TENDENCIAS Y PROCESOS DE INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA, INTERAMERICANA Y TRANSATLÁNTICA, [en:] America Latina del siglo XXI. Nuevas semblanzas, nuevas estructuras, nuevas identidades, eds. A. Dembicz, A. Elbanowski, Universidad de Varsovia, 2013 ISBN 978-83-62992-09-6

TENDENCIAS Y PROCESOS DE INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA, INTERAMERICANA Y TRANSATLÁNTICA

Joanna GOCŁOWSKA-BOLEK

I. Introducción La integración económica no es un fenómeno nuevo en América Latina. La región latinoamericana puede presumir de una tradición integradora de dos siglos, si nos remontamos a las ideas bolivarianas1. Sin embargo, debido a diversas condicionantes (entre otras, las transformaciones democráticas en la región, la apertura de las economías de una serie de países y la incorporación de nuevos países en la participación activa de la economía mundial, la globalización de los procesos económicos, el crecimiento de la interdependencia, el rechazo o, por lo menos, la disminución de la importancia de las antiguas divisiones mundiales desde la perspectiva ideológica, socioeconómica o de desarrollo histórico), solo a principios de la década de los noventa del pasado siglo se dieron circunstancias favorables para el establecimiento en el continente americano de una cooperación económica, en el sentido amplio del término, que aprovechara de las posibilidades resultantes de la globalización. Tras treinta años de postergación, los procesos integradores volvieron a desempeñar un papel esencial en la política económica de la región.

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“Es efectivamente una gran idea la de crear en el territorio de todo el Nuevo Mundo un único país, en el cual una sola clase de vínculo uniera a todas sus partes entre sí y cada una de ella con la totalidad. Como el nuevo mundo tiene las mismas raíces, la misma lengua, las mismas costumbres y religión, debería entonces tener un único gobierno, que agrupara a todos los diversos países que van a formarse...” – soñaba en 1815 en sus Cartas desde Jamaica Simón Bolívar, uno de los grandes libertadores de América Latina (texto en polaco en: List z Jamajki, CESLA UW, Warszawa, pp. 29-23). En mayor o menor medida semejantes concepciones en cuanto a la unidad del continente fueron elaboradas a principios del siglo XIX por Francisco de Miranda, Juan Egaña o William Thornton, entre otros (en: Dobrzycki W., System międzyamerykański, Wyd. Scholar, Warszawa 2002, pp. 29-33). 643

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El avanzado estado actual de los procesos integradores ha sido definido como regionalismo abierto2, lo cual significa que el fin de tales procesos es el ensanchamiento de la cooperación entre los acuerdos integradores regionales y subregionales, en vez de la creación de bloques comerciales cerrados. La creación del TLCAN/NAFTA3 y de Mercosur, dos instituciones de diferente carácter y alcance, ha acelerado los procesos de integración subregional. Asimismo, las agrupaciones que habían sido formadas anteriormente han cobrado una nueva dimensión y un mayor dinamismo. Es más, TLCAN y Mercosur fueron tratadas durante mucho tiempo como el primer paso para la integración de toda la zona. Con este objetivo, el de la integración interamericana, nació el proyecto de la ALCA/FTAA4, que por otra parte, en su forma actual no satisface ya a ninguno de los asociados. En el presente, la integración regional americana empieza a dibujarse con nuevos trazos. Podemos observar un estrechamiento de la colaboración económica en el marco de las naciones de América Latina; aunque, cabe destacar, existe una diferencia entre los países de América del Norte, cuyo aliado más importante sigue siendo Estados Unidos, y los de América del Sur, que se dirigen hacia una integración suramericana y dan la espalda a los planes, lanzados hasta ahora, de buscar un aliado estratégico en América del Norte o en Europa. La forma y el alcance de esta iniciativa ha sido impuesta en gran medida por Venezuela (a través de instituciones como ALBA o Mercosur), que se remite a los siempre atractivos lemas ideológicos bolivarianos. De igual modo, se le concede un mayor papel integrador, tras su ampliación, a Mercosur, sobre todo después de haber sido firmados los pactos referentes a la Comunidad Andina. Sin embargo, cuando observamos los procesos integradores habidos en el espacio de los últimos veinte años, es difícil librarse de la impresión de que han perdido su ímpetu primero y de que tal vez estén necesitados de un nuevo líder, a fin de recabar mayor importancia en la arena internacional para los países de América Latina.

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Bhagwati J., “Regionalism and Multilateralism-an Overview”, en: New Dimensions in Regional Integration, Ed. Mello J., Panagariya A., Cambridge 1993, pp. 22-46. 3 TLCAN/NAFTA – Tratado de Libre Comercio de América del Norte / North American Free Trade Agreement. 4 ALCA/FTAA – Área de Libre Comercio de las Américas / Free Trade Area of the Americas. 644

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II. Desarrollo de las tendencias integradoras en América Latina desde su perspectiva histórica II.1. La CEPAL y la primera oleada de integración regional en América Latina Desde la Gran Crisis hasta mediados de los años cincuenta del pasado siglo, a consecuencia de la estrategia de industrialización por sustitución de importaciones (ISI)5 llevada a cabo por los países de América Latina, el desarrollo de la región se dio en un ambiente de intensa protección del mercado interior y de un importante aislamiento del mercado mundial. En la base de este proteccionismo latinoamericano se hallaba la defensa de la producción industrial, así como el deseo de mejorar el balance financiero de algunos de los países del continente6. Cuando en los años treinta del siglo XX se introdujo la estrategia desarrollista fundamentada en la sustitución de las importaciones, al principio fue considerada como un remedio inmediato para combatir los efectos de la Gran Crisis. Después de 1945 alcanzó unos fundamentos y desarrollo teóricos, sobre todo gracias a las investigaciones de la Comisión Económica para América Latina y El Caribe de la ONU7. Los análisis del estructuralista argentino y secretario general de CEPAL entre los años 1950-63, Raúl Prebisch, junto a la mirada crítica lanzada sobre la destrucción de las relaciones económicas internacionales a causa de la Gran Crisis y la II Guerra Mundial, condujeron a la concepción formulada de un modelo de desarrollo para los países ubicados en las “periferias” del sistema económico mundial. La doctrina de la sustitución de la importación facilitó una diversificación parcial de la exportación y provocó ciertos cambios en la estructura del PIB, aunque no lograron salvarse de la trampa de una baja efectividad general en cuanto a la regulación de la economía, ni tampoco de una débil competitividad en la arena internacional.

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En inglés, import substitution industralisation (ISI). De este periodo son originarias las ideas básicas que forman el núcleo de la interpretación del desarrollo y el subdesarrollo llevada a cabo por Prebisch y que establecen un nuevo paradigma en la teoría del desarrollo, es decir, el esquema “centro-periferia”, surgido de la crítica de la teoría neoclásica del comercio internacional que llevaron a cabo este autor y la CEPAL a finales de la década de los cuarenta del pasado siglo. 7 La comisión regional de la ONU, convocada en 1948 por el Consejo Económico y Social de la ONU, se llamó hasta 1984 Comisión Económica para América Latina. 6

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Gracias al modelo económico fomentado por CEPAL, este se convertiría con bastante rapidez en el asesor de la integración entre los países de América Latina, propiciando la creación de diferentes asociaciones, que merced a la liberación de los intercambios comerciales entre sus miembros, construirían un mercado interior y aumentarían la importancia de la región en el mercado mundial. Los primeros intentos integradores tuvieron lugar en un contexto internacional determinado. A saber: el de la fuerte implicación de Estados Unidos, también económica, en muchas regiones del mundo (plan Marshall en Europa, guerra de Corea, conflicto en Oriente Medio), que sin embargo, no prestarían especial atención a los problemas económicos de América Latina. Al analizar los procesos históricos, Prebisch y los coautores del Boletín de la CEPAL en la dirección de un Mercado Común Latinoamericano de marzo de 1959, señalaban que en América Latina la integración creadora de mercados regionales, que facilitan la producción a gran escala y atraen a inversores extranjeros, presentaba un obstáculo fundamental en el proceso de industralización por vía de la sustitución de importaciones: el de la indudable realidad de la pequeña escala de los mercados nacionales en los países latinoamericanos8. Por lo tanto, la recomendación de aplicar una estrategia desarrollista a través de la sustitución de la importación era válida solo a nivel de las agrupaciones integradoras, lo cual llevó a la creación de grupos cerrados subregionales, que promovían la liberación del comercio entre los países miembros, al mismo tiempo que se alejaban de la economía internacional, merced a altas barreras aduaneras y otros instrumentos de política comercial. El elemento mejor madurado y realizado de esta concepción resultó ser la creación, tras diez años de empeño, del Mercado Común Centroamericano9, MCCA, (en inglés, CACM, Central America Common Market) 8

En el Boletín se encuentra, entre otras, esta afirmación: “La creación de un mercado común debería acelerar el desarrollo económico uniforme de América Latina, su progresiva industrialización, la modernización de su agricultura y de otros sectores de la producción a fin de subir el nivel de vida de los países” (Ibídem, p. 26). 9 Se convocó el MCCA sobre los pilares del Pacto General de Cooperación Económica Centroamericana firmado en Managua el 13 de diciembre de 1960 por Guatemala, Honduras Nicaragua y El Salvador. En 1962 se adhirió Costa Rica. Los albores del MCCA se remontan a las acciones integradoras llevadas a cabo por Nicaragua y El Salvador desde 1951, cuando entre estos países se creó una zona de libre comercio (o incluso se remontaría a antes de de esta fecha, a 1872, cuando se firmó por un breve plazo de tiempo un tratado, por el cual se creaba una confederación entre cinco países de América Central). En 1959 la zona se extendió a Costa Rica, Guatemala y Honduras, constituyendo la Zona Centroamericana de Libre Comercio. En poco tiempo se fundó también el Banco Centroamericano de Integración Económica y se realizaron intentos de armonizar la legislación aduanera en los países miembros. El modelo de integración, además de los trámites 646

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y, en menor medida, la de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, ALALC, (en inglés, LAFTA, Latin American Free Trade Area), que vio la luz en Montevideo el 18 de febrero de 1961, y fue formada por siete países: Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay. En 1962 entraron a formar parte de ALALC Colombia y Ecuador; después, Venezuela en 1966 y, finalmente, Bolivia en 1967. Los objetivos de ALALC se limitaban a la esfera del comercio exterior, cuya liberalización y ensanchamiento se habían propuesto. El principal obstáculo para el funcionamiento de ALALC resultaron ser las gigantescas diferencias en el nivel de desarrollo y de potencial económico de los países miembros, así como la falta de voluntad política de estos para llegar a un acuerdo en cuanto a la política económica y mantener el término de 12 años impuesto hasta la eliminación total de las barreras. Debido a todo ello y en vista de la escasa perspectiva para la creación de una zona plena de libre comercio, en 1980 ALALC se transformó en ALADI, Asociación Latinoamericana de Integración (en inglés, LAIA, Latin American Integration Association). Esta agrupación debía realizar, a tenor de las experiencias de su antecesor, objetivos estatutarios destinados a la liquidación de las barreras aduaneras y extraduaneras, y una cooperación de vasto alcance, incluidos los sectores tecnológicos y científicos. Asimismo, ALADI preveía en este proceso de integración un trato diferente de las partes asociadas según fuera su nivel de desarrollo económico, tratando de este modo de evitar las causas directas del estancamiento del proceso integrador que se había experimentado en el marco de ALALC, por ejemplo, la falta de consideración en cuanto a las capacidades de los diferentes países para su apertura de aranceles. Todos los procesos integradores que vinculan a los países de ALADI gozan de fundamentos jurídicos en forma de los llamados acuerdos de alcance regional (PSA). Además, ALADI contempla la posibilidad de creación en el propio seno de su organización de subregímenes bien estructurados de comercio preferente o libre, vinculantes solo para algunos de sus países miembros. Este mecanismo llamado liberalizadores para comerciar con una serie de artículos y la introducción de tarifas comunes exteriores, abarcaba también un ambicioso programa de industrialización de la región y la coordinación de su política industrial. En los primeros años, el MCCA podría contar entre sus éxitos un crecimiento multiplicado por seis del capital circulante por actividad comercial entre los países miembros y una aceleración importante del crecimiento económica en la región, de hasta un 5,5% anual. La crisis de la integración estuvo relacionada a la incorporación de Honduras al grupo tras la “guerra del fútbol” en 1970, así como a la suspensión informal de los proyectos del MCCA, en 1972, de la descontenta Costa Rica como país miembro. La crisis financiera, el aumento de la deuda exterior y la intensificación de los conflictos armados en la región provocó un estancamiento de varias décadas en este prometedor proceso de integración. 647

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PSA/ACE)10 protege los diferentes sectores de liberalización comercial entre las partes de ALADI. No existe un requisito formal para que la liberalización efectuada dentro de un subrégimen pueda ser automáticamente ampliada a todas las partes de ALADI. La elaboración de los acuerdos ALADI ha resultado ser un factor clave para el desarrollo del libre comercio en la región de América Latina. Desde el principio mismo, a pesar de sus muchas imperfecciones, promocionó una integración más profunda de las partes, por lo menos en las relaciones de dos o más partes. Igualmente, se convirtió en la base jurídica para formar la unión aduanera entre Argentina y Brasil, que después se transformaría en Mercosur, y de numerosas zonas de mercado libre11. Con anterioridad, el grupo de países andinos12 descontentos por la falta de progreso en su integración en ALALC, habían decidido intensificar la cooperación en su propio seno, para lo que se llevó a término la firma del Pacto Andino, también conocido como Grupo Andino, en 1969. Este preveía la integración de acuerdo con las indicaciones de ALALC, pero llevada a cabo con una mayor amplitud e intensidad: creación de programas comunes de desarrollo de los sectores industriales, sistema de preferencia para los países y regiones de escaso desarrollo, acciones comunes en terrenos extraeconómicos, como educación, cultura y ciencia. Sin embargo, no tardaría en revelarse que, a pesar de la ambición de sus objetivos y presupuestos, existían diferencias de gran envergadura en la actitud de sus países miembros en cuanto a la liberalización en muchos campos de la cooperación, sobre todo en los que sustentaban una importancia estratégica como son el comercio de petróleo o la inversión extranjera13. Debido a la diferente estrategia de desarrollo introducida en Chile tras el golpe de estado de Pinochet, este país abandonó la asociación. Por otra 10

El sistema ALADI distingue entre acuerdos parciales PSA (art. 7), que abarcan unas decenas de pactos tocantes a cuestiones por lo general extracomerciales, a acuerdos con países latinoamericanos fuera de ALADI y a los llamados acuerdos complementarios económicos ACE (art. 11), y los pactos comerciales de preferencias aduaneras, entre ellos la unión aduanera, por ejemplo Mercosur (Czubik P., Wolny handel towarami, Wyd. Zakamycze, Kraków 2002, p. 343). 11 Surgieron zonas bilaterales de libre comercio entre Chile y México, Chile y Venezuela, Chile y Colombia, Chile y Ecuador, México y Bolivia, así como zonas multilaterales: México, Venezuela y Colombia (Grupo de los Tres), Mercosur y Chile, Mercosur y Bolivia. 12 Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela. 13 En principio, las acciones comunes en el marco del Pacto Andino habrían de ser realizadas con capital propio y los ingresos procedentes de las inversiones extranjeras representarían tan solo una ayuda (Cf. Stec J., “Ugrupowania i instytucje międzynarodowe w Ameryce Łacińskiej”, en: Gawrycki M. (ed.), Ameryka Łacińska we współczesnym świecie, Wyd. UW, Warszawa 2006, pp. 152153). 648

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parte, las crecientes dificultades internas en las economías de los países miembros y, más tarde, la crisis de la deuda financiera congelaron por algunos años la realización de estos proyectos de cooperación. Durante la década de los setenta del siglo XX, el comercio interregional creció de 1,7% del valor de la exportación a un 4,5%, lo cual no permite considerar la integración andina como un éxito. La liberalización de la política comercial no abarcaba gran parte de los productos; faltaba también un acuerdo general en relación a cuál debería ser el importe común de la tarifa arancelaria para el comercio exterior, ya que cada país aplicaba hasta ese momento diferentes precios14. Cabe mencionar aquí la cooperación de los países de la región del Caribe. En 1958, Gran Bretaña creó con diez de sus territorios sometidos la Federación de las Indias Occidentales, que no tardó en desmembrarse a resultas de la salida de la misma de los países miembros más ricos. Después de unos algunos años, la cooperación económica de los países del Caribe se institucionalizó en la CARIFTA, transformada en 1973 en la Comunidad del Caribe (CARICOM). Sin embargo, los países miembros representaban visiones económicas muy diferentes, lo cual dificultó enormemente la estrecha cooperación15. Asimismo, fue en esa época cuando se firmaron dos acuerdos de cooperación en las cuencas de los dos ríos mayores de América Latina. En 1969 nació la Organización de los Países de la Cuenca del Río de La Plata, que agrupaba a Bolivia, Brasil, Paraguay, Uruguay y Argentina; a su vez, en 1978, ocho países firmaron en Brasil el Pacto Amazónico. El objetivo estatutario de ambas agrupaciones fue el de asegurar un aprovechamiento racional de los recursos naturales y un desarrollo equilibrado de las regiones. Sin embargo, parecería del todo fundada la necesidad de un análisis de estas agrupaciones también como elementos de relaciones políticas, de lo que se hablará con una mayor extensión, más adelante, en este mismo capítulo. Como ya se ha mencionado, Estados Unidos mantenía una actitud hostil hacia los logros integradores en el vecino continente y, en general, hacia la concep-

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Creamer G., “Open Regionalism in the Andean Community, a Trade Flow Analysis”, en: World Trade Review, Cambridge University Press, No. 2, 2003, pp. 101-118. 15 El estancamiento en la cooperación económica influyó en la regeneración de las ideas para la colaboración política. En la década de los años ochenta existía la Organización de los Países del Caribe Oriental (OECS), más destinada a la cooperación política y militar que a la económica. Sin embargo, la crisis de la deuda dificultó la realización de cualquier iniciativa y hasta principios de la década de los noventa no se consiguió reavivar la agrupación (más ampliamente, en: Dobrzycki W., Stosunki międzynarodowe w Ameryce Łacińskiej, Warszawa 2000, pp. 289-291). 649

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ción de la CEPAL. Pesaban razones pragmáticas: se temía que ello pudiera debilitar considerablemente el papel de la Organización de Estados Americanos, que en aquel entonces constituía un cómodo instrumento utilizado por Estados Unidos para ejercer presiones políticas sobre los vecinos del sur. Además, Prebisch y sus colaboradores fueron a menudo acusados de propiciar ideas socialistas, e incluso marxistas16. También se estableció que a consecuencia de la política proteccionista introducida se vería bastante dificultado el acceso a los mercados latinoamericanos y que la creación de estructuras integradoras provocaría el debilitamiento de los vínculos entre ambas Américas e imposibilitaría, o al menos bloquearía de modo importante, el dominio político y económico de Estados Unidos en la región. Este enfoque de la situación prevaleció hasta la presidencia de Kennedy. Un momento crucial fue el de la aparición de la “Alianza para el Progreso”, que confería un papel esencial a la cooperación regional en América Latina. En 1967, en Punta del este, se firmó incluso una declaración acerca de la conveniencia de crear un Mercado Común de América Latina, que conseguiría apoyo por parte de Washington y la promesa de apoyo financiero. Sin embargo, a pesar de que en estos procesos de integración latinoamericana se empezaron a vislumbrar intentos de estímulo de la región basados en los cálculos económicos, e incluso pese a que tales procesos gozaban de pronósticos optimistas, en la práctica, Estados Unidos siguió siendo partidario de relaciones bilaterales y de ayudas de carácter directo. Con seguridad, es esta una de las causas del fracaso de la primera etapa de integración en América Latina. Por lo tanto, no es de extrañar el hecho de que cuando, en 1974, el presidente de México, Luis Echeverría, presentó la propuesta de creación de una nueva organización estrictamente latinoamericana que sirviera para el asesoramiento y la cooperación económica de la región, esta no fue recibida con entusiasmo por el vecino del norte y que tampoco faltaron, entre los propios países de América Latina, los que manifestaron su escepticismo. En último término, la conferencia que inauguraría el Sistema Económico de América Latina (SELA) se celebró en 1975, en Panamá, con la participación de 25 países, y con la garantía de que las nuevas agrupaciones no llevarían a una confrontación ni con la política de Estados Unidos, ni con la OEA. SELA se convirtió en uno de los planos más importantes de consulta y coordinación de la política de los estados de la región con respecto a terceros países e instituciones de carácter internacional, y también en un foro de colaboración de los países latinoamericanos17. 16

Dobrzycki W., op. cit., pp. 148-149. SELA manifestó a menudo una postura de oposición a la visión latinoamericana de la política y las relaciones internacionales en la región, exponiéndose así a una permanente crítica de Washington. Por ejemplo, se declaró a favor de suspender el embargo a Cuba.

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II.2. La crisis de la deuda y la introducción de las reformas neoliberales Como puede verse a través de este esbozo histórico, en la base de los primeros intentos integradores se hallaba más bien el afán de vencer las dificultades relacionadas con la considerable estrechez de los mercados internos y los problemas derivados de la sustitución de la importación de bienes, también los intermedios y básicos, y de la producción nacional, que los efectos, tradicionalmente previstos y destacados en la teoría de la unión arancelaria, por ejemplo, los resultantes de la creación del comercio18. El fracaso de estos intentos iniciales de integración en el continente latinoamericano puede examinarse desde varios planos. Pese a los ambiciosos programas y presupuestos firmados bajo el resplandor de los flashes, en realidad faltaba voluntad política para profundizar en la integración. En la mayoría de los casos, no funcionó ninguna institución con poder decisorio y las competencias pertinentes, que estimulara la coordinación de las políticas económicas de los países miembros e incluso, si tales instituciones fueron en alguna ocasión convocadas, no se dio un sistema eficaz de ejecución de las políticas establecidas. El proceso decisorio resultaba por lo general arduo y complicado, a menudo con la implicación de los jefes del estado, lo cual resultaba, obviamente, muy complicado desde el punto de vista de los trámites. Los estados latinoamericanos tenían un potencial económico muy limitado (Brasil y México incluidos), y las penurias económicas experimentadas por uno o varios de los países miembros se reflejaban rápidamente en el estancamiento del proceso integrador de todos los elementos implicados en este rompecabezas. No se construyeron mecanismos que nivelaran el grado de desarrollo de los diferentes países miembros, aunque los estados de América Latina eran muy diferentes, y no solo desde el punto de vista económico. En razón del bajo nivel de desarrollo económico, era difícil hacer sus economías complementarias y no competitivas entre sí, lo cual no facilitaba el intercambio comercial. En muchos casos, tampoco se vio cumplido uno de los requisitos imprescindibles para la integración; a saber: la creación de una infraestructura, sin la cual ese intercambio no podía ser evidentemente realizado de modo intensivo19. Y por último, siguiendo el hilo de lo que ya se dijo 18

Oziewicz E., Żołądkiewicz K., “Ugrupowania integracyjne w Ameryce Południowej i Środkowej”, en: Procesy integracyjne we współczesnej gospodarce światowej, PWN, Warszawa 2001, p. 179. 19 Por lo común, se consideran como requisitos imprescindibles para la aparición de procesos de integración económica: localización geográfica, complementariedad de estructuras (por lo menos, 651

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antes, la política de la CEPAL y sus ideas de integración no gozaron, en un principio, del beneplácito de los Estados Unidos, sin cuya ayuda (política y económica) no se podían esperar imponentes resultados. Finalmente, consiguieron su apoyo a los procesos integradores en 1970, pero entonces esta actividad se vio turbada por importantes dificultades económicas: por un lado, una acumulación de errores en política interna, que al cabo de los años había arrojado un balance de gran desequilibrio estructural, y por otro lado, una situación desfavorable en la economía mundial. Los intentos infructuosos, en aquellos momentos, de llegar a acuerdos de integración y después la situación económica mundial (crisis de materias primas y energía, shock comercial, derrumbamiento del sistema monetario, etc.), que ejercería una negativa influencia en América Latina, provocó un alejamiento temporal de las ideas de integración. La década de los ochenta del pasado siglo, denominada por la CEPAL “década perdida”, refleja plenamente los efectos negativos de una prolongada política de sustitución de la importación, es decir, una disminución en el ritmo de crecimiento del PIB y de la producción industrial, un aumento de la deuda exterior a la vez que un agotamiento de la capacidad exportadora, dificultades en la política monetaria, etc. La crisis de la deuda manifestó la gran tendencia de los países de la región al shock interno. Estos años se caracterizan por la práctica de una política de adaptación, acorde a las recomendaciones de las instituciones financieras internacionales. La política financiera impuesta obligó a una reducción de las preferencias comerciales en el marco de los acuerdos y las agrupaciones autóctonas para la integración fueron consideradas como proyectos prácticamente en estado de necrosis. Faltaban medios propios para los programas de integración, para el funcionamiento de las instituciones comunes, para monitorizar la implementación de las decisiones políticas y económicas y, sin duda, faltaba también determinación política para continuar los procesos iniciados. Si bien es verdad que en esa década de los ochenta aparecieron en la arena política nuevas asociaciones latinoamericanas, su objetivo fue la cooperación en sectores estrictamente delimitados. Fueron estas, el Grupo de Cartagena, que reunía a los países más endeudados, a fin de hallar una estrategia común ante la cercanía de una crisis de la deuda, y el Grupo de Contadora, convertido más tarde en el Grucomplementariedad potencial), una infraestructura adecuada, política económica propiciatoria (Cf., por ejemplo, Rymarczyk J. (ed.), Międzynarodowe stosunki gospodarcze, PWN, Warszawa 2006, pp. 292-293; o también Bożyk P.; Misala J., Puławski M., Międzynarodowe stosunki ekonomiczne, PWE, Warszawa 2002, p. 372). 652

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po de Río, que desempeñaba un papel de mecanismo estable de asesoría y coordinación política con el objetivo de encontrar soluciones pacíficas para la resolución de los conflictos centroamericanos20. Fue precisamente y, sobre todo, esta crisis de la deuda lo que provocó los cambios en la doctrina y aceptación, vigentes hasta entonces en la mayoría de los países latinoamericanos, de la doctrina neoliberal lanzada por el Consenso de Washington21 que defendía, entre otras cosas, la liberalización del comercio exterior, los cambios institucionales, la privatización y desregulación, la transformación del sistema de circulación, la liberalización del sistema financiero. La nueva actitud frente los procesos de integración es, en una medida decisiva, efecto de los cambios en las estrategias comerciales. Actualmente, los países latinoamericanos consideran la integración regional como un elemento general de la estrategia orientada a la economía mundial, que posibilite un crecimiento de la importación de toda la región de América Latina sin, al mismo tiempo, discriminar al resto de los socios potenciales. Las reformas estructurales, emprendidas a fines de la década de los ochenta y principios de los noventa, dieron empuje al sector privado, facilitaron la aparición de nuevos sujetos comerciales e inversores. En particular, la liberalización del comercio unilateral se reveló como un avance crucial que ofrecía algo oculto hasta ese momento tras la cortina del proteccionismo estatal: la ocasión de exportar a los países vecinos22. El eje de maniobra de esta apertura económica lo constituyó la radical y unilateral liberalización del capital circulante exterior mediante una drástica reducción de las tarifas aduaneras (en varios tantos por ciento) y la liquidación de la mayoría de los mecanismos destinados a la protección del mercado interior, por lo general en forma de restricciones cuantitativas, licencias y depósitos de importación23. Con el fin de aumentar significativamente el volumen de exportación, resul20

Por otra parte, bajo el patrocinio de Estados Unidos, nació paralelamente la Unión Democrática Centroamericana, que reunía a Honduras, Costa Rica y El Salvador y que debía convertirse en alternativa para las iniciativas genuinas latinoamericanas. 21 A mediados de la década de los ochenta, el importe medio de las tarifas era el más alto del mundo y se elevaba a un 56%; en cambio, en 1992, la suma bajó en un 16%. Al mismo tiempo, se liquidaron la mayoría de los mecanismos construidos para ejercer el proteccionismo comercial, como por ejemplo, la limitación cuantitativa, las licencias para la importación o los depósitos de importación (Cf: The World Economy, Vol. 16, No. 3, Mayo 1993). 22 Trade Liberalization, 1996 Report on Economic and Social Progress, Part II, Chapter 2, IDB, Washington 1996, p. 345 y ss. 23 El grado de protección económica de los países latinoamericanos se ve reflejado en las estadísticas acerca del nivel medio arancelario calculadas mediante la media matemática. A resultas de la liberalización del comercio introducida de forma unilateral, este se redujo drásticamente (Maciuszek M., “Niektóre aspekty polityki handlowej na przykładzie Kolumbii” en: Materiały i doku653

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taba imprescindible asegurar un adecuado acceso a los mercados extranjeros, dirigido esto, asimismo, a la realización de acuerdos bi- y multilaterales. Esta cuestión se convirtió en objeto de porfiadas tentativas entre los gobiernos latinoamericanos. Sin duda alguna, merecería la pena destacar aquí que la aceptación, en la década de los ochenta, de la estrategia neoliberal de desarrollo es solo uno de los cambios habidos en la realidad de América Latina, ya que también su sistema político sufrió una profunda transformación. Los regímenes políticos autoritarios fueron sustituidos por la democracia liberal, proceso que se vio acompañado por esenciales reformas institucionales. Asimismo, a fines de esa misma década, se dio un crecimiento, a una escala inusitada hasta entonces, de los procesos de interdependencia reguladores de las relaciones internacionales, fenómeno que solemos denominar como “globalización”24. La creación de estructuras desarrolladas de integración regional empezó a ser considerada como una de las formas eficaces de defensa frente a las consecuencias negativas de los procesos globalizadores.

III. La renovación de las ideas de la integración en la década de los noventa del siglo XX III.1. Causas de la integración regional en América Latina en los años noventa La década de los años noventa trajo consigo una oleada de iniciativas regionales en América Latina. No es este un fenómeno exclusivamente latinoamericano, sino más bien de carácter global; el regionalismo desempeña un papel de importancia en el mundo como nunca antes lo había hecho. Prácticamente todos los miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC; WTO, por sus siglas en inglés) pertenecen en este momento, por lo menos, a una de las agrupaciones de integración25.

menty IV Konferencji naukowej Katedr Handlu zagranicznego, Akademia Ekonomiczna, Kraków 1996, p. 5 y ss.). 24 A propósito la autora no realiza aquí ningún análisis, ni siquiera somero, de esta idea, a la cual debido a su complejidad, ya se le han dedicado numerosos e importantes estudios (Cf., por ejemplo, Friedman T., Lexus i drzewo oliwne. Zrozumieć globalizację, PWN, Warszawa 2001; Kołodko G., Wędrujący świat, Prószyński i S-ka, Warszawa 2008). 25 Con excepción del Japón, Corea del Sur y Hongkong – hasta su adhesión a China (Cf.: Iglesias E. V., “The New Face of Regional Integration”, en: Annual Word Bank Conference on Develop654

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Se hace necesario mencionar los factores más importantes que decidieron la aparición de corrientes integradoras en América Latina y de su mantenimiento en la década de los noventa y principios del siglo XXI.

III.1.1. Política Muchas de las iniciativas económicas aparecen bajo la pantalla de la política gubernamental realizada. Los países de América Latina comparten una historia común, la lengua, la cultura, lo cual hace que se sientan a menudo espiritualmente emparentados; algunas de estas naciones ostentan en cierta medida una identidad común, seguramente más real que la existente entre las de Europa y Asia, de procedencia más heterogénea. Si bien podríamos calificar los casuales conflictos políticos entre los países latinoamericanos de “centrífugos”, se manifiesta como mucho más importante el influjo de la herencia y la cultura comunes, que constituyen una fuerza centrípeta. Son las prioridades políticas las que a menudo guían la actual integración regional en América Latina. Ejemplo preclaro sería el de Mercosur (incluyendo los países asociados, Chile y Bolivia), en el que la historia ofrece numerosos casos de disputas y conflictos armados entre sus naciones, pero en el que, a su vez, la integración económica es considerada como un pretexto político para la postulación de unas necesidades comunes de paz y bienestar26.

III.1.2. Integración en vez de la liberalización total del comercio Los gobiernos de los países en concreto pueden utilizar la integración internacional como pretexto para una continuada liberalización, haciéndola más práctica y fácil de controlar de lo que había sido en etapas anteriores. La integración regional compensa la liberalización de la importación (a menudo gravosa para los países productores) a fuerza de llevar a cabo el mismo proceso por lo que concierne a la exportación. Por eso, los impulsos negativos y positivos para la actividad económica parecen ser más equilibrados que en el caso de una mera liberalización de la importación de carácter unilateral. Además, los acuerdos regionales bajan el nivel medio de protección frente al status quo, estimulando el comercio, la competencia y fomentando la especialización en el mercado internacional. ment in Latin America and the Caribbean 1997; Trade: Towards Open Regionalism, Word Bank Latin American&Caribbean Studies, Montevideo 1996, pp. 20-22). 26 Podemos observar un fenómeno similar en el caso de la Comunidad Andina y de América Central. 655

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III.1.3. Impulso estratégico para el desarrollo La integración regional suele eliminar las imperfecciones de los mercados nacionales y extranjeros, que podrían perjudicar la asignación de beneficios, con el incremento de la efectividad en determinados sectores y un desarrollo de nuevos modelos de producción, a través de: ˗

ampliación del espacio mercantil, a fin de facilitar una mayor especialización e industrialización gracias al uso provechoso de la escala y las posibilidades de la explotación económica relacionada con una actividad de carácter masivo;

˗

puesta en relieve de los mecanismos de la competencia, garantizando así el acceso a un mercado de ventas más amplio;

˗

intensificación de los flujos informativos, lo que a su vez provoca nuevas inversiones nacionales y genera mejores condiciones para atraer a los inversores extranjeros;

˗

creación de un sentimiento de seguridad en cuanto al acceso a mercados regionales y preferencias, lo cual coloca a los exportadores regionales en una mejor situación.

III.I.4. Atraer a las inversiones extranjeras directas (IED) Las empresas extranjeras suelen introducir nuevas tecnologías, nuevos modelos de funcionamiento empresarial, redes de expertos, así como fuentes de financiación a largo plazo. La integración regional es un factor que atrae a los inversores extranjeros. Cuanto mayor sea el mercado subregional, tanto mejor perfilados aparecerán los cambios en el medio subregional en pro de la liberalización del comercio; cuanto mayores sean los provechos de la localización de una subregión dada, cabrá esperar una mayor influencia de la IED. Mercosur, acuerdo integrador de avanzadísimo perfil internacional, ha atraído de forma natural a los más importantes inversores.

III.1.5. Geografía Las zonas ricas en capital y con una alta densidad de población muestran a menudo una tendencia al intercambio de actividad y comercio entre sí con una

656

Tendencias y procesos de integración latinoamericana…

forma relativamente más intensa y con una especialización creciente27. Entre los factores económicos que influyen en esta dependencia se encuentran los efectos positivos de carácter exterior, relacionados con la localización y la aglomeración. Esta tendencia puede ser más acentuada cuando el nivel de ingresos, de cultura, gustos, formas de mostrar la pertenencia a un grupo determinado son semejantes en una determinada área, como ocurre en América Latina, y cuando aparece una disparidad considerable entre los costes del transporte a los países del continente y a los de fuera del continente. De acuerdo con estos criterios, en el territorio de América Latina, van a aparecer extensas zonas de integración económica (en armonía con su situación natural geográfica abarcarán a países vecinos), como, por otra parte, tiene lugar en el llamado Cono Sur, en la región de Venezuela-Colombia-Ecuador, en América Central y en América del Norte. A decir verdad, en el caso de América Latina, la localización geográfica parece ser fundamental. Si hacemos una división del comercio interno latinoamericano entre países limítrofes y no limítrofes, el primero constituye el tronco principal de todo el comercio exterior28.

III.1.6. Suavización de las restricciones exteriores Desde principios de la década de los noventa, la caída de los intereses, la condonación de parte de la deuda exterior o la posibilidad de ser abonada a largo plazo y la nueva afluencia de capital extranjero acrecentó considerablemente la demanda de importación en el continente latinoamericano y, como consecuencia, reactivó la actividad económica. En América Latina, el “boom” de la importación se vio reflejado en el ya mencionado aumento de la exportación interregional en la década de los noventa.

III.1.7. Apreciación real de las divisas La actividad de la región en el campo del comercio con el extranjero también fue estimulada por la política de cotización monetaria de los países de América Latina. La liberalización paralela de la cuenta del capital por numerosos gobiernos latinoamericanos, así como el repentino aflujo de capital extranjero y la utilización 27

Ballestero, F., La Macroeconomía Regional y el Área Nacional de Integración del Mercosur, Trade and Hemispheric Issues, Interamerican Development Bank, Division of Integration, Washington D.C., 1996, p. 16 y otras. 28 El comercio con países limítrofes constituye alrededor del 65% de la exportación y el 70% de la importación interregional. 657

Joanna GOCŁOWSKA-BOLEK

de cotizaciones monetarias como medio para ayudar a los programas de estabilización, llevaron a una apreciación real de la divisa en los países más importantes de la región (mientras que, precisamente, una real depreciación era, en estos momentos, deseable para facilitar el crecimiento económico provocado por la exportación). El índice de divisas, calculado según el volumen del PIB, muestra una media de revalorización del 25%. Entre 1980 y 1996, esta situación animaba a la importación y disuadía el comercio de exportación29. Además, puesto que la apreciación real de la divisa mundial se dio al mismo tiempo en muchos países limítrofes de América Latina en los años noventa, el efecto de frenado de la exportación fue relativamente más intenso en los mercados extrarregionales. La explosión de acuerdos subregionales y bilaterales en la década de los noventa estimuló eficazmente el crecimiento de la circulación comercial mediante numerosos efectos simultáneos, como por ejemplo: ˗

aumento de la influencia de la información y la atención pública acerca de las posibilidades mercantiles con los mercados vecinos;

˗

preferencias que constituían una parte integral de los acuerdos regionales de integración y avivaban el comercio interregional. El avance y número de preferencias de mutua concesión dependería del grado de supresión de las tarifas aduaneras;

˗

los acuerdos acerca del mercado libre que, a su vez, ampliaban el acceso recíproco y formalmente legalizado del sector privado a mercados más vastos, lo cual tuvo su influencia en la reducción del riesgo comercial y en la liquidación de las barreras para la inversión;

˗

los acuerdos preferenciales demuestran el acuerdo de los gobiernos frente a la creciente liberalización del comercio en condiciones, en las cuales acuerdos más amplios (por ejemplo, multilaterales) son imposibles o no deseables. En otros acuerdos, por ejemplo, en Mercosur, a la liberación subregional del comercio se le suman mensajes políticos de mayor magnitud, emitidos a nivel de las más altas jerarquías estatales, que propagan una compleja integración económica y la colaboración política.

29 Algunos países, como Colombia y Chile, trataron activamente de oponerse a la presión para una apreciación real, entre otras formas, con el retorno de la regulación de la cotización monetaria y con un ingenioso mecanismo financiero.

658

Tendencias y procesos de integración latinoamericana…

III.2. El “regionalismo abierto” como nueva etapa en la integración económica Los años noventa del siglo XX trajeron consigo tendencias integradoras crecientes en muchas regiones económicas del mundo, cuyas características más destacables serían las de poseer un alcance relativamente amplio y manifestar una apertura cada vez mayor en las economías de los países incluidos en tales procesos. Podrían subrayarse unos rasgos específicos en estos procesos integradores contemporáneos, como por ejemplo30: ˗

el antiguo regionalismo se desarrolló en el ambiente político de la guerra fría, fue de carácter bipolar, puesto que determinado por la omnipresente rivalidad entre las dos superpotencias; en cambio, el nuevo regionalismo evoluciona en un mundo de multipolaridad, diferenciado incluso a un nivel regional;

˗

el antiguo regionalismo vino definido desde arriba, por lo general como algo derivado de la política e intereses de las superpotencias; el nuevo regionalismo, sin embargo, es un proceso definido, generalmente, desde abajo, más espontáneo, creado según las necesidades de cooperación de los países en concreto, especialmente ante la necesidad de enfrentarse al desafío de la globalización;

˗

el regionalismo cerrado estuvo dirigido hacia dentro, marcado por una política profundamente proteccionista dirigida por cada uno de los estados para defender sus intereses particulares; mientras que el nuevo regionalismo tiene lugar en el marco de la apertura económica y de la liberación del comercio y del flujo de capital, aunque manifieste un carácter preferencial para las relaciones dentro del grupo;

˗

el nuevo regionalismo es más complejo, con multitud de planos, y abarca para su actuación objetivos de diversa procedencia; junto a la integración económica, propaga otros asuntos, como son el de la seguridad, la defensa medioambiental, la infraestructura técnica, las cuestiones de orden social, en el sentido amplio del término (problema de la pobreza o de la marginalidad de ciertos grupos);

˗

el regionalismo cerrado atañía a las relaciones a nivel de estados; en cambio, en el fenómeno del nuevo regionalismo están presentes sujetos variopintos, incluidos los subestatales (organizaciones no gubernamentales, cor-

30

Hettne B. (ed.), Globalisation and New Regionalism, New York 1999, pp. 7-8. 659

Joanna GOCŁOWSKA-BOLEK

poraciones transnacionales, grupos de interés, etc.), que actúan en diferentes planos y dimensiones. A estas características del nuevo regionalismo cabría añadir otras, adicionales, observadas en los procesos integradores de los últimos veinte años31: ˗

gran diferencia en cuanto al número de naciones que forman parte de las diversas agrupaciones para la integración (por ejemplo, en TLCAN son 3, 15 e incluso 28 en la Unión Europea, 21 en APEC);

˗

transgresión de los límites de las regiones geográficas tradicionales y expansión hacia todo el continente, e incluso a países pertenecientes a otros continentes (por ejemplo, en APEC);

˗

diversidad desde el punto de vista de las formas institucionales, desde numerosas zonas de libre comercio hasta uniones económicas y monetarias, como en el caso de la UE;

˗

diversidad en cuanto a la esfera cedida para las instituciones comunes de las agrupaciones (desde las muy ampliamente desarrolladas estructuras institucionales en la UE hasta las casi inexistentes en TLCAN y APEC);

˗

diversidad en lo referente al nivel de desarrollo de las economías reunidas en un solo acuerdo de integración (por ejemplo, en TLCAN o Mercosur);

˗

diferenciación desde el punto de vista de los medios de llevar a cabo la política de integración, por ejemplo, en cuanto a los principios de reciprocidad o asimetría;

˗

diversidad también por lo que respecta a la duración del periodo destinado a la supresión de tarifas y otras restricciones para el comercio, flujo de servicios, capital y mano de obra (de varios años a varias decenas de años);

˗

diferencias en cuanto al nivel de apertura en la cooperación extrarregional (la mayoría de las agrupaciones integradoras se muestra favorable a la firma de acuerdos con otras agrupaciones o estados, por ejemplo TLCAN con UE y Mercosur, APEC con UE y TLCAN).

Desde el punto de vista económico también resultan esenciales los siguientes caracteres: en primer lugar, en el regionalismo abierto existe una obvia dependencia entre la intensidad de la cooperación regional y la introducción de reformas estructurales en los diferentes países miembros; en segundo lugar, se lleva a cabo ya

31

Liberska B., “Procesy globalizacji i regionalizacji w gospodarce światowej”, en: Globalizacja gospodarki światowej a integracja regionalna. Konsekwencje dla świata i Polski, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 1998, pp. 59-60.

660

Tendencias y procesos de integración latinoamericana…

en la etapa inicial una integración profunda, hasta los mismos fundamentos teóricos, como por ejemplo, en la cuestión del mercado común32. El regionalismo abierto tiene como propósito crear condiciones favorables para la transformación de las economías atrasadas desde el punto de vista tecnológico, reforzar su capacidad competitiva y facilitarles la entrada como miembros de pleno en la economía mundial. Este modelo de integración hace posible que la cooperación económica se lleve a cabo entre países muy heterogéneos, con diferentes potenciales económicos, tradiciones, culturas y modelos de desarrollo. Asimismo, permite un flujo dinámico de mercancías, servicios, capitales y de transferencias tecnológicas, y no solo entre los países presentes en una agrupación concreta, pues también conduce, a través de la intensificación de las relaciones económicas con los restantes miembros de la economía mundial, a una interdependencia entre naciones y regiones como nunca antes se había dado. Por ende, parece carecer de fundamento el temor a que la integración económica pudiera llevar a una fragmentación de la economía mundial en bloques cerrados, entre los cuales se haría difícil el acceso a los mercados. El regionalismo abierto puede ser tratado como una respuesta al desafío de la globalización, gracias al reforzamiento regional de la capacidad competitiva y el acortamiento de la distancia entre las economías menos desarrolladas y los mercados globales33. Es más, los procesos de regionalismo abierto pueden hacer disminuir tanto los peligros que conlleva la globalización, como los derivados de una crisis financiera, e igualmente, gracias a una mayor implicación regional de los miembros, puede ayudar a resolver de modo eficaz problemas globales, como es el de la contaminación ambiental. Con seguridad, el regionalismo abierto posibilita a los empresarios y sectores económicos aparecer en la escena de los mercados globales y triunfar, sobre todo en el terreno de la formación de capital humano y de I+D (investigación y desarrollo), en lo tocante a las contrataciones públicas y en el progreso de la infraestructura34.

32

Ether W., “The New Regionalism”, en: The Economic Journal, T. 108, No. 449, 1998, pp. 1150-1152. 33 Algunos autores prefieren tratar regionalismo y globalización como procesos decididamente opuestos. Por ejemplo, Mittelman J., Rethinking the New Regionalism in the Context of Globalization, London 1995. 34 Liberska B., op. cit., pp. 64-65. 661

Joanna GOCŁOWSKA-BOLEK

IV. Revitalización de los procesos integradores en América Latina. Panorama de las iniciativas para la integración La manifestación más visible del nuevo regionalismo, o entre otras palabras del regionalismo abierto, cuyas características ya se han presentado más arriba, en la América Latina de la década de los noventa y principios del siglo XXI, fue el nacimiento de otros dos nuevos grupos: Mercosur y TLCAN, así como el dinamismo y la nueva dirección de desarrollo que experimentaron las agrupaciones ya existentes, sobre todo la Comunidad Andina. TABLA 1. AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: TOTAL DE LA EXPORTACIÓN Y EXPORTACIÓN INTERREGIONAL CON DIVISIONES SEGÚN LAS AGRUPACIONES REGIONALES; 1990-2009 (EN MILLONES DE DÓLARES USA Y EN PRECIOS ACTUALES Y PORCENTAJES) 1990

1998

2003

2006

2008

I-VI 2009

Total de la exportación (1)

112 694

251 345

346 145

602 803

786 537

275 629

Exportación en ALADI (2)

13 589

43 118

39 968

93 855

131 575

43 112

Evolución anual del comercio subregional (%)

25,1

-3,7

10,5

27,5

17,2

-31,9

Porcentaje de la exportación en ALADI (2:1) sobre el total de la exportación

12,1

17,2

11,5

15,6

16,7

15,6

31 751

38 896

54 716

126 112

181 762

51 897

1 312

5 504

4 900

12 737

117 550

6 364

Evolución anual del comercio subregional (%)

26,3

-2,2

-6,3

23,5

18,8

-24,1

Porcentaje de la exportación en CAN (2:1) sobre el total de la exportación

4,1

14,2

9

10,1

9,7

12,3

ALADI

Comunidad Andina Total de la exportación (1) Exportación en CAN (2)

662

Tendencias y procesos de integración latinoamericana…

1990

1998

I-VI 2009

2003

2006

2008

80 227

134 196

188 188

276 345

97 354

20 322

17 319

26 700

40 736

13 827

-1,1

36

26,3

23,2

-30,5

25,3

12,9

14,2

14,7

14,2

14 987

19 767

24 493

30 010

11 881

1 944

3 506

4 450

6 461

2 687

24,6

12,7

12,8

22,1

-18

13

17,7

18,2

21,5

22,6

4 790

10 395

19 027

23 536

10 141

1 031

1 810

2 427

3 664

…

5,7

27,5

16,1

31,2

…

18,6

17,4

12,7

15,6

…

280 065

472 444

679 714

884 686

311 192

56 635

79 952

123 354

170 225

53 821

-5,2

34,1

23,6

15,5

-33,4

20,2

16,9

18,1

19,2

17,3

MERCOSUR Total de la exportación (1) 46 403 Exportación en Mercosur 4 127 (2) Evolución anual del comer7,6 cio subregional (%) Porcentaje de la exportación en Mercosur (2:1) sobre el 8,9 total de la exportación MCCA Evolución anual del comer4 480 cio subregional (%) Porcentaje de la exportación en MCCA (2:1) sobre el to624 tal de la exportación Evolución anual del comer8,9 cio subregional (%) Porcentaje de la exportación en MCCA (2:1) sobre el to13,9 tal de la exportación CARICOM Evolución anual del comer4 118 cio subregional (%) Porcentaje de la exportación en CARICOM (2:1) sobre el 509 total de la exportación Evolución anual del comer8,2 cio subregional (%) Porcentaje de la exportación en CARICOM (2:1) sobre el 10,3 total de la exportación América Latina y El Caribe Evolución anual del comer130 214 cio subregional (%) Porcentaje de la exportación en América Latina y El Ca18 727 ribe (2:1) sobre el total de la exportación Evolución anual del comer8,2 cio subregional (%) Porcentaje de la exportación interregional (2:1) sobre el 13,9 total de la exportación

Fuente: CEPAL, a base de datos oficiales y del FMI. 663

Joanna GOCŁOWSKA-BOLEK

IV.1. La integración de América del Sur IV.1.1. Mercosur Mercosur suele presentarse como un ejemplo modélico de éxito en cuanto a la integración de los países de fuera de Europa, subrayándose además hasta la exageración que esta organización fue concebida según el paradigma de las experiencias de la Unión Europea. Sin lugar a dudas, se puede considerar un éxito en sí mismo el haber logrado la extinción de la rivalidad existente, desde el momento de la independencia nacional, entre Argentina y Brasil por el liderazgo político y económico de la región. Los conflictos y antagonismos entre estos países rivales, cuya carrera armamentística había durado a veces largo tiempo y con intensidad, formaban parte ya del folclore local propio35. Desde finales de los años setenta, se había observado una visible disensión en las relaciones entre ambos, ya que además toda la energía de los países latinoamericanos se vio absorbida en la lucha contra los problemas de la deuda36. Sobre la base de los cambios democráticos (en Argentina, en 1983, y en Brasil, en 1985) y de las reformas neoliberales asumidas para hallar una salida a la crisis, se fue formando una voluntad de cooperación, sancionada en último término con la firma del programa de integración y colaboración económica (1986) por los presidentes civiles, Raúl Alfonsín y José Sarney. Para los líderes políticos y gobiernos civiles de la región en plena formación, la decisión de buscar nuevos planos de entendimiento y colaboración regional resultaba fundamental, ya que aseguraba las estructuras democráticas aún muy frágiles. Aunque ante las dificultades económicas con que se enfrentaban por aquel entonces, el cumplimiento de tal acuerdo parecía muy difícil, debe considerarse este primer paso como un importante preludio a la posterior integración, lo cual, por otra parte, fue advertido con interés por los países vecinos, muy vinculados desde el punto de vista económico a sus grandes vecinos (el caso de Uruguay, que se une al programa en 1990). Al principio de la nueva década, se fueron acelerando las transformaciones económicas y la liberalización del comercio según el espíritu del Consenso de Washington; con los nuevos presidentes, Carlos Menem y Fernando Collor de Mello, la economía pasó a ocupar un pri35

Borkowski P., “Dwie fale regionalizacji a Ameryka Łacińska”, en: Gawrycki M. (ed.), Ameryka Łacińska wobec wyzwań globalizacji, Wyd. Adam Marszałek, Toruń 2006, pp. 62-63. 36 Reflejo de esta voluntad de cooperar sería la firma en 1979 del acuerdo para regular la hasta entonces conflictiva cuestión acerca del aprovechamiento de la central hidroeléctrica Corpus-Itaipú, o el posterior acuerdo sobre política nuclear (más sobre el tema de las relaciones entre Argentina y Brasil en ese periodo en: Dobrzycki W., Stosunki..., op. cit., pp. 369-378). 664

Tendencias y procesos de integración latinoamericana…

mer plano, prioritario, lo cual se corroboraría en la firma, en junio de 1990, del acta que anunciaba la apertura de un amplio mercado subregional. Finalmente, tras la anexión formal a las negociaciones de Paraguay y Uruguay, el 26 de marzo de 1991 en Asunción, se firmó el tratado, por el cual se declaraba la voluntad de crear, hasta finales de 1994, el Mercado Común del Sur, Mercosur. En definitiva, una compleja integración económica venía a sustituir a la vieja y cautelosa actitud de economía sectorial37. Surgió entonces un espacio económico con un PIB que alcanzaba los 3 billones de dólares y una población de 270 millones de personas. Desde el punto de vista del derecho económico, las resoluciones del Tratado de Asunción daban fundamento a una organización internacional al servicio de un mercado común, pero las normas concernientes a esta materia no estaban provistas de ningún brazo ejecutivo, ni de instrumento alguno, ni tan siquiera poseían una agenda de realizaciones, lo cual provocaría que por largo tiempo fueran tan solo declaraciones vacías38. Entre los ambiciosos objetivos de sus estatutos se encontraban: libre afluencia de bienes, servicios y medios necesarios para la producción, aceptación de una tarifa aduanera común (que, sin embargo, comprendiera solo un 85% de la totalidad del volumen comercial, con una tarifa media del 14%), coordinación de las políticas macroeconómicas, armonización de los sistemas legislativos en sectores concretos, inclusión de los países miembros en el sistema económico mundial, formado por fuertes agrupaciones integracionistas. Los órganos de Mercosur39 no gozaban de competencias para una toma autónoma de decisiones como era en el caso de la Unión Europea (según el artículo 18 del Tratado de Asunción, el establecimiento de la estructura definitiva de los órganos y la delimitación de sus jurisdicciones habían quedado postergadas a un futuro incierto). En consecuencia, la realización de cuatro voluntades, según el modelo de la UE, no fue posible en ese breve

37

Más en: Roett R. (ed.), Mercosur. Regional Integration, World Markets, Lynne Rienner Publ., London 1999, pp. 7-23. 38 Czubik P., op. cit., p. 354. 39 Más sobre el tema de la falta de órganos ejecutivos independientes y del cuerpo jurídico independiente, capaz de imponer una forma uniforme y única de interpretación de las reglas del sistema en: Haines-Ferrari M., “Mercosur: A New Model of Latin American Economic Integration?”, Case Western Reserve Journal of International Law, Vol. 25, 1993, p. 427. Sin embargo, por otra parte, la puesta en funcionamiento del Mercosur con funcionarios del todo dependientes de los estados miembros permitió llevar a cabo actividades plenamente aceptadas por las partes, lo cual, teniendo en cuenta la imposibilidad de dar vida a la normativa del sistema sin acuerdo de las mismas, aseguró su entrada en vigor. Ello evitó cometer errores como había ocurrido en el caso de ALADI (Cf.: Keefe T. A., op. cit., p. 444, en: Czubik P., op. cit., p. 356). 665

Joanna GOCŁOWSKA-BOLEK

periodo de transición. Simplemente, para Mercosur, supuso una época de éxito relativo en la realización de su área de libre comercio, lo que, con todo, no resultaría inane en los posteriores proyectos de integración. Entre las instituciones de mayor importancia en Mercosur, se cuentan: Consejo del Mercado Común, Grupo del Mercado Común, Comisión de Comercio, Foro Consultivo Económico-Social y Secretaría Administrativa. Desde el 2003, el grupo está representado ante terceros países por la Comisión de Representantes Permanentes de Mercosur; la financiación de programas estructurales fue encargada un año más tarde a un Fondo especial para la Cohesión Estructural Mercosur (FOCEM). A su vez, en el 2005, se tomó la decisión de convocar un Parlamento Mercosur, que por fin, dos años después, sustituiría a la Comisión Parlamentaria Conjunta. Las dificultades económicas de los países miembros se habían visto reflejadas en su escaso dinamismo integrador y en la imposibilidad de creación de un mercado común. En diciembre de 1994, fue aceptado el Protocolo de Ouro Preto, que revisaba las estructuras institucionales de Mercosur y le convertía con carácter formal en sujeto jurídico internacional, lo cual impedía la firma de acuerdos con otros estados y organizaciones. Asimismo, el Protocolo preveía, en ese periodo transitorio relativamente largo, la ampliación de una tarifa común interna para un mayor número de mercancías, de modo que se excluían solo productos considerados como “sensibles”, por ejemplo, el azúcar y las piezas de carrocería. Mientras que Argentina, aunque seguía manteniendo aranceles altos, a fin de mejorar la competitividad en ciertos sectores industriales, se manifestaría bastante liberal en este caso, Brasil utilizaría barreras de protección muy altas. Al conseguir el acceso a los amplios y absorbentes mercados de sus vecinos más ricos, los países con un nivel menor de desarrollo económico, como Uruguay y sobre todo Paraguay, salieron ganando con creces, a la par que su competitividad no ejercía gran influencia sobre la situación en Brasil y Argentina. Sin duda alguna, la política común comercial y económica de Mercosur actuó de modo positivo, en cuanto a la estabilidad del desarrollo económico de las partes más débiles del pacto. Con todo, cabe advertir que, pese a haberse dado muchos pasos más hacia la integración, los logros reales, no solo en la etapa de mercado común, sino incluso de plena unión arancelaria, seguían constituyendo una cuestión problemática para las partes del acuerdo. Desde 199640, Mercosur se abrió a un potencial acceso de terceros países. En principio, se había previsto solo una ampliación del pacto, tras realizarse la ple40

Es decir, de acuerdo con el art. 20, est.1 del Tratado de Asunción, cinco años después de que la resolución entrase en vigor.

666

Tendencias y procesos de integración latinoamericana…

na liberalización comercial entre los cuatro países fundadores, con el fin de evitar diferencias notables en cuanto a la reducción de los aranceles para el volumen de negocios por comercio de las partes interesadas, primarias y secundarias. Por último, dos países, Chile y Bolivia, contrajeron, en 1996, un acuerdo con Mercosur para el libre comercio en calidad de estados asociados. Sus representantes ostentaban el derecho a participar en las asambleas de los órganos del Mercosur, pero sin derecho a voto. Cabe destacar que Chile ya había considerado la posibilidad de integrarse a Mercosur en el momento de la firma del Tratado en Asunción, en 199141. Es del todo seguro que el alejamiento por parte de Chile de la idea de incorporarse a la unión arancelaria del Mercosur se debió a un objetivo político, que se había impuesto desde hacía mucho tiempo, es decir, a su integración en TLCAN, cuya rígida forma de unión aduanera habría sido desbaratada por Mercosur. En cambio, con respecto a Bolivia, que mostraba su voluntad de integrarse por completo a la unión aduanera del Mercosur, los países de esta agrupación abrigaban el temor de que su incorporación pudiera causar un debilitamiento general de su economía. Tampoco estaba regulada la cuestión de la participación simultánea de Bolivia como miembro en dos agrupaciones para la integración. De cualquier forma, el que Bolivia se convirtiera en miembro asociado de Mercosur estrechó los vínculos entre esta organización y la Comunidad Andina42. El surgimiento de este potente bloque económico en América Latina ha significado un cambio cualitativo en las relaciones internacionales. En gran medida, Mercosur se lo debe al potencial económico de Brasil, que suministra alrededor de un 70% del PIB de todo el grupo y ostenta un 60% de la exportación y la importación. Mercosur no está exento de grandes desigualdades y asimetrías, tanto entre los países miembros, como en el interior de los mismos, lo cual constituye un freno en el proceso de la integración económica. A medida que avanza el proceso integrador, se observa un crecimiento del comercio recíproco, aunque sea en gran medida resultado del desplazamiento del comercio a costa de otros socios económicos. Ejemplo de ello sería la venta de automóviles entre Brasil y Argentina o, incluso en mayor medida, la compra de petróleo de Brasil en Argentina, consecuencia de la decisión consciente de dar soporte al comercio interregional. No obstante, se estima que el crecimiento del comercio re-

41

Chatterjee C., “The Treaty of Asuncion: An analysis”, en: Journal of World Trade, Vol. 26, No. 1, Febrero 1992, p. 63. 42 Mizala A., Romaguera P., “Labor Aspects of Economics Integration: Mercosur and Chile”, en: Integration&Trade, Vol. 1, No. 3, Sept-Dec. 1997, p. 93; Czubik P., op. cit., p. 367. 667

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cíproco no ha contribuido esencialmente a una disminución en el ritmo de crecimiento comercial Mercosur con el resto del mundo. La dinámica de crecimiento medio anual de la exportación de mercancías entre los países Mercosur se elevó con los años hasta un 25%, mientras que la exportación de Mercosur con el resto de los países del mundo creció en un 6% anual, lo cual indica un nivel muy próximo a los anteriores. Por otra parte, la estructura en cuanto a las mercancías de Mercosur presenta diferencias fundamentales si se trata del comercio recíproco o del comercio con terceros países. Mientras que en la exportación de Mercosur con el resto del mundo predominan las materias primas y los productos alimenticios, la liberalización del comercio recíproco ha permitido la formación de un mercado interno de manufacturas; por ejemplo, automóviles o sus piezas, productos químicos y máquinas, que constituyen una parte importante del comercio recíproco. Tal fenómeno adopta a menudo la forma de comercio de componentes y partes de empresas o sectores similares, siendo esto un efecto de la especialización resultante de las llamadas economías de escala. Gracias al acuerdo Mercosur, los acuerdos entre empresas en cuanto a la producción ofrecen beneficios adicionales, a su vez, resultado del efecto de creación de comercio. Además, se espera la aparición de un mayor intercambio en el interior de los mismos sectores económicos, a consecuencia de una especialización más profunda. Condición esencial para que surtan los efectos esperados es el mantenimiento de la estabilización macroeconómica en la región. Son también visibles otros beneficios de la integración Mercosur, que derivan de la inversión extranjera. En la actualidad, Mercosur ya es considerado por los inversores como un mercado único. Las inversiones extranjeras directas (IDE) para los países miembros se han elevado bruscamente, sobre todo en los sectores automovilístico, químico y alimentario. Pero, por otra parte, las corporaciones extranjeras, sobre todo en este último sector, no parecen interesadas en una inmediata expansión; tratan primero de tomar conocimiento de los rasgos específicos del mercado y de irse habituando a las condiciones en él reinantes. Las acciones emprendidas en el camino de la integración han adoptado un perfil económico, aunque no se pueden soslayar los intentos del llamado Mercosur político43 y el diálogo en los planos social y cultural, e incluso 43

Por ejemplo, en la X Cumbre de Mercosur en San Luis en 1996, se firmó una declaración tocante al asesoramiento y coordinación política de los países miembros y otra declaración presidencial referente al compromiso democrático, que prevé la aplicación de sanciones contra aquellos países miembros que no respeten los principios democráticos. Se considera que el fracaso del intento de golpe de estado en 1996 en Paraguay, gracias a la decidida reacción de los estados vecinos, da testimonio de la influencia estabilizadora que ejerce el grupo.

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desde hace algún tiempo en el terreno de la política inmigratoria (propuestas de un pasaporte común) y de la educación. Una decisión interesante de corte institucional fue la tomada en diciembre del 2005 concerniente a la creación de un Parlamento del Mercosur, que acabó por constituirse en mayo del año 2007. Al mismo tiempo, siguen faltando instituciones ejecutivas activas de carácter supranacional. El modelo de Mercosur de los años noventa, con su forma específica y su relativa eficacia, es a menudo presentado como el contrapunto a iniciativas de integración anteriores en la región, terminadas en fracaso, como fue el caso de TLCAN, con su perfil mucho más agresivo. Podría afirmarse que el éxito integracionista de Mercosur en su primera década se debió más bien a la relativa bonanza económica de las dos mayores economías (en realidad, las únicas fundamentales), la de Argentina y la de Brasil, aunque en ambos casos su estabilidad se revelaría como algo ilusorio, dadas las crisis financieras sufridas años después (en Brasil, entre 1998-1999, y en Argentina, entre 2001-2002)44, más que a las resoluciones jurídicas del Tratado de Asunción y sus decisiones posteriores45. La más o menos escasa eficacia de la integración en el terreno económico también deriva de una postura específica. A saber: los forzados pactos políticos y las firmas de sucesivos acuerdos y declaraciones políticas no se han visto precedidos por una integración sectorial de los diferentes segmentos de las economías de los países miembros (de forma inversa, de la integración por sectores hacia la integración política, fue como se llevó a cabo en el caso de la UE. La integración Mercosur se considera, ante todo, como un instrumento de oposición de los países latinoamericanos frente a la tradicional dominación de los Estados Unidos, lo cual, si bien no carece de fundamento, es una idea demasiado simplificada. Sin duda, la postura unívocamente crítica de los países miembros de Mercosur (y Venezuela) hacia la forma de integración interamericana impuesta por los Estados Unidos con el nombre de Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA; FTAA, por sus siglas en inglés) provocó la caída definitiva de esta concepción. Desde el momento en que México y más tarde los países de América Central se declararon a favor de la integración con América del Norte, se ha asistido a un creciente distanciamiento de los países Mercosur, sobre todo de Brasil, que a menudo se presenta en el foro internacional en nombre de toda América del Sur. 44

En el caso de Mercosur, es significativa la negligencia con respecto a los acuerdos contraídos anteriormente y tocantes al calendario de trabajo del libre comercio, e incluso la vuelta a prácticas proteccionistas frente a la proximidad de problemas económicos. Por ejemplo, cuando se produjo la devaluación del real brasileño en 1999, los sistemas económicos de toda la subregión fueron sacudidos con gran fuerza. 45 Ibídem, pp. 3-68. 669

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Justamente es con respecto a tales formulaciones que han surgido ciertas dudas, de intensidad creciente, acerca de las intenciones políticas de Brasil, país que indudablemente desempeña el papel principal en las relaciones internacionales de entre el resto de actores de la escena latinoamericana. Además, teniendo en cuenta su potencial económico, que la convierte en un importante socio comercial para todas las economías de la región, no podemos dejar de preguntarnos si con pretexto de velar por los intereses de Mercosur, no está realizando sus propias ambiciones políticas. Con todo a pesar de las voces críticas, predomina la opinión de que el Mercosur se ha erigido en una forma de integración estable y de desarrollo, que ha transformado la región, antes campo de rivalidades y realización de intereses particulares, en una zona de cooperación y democracia46. Desde diciembre del año 2002, cuando en Brasil fue firmado un acuerdo con la Comunidad Andina, Mercosur empezó a representar, indudablemente, un nuevo papel político y económico. Se creó una extensa área de libre comercio y Mercosur ganó más estados acompañantes: a Chile y Bolivia se le sumaron Venezuela, Colombia, Ecuador y Perú. México consiguió para sí el estatus, seguro y no comprometido, de observador. Más complicado aparece el caso de Venezuela, país que, desde el momento de la toma del poder por el presidente Chávez, ostenta una postura claramente antiestadounidense. Al firmar Venezuela el tratado de adhesión a Mercosur en junio de 2006, surgieron problemas para la ratificación del acuerdo en los parlamentos de Brasil y Paraguay. Finalmente, tras largas discusiones y rudas manifestaciones del presidente Chávez, Brasil ratificaría el tratado en diciembre de 2009; en cuanto a Paraguay, la ratificación tuvo lugar tan solo unos días después. En suma, se podría aventurar, de un modo no excesivamente optimista, que pese a los esfuerzos de los gobiernos de los países miembros de Mercosur, es difícil considerar los avances de su integración como satisfactorios. Los índices de integración regional del Mercosur, presentados en el apartado anterior, muestran claramente que, tanto desde la perspectiva institucional como económica, este grupo se encuentra más o menos en el nivel de la integración europea de mediados de los años sesenta. Por lo tanto, se revela como errónea la convicción bastante extendida de que Mercosur es una agrupación de gran dinamismo y poder económico, y por lo que respecta a las soluciones de orden institucional solo ilusoriamente recuerda el modelo de la Unión Europea47. 46

Flisiuk R., “Mercosur”, en: Gawrycki M. (ed.), Procesy integracyjne..., op. cit., pp. 123-125. Entre los estudiosos del tema y en la opinión común, existe la convicción generalizada de que Mercosur fue proyectado de inmediato como un grupo moderno, que había bebido de las experiencias europeas. Sin embargo, si comparamos directamente los índices de integración de ambas

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IV.1.2. La Comunidad Andina Relacionamos los comienzos de la integración andina con el nacimiento del Pacto Andino en 1969. El proceso mismo de creación de su estructura actual reflejaría las profundas transformaciones de naturaleza política, económica y social habidas. Hoy en día, la Comunidad Andina saca partido de las ricas experiencias de su predecesora, pero ya es una agrupación diferente en el sentido cualitativo, que se ajusta perfectamente al patrón del regionalismo abierto. En el presente, la Comunidad Andina está formada por cuatro países: Bolivia, Chile, Colombia y Perú. Las transformaciones más intensas en la integración andina se iniciaron a fines de los años ochenta, como un eco a la introducción de las reformas neoliberales en la región, ante todo en Perú y Colombia a través, entre otras cosas, del alejamiento del proteccionismo comercial. El Protocolo de Quito de 1987 preveía cambios en la estrategia de la industrialización y en la aplicación de la práctica económica para establecer la liberación del comercio. Desde 1991, año en que se firmó el acta de Barahona, se fueron observando diversas tareas encaminadas a la creación de un área de libre comercio entre los países andinos. En cuatro años, se consiguió introducir con éxito una tarifa común arancelaria de carácter interno, lo que debería ayudar a sellar de una vez por todas una etapa de la unión arancelaria. A resultas del inicio de estas tareas, se hizo evidente un aumento del volumen comercial entre los países miembros de hasta un 40% anual48. En marzo de 1996, de acuerdo con el Protocolo de Trujillo, la integración andina pasó a denominarse Comunidad Andina de Naciones, CAN, convirtiéndose en el núcleo del SAI, Sistema Andino de Integración. La base de este sistema se halla constituida por sus correspondientes insti-

agrupaciones, probaría de modo irrefutable que Mercosur no solo no fue concebido “a imagen y semejanza de la Unión Europea”, sino que además se aleja mucho de ella en muchos aspectos. Una de las conclusiones claves del modelo europeo sería la de que la integración económica debe apoyarse en avanzadas soluciones institucionales concebidas con anterioridad. En otras palabras, las experiencias de la Unión Europea sugerirían que Mercosur debería introducir unas formas institucionales de integración más avanzadas, tras lo cual en breve plazo de tiempo se produciría la integración real, y pese a que podríamos acabar con nuestras observaciones aquí, otorgando de esta forma que esta es precisamente la receta adecuada para el éxito de la integración de Mercosur, existe algo que nos obliga a reflexionar con mayor profundidad. A saber: esta conclusión, que encierra la receta inequívoca para el éxito de la integración, ha sido extraído de los análisis del todo correctos, realizados por economistas europeos, estudiosos de la integración europea precisamente. Sin embargo, todo aquel que haya mantenido algun contacto, más o menos largo, con la región latinoamericana, aunque no sea de carácter “profesional”, sino etnográfico o literario, siente de un modo claro que la especificidad latinoamericana puede ser completamente diferente a la europea. 48 Creamer G., op. cit., pp. 105-106. 671

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tuciones: Consejo Presidencial Andino, Consejo Andino de Ministros de Asuntos Exteriores, Comisión de la Comunidad Andina, y por otras que representan sus intereses, como la Secretaría General, el Tribunal de Justicia, el Parlamento Andino, la Corporación Andina de Desarrollo y el Fondo Latinoamericano de Reserva. En la cumbre de Cartagena de 1999, se tomó la decisión de emprender las tareas para la apertura de un mercado común con fecha límite para el año 2005. A fines de la década de los noventa, se ampliaron los campos de cooperación a la política exterior, la coordinación de políticas macroeconómicas, las cuestiones sociales, el apoyo al desarrollo de las regiones limítrofes y la armonización de sistemas legislativos. En el año 2003 se inauguró el Plan Integral de Desarrollo Social, que abarcaba una serie diversa de campos para la cooperación, de acorde con las recomendaciones del Banco Mundial y la CEPAL, así como las formulaciones y los procedimientos para una política común en industria, educación, tecnología y programas de innovación, soporte a la empresa, superación de los obstáculos estructurales y aumento de la competitividad internacional. Igualmente se consideró que ya el mero hecho de inscribir a la Comunidad Andina en la corriente del regionalismo abierto reportaba grandes beneficios, puesto que se producía un crecimiento de la eficacia en la administración económica y, por ende, se ganaba tiempo en la coordinación y planificación de la lucha contra los problemas tradicionales de la región (pobreza, desigualdades sociales y exclusión). Uno de los proyectos más interesantes, que gozaron de merecida atención por parte de los observadores extranjeros, fue el de la introducción de un pasaporte común andino49. Sin embargo, incluso en una época del regionalismo abierto, la Comunidad Andina no pudo evitar ciertas dificultades que entorpecieron una integración del todo armónica. Perú, que poseía una economía mucho más abierta y liberalizada que el resto de las naciones de la Comunidad, no se incorporó formalmente en la unión arancelaria hasta el año 2003, cuando la liberalización dentro de la Comunidad Andina estaba ya en una segunda etapa y había adquirido un nuevo carácter. Durante los gobiernos de Alberto Fujimori, en Lima había prevalecido la idea de que la integración andina marchaba a un ritmo demasiado lento y que la participación en este proyecto entraba en contradicción con los programas ortodoxos de las reformas neoliberales, cuya misión en el caso del Perú era poner límites a la hiperinflación y a la deuda exterior. No obstante, sería Venezuela, en el año 2006, la que provocaría importantes turbaciones en el funcionamiento de la Comunidad al tomar la decisión de salir 49

http://www.comunidadandina.com.

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del grupo y manifestar su intención de incorporarse a Mercosur. Al mismo tiempo, a este grupo volvió Chile, que cambiaría en ese mismo año su estatus de observador por el de país asociado. Un poco antes, en el año 2005, a consecuencia de haberse decidido la unión de Mercosur con la Comunidad Andina en un área de libre comercio y la edificación del acuerdo conocido por UNASUR (sobre esta iniciativa nos extenderemos en el próximo apartado), el estatus de países asociados también los habían conseguido Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. De la nueva dimensión de la integración andina desde su puesta en marcha, da testimonio el significativo crecimiento, en comparación con las dos décadas anteriores, del volumen de negocios por comercio entre los países miembros. Si bien es verdad que las numerosas crisis financieras y políticas o las frecuentes y cíclicas catástrofes naturales ralentizan el proceso de integración y provocan una caída del intercambio comercial, no es menos verdad que resulta del todo visible una tendencia creciente. A pesar del aumento del volumen de negocios del comercio interregional, el principal socio mercantil de las naciones de la Comunidad siguen siendo los Estados Unidos (alrededor del 41% de la exportación y del 26% de la importación). El segundo socio comercial es la Unión Europea (alrededor del 15% del volumen de los negocios); además, la mayoría de las mercancías de los países andinos se halla incluida en el acuerdo GSP-Drogas, que da preferencia comercial a los países que realizan una política de lucha contra el narcotráfico. La Unión Europea es también el segundo país inversor en la región después de Estados Unidos. En el año 2003, ambas agrupaciones sellaron un pacto para el desarrollo del diálogo político y la cooperación, en el cual se abarcaban nuevos temas, como son el problema de la emigración, la oposición a los conflictos, el mantenimiento de los gobiernos democráticos, la lucha contra el terrorismo. También se han entablado conversaciones sobre una posible asociación con la UE, aunque tras la suspensión sine die de las conversaciones ya muy avanzadas con Mercosur, es evidente un ligero escepticismo por parte europea en este terreno. Asimismo, se acentúa la colaboración con los restantes miembros del TLCAN, es decir, con México y Canadá, debido a su importante papel en el sistema interamericano, y con los países asiáticos, sobre todo con China, Japón y Corea del Sur; pero también Rusia, Panamá y México poseen estatus de observadores en la Comunidad Andina y resultan más que visibles sus pasos para llegar a ser países asociados). Desde hace algún tiempo, se habla del proyecto “eje del Pacífico”, en el cual entrarían a formar parte países de la Comunidad: Perú, Colombia, Ecuador, Chile, América Central y México. Esta iniciativa no prevé por ahora ostentar un ca-

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rácter institucional ni establecer vínculos contractuales de tipo jurídico; más bien se mantendría una fórmula relajada de organización política de los países con una relación pragmática hacia los Estados Unidos. Esta plataforma podría cumplir con sus objetivos siempre y cuando participaran también los países asiáticos, de entre los cuales una parte ya ha manifestado un abierto interés por esta idea (China, Japón, Corea del Sur)50.

IV.1.3. UNASUR Desde el momento en que México firmó el TLCAN (en 1992 con Canadá y Estados Unidos), se fue perfilando nítidamente el intento de división de la mitad occidental del globo entre América del Norte y América del Sur, inspirado por la diplomacia brasileña. A partir de entonces se agitaron más bien divisas en pro de la unidad suramericana (lo que entra en oposición, en cierto modo, con la idea de unidad latinoamericana, y no solo panamericana), de la identidad suramericana y de un tipo de integración en esta línea, ante lo cual México y los países de América Central, de algún modo excluidos por Brasil de los proyectos comunes, reaccionaron con sorpresa e indignación, por lo menos al principio. En los encuentros posteriores de los jefes de estado y de gobierno, se reafirmaría la idea de que el continente suramericano habría de ser una región política y económica de cooperación, y la integración regional una forma confirmativa de su identidad como región51. En esta corriente se inscribe la concepción suramericana de Área de Libre Comercio (ALCSA), presentada por Brasil en 1993 como alternativa a ALCA/ /FTAA, que ya entonces despertaba sentimientos contradictorios. El camino hasta la realización de ALCSA pasaba por un acuerdo de cooperación con MercosurComunidad Andina. El siguiente pacto sobre esta cuestión fue firmado en abril de 1998 y, aunque surgieron algunos temas polémicos, las conversaciones duraron largos años con diferente nivel de intensidad. Por último, en diciembre del año 2003 se selló el acuerdo, por el cual se ampliaba el área de libre comercio a cuatro países Mercosur y tres países andinos, Ecuador, Colombia y Venezuela (el Perú había firmado un pacto de libre comercio con Mercosur unos meses atrás y Bolivia ya en 1996).

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Spyra J., “Chile. Oś Pacyfiku i Oś Atlantyku. Azja i Ameryka Łacińska w chilijskiej polityce zagranicznej”, en: Gawrycki M. (ed.), Ameryka Łacińska w regionie Azji i Pacyfiku, Wyd. Adam Marszalek, Toruń 2007, pp. 238-240. 51 Gawrycki M. (ed.), op. cit., pp. 95-97. 674

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El presidente Cardoso en la I Cumbre de América del Sur en Brasil en el año 2000 expuso su visión particular de los “Estados Unidos de América del Sur”, que no fue recibida con especial entusiasmo por los demás presidentes. Se decidió entonces cuáles serían los cinco sectores en los que se iban a reforzar las actividades en pro de la integración: fomento de la democracia, intercambio comercial, problema del narcotráfico, información y tecnología, desarrollo de la infraestructura física. El efecto mesurable de estas conversaciones en su última etapa fue la aceptación de la IIRSA, Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana, con carácter estrictamente económico52. Sin embargo, sería en la siguiente reunión, durante la cumbre de Guayaquil en julio de 2002, cuando avanzaron con rapidez las conversaciones acerca de la creación de “un espacio común suramericano”, basado en los principios de la democracia, la paz, la cooperación, la integración y la seguridad, incluido el acuerdo de abrir un área suramericana de paz53. La idea de integración suramericana recibió el apoyo por parte del presidente de Brasil Lula da Silva, así como del carismático presidente de Venezuela, Hugo Chávez. Solo entonces los procesos de integración, con este perfil, cobraron ímpetu y, por fin, en diciembre de 2004, en la III Cumbre de América del Sur en Cuzco, doce presidentes54 firmaron la declaración de la Comunidad Sudamericana de Naciones, CSN. La declaración bilateral de Cuzco expresa la voluntad de llevar a cabo la integración según el modelo de la Unión Europea, que incluiría una divisa común, parlamento y pasaporte. Se contempla la posibilidad de alcanzar esta compleja unión económica, según el patrón de la UE, en el año 2019. El mecanismo del que servirse para esta cooperación fue determinado en la I cumbre de la CSN en septiembre del año 2005 en Brasil, donde se establecieron también los pilares principales sobre los cuales se apoyaría la misma. A saber: 1. integración de la infraestructura, del desarrollo y de la competitividad, fundamentados sobre la EID (Eje de Integración y Desarrollo); 2. integración política; 3. integración económica. A su vez, en la I Cumbre Sudamericana de Energía, que tuvo lugar en abril del año 2007, en la isla Margarita (Venezuela) se acordó el cambio de denominación del proceso de integración por el de Unión de Naciones Suramericanas, UNASUR. 52

Más sobre el tema de IIRSA en la parte siguiente de este capítulo. Serbin A., “Sur, ALCA y después: ¿Hacia la creación de un espacio sudamericano?”, en: Rodriguez F. (ed.), Ameryka Łacińska – rozumem i sercem, CESLA UW, Warszawa 2003, p. 357. 54 Los países miembros son: Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela) Comunidad Andina (Ecuador, Perú, Bolivia, Colombia), además de Chile, Guayana y Surinam; a su vez, México y Panamá mantienen su estatus de observadores. 53

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En la primera etapa de montaje de la integración, se renunció al establecimiento de servicios burocráticos, a fin de evitar costes innecesarios. En consecuencia, la CSN se sirve de las instituciones que fueron nombradas en las fases iniciales de la integración, por ejemplo: el encuentro de jefes de estado y el encuentro de ministros de asuntos exteriores y de otros sectores, la Secretaría Permanente con sede en Quito, Consejo de Delegados, la Comisión Estratégica. Para el financiamiento de proyectos en el campo de la infraestructura se preparó, por iniciativa de Venezuela, el Banco del Sur, que sin embargo no es una institución de UNASUR. En la cumbre extraordinaria de mayo de 2010, en Campana (Argentina), fue elegido como Primer Secretario General de UNASUR con una cadencia de dos años el ex presidente de Argentina, Néstor Kirchner55. La evolución de esta iniciativa se ha visto determinada por una serie de factores, no siempre además de orden económico. A menudo es un proyecto percibido a través del prisma de las ambiciones imperialistas de Brasil, que es el país más fuerte del grupo y trata de darle una dirección acorde a su visión particular de las relaciones internacionales. Pero aunque UNASUR sea considerada un instrumento de la diplomacia brasileña, resulta difícil dictaminar el grado de aceptación de esta actitud por parte del resto de países miembros. Igualmente, en el seno de UNASUR, se produce cierta tensión, debido a que una parte de las naciones ejerce una política proestadounidense, llegando a acuerdos para el libre comercio con los Estados Unidos, y el resto de las mismas se muestran más bien críticas (Venezuela incluso de un modo abierto y altisonante) con las tentativas del vecino del norte de inmiscuirse en los asuntos internos del continente. Por otra parte, no es tampoco fácil de definir la posición de México y América Central. Formalmente, están fuera del grupo y no participan en los trabajos para la integración, manifestando su descontento en los foros internacionales por el hecho de haber sido excluidas. Así pues, queda abierta la interrogante acerca de la unidad latinoamericana y su pertenencia cultural, histórica y lingüística a un mismo tronco. ¿Es posible en este estado de cosas seguir hablando de la construcción de una identidad latinoamericana? Sin duda, UNASUR tiene ante sí un largo camino que recorrer si quiere ser considerada como un protagonista independiente en la arena internacional. Por lo que parece, incluso Brasil, de hecho spiritus movens de la Unión Suramericana, carece todavía de una visión concreta acerca de la creación de este espacio común, lo

55 Más sobre este tema en: Maira L., “La Comunidad Sudamericana de Naciones y las perspectivas de la integración”, en: Altmann J.; Rojas F., (ed.), Las paradojas de la integración en América Latina y el Caribe, FLACSO, Siglo XXI, México 2008.

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cual se ve corroborado por el frecuente cambio tanto de nombre como de campo de acción de la iniciativa56.

IV.1.4. IIRSA, Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana, como ejemplo de integración física en América del Sur Al describir los procesos de integración regional en el continente suramericano, se hace difícil no referirse a la concepción autóctona de integración física, que naturalmente posee dimensiones distintas y otras significaciones a las de las agrupaciones subregionales y regionales mencionadas antes, tanto más por cuanto en esta época de globalización cumple una función concreta. La Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana, IIRSA, que se formó en la Cumbre de Estados de América del Sur celebrada en Brasil en el año 2000, es una plataforma de diálogo de doces países de este continente, cuyo objetivo estriba en la introducción común de una serie de proyectos infraestructurales en el campo de la energía, el transporte y las telecomunicaciones. Su financiación corre a cargo del BID (Banco Interamericano de Desarrollo), de la CAF (Corporación Andina de Fomento) y de FONPLATA (Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata). La construcción de una infraestructura se llevará a cabo según diez (al principio fueron doce) “ejes de integración y desarrollo” previamente señalados y trazados de forma paralela, por ejemplo, el Eje Interoceánico, el Eje de Capricornio, el Eje de la hidrovía de Paraguay-Paraná, etc., a los que se les ha encargado diferentes misiones y funciones. M. Gawrycki compara de un modo metafórico la IIRSA con un tendido de puentes o de corredores con concentradas inversiones que unieran cinco islas, separadas entre sí por barreras geográficas (la Selva Amazónica, la Amazonía, los Andes, el Pantanal y, claro está, el istmo de Panamá) y políticas (por ejemplo, la falta de control gubernamental sobre gran parte del territorio de Colombia)57. Esta iniciativa se ha propuesto como fines crear una infraestructura, facilitar la circulación de mercancías a través de las fronteras entre países, edificar una 56

Gawrycki M., “Unia Narodów Południowoamerykańskich”, en: Gawrycki M. (ed.), Procesy..., op. cit., pp. 110-112. 57 Gawrycki M., “Integracja Infrastruktury Regionalnej Ameryki Południowej i Plan PueblaPanama jako koncepcje integracji fizycznej Ameryki Łacińskiej”, en: Gawrycki M. (ed.), Procesy..., op. cit., p. 227. 677

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red telecomunicativa y teleinformativa de máximo rendimiento, posibilitar la actividad del sector privado y dar soporte al desarrollo de la administración local58. Por lo tanto, los proyectos ostentan un carácter complejo, multivial e internacional. Se inscriben en la amplia concepción del regionalismo abierto, que incluye en el proceso de integración a participantes de diferente importancia y posición en el plano de las relaciones internacionales. En muchos estudios se subraya el hecho de que se trata de un proyecto suramericano, realizado sin la ayuda e ingerencia de Estados Unidos, a diferencia del muy criticado Plan Puebla-Panamá. Con toda seguridad, uno de los obstáculos más importantes en la edificación de una integración económica más profunda en América del Sur es la carencia infraestructural y la división espacial en “islas particulares”. El proyecto de IIRSA parece ser una oportunidad para facilitar la integración económica y política, y en ello estriba su misión. IIRSA tiene tantos partidarios como detractores. Estos últimos esgrimen el argumento de que este proyecto no abarca reformas económicas, ni impulsa la renovación de la industria, puesto que, pese a las declaraciones efectuadas con anterioridad, no se observan avances en el desarrollo de la tecnología teleinformática. Asimismo, se critica el que sean las corporaciones extranacionales las que más ganen con la integración física, y no los productores nacionales de la pequeña y mediana empresa (PYME). Además, algunos de los proyectos realizados no han hecho más que prolongar el aislamiento de ciertos territorios, empeorar las condiciones de vida de las comunidades locales y causar devastación ecológica, ejemplo de lo cual sería el gasoducto Coari-Manaus59. No obstante, la práctica demuestra que la iniciativa es necesaria y que, en principio, ayuda a estrechar y no a debilitar los lazos entre las regiones. No cabe la menor duda de que, si se quiere que su papel sea significativo en el progreso hacia una integración compleja, son necesarios muchos recursos financieros, que parecen difíciles de garantizar para la realización de futuras empresas ante la crisis económica en que nos hallamos sumidos.

IV.1.5. Otros proyectos de la integración en América del Sur No pueden ser pasados por alto en este apartado otros dos iniciativas parciales de integración, que comprenden los dos mayores sistemas fluviales de América del Sur. La primera de ellas responde al nombre de Organización del Tratado 58

Iniciativa para la integración de la Infraestructura Regional Suramericana, http://www.iirsa.org/areas.asp. 59 Gawrycki M., op. cit., p. 234. 678

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de Cooperación Amazónica, OTCA, y a ella pertenecen Bolivia, Brasil, Colombia, Perú, Ecuador, Guayana, Surinam y Venezuela. La creación de la OTCA estuvo guiada por la seguridad de que la importancia única a nivel global del Amazonas debía convertirse en un elemento común de la estrategia destinada a lograr un desarrollo equilibrado y un aprovechamiento óptimo de su potencial, de una forma armónica y respetuosa con el patrimonio natural60. En la década de los sesenta del pasado siglo, Brasil ya tenía una industria desarrollada y la producción nacional había sustuido una buena parte de la importación, pero ante el temor de que se agotaran las posibilidades de desarrollo en el marco de la política de sustitución de importaciones, en 1966, poco después del golpe de estado, que por otra parte hizo posible implementar algunas soluciones de tipo económico, adoptó una táctica proexportación. Con el objetivo de asegurar su posición política y económica, en el llamado periodo del “milagro económico brasileño” (entre los años 1968-74), el país no escatimó esfuerzos diplomáticos para convencer al resto de los países latinoamericanos de que abrieran los mercados a sus productos, fueran o no de carácter industrial. El instrumento que ayudaría a cumplir las expectativas del Brasil serían los acuerdos para la integración, en los cuales este país participaría y de cuya mayoría sería fuente inspiradora. En esta tendencia se incluye la firma del Tratado de Cooperación Amazónica (TCA) por ocho países interesados. Aunque las circunstancias del momento no permitieron la creación de unas estructuras integradoras adecuadas, el Pacto en sí mismo ya fue considerado por los países vecinos como un intento del Brasil de dominar la región y de destruir la cooperación de la subregión andina. Con todo, el objetivo más importante había sido logrado: Brasil disipó en el foro internacional cualquier duda acerca de la verdadera pertenencia de los recursos amazónicos. Fue en el año 1989 cuando el Tratado cobró ímpetu, gracias al primer encuentro de los países miembros, y volvió a declararse una voluntad de colaboración. Un punto importante fue la aceptación del Protocolo de Caracas, en 1998, que complementaría la vía legislativa de la OTCA. Se decidió que la sede de la Secretaría de la organización sería Brasil. La cooperación establecida dentro de este tratado habría de contribuir al desarrollo de la cuenca del Amazonas, a la mejora del nivel de vida de sus habitantes y a la integración de los terrenos amazónicos en las economías nacionales. La segunda de las iniciativas importantes realizadas en América del Sur es el Tratado de la Cuenca de la Plata. El establecimiento del acuerdo acerca de los recursos de la cuenca de este río goza de una larga historia, en la cual predominan los 60

O Tratado de Cooperação Amazônica (TCA), http://www.otca.org.br. 679

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periodos de mayor o menor encarnizamiento en la rivalidad entre Brasil y Argentina, cuestión ya mencionada en el apartado dedicado a Mercosur. El Tratado de la Cuenca de La Plata entre Brasil, Argentina, Bolivia, Paraguay y Uruguay data de abril de 1969 y en él se manifestaba la voluntad de realización de proyectos comunes para crear infraestructura y modernizar los terrenos rurales y para ayudar al desarrollo en campos como educación, ciencia y tecnología. Como objetivos se definieron la promoción de un desarrollo armónico y la integración de la cuenca de La Plata, con especial hincapié en el aprovechamiento de sus recursos hidraúlicos61. A partir de entonces, la cooperación se ha venido desarrollando con intensidad variada, pero se han llevado a cabo importantes proyectos y hay otros en vías de realización con notable éxito. Es innegable la importancia que ambas iniciativas tienen para la ecología y el desarrollo equilibrado de los terrenos sobre los que actúan. Si no hubieran sido emprendidas acciones comunes, con toda seguridad, no se habrían conseguido fondos para financiar los proyectos, por lo menos en lo tocante a defensa del medio ambiente, para los cuales a menudo se requiere una avanzada tecnología. Debido a sus limitados recursos, los estados suramericanos deben dirigirse más de una vez a los Estados Unidos para pedir ayuda técnica y capital, bajo la condición de cumplir las condiciones impuestas. Por supuesto, al colaborar y perfilar una posición determinada en los diferentes encuentros internacionales en pro de la defensa del medio ambiente, los países reunidos en torno a la OTCA y el Tratado de la Cuenca de La Plata tienen una mayor fuerza de persuasión. Con todo, no se puede olvidar que ambas iniciativas pueden ser también objeto de una lectura política, más concretamente como instrumento de Argentina y Brasil para hacerse con una posición dominante en el continente; la primera, en la región de La Plata, y la segunda, en la Amazonía.

IV.2. América Central IV.2.1. El Mercado Común Centroamericano (MCCA) Tras haber logrado la integración centroamericana en los años cincuenta y sesenta del siglo XX, cuyos frutos fueron la creación de un Mercado Común Centroamericano (MCCA) y la adaptación de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA) a una nueva dimensión de trabajo, se pudo observar en las dos

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El Tratado de la Cuenca del Plata, http://www.cicplata.org/dolcum_1.pdf.

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décadas siguientes una suspensión multilateral de la cooperación económica. Ello estuvo relacionado con las crisis políticas (“la guerra del fútbol” entre El Salvador y Honduras, y después los conflictos armados en Nicaragua, El Salvador y Guatemala), y también con la crisis de la deuda en América Latina. Hubo que aguardar hasta los primeros éxitos del proceso de paz en la región para que se diera una revitalización de las tareas. Las estructuras institucionales sufrirían notables cambios: en diciembre de 1991, se firmó el Protocolo de Tegucigalpa, en virtud del cual la ODECA era sustituida por el complejo y pluridimensional Sistema de Integración Centroamericano (SICA) con sede en San Salvador. Actualmente, a la SICA pertenecen siete países (Panamá, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y, desde el año 2000, Belice); por su parte, la República Dominicana ostenta, desde el año 2003, el estatus de país asociado62. Por otro lado, en virtud del Protocolo de Tegucigalpa, la actividad de la SICA se lleva a cabo a través de una serie de instituciones, sean de carácter internacional: Asamblea de Presidentes, Asamblea de Vicepresidentes, Consejo de Ministros; sean de carácter comunitario: Comité Ejecutivo, Secretaría General (SGSICA), Parlamento Centroamericano (PARLACEN), Tribunal de Justicia, Comité Consultivo. La integración centroamericana puede considerarse desde numerosas perspectivas. La cooperación con mayor veteranía es sin duda la económica, que actualmente se esfuerza por consolidar la Unión Económica Centroamericana. Este logro en una etapa tan avanzada de integración económica viene a ayudar al funcionamiento de la Secretaría de la Integración del Banco Centroamericano de Integración Económica y de la Comisión Centroamericana de Transporte Marítimo. Puede considerarse como particular eje integrador su dimensión política, que ya dio impulso al proceso centroamericano en 1951 con la fundación de ODECA. Asimismo, son importantes para la integración otros planos como el social, cultural, educativo y el de defensa del medio ambiente63. En el campo de la política exterior, la cuestión de mayor peso es su relación con Estados Unidos. En el mismo momento en que se constituyó la ODECA, la integración centroamericana pasó a ser un foco de interés para el vecino del norte, aunque en un principio había predominado el temor de que provocara un debilitamiento en las relaciones entre las dos Américas. Hoy en día, la cooperación se lleva a cabo, sobre todo, a través de vías comerciales y acuerdos económicos. Los Esta62 Cuatro países gozan de estatus de observadores en esta región: México, Argentina, Chile y Brasil, además de otros de fuera de esta región: España, China, Alemania e Italia. 63 Sistema de la Integración Centroamericana, http://www.sica.int.

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dos Unidos son el principal país receptor de la exportación de los países centroamericanos (alrededor de un 40%). En el año 2004, fue firmado un pacto para el libre comercio entre los estados de América Central y la República Dominicana64 (DRCAFTA). Mucha menor importancia tiene la colaboración con la Unión Europea: alrededor de un 13% de la exportación de América Central está destinada a los países europeos y un 9,5% de los productos importados proceden de estos. Si examinamos la relación desde la perspectiva de la Unión Europea, este intercambio comercial supone tan solo una ínfima cantidad de su porcentaje total (alrededor del 0,4% de la importación y un 0,35% de la exportación), de modo que sería difícil hablar de un trato de prioridad con esta región. No obstante, América Central sigue intentando que se sustituya el Sistema General de Preferencia, de carácter unilateral, por un acuerdo bilateral de cooperación, en virtud del cual se diera un trato más igual a la región65. Sin duda, su socio comercial más importante en América Latina ha sido y es México; asimismo, las relaciones con el resto de los estados latinoamericanos se centran principalmente en las cuestiones económicas, incluida la liberalización del comercio66. La participación de la región centroamericana en el comercio global es casi imperceptible, entre el 0,4% y el 0,5% del total del intercambio comercial y, desde el punto de vista económico, la significación del MCCA, ínfima. Existe además un peligro añadido: el de caer en la dependencia de fuentes externas de financiación. Los estrechos lazos que se mantienen con la economía norteamericana también contagian, a través de las vías comerciales y de inversión, de situaciones de crisis a los países centroamericanos, lo cual se ha hecho del todo evidente con la actual quiebra económica que planea sobre Estados Unidos.

IV.2.2. Plan Puebla-Panamá (PPP). Ejemplo de integración física en América Central El Plan Puebla-Panamá (también conocido con el nombre de Proyecto Mesoamérica) es un proyecto de integración elaborado por iniciativa de Washington, que abarca los países de América Central (Colombia se unió en el año 2006) y nue64

La República Dominicana no es miembro formal del MCCA, por eso tuvo que negociar por una vía legislativa particular un acuerdo bilateral con Estados Unidos. La situación de Panamá estaría bajo parecida reserva. 65 Más, por ejemplo, en: Stec J., “System Integracji Środkowoamerykańskiej”, en: Gawrycki M. (ed.), Procesy..., op. cit., pp. 157-159. 66 Gruszczak A., “Polityka zagraniczna państw Ameryki Środkowej”, en: Gawrycki, M. (ed.), Polityka zagraniczna państw Ameryki Łacińskiej, Wyd. UW, Warszawa 2006, p. 276. 682

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ve estados del sur y del sureste de México. Fue en noviembre del año 2000 cuando se debatió por primera vez este proyecto en el Plan Nacional de Desarrollo por el recién elegido presidente, Vicente Fox, aunque la idea de integración de los países de América Central bajo la égida de México ya había aparecido en los discursos de Miguel de la Madrid desde 1983. En junio de 2001, comenzaron oficialmente las labores preparatorias durante el encuentro de jefes de estado celebrado en El Salvador. Se declararon dispuestos a ayudar financieramente, entre otros, el BID, la CAF, el BCIE (Banco Centroamericano de Integración Económica), el Banco Mundial, la Unión Europea y los Estados Unidos. El plan tiene como objetivos dar soporte a la integración y el desarrollo regional, así como coordinar las actividades de los países participantes. Se destacaron ocho iniciativas: Iniciativa Centroamericana de la Energía, Transporte, Integración de Servicios Telecomunicativos, Turismo, Soporte al Intercambio Comercial, Desarrollo Humano, Desarrollo Equilibrado, Prevención de las Catástrofes Naturales67. Le fue concedida la máxima importancia a la integración de la red de transporte (más del 85% del total del presupuesto) y de energía eléctrica (el 11% del mismo). Las cantidades destinadas a financiar el resto de las iniciativas, sobre todo las referidas al desarrollo social y al desarrollo equilibrado, son más bien simbólicas, lo cual entra en flagrante contradicción con la declaración de objetivos del proyecto. Precisamente, en ello radica una de las críticas más sonoras del plan: en algunos círculos se piensa que el plan sirve a los intereses norteamericanos, ya que lleva a cabo, a través del mismo, una expansión del TLCAN hacia el sur y da trato de favor a las multinacionales, que indudablemente sacan grandes beneficios al encargarse de edificar una infraestructura común. Para la opinión pública, en la realización de la integración física según el PPP, se refleja la tentativa expansiva norteamericana sobre América Central, no solo de carácter económico (DRCAFTA también ayudaría a ello), sino igualmente político y militar68.

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Monografía del Plan Puebla-Panamá, Documento base. Marzo 2001, www.rmalc.org.mx/documentos/ppp_docbase1.pdf, fecha de la copia 20.06.2010, pp. 1-66. 68 Cadena Montenegro J. L., “El Plan Puebla-Panamá: una revisión geopolítica”, Gaceta Geográfica, oct. 5, 2005, p. 4; Gawrycki M., Procesy..., op. cit., p. 241.

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IV.3. Región del Caribe IV.3.1. CARICOM En 1973, los estados caribeños firmaron un tratado en el que se señalaban las prioridades de la cooperación política (Comunidad del Caribe) y económica (Mercado Común del Caribe). Gracias a los cambios habidos en América Latina, en los cuales también habían intervenido, en mayor o menor medida, los países del Caribe, esta región dejó de ser considerada en la arena internacional como uno de los principales espacios de la rivalidad propia de la guerra fría y conquistó una posición de interlocutor político y económico digno de credibilidad. Tras la declaración de Gran Anse en 1989 y después, en virtud del tratado firmado en el año 2001, se formó el CSME, que garantizaría cuatro libertades en un mercado común (la libre circulación de mercancías, servicios, factores de producción y mano de obra, entre la cual se contaba también la de trabajadores altamente cualificados y la de trabajadores autónomos, así como la libertad para ejercer la actividad económica). A largo plazo, el tratado prevé también la constitución de una unión económica y monetaria. En la actualidad, se debaten aspectos de la integración, su forma y profundidad, incluida la posibilidad de la integración política. El postulado básico de la integración para CARICOM fue la cooperación económica. Como problema principal para el desarrollo económico de las naciones caribeñas se señala la dependencia de la exportación de un solo producto (sobre todo, azúcar y plátanos) hacia un mercado de países receptores muy limitado (Estados Unidos, los países europeos). Existe también otra amenaza para la estabilidad en el desarrollo económico de los estados de esta región: la excesiva dependencia de las condicionantes externas en el caso de una economía basada en los servicios (turístico, financiero, de seguros). Se preveía que el aumento del volumen de negocios interregional mejoraría el grado de competitividad y reforzaría la posición del Caribe en los mercados internacionales, pero hasta este momento su participación en el total del volumen de negocios del comercio interregional no supera el 16% (en 1975 era de un 9%). Resulta difícil, por lo tanto, hablar de éxito en la integración política del grupo, aunque es cierto que en el año 2003, y más tarde también, se debatió en las diversas cumbres sobre la formación de una Comisión del Caribe supranacional dotada de amplias competencias, en la que actuarían un Mecanismo Regional para las Negociaciones, además de otras “estructuras unitarias” (unidades), como la Asamblea de Parlamentarios de la Comunidad del Caribe, Grupo Especial para la lucha

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contra la Delincuencia y el Crimen Organizado e incluso un Tribunal de Justicia del Caribe. No obstante, las instituciones de CARICOM, incluida su Secretaría, siguen manteniendo una posición débil y un afianzamiento legislativo escaso en comparación con, por ejemplo, las instituciones de la UE. No obstante, el CARICOM suele ser considerado el grupo de integración más avanzada aparte de la UE. CARICOM trata de estar presente en las relaciones internacionales, estableciendo acuerdos de libre comercio (con Cuba y República Dominicana), llevando a término negociaciones con la Unión Europea, Canadá y Mercosur, y desarrollando relaciones bilaterales (sobre todo con España). También Venezuela se ha convertido en un importante socio comercial (en 1993, este país depositó una petición para formar parte de este organismo, la cual ni siquiera fue tenida en cuenta por la Comunidad del Caribe). Desde septiembre del 2005 entró en vigor el acuerdo Petrocaribe, concluido entre Venezuela y la mayoría de los países del Caribe, Cuba y Dominicana incluidas, en virtud del cual la venta del petróleo se realiza en condiciones preferenciales y que, en la práctica, implica una dependencia de la región de la voluntad política de Caracas. Cabe recordar aquí una iniciativa más, sin ambiciones de convertirse en formación política o económica, que como objetivo básico se ha propuesto fomentar la cooperación con los países de las zonas donde aparece cierta coincidencia de intereses. Se trata de la AEC, Asociación de Estados del Caribe, creada en Cartagena según las bases de la convención de julio de 1994. Como prioridades en la cooperación regional se contemplaban: turismo equilibrado, comercio, transporte y desastres naturales. En virtud de tales resoluciones fueron emprendidas acciones en el sector del Área de Turismo Equilibrado del Caribe, a fin de establecer un único estándar en la región en el campo del turismo, para atraer inversión extranjera, promocionar la región y perfeccionar el transporte aéreo. De la AEC, junto a las micronaciones caribeñas, forman parte las potencias de la región, como México y Venezuela, pero también Cuba por vez primera participa en la integración del Caribe. Con toda seguridad, uno de los objetivos importantes que se ha propuesto la AEC es propagar la unidad de la región caribeña y superar las diferencias históricas, culturales, políticas y económicas.

IV.3.2 Organización de los Estados del Caribe Oriental La integración de los Estados del Caribe Oriental se remonta a los tiempos de la descolonización, al proceso inspirado por los británicos, a fin de aumentar el potencial de las ex colonias tras la expiración de la idea de una Federación de las 685

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Indias Occidentales y el surgimiento de los países con plena soberanía69. Después de muchos intentos y “pruebas de sastre”, por fin en 1967, con la aprobación del parlamento británico, se formaron las primeras instituciones de los Estados Asociados de las Indias Occidentales (el Consejo de Ministros y el Tribunal Supremo), y un año más tarde, el MCCE, Mercado Común del Caribe del Este. Los presupuestos del MCCE en cuanto a la cooperación económica superaban con creces los acuerdos de CARIFTA, cuyos miembros eran también estados caribeños, de lo que es buen ejemplo la introducción de una moneda común, el dólar del Caribe Oriental70. Así pues, cuando en junio de 1981 se concluyó el tratado de Basseterre, por el cual se convocaba la Organización de los Estados del Caribe Oriental, OECS (por sus siglas en inglés, Organization of Eastern Caribbean States), estos países ya disponían de ciertas estructuras para la cooperación económica, el llamado mercado común, un banco central y una unidad monetaria. Sin embargo, la importancia política de la organización, incluso a nivel regional, era insignificante. La situación se complicó con la intervención en Granada en el año 1983, que gozó de la aprobación del resto de los países miembros. El Tratado de Basseterre formulaba los objetivos de la organización del siguiente modo: desarrollar la cooperación de los países miembros, asegurar la soberanía y la integridad territorial, dar soporte a los países miembros para que puedan cumplir los compromisos internacionales contraídos, realizar una toma de posición común en la arena internacional y apoyar la integración económica. Sin embargo, se hallaba ausente cualquier mención al intento de una forma más avanzada de integración, por ejemplo, la unión económica. Hubo que esperar hasta el año 2001, para que fuera presentado un proyecto con este perfil; fue en la cumbre celebrada en Dominicana donde se expuso la idea de la Unión de Estados Independientes del Caribe Oriental. En el año 2008 se introdujo un nuevo proyecto que debería conducir definitivamente al pleno funcionamiento de la unión económica con un sistema de instituciones según el modelo de la UE71. No cabe la menor duda de que la constitución de la OECS debe ayudar a los países miembros a encontrar su lugar en las relaciones internacionales, incluido en el seno de CARICOM, donde se ha advertido el problema de su marginalidad. Las micronaciones caribeñas son conscientes de que su significación política y económica en el actual sistema regional y, aún más, en el global es ínfima. Uno de los 69

Cf.: Komosa M., “Integracja w regionie karaibskim”, en: Gawrycki M. (ed.), Procesy..., op. cit., pp. 174-175. 70 Desde 1965 a 1974, también en Barbados estaba en vigor la divisa común, aunque este país no era miembro del MCCE. 71 Komosa M., ibídem, pp. 176-178. 686

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principales problemas existentes es un permanente sistema de dependencia, debido a lo cual los cambios de dirección política global ejercen su influencia, a veces fundamental, sobre su situación (por ejemplo, en las crisis de la deuda, la caída de los ingresos por exportación, sobre todo procedentes de los servicios, registrada tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, los cambios climáticos, la actual crisis económica y el descenso de los ingresos del turismo).

IV.3.3. El Grupo de los Tres (G-3) En la formación de la región de la cuenca del Mar Caribe en la década de los noventa del siglo XX, hubo otra estructura integradora que desempeñó un papel significativo; estructura, con una forma y un carácter diferentes a los descritos anteriormente. El Grupo de los Tres reunió a tres estados con una posición estable en América Latina, que consideraban a la región del Caribe como una zona de influencia suya. En junio de 1994, en Cartagena, se llegó a la formalización del grupo en forma de acuerdo para el libre comercio entre los jefes de estado y ministros de México, Venezuela y Colombia, que desde hacía años llevaban celebrando múltiples encuentros. A pesar de que no se llegaron a constituir estructuras institucionales, durante algunos años cooperaron en campos tales como la economía y la política. En la década anterior, estos estados que formaban parte del Grupo de Contadora, se implicaron en el proceso de paz para alejar los conflictos de la región centroamericana, e igualmente realizaron una política activa en relación con los países del Caribe (con CARICOM, la llamada “política de corresponsabilidad” de Venezuela). La cooperación posterior del Grupo de los Tres estuvo dirigida sobre todo a las cuestiones propias de la región del Caribe: voluntad de reforzar el potencial de cada uno de los países a través del fortalecimiento del proceso integrador, iniciativa para acuerdos de libre comercio (1994), consecución del estatus de observador en CARICOM, situación en Cuba, pero también en Surinam y Haití, soporte a los intentos de crear una Asociación de Estados del Caribe (AEC). El Grupo de los Tres dejó de existir, con esta forma, en mayo del año 2006, cuando el presidente de Venezuela rompió el acuerdo por motivos políticos (el pacto siguió en vigor entre el resto de los miembros). Por lo tanto, la perspectiva de que la región de la cuenca del Mar Caribe gozara de existencia real, como una unidad conjunta en los foros internacionales, quedó postergada sine die.

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IV.4. Nueva dimensión de las relaciones con Estados Unidos La implicación de los Estados Unidos en los procesos de integración regional en el continente americano, evidente desde el principio de los años noventa, es consecuencia de la superposición de varias circunstancias. En primer lugar, se vincularía a ciertas revalorizaciones observadas en las relaciones internacionales tras el fin de la guerra fría y la caída del comunismo en Europa. Estados Unidos debía redefinir su posición en la realidad posterior a la guerra fría. En segundo lugar, ello estaría relacionado con la serie de cambios en la economía mundial relacionados con la globalización y al proceso de interdependencia. Se hizo patente el debilitamiento de la posición de los Estados Unidos como líder, que desde el punto de vista económico, sufría serias dificultades para hacer frente a la competencia internacional. En tercer lugar, ejerció una influencia, nada despreciable, el éxito de la integración europea, cuyo Mercado Único Europeo, constituido en 1992 como culminación de un proceso de integración de treinta años, suponía un serio desafío para los Estados Unidos. Cundió el temor de que una Europa unida se convertiría en Fortress Europe, que no mostraría interés en establecer contactos con países fuera de la región y que su potencial colocaría los acentos económicos en el mundo de una forma distinta. A su vez, los países de América Latina, que tras la grave crisis de la deuda de 1980, habían recobrado la estabilidad económica y la capacidad de desarrollo, empezaron a ser un terreno muy atractivo para los intereses norteamericanos. Las nuevas elites políticas, a menudo formadas en universidades de los Estados Unidos en el espíritu neoliberal, esperaban por lo general el apoyo de esta nación para lograr el establecimiento de la democracia. Así pues, la creación de un clima favorable a las reformas y a la estabilización política de los países de América Latina habría de pasar por el estrechamiento de los lazos y el aumento de la interdependencia con el vecino del norte. Estaba generalizada la opinión de que precisamente esta integración económica iba a condicionar los procesos de adaptación y modernización de sus economías y a conseguir un aumento de la competitividad. En definitiva, por aquel entonces, tanto la administración de Washington, como las de los países latinoamericanos manifestaban ideas semejantes en cuanto a los procesos económicos, lo que habría de suponer un fuerte impulso para la integración regional. Desde finales de los años ochenta, se llevaron a cabo intensas negociaciones en pro de la conclusión de acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales. Los nuevos escenarios políticos y económicos arrojaron luz también sobre la necesidad 688

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de dirigir los esfuerzos hacia una integración continental, de ahí que la iniciativa del presidente Bush, Enterprise for the Americas, gozara de vivo interés entre los líderes de los países latinoamericanos durante su IV cumbre, celebrada en Cartagena en 199472.

IV.4.1. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN / NAFTA) Estados Unidos entabló las primeras negociaciones para los pactos de libre comercio, que habrían de anticipar los acuerdos multilaterales entre los países de América del Norte, simultáneamente con sus vecinos del norte y del sur en la segunda mitad de la década de los ochenta. En octubre de 1987, se concluyó el pacto CUSFTA con Canadá (en vigor desde enero de 1989), principal socio económico de Estados Unidos desde hace ya muchas décadas. También con México se pudo observar una paulatina interdependencia comercial, por ejemplo, mediante acuerdos en el tema de subsidios y aranceles neutralizadores de subsidios (1985) y acuerdos en tema de procedimientos consultativos en las relaciones comerciales e inversoras (1987). A principios de los años noventa, las tres cuartas partes del intercambio comercial de México estaban dirigidas a su vecino del norte. Ante las transformaciones sufridas por la economía mundial, la progresiva globalización y los cambios en la región latinoamericana, el siguiente paso normal a seguir fue iniciar las negociaciones con el fin de crear un área de libre comercio. Finalmente, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, TLCAN/ NAFTA, se concluiría en diciembre de 1992 y, tras una difícil ratificación, entró en vigor en enero de 199473. Se constituyó un enorme espacio económico, con un PIB de 17 mil millones de dólares y una población de 460 millones de personas.

72 Cf. Liberska B., Nowe wyzwania integracyjne. NAFTA i inne regionalne inicjatywy na kontynencie amerykańskim, PAN INE, Warszawa 1995. 73 La divergencia de posturas concierne a los principios regulares del comercio en ciertos sectores (textil, agrícola, motorización), a la apertura de la industria petrolífera mexicana, a los trámites bancarios para los inversores en el resto de los países, al cumplimiento de las normas ecológicas, epidemiológicas, laborales, etc. En todos los estados, que formaban parte del pacto, se llevó a cabo una intensa campaña de promoción para convencer a las sociedades y parlamentarios, predispuestos escépticamente, de las ventajas del acuerdo. Entonces y ahora no dejaron de oírse voces críticas y de protesta social (por ejemplo, la de los zapatistas en el estado de Chiapas). (Cf. Kukułka J., Historia współczesna stosunków międzynarodowych, Warszawa 2001, pp. 634-635).

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Fue un tratado que entró de pleno en la corriente del regionalismo abierto. En estos tiempos globalizadores, la participación en el mismo debería proporcionar a México, sin duda el socio más débil de los tres, una serie de beneficios, gracias a la liberalización del comercio, los flujos financieros, la apertura del mercado a la inversión extranjera y la integración con los países altamente desarrollados. Desde sus mismas bases, el TLCAN es un área de libre comercio y no contempla la posibilidad de una posterior integración, más profunda, por ejemplo, en forma de unión arancelaria. Por otra parte, goza de un carácter abierto, en el sentido geográfico, para potenciales nuevos miembros (de ahí que también se hayan producido intentos de ampliar la TLCAN con países de América Central o con Chile). A decir verdad, esta organización no posee estructuras institucionales y las regulaciones burocráticas se reducen al mínimo imprescindible. El servicio a las zonas temáticas concretas se realiza con ayuda de comités y grupos de trabajo. La institución más importante es la Comisión de Libre Comercio, que vela por la realización de los postulados del TLCAN; además, actúa el Comité de Auditoría y la Secretaría del TLCAN, con tres secciones nacionales. Los objetivos del tratado son la liberalización del comercio y la cooperación económica, apoyada en presupuestos claros y en normas comerciales de transparencia, la consolidación de la competitividad en cuanto a las mercancías y servicios, la creación de nuevos puestos de trabajo, la mejora del nivel de vida. Objetivos económicos que, sin embargo, deben ser realizados en el respeto al medio ambiente, en la defensa del bien público, los derechos de los trabajadores, la propiedad intelectual y en los esfuerzos redoblados en pro de un desarrollo equilibrado. Los efectos visibles de la liberación del comercio dentro del TLCAN han sido un significativo aumento del intercambio comercial y cambios en la estructura del mismo. El crecimiento anual medio de la exportación mexicana entre los años 1994 y 2006 alcanzó casi un 11,5%, lo que significa que se desarrolló a un ritmo dos veces más rápido que anteriormente74. En ese periodo, la participación de México en el comercio global pasó del 1,4% al 2,1%. El principal socio de México siguen siendo los Estados Unidos, hacia donde se dirige el 85% de las mercancías mexicanas y de ahí procede alrededor del 51% de la importación. El intercambio de productos con Canadá tiene una importancia relativamente menor, aunque observamos un aumento en cuanto a la importación.

74

Una amplia reflexión sobre los efectos de la integración económica en el marco del TLCAN/NAFTA puede encontrarse en Liberska B., “Integracja krajów NAFTA a globalny kryzys gospodarczy”, en: Ameryka Łacińska, CESLA UW, No. 1 (67), 2010, pp. 37-47.

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Por lo que concierne a la estructura de la exportación, esta es fundamentalmente distinta a la de principios de la década anterior. Entonces dominaban las materias primas, principalmente el petróleo (alrededor de un 60% de la exportación), actualmente más del 80% de la exportación lo constituyen los productos manufacturados75. Algunos analistas han destacado que hasta un 50% de la exportación procedería de las maquiladoras, por lo que no se produciría un aumento importante del valor añadido. Cabe también advertir que existe una clara asimetría en las relaciones comerciales entre los socios comerciales del TLCAN. Para la economía de los Estados Unidos, el intercambio en el marco de este acuerdo no es de crucial importancia (a México llega alrededor de un 13,5%, a Canadá un 15% del total de la exportación, lo cual ha provocado que, últimamente, su atención se haya desviado hacia los países asiáticos, en particular hacia China (alrededor del 17% de la exportación); es más, China se ha convertido en un serio rival para México en lo referente a la exportación de una serie de manufacturas al mercado norteamericano. En definitiva, Canadá y México son, económicamente hablando, muy dependientes de su vecino. La integración en el marco del TLCAN se realiza también a través de la liberalización de flujos de capital y la creación de condiciones favorables para los inversores extranjeros, lo que va acompañado de un aumento de las inversiones extranjeras directas entre los socios. De igual modo que ocurre en cuanto a la liberalización del comercio, así también en la liberalización de los flujos de capital, todos los países se han reservado ciertos sectores (por ejemplo, México limita el acceso a la inversión extranjera en el sector petrolífero). La constitución del TLCAN ha aumentado la dinámica con respecto a la afluencia del capital inversor en mayor medida que en el campo del intercambio comercial, y este mercado se ha convertido en una de las zonas más atractivas para la inversión del mundo entero76. México es actualmente receptor y beneficiario de la inversión extranjera; la cantidad de IED depositada en este país, ingresada en el año 2006, fue seis veces mayor que antes de la entrada en vigor del acuerdo. Alrededor del 60% de la inversión procede de los Estados Unidos, a los que les resultan atractivos el bajo coste de la mano de obra, la cercanía geográfica y un acceso privilegiado al mercado; no obstante, en los últimos tiempos ha crecido la presencia de inversión extranjera (de España y Holanda, en concreto). La mitad de la inversión se concentra en las maquiladoras.

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Ibídem, pp. 38-39. Ibídem, pp. 40-41. 691

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La firma del acuerdo del TLCAN mantuvo como propósito inicial dar un fuerte impulso a las economías implicadas en el desarrollo, con lo cual el mayor beneficiario de la integración habría de ser el socio más débil, es decir, México. Sin embargo, este último país no registró un mayor ritmo de crecimiento económico de sus estados. Es más, se agrandaron incluso las diferencias en el nivel de desarrollo entre el norte del país, rico e industrializado, y el sur, pobre y agrícola77. Las desigualdades sociales en todo México no han cambiado en absoluto y siguen siendo enormes (alrededor de un 45% de la población continúa viviendo en la pobreza). El problema de los mexicanos son los bajos sueldos y la falta de nuevos puestos de trabajo. Por otra parte, la crisis financiera, en la que se sumieron los Estados Unidos en el 2007, no tardó en convertirse en una crisis económica mundial y debilitó muy gravemente la economía mexicana, a consecuencia también de su dependencia con respecto al vecino del norte (en el año 2009, la caída del PIB mexicano supuso un 6,8%, o sea, fue mayor que en los años de la Gran Crisis)78. Uno de los objetivos establecidos por el acuerdo de integración norteamericano fue el de la regulación de la migración ilegal a Estados Unidos. Con todo, después de algunos años, tampoco en este campo se puede hablar de éxito, ya que el número de emigrantes con destino a Estados Unidos no ha descendido en absoluto. A resultas de la liberalización del intercambio comercial en el sector alimentario, su producción en México ha pasado a ser no rentable, dado que se hace muy difícil competir con la producción alimentaria de Estados Unidos subvencionada por el estado79. Masas enteras de campesinos mexicanos han perdido paulatinamente su fuente de ingresos, así que tanto el número de desempleados en las ciudades, como el de los que tratan de cruzar la frontera a la búsqueda de algunos ingresos para mantener a sus familias, no ha hecho más que crecer. Por lo que respecta al incremento de la producción en el sector industrial, no se ha visto reflejado en un incremento de los sueldos reales ni en la creación de empleo. Asimismo, en la actualidad, el país se enfrenta al problema de los inmigrantes que regresan de Estados Unidos, debido a la pérdida de sus fuentes de ingresos en esta época de crisis, y que no gozan de posibilidad alguna de encontrar trabajo. A consecuencia de todo lo cual, se observa una continuidad de fenómenos como son la exclusión, la tensión 77

Aguirre Reveles R., Sandoval Terán A., Mexico, Among the Most Unequal Social Watch, http://www.socialwatch.org/es/informeImpreso/pdfs/mexico2001_esp.pdf. 78 Liberska B., Integracja..., op. cit., p. 45. 79 México, país cuyo alimento básico es el maíz y que hasta hace poco tiempo era líder en su producción y exportación, en la actualidad lo importa de Estados Unidos, dado el bajo precio de su venta gracias a los subsidios estatales (cf.: Fiess N., Lederman D., Mexican Corn: The Effects of NAFTA, Trade Note, World Bank, Nov. 2004). 692

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social y las protestas, el aumento de la delincuencia, incluida la de grupos organizados y carteles del narcotráfico. Por lo tanto, se cuestiona de un modo generalizado la validez del modelo de desarrollo neoliberal aceptado y se culpa al TLCAN de las dificultades de la economía del país. Asimismo, del informe del Banco Mundial se colige que la integración norteamericana no ha ejercido una influencia positiva en los niveles educacionales, en el aumento de la innovación o en la mejora de la infraestructura80, sin lo cual se hace imposible hablar de crecimiento equilibrado, a pesar de los índices macroeconómicos satisfactorios. El TLCAN se considera el primer pacto de libre comercio, en el cual una de las cuestiones primordiales es la problemática relacionada con la defensa del medio ambiente81. Y sin embargo, como ya se estima desde la perspectiva de algunos años, esto no ha impulsado de modo significativo la mejora de los estándares en cuanto a la protección medioambiental en México, más bien, todo lo contrario82. Además, las partes firmantes, en un anexo al tratado, se habían comprometido al mejoramiento de los estándares en la seguridad y condiciones laborales, sobre todo en lo tocante al aseguramiento jurídico de los derechos de los trabajadores. En este terreno, tampoco puede hablarse de resultados satisfactorios. Si bien es verdad que, apenas entrado en vigor el acuerdo, se crearon algunos miles de puestos de trabajo, sobre todo en las cadenas de montaje del tipo maquiladoras en los estados del norte y centro de México (por otra parte, las maquiladoras, aunque en menor medida, ya existían desde el principio de los años setenta), las condiciones y la higiene laborales de las mismas se alejaban mucho de los estándares aceptados oficialmente. Las normas aceptadas respecto a este no son cumplidas por la administración mexicana, pero tampoco, y sobre todo, por los inversores extranjeros, especialmente norteamericanos. Por añadidura, desde el principio de la actual década, los inversores, deseosos de abaratar aún más los costes de la producción, han empezado a trasladar las cadenas de montaje, primero a China y después, a la India e Indonesia, donde la mano de obra (y costes laborales) son aún más baratos83.

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Nakonieczna J., “Ameryka Łacińska w procesie integracji zachodniej hemisfery”, en: Gawrycki M. (ed.), Procesy..., op. cit., p. 201. 81 Ibídem, p. 195. 82 La intensificación de la producción industrial y el translado a México de muchas fábricas de sectores de alto riesgo para el medio ambiente ha disparado el nivel de contaminación en un grado mucho mayor que el de los ingresos nacionales. Cf. Chrzanowski I., NAFTA. Nowe “wyzwanie amerykańskie”?, Wyd. Economicus, Warszawa 2005, pp. 91-92. 83 Sanahuja J. A., “Regionalismo e integración en América Latina: balance y perspectivas”, Revista Pensamiento Iberoamericano, No. 0, Febrero 2007, p. 7. 693

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El TLCAN fue constituido por definición como un área de libre comercio, en la cual los beneficios de la integración deberían reflejarse en un incremento del bienestar de toda la sociedad, y no solo en la mejora de los datos macroeconómicos. Efectivamente, en México se ha registrado un aumento de la participación comercial (de alrededor de un 37% antes del TLCAN, hasta alrededor de un 75% actualmente) y de la inversión (analógicamente de 1,2% hasta un 3%) en los ingresos nacionales; el PIB, a su vez, tuvo un incremento real de alrededor de un 40% (desde 1994 hasta 2006)84. Pero, con todo, la apresurada apertura de la economía al intercambio internacional y la imposición del modelo neoliberal, sin una preparación institucional previa, han traído consigo ciertas amenazas, bastante visibles en el caso de México. Se escucha con una frecuencia cada vez mayor que para aprovechar al máximo de las ventajas de la integración y globalización, no basta con la liberalización del comercio y que, incluso si los países socios están altamente desarrollados, no tiene por qué darse una convergencia real. La actual crisis económica, que sigue atenazando y que tanto ha quebrantado las economías de los países miembros del TLCAN, puede ser considerada como un serio desafío para la integración norteamericana.

IV.4.2.DR-CAFTA Por iniciativa del presidente Bush, los Estados Unidos se convirtieron en el país promotor de la idea de crear un área interamericana de libre comercio. Si puede tratarse la constitución del TLCAN como un primer paso en esta dirección, el segundo sería el de centrarse más en la cooperación con otro de los socios comerciales “naturales”. A saber: América Central. Tan pronto se hizo patente que los estados suramericanos manifestaban serias objeciones en cuanto a la legitimidad de formar la ALCA, en la forma propuesta por el vecino del norte, y que su realización se posponía a un cercano, pero indeterminado, futuro, toda la atención de Estados Unidos se centró en el esfuerzo por establecer un acuerdo bilateral en esa otra región. La inauguración formal de las negociaciones entre los cincos países centroamericanos, Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica, con Estados Unidos tuvo lugar el 2003, y en diciembre de ese mismo año se llegó ya a un acuerdo en cuanto al contenido del acuerdo. Al cabo de unos meses, la República

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A su vez, el PIB de Estados Unidos y Canadá se elevó, en esa misma época, en un 50% aproximadamente. Liberska B., Integracja..., op. cit., p. 44.

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Dominicana manifestaría su interés por el pacto, lo que habría de provocar un cambio en su denominación (en inglés, Dominican Republic-Central American-United States Free Trade Agreement). Por fin, los jefes de estado firmaron el acuerdo en agosto de 2004. Los trabajos para la ratificación del contrato (que según el derecho internacional reviste forma de tratado) en los países en concreto duraron algunos años más, y su plena entrada en vigor fue a partir del 1 de enero del año 2009, cuando, el último país, Costa Rica dio su ratificación85. DR-CAFTA es un acuerdo comercial regional, que presenta objetivos comunes, pero que permite conseguirlos según el propio calendario de trabajo de cada país. Es un acuerdo de carácter complejo y recíproco, que viene a sustituir los pactos anteriores, unilaterales y preferenciales, vigentes en las relaciones comerciales con Estados Unidos, en particular el GSP, la CBTPA y otros. DR-CAFTA ha sido proyectada de un modo similar al TLCAN y en el curso de unos años, periodo necesario para aplicar el sistema de aranceles de los países miembros, deberá convertirse en un área integral de libre comercio. Canadá está en curso de negociaciones para un acuerdo semejante, Canada-Central America Free Trade Agreement. En base a los contratos firmados con anterioridad, alrededor del 80% de la exportación de América Central a Estados Unidos estaba exenta de tarifas arancelarias. Sin embargo, DR-CAFTA prevé la reducción de los aranceles del comercio recíproco y da preferencia a la parte norteamericana. Desde el momento de la entrada en vigor del acuerdo, alrededor del 80% de los productos industriales y un 50% de los alimentarios procedentes de la exportación de Estados Unidos se han visto eximidas de aranceles86. Como, a simple vista, era exclusivamente el vecino rico del norte el que se beneficiaba del pacto DR-CAFTA, la sociedad centroamericana no estaba convencida de las posibles ventajas de este acuerdo, de ahí que las negociaciones, como había ocurrido en el caso de NAFTA, fueran arduas y hubieran de ser reforzadas por campañas para promocionarlo. Cabe destacar que, para los países de América Central, los Estados Unidos son el principal socio comercial: receptor de alrededor del 56% de la exportación y fuente del 44% de la importación87. Sin embargo, para estos, América Central constituye un socio comercial de mucha menor importancia.

85

Hornbeck J.F., The Dominican Republic-Central America-United States Free Trade Agreement, Congressional Research Service, Enero 2009, http://assets.opencrs.com/rpts/RL31870_20090108.pdf, pp. 30-32. 86 Ibídem, pp. 3-4. 87 IMF. Direction of Trade Statistics, Factbook, 2008 695

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Asimismo, la introducción de notas en el acuerdo acerca de los derechos a la propiedad intelectual y la falta de un aseguramiento adecuado de los intereses de la agricultura, base de manutención para la mayoría de los habitantes de la región, se ha considerado una serie amenaza. A su vez, en los Estados Unidos también se han alzado voces críticas por parte de los sindicatos, granjeros y de la industria textil, que temen un aumento del desempleo provocado por el traslado de parte de la producción a los países de América Central. La crítica estriba, sobre todo, en que América Central sale comparativamente ganando para el mercado laboral, no a causa de los salarios más bajos, sino de los costes de protección laboral más bajos (negligencia en cuanto a los estándares y la higiene laboral, falta de seguridad social, bajo nivel de protección medioambiental)88. Al sellar el acuerdo, Washington arguyó que en él veía un instrumento para una misión más amplia: la de dar soporte a la democracia y luchar contra el terrorismo; las cuestiones económicas pasarían a un segundo plano. A fin de mejorar las condiciones de trabajo en América Central, se ha creado un programa especial financiado por los Estados Unidos89.

IV.4.3. Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA/FTAA) La idea de hacer una unidad de las economías de los países del hemisferio occidental en un área de libre comercio, que se inscribiera en una política más amplia de propagación de las tendencias del libre comercio a escala global, fue expuesta oficialmente por el presidente Bush en la I Cumbre de las Américas en diciembre de 1994, en Miami. Se elaboró en el marco del proyecto “Iniciativa para las Américas”, inaugurado en 1990 y gracias al cual se preveía estrechar la cooperación de Estados Unidos con la región latinoamericana. El Área de Libre Comercio de las Américas emularía la forma del TLCAN, pero extendiéndose hasta el límite sur del continente. En un principio, los representantes de los 34 países de la región mostraron un gran interés por el proyecto ALCA/FTAA (Área de Libre Comercio de las Américas/Free Trade Area of the Americas), en cuyo seno se procedería a una paulatina eliminación de las barreras para ceder el paso a una libre circulación del comercio y la inversión. Acordaron, por lo tanto, que hasta el año 2000 se tomarían las medidas previstas en esa dirección y que hasta finales del año 2005 se emprenderían las actividades.

88 89

Nakonieczna J., op. cit., pp. 202-203. Ibídem, p. 203.

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El objetivo del proyecto fue la creación de un área de libre comercio y una integración regional, que de la forma más eficaz estimulara el crecimiento económico, redujera la pobreza y condujera al desarrollo y la integración mediante la liberalización comercial. Se aceptó dar un trato particular según las necesidades y sensibilidad a cada uno de los países miembros del área, resultantes de las diferencias en el nivel del desarrollo y de las dimensiones de las economías del hemisferio, con ayuda de herramientas y mecanismos adecuados al caso. Cada país en concreto podía asumir, como aconsejable, un diferente grado de colaboración, establecido en el marco del acuerdo; por otro lado, se consideró que una de las principales misiones consistiría en dar con un conjunto común y equilibrado de derechos y obligaciones aceptado por todos los países. Además, las negociaciones permitían a los países, que lo creyeran ventajoso, entablar acuerdos dentro del ALCA en lo referente a otros beneficios y deberes adicionales de mayor o menor envergadura. Una de las posibles soluciones para estos países sería la de establecer negociaciones multilaterales dentro del ALCA, a fin de definir tales deberes en sus campos de interés más convenientes. Las negociaciones propiamente dichas se iniciaron tras cuatro años de preparativos, en abril de 1998, en la cumbre de Santiago de Chile. Para coordinar los trabajos en curso, se constituyó el Comité para las Negociaciones Comerciales, que asesoraría el encuentro de nueve grupos temáticos. Pronto se vio que, si se quería llegar a unas reglas de compromiso en cuanto al funcionamiento de la zona, se debían tratar más de 5 mil cuestiones polémicas, lo que provocaría una integración económica real muy reducida. Desde el punto de vista económico, incluso resultaba difícil hablar de un área de libre comercio, más bien se trataba de su sucedáneo. En último término, fueron los propios estados que dirigían las negociaciones, Brasil y Estados Unidos, los que se mostraron partidarios de esta salida. Así pues, la integración de ambos continentes concerniría tan solo a unos sectores seleccionados de la economía, dejándoles a los respectivos países libertad de decisión en cuanto a la regulación de las tarifas en los sectores en los que no se había llegado a un acuerdo90. Cada país aceptaría unas obligaciones referentes a la liberación de su mercado, tan solo en la medida en que las considerara plausibles de aceptación. Incluso Canadá, Chile y México, países que se habían opuesto más por-

90

Cf.: Oppenheimer A., “Las mentiras sobre el libre comercio”, El Nuevo Herald, www.miami.com, 21.11.2003; “The FTAA: Brazil and US Agree to Differ”, Latin American Economy&Business, Noviembre 2003; www.alca-ftaa.org.

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fiada y largamente a los principios de libre albedrío en cuanto a la toma de decisiones en el seno del ALCA, acabaron por aceptar tales resoluciones. Al mismo tiempo, se determinó que algunos países podrían emprender iniciativas para llegar a una mayor liberalización en relación a algunos socios comerciales dentro de los límites del ALCA. Estaba generalizada la opinión de que un área de libre comercio era muy necesaria para los protagonistas económicos más importantes de las dos Américas, es decir, Brasil y Estados Unidos: ambos países salían ganando sobradamente con la supresión de las barreras arancelarias para el comercio. En particular, tras el fracaso de las conversaciones sobre la liberalización del comercio en el foro de la Organización Mundial del Comercio (OMC), celebrado en Cancún el 200391, se hizo patente que el área de libre comercio y los acuerdos bilaterales de comercio no serían más que el principal y, en la práctica, el único medio de supresión de las barreras arancelarias y extraarancelarias, y que el Área de Libre Comercio de las Américas tenía otra misión encomendada: la de servir de contrapeso a la Unión Europa, que hasta ese momento había logrado dominar la exportación mundial. Sin embargo, en la IV Cumbre de las Américas en Mar del Plata (Argentina), en noviembre de 2005, se daría un serio enfrentamiento entre las dos visiones posibles de la integración del continente; por una parte, la de América del Norte, apoyada por algunos países latinoamericanos, que habían establecido acuerdos comerciales con su vecino del norte, propagaba la formación de un área de libre comercio desde Alaska hasta Tierra del Fuego; por otro lado, la representada por Brasil y Venezuela, que aspiraban a forzar una integración a la manera de Mercosur o UNASUR, pero más ampliada y reforzada, tras lo cual podría contemplarse la posibilidad de hacer extensible el área de libre comercio hasta la América del Norte. Las negociaciones quedaron en punto muerto por lo que respecta a cuestiones hasta hoy en día no resueltas; por ejemplo, en el foro de encuentros organizado no hace mucho por la OMC (Rondas de Doha en el 2001) y después en Cancún (2003), los observadores pudieron constatar que la división entre un Norte rico y un Sur pobre seguía manteniendo la actualidad y que, pese a las divisas comunes proclamadas en las cumbres, los intereses de los países desarrollados entraban en profunda contradicción con los intereses de los países en vías de desarrollo92. Justamente una de las cuestiones polémicas, para la que aún no se ha podido hallar un

91 92

Kuźmicz M., “Kłótnia w WTO, czyli celne ciosy w Busha”, Gazeta Wyborcza, 13.11.2003. “Remember Doha?”, The Economist, 17.07.2008.

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compromiso dentro del Área del Libre Comercio de las Américas, radica en el sector agrícola. Los Estados Unidos, que practican una política subsidiaria de miles de millones de dólares para este sector, lo cual además entra en flagrante contradicción con la idea, fomentada, de libre comercio, temen abrir sus mercados a la exportación de productos agrícolas más baratos y de alimentos elaborados procedentes de los países de América Latina. El azúcar, las gambas o camarones, las naranjas y la carne de vacuno, sin ir más lejos, son mucho más baratos en los estados del Mercosur, incluso si le sumamos los costes del transporte, que sus equivalentes norteamericanos. Los estados latinoamericanos son conscientes de su posición dominante en la agricultura, como consecuencia del coste mucho menor de los factores laborales, y por eso les ha resultado muy difícil a los países más pobres de la región, como Bolivia o Ecuador, aceptar el cierre del ALCA a la agricultura suramericana, ya que para ellos la liberalización comercial de los productos del campo supone, en principio, la única posibilidad de desarrollo. Son países, que no disponen de una industria tan avanzada como la brasileña, exportadora en la actualidad de más de un tercio de su producción permanente a los Estados Unidos, incluso a pesar de las altas tarifas arancelarias. Otra de las cuestiones, estancadas en punto muerto, fue la relacionada con la exigencia de aceptación de unas normas comunes que respetaran, tanto la propiedad intelectual, como las inversiones extranjeras, y que deberían ser obligatorias para todos los países miembros del ALCA/FTAA. Brasil, representante no formal de los intereses de los países latinoamericanos durante las negociaciones, aduce que los servicios financieros norteamericanos más baratos, o su electrónica, no tardarían en desplazar a los de la competencia latinoamericana. No cabe la menor duda de que supone ardua tarea elaborar una concepción aceptable para un buen puñado de países con un potencial económico y político, un nivel de desarrollo y una posición internacional muy variados. Los países latinoamericanos, sobre todo los más débiles desde el punto de vista económico, expresan sus temores acerca de las posibles relaciones asimétricas de dependencia en la zona proyectada, lo cual podría causar una distribución desigual de los potenciales beneficios. Se han alzado voces de protesta contra el ALCA, y durante las Cumbres de las Américas tienen lugar encuentros, manifestaciones, conferencias de los adversarios de esta organización bajo la divisa común de STOP FTAA!, como forma de contestación a la dominación económica de los Estados Unidos en la zona. Arguyen, entre otras cosas, que el ALCA tiene efectos negativos para la agricultura, la protección medioambiental y los derechos laborales y sociales.

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B. Liberska distingue como potenciales amenazas vinculadas a la creación del ALCA/FTAA93: ˗

La necesidad de adaptarse a los sistemas legislativos en lo tocante a la privatización y desregularización del sector de servicios públicos, como son la educación y la sanidad o el sector energético, puede conllevar una limitación de la soberanía de los estados nacionales por lo que se refiere a la libre prestación de servicios públicos básicos;

˗

El libre acceso para los inversores extranjeros a los mercados nacionales puede arrebatar a los gobiernos el control sobre los consorcios multinacionales, incluido el aseguramiento de la posibilidad de que estos puedan exigir, vía judicial, indemnizaciones económicas por las pérdidas sufridas a resultas de determinadas acciones gubernamentales;

˗

Asimismo, puede conducir a una expansión importante de los cultivos de alimentos genéticamente modificados;

˗

La necesidad de aplicar una alta normativa en cuanto a la protección de la propiedad intelectual puede provocar la subida de los precios de muchos productos, que se convertirían en inaccesibles para las sociedades pobres latinoamericanas (por ejemplo, entre otras cosas, medicamentos);

˗

El libre comercio de mercancías y de servicios, así como el libre flujo de capitales, puede causar el aumento de las desigualdades sociales y disparar las cifras de pobreza en los países de América Latina, que ya desde hace decenas de años se enfrentan a estos problemas.

Tampoco faltan los detractores del FTAA entre los ciudadanos de Estados Unidos, sobre todo en los sindicatos, que temen la pérdida de puestos de trabajo a resultas del traslado de parte de las cadenas de producción a los países latinoamericanos. Ante tales dificultades, predecir un acuerdo repentino dentro del FTAA parece arriesgado. Aunque este organismo permanece como una cuestión abierta y los debates y trabajos en el proyecto duran, ambas partes implicadas buscan intensamente otras vías de integración. A su vez, los Estados Unidos se han concentrado en la firma de tratados bilaterales con determinados países latinoamericanos. Brasil, por su parte, fuerza la visión de un Mercosur fuerte y elástico a un tiempo, extendido a toda América del Sur, de lo que es una interesante variante la UNASUR. La respuesta venezolana ha sido el intento de crear un proyecto de integración, el cual 93

Liberska B., “Warunki i perspektywy powstania Strefy Wolnego Handlu Ameryk (FTAA)”, Ekonomista, No. 2, 2004, p. 228.

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por otra parte no goza de carácter económico, en el sentido de la teoría de la integración económica de Balassa, bajo la denominación de Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América. De él pasamos a hablar precisamente en el fragmento que sigue.

IV.5. Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) El lema “ALBA contra ALCA”94 fue pronunciado por el presidente de Venezuela, Hugo Chávez, en la Cumbre de los Países del Caribe celebrada en la Isla Margarita en diciembre del año 2001 y resonó con un fuerte acento antinorteamericano. La fórmula le gustó especialmente al mentor y amigo del controvertido Chávez, Fidel Castro, pero esta divisa, lanzada ad hoc durante un fogoso discurso de ataque al neoliberalismo y neoimperialismo de los Estados Unidos, debería aguardar un tiempo para que su contenido se viera desarrollado. Aunque la idea de elaborar un tratado que fuera contrapunto de ALCA hubiera ya sido concebida por Chávez, incluso si solo se trataba de un plan para fortalecer la importancia en la arena internacional de Venezuela, hasta que ello cobró forma real, habrían de pasar varios años. A la sazón, Chávez hubo de hacer frente además al intento de golpe de estado, que por su parte provocó una mayor radicalización en su política con respecto a Estados Unidos95. Sin embargo, la idea de una integración latinoamericana más amplia bajo el liderazgo de Venezuela también le rondaba a Chávez en aquel momento, de lo que sería buena prueba el intento de crear una empresa internacional de energía (a la manera de la OPEC), bajo la denominación de Petroamérica, en la cumbre de la Comunidad Andina en el año 2003. La política tenaz de Venezuela por asegurarse una posición dominante en América Latina en el campo de la seguridad energética es del todo visible en el intento de forzar algunas iniciativas en el sector de la cooperación subregional: Petroandino (para la región andina), Petrosur (en los países de Mercosur) y, la más avanzada de todas ellas, Petrocaribe, en virtud de la cual, en el año 2005, catorce países de la cuenca del Mar Caribe firmaron un acuerdo con

94

Como en español “alba” también significa “amanecer”, la iniciativa venezolana está cargada de simbolismo: comienzo de una nueva era, un nuevo amanecer para América. 95 Płachtański P., “Boliwariańska Alternatywa dla Ameryk”, en: Gawrycki M., Procesy..., op. cit., pp. 63-64. 701

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la empresa estatal venezolana PDVSA96. En el marco de estas iniciativas, se planeó una coordinación para elaborar y distribuir petróleo y realizar inversiones supranacionales de carácter infraestructural (por ejemplo, una refinería venezolanobrasileña, un gaseoducto venezolano-argentino). No obstante, hasta que esta integración energética alcanzó la dimensión real de Petroamérica, ALBA fue adquiriendo su especial colorido. Las prioridades de ALBA97, concentradas en las cuestiones ideológicas y en principio sin muchas referencias a la integración política o económica, fueron presentadas por Chávez en el año 2003. Esta organización había sido pensada como un antídoto al neoliberalismo norteamericano y edificada sobre los principios de la solidaridad y la colaboración entre las naciones para las cuales el cálculo económico tiene una importancia secundaria. A los países que accedían al ALBA se les garantizaba una soberanía e independencia totales en la elección de la vía de desarrollo, que mejor respondiera a sus necesidades y proyectos. En diciembre del año siguiente los dos primeros países, Venezuela y Cuba, firmaron el Tratado de Comercio de los Pueblos, TCP, para una cooperación comercial que, en el terreno del comercio, le facilitaba a Cuba de buen principio 96 mil barriles diarios de petróleo venezolano a un precio de ganga; a cambio, alrededor de 30 mil médicos y docentes acudirían para ayudar a los estados más pobres de Venezuela98. A lo largo de todo el texto del tratado, aparecen términos referentes a la “amistad”, a la “solidaridad” y a “los sueños de Bolívar”, de modo que en una lengua muy poco semejante a la característica, seca y precisa, de un acuerdo comercial99. De entre los campos para la cooperación, se señalan: un plan para eliminar el analfabetismo en toda América Latina, un programa de asistencia médica gratuito, un complejo sistema de becas en la educación, la creación de un Fondo de Ayuda Social, un consorcio regional pe-

96 De acuerdo con lo escrito en el tratado Petrocaribe, Venezuela abastece a los países del Caribe de petróleo y de sus productos derivados a precios preferentes y en condiciones de pago preferentes: el consumidor paga un porcentaje determinado del precio del mercado, y el resto de la deuda en un plazo de 25 años con 1% de interés. También otros productos venezolanos, no relacionados con la producción de petróleo, están sujetos a trato preferente: plátanos, azúcar y arroz (cf.: “Country. Analysis Briefs. Venezuela”, Energy Information Agency, Septiembre 2006, fecha de la copia: 14.12.2007. 97 En los documentos oficiales figuran diversas versiones de interpretación de la abreviatura ALBA: Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América; a partir de 2009 – Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América. 98 Fox M., “Defining the Bolivarian Alternative for the Americas-ALBA”, venezuelalysis.com, 4.08.2006. 99 El texto del acuerdo se puede leer en http://www.alternativabolivariana.org.

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trolífero y una estación de televisión, la Telesur100. Y a pesar de que el acuerdo Venezuela-Cuba era en verdad un tratado bilateral (no el proyecto multilateral proclamado con orgullo por ALBA), no faltaban los parágrafos alusivos a una cooperación de mayor envergadura. Hubo que esperar hasta el año 2006 para que se diera la ampliación auténtica del acuerdo con un nuevo país. Fue Bolivia, cuyo presidente Evo Morales, aceptó la invitación para entrar como miembro; un año después, el 2007, se unió Nicaragua, tras sus elecciones presidenciales101. Los nuevos estados aceptaron y confirmaron su deseo de cooperación en la fórmula ya mencionada, en la que resulta difícil encontrar una integración política o económica real. Ambos países, Bolivia y Nicaragua, recibieron de Venezuela una declaración de ayuda financiera concreta: Bolivia podía contar con el suministro de petróleo venezolano, en forma de trueque, a cambio de alimentos; Nicaragua conseguía la condonación incondicional de la deuda contraída con Venezuela y fondos para programas sociales. En el año 2008 se unieron a ALBA dos nuevos estados: en enero, la República Dominicana, y en julio, Honduras. Sin embargo, tras el golpe de estado, las autoridades hondureñas decidieron retirarse del tratado debido a “la falta de respeto mostrada por Venezuela hacia las nuevas autoridades”. La decisión entró en vigor en enero del año 2010, pero las relaciones económicas con Venezuela y el resto de los miembros del ALBA quedaron suspendidas, incluso en el marco del acuerdo Petrocaribe102. El resto de países, que se incorporaron a ALBA, lo hicieron en el año 2009. Fueron San Vicente y las Granadinas, Antigua y Barbuda y, tras muchas vacilaciones, Ecuador. Con todo, ALBA sigue creciendo en la arena latinoamericana. Granada, Haití, Paraguay y Uruguay gozan de estatus de observadores. Podría parecer que el resto de los estados del Caribe también se hallan interesados en ser miembros del ALBA, contemplando la posibilidad de que una integración más estrecha con Venezuela les ofrezca ventajas políticas y económicas. No obstante, la estructura institucional del grupo está escasamente desarrollada. Su órgano más importante es el Consejo de Presidentes del ALBA; un rango algo menor tiene el Consejo de Ministros y el Consejo de Movimientos Sociales. 100

Telesur, que debía servir de contrapeso a CNN, empezó a emitir en el año 2005. Su mayor socio partícipe (51%) es Venezuela, que ha invitado a cooperar a Argentina, Cuba y Uruguay. 101 Ambos presidentes, Evo Morales y Daniel Ortega, fueron firmemente apoyados por Hugo Chávez durante sus campañas electorales. Todos los presidentes de los estados cofundadores de ALBA muestran una actitud crítica frente a Estados Unidos y los principios del libre comercio según la tendencia neoliberal fomentada por el ALCA. 102 “El Parlamento de Honduras ratifica su salida de la Alba”, El Tiempo, 13.01.2010. 703

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Los trabajos en curso son llevados a cabo en el interior de comisiones temáticas. En junio de 2007, en el primer encuentro del Consejo de Ministros del ALBA, se tomó la decisión de fundar un Banco ALBA, que debería ayudar en la financiación de los proyectos elegidos. En cambio, los pasos dados, en diciembre del año 2008, para crear una unión monetaria presentan una gran importancia política y menos económica. La aceptación de una divisa común atañería tan solo a las transacciones electrónicas y, en el sentido económico, esto no es sinónimo de una unidad monetaria, aunque naturalmente puede ser tratado como un elemento de integración en el grupo ALBA103. La primera vez que una transacción internacional fue realizada en SUCRE (Sistema Único de Compensación Regional), en vez de en dólares USA, tuvo lugar en julio de 2010 entre Venezuela y Ecuador. Bajo lemas de carácter antiestadounidense, Venezuela ha entablado relaciones amistosas con países de fuera de la órbita de la región: Rusia, Irán, China, Siria, Bielorrusia, países sobre los que pesan fuertes acusaciones de falta de democracia. Al mismo tiempo, en nombre del desarrollo y difusión del proyecto ALBA, Chávez no niega ninguno de los grupos integradores existentes ya en el continente latinoamericano. La retirada de Venezuela de la Comunidad Andina en el 2006 podría más bien ser tratada como un manifiesto de animosidad política contra las tendencias proamericanas de los presidentes de Perú y Colombia, que habían firmado pactos de libre comercio con los Estados Unidos. Aunque en Mercosur y UNASUR Venezuela no goza de un papel protagonista, se encuentra en estas agrupaciones como estado miembro y sin cesar exhorta a ampliar la integración latinoamericana104. En opinión de los observadores, la retórica del presidente venezolano, hondamente impregnada de populismo, se sigue remitiendo de un modo tenaz a la idea de “socialismo del siglo XXI”, cuyo emblema sería la llamada Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América. Por otra parte, el perfil del ALBA se ha ido trazando, tanto gracias a los grandilocuentes lemas antineoliberales y antiestadounidenses, como a los petrodólares de Venezuela, que puede permitirse gestos de magnanimidad con países que le presten su apoyo a Chávez. Con la crisis actual y la bajada del precio del petróleo, la posición de Venezuela puede verse amenazada y, en consecuencia, la integración en el ALBA perder atractivo e ímpetu.

103 104

“El Sucre y la independencia monetaria regional”, AVN, 4.03.2009. Płachtański P., op. cit., pp. 72-73.

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V. Cooperación con las regiones de Asia y el Pacífico En su búsqueda de una nueva y más efectiva fórmula de integración, los países latinoamericanos muestran un interés cada vez mayor en las regiones de Asia y el Pacífico. Importancia mucho menor (por ahora) tiene la edificación de puentes comerciales con los países africanos (entre otros, por Brasil). Entre los años 2003-2007, el crecimiento del PIB per cápita en América Latina ascendió a más de un 3% anual, lo que constituye un auténtico acontecimiento, si tenemos en cuenta las cuatro últimas décadas. Tal crecimiento se lo debe, sin duda, a sus estrechos lazos con las regiones asiáticas y del Pacífico, sobre todo con China. Aunque es América del Sur, ante todo, la que mantiene estas relaciones, también Costa Rica constituye un buen ejemplo de integracionismo extrarregional. En el curso de la última década, China se ha convertido en un importante socio comercial de toda la región latinoamericana, siendo en la actualidad el primer mercado de exportación para Brasil y Chile y el segundo para Argentina, Costa Rica, Cuba y Perú. La inagotable demanda de China en cuanto a productos alimenticios, energía, metales y minerales ha mejorado el terms of trade de los países exportadores de estos productos, entre los cuales se cuenta América Latina. Cabe advertir que, en la presente crisis mundial, las economías latinoamericanas salen adelante más airosamente que lo habían hecho durante las numerosas crisis de la década de los noventa (con la excepción de México, cuya dependencia de la situación del vecino del norte es mucho mayor). La elasticidad de las economías suramericanas guarda relación con el establecimiento de nuevos e importantes puentes comerciales y de inversión, principalmente con China, que generan una coyuntura alta para la exportación de mercancías desde ellos. La región de Asia y el Pacífico se beneficia, desde hace años, de una integración económica de facto. El mejor ejemplo sería, sin duda, la, Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN, por sus siglas en inglés), incluso con su fórmula actual de ASEAN +3, tras la incorporación de Japón, China y Corea del Sur. Es esta una avanzada iniciativa integradora, que ha sabido manejar exitosamente incentivos para el intercambio comercial y ofrecer facilidades al flujo financiero, que fomenta el desarrollo de los negocios en forma de sociedades públicas y privadas y que disfruta de una mano de obra barata. La ASEAN, sobre todo tras haber alcanzado estructuras institucionales en los últimos años, constituye el centro asiático de integración por excelencia, que cuida de las relaciones con los países fuera de la región.

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Los países de América Latina observan con interés la creciente posición en la economía mundial de la región de Asia y el Pacífico. En décadas anteriores, sus relaciones se habían visto frenadas por factores objetivos: lejanía geográfica, diferencia cultural y lingüística, dominación de América Latina por parte de los Estados Unidos. Sin embargo, en la época de la globalización, estos obstáculos se hacen cada vez menores. Una manifestación de su recíproco interés sería la formación del Foro de Cooperación de América Latina y el Caribe – Asia del Este (FOCALAE) en 1999, además de la Iniciativa de la Cuenca del Pacífico Latinoamericano, que comprende desde el 2007 a once estados situados a orillas del Pacífico105. La mayor significación económica la ostenta, con toda seguridad, la APEC, Asia-Pacific Economic Cooperation. Reúne a 21 países, con dos economías dominantes, es decir, Estados Unidos y Asia, además de los países de América Latina: México, Chile y Perú. A pesar del gigantesco potencial económico, esta agrupación sufre actualmente un proceso de estancamiento. Las dificultades se manifestaron especialmente en el momento de la crisis asiática, ya que no se logró la liquidación de las barreras aduaneras en la rotación comercial recíproca y también terminó en fracaso el intento de elaborar mecanismos eficaces de cooperación. En muchas cuestiones importantes (intercambio de servicios, flujo de IED y mano de obra) no se alcanzó ninguna opinión compartida. Parece que los países miembros, vinculados a diferentes áreas de libre comercio, se han inclinado últimamente por la estrategia de mantener conversaciones bilaterales, decepcionadas de las interminables negociaciones internacionales. Tal vez la solución, que podría satisfacer a todos los países interesados, estuviera en crear como acción prioritaria una zona de libre comercio que abarcara a toda la región de Asia y el Pacífico. Por otra parte, ya se han emprendido tareas para elaborar un acuerdo comercial transpacífico para un área semejante. En esta corriente se inscribe la aparición de la SEP, Trans-Pacific Strategic Economic Partnership, conocida como P4. Es una zona de libre comercio establecida en el año 2005 entre cuatro estados: Bruneo, Nueva Zelanda, Singapur y Chile. Su potencial económico es por ahora escaso: constituye tan solo un 1,3% del PIB de todo la APEC, pero la fórmula de carácter abierto permite conjeturar la posibilidad de una ampliación de la iniciativa a más países miembros de ambas regiones106. Tanto más 105

Naturalmente, existen otras muchas iniciativas similares, por ejemplo, PBEC o LAEBA. Para más información véase: Gawrycki M. (ed.), Ameryka Łacińska w regionie Azji i Pacyfiku, Wyd. Adam Marszałek, Toruń 2007. 106 Cf. Domżalski S., “Perspektywy rozwoju Transpacyficznego Strategicznego Partnerstwa Gospodarczego”, en: Gawrycki M. (ed.), Ameryka Łacińska w regionie..., op. cit., pp. 458-472. 706

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cuanto, en septiembre de 2008, se sumaron a las conversaciones sobre el tema de una esfera de libre comercio nuevos e importantes interlocutores: Estados Unidos, Australia, Perú y Vietnam. Cuando se observa el nivel de implicación de América Latina en las regiones de Asia y el Pacífico, no es posible evitar la reflexión de que también en la propia América Latina existen y son de gran importancia diversas prioridades en cuanto a la cooperación y que con respecto a la elaboración de nuevas fórmulas para alcanzarla no es esta una región homogénea. A grandes rasgos, podría señalarse a los países andinos como a los más interesados en desarrollar una cooperación transpacífica, mientras que los países de Mercosur, a pesar del impasse sufrido en las conversaciones sobre la profundización en las estrategias comunes, se sienten más inclinados a establecer relaciones de colaboración con la Unión Europea107. Naturalmente, aunque se ha dado ya una cooperación en el comercio y la inversión, son también evidentes ciertos temores (no infundados) acerca del alto grado de competitividad de las economías asiáticas y latinoamericanas. Sin embargo, parece predominar la opinión de que la creación de una zona de libre comercio permitirá un mejor aprovechamiento de las posibilidades de desarrollo basadas en los principios del regionalismo abierto.

VI. El fenómeno de la integración latinoamericana. Intento de resumen y proyección de la forma futura de integración El débil progreso de la integración latinoamericana es debido, con toda seguridad, al cruce casual de varios factores. Podrían considerarse como obstáculos principales la falta de coordinación de las políticas macroeconómicas de los países miembros, la existencia de un único y laso nexo de unión entre el crecimiento económico y la balanza exterior y la baja participación de la inversión en el sector de la producción. A su vez, la CEPAL considera como tendencias características en las economías de los países latinoamericanos: primero, el aumento de la heterogeneidad interior de algunos sectores concretos de su economía; segundo, el crecimiento de la diversidad estructural108, todo lo cual indicaría que los intentos dirigidos a la 107

Algunos hablan bien de singulares fisuras, que dividen el continente en una Latinoamérica, por una parte, proestadounidense, andina y del Pacífico y, por otra, en una Latinoamérica emancipada, “Bras-uela” (véase: Gawrycki M., ibídem, p. 33), o bien del Eje Pacífico frente al Eje Atlántico. 108 Ocampo J. A., “Rozwój Ameryki Łacińskiej i jego wyzwania u progu trzeciego tysiąclecia”, en: Ameryka Łacińska, CESLA UW, No. 3-4 (29-30) 2000, p. 21. 707

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reestructuración económica no han cumplido las expectativas. Asimismo, cabría mencionar, entre los motivos de carácter económico, las dificultades periódicas para asegurar un crecimiento económico estable en las economías más importantes, es decir, Brasil, Argentina, México y Venezuela. La integración regional se hace difícil de llevar a cabo en medio del problema ya característico de esta región del mundo, el de la pobreza generalizada y la distribución muy desigual de los ingresos entre su población. Los grupos sociales más desfavorecidos son conscientes de que, con la integración regional, solo se beneficiarán las elites, así que las divisas en pro de la misma no son muy bien acogidas en amplios círculos sociales. Tal vez otro factor adicional de freno en el proceso integrador, tanto en la primera como en la segunda fase de regionalismo, sea la idiosincrasia cultural de los países citados. Frente a la perspectiva de los dilemas culturales y de identidad, las sociedades latinoamericanas no están ni preparadas, ni dispuestas a aceptar los modelos de la integración europea. Por una parte, estos paradigmas no son aceptados en territorio americano, pero por otra parte, elaborar otros que tuvieran en cuenta la complejidad de la zona, constituye una ardua tarea, lo cual resulta evidente tras la serie de intentos y experiencias de integración habidas en América Latina. Algunos analistas tratan incluso de afirmar la existencia de un “modelo latinoamericano de integración”109; sin embargo, según las observaciones presentadas más arriba, parecería más razonable admitir que tal modelo simplemente no existe. Queda pues abierta la cuestión de si, en el futuro, este modelo (o por lo menos, un sucedáneo del mismo) será o no elaborado. Actualmente, los países latinoamericanos se enfrentan a dos retos en el campo de la integración regional. El primero, “la elección de socios aliados para la misma”, el hacer un balance de los beneficios y costes de los llamados acuerdos “Norte-Sur”; dicho de otro modo, si los acuerdos regionales, como Mercosur o UNASUR, pueden confrontarse con los acuerdos entre las regiones “Norte-Sur”, como se deduciría de la creación de ALCA/FTAA. Parece obvio que los países latinoamericanos, frente al recuerdo de los resultados poco satisfactorios hasta la fecha del llamado “regionalismo cerrado”, son conscientes de su incapacidad para construir independientemente un organismo de integración fuerte desde el punto de vista político y económico. Aun teniendo en cuenta el potencial económico del nuevo, ampliado, Mercosur, y de sus países asociados (por ejemplo, de la Comunidad Andina), desafortunadamente, no será esta una agrupación que pueda funcionar en la 109

Cf., por ejemplo, Borkowski P., Gawrycki M., “W poszukiwaniu latynoamerykańskiego modelu integracji”, en: Gawrycki M. (ed.), Procesy..., op. cit., pp. 240-250. 708

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economía mundial sin contar con un aliado estratégico. Ello explica el interés de los países latinoamericanos por crear un área de libre comercio con la Unión Europea o la búsqueda de una estrecha integración en la zona Asia-Pacífico. El segundo de los retos concierne a la toma de decisión “en cuanto al nivel de profundidad de la integración” y exige cotejar las ventajas de quedarse en el área de libre comercio con otras formas más profundas de integración, cuya puesta en marcha, a su vez, será de larga y costosa duración. Por lo tanto, si consideramos la experiencia de la integración latinoamericana, podría llegarse a la conclusión de que un funcionamiento de larga duración de los acuerdos, solo en la etapa del área de libre comercio, no conduce a progresos reales en el desarrollo económico, de ahí que los esfuerzos de los gobiernos latinoamericanos estén dirigidos más bien a la profundización del proceso integrador, aunque esto resulte difícil a causa de múltiples factores. Naturalmente, el desarrollo de las relaciones con los países de la región puede existir paralelamente a una liberalización complementaria del comercio con otras regiones del mundo, del mismo modo que la integración regional puede ir mucho más allá de una simple liberalización de los volúmenes comerciales. Es justamente en su participación en los procesos integradores, donde los países latinoamericanos actuales ven una forma de fortalecer su economía y de superar sus problemas sociales. A menudo, la apertura de sus economías y el libre comercio regional son considerados como un método de lucha contra la gigantesca estratificación social y de resistencia contra las consecuencias de la pobreza generalizada. El dilema más importante, ante el que se encuentran los gobiernos de los países latinoamericanos desde hace varios años, sigue siendo la cuestión sobre la forma (desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo) de proyectar el desarrollo económico y al mismo tiempo de vencer sus enormes problemas socioeconómicos. Los países de América Latina tienen conciencia de que el nuevo contexto global exige una cooperación regional mucho mayor. Por otra parte, la actual crisis económica mundial añade un nuevo factor de inseguridad a la cuestión del desarrollo económico. Crisis económica, que no ha pasado por alto esta zona del mundo y le ha traído no pocas amenazas: caída del volumen de la exportación y del precio de muchos bienes exportados por los países de esa región, descenso de las entradas procedentes del turismo y de las transferencias bancarias, pérdida de influencia de la IED. A fin de evitar los errores en política económica cometidos por los gobiernos de determinados países en la década anterior, abundante en crisis financieras, a los países de América Latina les ayudaría, sin lugar a dudas, una avanzada coordinación en política económica, que aplicara las soluciones pertinentes para amino-

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rar una política fiscal cíclica, introdujera una regulación coherente y completa en el mercado financiero, restableciera la influencia de la IED en la zona y evitara el proteccionismo110. No cabe la menor duda de que una cooperación más estrecha provocaría una intensificación en la competitividad económica de la región. La integración regional genera la posibilidad de ampliación de los mercados nacionales, así como de la escala de producción; además, da soporte al libre cambio de servicios e inversiones interregionales, estimula la diversificación de la producción y permite desarrollarla en el sector de las PYMEs. En suma, los argumentos clásicos a favor de la integración regional se han visto complementados por otros, más actuales, en la presente etapa de globalización. Para destacar su posición y papel en la economía mundial y, más ampliamente, en las relaciones internacionales, América Latina ha puesto sus esperanzas en la integración regional. Los analistas de la CEPAL111 indican algunas tareas de primer orden en cuanto a la integración latinoamericana: ˗

Consideración y tratamiento esmerado por lo que respecta a las diferencias en el carácter de las subregiones. La situación de México y Centroamérica, por un lado, y de Suramérica, por otro, requieren estudio aparte. En el mismo caso, se encontraría la región caribeña. México y Centroamérica cooperan más estrechamente con el comercio internacional que los países suramericanos. Por lo tanto, la estrategia para la integración debería ser en cada una de las subregiones adecuadamente elegida.

˗

Conciencia de la existencia de trabas políticas. La lista de graves conflictos políticos entre los países de la región es lo suficientemente larga como para dificultar seriamente la colaboración. En realidad, el avance insuficiente en el campo de la integración física (realización de proyectos infraestructurales y energéticos comunes) no deriva únicamente de limitaciones económicas. El progreso satisfactorio en este terreno depende de la eficacia de soluciones a los problemas de naturaleza política.

˗

Creación de espacios de convergencia, donde a la vez se acepte la diversidad. Entre los países latinoamericanos, se observan grandes divergencias en lo que respecta a su estrategia comercial, integradora, innovadora o competitiva, que pueden frenar en seco el proceso de cooperación, a menos que el

110

Crisis internacional y oportunidades para la cooperación regional, CEPAL, Santiago de Chile 2008; Velasco A., “Chile ante la crisis: políticas anticíclicas y protección social”, presentación en el primer encuentro de ministros de finanzas para la preparación de la Cumbre “Integración y Desarrollo de América Latina y El Caribe”, Santiago de Chile 13.06.2009. 111 Latin America and the World Economy 2008-2009, CEPAL, Stgo de Chile 2010, pp. 82-84. 710

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diálogo y la elaboración de un plan de compromiso permitan el emprendimiento de iniciativas concretas en las que reine el acuerdo de todas las partes. ˗

Explotación de todas las posibilidades derivadas de la cooperación subregional. Los espacios de cooperación que despiertan un mayor interés (infraestructura, energía, contactos, logística, facilidades para el comercio) abarcan por lo general un territorio determinado, relativamente pequeño. La integración debería reportar una mayor libertad a las autoridades locales para la elaboración de proyectos comunes, que traspasen las fronteras nacionales y abarquen zonas limitadas territorialmente.

˗

Realismo programado en cuanto a la integración planeada. Una mayor dosis de pragmatismo ya en la etapa de delimitación de objetivos y de elaboración del calendario de trabajo para la integración puede reportar beneficios mesurables en cuanto al proceso de negociación y al sistema de implementación.

A fin de reforzar la integración, resulta importante tomar medidas adecuadas (basadas en sus situaciones económicas reales, tanto internas como externas) en el campo de la política económica y extraeconómica. Entre otras, estas medidas serían: protección y promoción de la inversión en infraestructura; programas de promoción del comercio extrarregional; cooperación internacional para elevar el nivel de innovación y competitividad; una actitud decidida frente a la asimetría en el país y entre los países; potenciación de los aspectos sociales de la integración; profundización de la integración regional a través de un firme establecimiento de la cooperación con la región Asia-Pacífico; estrategia común ante los retos en el campo de la defensa medioambiental y de los cambios climáticos. Asimismo, quedan abiertas las cuestiones acerca de las fuentes de financiación de los proyectos comunes y de la forma que debe revestir la integración latinoamericana en el siglo XXI. La respuesta a tales requerimientos se ve dificultada por la aparición de nuevos obstáculos, como la actual crisis económica mundial, que confieren una perspectiva diferente a los logros alcanzados hasta ahora por determinados grupos. Si se desea obtener una plena valoración de los avances de la integración latinoamericana, es necesario considerar una serie de elementos específicos de esta región del mundo, que han ejercido y siguen ejerciendo una influencia decisiva en la forma de la misma, en la relación en el interior de la región latinoamericana y en sus relaciones interregionales. Se trata justamente de una doble especificidad: la especificidad latinoamericana (cultural, histórica, social, psicosocial, educacional, po-

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lítica, económica) y la especificidad resultante del determinado nivel de progreso económico de los países miembros, así como de la desigual distribución de ingresos, tanto en el interior del país, como entre países.

Traducción del idioma polaco Pilar Gil Canovas

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