (incluidas universidades y organismos técnicos como el INTA Delta) cons-

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tituyeron una Comisión Asesora que le ha presentado al Comité de Cuenca informes con recomendación. Cabe destacar que el efecto indicado, también redundó en la participación con mayor protagonismo del Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible en dicho comité. Las inundaciones del año 2013, especialmente la producida en La Plata, vuelve a poner la cuestión hídrica como el principal factor de gestión. El Comité de la Cuenca Hídrica Vertiente Río de la Plata Superior (Cuenca Sur), fue Creado por la Autoridad del Agua de la Provincia de Buenos Aires, mediante la Resolución 190 del año 2008. Está integrado por los partidos de: Berazategui, Quilmes, Avellaneda, Florencio Varela, Almirante Brown, Presidente Perón, San Vicente, Lanús y Lomas de Zamora. Si bien los municipios fueron convocados para la constitución efectiva, casi no ha tenido actividad. El hecho de que la cuenca esté conformada por arroyos que en ningún caso atraviesan todos los municipios, parece ser un factor clave de desinterés. Por cierto, al margen de este comité se gestionan obras para las subcuencas, donde participan los municipios afectados, e incluso en algunos casos las ONGs. Un emergente de esta situación es la reciente creación a principios del 2014 del Comité de Cuenca del Arroyo Las Perdices por parte del ADA, precipitada por las ya señaladas inundaciones del año 2013 y un estudio realizado por el Consejo Federal de Inversiones para la cuenca, donde se establecen alternativas de obras hidráulicas, algunas de ellas con objeciones por parte de algunas ONGs; lo curioso del caso, es que esa institucionalización no supuso modificación del Comité de la Cuenca Hídrica Vertiente Río de la Plata Superior, del cual el arroyo nombrado forma parte. La falta de financiamiento cierto, genera descrédito y refuerza el poco interés de los municipios. El Comité de Cuenca del Río Reconquista cuenta como principal antecedente la conformación la Unidad de Coordinación del Proyecto Río Reconquista (UNIREC) en el año 1995, como unidad ejecutora de un crédito internacional que financió un proyecto principalmente de obras estructurales que buscaron resolver parte del riesgo hídrico y que contenía un módulo de saneamiento ambiental. Uno de los requisitos para la obtención del crédito era la conformación de un comité de cuenca, es por ello que en el año 2001, mediante la Ley 12.653 se crea el Comité de Cuenca del Río Reconquista COMIREC como ente autárquico, vinculado al Ministerio de Infraestructura,Vivienda y Servicios Públicos de la Provincia de Buenos Aires (Herreo y Fernández, 2008). En el año 2005, la Autoridad del Agua lo vuelve a crear bajo las normas del Código del Agua, mediante Resolución 104. Está integrado por los partidos de:Tigre, San Fernando, San Isidro, General San Martín, San Miguel, Malvinas Argentinas, José C Paz, Tres de Febrero, Hurlinghan, Ituzaingó, Morón, Moreno, Merlo, Vicente López, Gral. Rodríguez, Luján, Marcos Paz y Gral. Las Heras.  En el año 2006 se aprueba el Plan de Saneamiento Ambiental. En el año 2008 el Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible (OPDS) asume un rol más activo en el liderazgo del Comité, intentando reforzar el componente ambiental del Plan; más tarde la titularidad del organismo volvió al Ministerio de Infraestructura que en el año 2014 se encuentra gestionando un crédito ante el BID.

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El modelo de gestión de los comité creados por el ADA siguen siendo de concertación, más allá de que la norma que los regula prevé la posibilidad de la delegación de atribuciones al Comité; éstos no se han tornado en burocracias administrativas. Desde el punto de vista del diseño institucional son todos similares, presididos por alguien designado por el Gobierno Provincial, hasta ahora han sido funcionarios de dicho gobierno, luego está integrado por partes iguales entre miembros del Ejecutivo provincial y municipios. La sociedad civil sólo puede participar en un órgano consultivo. La Cuenca Matanza-Riachuelo constituye una de las más importantes de la RMBA, y es la única que presenta una interjurisdiccionalidad que incluye al Estado nacional. Esto la coloca normativamente en un sitio particular, fuera del Código del Agua de la Provincia de Buenos Aires. La cuenca se extiende en un vasto territorio que alcanza las siguientes jurisdicciones: Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Avellaneda, Lanús, Lomas de Zamora, Almirante Brown, La Matanza, Esteban Echeverría, Presidente Perón, Ezeiza, Morón, Merlo, San Vicente, Cañuelas, Las Heras y Marcos Paz. Un primer antecedente lo constituye el Comité Ejecutivo Matanza-Riachuelo, formado por decreto nacional funcionó entre 1993 y 1996; el mismo tenía dependencia funcional directa con la Presidencia de la Nación y lo componían además otros tres organismos nacionales, la Ciudad Autónoma de Buenos Airea y el CEAMSE; la provincia era invitada. Cabe destacar que en este período, “la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano (SRNyAH) tenía a su cargo el poder de policía en materia de contaminación hídrica en el ámbito de la ex Obras Sanitarias de la Nación” (Herrero y Fernández, 2008: 21). En el año 1995 se crea el Comité Ejecutor del Plan de Gestión Ambiental y de Manejo de la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo (CEMR); esta nueva institucionalidad está integrada y liderada por el organismo ambiental nacional, el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El cometido principal es la ejecución del crédito BID para la implementación del Plan de Gestión Ambiental, cuya componente principal financiera estaba dirigida a los sistemas de drenajes urbanos y la regulación hídrica de la cuenca. Si bien su estructura fue sufriendo modificaciones, algunos autores consideran que “no era una Autoridad de Cuenca porque no adquirió funciones diferenciadas de las partes o jurisdicciones que lo crearon, no se le delegaron funciones de ningún tipo” (Herrero y Fernández, 2008: 23). A partir del año 2000, las acciones de actores sociales vecinales y ONGs ambientales, particularmente de la zona cercana a la desembocadura del Riachuelo, de La Boca (Ciudad de Buenos Aires) y Dock Sud (Avellaneda), van a ir siendo parte de una reconfiguración de escenarios que determinará un cambio drástico en la gestión de la cuenca. Por un lado, el monitoreo de calidad de aire del Polo Petroquímico de Dock Sud al que ya referimos, genera información ambiental oficial sobre el estado del ambiente y los impactos a la salud. Por otro lado, estos estudios refuerzan la demanda de varios actores, llevando las mismas en el año 2002 a la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires y a la Defensoría del Pueblo de la Nación. Esta última iniciará, en palabras de Gabriela Merlisnky (2013), un proceso inédito convocando a asociaciones profesio-

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nales, organizaciones no gubernamentales, e instituciones académicas a llevar a cabo una investigación conjunta, que se fue traduciendo en informes públicos. En esos años el conflicto de Argentina con Uruguay por la instalación de las plantas de procesamiento de pasta base para papel, coloca la cuestión ambiental en el tope de la agenda pública nacional (Merlinsky, 2013). Paralelamente, un grupo de vecinos de Dock Sud inicia una demanda judicial, la cual llega a la instancia de Corte Suprema de Justicia de la Nación, que en el año 2006 genera su primer fallo, donde insta al Estado a presentar un Plan. En este marco, mediante la Ley Nacional N° 26.168 se crea la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR). Esta Autoridad está constituida por cuatro miembros del Gobierno Nacional, dos del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y dos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La participación de los municipios está prevista en el Consejo Municipal, que es de carácter consultivo; lo mismo ocurre con la participación comunitaria. En ese tiempo la ACUMAR presenta el Plan Integral de Saneamiento Ambiental (PISA), que fuera auditado por la Universidad de Buenos Aires a pedido de la misma Corte, y sufriera críticas. En el año 2008 la Corte Suprema de Justicia de la Nación emite un fallo condenatorio sobre el Estado Nacional, Provincia de Buenos Aires y Ciudad Autónoma de Buenos Aires a cumplir una serie de puntos que priorizan las cuestiones a cumplir en la implementación del PISA. La Corte además genera dos decisiones que amplían el sistema institucional de gestión de la cuenca, delega en un Juez Federal el seguimiento del cumplimiento del fallo (juez de ejecución de sentencia) y establece un “cuerpo colegiado” que pone en cabeza de la Defensoría del Pueblo de la Nación y un conjunto de ONGs que son aceptadas para integrarlo, y cuya misión es el seguimiento del avance del cumplimiento del fallo en la implementación del PISA. A partir del año 2010, la ACUMAR desarrolla una verdadera burocracia técnica y se consolida como organismo de gestión de la cuenca, que más allá de las orientaciones de las políticas, comienza a ejercer en diferentes grados las competencias atribuidas por ley: la coordinación con las otras jurisdicciones con prevalencia a favor de la ACUMAR; la ejecución de medidas de saneamiento y de presupuesto; y aquellas vinculadas a la regulación y el control, las que ha concentrado esfuerzos en los aspectos de vuelcos de efluentes líquidos. La jurisdicción territorial ha sido motivo de controversias, desde el fallo de la Corte del año 2008 hasta la audiencia en el año 2012, el Juez de Ejecución de entonces había establecido el criterio de que la ACUMAR tenía competencia sobre todo el territorio de los gobiernos locales que forman parte de la cuenca, incluída la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Esto significaba que porciones significativas de territorios que eran parte de otras cuencas hidrográficas, estaban bajo la jurisdicción de ACUMAR; si bien como hemos señalado, los otros comités de cuencas metropolitanas resultan débiles desde una comparación institucional, esto implicaba duplicidad de autoridad. Esto fue corregido por la propia Corte en el año 2012, imponiendo el criterio de cuenca hidrográfica como jurisdicción de la ACUMAR.

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Las experiencias reseñadas son indicativas de ciertas regularidades. Por un lado, los comité de cuencas en la RMBA parecen nacer más de requerimientos formales de los créditos, que de las convicciones de los actores. Las institucionalidades metropolitanas de gestión global, han sistemáticamente marginado a los gobiernos municipales de la Provincia de Buenos Aires de la toma de decisiones; situación que se revierte cuando analizamos aquellas instituidas en los procesos de gestión metropolitana parcial, incluidos los comité de cuenca impulsados bajo el Código del Agua de la Provincia de Buenos Aires, no así, en el caso de la ACUMAR. En todos los casos la participación de la sociedad civil, o no está contemplada y cuando lo está, es sólo como actores consultivos.

Gobernanza de la región y de las cuencas metropolitanas de Buenos Aires. Problemas y dilemas El análisis realizado nos permite afirmar que las cuencas de la RMBA se encuentran integradas sistémicamente, no sólo por ser parte de la cuenca del Plata, sino fundamentalmente por la interacción que la metrópolis genera con ellas, cuyos flujos y procesos generan una redeterminación de las presiones, cuyo origen tiene que ver en muchos casos con procesos globales de la RMBA. Es por ello, que, desde el punto de vista sistémico-funcional, y más cuando el análisis está dirigido a orientar la administración del objeto de estudio, parece muy difícil escindir las cuencas a la hora de arbitrar medios para la gestión del agua de la región. En tal sentido, no se trata sólo de observar el tema de la gestión de las aguas, sino que los factores de origen antrópico que producen presión, se definen en el espacio metropolitano. Un ejemplo lo representa la gestión de los residuos domiciliarios, donde desde la recolección realizada por los gobierno locales, donde es casi imposible diferenciarla por cuenca hidrográfica; sumado a los flujos generados por los recuperadores urbanos, desde los centros y subcentros urbanos, muchas veces cruzando las invisibles fronteras de las cuencas; hasta la disposición final formal realizada por el CEAMSE, que desde hace ya varios años concentra la mayoría de los residuos de las principales cuencas metropolitanas en la cuenca del Reconquista (relleno sanitario de Norte III). Algo similar ocurre con la actividad industrial y la presión que ejerce sobre el ambiente, donde el nivel de presión está asociado a factores de ordenamiento territorial, de tecnología y desempeño ambiental de las empresas, y de la capacidad de ejercicio de administración y poder de policía de las autoridades ambientales competentes en sus políticas de orden y control, crónicamente desfinanciadas. Estos ejemplos pueden ser complementados con otros ya señalados en el desarrollo del presente, como la extensión y fraccionamiento del espacio metropolitano para los servicios de agua y cloaca; la estructuración del hábitat popular, etc. Vale decir, que en las cuencas se manifiestan un conjunto de fenómenos cuya lógica de estructuración está dada por la dinámica metropolitana.

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Estas manifestaciones son descriptas en muchos análisis de cuencas como atributos de la misma: cantidad de pobres, habitantes sin acceso al agua y a cloacas, cantidad de basurales, cantidad de industrias de alta complejidad ambiental, etc. En algunos casos, tanto desde el análisis como desde la administración, esos atributos pasan a ser considerados como elementos de la cuenca en tanto sistema, y se tornan en objeto de administración. Un ejemplo de ellos es que la ACUMAR cuente con un Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos (GIRSU) para la cuenca. La entrada a la modernidad hizo ajustar el ejercicio del poder a espacios territoriales claramente definidos, el Estado-nación, que tiene como antesala al Estado absolutista, inaugura el ajuste preciso entre territorio y unidad política-administrativa. Desde entonces, esta noción estructura nuestra cognición, que busca siempre establecer un sistema jerárquico estatal que ajuste la escala territorial de un problema a una unidad político-administrativa asociada. En el caso de las áreas metropolitanas y de las cuencas hidrográficas, el discurso de desacople entre la configuración territorial en que se expresa el fenómeno y las unidades político-administrativas ha sido percibido como un problema a resolver. La RMBA y sus cuencas conforman múltiples configuraciones territoriales, quizá resulte conveniente abandonar una cierta inercia que busca establecer una cartografía de los procesos a fin de definir “la cartografía” más apropiada para la aplicación de las políticas públicas, y eventualmente la constitución de una nueva institucionalidad para llevarlas adelante. Se trata de abrir el análisis a la comprensión de la complejidad de los fenómenos, al mismo tiempo, desarrollar conceptos que nos ayuden a repensar los modos de la intervención. Si la categoría “gestión urbana metropolitana” ha abierto el espacio de la academia a la aper tura para comprender la complejidad de los procesos como un resultado del modo en que interactúan los actores con sus lógicas de acción; la categoría de “gobernanza metropolitana” nos invita a repensar los escenarios del qué hacer, como repensar la acción gubernamental es un sistema de alta complejidad interna (la metrópolis), cuyo desarrollo está asociado a los procesos nacionales y de la economía global. Según Pierre Calame (2009), la categoría “gobernanza” reconoce al menos dos tradiciones en su definición, una deviene del Banco Mundial y destaca aspectos más administrativos, aunque con impactos políticos, como son la transparencia, la rendición de cuentas y el denominado empoderamiento. Otra tradición es la europea, que destaca la necesidad de fijar lo que la sociedad puede establecer como “bien común” y trabajar estratégicamente para alcanzarlo. Más cercanos a esta última perspectiva, Magri y Huete, la definen como el proceso de participación de elementos políticos y sociales que se constituyen alrededor de la trama institucional del Estado y que depende de la capacidad de coordinar y de cooperar de las instituciones (estatales y sociales) en base a un equilibrio sustentable de negociación y conflicto entre actores (Magri y Huete, 2011: 127).

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La gobernanza como concepto nos permite reinterpretar el rol del Estado en los procesos de gestión de sistemas complejos como lo son las metrópolis, y las cuencas hidrográficas que la atraviesan. Eventualmente podemos pensar en la emergencia de nuevas institucionalidades vinculadas al ejercicio de nuevo rol del Estado, especialmente en la RMBA, donde el gobierno metropolitano constituye sólo un concepto de análisis. En esta línea, es posible también pensar en la gobernanza de las cuencas metropolitanas, como un concepto vinculado a la acción, que permita asumir todas las institucionalidades constituidas, para poder ar ticularlas y potenciarlas buscando mejorar la gestión de un bien común sensible a toda ciudad: el agua. La gobernanza de la RMBA, en sus procesos globales, parciales y sectoriales plantea grandes desafíos, como hemos analizado, las instituciones metropolitanas son escasas, y en muchos casos débiles. Una situación compartida por las institucionalidades existentes de gestión de las cuencas metropolitanas, en tanto proceso de gestión parcial de la RMBA. Es por ello que esta situación, no debe desplazar el necesario debate sobre el carácter que la sociedad supone deseable de los organismos de gestión de las cuencas metropolitanas; qué tipo de funciones deben ejercer, cuáles centralizan, qué articulan con otros organismos sectoriales, etc; pero sí considero que la gobernanza de las cuencas metropolitanas deberá contextualizarse en un horizonte más amplio, el de la gobernanza de la RMBA.

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Desarrollo sostenible, complejidad y anticipación del futuro Gilberto Carlos Gallopín (Investigador Autónomo)*

Resumen El artículo desarrolla una perspectiva sistémica para considerar la posibilidad y utilidad de intentar anticipar el futuro de los sistemas socio-ecológicos (SES-unidades de análisis fundamentales de la investigación del desarrollo sostenible desde lo global hasta lo local) en el contexto de su complejidad y de la situación cambiante del mundo. Se identifican las principales fuentes de incertidumbre involucradas, los desafíos que plantea la problemática del desarrollo sostenible a la Ciencia y la Tecnología, y las implicaciones para explorar el o las posibles evoluciones futuras de los sistemas considerados. Dos de las más importantes herramientas utilizadas para la anticipación, los modelos matemáticos de simulación y los escenarios del futuro, se discuten comparativamente identificando sus fortalezas y debilidades. Palabras clave: Complejidad, desarrollo sostenible, anticipación, sistemas socio-ecológicos, incertidumbre. PhD en Ecología por la Universidad de Cornell, co-autor del Modelo Mundial Latinoamericano (MMLA), se ha especializado en las áreas de análisis de sistemas ecológicos, evaluación de impacto ambiental, modelos mundiales de simulación, construcción de escenarios del futuro, pobreza y ambiente, y desarrollo sostenible.

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Abstract The article presents a systemic perspective for the consideration of the possibility and usefulness of attempting to anticipate the future of the socio-ecological systems (SES-fundamental units of analysis of the research of sustainable development from the local to the global) in the context of their complexity and the changing world situation. The main sources of uncertainty are identified, as well as the challenges posed by the problematique of sustainable development to Science and Technology, and the implications to explore the possible future evolution or evolutions of the considered systems. Two of the most important tools used for the anticipation, the mathematical simulation models and the scenarios of the future, are compared identifying their strengths and weaknesses. Key words: complexity, sustainable development, anticipation, socio-ecological systems, uncertainty.

Introducción Es cada vez más evidente que a pesar de resonantes éxitos en la comprensión y manipulación de muchos fenómenos (particularmente a las escalas moleculares e inferiores), los enfoques científicos y tecnológicos prevalecientes están exhibiendo deficiencias importantes en la comprensión y gestión de los problemas de “complejidad organizada” (Weaver 1948) típicos de la problemática del desarrollo sostenible (DS). La situación actual del planeta se caracteriza por vastos cambios desde la escala local hasta la global, tanto en sus componentes humanos como en los ecológicos: por una parte, el mundo está atravesando un período de turbulencia extraordinaria que refleja la génesis e intensificación de profundos cambios económicos, sociales, políticos, y culturales asociados a la actual revolución tecno-económica y sus crisis. Adicionalmente, la velocidad y magnitud del cambio global, la conectividad creciente a nivel planetario de los sistemas ecológicos y sociales, y el aumento de complejidad de las sociedades y de sus impactos sobre la ecósfera, están generando un alto nivel de incertidumbre e impredictibilidad, presentando nuevas amenazas (y también nuevas oportunidades) para la humanidad. Por otra parte, las tendencias actuales se perciben como insostenibles, tanto ecológica como socialmente (UNEP 2002, UNCSD 1997, Ortiz y Cummings 2011, MA 2005). La necesidad de un cambio de dirección fue oficialmente reconocida ya en la Conferencia sobre Ambiente y Desarrollo de Río de Janeiro en 1992, y reafirmada en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible en septiembre del 2002 en Johannesburgo. Sin embargo, los avances han sido claramente parciales e insuficientes y, a pesar de acuerdos mundiales tales como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM 2014), los acuerdos sobre el clima global, y otros, el DS sigue esquivo y es necesario reco-

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nocer que la trayectoria actual del planeta tiende más hacia la insostenibilidad que al desarrollo sostenible. Para el necesario y urgente cambio de rumbo, es necesario desarrollar estrategias de corto y de largo plazo, e implementar acciones efectivas, comenzando por las que ya sabemos que son indispensables. Tres condiciones básicas deben darse simultáneamente para implementar las acciones necesarias para corregir el rumbo: conocimiento, capacidad, y voluntad (Figura 1). La falta de información y conocimiento a menudo es presentada como el principal obstáculo, y se recomiendan nuevos estudios antes de actuar; sin embargo, y sin minimizar la necesidad de más investigación y más integración de conocimientos, en muchos casos el conocimiento existente de las variables ecológicas, sociales, políticas y económicas relevantes, aunque incompleto, es suficiente para identificar muchas de las medidas necesarias. De hecho, hay muchos diagnósticos científicamente fundamentados de los obstáculos locales y globales a la sostenibilidad y al desarrollo sostenible con propuestas de solución. Las razones por las cuales no se toman las acciones que ya se sabe que son necesarias frecuentemente son de dos tipos: incapacidad (financiera, de recursos humanos, por restricciones fuera del control de los agentes pertinentes) y falta de voluntad política para implementarlas. El fracaso de las negociaciones internacionales sobre la mitigación del cambio climático es un claro ejemplo de ausencia de voluntad política. Figura 1

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Este trabajo se focaliza en la necesidad de adoptar enfoques integrados tanto para el estudio como para diseñar las estrategias de acción en la búsqueda del DS, utilizando los sistemas acoplados socio-ecológicos (SSE) como unidad de análisis. Se presenta una conceptualización generalizada de los SSE. Se analiza el problema de la complejidad de los SSE y las tendencias globales al aumento general de la complejidad, para luego considerar las implicaciones de esta complejidad sobre la incertidumbre acerca del estado actual y el funcionamiento de los SSE, y particularmente su evolución hacia el futuro. Las dos herramientas más usadas por la prospectiva (o estudios del futuro) de sistemas complejos, escenarios y modelos matemáticos de simulación, son brevemente discutidas en forma comparativa en términos de sus potencialidades relativas y complementariedades. El trabajo finaliza con las implicaciones del análisis sobre la toma de decisiones para el DS, y la necesidad de cambios educativos, científicos e institucionales que faciliten (o posibiliten) nuevos enfoques en la comprensión y en toma de decisiones para cambiar el rumbo hacia un futuro (o futuros) sostenibles.

La necesidad de la integración del conocimiento en la búsqueda de soluciones sostenibles En lo que concierne al conocimiento sobre el funcionamiento y consecuencias de las variables sociales, ecológicas, económicas y políticas relevantes para el DS, si bien como se mencionó anteriormente, en muchos casos específicos ya permite identificar acciones para solucionar los problemas, también es cierto que el enfoque investigativo predominante es muy sectorial y compartimentalizado, típicamente orientado por la disciplina científica del investigador/es. En contraste, los problemas típicos del DS surgen de la interacción entre variables y procesos de muy diversos ámbitos (sociales, ambientales, económicos, culturales, políticos, etc.). Estos complejos sistemas sólo pueden ser comprendidos a través de un enfoque integral, sistémico, que todavía es incipiente en los sistemas de investigación de la mayoría de los países. Estos son sistemas fuertemente “acoplados” funcionalmente (a través de relaciones causales, y de flujos de materia, energía e información) y por lo tanto co-determinados. Además, estos sistemas son no-lineales, complejos, y auto organizados. Se ha argumentado (Gallopin et al. 2001) que el sistema socio-ecológico (Gallopín et al. 1989, Gallopín 1991) a la escala de interés (local, nacional, global) representa la unidad fundamental del desarrollo sostenible y por lo tanto la unidad de análisis1 por excelencia para el DS.

1 La entidad básica a ser analizada en una investigación y sobre la cual se coleccionan datos en forma de variables (definición estándar).

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Por sistema socio-ecológico2 (SSE), en la concepción del autor de este trabajo, se entiende el sistema total conformado por la naturaleza y la sociedad, incluyendo los subsistemas relevantes así como los vínculos entre los mismos. Desde un punto de vista sistémico, puede ser conveniente distinguir cuatro subsistemas principales: el social, el económico, el institucional, y el ambiental. Estos subsistemas se corresponden con las cuatro categorías básicas originalmente planteadas por la Comisión de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas como las dimensiones fundamentales del DS. Estos subsistemas interactúan de manera identificable entre sí, y el sistema total (a la escala considerada) interactúa con otros SSE (la Figura 2 es una representación extremadamente simplificada de un SSE generalizado). Descripciones más detalladas del sistema y sus interacciones aparecen en Gallopín (2006, 2011a). Figura 2

2 Este término fue acuñado por Gallopín et al. 1989. Otros términos utilizados comúnmente para referirse al sistema integrado sociedad-ambiente son sistema social-ecológico (Berkes y Folke, 1998), o sistemas acoplados humano-ambientales (Turner et al., 2003 a, b).

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En términos generales, y ejemplificando con un SSE a escala de país (aunque también válido a otras escalas) los componentes genéricos de un SSE son caracterizados como sigue: El primer subsistema es el social, definido en sentido amplio como incluyendo las variables de la calidad de la vida (satisfacción de las necesidades materiales y no materiales del ser humano), de la renta y de su distribución, y de los aspectos demográficos. El subsistema económico incluye la producción y el consumo de bienes y servicios, el comercio, el estado general de la economía, la infraestructura y los asentamientos humanos o ambiente construido y los desechos generados por el consumo y la producción. El subsistema institucional contiene las instituciones formales e informales de la sociedad, las leyes y las regulaciones, y las políticas, y también incluye las estructuras y los procesos societales principales (agentes sociopolíticos, procesos políticos, estructuras de poder, etc.) y el conocimiento y los valores de la sociedad. El subsistema ambiental incluye el ambiente natural en sus aspectos de recursos naturales, procesos ecológicos, condiciones de soporte vital, y la biodiversidad. Los flujos, interrelaciones o acoplamientos funcionales principales entre los subsistemas de un SSE los vinculan funcionalmente. Las dos flechas cortas de y hacia la caja grande que representa el sistema total representan interacciones entre el sistema y su mundo externo (por ejemplo el comercio internacional, las entradas y salidas de energía y materiales, etc.). Las interrelaciones pertenecen a dos tipos básicos: por un lado, los flujos de materia y/o energía entre algunos de los subsistemas (por ejemplo los desechos que salen de la economía o los recursos naturales que entran a ella). Por otro lado, la información, las señales de control, y/o las acciones que generan cambios en las variables y la organización de los subsistemas receptores, también fluyen entre los subsistemas (por ejemplo los flujos financieros, las regulaciones e impuestos, el establecimiento de áreas naturales protegidas). Las flechas entre los subsistemas económico e institucional representan interrelaciones tales como políticas, instrumentos económicos, fijación de precios, en un sentido, y flujos monetarios (como el pago de impuestos) en el otro. Las flechas entre el subsistema económico y el ambiental incluyen, entre otras, los flujos de bienes y servicios ambientales (como los recursos naturales) hacia la producción económica o hacia el consumo directo, y en el otro sentido, la basura generada por el consumo y la producción, que fluye hacia el medio ambiente. Las flechas entre el subsistema económico y el social incluyen los efectos del consumo sobre la calidad de vida, la oferta y demanda de empleo, los impactos del ambiente urbano sobre la calidad de vida. Las flechas del subsistema ambiental al social incluyen interrelaciones como los impactos de la calidad del ambiente natural sobre la salud humana. Las flechas entre el subsistema institucional y el social incluyen los efectos del subsistema institucional sobre el ambiente social de las personas (educación, seguridad, sistemas de valores) y el impacto de la calidad de vida sobre las instituciones (influencia del crecimiento de la pobreza sobre las reivindicaciones sociales). Finalmente, las flechas entre el subsistema institucional y el ambiental incluyen fenómenos como los impactos institucionales y políticos directos sobre el subsistema ambiental (áreas protegidas, impactos ambientales de acciones militares y terroristas).

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La mayoría de las flechas entre subsistemas representan influencias recíprocas entre los mismos, y por lo tanto son bidireccionales. Dos de las flechas representadas son unidireccionales; es el caso de las interrelaciones entre los subsistemas institucional y social con el ambiental. El subsistema institucional tiene un efecto directo sobre el ambiental, pero la recíproca no es cierta: el esquema supone que los cambios en el subsistema ambiental sólo influyen sobre el subsistema institucional a través de sus repercusiones sobre el subsistema social (por ejemplo impacto de la contaminación sobre la salud humana) o sobre el subsistema económico (por ejemplo impactos de la degradación de suelos sobre la agricultura). En el caso de subsistema social, se enfatizan los efectos del subsistema ambiental sobre el social, pero no se plantean efectos directos en la dirección inversa, ya que se supone que las influencias del subsistema social sobre el ambiental se canalizan a través de los procesos de consumo, incluidos en el subsistema económico. El que la unidad básica de observación incluya tanto a los subsistemas humano como natural requiere necesariamente un enfoque interdisciplinario e integrador. La investigación integrada obviamente no significa meramente añadir más variables, o abarcar una porción mayor de la realidad; la integración de la investigación científica en términos de relevancia para la toma de decisiones requiere de un enfoque holístico (mirar a las totalidades en vez de solamente a sus partes componentes), y un estilo de investigación interdisciplinario. El enfoque holístico desde un punto de vista científico incluye la identificación de los eslabonamientos causales más importantes y. lo que es más difícil, la comprensión de la dinámica del sistema. Las no-linearidades y la auto-organización tienen un papel crucial en la generación del comportamiento contraintuitivo típico de la mayoría de los sistemas complejos. Esto implica que es necesario investigar cómo los diferentes componentes y procesos del sistema interactúan funcionalmente para generar respuestas y propiedades emergentes a nivel de todo el sistema, y cómo el sistema se transforma y se adapta. La Figura 3 (Gallopín 1994) presenta una propuesta de “preguntas guía” para la investigación de los SSE (aquí representados en su forma más simple como dos subsistemas en interacción: la sociedad y los componentes ecológicos). En la referencia citada se provee una descripción y justificación de las preguntas-guía, pero la figura es suficientemente explicativa.

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FIGURA 3

La complejidad del SSE y el contexto cambiante del mundo El DS se aplica a sistemas inherentemente complejos (no meramente complicados) de seres humanos socialmente organizados en interacción funcional con los ecosistemas (SSE). Esto significa grados de complejidad muy altos y además, rápidamente crecientes. El DS requiere: Integrar las dimensiones económicas, sociales, culturales, políticas, y ecológicas Considerar simultáneamente diferentes escalas w Ampliar los horizontes de tiempo y espacio para incluir la equidad intergeneracional y la intrageneracional w Tomar en consideración diferentes perspectivas irreductibles y legítimas. w w

Los enfoques tradicionales de la ciencia muchas veces no pueden responder a estos requerimientos (Kates et al. 2001). En otras palabras, la investigación para el DS plantea la necesidad de un enfoque de sistemas complejos en la práctica y método de la ciencia, incluyendo: 1) desarrollar una comprensión holística focalizada en el sistema

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socio-ecológico interconectado; 2) comprender la dinámica de los sistemas e identificar sus eslabonamientos causales importantes (horizontales –entre subsistemas o sistemas de la misma escala, y verticales –entre sistemas de escalas diferentes); 3) reconocer la especificidad contextual de los problemas y soluciones; y 4) utilizar el conocimiento útil y utilizable de diferentes tipos, fuentes, y escalas. No sólo entra en juego la complejidad actual de los SSE, sino que hay muchas señales que sugieren que la complejidad de los problemas está aumentando rápidamente (Gallopín et al. 2001, Munn et al. 1999). Esto se debe a diferentes razones: Ontológicas. Los cambios inducidos por los humanos sobre el mundo natural, a tasas y escalas sin precedentes, y que también resultan en aumentos de la conectividad e interdependencia a varias escalas. Las moléculas de anhídrido carbónico emitidas por el uso de los combustibles fósiles se suman a las moléculas de anhídrido carbónico generadas por la deforestación potencializando el cambio climático global; una crisis económica en Asia reverbera a través del sistema económico mundial afectando países lejanos. Epistemológicos. Los cambios en nuestro conocimiento debidos a la comprensión científica moderna del comportamiento de los sistemas complejos, incluyendo la percepción que la impredictibilidad y la sorpresa pueden formar parte intrínseca de la trama de la realidad, no sólo en el mundo microfísico (ej. el bien establecido principio de incertidumbre de Heisenberg), sino también en el nivel macroscópico. Cambios en la naturaleza de la toma de decisiones. En muchas partes del mundo, está ganando espacio un estilo más participativo de adopción de decisiones, superando los estilos autoritarios y los tecnocráticos. Esto, aunado a la aceptación creciente de criterios adicionales a los tradicionales, tales como los ambientales, los derechos humanos, de igualdad de género, y otros, así como la emergencia de nuevos actores sociales como los organismos no gubernamentales y las compañías transnacionales, está resultando en un aumento en el número de dimensiones utilizadas para definir temas, problemas, y soluciones, y por lo tanto a una mayor complejidad. Esta situación y tendencias hacen que la problemática del DS plantee serios desafíos a la Ciencia y la Tecnología (Gallopín 2013). Estos desafíos no serán discutidos en detalle aquí, pero un listado de los más identificables aparece en la Figura 4.

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Figura 4

La anticipación del futuro de los SSE La constatación que la trayectoria actual del mundo (y de muchos de los SSE a escalas más locales) parece no ser sostenible a largo plazo, obliga a identificar y discutir estrategias para cambiar de rumbo. Esto implica analizar la situación actual y sus tendencias, lo que puede también requerir analizar la historia que nos llevó a esta situación (para ayudar a comprender las causalidades) pero además, y sobre todo, explorar el futuro o futuros posibles. La complejidad de los SSE genera incertidumbres de varios tipos: incertidumbres fundamentales e irreductibles pueden surgir de procesos no lineales (por ejemplo, el comportamiento caótico), de los procesos de auto-organización (por ejemplo, Ilya Prigogine [Nicolis y Prigogine 1977] demostró que la nueva estructura sistémica que surge de la reorganización de los elementos de un sistema abierto en intercambio con su entorno puede ser inherentemente impredecible incluso en sistemas químicos sencillos). Finalmente, la existencia de comportamientos deliberados de diferentes actores o agentes, cada uno con su propio objetivo, hace que el futuro sea indetermi-

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nado. Además, los sistemas complejos “autoconscientes” (o “reflexivos”) que incluyen subsistemas humanos e institucionales, son capaces de observarse a sí mismos y su propia evolución, y actuar sobre la misma, con lo cual abren nuevos repertorios de respuestas y nuevas interconexiones. En tales sistemas, surge otra fuente de incertidumbre “dura”; una especie de “efecto Heisenberg”, donde los actos de observación y análisis se convierten en parte de la actividad del sistema estudiado y, por lo tanto, influyen en él de diversas maneras. Esto es bastante conocido en los sistemas sociales reflexivos, a través del fenómeno del “riesgo moral”, las profecías autocumplidas y el pánico de masas. La investigación científica de los SSE en tanto sistemas complejos, autoconscientes, a menudo tiene que lidiar con una combinación de complejidades a diferentes niveles. El juego entre los factores en los diferentes niveles aumenta la complejidad intrínseca de cada uno de los niveles. Hay al menos tres niveles en que la complejidad influye en la investigación científica: La realidad física, donde entran en juego las propiedades de auto-organización, incertidumbre irreductible, emergencia y otros elementos. w La necesidad de tener en cuenta diferentes “epistemologías” (se debe reconocer y respetar una pluralidad de percepciones o perspectivas, aunque no necesariamente aceptables como igualmente válidas). w La necesidad de tener en cuenta diferentes “intencionalidades” (objetivos de los diferentes actores sociales). w

Ante esta situación, la pretensión de “predecir” el futuro es totalmente ilusoria (aunque puedan existir algunos procesos relativamente predictibles, sobre todo en el corto plazo) la predicción en su sentido riguroso es imposible para los SSE como totalidades. Si sumamos a esto el hecho que el futuro todavía no existe, y que además depende no sólo de procesos y leyes físicas3 sino también de decisiones y acciones humanas todavía no realizadas (y algunas todavía no pensadas), las afirmaciones de aquellos analistas que pretenden predecir el futuro carecen de fundamento.

Escenarios y modelos matemáticos A través de la historia, siempre se ha buscado anticipar el futuro para intentar avizorar los peligros y para aprovechar las oportunidades. Los principales modos y herramientas para pensar sobre el futuro pueden categorizarse como: w Profecía w Consulta a expertos (encuestas, método Delphi, etc.)

3 En este contexto, incluyendo los procesos químicos, biológicos, etc.

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Modelos anticipatorios (proyecciones, modelos econométricos, modelos estadísticos, modelos de insumo/producto, modelos de optimización, modelos basados en agentes, modelos de simulación dinámica, etc.) w Escenarios w

Salvo el primero, los tres modos son utilizados hoy en forma más o menos rigurosa, (dependiendo de los operadores y los objetivos), y los tres son parte del bagaje de la Prospectiva (a menudo llamada también Futurología) definida como la disciplina que estudia el futuro para comprenderlo y poder influir en él.4 Esta sección focaliza en la comparación de las dos herramientas de la prospectiva que incluyen de alguna manera la dinámica y causalidad de los sistemas analizados: los modelos matemáticos de simulación digital, y los escenarios cualitativos. En línea con lo discutido anteriormente, el objetivo de la prospectiva no es predecir el futuro, sino explorar futuros alternativos posibles (incluyendo futuros deseables). Así, se han construido modelos y escenarios exploratorios (qué podría pasar) y normativos (futuros que queremos que se materialicen). Por ejemplo, el Modelo Mundial Latinoamericano (Herrera et al. 2004) es un ejemplo de ambos, ya que se corrió en modo exploratorio (qué trayectoria futura podría seguir el mundo en ausencia de cambios importantes de política), y también en modo normativo (optimizado) generando una trayectoria deseable (y posible). Desde otro punto de vista, los escenarios pueden ser más analíticos (concentrándose en el despliegue de los procesos básicos) o más impresionistas (introduciendo vívidos eventos específicos para ilustrar). Los escenarios y los modelos son modos complementarios de explorar el futuro, y ambos tienen sus ventajas y desventajas. Un escenario es una secuencia hipotética de eventos que culminan con un estado o imagen del futuro, con el propósito de enfocar la atención en procesos causales, puntos de decisión, y bifurcaciones donde las acciones humanas podrían cambiar el curso de eventos. Los escenarios no son predicciones del futuro, sino intentos de percibir futuros en el presente (Schwartz 1991). En general, se recomienda definir un número reducido de escenarios alternativos (pero más de uno) que posibiliten explorar el “espacio de lo posible”. Se apoyan en la ciencia –para la comprensión de los patrones históricos, de la condición actual, y el conocimiento de los procesos físicos y sociales- y en la imaginación, para concebir, articular y evaluar un rango de senderos de futuro. Para más información ver Global Scenario Group 2014, Schwartz 1991, Gallopín 2004. Un modelo es una representación simplificada de la realidad donde se supone una correspondencia entre los elementos y relaciones contenidos en el modelo y los elementos y relaciones de la realidad; un modelo matemático representa los elementos y relaciones como variables y funciones matemáticas respectivamente. Un modelo de simulación es un modelo matemático que (se supone) imita en algunos aspectos esenciales el funcionamiento de un sistema del mundo real cuando evoluciona en el tiempo.

4 Ésta es una de las varias definiciones existentes.

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Los modelos utilizados para estudiar el comportamiento de los sistemas relevantes para el DS son prácticamente todos de este último tipo, y existe abundante bibliografía sobre ellos, incluso disponible en Internet (información introductoria se puede encontrar en Wikipedia: Computer Simulation, 2014 o en Maria, 1997). Si bien en teoría ciertos tipos especiales de modelos matemáticos podrían incluir variables de tipo cualitativo,5 prácticamente la totalidad de modelos matemáticos que intentan simular el comportamiento de sistemas sociales, ecológicos, y socio-ecológicos sólo permiten operar con variables cuantitativas. Los escenarios, por el contrario, pueden incluir tanto factores cuantitativos (climáticos, hidrológicos, algunos de los económicos, algunos de los demográficos, etc.) como cualitativos (culturales, políticos, sociales, etc.). La Figura 5 muestra gráficamente las principales áreas cuantificables y no cuantificables de los SSE. La Tabla 1 provee una comparación más detallada entre escenarios y modelos. La Tabla muestra que los escenarios cualitativos y los modelos numéricos pueden exhibir importantes complementariedades, y su uso combinado, cuando es posible, puede ser de gran utilidad.

Figura 5

5 Por ejemplo, en los años 60 Karl Deutsch (1963) fue un pionero en la construcción de modelos de procesos políticos (aunque estos modelos no eran integrados sino sectoriales).

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Tabla 1

ESCENARIOS CUALITATIVOS

MODELOS DE SIMULACIÓN

Pueden incluir factores cuantificables y no cuantificables. Son más comprehensivos que los modelos cuantitativos

Limitados a los factores cuantificables pero suelen ser más precisos que los escenarios cualitativos

Transparentes

Opacos a los que no son técnicos especializados

Definitivamente no predictivos, sino exploratorios del futuro

Exploratorios o predictivos

Pueden incluir la incertidumbre “dura” y la verdadera novedad

Pueden manejar la incertidumbre probabilística

Siempre enfocados al futuro

No todos son orientados al futuro. Cuando se utilizan para explorar futuros alternativos se los puede considerar como escenarios cuantitativos

Conclusiones. El DS, la incertidumbre y la toma de decisiones Naturalmente, la prospectiva y las herramientas como modelos, escenarios, etc., no se traducen (o no se debería intentar traducirlos) automáticamente en la toma de decisiones sobre la realidad. Tales herramientas son algunos de los elementos que contribuyen a nuestra comprensión del sistema, comprensión que se nutre no sólo de esos elementos sino de otros tipos de conocimiento, y toman en cuenta los objetivos y valores de los tomadores de decisión, para actuar sobre la realidad, en un proceso idealmente iteractivo (Figura 6). En otras palabras, los modelos y escenarios son herramientas de apoyo a la toma de decisiones, y no sistemas de toma de decisiones.

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Figura 6

Pero, si, como se dijo antes, la verdadera predicción del futuro de los sistemas complejos es imposible, ¿cuál es la utilidad de la prospectiva? Los escenarios y modelos sirven para explorar las posibilidades del futuro o futuros alternativos, para verificar la factibilidad de algunas trayectorias, y principalmente para estructurar el pensamiento acerca del futuro, focalizando en los “puntos neurálgicos” o bifurcaciones donde se puedan identificar acciones con la potencialidad de cambiar las trayectorias no deseables hacia aquellas más deseables. También son de utilidad para identificar posibles señales de alerta temprana que indiquen cuáles trayectorias se están comenzando a materializar y así orientar la toma de decisiones. Pero el problema central persiste; de acuerdo al análisis presentado en este trabajo, 1) hay una urgente6 necesidad de tomar acciones inteligentes e internacionalmente coordinadas a todas las escalas para cambiar el rumbo del planeta hacia el DS; 2) existen importantes incertidumbres acerca de la situación y dinámica de los SSE en la situación actual (algunas que se irán eliminando a medida que avance el conocimiento, y otras que son irreductibles y nunca serán eliminadas); 3) la complejidad y la incertidumbre globales

6 En algunos casos, como en el cambio climático, ya se han transgredido límites irreversibles; en otros casos, muchos científicos están preocupados que estemos por cruzar “puntos de inflexión” o “puntos de no retorno” (tipping points) del SSE planetario (Lenton et al, 2008).

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parece estar aumentando, no disminuyendo; 4) la predicción del futuro es imposible para los sistemas complejos como los SSE a sus diferentes escalas. En esta situación, hay varias reacciones posibles para los tomadores de decisiones: Negación y auto-persuación. “Es una estrategia demasiado frecuente: el problema no existe, ya sabemos lo que trae el futuro y las acciones que estamos tomando van a resolver los problemas”, etc. w Parálisis. “Ante la falta de seguridad y de predicciones confiables, es preferible no hacer nada”. Esta estrategia, también adoptada en muchos casos para defender intereses que favorecen el status quo, arriesga caer en situaciones indeseables, algunas irreversibles. w Miopía. Ver solamente el corto plazo y tomar acciones puramente reactivas, que terminan frecuentemente confrontando los síntomas pero no las causas de los problemas, y también agravando la situación a largo plazo (porque la sucesión de acciones de corto plazo termina configurando una estrategia implícita y a veces no percibida en el largo plazo) w Acciones adaptativas y proactivas. Basadas en lo que se conoce, pero aceptando la incertidumbre, e incluso incorporándola. Estrategias flexibles y robustas ante el error o lo inesperado. El concepto de gestión adaptativa está bien desarrollado en Walters (1986) para la problemática de la gestión de los ecosistemas, pero los conceptos son generalmente aplicables. w

La aceptación en la toma de decisiones sobre el DS, de la incertidumbre y de la complejidad, y el pasaje de estrategias reactivas a las adaptativas y proactivas requiere, por un lado, cambios en la educación7 y en los sistemas de Ciencia y Técnica (sin que esto implique abandonar las formas tradicionales de investigación) y, por otro lado, cambios institucionales que eliminen los obstáculos existentes para la toma de decisiones integradas y la investigación inter-institucional e interdisciplinaria. Y esos cambios deberían darse en forma lo más universal posible, lo que requiere un nuevo nivel de cooperación internacional. El desafío es enorme, pero los estudios recientes sobre las consecuencias de continuar la trayectoria actual sugieren que los costos del fracaso serían mucho mayores, así como los beneficios de cambiar de rumbo.

7 Otras sugerencias sobre algunos de los cambios profundos necesarios en la educación y capacitación para el DS aparecen en Gallopín (2011b).

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Nieblas del Riachuelo.

Cuencas metropolitanas y políticas de adaptación al cambio climático en Buenos Aires María Gabriela Merlinsky (UBA-CONICET)*

Resumen El artículo analiza el déficit histórico en materia de políticas de gestión hídrica en Buenos Aires buscando identificar el modo en que este último condiciona las estrategias de adaptación al cambio climático. Se trata de un asunto de alta complejidad en una metrópolis que se ha desarrollado en presencia de fuertes desigualdades sociales y ambientales. Se adopta un enfoque centrado en la perspectiva de la justicia ambiental, buscando mostrar cambios institucionales recientes a partir de la intervención de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en una causa judicial donde los ciudadanos han exigido la recuperación ambiental de la cuenca Matanza-Riachuelo ejerciendo el derecho constitucional al ambiente sano. Consideramos el valor heurístico que tiene este conflicto para identificar los desafíos que enfrenta la gestión ambiental metropolitana y hacer un balance de las oportunidades y barreras en materia de políticas de adaptación al cambio climático en el mediano plazo. Palabras clave: Cambio climático, ciudades, cuencas hídricas, gobernabilidad ambiental, justicia ambiental * María Gabriela Merlinsky es socióloga, doctora en ciencias sociales por la Universidad de Buenos Aires y doctora en geografía por la Universidad Paris VIII. Es profesora en la Facultad de Ciencias Sociales (UBA) e investigadora del CONICET con sede en el Instituto de Investigaciones “Gino Germani” (FCS-UBA). [email protected]

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Abstract This paper focuses on the historically deficient water resource management policies of Buenos Aires, trying to show how they constrain climate change-adaptation strategies. The scenario is particularly complex in a metropolitan area marked by great social and environmental inequalities. The problem is approached from an environmental justice perspective, showing how institutional change was recently brought about by the intervention of the Supreme Court of Justice in a case in which citizens demanded the environmental remediation of the Matanza-Riachuelo basin, based on the constitutional right to a healthy environment. I underline the heuristic value of this conflict as it allows us to identify the challenges facing metropolitan environmental management and to assess opportunities and obstacles for the shaping of middle-term climate change-adaptation policies. Keywords: Climate change, cities, river basins, environmental governance, environmental justice

Introducción La Región Metropolitana de Buenos Aires es el centro político más importante de la Argentina y forma parte de una región mayor que se ha dado en llamar Eje Fluvial Industrial, constituido por conjunto de ciudades enlazadas a través de puertos y fuertes asentamientos industriales extendidos desde la ciudad de La Plata hasta las ciudades de Rosario-San Lorenzo, a 60 y 300 km. de Buenos Aires respectivamente. Siendo el principal centro financiero y el mayor mercado de producción y consumo del país, la metrópolis de Buenos Aires concentra el 50% de la mano de obra industrial y el 55% del PBI Nacional. La actividad económica de la metrópolis, sus servicios básicos y sus políticas urbanas son el soporte de la vida de cerca de quince millones de habitantes, que diariamente utilizan una red de infraestructuras de electricidad, transporte, sanitaria, educativa, etc. En ese mismo conglomerado se utilizan recursos naturales y se generan impactos ambientales que afectan la salud de las personas. Cuando el Estado no interviene en la gestión y en la regulación de las formas de utilización de dichos recursos, la demanda humana sobre el ambiente rápidamente supera la capacidad de los sistemas naturales para regenerarse. Es aquí donde aparecen los problemas ambientales. En Buenos Aires, considerados como recursos a explotar y como colectores de todo tipo de efluentes industriales y domiciliarios, los ríos se han ido degradando hasta perder sus características biológicas esenciales (Morello y Matteucci, 2000; Herrero y Fernández, 2008). La Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina, marcó un punto de inflexión en este proceso en 2006, al declarar su competencia en una causa judicial iniciada por un

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conjunto de ciudadanos que reclamaron el saneamiento ambiental de la cuenca Matanza-Riachuelo, el territorio paradigmático de la contaminación ambiental en Argentina. Los pobladores en la cuenca habían demandado a un grupo de empresas por generar daños al ambiente y a los tres gobiernos con competencia en el territorio (el Estado Nacional, el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) por su inacción en materia de control de la contaminación. En su declaración de competencia, la Corte exigió medidas de control a las empresas demandadas y estableció que los gobiernos con competencia en la cuenca debían presentar con carácter urgente un plan integrado y progresivo para el saneamiento del territorio. Al exigir que dicho plan fuera realizado conjuntamente por la Nación, la provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la Corte puso en el centro de la escena el problema de la gobernabilidad ambiental metropolitana. El Estado Nacional respondió a esta requisitoria judicial, mediante la creación de una nueva autoridad interjurisdiccional: la Autoridad de la Cuenca Matanza-Riachuelo (ACUMAR), un organismo que tiene potestades para la gestión de todas las acciones de saneamiento en ese territorio.1 La sentencia final por recomposición y prevención del daño ambiental tuvo lugar el 8 de julio de 2008. Aquí se estableció la responsabilidad de las diferentes jurisdicciones en el saneamiento de la cuenca y se definieron medidas perentorias, exigiendo que fueran ejecutadas por la ACUMAR bajo el apercibimiento de multas aplicables a los funcionarios responsables. Buscando generar un proceso activo de cumplimiento de la sentencia, la Corte delegó la ejecución del fallo en un Juzgado de Primera Instancia. Asimismo, generó un modelo participativo para el seguimiento del caso: son varias ONGs en defensa del ambiente, coordinadas por la Defensoría el Pueblo de la Nación2 quienes actualmente forman parte de un Cuerpo Colegiado encargado de controlar la ejecución de la sentencia. Este proceso de implementación continúa abierto, y el saneamiento de la cuenca es todavía una apuesta incierta que abre importantes signos de interrogación. El Plan Integral de Saneamiento Ambiental de la cuenca Matanza Riachuelo (PISA), que lleva adelante ACUMAR, descansa en tres grupos de acciones fundamentales: la reconversión y el control de las industrias contaminantes, la extensión de las redes de agua potable y saneamiento y la intervención en el ordenamiento ambiental del territorio (que incluye la relocalización de población asentada en áreas de riesgo de inundación). De este modo, la recuperación ambiental de la cuenca Matanza-Riachuelo se ha vuelto

1 La Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo (ACUMAR) es el ente interjurisdiccional de derecho público creado en 2007 por la Ley Nacional 26.168. Su Consejo Directivo está presidido por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable y representantes de las tres jurisdicciones con competencia en la cuenca (el gobierno federal, el gobierno de la provincia de Buenos Aires y el gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires). Catorce municipios del conurbano (que forman parte del territorio de la cuenca) sólo tienen funciones consultivas en ACUMAR. (Ley 26.168). El organismo, durante sus primeros cuatro años de existencia, tuvo recambio de autoridades en cuatro oportunidades. 2 Durante el proceso judicial, la Corte Suprema de Justicia aceptó incluir a la Defensoría del Pueblo de la Nación y a un conjunto de organizaciones no gubernamentales de defensa del ambiente como “terceros en la causa” (amicus curiae), estos actores se transformaron en monitores sociales del proceso judicial.

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un asunto de debate público y un desafío mayúsculo en materia de política ambiental. El conflicto por el saneamiento del Matanza-Riachuelo es un espejo aumentado de los problemas vinculados a la degradación ambiental de las cuencas metropolitanas (Cafferatta, 2008; Nápoli y Espil, 2011, Merlinsky, 2011). El propósito de este artículo es analizar el modo en que el déficit histórico en políticas de gestión hídrica establece condicionantes a la hora de definir estrategias de adaptación al cambio climático.3 Esto último se vuelve un asunto de alta complejidad en una metrópolis que se ha desarrollado en presencia de fuertes desigualdades sociales y ambientales. Tomando en consideración el conflicto por el saneamiento de la cuenca Matanza-Riachuelo, prestaremos atención a su valor heurístico para el análisis de los desafíos que enfrenta la gestión ambiental metropolitana. Siguiendo algunas propuestas recientes en la literatura (Martins y Ferreira; 2010; Garnaud, 2010), nos interesa analizar este caso testigo en términos de identificar oportunidades y barreras en materia de políticas de adaptación al cambio climático en el mediano plazo.

Metrópolis, cuencas hídricas y cambio climático Los impactos del cambio climático poseen consecuencias directas sobre las ciudades, tanto en términos de infraestructura como sobre la población, los mismos no son exclusivos del espacio urbano, pero debido al aumento de la urbanización y la población estas son especialmente vulnerables (ONU-HABITAT, 2011). El reconocimiento de dichas relaciones implica pensar en innovaciones sociales que mejoren el medio ambiente urbano y contribuyan a adaptarse, es decir anticipar y planificar las respuestas al cambio climático en el presente y en el futuro. Los riesgos e impactos vinculados al cambio climático en la escala local, así como las vulnerabilidades y capacidad de adaptación que en ella se presentan son diferentes para cada ciudad. Sin embargo, existen cuestiones que resultan comunes a los distintos centros urbanos, entre ellos pueden subrayarse los siguientes: a) los impactos derivados del cambio climático en alguna área o sector podrían generar un “efecto dominó” que afectaría muchos otros aspectos de la vida urbana; b) los niveles de afectación del cambio climático pueden variar entre distintos sectores, grupos sociales o barrios dentro

3 Las políticas para reducir y minimizar los daños causados por el cambio climático pueden ser clasificadas en dos grandes grupos. El primero comprende los esfuerzos por mitigar los cambios climáticos, que en la jerga de la literatura climática significa reducir las emisiones de gases de efecto invernadero como forma de aminorar el calentamiento global y otras tendencias climáticas. El segundo grupo de posibles respuestas comprende las llamadas acciones de adaptación, que apuntan al ajuste de sistemas naturales o humanos como forma de moderar los daños o explotar posibles oportunidades de beneficios asociadas con estímulos climáticos o sus efectos. Es decir que las políticas de adaptación se concentran en la respuesta a los impactos –tanto positivos como negativos- actuales o esperados del cambio climático.

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de una misma ciudad. Para las personas, aspectos como el género, edad, raza y riqueza tienen implicaciones en su capacidad de adaptación y grado de vulnerabilidad; c) la falta de planificación urbana y ajuste de códigos y patrones de zonificación y construcción podría dificultar las posibilidades de adaptación, aumentado el riesgo de pérdidas y daños a los bienes materiales y la vida humana (ONU-HABITAT, 2011). Para disminuir los riesgos ambientales focalizados, en la escala local pueden implementarse, por ejemplo, medidas que permitan mejorar la calidad del agua antes de su distribución, o evitar la instalación en su territorio de industrias contaminantes y perjudiciales para la salud, o bien gestionar el tráfico vehicular para mejorar la calidad del aire. En el contexto de los impactos previstos por el calentamiento global, la disminución de los riesgos se vincula muy estrechamente al cambio de los modelos de producción y los estilos de consumo de los grupos de ingresos altos, muchos de ellos ubicados en países desarrollados (Satterthwaite, 2008) que suelen registrar un elevado porcentaje de las emisiones de gases de efecto invernadero (Viola y Franchini, 2011). Sin embargo, aun cuando la generación del riesgo se vincula con modelos de producción y estilos de consumo de las clases acomodadas y de los países desarrollados, las consecuencias del cambio climático tienen un impacto diferencial sobre los grupos más vulnerables en los países en desarrollo. De ahí que sea una necesidad urgente considerar de forma prioritaria las políticas de adaptación de las ciudades, en especial las grandes metrópolis de estos países, dado que allí se concentra la mayor parte de la población urbana del mundo. En esas ciudades, existen núcleos urbanos de alto riesgo y enormes desafíos en la capacidad para reducir la vulnerabilidad (Satterthwaite, 2008; ONU-HABITAT, 2011). El discurso político y científico sobre la adaptación, así como la historia de los análisis de sus procesos a escala local tiene un inicio en años recientes (Garnaud, 2010; Hodson y Marvin; 2010). Una revisión de la literatura realizada por Martins y Ferreira (2010), que incluyó 38 casos de ciudades en los cinco continentes,4 arrojó que tanto en los países desarrollados como en desarrollo existe un predominio de acciones y medidas de mitigación. En parte ello se debe a que las medidas de reducción de gases de efecto invernadero ha sido uno de los temas de mayor visibilidad de la política internacional, además de que las políticas de mitigación, por ejemplo las de eficiencia energética, promoción de nuevas tecnologías, y en general, de reducción de la huella de carbono, han encontrado una amplia aceptación social y económica. La voluntad de generar acciones para adaptarse al cambio climático sigue siendo limitada (Garnaud, 2010). En algunos casos las políticas de adaptación suelen ser vistas todavía como acciones adicionales en los planes de gestión pública, en esos casos, los actores

4 Los autores realizaron un meta-análisis sobre la literatura existente, en el que se incluyeron las siguientes ciudades: Europa (Londres, UK; Saxony-Anhalt, ALE), América (Nueva York, Boston, Seattle y King Country, EUA; Halifax, Vancouver y Toronto, CAN; São Paulo, BRA; Ciudad de México, MEX; Bogotá, COL; Santiago, CHIL; Quito, ECD), Ásia (Bangkok, TAI; Chennai, Cochin, Surat , Mumbai, Pune y Delhi, IND; Yakarta, INDO; Chittagong, BAN; Da Nang y Ho Chi Minh, VIET; Dalian, Hanghou, Ningbo, Beijing y Hong Kong, CHIN; Manila, FIL; Prefectura de Mie, JAP; Singapur, SIN; Seúl, COR), Oceanía (Melbourne, AUS), y África (Durban y Ciudad del Cabo, AFRS; Mombasa, KEN).

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y gobiernos subnacionales y locales no están adecuadamente equipados, ni científica, ni financiera ni tecnológicamente (Satterthwaite, 2008; Martins y Ferreira, 2010). La incertidumbre prevaleciente sobre el nivel de los riesgos y el alcance de impactos que se proyectan a largo plazo, así como la necesidad de atender demandas urgentes e inmediatas dificultarían las propuestas e implementación de dicho tipo de políticas. Las inundaciones por eventos meteorológicos suelen ser una de las principales razones de catástrofe en tanto que se desarrollan en zonas costeras y se vinculan a un crecimiento urbano descontrolado. Por esa razón la planificación y regulación de la construcción en los centros urbanos se considera una de las herramientas más eficaces de adaptación (Parry et al, 2008; Vigué y Hallegatte, 2010). Asimismo, la reubicación de personas que habitan en zonas de riesgo y una infraestructura de drenaje y alcantarillado adecuada, así como la utilización de materiales de pavimentación que permitan mayor permeabilidad durante lluvias intensas podrían coadyuvar a disminuir la vulnerabilidad en las zonas urbanas. Un punto de acuerdo en la literatura es que las inversiones directas en obras de protección contra inundaciones y en las infraestructuras de gestión de agua figuran entre las medidas más importantes recomendadas para las políticas de adaptación (Viguié y Allegatte, 2010: 59).

Desafíos para la recuperación ambiental de las cuencas metropolitanas de Buenos Aires Las cuencas hídricas están estrechamente vinculadas a uno de los recursos naturales más importantes del que dependemos los seres vivos y que se ha constituido en centro de preocupaciones a nivel mundial: el agua dulce. Son, de este modo, la unidad espacial básica indispensable para evaluar la función ambiental y la dinámica de los recursos naturales con fines de conservación y manejo. Por esa razón, en la literatura internacional y en las recomendaciones para la política ambiental, se considera que las cuencas son el territorio base para la gestión integrada del agua (Dourojeanni y Jouravlev, 2002). La Región Metropolitana de Buenos Aires está localizada en la costa del Río de la Plata, un amplio estuario formado por la confluencia de los ríos Paraná y Uruguay, que tiene características únicas, pues permite garantizar a un costo muy bajo, una enorme disponibilidad de agua dulce para consumo humano. Una porción considerable de la región metropolitana se encuentra en terrenos bajos entre los 2,8 y los 5 m por sobre el nivel del mar, en esas áreas son frecuentes las inundaciones originadas por sudestadas. Estas ocurren por la disposición geográfica del estuario (dirección noroeste-sudeste) y cuando fuertes vientos del sudeste vienen acompañados por precipitaciones, en estas ocasiones, el nivel del agua asciende y se generan consecuencias para la población asentada en áreas bajas (Bischoff, 2005: 53). En dirección a las aguas del Río de la Plata fluyen cursos de agua correspondientes a tres cuencas hidrográficas: la cuenca Matanza-Riachuelo, la cuenca del Río Reconquista, la cuenca del Río Lujan. Existen varios problemas estructurales no resueltos derivados

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de la expansión urbana no planificada, que han ido generando impactos acumulativos hasta producir la degradación ambiental de las cuencas hídricas metropolitanas. En primer lugar, la expansión urbana del territorio metropolitano no ha tomado en cuenta la protección ambiental de las cuencas. Desde el momento de la fundación de Buenos Aires, la llanura y el río fueron condicionantes básicos del asentamiento humano. La localización industrial tendió a priorizar las cuencas (zonas bajas), mientras que la residencial a buscar las zonas altas. Los usos industriales del agua han sido privilegiados a expensas de otros usos sociales y ambientales y, de este modo, se han externalizado los costos ambientales hacia el conjunto de la población. En las tres últimas décadas el proceso de cambio y adecuación de las nuevas infraestructuras viales (autopistas) y la proliferación de nuevas urbanizaciones cerradas tampoco ha respetado criterios de preservación hídrica. Se han generado ocupaciones de áreas tradicionalmente agrícolas y en sitios de humedales, las que han sido sometidas a profundas modificaciones del paisaje, con afectación a los cuerpos de aguas naturales. Esto tiene consecuencias en el drenaje hídrico de las tierras circundantes, lo que afecta a la población que vive alrededor de estos barrios cerrados (Danielle, Ríos y Pirez, 2008). En segundo lugar, la ciudad metropolitana se ha expandido reproduciendo profundas desigualdades sociales y territoriales. Los municipios metropolitanos –particularmente en el área sur y en las cuencas bajas del Reconquista y el Matanza-Riachuelo- han experimentado un déficit histórico en materia de planificación de usos del suelo, inversión pública en obras de infraestructura y provisión de agua y saneamiento (Clichevsky, 2002; Torres, 2001). Son esos territorios de la cuenca los que tienen menor poder financiero y los que al mismo tiempo deben enfrentar las consecuencias más gravosas de la degradación ambiental. En tercer lugar, por muchas décadas ha existido un vacío de orientación en la política de suelo urbano para los sectores populares. La metrópolis se ha expandido en base a dos tipos de operaciones: unas mercantiles, fuertemente planificadas y destinadas a grupos de ingresos medio-altos y altos y otras por fuera del mercado, donde la población que no puede comprar tierras ocupa áreas de escaso valor económico (Cravino, 2008). Estos sitios suelen ser las zonas inundables de las cuencas, basurales a cielo abierto, suelos contaminados, etc. El 50% de la población residente en asentamientos informales y barrios populares, es decir unas 500.000 personas (muchos de ellos localizados en zonas inundables) se encuentra asentado en áreas bajas de la cuenca Matanza-Riachuelo (Merlinsky, et al, 2012). Finalmente, la ausencia de coordinación metropolitana en aspectos centrales para una gestión ambiental de la ciudad tales como la evaluación del impacto acumulativo de las grandes obras de infraestructura, la gestión integral de los residuos sólidos urbanos, la provisión de agua y saneamiento, etc. (Fundación Metropolitana, 2005; Nápoli y Espil, 2011). El diseño de un nuevo organismo de gestión de cuenca se sitúa en ese vacío de orientación metropolitana. La última experiencia de recuperación ambiental de la CMR, el “plan de los mil días”, prometido por la secretaria de Ambiente María Julia Alsogaray, fue un eslogan que quedó en la memoria como ejemplo de una promesa del Estado, que cayó en el más profundo descrédito popular (Merlinsky, 2013).

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Mapa 1: Las cuencas de la Región Metropolitana de Buenos Aires.

La cuenca Matanza-Riachuelo. El caso testigo En la cuenca Matanza-Riachuelo residen 8.212.953 habitantes en un territorio que comprende la zona sur de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 14 municipios bonaerenses (Almirante Brown, Avellaneda, Cañuelas, Esteban Echeverría, Ezeiza, La Matanza, Lanús, Las Heras, Lomas de Zamora, Marcos Paz, Merlo, Morón, Presidente Perón y San Vicente). En este ámbito tienen jurisdicción el Gobierno Nacional, con competencia por ser una vía navegable, el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los dos últimos con competencia porque le cabe al nivel provincial el dominio originario sobre los recursos naturales. El proceso histórico de degradación ambiental de la cuenca Matanza-Riachuelo es la consecuencia del conflicto entre intereses antagónicos en torno a la apropiación social de la naturaleza. Dicha degradación se expresa como una resultante de diferentes problemas sociales, económicos y ambientales de larga data entre los que se cuentan los siguientes: 1. Déficit de cobertura en infraestructura sanitaria. Cerca de un 30% de viviendas en la cuenca no posee conexión a red de agua y un 57% no accede al servicio de cloacas. Esto genera contaminación del suelo y el agua por intrusión de efluentes cloacales. Un estudio realizado en 2009 estimó que un 53% de hogares en la CMR se encuentra en

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situación de vulnerabilidad sanitaria. La falta de cobertura en servicios de saneamiento aumenta drásticamente la probabilidad de contraer enfermedades como diarrea, hepatitis, cólera, intoxicaciones, hepatitis A, etc. (AySA, 2009; ACUMAR, 2010). 2. Contaminación por industrias que vierten desechos y efluentes en cantidades desmedidas, la mayoría de las veces sin permiso –o con permisos que no han tenido en cuenta la capacidad receptora de los ríos-. Durante 2012 la ACUMAR (Autoridad de la cuenca Matanza-Riachuelo) hizo un relevamiento de establecimientos en la cuenca. El empadronamiento de industrias dio cuenta de la existencia de más de 20.000 establecimientos, de los cuales unos 11.000 corresponden a industrias manufactureras, habiendo sido declarados como Agentes Contaminantes unos 1400 (ACUMAR, 2012). Muchas de dichas industrias vuelcan compuestos altamente tóxicos como metales pesados (plomo, mercurio, zinc). Si bien la contaminación industrial no representa el mayor volumen de efluentes es la más peligrosa por su grado de toxicidad (Napoli y Espil, 2011). 3. Alta concentración de basurales clandestinos (basurales a cielo abierto) que se localizan fundamentalmente a los bordes del cauce principal del río. Durante el año 2011 se relevaron 360 basurales clandestinos en la CMR. Estos sitios suelen ser la fuente de subsistencia de muchos trabajadores informales que ganan su sustento mediante la recuperación de los deshechos y esto representa también un peligro para la salud de estas personas (Cuerpo Colegiado, 2009). 4. Ausencia de previsiones en el ordenamiento ambiental del territorio, lo que a su vez potencia los problemas, debido a que muchas veces se localizan industrias altamente contaminantes linderas con sectores residenciales. Este es el caso, por ejemplo, del municipio de Lanús donde buena parte de las industrias del sector de cueros y curtiembres vuelcan residuos sin tratar en el curso del Matanza-Riachuelo, afectando la salud de los habitantes de los habitantes que están asentados en áreas ribereñas (Cuerpo Colegiado, 2009). 5. El mayor grado de deterioro ambiental se encuentra en el tramo inferior de la cuenca, dónde precisamente se concentra la mayor cantidad de habitantes en villas, asentamientos y barrios informales. En la cuenca baja viven 300.000 habitantes en villas y asentamientos informales, aquí las densidades habitacionales son más altas – en algunos municipios como la CABA llegan a 664 hab/km2 - (Merlinsky, et al, 2012). Los que viven en zonas más próximas a los márgenes de ríos, arroyos y efluentes o cerca de los polos industriales más contaminantes, están expuestos y sufren múltiples enfermedades de origen ambiental (Ferrer, 2011). 6. Existencia de un área de riesgo tecnológico. El Polo Petroquímico Dock Sud, un complejo industrial de 380 ha y 42 empresas, está en la desembocadura del Riachuelo. Como lo han señalado diversos informes (AGN, 2010; Defensoría del Pueblo de la Nación, 2006; JICA II, 2003) constituye un área de alto riesgo ambiental por la presencia de combustibles y productos químicos. En sus proximidades viven cerca de 1300 familias en el barrio conocido como Villa Inflamable.

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Una consecuencia importante de la fusión entre desigualdad social y ambiental es el efecto acumulativo de diferentes riesgos en algunos puntos críticos llamados “hiperperiferias” (Torres y Marques, 2001). En verdad, el nivel de los problemas sociales y ambientales en algunas áreas es extremo, superponiendo en términos espaciales (y sociales) los peores indicadores socio-económicos con riesgos de inundaciones, un ambiente intensamente contaminado y servicios sociales insuficientes. Estas periferias dentro de las periferias estarían afectadas por un mayor crecimiento demográfico y, consecuentemente, una mayor demanda de servicios sociales. En la Región Metropolitana de Buenos Aires, entre 1981 y 2006 la población en villas y asentamientos creció en términos relativos 220% frente a un 35% de incremento poblacional en el Conurbano Bonaerense (AySA, 2009: 41). Si tenemos en cuenta que la mitad de esta población se concentra en las áreas bajas de las cuencas, que tienen a su vez altos niveles de contaminación y déficit de servicios públicos, entonces, es posible entender que hay un lazo estrecho entre desigualdad social y desigualdad ambiental.

Mapa 2 Riesgos climáticos y vulnerabilidad social en las áreas ribereñas de la cuenca Matanza-Riachuelo).

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Esto nos lleva a considerar la injusticia ambiental como un mecanismo que se reproduce como una diferencia estructural: la carencia de ingresos y propiedad, la falta de oportunidades para acceder a un empleo, a una vivienda digna implican que no tengan posibilidades de elección residencial. Dado que la convivencia con un hábitat contaminado genera afecciones a la salud (que se expresa, de modo descarnado en las expectativas de vida y las tasas de morbilidad y mortalidad) esto obtura las oportunidades para el desarrollo de las capacidades de autodeterminación de los sujetos.

Las políticas de recuperación ambiental y las políticas de adaptación en el lenguaje de los derechos La demanda por el saneamiento de la cuenca Matanza-Riachuelo ha puesto en el centro de la escena el carácter colectivo del derecho al ambiente sano (artículos 41 y 43 de la Constitución Nacional), entendido como un derecho humano intergeneracional. En esos términos, el saneamiento de la cuenca es una condición para reparar el daño a la salud de quienes allí viven (Ley 25675 General del Ambiente, arts. 27, 28 y 30). Para ello, la Corte Suprema de Justicia de la Nación busca generar espacios institucionales que permitan resolver los problemas, planteando un modelo experimentalista que exige acciones coordinadas y monitoreadas reflexivamente. Es por eso que, al día de hoy, el tribunal sigue convocando a Audiencias Públicas para evaluar los avances en el Plan de Saneamiento Ambiental de la cuenca Matanza-Riachuelo y son los máximos referentes de ACUMAR quienes deben responder por las medidas exhibiendo resultados, plazos de ejecución y metas de financiamiento. Una de las consecuencias más importantes del proceso ha sido la generación de un nuevo renglón de política ambiental para los municipios metropolitanos. Si bien el proceso judicial no ha logrado derribar las barreras políticas estructurales que impiden la recuperación ambiental de la cuenca Matanza-Riachuelo, es importante destacar que, en sus primeros seis años, el proceso ha producido efectos institucionales y sociales. Por primera vez en la historia, hay un organismo con capacidad de coordinación y ejecución de políticas de cuenca, esto permite que se movilicen y se articulen políticas que antes estaban dispersas. Entre otros aspectos se han podido generar nuevos arreglos de política pública en la escala local, el más importante es la emergencia de un renglón de la política ambiental en la agenda de los gobiernos municipales. Esto lleva a que la gobernabilidad ambiental comience a ser tratada como problema y esta es una consecuencia institucional importante. En términos sociales la resultante más importante de este proceso ha sido la inscripción de la cuestión ambiental como asunto público. Esto implica que los problemas ambientales son parte de los reclamos de diferentes organizaciones sociales y colectivos territoriales, lo que permite una redefinición social del valor de los recursos naturales –por ejemplo el agua- entendidos ahora como “bienes comunes”. Como tales, deben ser protegidos y es necesario prevenir su daño futuro. Al mismo tiempo se ha formado un campo ambiental

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integrado por la Defensoría del Pueblo de la Nación y las ONGs en defensa del ambiente que lleva adelante un trabajo coordinado en el control de la ejecución de la sentencia.

Gestión de cuencas y políticas de adaptación al cambio climático La Región Metropolitana de Buenos Aires tiene un alto nivel de exposición a riesgos climáticos originados por aumento en las precipitaciones. Diferentes estudios publicados en los últimos diez años señalan la probabilidad de aumento de las inundaciones por la elevación del nivel del Río de la Plata (Barros, Menéndez y Nagy; 2005; Barros, et al, 2008 :117). La urbanización no planificada ha ido disminuyendo las superficies de absorción (ocupación de espacios verdes, pavimentación de calles, etc.), de modo tal que hay pocos mecanismos de retención de agua, lo que da motivo a que el volumen escurrido y que debe ser evacuado suela ser igual o mayor al precipitado. Influye en esta deficiencia de retención la obsolescencia de la red de desagües, por falta de inversión en ampliaciones y en tareas de mantenimiento y limpieza, la falta de mantenimiento continuo o permanente de las bocas de tormenta (por donde ingresan las aguas de lluvia a las redes) y la ausencia de criterios de planificación en la protección de zonas bajas e inundables (Herzer y Clichevsky, 2001). Aunque los vientos causan las mayores variaciones del nivel del estuario del Río de la Plata (por las mareas que generan) y son la mayor causa de las variaciones estacionales, los cambios que se prevén en el nivel del mar durante el siglo XXI serán el principal factor del cambio en el nivel medio de las aguas del estuario. Ahora bien, aumentos de 0,50 a 1 m en el nivel del mar no se supone que vayan a dejar zonas inundadas en forma permanente, sino que la vulnerabilidad al cambio climático en sectores costeros del AMBA será justamente la que aparecerá por el mayor alcance territorial de las inundaciones recurrentes –sudestadas- como resultado del aumento del nivel medio del Río de la Plata (Barros, Menéndez, y Nagy, G, 2005). En Buenos Aires, las zonas más afectadas por las inundaciones son las cuencas bajas del Reconquista y el Matanza-Riachuelo, como hemos visto, las áreas que tienen una alta concentración de población vulnerable.

Oportunidades y barreras para la adaptación al cambio climático en la cuenca Matanza-Riachuelo La estimación de los riesgos espacial y temporalmente desagregados a nivel de las ciudades requiere la formulación y seguimiento de cuatro principales líneas de política pública: a) políticas de conocimiento e información; b) inversión de infraestructuras; c) pro-

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tección social; y d) adecuación de la política institucional existente (Garnaud, 2010; Martins y Ferreira, 2010; PNUD 2007-2008) Con respecto a las políticas del conocimiento e información, es importante considerar que la evaluación del riesgo es indispensable como pre‐requisito para cualquier estrategia de adaptación al cambio climático. Los sistemas de información meteorológica son esenciales para la planificación de las infraestructuras, para la definición de las políticas de producción agrícola y para el monitoreo constante en la gestión del riesgo de desastres. Las ciudades y los países deben invertir mucho más en conocer cómo funcionan sus ecosistemas, en mantener una red de información ambiental, en reforzar los programas universitarios en materia de gestión de recursos naturales. El conflicto por el saneamiento del Riachuelo representa una oportunidad en términos de la construcción de nuevas bases de información ambiental. La Corte ha exigido un sistema de información pública en el que se difundan los resultados de los avances en materia de saneamiento de la cuenca, ha promovido la adopción de un sistema de indicadores que permita conocer el grado de cumplimiento de los objetivos del fallo judicial y ha reclamado la realización de estudios periódicos en el monitoreo de la calidad del agua. Si bien existen avances desiguales en cada uno de estos rubros, en términos cognitivos, estas exigencias representan un avance para generar un stock de conocimientos que sirva como piso mínimo para la deliberación pública en torno a los desafíos políticos que enfrenta la gestión ambiental metropolitana. Esto permite revisar las fallas en los procesos de adaptación del pasado para hacer frente a los del futuro. La idea de que el cambio climático es un problema que no es urgente y que hay que esperar a “ver sus impactos” para tomar acciones, es una de las principales barreras que obstaculizan la adopción de medidas y políticas (Garnaud, 2010). En ese sentido, el caso judicial permite generar un cambio en términos de asignar valor a los sistemas de información ambiental y a su rol estratégico en términos del monitoreo para la identificación de funciones o variables que pueden desencadenar cambios ecológicos o socio-económicos ante un impacto ambiental. Se trata de generar una política de investigación y desarrollo que permita estudios de largo plazo acerca de la evolución de los sistemas y, especialmente, para el monitoreo y seguimiento de objetivos móviles, es decir de factores y procesos de evolución rápida vinculados con el uso de la tierra. En lo que refiere a las políticas de inversión en infraestructura es importante recordar que la literatura sobre gestión de riesgo de desastres viene documentando desde hace muchas décadas que el nivel de daño posterior al desastre es inversamente proporcional a los niveles de inversión en materia de infraestructura. Estas políticas incluyen tanto las políticas sectoriales de inversión (salud, educación, vivienda, etc.) como aquellos programas destinados a identificar la resistencia de las edificaciones y obras de infraestructura a la variabilidad climática. Aquí es importante volver sobre los desafíos vinculados a los problemas de la doble exposición: los grupos sociales más vulnerables a los efectos adversos del cambio climático, también son los más expuestos a los efectos negativos de otros cambios globales que ya ejercen su impacto en la actualidad. Los 500.000 habitantes en asentamientos informales y villas de emergencia de la cuenca Matanza-Riachuelo ya sufren las consecuencias de la degradación ambiental. Por lo tanto, las inversiones

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en infraestructura sanitaria para la población de menor renta son políticas activas para prevenir riesgos futuros mayores, pero también para proveer medidas de justicia social en el presente. En el Área Metropolitana de Buenos Aires, cerca de 3 millones de personas no poseen servicio de agua potable y 6 millones carecen de desagües cloacales. Para hacer frente a la falta de servicios públicos, la empresa estatal Agua y Saneamientos Argentinos S.A (AySA) ha diseñado un Plan Director que, para el año 2020, prevé extender la red de agua potable la red de alcantarillado a cerca del 100% de los habitantes. El déficit más importante se encuentra en los municipios de la cuenca baja del Matanza-Riachuelo, donde en algunas localidades (como Lomas de Zamora o Almirante Brown) el déficit en materia de servicios cloacales alcanza al 70% de la población. La extensión de las redes de infraestructura sanitaria sería una medida virtuosa que permitiría sanear el curso de agua (considerando que parte de los vuelcos contaminantes provienen de efluentes cloacales domiciliarios y pérdidas en la red) y al mismo tiempo mejorar las condiciones de salud de la población, en tanto la falta de agua segura para consumo humano es un factor desencadenante de enfermedades hídricas. En el marco de la causa judicial se han acelerado los tiempos de ejecución de las obras y se han podido garantizar metas de inversión a mediano plazo evitando que los calendarios queden atados a las coyunturas electorales. Sin embargo, es necesario proveer soluciones intermedias que permitan acceder a los servicios a la población en riesgo, pues las obras previstas (sin mediar ninguna crisis financiera importante) tienen un plazo de diez años. Las políticas de protección social son la palanca para garantizar justicia distributiva en materia de la equidad social de las medidas de adaptación. Esto incluye la previsión de seguros (transferencias de dinero en efectivo para enfrentar catástrofes), lo que tiene dos efectos importantes: en primer lugar, permite que las poblaciones afectadas por catástrofes puedan mantener su capacidad productiva y sostener sus inversiones; en segundo lugar, evita el desvío de otros compromisos de asistencia que han sido previamente comprometidos. Los requisitos de financiamiento para fines de adaptación deben entenderse como compromisos nuevos y adicionales. Es decir, deben complementar y no desviar los actuales compromisos de protección social. Esto plantea desafíos adicionales en materia de readecuación de la política social a los desafíos del cambio climático. En los países del cono sur se ha verificado, en décadas pasadas, un proceso de vaciamiento de las políticas sociales en virtud de la estrategia de focalización de los programas sociales. En los últimos años, en algunos países, como por ejemplo Argentina, las políticas universales han retornado a la agenda pública. En ese sentido, el cambio climático impone un desafío adicional para replantear la función de la política social en su cometido principal de garantizar la inclusión social. Uno de los puntos críticos en la implementación de la sentencia judicial ha sido la falta de previsiones en materia de vivienda social, pues una parte importante de la población residente en los márgenes del Riachuelo debe ser relocalizada en la prevención del riesgo de inundaciones y como una forma de garantizar espacio público de calidad en las áreas ribereñas. Esto lleva a un problema de enorme complejidad que tiene que ver con la falta de política de producción de suelo para los habitantes de menores recursos.

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En relación a la política institucional, hemos visto que, hasta ahora, la planificación de la adaptación ha sido una actividad marginal en la mayoría de los países en desarrollo. En los casos en que han surgido estrategias de adaptación, éstas han centrado su atención en reforzar la infraestructura para superar el cambio climático. Esta es un área crucial. Sin embargo, la adaptación va mucho más allá de la infraestructura. El punto de partida es la integración de la evaluación de los riesgos del cambio climático a todos los aspectos de la planificación de las políticas públicas (PNUD 2007‐2008: 174). El principal saldo del proceso que hemos considerado como caso testigo ha sido la creación de ACUMAR (Autoridad de la cuenca Matanza-Riachuelo), organismo que tiene capacidad legal para intervenir en el territorio. Si bien esto no ha sido suficiente para garantizar la implementación del plan de saneamiento cumpliendo las metas y plazos fijadas por la CSJN, la emergencia de este nuevo actor institucional, representa una ventana de oportunidades para la acción colectiva de las organizaciones en defensa del ambiente y ha generado avances en materia de definir una nueva agenda para la política ambiental metropolitana.

Conclusiones El conflicto por el saneamiento de la cuenca Matanza-Riachuelo expresa en forma elocuente la complejidad de los problemas ambientales en términos de las diferentes interrelaciones entre escalas: tanto en el nivel local, como en el regional como en el nacional es necesario enfrentar desafíos que generan impactos acumulativos. En ese sentido, es importante entender que la política ambiental desafía la gestión interjurisdiccional, es porque la geografía de los recursos naturales casi nunca respecta los límites políticos que separan localidades, provincias y países. Si el conflicto ambiental del Riachuelo ha ganado visibilidad, es porque a partir de la causa judicial la cuestión ambiental se ha vuelto un asunto político que se procesa a través de la justicia. En derecho este tipo de causas se llaman “estructurales”, se trata de casos testigo en que el máximo tribunal no puede dar una orden simple para resolver el problema porque el origen de la violación de derechos refiere a prácticas o políticas sistémicas. La exigencia de sanear el Riachuelo, presupone modificar esquemas de funcionamiento institucional, sistemas de reparto de poder jurisdiccional y el ejercicio de un rol activo por parte del Estado en el control y regulación de las actividades económicas. En suma, para que ese derecho al ambiente sano se pueda ejercer, es necesario desestabilizar una forma de intervención estatal que es funcional al status quo existente. En ese sentido, la causa judicial alienta una reforma institucional de mediano plazo que también es necesaria para poder impulsar políticas de adaptación al cambio climático. Ha sido nuestra intención poner en evidencia la existencia de déficits históricos en la política ambiental metropolitana, los que definen condicionantes a la hora de pensar las políticas de adaptación al cambio climático. Entre ellas, las más importantes refieren a la falta de ordenamiento ambiental del territorio, a la concentración de población vulnera-

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ble en áreas de mayor peligrosidad ambiental y el déficit en materia de gobernabilidad metropolitana. Hemos querido mostrar que existen ventanas de oportunidad que, a partir del caso judicial, han quedado abiertas en relación a la política de conocimiento e información y, especialmente, en relación a la actualización del derecho al ambiente sano como una herramienta en manos de los actores demandantes. Las principales dimensiones políticas de las decisiones en materia de mitigación y adaptación al cambio climático guardan relación con tres interrogantes fundamentales: ¿quién paga los costos? ¿cómo se estiman los daños a futuro? y ¿con qué criterios de justicia se establecen las prioridades para actuar? Esto nos lleva a plantear el problema en términos de justicia ambiental, un reclamo que se ha hecho presente en la definición de prioridades en las medidas a impulsar en el marco de la causa judicial. La disyuntiva entre una estrategia de largo plazo consistente en una política fuerte de vivienda para dar calidad ambiental no sólo a la población que vive en los márgenes del Riachuelo (el camino de sirga), sino también en otras áreas de peligro ambiental y una estrategia de corto plazo que solo se ocupe del la limpieza de los márgenes, el espejo de agua y la adecuación del área ribereña (expulsando a la población que allí reside). La primera opción implica una medida distributiva estructural que va mucho más allá del PISA y establece una conexión directa entre el derecho al ambiente sano y el derecho a la vivienda, la segunda, permitiría mejorar el paisaje del Riachuelo, generar espacio público y, posiblemente, valorizar suelo urbano, pero no contribuiría a romper con la reproducción de la desigualdad social y ambiental. La adaptación, más que un proceso finito, subraya Garnaud (2010), debe considerarse como un proceso en devenir. En Buenos Aires, tal como sucede en otras ciudades y países, las iniciativas y procesos de adaptación se encuentran probablemente en etapa de ensayo, los éxitos y errores en su aplicación pueden ser todavía enigmas por descubrir. El conflicto del Riachuelo representa una ventana de oportunidades para comprender y actuar en pos de la reducción de la vulnerabilidad social en áreas de riesgo ambiental. Si queremos anticiparnos a impactos negativos en el futuro, es porque hay señales de alerta en el presente. La omisión, como dice Luhmann, no nos protege del riesgo y, asimismo puede ser considerada una forma de decisión.

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Cristina Inés Bettanin (UNDAV-UBA), Gisele Frattini (UNDAV) y Alejandro Rodríguez (UNDAV)** Resumen En Argentina, desde mediados de la década del 90, comenzó a vislumbrarse un proceso urbano vinculado con las memorias sobre el terrorismo de Estado (19761983) caracterizado por las inscripciones territoriales y la constitución de sitios de memoria. Desde el año 2003, esto ha sido impulsado fuertemente por el Estado. Las experiencias son diversas y tienen aún definiciones pendientes y disputas en torno a las narrativas que podrían proponer los espacios y a los modos de gestionarlos (Badenes y otros, 2009). Este proceso abarca el señalamiento de sitios significativos ligados estrechamente con la represión (ex-centros clandestinos de detención, comisarías, cementerios donde se supone la existencia de fosas comunes), con la colocación de placas conmemorativas en universidades, escuelas secundarias, la creación de parques o paseos de la memoria, el establecimiento de monumentos sobre la temática, entre otros. En este artículo compartiremos la perspectiva teórica y presentaremos, de modo exploratorio, las diversas marcas halladas en el marco de nuestra investigación: “Marcas territoriales sobre el terrorismo de Estado en la Ciudad de Avellaneda” (Proapi 2014) de la Universidad Nacional de Avellaneda. Palabras clave: marcas territoriales de memoria, terrorismo de Estado, memoria colectiva * Este artículo se basa en la ponencia “Marcas territoriales del terrorismo de Estado en la ciudad de Avellaneda”, presentada en el XI Congreso Argentino de Antropología Social, Rosario, 23 al 26 de Julio de 2014. **Cristina Inés Bettanin es doctora en Ciencias Sociales y docente investigadora (UNDAV-UBA). Gisele Frattini es estudiante del ciclo de complementación curricular de Periodismo (UNDAV), y Alejandro Rodríguez es estudiante avanzado de la Tecnicatura en Periodismo (UNDAV). El equipo de trabajo del proyecto también se conforma por Celeste Cáceres y Federico Lorenzo, ambos estudiantes de la carrera de Periodismo.

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de ión s ce igac n a st Av nve I Abstract In Argentina, since the mid-90s, he began to glimpse an urban process linked with reports on state terrorism (1976-1983) characterized by territorial registration and creation of sites of memory. Since 2003 this has been strongly promoted by the State. The experiences are diverse and disputes over the narratives that could propose spaces and ways of managing them definitions are still pending (Badenes et al, 2009). This process involves the marking of significant sites closely linked with repression (ex clandestine centers, police stations, cemeteries where the existence of mass graves), placing commemorative plaques in places like universities, high schools, community centers, the creation of parks or rides from memory, setting sights on the subject, among others. In this article we will share and present the theoretical perspective, in an exploratory way, the various marks found in the our research, “Territorial Brands on state terrorism in the city of Avellaneda” (Proapi 2014) of the National University of Avellaneda. Key words: memory territorial marks, state terrorism, collective memory

Introducción En Argentina, desde mediados de la década del 90, comenzó a vislumbrarse un proceso de constitución de sitios y marcas territoriales vinculadas con las memorias sobre el terrorismo de Estado (1976-1983). Desde el año 2003, esto ha sido impulsado fuertemente por el Estado Nacional. Las experiencias son diversas y tienen aún definiciones pendientes y disputas en torno a las narrativas que podrían proponer los espacios y a los modos de gestionarlos (Badenes y otros, 2009). Nos referimos a la tendencia de marcación de espacios significativos para la producción y/o conservación de la memoria colectiva acerca de dicho pasado, caracterizado por altos niveles de violencia estatal y que ha dejado sin duda consecuencias traumáticas en nuestra sociedad. En este artículo compartiremos la perspectiva teórica y presentaremos las primeras reflexiones en el marco del proyecto de investigación “Marcas territoriales sobre el terrorismo de Estado en la Ciudad de Avellaneda” (Proapi 2014) de la Universidad Nacional de Avellaneda. El estudio es de tipo exploratorio y nos encontramos trabajando en su desarrollo. Comenzaremos presentando la perspectiva teórica y la metodología que se implementa en el proyecto. Luego, expondremos las discusiones y tensiones en torno a qué implican las marcas urbanas sobre la memoria de un proceso traumático como fue el terrorismo de Estado que se implementó en el marco de la última dictadura cívico-militar en Argentina. Finalmente, describiremos las primeras reflexiones acerca de las particularidades de ciertas marcas que relevamos en nuestro proceso de trabajo de campo, tomando como eje el tipo de marca urbana, sus promotores, la relación con el Estado y los posibles usos por parte de la comunidad local. Por último, expondremos las consideraciones finales.

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Aspectos metodológicos de la investigación La investigación se inscribe dentro del paradigma interpretativo, que se orienta a una ciencia social en contacto con la perspectiva de los sujetos, e intenta comprender el contexto y significado cultural de los procesos (Vasilachis de Gialdino, 2002). Es así que nos situamos como investigadores dentro de los procesos naturales que se producen en el escenario urbano seleccionado, la ciudad de Avellaneda. En este sentido, la opción por el uso de estrategias cualitativas de investigación nos permitirá reconstruir los sentidos puestos en juego por los actores en el proceso de marcación del espacio urbano y vincularlos con el contexto histórico, los procesos sociales que lo atraviesan, y las dimensiones territoriales. A partir de lo anterior, las preguntas que orientan nuestra investigación son las siguientes: ¿Quiénes han sido los “emprendedores” de esas marcas? ¿Qué discurso sobre el pasado reciente han instalado junto a la marca territorial? ¿En qué momento surge y se efectúa la iniciativa de marcar espacios significativos en la ciudad? ¿Qué rol ha asumido el Estado (local, provincial o nacional) en cada una de las marcas territoriales relevadas? Y, por último: ¿de qué manera la comunidad local se apropia de esas marcas? La reconstrucción de cada marca urbana, aunque sea de manera exploratoria y descriptiva, implica profundizar en los discursos, prácticas y sentidos que los emprendedores de memoria (Jelin, 2002) produjeron en torno a la marca específica. Para este fin, aplicamos principalmente las técnicas de recolección de datos tales como la observación participante y no participante y la entrevista cualitativa semi-estructurada. Asimismo, nos apoyamos en el análisis de otras fuentes como son las notas periodísticas, los documentos oficiales y las ordenanzas municipales. Las unidades de análisis que conforman nuestro universo son todas aquellas marcas territoriales vinculadas con el terrorismo de Estado que se implementó en el marco de la última dictadura militar en Avellaneda, que se mantienen vigentes en el presente. Por último, constituye una herramienta metodológica la reflexión grupal del referente empírico “terrorismos de Estado”, así como el vínculo que los participantes del proyecto mantienen y actualizan con el territorio Avellaneda y con aquellos lugares “descubiertos” a partir de la labor que se realiza en el marco de este proyecto. Consideramos estos espacios como muy significativos y necesarios para el desarrollo del trabajo, ya que compartimos el punto de vista epistemológico que implica reconocernos como investigadores inmersos y vinculados con el proceso que se está abordando.

La memoria colectiva y sus desafíos “La historia de la memoria colectiva es un objeto en sí mismo, una ruptura epistemológica”, nos dice Rousso (1991, 247) a propósito del surgimiento de miles de trabajos —en Alemania, Europa Occidental u Oriental y particularmente en Francia— que buscan respuestas a lo sucedido en la Segunda Guerra Mundial. Nos explica el autor que, en aquellos

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de ión s ce igac n a st Av nve trabajos, los historiadores son conducidos a estudiar, además de las fuentes de la historioI

grafía existente, “las representaciones de la sociedad entera”. Huyssen (2005) visualiza la intensificación en Europa y Estados Unidos de estos discursos de la memoria a partir de la década del 80. Reconoce como elementos disparadores, conducentes de este fenómeno, el debate sobre el Holocausto y a una continuidad de cuadragésimos y quincuagésimos aniversarios “de fuerte carga política y vasta cobertura mediática” (Huyssen, 2005: 15). En ese marco, los trabajos de Norá (1984), y luego Rousso (1991), han propuesto detener la mirada en la producción por parte de la sociedad del recuerdo colectivo, en iniciativas que exceden o se contraponen con la instalación de la historia oficial en el marco de los Estados Nación. Así, la noción de lugar de memoria —que excede el lugar físico y más bien se orienta a aquellas instancias de producción de memorias— y de vector de memoria, para analizar representaciones del pasado que instan a la sociedad a repensar la historia, fundaron una línea de pensamiento que habilita analizar el entramado entre actores, sentidos y momentos de la producción del recuerdo colectivo. Los estudios sobre la memoria colectiva en América Latina y principalmente en Argentina se articularon en torno a la experiencia de las dictaduras militares en los países del cono sur, sucedidas desde la década del 70. Las primeras investigaciones realizadas, en el marco del programa desarrollado por el Panel Regional de América Latina (RAP) y bajo la dirección de Elizabeth Jelin, exploraron diversas dimensiones de la temática: memoria e identidad, subjetividades de la memoria, imagen y memoria. El abordaje de las marcas territoriales de la memoria también formó parte de dicho programa fundamental para el campo y, a lo largo de estos años, fue creciendo en sus producciones académicas, grupos de estudios y diversidad temática. Tal como señalamos en el apartado anterior, el campo disciplinar sobre la memoria colectiva en las ciencias sociales fue creciendo y diversificando los temas, en el marco de un contexto donde se iban acrecentando diferentes iniciativas en relación con las memorias sobre la dictadura, a partir del 20° aniversario del golpe de Estado. Estas comenzaron siendo gestionadas por organismos de derechos humanos, pero a lo largo de los años se sumaron nuevos actores, incluido el Estado. Continuando con el enfoque de Jelin (2002), en tanto la memoria constituye un trabajo de instalación en el marco de relaciones de poder y capacidad de los emprendedores que las producen, el trabajo etnográfico de Da Silva Catela (2001) aporta la noción de territorio de memoria al definir aquellas marcas vinculadas con las memorias de la dictadura en la ciudad de La Plata. Por su parte, Schindel (2006) analiza, respecto de la experiencia en Alemania, la colocación de adoquines grabados con el nombre de las víctimas del Holocausto en las calles de Berlín. Establece las diferencias entre esta marca territorial, que conceptualiza como descentrada, y los grandes monumentos que se habían realizado hasta el momento para recordar el Holocausto. Caracteriza a la primera como aquella cercana a la vida cotidiana de las personas. Siguiendo esta línea, Bettanin (2010) analiza la iniciativa “Baldosas por la Memoria” en barrios segregrados de la Ciudad de Buenos Aires y establece las modalidades del recuerdo colectivo que habilita la marca urbana de la baldosa en las veredas de los barrios de Villa Soldati y Villa Lugano en tanto interrumpen el paso peatonal de los habitantes. A partir de su trabajo, señala como novedoso el recuerdo de las víctimas del terrorismo de Estado en calidad de vecinos y destaca la vinculación de la iniciativa con el contexto histórico, ya que se inició alrededor del 30° aniversario del golpe de Estado.

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Otro grupo de trabajos se enfocaron en el estudio de ex-centros clandestinos de detención, a partir de su recuperación y su posterior uso como sitios y museos de la memoria. En este sentido, Feld (2008) analiza el proceso de emblematización de la ex-Esma y cómo su imagen suele ser presentada como condensación de todas las atrocidades del terrorismo de Estado. Destaca las particularidades de ese sitio en relación con el resto de los cientos de centros clandestinos del país, como lo son la cantidad de personas que fueron víctimas en ese lugar, la aplicación de las políticas de “recuperación” de detenidos, la cantidad de sobrevivientes que dieron testimonio, el paso de detenidos desaparecidos reconocidos socialmente y su ubicación en la Ciudad de Buenos Aires. Asimismo, Mesina (2011) estudia el ex-centro clandestino Olimpo, ubicado en el barrio de Floresta de la Ciudad de Buenos Aires, desde el método etnográfico. Entre otros resultados, establece los modos en que se fue constituyendo dicho lugar como sitio de memoria. En ese marco, da una importancia a la labor de los actores, “emprendedores de memoria”, y concluye que se pueden distinguir diversas tramas memoriales en el proceso de recuperación y consolidación del Olimpo como sitio de memoria. Estos aportes de las investigaciones se establecen en el marco de un debate que involucra tanto cuestiones estéticas como ético-políticas. Qué sentidos se instalan acerca de la figura de la víctima (que supo estar en tensión con su identidad política) y cómo se representa la experiencia traumática (las torturas, los asesinatos, etc.) que incluye definiciones y criterios estéticos.Tal como señalan las investigadoras: “el desafío que presentan estas temáticas es afrontar la ‘angustia’ de saber que no podemos decirlo todo, que no podemos representarlo todo, que hay algo que siempre va a escapar a cada propuesta de representación” (Feld y Messina, 2012).

¿Qué entendemos por marcas territoriales de memoria? La marca territorial constituye un soporte para el trabajo subjetivo de memoria en tanto está llena de ambigüedades (Jelin y Langland, 2003) y, a la vez, nos posibilita el acercamiento a los modos de representar una experiencia pasada. Dentro del proceso de inscripción territorial, las diversas iniciativas del recuerdo colectivo en el paisaje urbano son producto y testimonio tanto del estado de debate y de la confrontación pública con el pasado como de la capacidad de los actores para imponer sus definiciones sobre éste, donde a su vez se pueden advertir las relaciones de poder (Schindel, 2006). El señalamiento, la inscripción o la marcación territorial conforman estas estrategias elaboradas por los actores en la ciudad, que se esfuerzan por crear lugares consagrados de memoria. El proceso que se viene dando en las ciudades de nuestro país comparte lo que sucede en otras ciudades latinoamericanas marcadas por experiencias traumáticas en tanto “mantiene aún cierta cualidad urgente de denuncia y advertencia y se propone incidir sobre las respectivas democracias en un gesto que surge del pasado, pero se orienta al presente y al futuro” (Shindel, 2009: 67). Es decir, el discurso que logra instalarse junto con la marca territorial tendrá su sentido político específico.

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de ión s ce igac n a st Av nve En estas iniciativas cobran relevancia los actores y el discurso que proponen y disputan I

acerca de lo sucedido, tal como explica Da Silva Catela (2001, 161) con el concepto de territorio de memoria como proceso de articulación entre los diversos espacios marcados y las prácticas de todos aquellos que se involucran en el trabajo de producción de memorias sobre la represión, al afirmar que estas “ resaltan los vínculos, la jerarquía y la reproducción de un tejido de lugares que potencialmente puede ser representado por un mapa”; o Jelin y Langland (2003, 4) al sostener que “los procesos sociales involucrados en marcar espacios implican siempre la presencia de emprendedores de memoria”, donde se apela a la importancia de la agencia y la voluntad humana para lograr (o fracasar) la semantización de los espacios materiales. Tal como venimos presentando, la especificidad de las marcas territoriales tiene que ver con la materialidad como soporte de la memoria, que las habilita a ser visible y tangible. Es decir, son iniciativas que dejan su huella para quien transite, de diversas formas, el territorio. Algunos ejemplos de estas iniciativas en diversas ciudades de nuestro país son la colocación de placas en iglesias, plazas, establecimientos educativos, centros barriales. En otro orden, también podemos señalar los casos de sitios recuperados para actividades vinculadas con la memoria, que habían funcionado como centros de detención clandestinos, como ya mencionamos. También se incluyen en estas iniciativas la creación de espacios para la memoria en predios que anteriormente no tenían uso, como el Parque de la Memoria (ubicado en la costanera norte de Buenos Aires) y el Paseo de la Memoria (ubicado en el Parque Indoamericano, barrio de Lugano). La iniciativa de Baldosas por la memoria es una de las últimas formas de marcar el espacio urbano. Surgida en la Ciudad de Buenos Aires, luego se ha replicado en diversas localidades del GBA. Este proceso abarca el señalamiento de sitios significativos ligados estrechamente con la represión (Ex-centros clandestinos, comisarías, cementerios donde se supone la existencia de fosas comunes), la colocación de placas conmemorativas en lugares donde habían transitado parte de sus vidas las víctimas evocadas (universidades, escuelas secundarias, centros barriales), la creación de parques o paseos de la memoria, el establecimiento de monumentos sobre la temática, entre otros. Destacamos que en la Ciudad de Buenos Aires que, además de ser la ciudad central del país, se vincula estrechamente con la ciudad de Avellaneda por su ubicación geográfica, se ubican diversas iniciativas para la constitución de lugares de memoria (Memoria Abierta, 2008). Esos procesos se convirtieron en un terreno de lucha que involucra, pero que también excede, el tema de qué hacer con cada lugar específico (Banedes y otros, 2009) y, en ese sentido, constituye un campo de investigación que involucra a diversas disciplinas ligadas a las ciencias sociales. La ciudad de Avellaneda no estuvo ajena a los altos niveles represivos en el marco del terrorismo de Estado de la última dictadura militar. Se han conformado archivos que relevan a las víctimas del terrorismo de Estado, así como realizado decenas de homenajes y recordatorios a militantes desaparecidos y/o asesinados. En ese sentido, comparte con el resto de las ciudades del país los procesos de instalación de marcas territoriales en el espacio público que venimos presentando.

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Sin embargo, por lo que pudimos advertir hasta el momento, las diversas señalizaciones comienzan en un contexto histórico particular, caracterizado por la fuerte acción del Estado, en sus distintos niveles, en el resguardo, marcación y gestión de lugares y espacios para la memoria sobre el terrorismo de Estado,1 lo que destacan las últimas investigaciones sobre el tema como estatización de la memoria, advirtiendo sobre sus posibles peligros en términos de burocratización, pérdida de dinamismo, entre otros (Da Silva Catela, 2014 y Hite, 2014).2 Esto permite distinguir este proceso de otros realizados con anterioridad en otras ciudades del país. Nos interesa en particular poder profundizar en los sentidos de colocación de estas marcas en el contexto particular, ya que todas las marcas halladas, hasta el momento, se produjeron a partir del año 2006, como advertimos, dentro del proceso histórico de reconocimiento oficial de la importancia de las políticas de Derechos Humanos y de la conservación y gestión de sitios de memoria.

Avellaneda y la estatización de la memoria: entre las iniciativas vecinales y la acción estatal En este apartado expondremos el análisis preliminar de tres enclaves que remiten al pasado del período de dictadura y donde se inscriben marcas territoriales. Son las que se producen en el espacio del Cementerio de Avellaneda, el Paseo de la memoria de las luchas populares, situado en la Calle Rosetti, en el barrio de Piñeyro y la calle Mujeres Argentinas, en el barrio de Sarandí.3 Los tres lugares pueden concebirse como parte del mismo proceso histórico de señalización, sin embargo presentan diferencias en torno a su naturaleza, sus promotores y los usos por parte de la comunidad local, todas cuestiones que complejizan una mirada homogénea o que pretenda estandarizar la constitución de estas iniciativas vinculadas con el territorio.

1 Hay acuerdo en señalar que esta nueva etapa se inicia en el año 2003, a partir de la recuperación de la Esma y la declaración del día del 24 de marzo como feriado nacional, y continúa a lo largo de las gestiones de gobierno que se implementaron y sucedieron hasta la actualidad. 2 La discusiones que enmarcan estas nuevas preocupaciones de las ciencias sociales podemos resumirlas en torno a las preguntas de Katherine Hite (2014:1) a propósito de comentar un foro virtual sobre marcas territoriales de memoria: “¿Quién hubiera pensado, hace muchos años, que llegaríamos a un momento en el cual tendríamos que preocuparnos por la institucionalización, la apropiación y la “estatización” de las memorias del terrorismo del Estado –de la represión, la muerte, la tortura, la desaparición, como prácticas sistemáticas del Estado– y también por el conflicto, la polarización, la crisis, la resistencia, la derrota, la traición, el ajusticiamiento, y mucho más? Que con las victorias (después de las batallas dolorosas de la post-dictadura, muchas veces desde los márgenes de la política) de haber conseguido reconocimiento, recursos, legitimación oficial de los espacios de la memoria como proyectos públicos, también vendría un peligro con todas las características de los que nos avisan Weber y Schmitt: la “inevitabilidad” de la burocratización, la falta de transparencia, la insularidad de una tecnocracia, el estancamiento, la pérdida del dinamismo que pueden aparejar las representaciones y narrativas de estos espacios”. 3 Cabe aclarar que entre los meses de marzo y septiembre del corriente año hemos relevado otras marcas territoriales como placas, nombres de calle, baldosas por la memoria, murales y señalamientos de comisaría. Esto indica la potencialidad que esta iniciativa cobra en el territorio de Avellaneda.

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de ión s ce igac n a st Av nve Para este fin analítico, y exponiendo la salvedad de que el trabajo de campo no ha I

concluido aún, organizamos el análisis por cada marca territorial considerando las ideas iniciales que vinculan el territorio con marcaciones sobre memoria, los actores, promotores de la iniciativa y los posibles usos y desusos por parte de la comunidad local.

El Cementerio de Avellaneda El Cementerio de Avellaneda comenzó a ser identificado públicamente con los crímenes de la última dictadura militar desde hace décadas.4 Precisamente, desde los años de la transición democrática, a par tir del descubrimiento de fosas comunes en su predio. Las noticias difundían el hallazgo describiendo cómo los cuerpos sin identificación habían sido arrojados en forma clandestina en un sector par ticular del Cementerio, luego llamado Sector 134 o Sector Morgue.5 Las modalidades de difusión de la prensa se enmarcaron dentro de la forma en que en aquellos años se propagaban las noticias vinculadas al inmediato pasado traumático y que se caracterizaban por una cuota significativa de horror y sensacionalismo, en el mismo acto que se negaba y omitían aspectos cruciales sobre la identidad y per tenencia política de esos mismos cuerpos hallados. Desde ese momento de descubrimiento, el Equipo Argentino de Antropología Forense (EAAF) se dedicó a la labor de identificación de los cuerpos, con resultados sorprendentes y gratificadores para los familiares a lo largo de todos estos años. El impacto de esta labor y la referencia territorial ha producido situaciones sugerentes, como la de que algunos familiares decidieron, a partir de la identificación del cuerpo, enterrar nuevamente a sus seres queridos en el mismo lugar, esta vez con su nombre. También ha sido un sitio de celebración del duelo y lugar de interpelación para los vecinos y la comunidad local. (Fotografía 1, archivo Personal, 2014). No obstante esta tendencia, en el año 2006 sucede un hito significativo. El EAAF logró identificar alrededor de 30 cuerpos más y pudo observar las vinculaciones entre ellos. Se descubre, de ese modo, que habían sido víctimas del intento de copamiento del Batallón de Monte Chingolo, el Depósito de Arsenales Domingo Viejobueno. Esta masacre fue producida el 23 de diciembre de 1975. Allí murieron 45 militantes pertenecientes al Ejército Revolucionario del Pueblo (ERP). Es a partir de este hecho que comienzan una serie de señalamientos, instalación de placas, monumentos y homenajes en el sitio del Cementerio. Según pudimos observar la primera acción de marcación del espacio del Cementerio que fue promovida por la iniciativa del municipio local, mediante la Ordenanza del Honorable Concejo Deli-

4 Según documentos hallados en el Archivo Provincial de la Memoria, En la “subzona 11” —que incluía el partido de Avellaneda— funcionaron durante la dictadura 17 centros clandestinos de detención, bajo control del Ejército, la Marina, el Servicio Penitenciario y las policías Federal y Bonaerense. Para ocultar los cuerpos de las víctimas fue habilitado un sector especial dentro del Cementerio de Avellaneda. 5 El Sector 134, también conocido como Sector Morgue por ubicarse lindero a ésta, fue preparado intencionalmente para enterrar clandestinamente cuerpos de detenidos desaparecidos o asesinados en enfrentamientos. Para esto, se separó del resto del predio por un paredón de ladrillos de dos metros de alto y 60 metros de longitud.

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berante de Avellaneda Nº 19.748 de fecha 24 de noviembre de 2006, que declara la preservación del sitio. La declaración se sustenta por el trabajo realizado por el EAAF, por un lado, y porque muchos familiares de las víctimas habían manifestado la voluntad de que los cuerpos regresaran al lugar, una vez que concluyera el trabajo de los antropólogos.Tal como consta en los fundamentos de la ordenanza: “es la intención de numerosos familiares que una vez finalizados los trabajos de identificación de los restos, sean inhumados nuevamente en la misma fosa”. En el mismo documento oficial se identifica al lugar como “tan importante por la historia que encierra el mismo” y se contempla la posibilidad de que “los familiares señalicen y marquen” el lugar así como que se realicen murales evocativos de la temática, a través de la Secretaría de Cultura, Educación y Promoción de las Artes. Luego de esta primera ordenanza se colocó la primera placa conmemorativa. Tres años después, el sitio fue declarado de Interés por la Secretaría de Derechos Humanos de la Provincia de Buenos Aires mediante la Resolución Nº 835 de fecha 12 de agosto de 2009.6 En ese mismo año se emplaza otra placa conmemorativa y se da comienzo a la idea de instalar un Mausoleo a las Víctimas del ERP, caídas en el intento de toma de Monte Chingolo. El proyecto de “Espacio de descanso y homenaje a los desaparecidos, asesinados y fallecidos el 23 de diciembre de 1975” fue concretado bajo

6 En los fundamentos de la ley 14493 se apela a las diversas memorias sobre el acontecimiento como antecedentes y justificativos de la acción legislativa. Esto indica la importancia de la memoria en la vida política y social de esos años: “Los memoriosos recuerdan que los cuerpos de los guerrilleros fueron puestos en hilera sobre el asfalto de una calle interna del Cementerio, que ya no existe, pero que desembocaba en la Morgue. Antiguos obreros del Cementerio, recuerdan los cadáveres, todos desnudos, con un número pintado sobre la piel del pecho y algunos con las manos cortadas. Más allá de los recuerdos, los documentos más interesantes los han dejado un oficial de policía y algunos médicos. El oficial Inspector Jorge Arnaldo Lino firmó un plano confeccionado en ese momento, que indica quiénes, dónde y cómo fueron enterrados 49 civiles del ERP”.

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de ión s ce igac n a st Av nve la ley que prevé “la incorporación del sitio al Patrimonio Cultural de la provincia de I

Buenos Aires así como también el mural escultórico de los artistas plásticos Enrique Azcárate y Cecilia Fernández, realizado en memoria de los caídos en el intento de copamiento” (Diputados Informa, s/f). La ordenanza municipal N° 22055, con fecha del 13 de noviembre del 2009 acepta la donación ofrecida por el escultor Enrique Azcárate “consistente en una escultura para ser colocada en la denominada `tumba viejobueno´ del Cementerio local” (Ordenanza municipal, 2205/2009). Transcurridos algunos años, el monumento se inauguró en el mes de marzo del 2014, mediante un acto oficial, donde estuvieron presentes figuras representativas del ámbito político y social. Los discursos emitidos por altos funcionarios del gobierno nacional, provincial y municipal atendieron a la importancia conservación y promoción de la memoria política y social y se identificaron con las banderas que llevó adelante la lucha política y social de la generación de los años 70: “Se rinde homenaje a todos los que formaron parte de la resistencia a ese proyecto político genocida y neoliberal” (Diario Página 12, 2014) instó el secretario de Derechos Humanos de la Nación, Martín Fresnedas, mientras que el secretario Provincial de Derechos Humanos, Remo Carlotto, pidió “seguir recordando y recuperando la historia verdadera” (Página 12, 2014) y el intendente Jorge Ferraresi se refirió en forma general a las políticas de memoria, verdad y justicia, en tanto “la memoria, la verdad y la justicia son herramientas para construir un proyecto de país de cara al futuro”. Asimismo, asistieron la Comisión de familiares de los torturados, asesinados y desaparecidos en Monte Chingolo; Eduardo Oroño indicó “Esta obra es la reparación histórica que merece la sociedad” (El Sindical, 2014) y familiares de las víctimas. La escultura de aproximadamente dos metros de altura comprende las figuras de hombres y mujeres con fusiles en las manos, caminando, de frente y otras que no tienen fusiles, levantan un brazo hacia arriba, con el puño en alto. Es de un material tallado, totalmente de color negro, y tiene las siglas ERP en la parte superior. En palabras de sus promotores esta marca da inicio a un “Espacio de descanso y homenaje a los desaparecidos, asesinados y fallecidos el 23 de diciembre de 1975”, y dará “digna sepultura los compañeros y compañeras ocultados durante tantos años”, ya que contendrá los restos de los militantes populares caídos. A partir de esto, identificamos que el sentido de elaboración del duelo está muy presente en el propósito de los emprendedores. Según podemos observar, los nombres y la edad de las víctimas se consignan en los frisos centrales del monumento. Si bien todavía estamos en una etapa exploratoria, las entrevistas que realizamos hasta el momento no dan cuenta de una discusión sobre el uso de los nombres propios, como sí se había sucedido años anteriores en otros memoriales, ya que se advertía una resistencia al abandono del uso de la categoría de “los 30.000”. Atribuimos como causa de esto al precedente del Parque de la Memoria en la Ciudad de Buenos Aires y su legitimidad como sitio de memoria, que pudo haber facilitado y allanado el camino a modos similares de identificación de la identidad de las víctimas en nuevos recordatorios. Por otro lado, se aprecia a simple vista la sigla ERP, correspondiente a la organización político militar Ejército Revolucionario del Pueblo, cuestión que da cuenta de la posibilidad del recuerdo de la víctima en forma integral, es decir, incluyendo claramente la pertenencia política, aspectos que en otros momentos históricos fueron ocultados,

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negados y, por lo mismo, invisibilizados. En el mismo sentido, se observa una placa producida por el Ejército del Pueblo con la figura de la estrella característica de la organización de izquierda. Por todo lo expuesto, podemos afirmar que el Cementerio constituye un lugar significativo para parte de la comunidad. Suscita la posibilidad del duelo para familiares así como de homenaje y recuerdo para los compañeros de lucha de las víctimas. Registramos, a su vez, que las señalizaciones han fortalecido la memoria colectiva local pues, a partir de ellas, comienzan a preguntarse qué sucedió en ese lugar. Es el caso, por ejemplo, de la producción del documental “Sector 134... Buscando Identidades” por parte de los estudiantes de la escuela EESTN°1 “José Ingenieros” de Dock Sud. Entre los testimonios recogidos para ese fin, se encuentra el de Enrique Arrosagaray, quien fuera luego director de Derechos Humanos del municipio de Avellaneda durante el año 2011 y quien narra situaciones cotidianas del lugar y su vínculo con la represión de aquellos años: Los camiones del Ejército o de la Armada entraban de culata por el portón de Oyuela, donde descargaban los cuerpos de detenidos desaparecidos para enterrarlos en la fosa común. El Sector 134 da a los departamentos lindantes de Villa Corina, cada vez que debían entrar camiones con cuerpos, un grupo de militares con sus fusiles intimidaban a los vecinos para que no miren lo que sucedía. Algunos pícaros subían a la terraza y se asomaban sin que los vieran para observar lo que hacían allí adentro (Investigaciones Históricas, 2011). En forma incipiente, dado el estado de avance de nuestro proyecto, podemos afirmar que fue una multiplicidad de actores locales, familiares, funcionarios y representantes de los gobiernos locales, provinciales y nacionales quienes han contribuido y participado para constituir a este lugar como sitio de memoria. Y, entendemos, a su vez, que es el mismo vínculo “natural” lo que lo ha convertido en emblema de las acciones del terrorismo de Estado en la ciudad. Por todo lo dicho, entendemos a este lugar como un importante referente territorial de los crímenes de terrorismo de Estado sucedidos en Avellaneda.

Paseo de la Memoria de las Luchas Populares A pocas cuadras de la estación de trenes de Avellaneda, se encuentra la calle Rosetti y sobre ella el “Paseo de la memoria y las luchas populares” creado por organizaciones con fuerte vinculación barrial y territorial. Este paseo, que abarca la totalidad de la fachada de una ex-fábrica, comprende murales continuos que se fueron confeccionando a lo largo de los últimos años, “por partes”, como expresan sus organizadores, todos vinculados con la temática del trabajo, la lucha, la organización popular, a propósito del sentido que adquiere una fábrica como parte representativa de la historia industrial de la ciudad. La principal institución del barrio que promueve esta iniciativa es la Sociedad de Fomen-

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de ión s ce igac n a st Av nve to Francisco Pienovi. En el marco de su funcionamiento se incluye la murga “Criaturas I

del Riachuelo”, y la “Cooperativa de Vivienda para Todos Todo”, entre otras actividades barriales como apoyo escolar. En marzo del 2014 se inauguró un fragmento más de los murales que consistió en la terminación de la figura del pañuelo de las Madres de Plaza de Mayo, realizado con pedazos pequeños de azulejos de colores y la colocación de una placa conmemorativa con los nombres de los desparecidos del barrio de Piñeyro (Fotografía II, archivo personal, 2014).

Respecto de esta placa, observamos que cada señalización a una persona contaba con su foto y con una descripción de su vida: dónde trabajaba, la edad que tenía al momento del secuestro, qué estudiaban y su profesión. En el caso de que participaran en actividades gremiales o políticas, también se detallaba. Destacamos el hecho de que la forma en que se redactó esta breve reseña de la vida de cada uno de los reconocidos en esta placa es de un modo familiar, cálido, claramente poco solemne. La información que permitió construir la placa fue recolectada por miembros de la sociedad de fomento, quienes entrevistaban a familiares y conocidos de los vecinos desaparecidos. Ambas marcas no culminan con su existencia material. Por el contrario, en diversas fechas conmemorativas, como el aniversario del golpe de Estado, 24 de marzo, o para los carnavales, los vecinos organizan recitales, participan murgas y gestionan otras actividades barriales en torno al mural. Es muy significativo el recorrido que realizan los vecinos en estas fechas por un pequeño circuito cargado de valor simbólico. Los vecinos comienzan por la casa de una de las desaparecidas del barrio, Gloria Peralta, lugar donde fue vista por sus vecinos por última vez. Se ubica en la esquina de Riveros y Aldecoa, a pocas cuadras de la calle Rosetti, donde culmina el recorrido, frente al mural y la placa recordatoria.

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De ese modo, los vecinos y familiares lejos de posicionarse estáticos frente a la marca, van recorriendo las calles del barrio igualando el transitar cotidiano de las víctimas homenajeadas colectivamente. Esto es transmitido por uno de los emprendedores de modo significativo: no les resulta de interés promocionar otras formas del recuerdo, les interesa que los vecinos conozcan qué sucedió, pero en un clima festivo y respetuoso con la historia: “segunda peña al aire libre” fue el titular del volante de difusión de la culminación del mural que se realizaría el 23 de marzo de 2014 donde se anunciaba: feria de comida, cuerdas de candombe, percusión, murga, coro cumpa. En el mismo aviso, aparecían las consignas históricas del movimiento de derechos humanos: Memoria, Verdad y Justicia. Advertimos que no hay en esta experiencia una actualización del contenido del discurso sobre el pasado reciente, sino que se retoman las consignas y se les imprime una especificidad local de acuerdo con la vida cultural y social del barrio. Según sus organizadores, la participación de los vecinos ha aumentado en los últimos años, aunque la caracterizan muy ligada y restringida al espacio barrial: “Por ejemplo, a la marcha del 24 en Plaza de Mayo no vienen muchos, les cuesta salir del barrio. A mí me gustaría que vinieran porque creo que hay que estar ahí también, pero bueno, cuesta mucho” (vecino colaborador de la Sociedad de Fomento, 22 años, 2014). En un sentido similar, los promotores de esta iniciativa no se vinculan con los promotores de otras señalizaciones como, por ejemplo, las que se ubican en el Cementerio. Al ser consultados sobre este punto, nos expresan desconocer cómo fue la gestión y quiénes forman parte de esas inscripciones. Por otro lado, algunos de los organizadores aprecian que sus iniciativas cobran fuerza y ganan en participación también por la promoción del tema a nivel estatal, por las políticas de memoria: afirmaciones como “Creo que no sería lo mismo sin las políticas nacionales de memoria”, o “El gobierno municipal también ayuda, por ejemplo, nos ayudaron a hacer la placa con los nombres de los desaparecidos del barrio, así, en cuestiones puntuales sé que suele colaborar” (vecino colaborador de la sociedad de fomento, 22 años, 2014) dan cuenta de esta percepción vinculada al contexto histórico.

Marcas en la calle Mujeres Argentinas Las señalizaciones de las plazoletas “Azucena Villaflor” y “Madres de Plaza de Mayo”, así como la escultura con el pañuelo de las Madres y un mural que alude a la misma temática, se inscriben en un proceso de implementación de políticas de renovación de espacios públicos, en este caso, de la calle Mujeres Argentinas. El gobierno municipal, a través de la Secretaría de Obras y Servicios Públicos, realizó mejoramientos en los espacios verdes que lindaban con esta calle, que comienza en la intersección de la Av. Güemes y Av. Belgrano y culmina en el viaducto de Sarandí, al borde la de Av. Mitre. En ese recorrido de aproximadamente 500 metros, se pueden apreciar esculturas, dos murales y columnas ilustradas con imágenes de distintas mujeres relevantes en la historia del país y de la región. En lo que respecta al período de la última dictadura militar, se encuentra una escultura de un rostro de perfil con el pañuelo típico de las madres de Plaza de Mayo, los carteles indicadores de las plazoletas Azucena Villaflor y Madres de Plaza de Mayo, así como una pintura en el mural (Fotografía III, archivo Personal, 2014).

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Tal como señalan las noticias de diarios locales, la renovación urbana y la decisión de instalar estas marcas territoriales vinculadas al pasado reciente fue plenamente bajo la órbita estatal y municipal: Cabe destacar que las obras de dichos espacios públicos siguen el concepto de diseño que da impronta a la ciudad,7 y las mismas consistieron en la recuperación de los trayectos con senderos de hormigón, para mejorar el cruce peatonal, y se incrementó la iluminación con la instalación de farolas de pie. Asimismo, los lugares han sido forestados y equipados a nuevo, con bancos, esferas de hormigón, y un kit para realizar ejercicios aeróbicos. Además, se remodelaron plazas que ya existían; y se construyeron veredas (Avellaneda Noticias, 2011).

El final de esas obras fue inaugurado en el año 2011 por el intendente Jorge Ferraresi en un acto oficial. Junto con otras plazoletas que llevan el nombre de mujeres representativas de la historia argentina y regional, como Juana Azurduy, Lola Mora o Victoria Ocampo, las plazoletas que estamos referenciando se alzan en el territorio con una estética que llama la atención por su poca vinculación con el período evocado.

7 El subrayado es nuestro.

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Observamos que se indica su nombre con un cartel en alto al costado del cordón de la vereda. En los carteles se imprime una fotografía y se destaca el nombre propio de la mujer homenajeada o de la organización. En el caso de Azucena Villaflor, la fotografía es de sus épocas de juventud. Se observa una Azucena joven, alejada de la fotografía más reconocida y divulgada de ella, en las cuales tenía la edad al momento de ser detenida y desaparecida.8 En el caso de la Plazoleta Madres de Plaza de Mayo, la foto sí se corresponde con la imagen común y representativa de esta organización. La clara imagen de una mujer mayor con el pañuelo blanco sobre su cabeza permite y facilita la asociación de la imagen con el período evocado y con los sucesos producidos. Luego de estas primeras impresiones, que llaman la atención de los observadores, lo que más aleja del uso tradicional de estas imágenes es la tipografía y los colores de la letra de los carteles, ya que se iguala a la estética del municipio para difundir sus acciones de gobierno. El color blanco sobre un fondo verde y la tipografía de la “letra Ferraresi”, llamada por algunos vecinos así en alusión al nombre del intendente, iguala en el nivel de la imagen la temática del terrorismo de Estado con otras temáticas que suele publicitar el gobierno municipal. Los recorridos que hemos hecho hasta el momento dan cuenta de un sitio vacío, de tránsito automovilístico, con poco uso peatonal. Las plazoletas suelen estar inhabitadas, en contraste con el uso anterior que (hace ya varios años) le daban algunos vecinos para, por ejemplo, organizar los típicos partidos de fútbol de niños y/o jóvenes. Si bien se ha mejorado su fisonomía, no se observa apropiación por parte de los vecinos. Si esto es a nivel general de toda la traza de la calle, menos aún observamos una apropiación vinculada con la impronta de la dictadura y la represión acontecida, como puede suceder con las marcas que presentamos con anterioridad. No hallamos usos vinculados a sentidos relacionados con hechos traumáticos, como flores, velas, homenajes, entre otros posibles. En contraposición a esta falta de apropiación por parte de los vecinos (Vidal Moranta y Urrútia, 2005), registramos el uso de la imagen de la escultura del pañuelo de las Madres de Plaza de Mayo como ícono de políticas de Derechos Humanos por parte del gobierno municipal. Hemos relevado folletería oficial ilustrada con dicha imagen, cuestión que insta a pensar que posiblemente se quiera convertir a ésta en ícono o sello local de las políticas de Derechos Humanos y/o memoria.9

8 No hemos logrado hasta el momento acceder a cómo fue la toma de decisiones respecto de estos asuntos estéticos y comunicativos. No obstante, nos interesaría poder advertir si hubo discusiones, debates sobre el tema, así como quiénes participaron y cuáles fueron finalmente los criterios establecidos en la toma de decisiones. 9 Otras iniciativas que hemos registrado, pero aún no hemos alcanzado a analizar en profundidad, son la creación de la plaza Estela de Carlotto, ubicada en el predio destinado a la nueva Universidad Nacional de Avellaneda, por la ordenanza municipal N° 22279 del año 2010; las gestiones oficiales para la creación de un museo de la memoria en una comisaría situada en la calle 12 de Octubre, que habría funcionado como lugar de tránsito de detenidos desaparecidos; y la reciente calle Armando Croatto, a la altura de la Av.Belgrano 1100.

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de ión s ce igac n a st Av nve I Conclusiones preliminares A partir de todo lo expuesto podemos afirmar que las tres experiencias de señalización y marcación representan diversas modalidades de emprendimientos que coexisten en un mismo momento histórico. En cada una de ellas se combina de manera diversa el tipo de discurso, la iniciativa estatal, la acción de los vecinos y el valor del territorio como escenario de sucesos históricos como la desaparición, el ocultamiento de cuerpos, los símbolos vinculados al trabajo y las luchas populares. Todos ellos hacen de cada lugar una experiencia de marcación original, que confirma la perspectiva de la estrecha vinculación entre territorio, temporalidad y relaciones de poder de los actores que promueven un recuerdo e imponen una visión del pasado en el espacio público. En el análisis nos han surgido algunas inquietudes que posiblemente se vayan articulando en dimensiones de la marcación en cada una de las marcas que vayamos relevando. Estas se vinculan con los siguientes aspectos: La relación entre la marca y la escala. Observamos que una iniciativa depende del peso del valor histórico y el proceso de marcación, que puede convocar al conjunto de la población de Avellaneda, o simplemente convocar a los vecinos de un barrio en particular, ligados al recuerdo de un acontecimiento más concreto. Es el caso de los vecinos desaparecidos del barrio de Piñeyro quienes se trasladas, participan y promueven el recuerdo colectivo de sus vecinos, pero no participan de otras iniciativas más generales. En el mismo sentido, el mural de la calle Rosetti no convoca a vecinos de otros barrios y/o localidades. Las consecuencias de la estatización de la memoria. A partir observar lo producido en la calle Mujeres Argentinas, nos surge la pregunta acerca de determinadas consecuencias del accionar del Estado. Desde la impronta de articular la gestión del recuerdo con la recalificación urbana, hasta la pregunta acerca de si es necesario producir un sello local de la política de memoria. ¿Acaso esto produce que se incluya a Avellaneda en el circuito de localidades con políticas de memoria? ¿Hasta qué punto es necesario, reparador, reconstituyente de la experiencia traumática la visibilidad pública de la gestión de la memoria? ¿Por qué, a partir de lo que pudimos observar, la participación unívoca del Estado genera menos apropiación por parte de los vecinos? ¿Será siempre así? Lo anterior nos lleva a la pregunta acerca de qué sucede con las marcas que no son promovidas insistentemente por vecinos, miembros de organizaciones de Derechos Humanos o familiares de las víctimas. Es decir, ¿qué sucede si es únicamente el Estado el que genera la marcación? La impronta de la materialidad. Es decir, lo que el lugar en sí representa por haber sido escenario de determinados acontecimientos. Si nada ha ocurrido allí, ¿la marca se vincula con la posibilidad del recuerdo colectivo? O por el contrario, si han ocurrido tantas atrocidades, como bien representa el caso de las fosas comunes del Cementerio de Avellaneda, ¿el recuerdo colectivo insiste?, ¿perdura?, ¿se impone necesariamente? O ¿qué otros acontecimientos, procesos, capacidades de los actores y sus relaciones de poder entran en juego a la hora de la producción y conservación de la marca?

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Ada Cora Freytes Frey (UNDAV)*

Resumen El artículo presenta resultados finales de un Proyecto UNDAVCYT 2011 que se proponía analizar la incidencia que tiene el “Programa Envión” en las trayectorias educativas y laborales de los jóvenes de entre 16 a 21 años que participan en él en Avellaneda. Asimismo, se examinan los dispositivos institucionales que sostienen el funcionamiento cotidiano del programa. En lo que respecta a su incidencia en las trayectorias juveniles, se identifican los factores que generan procesos de repitencia y abandono escolar y se analiza cómo el Envión opera sobre tales procesos, favoreciendo la terminalidad de la escuela secundaria. Finalmente, se analizan los límites del programa para favorecer una mejor inserción laboral de los jóvenes participantes. Palabras clave: Políticas de juventud – Jóvenes en situación de pobreza – Enfoque de derechos - Trayectorias educativas – Trayectorias laborales

* [email protected]. Socióloga (UBA), Doctoranda en Ciencias Sociales (UBA). Profesora Investigadora en las Universidades Nacionales de Avellaneda y Arturo Jauretche..

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de ión s ce igac n a st Av nve I Abstract This paper presents final results of a UNDAVCYT 2011 research project. The project objective was to analyze the incidence of a public policy, “Envión” program, in the educational and labor careers of young people aged 16 to 21, who participate in it in Avellaneda. Focusing on the program as a case of youth policy, the paper discusses how key elements of the Rights of the Child approach, such as integrality and interinstitucionality, are implemented. Also, the institutional arrangements that support the daily operation of the program are discussed. In regard to the Program’s impact on young people’s trajectories, the factors associated to school dropout are identified as well as the impact of the Envión Program on such factors and, therefore, on high school completion. Finally, the limits of the program to promote better employment are analyzed. Key Words: Youth policy – Youth in poverty – Right of the Child – Educational trajectories – Labor trajectories

1.- Introducción Este artículo discute algunos resultados finales del Proyecto UNDAVCYT 2011 “La incidencia de la participación en el ‘Programa Envión’ en las trayectorias educativas y laborales de los/as jóvenes en situación de pobreza en Avellaneda”. En este apartado buscamos presentar sintéticamente algunos de las líneas de debate en relación a las políticas de juventud en general y las políticas sociales orientadas a jóvenes en situación de pobreza en particular que han orientado nuestro análisis del Programa Envión. El Programa Envión es una iniciativa desarrollada desde el Municipio de Avellaneda (y después incorporada por el gobierno provincial como política para toda la jurisdicción) que tiene como objetivo “promover la integración social plena de los adolescentes y jóvenes entre 12 y 21 años, que se encuentran en situación de vulnerabilidad y/o padeciendo necesidades básicas insatisfechas, a través de la inclusión, protección y prevención en los campos de la educación, el trabajo, la salud, el arte y el deporte; desarrollando nuevas modalidades de relación y vinculación de estos jóvenes con el medio social, superando condicionamientos socio-familiares de origen”. En nuestro proyecto, nos planteamos focalizar en los participantes entre 16 a 21 años, ya que es a esta franja etaria que van dirigidas las acciones del Programa tendientes a la inserción laboral, uno de los focos de análisis de la investigación. La investigación buscaba analizar el Programa Envión en tanto política pública de juventud y, más precisamente, en tanto política social orientada a los jóvenes que presentan situaciones de vulnerabilidad social. Los estudios sobre la temática en nuestro país y en América Latina muestran, por un lado, un creciente dinamismo de los Organismos Gubernamentales de Juventud en la definición conceptual de enfoques para el trabajo con jóvenes pero, por otro lado, una manifiesta incapacidad de dichos organismos –con poco poder político y escasa asignación presupuestaria- para coordinar la multiplicidad

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de programas dirigidos a los jóvenes desde distintos sectores del Estado (Chaves, 2009; Rodríguez, 2010 y 2011). Esto conlleva “un alto grado de dispersión de las políticas públicas de juventud. Existen programas o planes que tratan con jóvenes o que los focalizan directamente desde diversos ministerios, subsecretarías u organismos presidenciales, tanto a nivel nacional como provincial y municipal, pero la mayoría de esas políticas no están articuladas entre sí y hasta desconocen su mutua existencia” (Chaves, 2009: 42). De ahí la importancia de los estudios de caso que aportan al desarrollo y consolidación de un campo temático que si bien es relativamente joven en nuestro país (ha comenzado a desarrollarse hacia mediados de la década del ’80), ha experimentado en los últimos años una notable expansión: los estudios sobre políticas de juventud (Borobia y Chaves, 2009). Nuestra investigación se sitúa dentro de este marco, teniendo en cuenta, por otra parte, que el Programa Envión presenta, como política orientada a jóvenes en situación de vulnerabilidad social, diversos aspectos interesantes, que están en línea con los planteos realizados desde la bibliografía que analiza este tipo de intervenciones: un abordaje integral o multidimensional, una estrategia de vinculación con otros actores institucionales y de construcción de redes y alianzas locales y una participación activa del gobierno municipal no sólo en el diseño y monitoreo de actividades, sino en la gestión directa de las mismas. Por otro lado, la bibliografía señala que estos aspectos, sumamente recomendables en la formulación de políticas de apoyo a las transiciones juveniles (sobre todo, los dos primeros), son complejos en su implementación práctica. En este contexto, los objetivos específicos de nuestra investigación se estructuran en torno a dos ejes de indagación: por un lado, los dispositivos institucionales del programa (su diseño, modos de implementación, la forma en que se articulan sus distintas líneas de acción y las vinculaciones que establece con otros actores locales para favorecer la promoción de derechos de los jóvenes); por el otro, el efecto que el pasaje por dichos dispositivos genera sobre las trayectorias educativas y laborales de los y las jóvenes en situación de pobreza (efecto mediado, por supuesto, por la apropiación de recursos y las estrategias subjetivas que estos jóvenes despliegan). La focalización en las trayectorias educativas y laborales obedece a que los problemas de inserción en el mercado laboral y de abandono del sistema educativo antes de finalizar la educación secundaria –que están interrelacionados entre sí- son los mecanismos que están en la base de la reproducción de la pobreza en nuestra sociedad, aún en un contexto de expansión económica. En efecto, los jóvenes en situación de pobreza, que acumulan una serie de privaciones en términos de capital económico, social y cultural no son alcanzados “naturalmente” por los beneficios de la reactivación, sino que necesitan de políticas activas que les brinden recursos materiales, relacionales y subjetivos para superar esas situaciones de privación y apropiarse de las oportunidades que brindan los contextos socio-económicos expansivos. Por otra parte, en los períodos de desaceleración del crecimiento económico o, peor aún, de recesión, son los más afectados por la disminución de las oportunidades. En lo que sigue, presentaremos los resultados más importantes de nuestra investigación en torno a los dos ejes mencionados, luego de discutir sintéticamente las principales orientaciones teóricas que guiaron nuestra indagación y la estrategia metodológica que sustentó dichos hallazgos.

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de ión s ce igac n a st Av nve I 2.- Políticas sociales orientadas

a los jóvenes: algunos ejes de debate En este apartado buscamos presentar sintéticamente algunos de las líneas de debate en relación a las políticas de juventud en general y las políticas sociales orientadas a jóvenes en situación de pobreza en particular que han orientado nuestro análisis del Programa Envión. En primer lugar, un aspecto central es la transformación, experimentada en los últimos años, de los paradigmas que guían las políticas públicas en relación a niños, niñas y jóvenes, a partir de la aprobación por Naciones Unidas de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño en 1989. Surge así el “enfoque de derechos”, que concibe a niños y jóvenes como sujetos de derecho, vale decir, como poseedores de una gama de derechos civiles, sociales, económicos, políticos y culturales que el Estado debe resguardar y garantizar (Laje y Cristini, 2009; Laje y Vaca Narvaja, 2012). Esto implica que “el acceso a servicios no debe ser visto como una concesión o un favor del Estado hacia los jóvenes, sino como un derecho cuya vigencia debe estar asegurada” (Rodríguez, 2011: 15). Este nuevo paradigma se contrapone al “enfoque de riesgo”, que pone el foco en los/ as jóvenes “vulnerables” o “excluidos”, vale decir, aquellos que viven en condiciones sumamente precarias, enfrentando múltiples desventajas sociales (Rodríguez, 2011). Se sostiene que en este enfoque la acción del Estado se orienta por el “modelo de la situación irregular”, vale decir, el Estado interviene cuando considera que niños y jóvenes están “en peligro material o moral”, ejerciendo su tutela sobre los “menores” a los que debe proteger (CASACIDN, 2008; Laje y Vaca Narvaja, 2012). Esto da lugar a políticas públicas “de carácter asistencial, compensatorio y limitado, centralizado y sectorial” (Laje y Vaca Narvaja, 2012: 9), centradas en el acceso a servicios. Entre las diversas críticas hechas a este modo de intervención figuran: lo inadecuado de los esquemas focalizados para incidir sobre problemáticas complejas de carácter estructural; la estigmatización que produce el “etiquetamiento” ligado a la focalización (que supone demostrar la propia “vulnerabilidad” o “exclusión” para acceder a la “ayuda” estatal); la discrecionalidad y el paternalismo en las acciones. Sin embargo, como mencionan diversos autores (Jacinto, 2010 b; Rodríguez, 2011) este cambio de paradigma, ampliamente extendido en el discurso, está lejos de plasmarse en las políticas concretas, donde conviven simultáneamente –y a menudo en tensión- distintas líneas de intervención y dispositivos institucionales. De ahí la importancia de ver cómo se procesan en programas específicos dichas tensiones. Un punto especialmente relevante para nuestra investigación es cómo se resuelve la contradicción entre la lógica universalista propia del enfoque de derechos y la atención a las problemáticas específicas de aquellos más afectados por las desigualdades sociales, como son por ejemplo los/ as jóvenes en situación de pobreza. Una segunda línea de análisis, estrechamente ligada con lo anterior, tiene que ver con la contraposición entre políticas integrales y políticas sectoriales. En efecto, el enfoque de derechos da lugar a un nuevo modelo de acción del Estado: la doctrina de la Protección Integral de Derechos (CASACIDN, 2008; Laje y Cristini, 2009; Laje y Vaca Narvaja, 2012). Este se asienta en un principio fundamental de la doctrina de Derechos

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Humanos, el principio de la integralidad, que afirma la indivisibilidad de los derechos y, por lo tanto, el carácter interrelacionado e interdependiente de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, dado que cada derecho tiene efecto en el ejercicio de los demás derechos (Solís Umaña, 2003). Sólo el cumplimiento del conjunto de derechos permite el bienestar y el desarrollo de niños/as y jóvenes. Sin embargo, como hemos visto en la introducción, las políticas públicas de juventud en América Latina en general y en Argentina en particular se caracterizan por una lógica sectorial, que pone el foco en alguno de los derechos vulnerados, siguiendo las líneas de intervención tradicionales de los Ministerios y Secretarías del Estado (Chaves, 2009; Rodríguez, 2010 y 2011). Esta multiplicación de intervenciones sectoriales contradice la idea de integralidad y las recomendaciones de los especialistas, que hace años abogan por la necesidad de enfoques más amplios e integrados. Así, el diseño de políticas integrales y, sobre todo, la construcción de las alianzas interinstitucionales necesarias para llevarlas adelante aparecen como uno de los desafíos principales que enfrentan las políticas de juventud. Esto introduce un tercer eje de análisis, que tiene que ver con la institucionalidad que sostiene los programas de política pública, lo cual remite a distintas dimensiones de indagación (Terigi, 2009; Jacinto, 2010 a). Por un lado, los niveles gubernamentales que intervienen en el diseño, gestión y financiamiento de las políticas, como así también la articulación y coordinación entre distintos niveles, en el caso de intervenciones interjurisdiccionales. La bibliografía no brinda evidencia que apoye la preferencia de algún nivel particular (nacional, provincial o local). Sin embargo, para el caso de programas que buscan intervenir sobre problemáticas complejas de exclusión y vulnerabilidad social, hay autores que señalan la importancia de que las autoridades locales tengan un rol protagónico en la definición e implementación de las políticas, dado que dichas problemáticas en América Latina aparecen fuertemente ligadas a los procesos de segregación territorial que experimentan las grandes ciudades de la región (Terigi, 2009). En la misma línea, analizando evidencia sobre programas y proyectos destinados a atender especialmente a grupos de jóvenes en situación de vulnerabilidad, Rodríguez (2010: 34) señala que “el municipio puede ser una de las instituciones que más rápida y eficazmente puede actuar en programas de ciudadanía y participación de jóvenes”. Otra dimensión relevante tiene que ver con los dispositivos institucionales construidos para gestionar cotidianamente las políticas. Refiriéndose a las políticas de inserción laboral de jóvenes, Jacinto presenta una enumeración que es pertinente también para otros programas dirigidos a los jóvenes: Al respecto, cabe preguntarse si se trata de instituciones permanentes o con riesgo de sustentabilidad; si cuentan con las condiciones y recursos para brindar servicios de calidad; las diferentes concepciones de la calidad educativa y del propio mundo laboral que reflejan sus acciones; y la participación de otros actores (ONG, organizaciones sociales, sindicatos, empresas), en la construcción de espacios públicos no estatales (2010 a: 36).

En la cita de Jacinto se menciona una dimensión institucional que queremos destacar, ya que es de particular relevancia en relación a la construcción de un sistema integral de

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de ión s ce igac n a st Av nve protección de derechos de niños, niñas y jóvenes: la capacidad del Estado para coordiI

nar y articular actores diversos en el diseño e implementación de las políticas como así también de construir alianzas interinstitucionales para sostener intervenciones más integrales, superando las lógicas arraigadas de trabajo sectorial que ya hemos discutido. En efecto, la idea de sistema supone la interacción y articulación entre sus componentes: en este caso, los actores tanto estatales (en el nivel nacional, provincial y local) como de la sociedad civil que trabajan por la protección y promoción de los derechos de niños/as y jóvenes (CASACIDN, 2008). De acuerdo a esta perspectiva, la implementación efectiva de las políticas de promoción y protección integral de los derechos de los/as niños/as y adolescentes requiere la concertación de acciones entre los actores gubernamentales, las organizaciones sociales, las instituciones locales, los servicios locales y zonales (creados a partir de la Ley Nº 13.298 de Promoción y Protección de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes, de la Provincia de Buenos Aires), etc.. Finalmente, planteamos un último eje de discusión que permitirá la vinculación entre los dispositivos institucionales de las políticas y las trayectorias juveniles. Se trata de la distinción entre enfoques individualizantes o estructurales de las políticas (Walther y Pohl, 2007). En el primer caso, se trata de acciones centradas en el individuo, orientadas a desarrollar y fortalecer las habilidades individuales para afrontar las transiciones biográficas (tales como el pasaje por el sistema educativo y los procesos de inserción laboral); en el segundo caso, en cambio, se busca operar sobre los aspectos socioeconómicos e institucionales que condicionan tales transiciones -por ejemplo, en los aspectos expulsivos y discriminadores de las dinámicas escolares, o en las características del mercado laboral que incide sobre las oportunidades de empleo juvenil- (Jacinto, 2010 b: 122).

3.- La estrategia metodológica de la investigación La investigación se construyó siguiendo una lógica cualitativa, ya que este tipo de estrategia resulta particularmente pertinente para el análisis de los procesos organizacionales que, como la implementación de un programa, suponen la interacción compleja y, a la vez, estructurada, de actores con intereses y perspectivas diferentes sobre el problema en el que están interviniendo (Gallart, 1992). Asimismo, la reconstrucción de trayectorias –que no sólo alude al pasaje por distintos hitos en la historia educativa u ocupacional sino que supone aprehender la experiencia subjetiva de los actores en ese recorrido-, también requiere de un abordaje que, como el cualitativo, permita captar los significados que los actores sociales asignan a las situaciones que viven. Los dos ejes de indagación planteados requerían de distintas decisiones muestrales y técnicas de recolección de información. Para abordar los aspectos institucionales del Programa, nos basamos en el análisis de documentos oficiales y, fundamentalmente, en entrevistas en profundidad a funcionarios que asumen distintas responsabilidades de gestión a nivel centralizado del Municipio y a distintos miembros del equipo técnico, docentes y talleristas que gestionan cotidianamente las intervenciones en dos de las

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sedes del Envión Avellaneda.También realizamos observación participante en algunas de las actividades públicas desarrolladas en algunas de las sedes (celebración de aniversario de la Sede, debates, talleres, etc.). Para reconstruir las trayectorias de los jóvenes apelamos fundamentalmente a entrevistas en profundidad para reconstruir “relatos de vida”, esto es, narraciones acerca de “la vida contada tal y como el individuo la ha vivido” (Bertaux, 1988: 59), aunque en este caso centradas en la experiencia educativa y laboral. Esta es una técnica tradicionalmente reconocida por su potencialidad para acceder a la experiencia subjetiva. Bertaux, no obstante, reivindica las posibilidades que la misma brinda no sólo para acceder a procesos subjetivos y “socio-simbólicos”, sino también para abordar objetos de tipo socio-estructural (estructuras de producción, formación de clases sociales, modos de vida en medios sociales dados, etc.). Más aún, este autor sostiene la utilidad de esta técnica para examinar las articulaciones entre ambos aspectos de la vida social, lo cual es, precisamente, nuestro objetivo en la presente investigación: analizar en qué medida y de qué manera el Programa Envión provee recursos materiales, simbólicos y sociales que, al ser apropiados subjetivamente por los jóvenes, permitan sostener y aprovechar mejor su escolaridad y lograr una mejor inserción en el mercado laboral, superando algunos condicionamientos estructurales. Bertaux afirma que este tipo de enfoque –que busca abordar, a través de los relatos de vida, no sólo fenómenos simbólicos, sino aspectos socio-estructurales o la interrelación entre ambos- supone generalmente el uso de “muchos relatos de vida, recolectados en un medio homogéneo, es decir, un medio organizado por el mismo conjunto de relaciones socioculturales” (1988: 63). Ésta es, precisamente, la opción metodológica que tomamos, entrevistando a distintos jóvenes, varones y mujeres, de entre 16 y 21 años, participantes del programa en distintas sedes. Como criterios de diversificación de esta muestra intencional, además del sexo, tomamos el hecho de haber participado o no en pasantías laborales. En lo que respecta al análisis de datos, utilizamos el método comparativo para encontrar configuraciones recurrentes en las trayectorias, construyendo así tipologías de trayectorias. A partir del análisis de las mismas, pudimos generar hipótesis fundadas en los datos acerca de cómo operan en estas trayectorias los condicionantes estructurales, los diversos componentes del Programa “Envión” y las estrategias de los jóvenes (Glaser y Strauss, 1967; Strauss y Corbin, 1990).

4.- El Programa Envión: ¿una política desde el enfoque de derechos? Criterios de selección de los participantes, integralidad e interinstitucionalidad El Programa Envión se presenta institucionalmente como una política que se inscribe en el marco del paradigma de protección de derechos de adolescentes y jóvenes. ¿En qué medida esto se refleja en el diseño e implementación del programa, en base a la discusión

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de ión s ce igac n a st Av nve teórica que presentamos en el tercer apartado de este trabajo? Un primer aspecto, que I

remite más al “enfoque de riesgo”, tiene que ver con la definición de los destinatarios del programa: “adolescentes y jóvenes entre 12 y 21 años, que se encuentran en situación de vulnerabilidad y/o padeciendo necesidades básicas insatisfechas”. Esto nos habla de una lógica de focalización que parece estar en contra del universalismo del enfoque de derechos. Sin embargo, este último no se agota en una única intervención sino que, más bien, como hemos visto, plantea la necesidad de un sistema de protección integral de derechos donde tienen su lugar distintos tipos de políticas y programas. En tal sistema, la base la constituyen las políticas públicas básicas universales orientada al pleno desarrollo de los derechos (educación, salud, participación ciudadana, etc.). Pero un segundo escalón, más estrecho, está conformado por las políticas de protección propiamente dichas: aquellas que apuntan a remediar situaciones de vulneración de derechos. Esto se complementa con las medidas correccionales, en el caso de jóvenes en conflicto con la ley (Laje y Cristini, 2009). En tal sentido, el Envión parece ubicarse en el segundo escalón. Más allá de las declaraciones de principios, es importante analizar los dispositivos de selección de los jóvenes participantes, ya que ellos determinan quiénes son los que efectivamente acceden a la política. En tal sentido, uno de los problemas que presentan las políticas orientadas a los jóvenes en situaciones más graves de pobreza y vulnerabilidad social es que a menudo no llegan a esos jóvenes, siendo aprovechadas en cambio por jóvenes cuyos mayores niveles de capital social y cultural favorece el acceso a las políticas públicas. En el caso del Envión, un aspecto interesante es que el Programa “fue a buscar a los jóvenes al barrio”, al instalar las sedes en asentamientos y villas de Avellaneda. Asimismo, se valió del trabajo previo de militantes y referentes sociales para facilitar la llegada de jóvenes afectados por la pobreza y la segregación socio-territorial. Esto parece haber dado buenos resultados, pero también tuvo como efecto la reproducción de las redes de vinculación e influencia social ya existentes. Un último punto en relación a este tema es que la diversidad que encontramos entre los jóvenes participantes del Envión parece ser un efecto buscado desde la política. En efecto, una funcionaria participante del Programa desde sus orígenes, afirmaba que inicialmente buscaban incorporar a “aquellos pibes en la peor de la peor situación dentro del sector vulnerable”. Sin embargo, a medida que el programa se fue desarrollando y creciendo, se vio la necesidad de adoptar una perspectiva más amplia, incorporando a otros jóvenes dentro del sector en situación de pobreza: Y después tuvimos que ir tomando también chicos que estaban viviendo en una situación de vulnerabilidad, pero por ahí con alguna situación un poco más ventajosa. (…) Hemos aprendido con el hacer que tenemos que ir mechando distintas complejidades como para que también éstos que no están tan comprometidos con situaciones graves puedan ayudar a estos otros. Digamos, porque son referentes, son pares.

El enfoque de derechos aparece con más claridad si consideramos las líneas de intervención que propone el Envión. En efecto, hemos planteado que un principio central de este enfoque es el de la protección integral. Esto supone que cualquier política pública cuyo fin sea la promoción y protección de los derechos de las niñas, niños y adolescentes, debe tener un abordaje multidimensional, es decir, debe intervenir en los diversos aspectos y derechos de un modo conjunto, simultáneo y articulado. El Programa Envión

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propone desde sus inicios un enfoque multidimensional, planteando en su objetivo general cuatro ejes de intervención, que responden a cuatro derechos centrales: a la educación; a la salud; a la recreación, el deporte y la vida artística; y al trabajo. Estos ejes –a los que se suma un quinto, el de integración socio-comunitaria- organizan el trabajo del Programa, que en el Municipio de Avellaneda se desarrolla en 9 sedes barriales, atendiendo a 885 adolescentes y jóvenes.1 En estas sedes, además de brindarse desayuno, almuerzo y merienda2 y otorgarse una beca mensual a los adolescentes y jóvenes que asisten a ella, se desarrolla una oferta formativa, educativa y recreativa diseñada para la población beneficiaria, teniendo en cuenta las características del barrio y las necesidades e intereses de los jóvenes. A continuación describiremos, para cada una de las áreas centrales del programa, los objetivos y actividades. El área de educación tiene como principal objetivo mejorar la inserción en el sistema educativo, a fin de impulsar la terminalidad educativa. Esto se promueve a través de diversas acciones, coordinadas por un responsable pedagógico. En primer lugar, todas las sedes cuentan con apoyo escolar. También se visita a las escuelas a las que asisten los/ as jóvenes participantes, a fin de realizar un seguimiento de su rendimiento y sus dificultades académicas. Finalmente, en el caso de los jóvenes que se acercan al programa habiendo abandonado el sistema educativo, se busca –en acuerdo con el joven y su familia- la modalidad educativa que más se adecue a su realidad e intereses para favorecer la finalización de la escuela secundaria. El trabajo es otro de los aspectos prioritarios del Programa, y el objetivo central al respecto es favorecer la inserción laboral de los/as jóvenes. Las acciones en este sentido están orientadas a jóvenes a partir de 16 años. La principal modalidad de intervención es la formación para el trabajo, mediante talleres de oficio o cursos de formación profesional con certificación oficial en áreas como la carpintería, la peluquería, la gastronomía, la informática, etc. Esto se complementa con pasantías, pero en este caso la oferta resulta extremadamente limitada en relación a los jóvenes participantes del programa: nunca llegó a haber más de 20 pasantes.3 Otro eje es la promoción y prevención de la salud, cuyo objetivo es reducir la situación de riesgo de los jóvenes. Esto se concreta mediante la coordinación con unidades sanitarias del municipio, la organización de talleres de prevención y el seguimiento de los beneficiarios a través de psico-diagnósticos y evaluaciones a cargo del equipo técnico. Se brindan elementos y accesibilidad a recursos de cuidado de la salud, prevención de embarazos y adicciones y tratamiento de diferentes aspectos que hacen a su pleno

1 A estas se suman otras cuatro sedes, en las que se desarrolla lo que se denomina “Envión Recreativo”, con actividades que ponen el eje en lo deportivo y artístico. Si consideramos estas sedes, el total de adolescentes y jóvenes que participaban del Programa hacia fines de 2012 ascendía a 1254 (Datos del mes de Septiembre de 2012). 2 Durante el tiempo que duró nuestro proyecto (marzo de 2012 a septiembre de 2014) el Programa experimentó diversos cambios, ligados a cambios en las autoridades municipales y en los esquemas de financiamiento provinciales y locales. Uno de estos cambios fue el reemplazo del almuerzo por un refrigerio.También hubo discontinuidades en el cobro de las becas y congelamiento del ingreso al Programa. 3 Al comenzar nuestro trabajo de campo, el número de pasantes ascendía a 17 jóvenes. Luego este número fue descendiendo, porque algunos jóvenes que hacían su pasantía en el Municipio fueron efectivizados. En 2013, ante el cambio de conducción del Programa, esta línea se discontinuó y se planteó más bien la articulación con el Programa Jóvenes Más y Mejor Trabajo.

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de ión s ce igac n a st Av nve desarrollo y bienestar (psicofísico y socio-cultural). La principal problemática que aqueja I

a los jóvenes respecto de la salud es el consumo de drogas, cuestión que es tratada por el equipo de la sede, salvo en casos extremos en los que se recurre a una derivación a una institución especializada, para la realización de un tratamiento o incluso internación. El eje de recreación, arte y deporte busca promover la integración social, la construcción de la identidad y el sentido de pertenencia de los adolescentes, mediante la participación en actividades artísticas, expresivas y deportivas. En cada una de las sedes se ofrecen talleres artísticos variados, entre los cuales los jóvenes pueden elegir (de música, artes plásticas, murga, circo, fotografía, teatro, danza), y también un espacio para la actividad física y el deporte. Finalmente, la integración socio-comunitaria se promueve a partir de la visita periódica de trabajadores sociales a las casas de los jóvenes, a través de las cuales se conoce a las familias y sus condiciones de vida. Estas visitas permiten, a su vez, mantener informados a los familiares acerca de las problemáticas de los jóvenes y promover el compromiso de aquellos para resolverlos. Otra vía privilegiada para abordar el aspecto socio-comunitario es el trabajo de los tutores. Estos son jóvenes que pertenecen al barrio donde está ubicada la sede y cumplen un papel de mediación entre el equipo técnico de la sede y los beneficiarios, a la vez que ofician de facilitadores del diálogo y el vínculo entre las familias y el programa. Los tutores, al vivir en el barrio, tienen una interacción permanente con los jóvenes participantes del Programa. Un aspecto importante es que estos distintos ejes de intervención no aparecen aislados entre sí, ni aparecen énfasis desiguales entre las distintas líneas de trabajo. Por el contrario, se hace hincapié en la integralidad de la intervención y en la necesidad de superar lógicas fragmentadas, habituales en las políticas sectoriales. El planteo es que cada espacio enriquece y se enriquece con los demás, tal cual lo plantea el principio de interdependencia de derechos. El enfoque de derechos también aparece con claridad en la apuesta que el programa hace por la intersectorialidad en sus líneas de trabajo. De la descripción anterior se desprende que el Envión incorpora en sus estrategias el trabajo conjunto con otras instituciones para abordar distintas problemáticas de los jóvenes y trabajar sobre sus derechos. En primer término, el Programa busca una fuerte inserción barrial, que es construida a través de acciones específicas en la comunidad y de la participación del equipo técnico en distintas instancias de trabajo barrial. Ente ellas, se destaca la participación en las Mesas de Gestión Barriales, ámbitos conformados por representantes de todas las organizaciones e instituciones del barrio: las escuelas, los hospitales y salas de salud, los clubes, las organizaciones sociales y culturales, etc.. Allí se discuten problemáticas del barrio y se promueven y diseñan iniciativas y acciones coordinadas entre los actores participantes. En segundo lugar, desde el área educativa de cada una de las sedes del Envión se entabla una vinculación con las escuelas a las que asisten los jóvenes. El responsable pedagógico, visita periódicamente los establecimientos a fin de hacer un seguimiento del desempeño escolar de los/as jóvenes que asisten al Programa (el cual es complementado a través de los boletines) y compartir las problemáticas y dificultades que presentan. Se busca coordinar acciones para ayudarlos a superar las dificultades, mejorar su desempeño y, consecuentemente, posibilitar la permanencia en la escuela y la terminalidad educativa. En general, la percepción de nuestros entrevistados es que las escuelas valoran el trabajo que realiza el Envión y su contribución al desempeño y comportamiento de los jóvenes, sin embargo, el trabajo colaborativo (en la planificación de actividades o articulación de estrategias) entre directivos y docentes de las escuelas y docentes del Programa presenta muchas difi-

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cultades. La lógica flexible del programa y su centramiento en los jóvenes a menudo choca con la lógica burocrática del sistema educativo y con un imaginario extendido entre muchos docentes, que tienen expectativas muy bajas acerca de las posibilidades de los/as jóvenes. Predomina en las escuelas una lógica de trabajo “puertas adentro” que limita indudablemente el alcance de las clases de apoyo. Si bien los docentes del Envión toman como base para su trabajo las carpetas de los/as jóvenes, indudablemente la falta de diálogo con los docentes de la escuela impide la generación de estrategias conjuntas, que aborden sistemáticamente las dificultades que los/as jóvenes encuentran en el sistema educativo. Este tipo de trabajo llega a hacerse en ocasiones, pero a partir de acuerdos puntuales con algunos docentes preocupados por desarrollar prácticas pedagógicas que respondan a las necesidades de los jóvenes, que realizan esta búsqueda a título personal, sin involucrar a la institución (más aún, a menudo al margen de la institución escolar). Otras articulaciones interinstitucionales de central importancia para el funcionamiento del Envión se dan en las áreas de salud y trabajo. En el primer caso, en tanto el Programa no cuenta con servicios propios,4 las acciones se concentran en la articulación con las salas de atención primaria municipales, con los hospitales y con las instituciones de atención de adicciones, para asegurar el acceso de los/as jóvenes a controles y distintas prestaciones. Las vinculaciones interinstitucionales en relación al área de trabajo se tejen sobre todo a nivel municipal: se trata de convenios con el sistema de Formación Profesional y con empresas que permiten el desarrollo de los cursos y las pasantías. Por último, es importante la relación con el Servicio Local de Promoción y Protección Integral de los Derechos de los Niños, para poder intervenir en en casos de vulneración de derechos que ponen en riesgo la integridad de los/as jóvenes (violencia familiar, abuso). Esta articulación aparece no obstante como problemática, criticándose la falta de agilidad en las respuestas, a partir del choque entre la urgencia de las problemáticas y la lógica burocrática de las instituciones. Los rasgos del Envión descriptos en este apartado –particularmente, la integralidad y la intersectorialidad- nos hablan claramente de un programa diseñado desde el paradigma de derechos. En el siguiente punto analizaremos cómo es la institucionalidad sobre la que se asienta estas líneas de intervención.

5.- La construcción de la institucionalidad en el Programa Envión: niveles de gobierno, dispositivos y perfiles profesionales El Programa Envión surge en el Municipio de Avellaneda en el año 2005, en el marco de la reurbanización de Villa Tranquila. Comienza con una única sede en este barrio. En el

4 Al comenzar nuestro trabajo de campo, el Envión contaba con un equipo de psicología, que atendía en dos centros a los jóvenes derivados de distintas sedes. Esto fue desarticulado posteriormente, en 2013.

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de ión s ce igac n a st Av nve año 2009, el Programa es asumido por el Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia I

de Buenos Aires y extendido a más de 100 municipios de la Provincia. En Avellaneda, esta nueva etapa significó una considerable ampliación de recursos para el programa: se multiplicaron las sedes barriales, a partir de la disponibilidad de fondos para refaccionar espacios con ese destino; se amplió el número de becas, solventadas por la Provincia,5 y se contó con más financiamiento para personal técnico y docente. Por otra parte, la aprobación de los ingresos al Programa pasó a depender del equipo de gestión provincial. Asimismo, el financiamiento del Envión a nivel local quedó más expuesto a los vaivenes presupuestarios de la Provincia. La gestión local del Programa en Avellaneda opera a dos niveles: por un lado, existe un equipo central interdisciplinario de profesionales en la Municipalidad de Avellaneda, que ha diseñado el programa, coordina y supervisa su ejecución, e introduce los ajustes necesarios a partir del monitoreo del mismo; por otro lado, las actividades cotidianas del Envión se realizan en las distintas sedes del mismo, que están ubicadas en diversos barrios de Avellaneda, en general caracterizados por situaciones de pobreza y precariedad habitacional. El equipo central es el que tiene una mirada integral sobre la marcha del programa en el Municipio. Hasta 2013 sus miembros presentaban cierta continuidad en la gestión (muchos participaban del Envión desde 2005 o 2006), lo cual había permitido un aprendizaje a partir de lo realizado y la implementación de ajustes sucesivos en las intervenciones.6 En este nivel se negocian los acuerdos intersectoriales a nivel municipal, que habilitan posteriormente el trabajo con otras instituciones en el territorio. En los que respecta a las sedes, la gestión cotidiana está a cargo de un equipo técnico conformado por profesionales de diversas disciplinas (trabajadores sociales, politólogos, docentes, psicólogos, etc.), que trabajan en conjunto, tanto en la planificación y monitoreo de las actividades cotidianas de cada línea, como en el abordaje de las problemáticas y urgencias emergentes, que llevan una parte considerable de su jornada de trabajo. Este equipo está liderado por un coordinador, a cargo de la organización de la sede, de la gestión de los recursos, de la representación del Envión en el barrio y de la comunicación con el equipo central en la Municipalidad de Avellaneda. Otros miembros del equipo están a cargo de la coordinación y supervisión de cada una de las áreas de intervención mencionada. Así, el responsable pedagógico orienta y monitorea las clases de apoyo, los cursos de oficios y los talleres,7 además de ser el encargado de la vinculación institucional con distintas instancias del sistema educativo. Otro miembro del equipo está a cargo de las intervenciones en salud, y el área de integración socio-comunitaria suele estar a cargo de un trabajador social.

5 En Avellaneda, al comenzar nuestro trabajo de campo en 2012, a la beca provincial de $ 350 (o $ 200, para el caso de los jóvenes cuya familia cobraba la Asignación Universal por Hijo) se agregaban 50 $ financiados por el Municipio, a partir del aporte de empresas locales. El Municipio también cubría los gastos de funcionamiento de las sedes, las comidas y parte de los sueldos del personal técnico y docente. 6 A fines de 2012, hubo un cambio importante en la conducción del Programa y lo mismo ocurrió a fines de 2013. Este proceso, ligado a la modificación de alianzas políticas en el Municipio y en la Provincia, culminó en el alejamiento de los que habían integrado el equipo central del Municipio desde los comienzos del Programa. 7 En algunas sedes, los talleres de recreación y arte tienen su propio responsable, separado del responsable pedagógico.

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Más allá de esta distribución de funciones, predomina el trabajo coordinado. Por otra parte, esta coordinación es garantizada no sólo a partir de la dinámica cotidiana (que exige flexibilidad para responder a las múltiples situaciones emergentes), sino a través de una reunión semanal del equipo técnico, donde se evalúa lo realizado y se plantean los ajustes necesarios y las problemáticas a priorizar. En tal sentido, la interdisciplinariedad es un aspecto importante que permite construir el abordaje integral, en tanto cada integrante puede aportar una mirada desde su propia disciplina, con sus paradigmas y metodologías específicas, pero a su vez los espacios de articulación permiten poner en diálogo tales perspectivas y acordar criterios comunes. En segundo lugar, el trabajo cotidiano en la sede es sostenido por numerosos docentes, que están a cargo de los espacios de apoyo escolar, los cursos de oficio y los talleres recreativos y artísticos. Nuevamente en este caso los perfiles son diversos y se advierten arreglos particulares por sede. Las entrevistas con docentes y talleristas, a las que se suman las realizadas con miembros del equipo técnico, muestran otra clave importante y común a todos los profesionales que trabajan en el Programa: el fuerte compromiso con el trabajo con los jóvenes, compromiso que generalmente se asienta en una historia previa de trabajo (incluso, voluntario) en el barrio donde se inserta la sede (o en otras zonas en situación de pobreza) y en convicciones éticas y/o políticas. En tal sentido, resulta fundamental la mirada integral que tienen sobre las problemáticas de los jóvenes y la internalización de la perspectiva de derechos en la práctica concreta. Este compromiso es una de las fortalezas del dispositivo institucional, ya que permite la construcción de una relación de confianza entre equipo técnico y docentes, por un lado, y jóvenes participantes, por el otro. Como contracara, un aspecto que atenta contra la sustentabilidad del dispositivo es cierta precariedad en las condiciones salariales y de contratación, que hace que la rotación del personal sea alta. El dispositivo institucional en las sedes se completa con los tutores. Ya hemos visto que son jóvenes más grandes, con un perfil de liderazgo o referencia en el barrio, que median entre el equipo técnico de la sede y los jóvenes participantes. Los tutores son los que reciben a los jóvenes a la mañana o al mediodía (según el turno en que concurren a la sede, en contraturno con sus obligaciones escolares), les sirven el desayuno o merienda y el almuerzo, comen con ellos, intercambian informalmente, participan de algunas de las actividades como auxiliares de los docentes y los acompañan a la salita o al hospital, o a realizar trámites. Los tutores aportan a las intervenciones del Envión una perspectiva más cercana a la mirada de los jóvenes participantes, permitiendo superar el adultocentrismo que caracteriza a tantas intervenciones institucionales (Krauskopf, 2000). A partir del intercambio informal con el equipo técnico y de la participación de algunos de ellos en las reuniones de equipo, facilitan la elaboración de diagnósticos más pertinentes e integrales sobre la realidad de los jóvenes, lo cual favorece la atención de las problemáticas emergentes y el diseño de estrategias de intervención más adecuadas. Sin embargo, el diálogo entre las perspectivas de los profesionales de los equipos técnicos y las visiones y saberes experienciales aportados por los tutores no siempre es sencillo. El rol del tutor, en su función de intermediación, no siempre resulta claro (por ejemplo, su participación o no en las reuniones de equipo parece ser definida de distintos modos por las sedes).

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de ión s ce igac n a st Av nve Por último, resta señalar que la articulación de estos diversos roles y perfiles profesioI

nales que conviven en cada sede del Envión se trabaja no sólo a través del intercambio cotidiano –que es informal, fluido y clave en la gestión diaria del Programa-, sino también a través de reuniones mensuales generales, donde se analiza la marcha del programa, se identifican dificultades que requieren atención y ajustes y se programan estrategias coordinadas de acción.

6.- El Envión en las trayectorias educativas de los jóvenes En este apartado buscamos responder sintéticamente a una de las preguntas centrales de nuestra investigación: ¿cuál es la incidencia del Programa Envión en las trayectorias educativas de los/as jóvenes participantes? Para ello, como planteamos en la metodología, el primer paso fue analizar comparativamente las trayectorias educativas de los jóvenes entrevistados. Ahí encontramos que la diversidad que se buscaba en la selección de los jóvenes participantes del Programa queda reflejada en sus historias educativas. En efecto, si bien la mayoría de nuestros entrevistados presentan trayectorias “accidentadas”, con episodios de repitencia, de abandono momentáneo o más prolongado, hay un grupo más reducido con trayectorias lineales, donde estas “rupturas” no se dan. En lo que sigue nos centraremos en las trayectorias “accidentadas” porque es sobre estas que el Envión opera produciendo transformaciones. La mayoría de los/as jóvenes entrevistados presentan trayectorias educativas estables hasta 6º año de la Escuela Primaria, nivel que generalmente realizan en una misma escuela ubicada en las cercanías del barrio donde residen. La escolaridad aparece naturalizada en estos años y en general guardan buenos recuerdos de sus relaciones en la institución, tanto entre compañeros como con las maestras. Sólo en unos pocos relatos la experiencia de la Escuela Primaria es más fragmentaria o presenta tempranos quiebres, ligados a decisiones y problemas familiares (migraciones, rupturas, conflictos, enfermedad y muerte). En el resto de los relatos se presentan dos momentos de quiebre diferenciados en los itinerarios educativos: para algunos jóvenes los problemas comienzan al pasar al Ciclo Inicial de la Escuela Secundaria y para otros recién al comenzar el Ciclo Superior o Ciclo Orientado de este nivel de escolaridad. Analizando estos dos tipos de trayectorias, podemos identificar algunos de los factores que operan en los procesos de abandono. En el primer caso, en el relato de los jóvenes, las situaciones de repitencia no están ligadas a la dificultad académica del nuevo nivel, sino más bien, desde el lado institucional, a la ruptura de vínculos que favorecían la continuidad escolar (compañeros, docentes). Sin embargo, lo más importante parece ser la reconfiguración de las vinculaciones en el barrio y la apertura a una sociabilidad adolescente que lleva, poco a poco, al “desenganche” con la propuesta escolar. Estas primeras experiencias de dificultad, en varios casos, no constituye un quiebre definitivo en la continuidad escolar. Sin embargo, las dificultades se agravan cuando estas rupturas van acompañadas de cambios de institución que introducen nuevas discontinuidades en

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la trayectoria escolar. Es así que algunos de los jóvenes entrevistados evidencian situaciones prolongadas de abandono en esta etapa, sobre las cuales luego operará el Envión. En estos casos, el alejamiento del sistema educativo aparece también relacionado a dificultades familiares de distinto tipo. El segundo momento de quiebre importante en las trayectorias educativas de la mayoría de los jóvenes participantes del Envión tiene que ver con el pasaje de la ESB al Ciclo Orientado de la Escuela Secundaria. Para todos los jóvenes entrevistados este pasaje implica un cambio de institución. Los factores que intervienen en los procesos de abandono en este caso son: la diferencia entre modelos institucionales; la profundización de la brecha entre cultura juvenil barrial y cultura escolar en los nuevos establecimientos; la complejización de los aprendizajes requeridos en el Ciclo Orientado; la inadecuación de las estrategias pedagógicas de los docentes; las dificultades en el trato docente-alumno, que es un obstáculo para que los/as jóvenes expresen sus dificultades o pidan ayuda a sus profesores ante lo que no comprenden; los problemas y conflictos familiares –tanto en la familia de origen, como la maternidad o paternidad adolescente-, que generan nuevas obligaciones para los jóvenes o acentúan los procesos de desenganche con la experiencia escolar. Ahora bien, ¿cómo opera el Envión en las problemáticas y quiebres de las trayectorias identificados en el apartado anterior? La respuesta es que, como programa integral, el Envión interviene de diversas maneras en estos quiebres, y los distintos modos de intervención se potencian y se complementan. La base del dispositivo institucional del Envión tiene que ver con la confianza que se construye entre las distintas figuras del Programa, lideradas por el equipo técnico, y los jóvenes. A partir del vínculo cotidiano y cercano con profesionales, docentes y talleristas, las sedes del Programa se convierten en un espacio de pertenencia para los jóvenes. Asimismo, los integrantes del equipo técnico son referentes para estos últimos, a los que pueden acudir frente a problemas familiares o barriales, y recibir orientación, consejo y ayuda. Esto tiene incidencia en dos aspectos: por un lado, ayuda a los jóvenes a enfrentar y soportar las heridas afectivas, la angustia y la desazón que les producen las diversas problemáticas familiares que, como hemos visto, tienen un efecto sumamente desorganizador de la escolaridad. En esta tarea, no sólo colabora el acompañamiento cotidiano de todo el plantel del Envión en cada sede –que es fundamental- sino también la presencia de algún psicólogo dentro del equipo técnico, la disponibilidad de un servicio de psicología para los jóvenes del Envión y –ante las limitaciones de este último- la articulación con centros de salud y hospitales, como parte de la línea de acción en Salud del Programa. Por otro lado, el Envión funciona como un espacio de pertenencia que propone un estilo de sociabilidad juvenil alternativo al del barrio. Este aspecto es permanentemente resaltado por los jóvenes, quienes se refieren por ejemplo a los conflictos interbarriales que forman parte de la realidad territorial, contraponiéndolos a las relaciones en el Envión, donde tales conflictos pueden canalizarse y solucionarse “hablando”. De hecho, en el Envión confluyen dos estilos juveniles diferentes: los que desarrollan su vida y sus vínculos “en la calle” o “en la esquina” y aquellos que muestran, por el contrario, cierto “encierro” en el hogar y en el círculo más estrecho de familiares y vecinos. Para los primeros (más que nada, varones, pero no únicamente), el Envión significa un “rescate”

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de ión s ce igac n a st Av nve de situaciones de riesgo, asociadas a la violencia barrial, a las adicciones, etc. I

Para los/ as segundos, el Envión implica una apertura a una sociabilidad más amplia y un salir del aburrimiento cotidiano porque “no hay nada para hacer”. De este modo, el Programa opera sobre otro de los factores que dificultan la continuidad escolar: las tensiones entre, por un lado, el esfuerzo y las rutinas organizadas que requiere la escuela y, por el otro, los valores del ocio, del “estar juntos” y transcurrir, del trasnochar y, en algunos casos, entre los varones, de la violencia y la demostración de fuerza propios de la sociabilidad juvenil barrial. Al combinar en un mismo espacio y distribuir el tiempo cotidiano entre clases de apoyo y talleres recreativos, el dispositivo ayuda a tender puentes entre aprendizajes escolares y espacios más lúdicos y de interacción informal. No obstante, esto no se logra sin dificultades, ya que tanto docentes como jóvenes mencionan que algunos participantes no aprovechan el espacio de apoyo, generando desorden y dificultando la tarea de los demás. En este aspecto es importante la tarea de los tutores. En segundo término, el Envión opera sobre las trayectorias escolares “accidentadas” o fragmentadas buscando alternativas concretas para favorecer la reincorporación de los jóvenes al sistema educativo y que puedan finalizar el Nivel Secundario. En esto, la generación de articulaciones interinstitucionales con el sistema educativo y con los Programas establecidos por el Ministerio de Educación de la Nación para impulsar la terminalidad educativa es fundamental. Así, desde el Envión se preocupan por conseguir vacantes a los que buscan reincorporarse a la escuela secundaria. Por otra parte, en los casos de abandono reiterado o de largo plazo, conectan a los/as jóvenes con alternativas como los CESAJ o el Plan FinES,9 que en ocasiones funcionan en el mismo espacio físico que la sede del Envión. En tercer término, el responsable pedagógico realiza un seguimiento a la escolaridad de cada participante, a partir de la vinculación con los establecimientos educativos o programas a los que asisten los/as jóvenes participantes. Con esto, se sostiene a las familias, algunas de las cuales tienen dificultades para asumir esta tarea. Finalmente, el Programa atiende las dificultades específicas que presentan los jóvenes en los procesos de aprendizaje escolar a través de las clases de apoyo, que ocupan un lugar importante en el tiempo que ellos pasan en las sedes. En este espacio, los jóvenes pueden volver sobre los contenidos y sobre las explicaciones que no quedaron claras en la escuela. Los jóvenes entrevistados valoran especialmente la disposición de los docentes del Envión a “explicar una y otra vez” y también la posibilidad de consultas personalizadas, que permiten que sus dificultades no queden expuestas ante sus compañeros. 8

8 Debemos señalar, sin embargo, que este “rescate” no siempre se logra. A menudo, la pertenencia a grupos y “bandas” del barrio compite con el involucramiento en el Envión. Y el Programa no siempre gana en la competencia. Nuestro trabajo de campo en una de las sedes comenzó a los pocos días que un joven participante muriera jugando a la “ruleta rusa”, en una demostración de coraje como parte de una de estas bandas juveniles. 9 Los CESAJ (Centros de Escolarización Secundaria para Adolescentes y Jóvenes) constituyen una oferta educativa para jóvenes entre 15 y 18 años de edad que presentan sobreedad en relación a los cánones del sistema educativo, oferta que plantea un programa alternativo para la finalización del primer ciclo de la escuela secundaria (de 1º a 3º año) a fin de poder incorporarse posteriormente al segundo ciclo en escuelas comunes o en escuelas para Jóvenes y Adultos. El Plan FinEs (Plan de Finalización de Estudios Secundarios) apunta como su nombre lo indica a la terminalidad del nivel medio, pero en este caso para jóvenes y adultos a partir de los 18 años.

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Como resultado de estos modos de intervención, se observa una clara incidencia del Programa sobre las trayectorias educativas de los jóvenes, que varía según los distintos tipos de trayectorias que hemos identificado. Por un lado, el Envión ha logrado revertir procesos de abandono en la ESB, favoreciendo la finalización del Ciclo a través de la incorporación en los CESAJ. Algunos de estos jóvenes, sin embargo, no han seguido los estudios en el Ciclo Superior. Por otro lado, en el caso de los jóvenes donde las dificultades educativas se expresan mayormente en el pasaje inter-ciclos, el Envión ha logrado acompañar este pasaje y ayudar a sostener la escolaridad en este nivel, superando procesos de discontinuidad y atraso en los estudios. La mayoría de los jóvenes entrevistados estaban todavía cursando el Ciclo Orientado de la Escuela Secundaria, en 2º o 3º año. Sólo una de las jóvenes había interrumpido la escolaridad en 2º año, al quedar embarazada, y no había retomado los estudios, si bien manifestaba su voluntad de hacerlo.10

7.- El Envión en las trayectorias laborales de los jóvenes La ya mencionada diversidad de los jóvenes que participan en el Envión también se manifiesta en sus experiencias laborales y en las vinculaciones que construyen con el mundo del trabajo. Encontramos dos situaciones contrastantes en términos de trayectorias laborales. Por un lado, jóvenes varones y mujeres que provienen de familias en situación de pobreza extrema y que en ese contexto han contribuido tempranamente (a los 10, 11, 12 años) con su trabajo al presupuesto familiar, ya sea para completar el mismo o para solventar sus propios gastos. La temprana inserción en el mundo del trabajo se corresponde con empleos de alta precariedad, a los que a menudo acceden acompañando a sus familiares. Por el otro lado, se da el caso de jóvenes que no habían tenido una inserción en el mercado de trabajo previa a su ingreso en el Envión. Se trata de situaciones donde las familias, si bien siempre en situación de vulnerabilidad socio-económica, están en condiciones de solventar sus necesidades básicas y, sobre todo, priorizar dentro de las estrategias familiares de vida la educación de los hijos, posponiendo el ingreso de estos últimos al mercado laboral. En contraposición a los anteriores, estos jóvenes muestran cier to “encierro” en el hogar y en el círculo más estrecho de familiares y vecinos. Entrevistadora: ¿Y vos cuando entraste acá al Envión… estabas trabajando también? Juan: No. Estaba todavía en la burbuja… Estaba encerrado todavía. No salía, nada. (Juan, 20 años).

10 Dada nuestra estrategia metodológica cualitativa no podemos asegurar la representatividad de estos datos. No obstante, los datos disponibles sobre asistencia escolar de los participantes del Envión, muestran un aumento sostenido de los que asisten a la Escuela Secundaria, hasta llegar a superar el 90 %. Este dato fue corroborado en las entrevistas a miembros del equipo municipal del Programa.

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de ión s ce igac n a st Av nve Las herramientas que brinda el Envión en tanto formación para el trabajo son incorpoI

radas por los jóvenes a partir del habitus – en tanto esquemas de percepción, valoración y acción (Bourdieu, 1980) - y significados sobre el trabajo que han construido en su experiencia previa. Hemos visto que la línea de acción más extendida en este sentido son los cursos de formación profesional, certificados por la Provincia de Buenos Aires. En general, los jóvenes entrevistados presentan una valoración positiva de esta formación, rescatando los conocimientos y “saber-hacer” adquiridos, la articulación entre saberes y práctica que presentan estos cursos y, en algunos casos, la posibilidad de acreditación de las competencias adquiridas. Sin embargo, encontramos entre los jóvenes entrevistados tres posicionamientos distintos frente a los cursos, que remiten a formas de apropiación diferentes de los mismos en sus trayectorias laborales. En primer lugar, algunos entrevistados equiparaban los cursos de formación profesional a los talleres recreativos, interpretándolos como una actividad más que ofrecía el Envión. En esta línea, no aparecía en estos jóvenes la idea de formación para el trabajo, sino más bien la búsqueda de realizar actividades que les resultaran interesantes y atractivas. Asimismo, se advierte en estos jóvenes cierta actitud de “exploración” y búsqueda de construir experiencias, que los lleva a rotar por distintos cursos, sin permanecer en ellos lo suficiente como para acreditarlos. Esta actitud se da generalmente en jóvenes que no tienen una inserción previa en el mercado laboral. En tal sentido, la propuesta de formación para el trabajo del Envión no incide en los modos de relacionarse con el empleo que tienen estos jóvenes. Un segundo caso lo constituyen los jóvenes que valoran los cursos de formación en el marco de una estrategia general de acumulación de “competencias para el trabajo” que mejoren sus condiciones de empleabilidad a futuro. Estos jóvenes no ponen el acento en las competencias específicas, ligadas a un oficio, que permite desarrollar la formación profesional, sino más bien en competencias más generales, que ellos consideran que el mercado valora a la hora de buscar un empleo. Entrevistadora: ¿Y a vos te parece que haber hecho, por ejemplo, este taller mejora tus posibilidades de conseguir trabajo? Sergio: Y sí. En todo... yo donde averigüé, casi todos te preguntan si sabés usar la computadora, el Word, el software, todas cosas así. Entrevistadora: ¿Y para qué tipo de trabajo te parece que te forman... por ejemplo, este taller de computación? ¿Es un trabajo que a vos te interesa, ese tipo de trabajo? Sergio: No, pero por lo menos para saber algo más. Por ejemplo, el día de mañana no sé, capaz que no llego a estudiar lo que yo quiero y me piden justo si sé algo de la computación y le muestro el título y entro (Sergio, 18 años).

A su vez, como lo muestra la cita, las competencias aprendidas no son movilizadas en una búsqueda inmediata de empleo, sino que forman parte de un acervo de saberes al que se puede apelar en el futuro, en caso de ser necesario. Nuevamente vemos, en este caso, que los cursos de formación no afectan significativamente la vinculación con el empleo que tienen estos jóvenes. Por último, hay jóvenes que reivindican la formación en oficios que brindan los cursos. Este es el caso donde advertimos una incidencia más directa de los cursos de forma-

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ción en las trayectorias laborales de los jóvenes. El oficio aprendido orienta la búsqueda laboral y, en ocasiones, la certificación obtenida habilita la obtención de un empleo. Sin embargo, esta última está mediada también por el capital social que poseen los jóvenes: son los vínculos familiares y barriales los que permiten identificar y acceder a las oportunidades laborales. En tal sentido, los empleos suelen ser precarios, en términos salariales y de condiciones de contratación. Dora:Trabajé en una peluquería apenas me recibí. Después dejé porque me cansé un poco. [Estuve] Un año. (…) Me gusta, porque me gusta un montón teñir el pelo, cortar el pelo, todo. Pero ya todos los días... Era un poco cansador. (…) El [trabajo] de la peluquería [lo conseguí] porque me iba a cortar yo el pelo ahí y... Entrevistadora: ¿Y le contaste que habías terminado? Dora: Sí, aparte tiene buen trato con mi familia, todo y... Es un chabón… Y como se habla con toda mi familia, conmigo también toda la confianza, me dijo. Entrevistadora: O sea, estaba él solo y pasaron a estar los dos, diríamos, vos lo ayudabas. Dora: Sí. Entrevistadora: Buenísimo. ¿Y me decías que en los dos [empleos que tuvo] ganabas bien o...? Dora: En la peluquería no tanto porque... En la fábrica, sí. Pero en la peluquería no tanto (Dora, 18 años).

En el Envión, la segunda línea de acción ligada a la inserción laboral de los jóvenes son las pasantías, que se realizaban en la misma Municipalidad o bien en diversas empresas de Avellaneda, a partir de los convenios que el equipo local central firmaba con los interesados en participar. Se trata de una estrategia de acción sumamente restringida en su alcance –en tanto el número de pasantes por año no superó los 20 jóvenes-, que está en vías de desaparición. Sin embargo, al analizar la experiencia de los jóvenes que han pasado por ellas, se advierte que es un dispositivo de intervención que tiene una incidencia directa sobre las trayectorias laborales de los jóvenes. Nuevamente, la experiencia es valorada y apropiada sobre el trasfondo de los significados previos construidos en torno al trabajo. Por eso, se dan dos situaciones diferentes, según si los jóvenes tuvieron o no una trayectoria laboral anterior a la pasantía. En el primer caso, la pasantía constituye una ruptura con la inserción laboral anterior, altamente precaria, como hemos visto. El Envión habilita el acceso a empleos a los que estos jóvenes no hubieran podido acceder a partir del capital social que poseen: es el caso de pasantías en la Municipalidad o en empresas importantes de la zona. En el segundo caso, la pasantía abre el acceso al mundo del trabajo para jóvenes que, hasta el momento, presentaban cierto “encierro” en el ámbito doméstico y familiar. En todos los casos, la pasantía es una experiencia valorada muy positivamente. Al enfrentar a los jóvenes a situaciones reales de trabajo, surgen los desafíos que el mundo laboral les propone: habituarse a una disciplina de trabajo, a rutinas determinadas, a relaciones jerárquicas y a las relaciones cotidianas con compañeros de trabajo. La posibilidad de superar estos desafíos, desarrollando competencias socio-profesionales que hacen al “saber ser” trabajador resulta fundamental en el proceso de inserción laboral. Para ello ayuda el acompañamiento de los equipos técnicos del Envión pero también los vínculos que se construyen con los compañeros de trabajo.

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de ión s ce igac n a st Av nve En resumen, las pasantías operan sobre dos obstáculos importantes a la inserción laboI

ral de estos jóvenes que no son abordados generalmente por los cursos de formación profesional: la falta de competencias socio-profesionales que permitan adaptarse a las disciplinas y formas de regulación habituales en el mundo laboral, y el tipo de capital social que poseen estos jóvenes, que los condena a reproducir los empleos precarios de sus padres, familiares y conocidos.

8.- Conclusiones Al examinar el Programa Envión a la luz de los debates en relación a las políticas de juventud en general y las políticas sociales orientadas a jóvenes en situación de pobreza en particular hemos visto que el mismo encarna aspectos centrales del enfoque de derechos, como son la apuesta por la integralidad -al plantear una intervención multidimensional, que busca construir sinergias entre las distintas líneas de acción encaradas- y la construcción de articulaciones y complementaciones intersectoriales, a partir de una inserción territorial comprometida. Se observa también la persistencia de conceptualizaciones propias de un “enfoque de riesgo”, que operan justamente en los procesos de selección de los participantes en el Programa. Por otra parte, el análisis de la institucionalidad del Programa nos ha permitido derivar algunas claves en relación a los dispositivos institucionales que pueden sostener intervenciones multidimensionales, superando lógicas sectoriales tradicionales. Por un lado, resulta importante la presencia de un equipo de gestión centralizado a nivel del Municipio, que tiene una mirada integral del programa y, por su continuidad en el tiempo, puede realizar ajustes en las intervenciones que recuperan los aprendizajes a partir de la experiencia. En segundo lugar, el trabajo interdisciplinario en los equipos permite el diálogo entre distintos saberes y perspectivas. En tercer lugar, la existencia de espacios frecuentes y sistemáticos de articulación y de un compromiso común con la protección y derechos de los jóvenes es lo que favorece el intercambio, la gestión de los conflictos y la generación de acuerdos. Al examinar la incidencia del Envión en las trayectorias educativas de los jóvenes participantes, hemos analizado cómo el programa interviene en los procesos complejos y multicausales que están en la base del abandono escolar, favoreciendo itinerarios de reingreso al sistema educativo para aquellos que lo habían abandonado y estableciendo dispositivos múltiples para sostener la escolaridad por lo menos hasta la terminación de la escuela secundaria. El análisis de la incidencia del Envión en las trayectorias laborales de los participantes no arroja conclusiones tan positivas. Resultan evidentes los límites de un dispositivo de intervención que descansa casi exclusivamente en cursos de formación profesional y que, por lo tanto, no logra incidir en dos de los mayores obstáculos que operan en los procesos de inserción laboral de estos jóvenes: la escasez de vinculaciones sociales e institucionales que les permita salir de los circuitos laborales precarizados en los que trabajan sus familiares y conocidos (o de las actividades delictivas que proporcionan una alternativa a esta inserción precarizada), por un lado, y los problemas que experimentan

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para adaptarse a las disciplinas, normas y formas de vinculación que caracteriza a los ambientes laborales. Para cerrar estas conclusiones, queremos recuperar el último de los ejes de discusión teórica que hemos planteado en este trabajo y al cual no nos hemos aún referido: la distinción entre enfoques individualizantes o estructurales de las políticas. Es claro que el Envión se ubica dentro de los primeros, al acompañar a los jóvenes y desarrollar en ellos capacidades y aprendizajes para afrontar los desafíos que plantean sus transiciones biográficas. Este es un aspecto sumamente necesario. En tal sentido, uno de los mayores logros del Programa es haber generado un espacio de pertenencia para los jóvenes, donde estos pueden enfrentar heridas afectivas, desarrollar capacidades de auto-conocimiento y expresión y aprender modos más democráticos de vinculación, aspectos todos que tienen que ver con su desarrollo integral como personas. Sin embargo, el Programa encuentra su límite precisamente en su incapacidad para intervenir sobre los aspectos socioeconómicos e institucionales que condicionan dichas transiciones: no logra incidir en los mecanismos de la demanda laboral que estigmatizan y dejan afuera del mercado formal a los jóvenes provenientes de sectores en situación de pobreza (como se evidencia en la dificultad para ampliar el número de pasantías disponibles) ni sobre las dinámicas más arraigadas del sistema educativo que resultan expulsivas para estos jóvenes.

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Palabras políticas. Debates sobre la democracia en la Argentina de los ochenta Ariana Reano, Julia Smola Avellaneda: UNDAV Ediciones, UNGS Colección Gramáticas Plebeyas 2014, 244 págs. Claudio Véliz*

Repetición y diferencia Los dilemas actuales de una década corta ¿Por qué razón nos continúan interpelando las querellas de la “transición democrática”?, ¿cuál es el sentido de retomar, hoy, las discusiones de “nuestros años ochentas?, ¿qué tienen aún para decirnos aquellos airados debates sobre los significados de la * Maestrando en Cultura y Comunicación (UBA-Facultad de Ciencias Sociales), Licenciado en Sociología, (UBA), Investigador. Docente de la Universidad Nacional de Avellaneda.

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democracia, que supieron concitar cierto entusiasmo colectivo? En el texto que aquí presentamos, hallaremos algunas pistas que nos ayudarán a abordar estos interrogantes, sin pretensión alguna de saldar la polémica. La actual recuperación de aquellas disputas solo resulta pertinente (para decirlo de un modo benjaminiano) en tanto (re)apertura de un recinto clausurado, como repetición/alteración de una tensión irremediable entre, por un lado, las modalidades del orden republicano y la reconstrucción institucional y, por el otro, los modos de emergencia del desacuerdo, el conflicto, la controversia, inherentes a la puja democrática. Desde el Prólogo, Eduardo Rinesi nos invita a repensar aquellos debates por la sencilla (aunque contundente) razón de que “también son los nuestros”; es decir, porque los combates por el sentido de la democracia (e incluso, por los significados de este polémico significante) pueden y deben ser traídos al centro de nuestras actuales discusiones, a la espesura de este tiempo a la vez dramático y fascinante, que intenta abrirse un camino entre las ruinas acumuladas por el neoliberalismo, tras su paso arrollador. Luego del estallido tardío del menemato (diciembre de 2001), sobrevino un tiempo de complejas reparaciones, de abnegados esfuerzos por recuperar el entramado social, y de trabajosos combates por reconstruir una arquitectura institucional corroída por el ajuste estructural, la mercadocracia y el desprecio por “lo público”. Y fue en este terreno conflictivo de irremediable confrontación con el poder corporativo (aferrado a sus innumerables conquistas “noventistas”) que emergió una nueva querella (o bien, como prefieren expresarlo –derridianamente– las autoras: la repetición siempre otra de aquellas tensiones ineludibles) por el sentido de la democracia. Una querella que si bien no deja de aludir a la tensión “ochentista” entre lo formal y lo sustancial de la democracia; no ha cesado de complejizarse y enriquecerse a la luz de esa anomalía insoportable de este nuevo tiempo, que el lenguaje mediático (y también ciertos intelectuales y académicos) designa como populismo (para aludir a un pretendido desprecio autoritario por las instituciones republicanas) y que nosotros preferimos pensar como el momento emancipatorio (¿sustancial?) de la democracia. De todos modos, más allá de la acuciante necesidad de sobreimprimir en los trazos de aquellas discusiones sobre los “ochentas”, este vínculo ineludible con nuestras actuales disputas (un lazo que Rinesi subraya desde el Prólogo, y que las autoras insinúan en sus “Palabras finales”), el libro de Reano y Smola se ocupa, fundamentalmente, de interrogar esa “década cortísima” que se había iniciado con la caída de la dictadura cívico-militar, y que comenzó a “apagarse” apenas cuatro años después, al cabo de la crisis militar, el giro ortodoxo de la política económica y la derrota electoral del alfonsinismo. En este sentido, el abordaje de las autoras excede ampliamente la “teoría política”, y se adentra por una senda decididamente interdisciplinaria (o quizá deberíamos decir que decide situarse en una verdadera encrucijada) en que se conjugan, con notable rigurosidad, la gramatología derridiana, la pragmática del lenguaje, la historia conceptual y las teorías comunicacionales, además de los frecuentes chispazos filosóficos. Y todo ello organizado en torno de una notable tarea de investigación que supuso la búsqueda de textos, discursos, panfletos, afiches, revistas y demás documentos de la época. Podríamos afirmar, sin temor a equivocarnos, que la exhumación de aquellas controversias “ochentistas” resulta inescindible del problema que atraviesa todo el trabajo, y que constituye, al mismo tiempo, su presupuesto y su conclusión: la imposibilidad estructural

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de suturar el sentido del significante democracia; de fijar, para este último, un significado pleno, homogéneo, unívoco. Y en consonancia con dicha falla constitutiva del signo, las autoras intentarán demostrar que los modos efímeros, provisorios y siempre amenazados de producir un sentido para la idea de democracia, solo pueden explicarse como “anudamiento simbólico”; es decir, como resultado de inestables relaciones hegemónicas que se inscriben en el escenario de los combates políticos. Así, en el escenario de dicha disputa, la centralidad de la figura y el discurso del entonces presidente Raúl Alfonsín, resultó decisiva. Podríamos decir, incluso, que fue este locuaz orador quien introdujo la polémica al interpelarnos desde un “nosotros” inclusivo; al presentarse como el emergente tanto de una ruptura con el pasado (no solo respecto del terror de Estado sino también, de las formas tradicionales de la práctica política), como de una refundación que intenta exhumar los mitos y las ficciones unificadoras. Esta propuesta de recuperar ciertos sentidos olvidados de la política que se inscribían, por fin, en la promesa de una experiencia decididamente democratizadora, le valió el apoyo de un grupo de destacados intelectuales que, aun proviniendo de diferentes áreas y extracciones, compartían aquella vocación transformadora. En líneas generales, la denominada “nueva izquierda” intelectual venía a reeditar algunas de las discusiones del exilio mexicano, plasmadas en la revista Controversia; y muy especialmente, las referidas a la necesidad de repensar la revolución (y el socialismo) a la luz de la relectura del concepto gramsciano de hegemonía, y de la revalorización de una reapertura democrática que les permitía ocupar el centro de la escena. Por entonces, esta producción y debate intelectuales fueron recogidos por dos revistas: Punto de vista, que circulaba (aunque de modo semiclandestino) desde 1978, y La Ciudad Futura, fundada, en 1986, por José Aricó. Frente a ambas, se alzaba otro emprendimiento editorial que intentaría conmover las estructuras burocráticas y partidarias del peronismo: la revista Unidos, dirigida por Carlos “Chacho” Álvarez desde su aparición, en 1983. Alfonsín –lo decíamos ut supra– se propuso constituir un ámbito de concertación excesivamente inclusivo (llegando a sugerir la “suspensión” de ciertas fronteras partidarias e identitarias en nombre de “la unidad de todos los argentinos”) en que los únicos enemigos parecían ser “los manejos de la patria financiera” y “la especulación de un grupo parasitario”. Esta estrategia tendiente a constituir una dimensión política común, debió apelar a un extendido consenso democrático que se constituyó como el fundamento del combate alfonsinista por el sentido de la democracia. Un consenso que, como contrapartida, debió pagar el altísimo precio de disimular/minimizar las tensiones sociales “realmente existentes”. En el marco de una conflictividad (mal) disimulada, es decir, de la imposibilidad de consensuar los sentidos/contenidos de la democracia, el alfonsinismo pareció contentarse con propiciar un amplio acuerdo sobre los procedimientos formales del sistema democrático como si con ello pudiera garantizar la solución de todos los problemas sociales. Así, la recuperación de las instituciones (es decir, del Estado de derecho) iba a requerir un respeto excesivo por dicha formalidad de los procedimientos, mientras que la constitución de la unidad nacional iba a exigir una ética de la responsabilidad anclada en el diálogo y los consensos con los distintos actores. Imposible no escuchar, aquí, los ecos del liberalismo jurídico rawlsiano, de la apeliana “comunidad ideal de la comunicación”, o de la habermasiana racionalidad comunicativa; es decir, las resonancias (lecturas “locales”) de la renovación/recreación de la tradición

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liberal tras los horrores de la guerra, el Gulag, los campos y los bombardeos “aliados” sobre poblaciones indefensas. Una tarea que iba a demandar el diseño de consensos “intersubjetivos” (normativos y comunicativos) en el seno de las incuestionadas instituciones liberal-representativas, y en un contexto de discusión pretendidamente postideológico (“más allá de la izquierda y la derecha”). De esta manera, el potencial transformador de la democracia (su momento emancipatorio, la exigencia de justicia social, el presupuesto del principio igualitario) quedaba supeditado al funcionamiento de un conjunto de reglas y normativas inherentes al Estado de derecho. El ordenamiento constitucional fundado en la autoridad de la Ley subsumía, así, cualquier atisbo de imprevisibilidad, cualquier destello de las políticas pasiones, los excesos libertarios, y las audacias decisionales que exige toda estrategia confrontativa con los poderes fácticos. Por esta vía, la reivindicación alfonsinista de la política, que venía a atenuar las angustias y los temores desatados por el terror de Estado, se imponía su propio límite: el rebasamiento de los discretos horizontes normativos (diseñados según criterios universales de validez) que signaban la deliberación y negociación parlamentarias. Bien lo sabía cierto peronismo crítico que le reclamaba al alfonsinismo (muy especialmente, desde la revista Unidos), un “sujeto transformador” para esa “democracia vacía” empantanada en un “excesivo normativismo”; pero también lo sabía muy bien esa “nueva izquierda” que no cesaba de problematizar la compleja articulación entre el orden (entendido como entramado de garantías y derechos políticos) y la necesaria transformación anclada en la justicia social y la participación popular. Sin ninguna duda, la mejor expresión de este intento de recomponer el discurso democrático en los términos de un “consenso participativo”, de una “ética de la solidaridad”, y de la “modernización” integral de las relaciones sociales e institucionales, fue el recordado discurso de Parque Norte (1985) en que resultaron indisimulables los trazos “teóricos” de este grupo de intelectuales cercanos al entonces presidente de la Nación. No obstante, tal como ellos mismos debieron reconocer, el sentido de la democracia continuó pensándose en el marco del “pacto social”, del consensualismo normativo, y de la “lealtad general al sistema”; es decir, de un orden institucional que, lejos de constituirse como el escenario para la expresión del conflicto, se erigía como un fin en sí mismo, como el “telón de fondo” irrebasable de la práctica política, como el celoso guardián de los criterios (universales) de validez. Así, esta obsesiva homogeneización normativista de las diferencias, no solo atentaba contra cualquier posibilidad de reconocer y canalizar los antagonismos, sino también contra la exigencia intelectual de conjugar democracia y socialismo (osada pretensión a la que, paradójicamente, ninguno de aquellos pensadores parecía haber renunciado). La conflictividad, entonces, no fue ponderada como el verdadero motor de la práctica política, sino como un obstáculo para el consenso democrático. Para decirlo de un modo menos académico, aunque mucho más explícito: ninguna de las corporaciones que alguna vez se sentaron a la mesa del diálogo alfonsinista (los “Capitanes de la Industria”, la Sociedad Rural, la cúpula eclesiástica, los mandos militares, la burocracia sindical, etc., etc.) cedieron un ápice de sus aspiraciones, de tal modo que fuera posible constituir una democracia más justa, participativa e igualitaria (una meta inversamente proporcional a dichas ambiciones). Y fue, precisamente, esta absurda e ingenua pretensión conciliadora la que precipitó el derrumbe del ensayo alfonsinista tras su incondicio-

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nal “rendición” (que puso fin a la “década cortísima”) frente a todas y cada una de las exigencias corporativas. La trabajosa construcción de una comunidad política en el estricto marco de la deliberación y negociación parlamentarias, en el contorno estrecho del ordenamiento legal de los poderes constituidos, y según los criterios de validez universales (liberales-comunicacionales-deliberacionistas), no hizo más que obturar la expresión plural del disenso/ desacuerdo, y de obstruir cualquier intento constituyente de “realización sustantiva”. El principal problema del relato alfonsinista no fue –al menos así lo entendemos nosotros– su pretendida inadecuación con una “realidad” resistente a la construcción de un común, sino la constitución de una gramática performativa (de un lenguaje político capaz de producir inmediatos efectos materiales) cuya falla estructural le impedía pensar los antagonismos como la tensión ineludible de lo social y, por consiguiente, como condición insoslayable de toda práctica política. Sin duda alguna, esta investigación rigurosa y exquisita sobre los “ochentas” que vienen a ofrecernos Ariana Reano y Julia Smola, no dejará de recordarnos que aquellas polémicas han vuelto a constituirse, en este tiempo saturado de tensiones, como nuestras actuales querellas.

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Ciudades Rebeldes: del Derecho a la Ciudad a la Revolución Urbana David Harvey

Madrid: Akal 2013, 240 págs. María Soledad Arqueros Mejica (CONICET-UNDAV)*

Geógrafo de inscripción marxista, David Harvey es uno de los máximos exponentes de la geografía radical, desde donde ha realizado contribuciones sustanciales al campo de los estudios urbanos críticos. En Ciudades Rebeldes, este autor evidencia con el rigor teórico, metodológico y analítico que caracteriza su vasta producción, las contradicciones del proceso de urbanización en el capitalismo neoliberal. Apoyándose en el análisis histórico, Harvey va iluminando el rol central de las ciudades en la circulación y acumulación del capital, mostrando la íntima conexión que existe

* Lic. en Sociología (UBA) y Mg. en Economía Urbana (UTDT); Doctoranda en Ciencias Sociales (UBA) y becaria CONICET con sede en el Área de Estudios Urbanos (IIGG-UBA). Profesora de la Carrera de Ciencias Ambientales (UNDAV). [email protected]

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entre los procesos de destrucción creativa y los de desposesión que afectan a buena parte de la clase trabajadora. Pero pone de relieve, también, que en esta dinámica se van conformando espacios heterotópicos (en el sentido que le dio Lefebvre) necesarios para crear algo radicalmente diferente. Una de las inquietudes que está latente en Ciudades Rebeldes, es cómo evitar que estos espacios heterotópicos sean reabsorbidos por las prácticas dominantes y de qué manera este conjunto diverso de grupos puede articular un movimiento amplio que permita avanzar en un proceso de transformación. El Derecho a la Ciudad, dice Harvey, nunca puede ser un objetivo en sí mismo, pero sí una vía, “una estación intermedia”, para avanzar en ese proceso de transformación. Esto implica superar el mero reformismo y enfocar el Derecho a la Ciudad desde una perspectiva revolucionaria. El libro se constituye a través de un conjunto diverso de artículos, levemente modificados, que van conformando una unidad. La lectura fluye a través de sus capítulos, en los que el autor aborda diferentes dimensiones de lo urbano ofreciendo un análisis integral. La escritura es clara y las ideas se van expresando con transparencia, haciendo que la obra sea accesible a cualquier persona, con o sin formación específica en el campo de los estudios urbanos. En el prefacio, inédito hasta esta publicación, Harvey realiza un amplio recorrido sobre la obra de Lefebvre, y en este contexto adelanta una reflexión importante: el Derecho a la Ciudad necesita ser llenado de contenido y ese contenido es en sí mismo motivo de disputa política. El Derecho a la Ciudad titula la primera sección del libro y el primer capítulo de dicha sección. Allí Harvey adelanta, acerca de ese concepto, su propia definición teórico-política: es el derecho colectivo a transformar radicalmente la ciudad y, en ese proceso, a transformarnos a nosotros mismos. El primer capítulo funciona como eje estructurador de la sección, que está dedicada a iluminar las características que asume la dinámica del capital en el proceso de urbanización neoliberal, evidenciando las múltiples contradicciones que va generando a su paso. En este contexto el autor ilumina la conexión que existe entre el desarrollo del capitalismo y el proceso de urbanización: la ciudad se origina en la concentración social y geográfica de un excedente en la producción y requiere continuamente de ese excedente para su subsistencia pero, al mismo tiempo, el capitalismo necesita de la ciudad para reabsorber el excedente de capital que se genera en ese proceso. Esta dinámica comenzó a desarrollarse a partir de las transformaciones operadas por Haussman en París para superar la crisis de 1848. La experiencia se replicó a una escala mayor en Estados Unidos durante la segunda posguerra, a través de la suburbanización. Ambos procesos terminaron en nuevas crisis; la última generó las condiciones que permitieron el giro neoliberal. El ciclo se repite en el neoliberalismo, esta vez a escala global, y apoyándose en la liberalización de los mercados y la creación de nuevas instituciones e instrumentos financieros. El proceso va desencadenando crisis en distintas partes del mundo: Asia y Rusia en 1998, Argentina en 2001, y el crack del mercado de hipotecas en 2008, que tiene su epicentro en Estados Unidos e impacta a escala global. En cada uno de estos ciclos, la mercantilización de la propia ciudad se vio acompañada por cambios en los modos de vida, los patrones de consumo y las normas culturales de la población que, mientras pueda pagar, funciona como un sostén del proceso de

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acumulación. La “ética neoliberal individualista” tiene efectos en la socialización y va dejando a su paso una sociedad cada vez más fragmentada, desintegrada e individualista. Al mismo tiempo, cada uno de estos ciclos implicó el desplazamiento y desposesión de grupos sociales cada vez más amplios, en un proceso de exclusión que se origina en la propia dinámica de circulación y acumulación del capital. Es en estas grietas y fisuras en donde se definen condiciones para la acción de los movimientos sociales urbanos ¿A dónde deberían apuntar estos movimientos? se pregunta Harvey, y responde: a interrumpir el ciclo de circulación y acumulación del capital, a través del control democrático de la producción y uso del excedente en la urbanización. Para ello, sigue el autor, es necesario transformar el propio Estado, quebrando su articulación con el sector empresario y poniéndolo bajo el control democrático del pueblo. En el segundo capítulo Harvey avanza sobre la idea de urbanización del capital, explicando de qué manera la clase capitalista domina el proceso urbano. En este marco desarrolla el concepto de suelo urbano como una forma ficticia de capital, que se deriva de la expectativa de rentas futuras. La actividad capitalista de base urbana se sostiene en esa expectativa y avanza alentada por diferentes instrumentos financieros. Pero los tiempos de producción y circulación en la ciudad son dispares, afectando la relación entre oferta y demanda. Para incentivar la demanda se van generando distintos instrumentos financieros, como las hipotecas subprime, que permiten seguir absorbiendo el dinero de los trabajadores hacia la circulación del capital, que no es otra cosa que acumulación por desposesión. El tercer capítulo está dedicado a los bienes comunes, que son definidos como “[…] una relación social inestable y maleable entre cierto grupo social autodefinido y los aspectos de su entorno social y/o físico, existente o por ser creado, considerada sustancial para su vida y pervivencia” (p. 116). La práctica de la comunalización, implica que esta relación es colectiva y no mercantilizada. Esta particularidad permite diferenciar a los bienes comunes de los bienes públicos, que son gastos productivos del Estado y que no necesariamente están fuera de la lógica mercantil. Los bienes comunes urbanos, señala Harvey, son producidos continuamente a través del trabajo colectivo. El problema radica en la prevalencia del derecho de propiedad individual y la omisión de formas de propiedad colectiva —que diferencia de la propiedad estatal—, que permite la continua expropiación de estos bienes por el capital mediante la extracción de rentas del suelo y de los inmuebles. En este punto Harvey define una idea central en su argumentación, “la urbanización no es sino la producción continua de un bien común urbano (o su sombra de espacios y bienes públicos) y su perpetua apropiación y destrucción por parte de intereses privados” (p. 125). La pregunta es cómo gestionar los bienes comunes para avanzar en un proceso de transformación urbana radical. El autor analiza críticamente la opción de autonomía descentralizada, notando que cuando es apropiada por la política neoliberal puede mantener e incluso reforzar la desigualdad social. En cambio, alienta la opción del confederalismo, entendido como el reemplazo del Estado por una red de asambleas municipales, que permiten la gestión democrática de los bienes comunes a través de la participación directa de la población en el proceso de toma de decisiones. Harvey ve en esta opción una gran potencialidad para socializar la producción y distribución del excedente y crear nueva riqueza común accesible a todos. Este motivo lo lleva a considerarla como una vía posible para avanzar en un proceso de transformación radical de la ciudad.

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El cuarto (y último) capítulo de esta sección, presenta un interesante recorrido teórico-conceptual que abarca desde las rentas de monopolio hasta las coaliciones para el crecimiento y la gobernanza urbana, deteniéndose también en la relación compleja entre lo local y lo global y las nociones de distinción y capital simbólico. El objetivo de la gobernanza urbana, argumenta Harvey, es la generación de sinergias en el proceso de urbanización con el fin de crear rentas de monopolio. Señala, con razón, que estas rentas se sostienen en el capital simbólico colectivo de las ciudades, que funciona como una marca especial de distinción. Las diferencias locales se constituyen así en un elemento central de la competencia interurbana e interregional. Pero la renta de monopolio tiene una contradicción central: para obtenerla el capital global se ve inclinado a valorar las particularidades locales, frenar su impulso destructivo sobre ellas, e incluso permitir y promocionar la diferenciación y un desarrollo cultural divergente, que puede volverse antagónico a su propio funcionamiento disciplinado. En esta contradicción, dice Harvey, se generan espacios para el pensamiento y la acción. Es allí en donde pueden construirse movimientos de oposición que acojan a los productores culturales y a la producción cultural, pero también a la cultura popular tal como se produce en las relaciones cotidianas. La segunda sección del libro indaga en la capacidad de organización de la lucha de clases a través de lo urbano. Se compone de tres capítulos. El capítulo cinco se articula en torno a la pregunta sobre la potencialidad de los movimientos sociales de base urbana para avanzar en un proceso de transformación radical. Harvey elabora tres argumentos que revalorizan el papel de estos movimientos, discutiendo con algunos de los planteos de la izquierda tradicional. El primero de ellos señala que la explotación de clase no se limita al lugar de trabajo, sino que existen formas de explotación secundarias que operan principalmente en el nivel urbano. Los movimientos sociales urbanos se organizan para resistir esas formas de explotación y generar relaciones sociales alternativas, conservando su contenido de clase. El segundo argumento sostiene que la propia urbanización involucra un proceso de producción en el que participan los trabajadores, generando valor y plusvalor. El tercero, es que buena parte de las luchas obreras tuvieron históricamenteuna base de apoyo amplia, organizada a través de lo urbano. “¿Cómo se organiza entonces una ciudad?”, desliza Harvey, y responde reflexionando sobre las prácticas políticas urbanas desarrolladas en las ciudades de Cochabamba y El Alto en la década del 2000. Anticipa, en este sentido, que parte de la respuesta radica en la diversidad de experiencias realmente transformadoras que se vienen desarrollando en distintas ciudades del mundo. Los últimos dos capítulos reflexionan sobre los estallidos callejeros producidos en Londres y la experiencia del movimiento Wall Street Ocuppy, ambos producidos en 2011. El primer caso muestra la ira y destrucción que produce la dinámica del capital. El segundo, una expansión de la conciencia sobre esta dinámica y el impulso de una propuesta alternativa a través de una estrategia combativa de base urbana. Es aquí en donde Harvey visualiza un espacio de esperanza, con capacidades de expansión global a través de un proceso de articulación con los diversos movimientos que también combaten contra el capital e impulsan procesos de transformación en todas partes del mundo.

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Universidad territorio y transformación social. Reflexiones en torno a procesos de aprendizaje en movimiento Rodrigo Ávila Huidobro, Liliana Elsegood, Ignacio Garaño y Facundo Harguinteguy Avellaneda: UNDAV Ediciones Colección Aprendizaje en movimiento 2014, 114 páginas. Florencia Podestá (UNDAV)*

Cuando la compleja trama social se mete en las aulas de una Casa de Estudios, el resultado puede ser impredecible. Pero cuando la propuesta es construir conocimiento junto con diferentes actores sociales en territorios que incomodan la seguridad áulica y desafían el bagaje de estudiantes y docentes es seguro que ninguno podrá permanecer indiferente. Universidad, territorio y transformación… refleja experiencias surgidas al calor de las prácticas que se llevaron a cabo en los diferentes tramos de la materia Trabajo Social Comunitario. Esta materia, transversal a todas las carreras que se cursan en la Universidad * Técnica en Periodismo, estudiante avanzada del Ciclo de Complementación Curricular para la Licenciatura en Periodismo.

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Nacional de Avellaneda y enmarcada en la Secretaría de Extensión, se propone conectar a los estudiantes de la universidad con las problemáticas del territorio. Para los autores, esta curricularización de la extensión significa emprender un proceso de construcción del conocimiento, fundado en la convicción de que “sin práctica social no hay teoría que transforme la realidad”.1 Vincular a los estudiantes con experiencias territoriales que les permiten romper con prejuicios largamente instalados en el decálogo de las clases sociales, tiende a formar graduados comprometidos con su realidad social. Por esto, el libro recoge la voz de los estudiantes que participaron de las experiencias propuestas en Trabajo Social Comunitario y cuenta cómo los cambios producidos, reflejan la necesidad de reformular un proceso de enseñanza-aprendizaje que se integre en un proyecto colectivo. Surgido en un contexto que pretende indagar cuál es la lengua que hablan las nuevas universidades del Conurbano, el libro explora los sentidos del compromiso, la construcción dialógica del conocimiento y la necesidad de romper con la lógica del graduado que se desliga de los problemas de su comunidad. Con una clara orientación freireana, los autores de Universidad, territorio y transformación… sostienen que debemos revisar y debatir el rol que la universidad debe cumplir en la sociedad; desde su incumbencia y su responsabilidad en el mejoramiento de la calidad de la vida de los integrantes de la Nación, hasta la pertinencia social del conocimiento que en ella se produce y reproduce, sin dejar de poner en tensión los modelos de profesional que genera y refuerza. El abordaje de estos debates requiere romper el asedio de tecnicismos y saltar el cerco de la discusión endogámica.2

Esto implica no sólo debatir cómo se construye el conocimiento en las universidades, sino para quienes. Otorgándole un lugar relevante a los saberes de los que son portadores los sectores populares como una nueva dimensión para combatir el asedio de una caracterización negativa que solo encuentra carencia allí donde la diferencia se hace manifiesta. Sin intenciones de caer en el facilismo de las fórmulas efectivas, el libro se propone pensar la práctica académica en relación con la sociedad actual, con sus diversos desafíos, con sus múltiples interpretaciones. Revisa no sólo las contradicciones, sino también las omisiones de las universidades, procurando desnaturalizar la realidad y dejar a la vista tanto las relaciones de poder como la desigualdad social que habitan en las cercanías más próximas y que constituyen la trama de una hegemonía que no se presenta como tal, sino que tiene que ser develada. Retomando aspectos de la disputa entre liberación o dependencia, el texto resignifica

1 Ávila Huidobro, R., Elsegood, L., Garaño, I. y Harguinteguy, F. (2014) Universidad territorio y transformación social. Reflexiones en torno a procesos de aprendizaje en movimiento. Buenos Aires, Argentina: UNDAV Ediciones (p. 41). 2 Ibíd., pág. 32.

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el lugar de la Extensión en las universidades. Señala que la universidad “anclada en su comunidad de pertenencia debe aportar a un ideal de nación emancipada en el sentido más profundo del término: en el plano económico y político no menos que en el epistemológico”.3 En este sentido, propone que el rol del extensionista constituye una herramienta ineludible para reconocer las diferentes identidades culturales. Las diversas manifestaciones populares no son una etapa previa, un paso inicial, cuya superación permitiría acceder a la cultura dominante. Lejos de esto, los autores sostienen: “territorializar la universidad implica pensarla en relación con y atravesada por las problemáticas sociales y los saberes como frutos de luchas por la transformación y la liberación, desplazando, definitivamente, aquel modo de considerarla un enclave desde donde se irradia la denominada `alta cultura´”.4 El acercamiento a realidades desconocidas (muchas veces cargado de prejuicios) es un ejercicio que permite romper los esquemas de quienes “descienden a brindar sus conocimientos” estigmatizando la cultura del otro. Se plantea, aquí, un proceso tendiente a generar formas de comunicación “más democráticas y bidireccionales entre los actores universitarios y el resto de la comunidad”.5 En síntesis, Universidad, territorio y transformación… reivindica la necesidad de cuestionar los modelos hegemónicos de enseñanza a través de la construcción de una praxis educativa disruptiva, que obligue a poner en crisis las nociones dominantes respecto del lugar de los otros en las prácticas académicas. Sin dejar de lado un contexto que intenta revalorizar prácticas culturales e identitarias que potencian una perspectiva latinoamericanista, este libro constituye un aporte vital para repensar el lugar que tienen hoy las universidades como agentes de transformación social.

3 Ibíd., pág. 29. 4 Ibíd., pág. 35. 5 Ibíd.

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Turismo & Universidad. Cultura, economía y sociedad Graciela Güidi, Alicia Iglesias (Compiladoras) Avellaneda: UNDAV Ediciones 2015, 260 págs. Alicia N. Iglesias*

La condición de problemática complejidad epistemológica reconocida al turismo, que requiere, por tanto, del fortalecimiento de las capacidades universitarias para formar formadores e investigadores —en grado y posgrado— fue la piedra angular del acuerdo de suma voluntades que cuaja en la conformación de la Red Programa Internacionalización del Sistema Universitario de Formación en Turismo, Grado y Posgrado (PISUFET-GP) Universidad Nacional de Avellaneda (UNDAV), Universidad Nacional de Luján (UNLu) y Universidad de La Habana, Cuba (UH) (2012-2013). Dicha red pertenece al Programa de Promoción de la Universidad Argentina (PPUA) del Ministerio de Educación de la

* Investigadora CIC-CONICET, profesora Titular Regular y directora de la Especialización en Gestión del Patrimonio y Turismo Sostenible (UNLu) y docente del Ciclo de Complementación Curricular de la Licenciatura en Turismo UNDAV.

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República Argentina, para la promoción del fortalecimiento de relaciones interinstitucionales internacionales, vía transferencia del conocimiento y experiencia y, el presente libro, plasma resultados obtenidos, a partir de su constitución, por docentes y estudiantes de la Licenciatura en Turismo y la Tecnicatura Guía Universitario de Turismo (UNDAV) y de la Especialización en Gestión del Patrimonio y Turismo Sostenible (UNLu.), a los que se suman aportes de investigación de las Facultades de Turismo y de Geografía (UH). El trabajo colaborativo desplegado por la Red PISUFET sobre la perspectiva del desarrollo sustentable del turismo, ha permitido —además de inaugurar y/o consolidar vínculos interinstitucionales de ayuda a la mejora en la formación de profesionales para una gestión de alto nivel, reconocida en Argentina como área de vacancia, y de esbozar la identificación áreas de investigación de interés común—, acopiar el producido del intercambio en una publicación en formato de libro, editado por la UNDAV Ediciones y compilado por Graciela Güidi (directora del Programa) y Alicia N. Iglesias. Turismo & Universidad. Cultura, economía y sociedad, de ayuda para la visibilidad de aspectos de la producción académica de los equipos de docencia e investigación de las universidades integrantes de la red, se estructura según tres partes que agrupan, respectivamente, la producción de la UNDAV y de UNLu, por Argentina, y de la UH, por Cuba. La primera parte, compuesta por artículos de docentes y estudiantes de las carreras de Licenciatura en Turismo y Guía Universitario de Turismo de la UNDAV, acredita los lineamientos conceptuales y pedagógico-didácticos asumidos como estrategias por sus docentes y algunos resultados tempranos de su aplicación por parte de estudiantes, que aportan, en conjunto, un panorama general de valor reflexivo sobre las perspectivas de la formación universitaria de grado y pregrado en turismo. Al respecto, en “Las carreras de turismo en la Universidad Nacional de Avellaneda. Breve presentación”, Graciela Güidi rubrica el proceso de creación del diseño curricular (2012) que inaugura la oferta académica conformada por la Tecnicatura de Guía Universitario de Turismo y la Licenciatura en Turismo, que incluye la modalidad de Ciclo de Complementación Curricular para los Guías de Turismo de carreras de nivel terciario no universitario y de tecnicaturas universitarias. Por su parte, en “La enseñanza del Turismo en la Universidad Nacional de Avellaneda”, Patricia Aguayo expone los fundamentos del enfoque diferencial de dicha oferta académica que articula una organización funcional, flexible e integrativa de los contenidos, con diferentes niveles de profundización en su tratamiento y en la adquisición de habilidades, competencias y actitudes del alumno. En “La enseñanza del Derecho del Turismo en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires”, Graciela Güidi reseña el enfoque del turismo encuadrado, tanto por las diversas ramas del derecho privado como las del derecho público y, en especial, el derecho civil y comercial y el derecho administrativo, ejes troncales del análisis jurídico institucional de la problemática jurídica de la actividad turística desde un enfoque interdisciplinario, que también aporta al conocimiento de las normas e institutos aplicables a la misma y a la reflexión crítica sobre contenidos, procedimientos, efectiva protección del turista y del ambiente en Argentina y en el derecho comparado. Por su lado, María Inés Guaita analiza “La enseñanza del Turismo en la Universidad (Ciclo de Complementación Curricular)”, en el contexto de la problemática del denominado turismo social, y predica la

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práctica docente desde el andarivel del postulado “aprender a aprender y aprender con el otro”, en una construcción multidisciplinaria y permanente del conocimiento, requerida por el contexto social del cambio tecnológico informacional que reedita el valor formativo del trabajo en equipo. Por fin, en “Características de la asignatura Programación de Circuitos Turísticos: consideraciones para el relevamiento técnico de elementos patrimoniales y sitios de interés del casco urbano de la ciudad de Avellaneda”, Santiago Cano propone una ruta metodológica para el armado de un circuito turístico basada en atractivos, que considera especialmente el rol complejo del representante responsable, en destino y durante el viaje. Su aporte, además, contextualiza los trabajos de aplicación de estudiantes del Ciclo de Complementación Curricular de la Licenciatura en Turismo: Walter Almirón, Paulina Feyling, Catalina Gallo y Anabel González: “Hacia un turismo inclusivo” y de la Carrera de Guía Universitario en Turismo: María Baraldo, Diego Janeiro y José Napolitano: “Barracas al sur por el camino de las Cañuelas. Circuito Guiado Pedestre”; Alejandra del Moro y Evelina Traverso: “Full Day en Luján: ciudad cultural y peregrina”. La segunda parte, integrada por artículos de docentes y estudiantes de la Especialización en Gestión del Patrimonio y Turismo Sostenible de la UNLu, por una parte, agrega una visión de las bases del proyecto curricular de la carrera, que enfatiza la perspectiva ambiental y la valorización turística del patrimonio natural y cultural, en “Fundamentos y organización de la carrera de posgrado Especialización en Gestión del Patrimonio y Turismo Sostenible”, de Alicia N. Iglesias (directora). En cuanto a “Claves para una formación de perspectiva ambiental en el campo del Turismo. A propósito de una recensión de las dimensiones y perspectivas de la cuestión ambiental”, Alicia N. Iglesias y Adriana N. Martínez analizan —desde el campo interdisciplinario de la Geografía y el Derecho— la cuestión ambiental del turismo: su densidad histórica, la condición progresiva y abierta del concepto de ambiente, las dimensiones y actores que definen su conocimiento y las acciones involucradas. Por fin, en “Imágenes y representaciones culturales de los destinos turísticos”, Daniel Lanson y Alicia Iglesias, evalúan en un caso representativo —el destino turístico de la localidad de Luján (Partido de Luján, Buenos Aires, Argentina)—, la condición patrimonial histórico-cultural y hacen hincapié en el modo en que el turismo ha contribuido a conformar su imagen e identidad. Por otra parte, una síntesis metodológicamente ponderada de trabajos finales de estudiantes del posgrado, hace referencia a: “Estrategias de rescate del patrimonio cultural. Relatos orales sobre el origen del Teatro Lope de Vega, en Pilar (provincia de Buenos Aires)”, en la que Nora E. Nievas aborda el análisis del patrimonio cultural intangible o inmaterial mediante el registro de la oralidad sobre bienes culturales ligados a la conformación de la identidad local. Así también, en “Situación turística de la localidad de Carlos Keen, Partido de Luján, Buenos Aires” Mauro Zagel explora nuevas oportunidades para el desarrollo del Turismo, basadas en estudios multidisciplinarios no intervencionistas y participativos de conservación. Y, en consonancia, “Aportes para la valorización turística del patrimonio cultural. El caso de la Estancia Los Talas, Luján (Partido de Luján, Buenos Aires, Argentina)” de Mónica Fernández, incorpora la historia de las comunidades a la valorización del patrimonio cultural y del significado del espacio estanciero de la pampa argentina, con sus representaciones simbólicas del estilo de vida rural que sostienen, actualmente, al turismo rural y cultural. Desde otra perspectiva, dos trabajos reflejan el tradicional

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análisis de capacidad de carga turística: uno, como propuesta de diseño metodológico referido al estudio de “Capacidad de carga turística en el sendero de ascenso al cerro de la Ventana, Parque Provincial Ernesto Tornquist, Buenos Aires. Bases para el diseño de la investigación”, de Hernán Gonzalo Valencia; otro, relativo al de análisis de la “Dinámica geomorfológica y valorización turística de Santa Clara del Mar (Partido de Mar Chiquita, Buenos Aires), en el contexto jurídico de su delimitación”, en el que Mirta Camerlingo destaca la percepción de la población, residente y turista, en un área litoral marítima de riesgo por erosión natural y antropogénica. La tercera parte cita aportes de docentes de la Universidad de La Habana, en los que también participan investigadores de otras instituciones científicas y académicas, que conducen a una reflexión sobre el turismo en Cuba desde el prisma de problemáticas válidas para un análisis comparativo con Argentina, tales como: la globalización del cambio ambiental, en “Turismo y cambio climático: mitigación y adaptación. La experiencia cubana” de José A. La O. Osorio, Eduardo Salinas Chávez y Enrique Navarro Jurado; el significado de la ordenación territorial, en “Los estudios del paisaje aplicados a la planificación territorial del turismo en Cuba”, de Eros Salinas Chávez y Eduardo Salinas Chávez; y, por fin, la “patrimonialización” de los atractivos en destinos, en dos artículos de Maité Echarri Chávez: “Turismo religioso. Atractivos habaneros” y “Propuesta metodológica para el estudio del turismo en ciudades patrimoniales cubanas”.

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