SOBRERREPRESENTACIÓN DE LAS SECCIONES ELECTORALES DEL INTERIOR EN LA LEGISLATURA DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES: RAZONES DE SU PERSISTENCIA (1994- 2011).

Universidad Nacional de San Martin Escuela de Política y Gobierno

Licenciatura en Ciencia Política

SOBRERREPRESENTACIÓN DE LAS SECCIONES ELECTORALES DEL INTERIOR EN LA LEGISLATURA DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES: RAZONES DE SU PERSISTENCIA (1994- 2011).

Autor: Pablo Nicolás Palumbo Legajo: PYG00-238 Correo Electrónico: [email protected] Tutor: Mario Francisco Navarro

San Martín, Octubre de 2012

Sobrerrepresentación de las secciones electorales del interior en la legislatura de la Provincia de Buenos Aires: Razones de su persistencia (1994- 2011). Pablo Palumbo UNSAM Índice Introducción ............................................................................................................................ 2 Capítulo 1. Sobrerrepresentación territorial de las provincias periféricas en la Cámara de Diputados de la Nación........................................................................................................... 5 1. Introducción. ................................................................................................................... 5 2. Política Nacional: fragmentación y provincialización. ................................................... 5 2.1. Provincias metropolitanas y periféricas. .................................................................. 6 2.2. Certeza electoral en las provincias periféricas: el “control” de los gobernadores. .. 7 3. Distorsiones del principio de representación proporcional en la categoría Diputados Nacionales: sobrerrepresentación territorial. ...................................................................... 9 3.1. Definición y discusiones en torno a la sobrerrepresentación territorial ................... 9 3.2. Sobrerrepresentación territorial del interior en el Parlamento. .............................. 11 3.3. Origen institucional de la sobrerrepresentación. .................................................... 13 3.4. Explicaciones de la persistencia de la sobrerrepresentación. ................................. 15 4. Conclusión. ................................................................................................................... 16 Capítulo 2. Sobrerrepresentación periférica en la legislatura bonaerense. ........................... 17 1. Introducción. ................................................................................................................. 17 2. La hipertrofia bonaerense. ............................................................................................ 17 3. Características institucionales de la Provincia: legislatura, fórmula y secciones electorales. ........................................................................................................................ 20 3.1. La fórmula electoral: “Hare a la bonaerense”. ....................................................... 23 3.2. Clivaje conurbano-interior provincial. .................................................................. 24 1

4. Sobrerrepresentación del interior provincial. ................................................................ 26 4.1. Origen institucional de la división electoral y la asignación de escaños. .............. 27 4.2. Sesgo partidario a favor de la U.C.R. en las secciones electorales del interior. .... 31 4.3. Persistencia de la sobrerrepresentación en la legislatura provincial. ..................... 32 5. Conclusión. ................................................................................................................... 34 Capítulo 3. Ausencia de una coalición reformista: el conurbano bonaerense, territorio del Presidente. ............................................................................................................................ 35 1. Introducción. ................................................................................................................. 35 2. Los votos del conurbano. .............................................................................................. 36 2.1. Reforma de la Constitución Provincial de 1994..................................................... 36 2.2. Sesgo partidario a favor del PJ en el conurbano. ................................................... 37 3. Recursos desde el Estado Nacional. ............................................................................. 38 4. Ausencia de una coalición reformista. .......................................................................... 41 4.1. El período excepcional del predominio duhaldista. ............................................... 43 5. Conclusión. ................................................................................................................... 45 Capítulo 4. Conclusiones. ..................................................................................................... 47 Bibliografía. .......................................................................................................................... 49

Introducción La pregunta que guía este trabajo refiere a cuáles son las razones por las que persiste la sobrerrepresentación de las secciones electorales del interior en la legislatura bonaerense. Existen rasgos de la sobrerrepresentación territorial en Buenos Aires que se reproducen en el nivel nacional, principalmente, que la región sobrerrepresentada es la zona periférica (las provincias del interior en el caso de la federación y las secciones electorales del interior en el bonaerense). Por lo tanto, para adentrarnos en nuestra problemática partimos de considerar un isomorfismo entre la sobrerrepresentación en el nivel nacional y provincial. Para la literatura académica, la sobrerrepresentación periférica en el nivel nacional se explica como una estrategia de la dictadura para lograr la “descentralización forzada”, beneficiando al electorado más conservador del interior (Botana y Mustapic, 1991). Por otra parte, la persistencia de esta distorsión se debe a la funcionalidad de mantener “bases 2

electorales de bajo mantenimiento” (Calvo y Gibson, 2001). Sin embargo, las diferencias socioeconómicas entre el interior del país y el bonaerense nos lleva a concluir que no se aplica la tesis de una coalición periférica de bajo mantenimiento al caso en estudio. Por lo tanto exploramos una respuesta alternativa a nuestra pregunta, focalizándonos en los municipios del conurbano y sus relaciones directas con los ejecutivos provincial y nacional para explicar la ausencia de una coalición reformista que ajuste la representación en la legislatura bonaerense. La elección del caso, la Provincia de Buenos Aires (Bs. As.), se debe a su importancia en la federación1. Es común sostener que el sistema federal argentino es uno de los más distorsionados del mundo y esta situación se explica por la hipertrofia de la provincia de Bs. As. (Escolar y Pírez, 2001; Malamud, 2004). La hipertrofia bonaerense se puede apreciar a través de tres dimensiones: 1) el volumen de su economía, 2) su peso demográfico y 3) su incidencia en los resultados electorales y poder institucional en el Congreso. La incidencia en las elecciones nacionales, que deriva de su peso demográfico, aumenta desde la reforma constitucional de 1994, en la que se elimina el colegio electoral para la elección a presidente incorporándose su elección de forma directa. Con más de 15 millones de habitantes en el territorio, que representan el 37,5% del padrón nacional, se convierte en un distrito clave para triunfar en elecciones generales. Por su gran cantidad de electores, le corresponden 70 escaños en la Cámara de Diputados de la Nación, representando el 27% del total. Su peso relativo se evidencia cuando se considera que el segundo distrito en importancia es la Ciudad Autónoma de Buenos Aires con 25 representantes. Sin embargo, existen leyes electorales que distorsionan el principio de representación proporcional en la cámara baja atenuando el peso de las provincias metropolitanas, las más ricas y pobladas (Bs. As., la Ciudad Autónoma de Bs. As., Córdoba y Santa Fe). El decreto ley 22.847, sancionado por la dictadura, introduce criterios (representación mínima de 5 diputados, por ejemplo) que favorecen a las provincias periféricas, las menos pobladas y con menos incidencia en la economía nacional. La sobrerrepresentación periférica en el nivel nacional se explica como una estrategia de la dictadura para lograr la “descentralización forzada”, beneficiando al electorado más conservador del interior (Botana y Mustapic, 1991). Por otra parte, la persistencia de esta distorsión se debe a la funcionalidad de mantener “bases electorales de bajo mantenimiento” (Calvo y Gibson, 2001). Paradójicamente, la misma sobrerrepresentación periférica que perjudica a Bs. As, en el nivel nacional se reproduce en el nivel provincial. Bs. As. se divide en ocho secciones electorales que, grosso modo, representan la división (clivaje) entre el interior y conurbanoel centro. Las secciones del interior representan el 27% de la población pero obtiene el 57,6% de la representación en la cámara de diputados provincial. Dicha

1

La importancia aumenta con los cambios a la Constitución Nacional de 1994 que profundizan el valor electoral del conurbano (al tomar el país como un distrito único en las elecciones presidenciales). Desde aquí, hasta las últimas elecciones presidenciales del 2011, abarca nuestro recorte temporal.

3

sobrerrepresentación se extiende a ambas cámaras en la provincia, debido a la congruencia y simetría del bicameralismo bonaerense. Por otra parte, existen diferencias importantes entre el interior bonaerense y el interior del país, especialmente, en cuanto a su naturaleza socioeconómica. En primer lugar, el interior del país es la zona rezagada desde el punto de vista social y económico con respecto a las provincias metropolitanas. Mientras que por el otro lado, el interior bonaerense ocupa el lugar de centro en la provincia mientras que el conurbano se ubica como la zona rezagada (Escolar y Pírez, 2001). Es decir, el interior se encuentra con una población más homogénea, más rica y con menor vulnerabilidad social que la población que habita el conurbano y, por supuesto, el interior federal. Por lo tanto, la posición económica relativamente cómoda del interior bonaerense da por tierra con una de las explicaciones válidas, en el nivel nacional, de la persistencia de la sobrerrepresentación: el análisis de “bases electorales de bajo mantenimiento” (Calvo y Gibson, 2001). La estrategia de sostener el flujo de financiamiento a las economías locales dependientes no tiene lugar debido a la mayor autonomía financiera de los intendentes del interior bonaerense. En consecuencia, las explicaciones válidas en el nivel nacional no se aplican al caso en estudio. Por último, intentaremos esbozar una respuesta para explicar la persistencia de la sobrerrepresentación en la legislatura provincial. En este trabajo argumentamos que la ausencia de una coalición reformista se explica a partir de las relaciones directas que los intendentes del conurbano mantienen con el cercano gobierno nacional, es decir, tienden un puente por encima del gobernador para acceder a los cuantiosos recursos del erario público nacional. Aquí sostenemos que esta relación se basa en la interdependencia entre ambos actores: por una parte, el conurbano ofrece su apoyo (el equivalente a varios miles de votos) al gobierno nacional quien, por la otra parte, provee a los ejecutivos locales de los recursos financieros que le hacen falta para paliar las cuentas municipales. En suma, el problema de la provincia de Bs. As. “es la difícil constitución de un centro político fuerte en una provincia tan grande y diversa. La Plata nunca fue la cabeza política (…) Mucho menos lo fue después del crecimiento espectacular del Gran Buenos Aires. Desde mediados de la década de 1950, los municipios del conurbano, de dimensiones inmensas, además de relacionarse con el centro político provincial se vincularon de muchas maneras con un cercano gobierno nacional” (Romero, 2011: 465). Lo que sigue del trabajo se dividirá en cuatro capítulos. En el primero, describiremos la sobrerrepresentación territorial a nivel nacional exponiendo los análisis que explican el origen institucional y la persistencia de dicho fenómeno. Explorar el caso a nivel nacional nos servirá para documentar el isomorfismo entre la sobrerrepresentación del interior federal y bonaerense. A continuación, en el segundo capítulo, expondremos las evidencias sobre la sobrerrepresentación territorial en la legislatura bonaerense así como sus semejanzas y diferencias con la sobrerrepresentación en la Cámara de Diputados Nacionales. En este capítulo pondremos a prueba el valor analítico de las explicaciones válidas para la federación en el caso bonaerense. Luego de considerar inviables dichas explicaciones, propondremos una respuesta alternativa en el capítulo tres: señalaremos que la ausencia de una coalición reformista se explica a partir de las relaciones directas que los intendentes del conurbano mantienen con el cercano gobierno nacional. Por último, en el capítulo cuatro, se reunirán las principales conclusiones alcanzadas.

4

Capítulo 1. Sobrerrepresentación territorial de las provincias periféricas en la Cámara de Diputados de la Nación. 1. Introducción. Luego de la crisis política y socioeconómica del 2001 en nuestro país, tomó mucha fuerza en la ciencia política una corriente de estudios electorales que comenzó a abordar la creciente fragmentación y la desnacionalización de los sistemas partidarios y electorales. Estos fenómenos responden de manera diferenciada según la región, de donde devino la simplificación de dividir a las provincias argentinas en metropolitanas y periféricas. A partir de este diagnóstico de la política nacional, se fue desarrollando la literatura consultada. Siguiendo estos trabajos, las provincias periféricas, beneficiadas por una sobrerrepresentación en el Parlamento, permitieron en los ’90 las reformas económicas de ajuste y en el 2001 impusieron al decaído gobierno radical un bloqueo legislativo por el predominio del Partido Justicialista (PJ) en sus terruños. La sobrerrepresentación de la periferia es el tema central de este capítulo puesto que nos aportará elementos para estudiar, luego, la sobrerrepresentación en Bs. As. En este primer capítulo, intentamos, por un lado, describir la situación de la política nacional teniendo en cuenta el clivaje centro-periferia y, por otro, plantear algunas cuestiones con respecto a la sobrerrepresentación periférica en la cámara de diputados: la presentación del problema, sus orígenes institucionales y las razones de su persistencia. 2. Política Nacional: fragmentación y provincialización. A partir del proceso de descentralización política y administrativa que se dio en nuestro país durante los noventa2, surgió una abundante literatura en la ciencia política alertando sobre dos fenómenos: 1) la creciente fragmentación electoral a nivel nacional y 2) la territorialización de los sistemas electorales y partidarios (Calvo y Escolar, 2005; Abal Medina y Calvo, 2001; Calvo, 2005; Leiras, 2007). La fragmentación y la territorialización son dos fenómenos distintos, es decir, podrían darse el uno sin el otro. Sin embargo en la literatura revisada son trabajados estrechamente3. 2

Para estos autores, “el proceso de territorialización de la competencia partidaria en la Argentina está íntimamente vinculado con la creciente descentralización de la política pública así como la creciente capacidad de las elites provinciales para “desanudar” la competencia provincial de la competencia electoral nacional” (Calvo y Escolar, 2005: 64). Este vínculo íntimo se explica a partir de que la descentralización de funciones del Estado nacional aumenta el interés y el “valor” de los puestos y cargos a nivel subnacional 2: “la mayor disponibilidad de recursos económicos y políticos por parte de los actores provinciales, así como la mayor discrecionalidad obtenida en la distribución de esos recursos, han favorecido el surgimiento de prácticas neo-corporativas territoriales así como un cambio del balance de poder entre las autoridades centrales partidarias y sus dirigencias locales” (Calvo y Escolar, 2005: 48). 3

Como señala Mario Navarro (2011: 2) “es posible que exista una fragmentación del sistema de partidos sin que concurra una ‘provincialización’ de las agrupaciones políticas. Tal situación sucede cuando partidos nacionales se dividen o fusionan sin cambios en su grado de implantación a lo largo de los distritos. Concurrentemente, es también posible que se de una provincialización sin fragmentación; entendida aquélla como una incrementada atención, vocación o ambición orientada al ámbito provincial por parte de los electorados y dirigencia partidaria”.

5

Incluso algunos autores sostienen que la territorialización de los sistemas de partidos aumenta la fragmentación electoral en la escala nacional (Leiras, 2006; Jones y Mainwaring, 2003). El concepto de fragmentación electoral es bastante intuitivo: se refiere al aumento del número de partidos que compiten en una elección, en este caso, nacional. Sin embargo, la noción de territorialización electoral y partidaria es más compleja. Se entiende aquí como “el proceso mediante el cual el comportamiento de los partidos políticos y sus votantes se vuelven más distintivamente locales” (Calvo y Escolar, 2005: 15). La territorialización puede tener varias manifestaciones pero en nuestro caso se distinguen dos: por un lado, la disgregación federal del sistema de partidos, que se refiere al hecho de que el voto para los mismos cargos se distribuye entre distintos partidos en distintas provincias y, por otro lado, la desnacionalización de los partidos y el sistema que estos componen, es decir, la disolución de “la nacionalización [que] designa la probabilidad de que los principales partidos en competencia obtengan proporciones semejantes de votos en distintas provincias” (Leiras, 2007: 27)4. Tanto la disgregación como la desnacionalización tienen consecuencias importantes en la dinámica político-electoral. Por un lado, la disgregación aumenta la diferencia entre los sistemas de partidos de distintas provincia. Por otro lado, la consecuencia de la desnacionalización es la diferenciación geográfica del voto partidario nacional y provincial. 2.1. Provincias metropolitanas y periféricas. Para tratar las diferencias entre los sistemas de partidos de distintas provincias la literatura las divide en dos grupos: las metropolitanas (Bs. As., C.A.B.A., Córdoba y Santa Fe) y las periféricas (las 20 provincias restantes). Por provincias metropolitanas se toman aquellas en donde se concentra la mayor parte de la población y de la estructura productiva: juntas representan un 73% de la producción nacional y un 65% de la población (Calvo y Gibson, 2001). Mientras que las periféricas son aquellas menos pobladas y con menor participación de su PBG en el PBI del país. Los diferentes comportamientos que se esperan entre estas provincias apuntan a una mayor fragmentación en las provincias centrales o metropolitanas y mayor arraigo de las fuerzas tradicionales en las provincias periféricas5. La mayor fragmentación en el grupo metropolitano estaría dada por la emergencia de nuevas (terceras) fuerzas: “En la trayectoria de estos partidos políticos se puede detectar un factor en común: todos ellos han surgido y han conseguido expandirse en las provincias

4

En este punto se puede detectar una diferencia entre las visiones de Calvo y Escolar (2005) y Leiras (2007). El primero entiende la desnacionalización como la disolución de la arena político electoral nacional mientras que el segundo ve este proceso como una “despartidización”, es decir, como la depreciación del valor de las etiquetas partidarias y de las funciones del partido en la estructuración de las demandas ciudadanas. 5 Es decir que “los cambios no se manifestaron con la misma intensidad en todas las provincias, tampoco afectaron a todos los partidos por igual. Los partidos que obtuvieron muchos votos en las provincias más pequeñas se vieron afectados en menos medida que los partidos cuyo voto se concentró en las provincias más grandes” (Leiras, 2007: 29).

6

más pobladas pero no han podido avanzar sobre las provincias más chicas” (Mustapic, 2002: 171). En el mismo sentido apunta Torre (2003: 662): “En la experiencia reciente de los partidos que han buscado representar a estos segmentos [el polo no peronista] del electorado es posible detectar una trayectoria similar: todos surgieron y crecieron en las zonas centralespor su población y desarrollo- pero no consiguieron franquear esos límites y avanzar hacia las zonas periféricas”. Por lo tanto, estos sectores no peronistas son los “huérfanos de la política de partidos” (Torre, 2003). Es decir, “los líderes partidarios no pueden elaborar una oferta electoral no peronista común y los votantes prefieren dispersar sus votos antes que concentrarlos en pocas agrupaciones capaces de funcionar como contrapesos del justicialismo” (Leiras, 2007: 30). A su vez, por esta trayectoria errante (las terceras fuerzas) contribuyen a aumentar la volatilidad. Por ejemplo, en las elecciones legislativas del 2001 el partido Acción por la República, esencialmente porteño y que representaba una opción de derecha, prácticamente desapareció tras pasar de 1.374.675 votos en 1999 a sólo 174.000, preservando solo el 13% de su caudal de votos mientras que el resto fue transferido mayoritariamente al “voto bronca” (Escolar y colaboradores, 2001). Algunos autores incluso van más lejos formulando las diferencias en términos de competencia, es decir, identificando una mayor competencia en las provincias más desarrolladas y una menor en el resto: “El menor nivel de competencia efectiva también es una buena indicación del mayor nivel de estabilidad política alcanzado por los sistemas políticos provinciales” (Calvo et. al., 2001: 90)6. 2.2. Certeza electoral en las provincias periféricas: el “control” de los gobernadores. El menor nivel de competencia estaría dado por la capacidad de los jefes provinciales de modificar los sistemas electorales provinciales para “desanidar” su fortuna de lo que suceda a nivel nacional (Calvo et. al., 2001; Calvo y Micozzi, 2003; Calvo y Escolar, 2005). Así los actores políticos subnacionales (oficialismos) se verían más fortalecidos que sus pares nacionales, apuntando a electorados territorialmente concentrados y asegurando una mayor estabilidad institucional. Esto conduce a diferenciar cada vez más los sistemas partidarios provinciales del nacional (consecuencia inmediata de la desnacionalización): “Aun cuando el número de partidos efectivamente compitiendo a nivel nacional se ha incrementado (presidente y diputados nacionales), el número de partidos efectivamente compitiendo a nivel local ha declinado (gobernador y diputados provinciales)” (Calvo et. al., 2001: 90). En Calvo et. al. (2001) y en Calvo y Micozzi (2003) se identifica la razón de la diversidad de los sistemas electorales provinciales en las múltiples reformas constituciones que se

6

Otro efecto al que podría conducir este proceso de diferenciación entre los sistemas de partidos provinciales es a una reducción del valor político de la “etiqueta” partidaria y crecería el valor relativo de las agendas programáticas de alcance local: “Cuando en distintas provincias los candidatos compiten bajo distintos partidos y los ciudadanos dispersan sus votos entre varias agrupaciones, la dimensión partidaria de la política nacional se debilita. Esto quiere decir que tomar en cuenta el nombre de los partidos se hace menos relevante para entender cómo se define la política del gobierno nacional” (Leiras, 2007: 31).

7

dieron en la mayoría de las subunidades (entre 1985-2001)7 y en las reformas en los códigos electorales: cambios de fórmulas electorales, nuevos trazados de distritos (redistritado), etc. “Estas reformas han producido por lo general sistemas electorales relativamente mayoritarios que han tendido a consolidar la fortaleza electoral de los gobernadores y frenar parcialmente la tendencia a la fragmentación del sistema de partidos” (Calvo et. al., 2001: 84). Es decir, el propósito de estas reformas es asegurar la estabilidad institucional, reduciendo el faccionalismo intrapartidario y el número de actores en el sistema político a partir de introducir dos sesgos en el sistema electoral: el mayoritario y el partidario. Por sesgo partidario se entienden “las ventajas comparativas que obtiene un partido respecto de los otros partidos políticos, en virtud de la forma en que se distribuyen sus votantes a lo largo de distintos distritos electorales bajo un mecanismo de asignación de bancas” (Calvo et. al., 2001: 72). Mientras que por sesgo mayoritario se entiende “la sobrerrepresentación en asientos que reciben partidos ganadores y la subrepresentación en asientos percibida por partidos minoritarios como resultado de las reglas que trasladan votos en asientos en un sistema electoral dado” (Calvo et. al., 2001: 71). En primer lugar, el sesgo partidario se refiere a los beneficios que genera la forma en que se distribuyen los votantes. Este beneficia principalmente al PJ en las provincias más chicas. En segundo lugar, el sesgo mayoritario no permite la entrada de terceros partidos en la competencia local y sobrerrepresentan en asientos legislativos a los partidos ganadores. Estos dos sesgos (mayoritario y partidario) conducen a la subrepresentación de minorías, bloqueo legislativo y sistemas electorales dominados: “Así como el sesgo mayoritario permite que no todos los votos valgan lo mismo a medida que un partido gana o pierde votos, no todos los votos valen lo mismo cuando los distritos electorales varían en tamaño y composición de acuerdo con principios que no son el de la pura representación proporcional” (Calvo et. al., 2001: 71). En efecto, existe una gran capacidad de los gobernadores de modificar el sistema electoral de su provincia a su favor8. A nivel nacional, este fenómeno es una de las fuentes del gobierno dividido o bloqueo legislativo puesto que permite que el PJ controle la Cámara Alta9: “el poder electoral de las provincias más chicas han constituido un problema para la UCR pues no ha podido aspirar a otro gobierno que no sea ‘gobierno dividido’. En efecto, el poder institucional de estas provincias está en el Senado en donde el PJ tiene asegurada la mayoría” (Mustapic, 2002: 7

Las reformas continuaron hasta la actualidad, la última que se registró fue en 2011 en la provincia de San Juan y permitió la relección indefinida del gobernador. 8 En contramano de lo que sostienen los autores citados, Falleti (2006) propone una teoría secuencial de la descentralización para averiguar si con ella se aumenta el poder de los poderes subnacionales. La autora encuentra que se fortalecieron en el caso colombiano y no en el argentino. Ello se debe a que en nuestro país la descentralización fue primero administrativa, luego fiscal y finalmente política, por lo tanto, el gobierno nacional delegó funciones sin los fondos para llevarlas adelante. En suma, “A pesar de que las medidas descentralizadoras transfirieron responsabilidades, recursos y autoridad a los gobiernos subnacionales, la secuencia en que tuvieron lugar las reformas implicó que el equilibrio de poder intergubernamental se mantuviera incólume en el país” (Falleti, 2006: 345). 9

La otra fuente del gobierno dividido que señalan los autores es la relativamente alta fragmentación en la cámara baja que produce la elección de diputados por sistema electoral proporcional en los distritos más grandes. Sin embargo, no se ocupan demasiado de este punto.

8

172). Este efecto es producto de la sobrerrepresentación territorial del interior en la legislatura nacional, este punto será abordado en profundidad en el apartado siguiente. Por último, es preciso destacar la importancia de la decisión del gobernador (jefe partidario en su provincia) para permitir el acceso o la nominación en las listas de legisladores: “el común denominador para los políticos es que para encaminarse en los career paths por ellos deseados, es necesario que mantengan una buena relación con los jefes partidarios locales (…) los jefes partidarios locales con el objetivo de reducir la visibilidad nacional o provincial de sus subordinados, tiene fuertes incentivos para hacerlos rotar entre los varios trabajos que el partido local puede ofrecer” (Jones et. al., 2000: 7). Por ello, se considera que existe un “federalismo bilateral” que se centra en las discusiones entre el ejecutivo provincial y el nacional: “la negociación fundamental del presidente no se produce con los legisladores sino con los gobernadores provinciales de su partido” (Spiller y Tommasi, 2000: 41) 10. 3. Distorsiones del principio de representación proporcional en la categoría Diputados Nacionales: sobrerrepresentación territorial. Antes de seguir avanzando, pretendemos aclarar la exposición introduciendo algunos conceptos y discusiones propios de la ciencia política, sin la intención de ser exhaustivos y/o tediosos. Estos elementos teóricos nos permitirán precisar la definición y el alcance de la sobrerrepresentación territorial o malapporionment11. Luego retomaremos el caso de la sobrerrepresentación del interior y sus causas. 3.1. Definición y discusiones en torno a la sobrerrepresentación territorial En el trazado de los distritos electorales se fijan (1) los límites de la circunscripción (districting) y (2) la asignación geográfica de escaños (apportionment). Cada una de estas decisiones puede conducir a dos desviaciones: el gerrymandering12 y el malapportionment respectivamente. Por un lado, el gerrymandering es la manipulación de los límites de las circunscripciones para favorecer a un partido teniendo en cuenta la localización de su electorado cautivo. En función de ello se busca concentrar a sus votantes o dispersar a aquellos que no lo votan. “Lo que se encuentra implícito en la creencia sobre la efectividad empírica del gerrymandering se refiere a la posibilidad de considerar que distintos agrupamientos de votantes para un mismo número de cargos electivos en disputa pueden producir distintos resultados en función del reagrupamiento producido sobre la implantación geográfica de colectivos de interés de un tipo determinado” (Escolar, 2001: 159). 10

Siguiendo con las relaciones Ejecutivo-Legislativo, Mustapic (2000) quien discute con Jones, Spiller y Tommasi (2000) la importancia del Congreso, señala que la disciplina se construye y que en el comportamiento de los legisladores se superponen dos lógicas: 1) la parlamentaria, en la que los legisladores en tanto miembros del partido de gobierno deben su lealtad al presidente y 2) la presidencial, por la que son portavoces de los intereses y preferencias de quienes los han votado. 11 En todo este trabajo se entenderá “sobrerrepresentación territorial” como la traducción de “malaportionment”. 12

El nombre es en “honor” al gobernador de Massachusetts Elbridge Gerry a quien se le atribuye su primera puesta en práctica.

9

Por el otro lado, el malapportionment o desproporcionalidad territorial es un elemento central para nuestro trabajo por lo que le dedicaremos mayor atención. El malapportionment “se produce cuando la proporción de población asignada a un determinado distrito difiere de la proporción de bancas legislativas que le corresponden” (Escolar et. al., 2004: 85). Es necesario ser cuidado en la utilización de los términos para no confundir la desproporcionalidad con el malapportionment. El trabajo de Monroe (1994: 138) nos ofrece una clara distinción: “la desproporcionalidad surge cuando a los partidos políticos le son asignados un porcentaje de escaños legislativos que no es igual al porcentaje de votos que obtuvieron. Malapportionment ocurre, por otro lado, cuando a las distintas unidades geográficas les son asignados un porcentaje de escaños legislativos distinto al porcentaje de población que tiene”13. Como puede notarse el término en inglés contiene una fuerte valoración normativa negativa (MAL apportionment). Ello se debe a que la desproporcionalidad geográfica viola el principio democrático de “una persona, un voto”. Como señala Dahl (1992: 80) un requisito fundamental en una elección es que “el peso asignado a la elección de cada individuo [sea] idéntico”. Atentar contra este principio conlleva a que se genere un “consenso negativo” (Reynoso, 2002)14: “Taagepera y Shugart consideran el malapportionment como una patología de los sistemas electorales, y Gudgin y Taylor concluyen que es éticamente injustificable” (Samuels y Snyder, 2001: 31). Como indicamos más arriba, otras formas para hacer que algunos votos cuenten más que otros son los sesgos mayoritarios y partidarios. La desproporcionalidad territorial puede generar sesgos partidarios puesto que beneficia a algunos partidos según la localización de su electorado. Como señala Lago y Montero (2004: 12-13) se trata de “un premio de localización del voto: cuanto más se concentren los votos de un partido en las circunscripciones más pequeñas (o mayor sea la correlación negativa entre la distribución de su voto y la magnitud de los distritos), mayor es su sobrerrepresentación en escaños, y a la inversa”. Las bancas que se obtienen a partir de dicha desigualdad competitiva ligada a la desproporcionalidad territorial pueden tener un impacto importante en las relaciones Ejecutivo-Legislativo generando situaciones de gobierno dividido o bloqueo legislativo. Por ejemplo, en el caso de las elecciones autonómicas de Cataluña en 1999 y 2003, Lago y Montero (2004: 14) encuentran que “el partido con más votos (el Partit dels Socialistes Catalunya) ha perdido las elecciones al recibir menos escaños que su inmediato competidor (Convergencia i Unió)”. Esta situación se debe, al igual que el PJ en el caso argentino, a la mayor presencia del CiU en los distritos más pequeños y rurales (Girona, LLeida y Tarragona) que se encuentran sobrerrepresentados. De esta forma, con menos votos y más escaños el CiU puede construir mayorías parlamentarias artificiales. Algo similar ocurre en el ya citado caso argentino15. 13

Existe una abundante literatura sobre como medir la desproporcionalidad y la desproporcionalidad territorial (Gallagher, 1991; Monroe, 1994; Samuels y Snyder, 2001). 14

En discusión con ese “consenso negativo”, Reynoso (2002) propone un término valorativamente neutral: Sobrerrepresentación Distrital. 15 El artículo de Calvo et. al. (2001) argumenta que el bloqueo legislativo se produce por dos razones: (1) la relativamente alta fragmentación en la cámara baja que produce la elección de diputados a partir de la fórmula

10

3.2. Sobrerrepresentación territorial del interior en el Parlamento. La división de las unidades subnacionales16 en periféricas y metropolitanas permite imaginar dos escenarios distintos: “Cerca de la mitad de los representantes se elige en distritos de clara tendencia mayoritaria originada en su baja magnitud efectiva (entre 2 y 5 escaños por renovación); lo cual provoca una limitada competencia partidaria. La otra mitad de los representantes se eligen en distritos relativamente proporcionales de alta magnitud efectiva (entre 8 y 35) y en los que existe un mayor número de partidos en condiciones de competir por los votos” (Escolar et. al., 2011). La primera mitad corresponde a las provincias periféricas y la segunda a las metropolitanas. A este escenario hay que sumarle que las provincias periféricas se benefician con una sobrerrepresentación legislativa: “las provincias no metropolitanas albergan solamente el 30% de la población nacional, pero por obra y gracia del sistema federal de gobierno poseen una representación institucional muy superior a su densidad poblacional. Esta realidad les ha otorgado un enorme peso en el proceso de toma de decisiones, lo cual ha influido notablemente en la estructura de coaliciones políticas a nivel nacional y en la distribución política de recursos económicos” (Calvo y Gibson, 2001: 183). Es necesario notar que estos autores encuentran sobrerrepresentación en ambas cámaras legislativas. Sin embargo, la Cámara de Senadores de la Nación es un cuerpo que se propone igual representación de cada unidad federada sin tomar en consideración su número de habitantes. Por ello, en este trabajo preferimos dejar de lado el estudio de una cámara que se basa en la representación territorial y no en una base proporcional, como es D’hont en los distritos más poblados y (2) la combinación de sesgo mayoritario y partidario que le permite al PJ el control del Senado, dada su mayor presencia en las provincias menos pobladas y más sobrerepresentadas. 16

Esta división no es nueva. Hace varias décadas algunos sociólogos políticos comenzaron a preguntarse por la estructura social del peronismo y su relación con el voto, para avanzar en ello dividieron a las provincias en centrales y periféricas a partir de sus características socioeconómicas (Di Tella, 1972; Germani, 1973; Mora y Araujo, 1975; Forni y Weinberg, 1972; Cantón y Jorrat, 1980). Es muy reconocido el trabajo de Germani (1973) quien buscando la experiencia previa a la migración de los obreros de los que se nutrirá el peronismo destaca el carácter moderno o tradicional de las regiones argentinas: “Encontramos en la Argentina un ‘centro’ y una ‘periferia’. El primero lo constituye Buenos Aires y las provincias del Litoral; la segunda son la mayoría de las regiones circundantes y algunas de las provincias internas centrales. Pueden distinguirse los diferenciales comunes: la mayor parte de la riqueza, la industria, el PBN, alfabetismo, etcétera, se localizan en la región ‘centro’. La mayor parte del subdesarrollo está en la periferia: pobreza, analfabetismo, desempleo, marginalidad, estructuras económicas arcaicas, la que también es menos moderna en términos de educación, estratificación, movilidad y relaciones interclase, tamaño y tipo de familia, relaciones interpersonales, tasas vitales” (Germani, 1973: 452-3). Por su parte, Mora y Araujo (1975) comienza a explicar el comportamiento electoral a partir de esta división. En dicho trabajo el autor se propone analizar qué características de la estructura social de las provincias se reflejan en la distribución de votos del peronismo en el año 1973. Para esta tarea recurre a la imagen tan arraigada en la sociedad entre la Argentina moderna y el interior profundo: “Puede decirse que el país ‘central’, el que aparece reflejado en los indicadores agregados a nivel nacional, tiene al menos la fisonomía, y también en gran medida la estructura, de una sociedad desarrollada, mientras el país ‘periférico’, minoritario en cuanto a su población pero de un peso probablemente mucho mayor que el que corresponde a esta en el funcionamiento del sistema nacional, tiene la fisonomía y, más aun, la estructura, de una sociedad subdesarrollada” (Mora y Araujo, 1975a: 700).

11

el caso de la Cámara de Diputados17. Así planteado afirmar que, hasta 1995, 20 provincias sobre un total de 24 tenían 40 de los 48 representantes no tiene el mismo impacto que señalar que con el 30% de la población obtenían el 83% de las bancas (Calvo y Gibson, 2001). Lo que resulta interesante ver es que en la cámara baja, que se basa en la representación proporcional de la población, dichas provincias con un tercio de la población del país reciben cerca del 50% de la representación. Es decir, “un candidato a diputado por la Ciudad de Buenos Aires requiere al menos 7 veces el número de votos requeridos por un candidato de Tierra del Fuego” (Calvo y Gibson, 2001: 206)18. Lo mismo se podría decir de la provincia de Bs. As. que en la actualidad elige 70 diputados nacionales pero si su magnitud se ajustara según el artículo 37 de nuestra Constitución (sin las distorsiones que veremos a continuación) se elevaría a 86. Si se aplicara a todos los distritos, las provincias de Córdoba y Santa Fe escoltarían a Bs. As. con solo 19 diputados (Ver Tabla N°1). La sobrerrepresentación en la cámara baja no es muy común en los regímenes federales, puestos que estos compensan los desequilibrios regionales con la representación igualitaria en el Senado. Las cifras de sobrerrepresentación territorial de nuestro país solo se comparan con el caso brasileño que establece un mínimo de 8 y un máximo de 70 diputados por estado (Calvo y Gibson, 2001).

17

Samuels y Snyder (2001) en un interesante artículo se proponen buscar la proporcionalidad de las cámaras altas en regímenes federales, es decir, miden la proporcionalidad de un cuerpo que no se rige ni busca la proporcionalidad sino que representa por igual a cada miembro de la federación. Si bien llegan a algunas conclusiones comparativas interesantes, en el caso argentino no hacen más que dar cuenta de la desigual distribución de la población en el territorio. 18

Antes de la reforma constitucional del 94, las provincias menos pobladas también eran recompensadas en el colegio electoral que decidía la elección presidencial: “Con 30% de la población, la región periférica tenía el 50% del Colegio Electoral, con 306 de los 610 electores” (Calvo y Gibson, 2001:206).

12

Tabla N°1. Diputados actuales y corregidos según el Censo 2001.

Fuente: Extraído de Malamud (2004).

3.3. Origen institucional de la sobrerrepresentación. El 23 de junio y el 12 de julio de 1983 el gobierno militar saliente sanciona los decretos-ley 22.838 y 22.847, que establecen las reglas electorales para la elección de Diputados Nacionales. El primer decreto estableció la fórmula electoral D’Hont y un umbral distrital mínimo de 3% (Cabrera, 2001). El decreto ley 22.847 fijó el número de Diputados 13

Nacionales que le correspondería a cada provincia. A tal efecto, se establecieron cuatro principios, que generan las distorsiones que señalamos en el apartado anterior. El primer criterio, conforme a lo establecido en el artículo 37 de la Constitución, señala que el número de diputados a elegir debe ser uno por cada 161.000 habitantes o fracción no menor de 80.500. El segundo, al número de representantes que surge del primer criterio le agrega 3 diputados para todas las provincias por igual. En tercer lugar, determina que la representación de ningún distrito puede ser menor a 5 diputados. Por último, el número resultante de todos estos criterios no puede ser menor a la representación que tenían antes del 23 de marzo de 1976 (Botana y Mustapic, 1991). A partir de estos cuatro criterios Botana y Mustapic (1991), que los llaman a, b, c y d respectivamente, elaboran el siguiente cuatro que ilustra las distorsiones señaladas. Nótese que se trata de la misma representación que rige en la actualidad (a excepción de Tierra del Fuego que ya elige un mínimo de 5 diputados). Tabla N°2. Habitantes y Diputados Nacionales según los cuatro criterios de la Ley 22.847.

Fuente: Extaído de Botana y Mustapic (1991).

Por otra parte, buscando las razones por las que se introdujeron esos criterios arbitrarios, estos autores se remontan a la Ley 19.862 de 1972: “el gobierno militar creyó encontrar en los sectores neoperonistas concentrados en las provincias del interior un potencial negociador capaz de amortiguar el impacto del retorno de Perón al poder. Con el propósito 14

de dotarlos de mayores recursos para aumentar así su peso en la estructura de poder, se recurrió a la estrategia de sobrerrepresentar sus provincias (Botana y Mustapic, 1991: 86). A pesar del fracaso de esta estrategia, en 1983 los militares volvieron a ensayar esta medida para fortalecer los electorados relativamente más conservadores del interior del país (Gibson, 1997). Por otra parte, Cabrera (2001) resalta la importancia del decreto-ley 22.838 puesto que la fórmula electoral D’Hont tiene mayor influencia en la desproporcionalidad del sistema electoral que la variación en la magnitud de los distritos. Siguiendo los debates en la disciplina, fue Rae en The political consequences of electoral laws quien observó por primera vez la importancia de la magnitud del distrito y la fórmula electoral sobre la proporcionalidad19. De esta obra se extraen tres conclusiones: “(1) la desproporcionalidad es función de dos variables, magnitud de distrito y fórmula electoral (p. 158); (2) la proporcionalidad crece, aunque en proporción decreciente, con el aumento de la magnitud de los distritos (p.115), y (3) las fórmulas electorales designadas con el objetivo de producir resultados proporcionales dependen en gran medida del tamaño de los distritos para ser eficaces en el logro de dicho objetivo- proporcionalidad- (p. 119)” (Citado en Cabrera, 2001: 134). Taagepera y Shugart (1989) van a coincidir con estas afirmaciones pero agregarán que la magnitud de distrito es más importante que la fórmula electoral para la proporcionalidad (tanto a nivel distrital como nacional): “magnitud es el factor decisivo: el número de bancas correspondiente a un distrito electoral tiene un impacto más fuerte sobre la proporcionalidad que casi cualquier otro factor, como la elección entre fórmulas Sainte Lague o D'Hont” (Taagepera y Shugart, 1989: 112. Citado en Cabrera, 2001: 135). Sin embargo, como adelantábamos, al estudiar el caso argentino para la categoría Diputados Nacionales, Cabrera (2001) llega a conclusiones distintas a las de Rae y Taagepera y Shugart. En este caso, el factor decisivo de la desproporcionalidad es la fórmula electoral (D’Hont) puesto que en los distritos chicos pierde su función de proporcionalidad y se convierte en una fórmula mayoritaria al ser muy pequeña la cantidad de representantes a elegir. Por lo tanto, “la magnitud de distrito es el ‘factor decisivo’ para la proporcionalidad de un sistema a nivel distrital (...) pero puede no serlo cuando el análisis es a nivel nacional, donde lo que se tiene en cuenta es un agregado de distritos de desigual magnitud” (Cabrera, 2001: 148). 3.4. Explicaciones de la persistencia de la sobrerrepresentación. En este punto nos encontramos con la pregunta de por qué persiste esta distorsión en el principio de representación proporcional o, la otra cara de esta pregunta, por qué no se formó una coalición reformista con la capacidad de modificar esta situación. Una posible respuesta a esta pregunta la podemos encontrar en dos trabajos que indagan sobre la dimensión electoral-territorial de la reforma económica: Gibson (1997) y su trabajo conjunto con Calvo (2001). En ellos se busca explicar el giro del peronismo durante los noventa (su transformación de una fuerza pro Estado a una pro mercado) y la forma en que logró aprobar las reformas económicas. 19

La mayoría de las investigaciones acuerdan que la magnitud de distrito y la fórmula electoral tienen efectos simultáneos y difíciles de separar analíticamente (Escolar et. al., 2004: 83).

15

Con este propósito, es necesario reconocer que la coalición electoral peronista puede dividirse, básicamente, en dos: la metropolitana y la periférica. Es que “las bases electorales y las redes políticas ligadas al partido varían considerablemente de región en región: una coalición de base obrera, económicamente estratégica y altamente movilizada en las áreas metropolitanas; otra despolitizada, clientelista y conservadora en la periferia” (Calvo y Gibson, 2001: 182). La coalición metropolitana, dados los objetivos de la reforma, se convierte en una base electoral de alto mantenimiento: “tiene un mayor porcentaje de perdedores y requieren, por tanto, altos subsidios o compensaciones especiales para brindar apoyo político en tiempos de reforma” (Calvo y Gibson, 2001: 181). En cambio, la coalición periférica, dada su sobrerrepresentación en el parlamento, se convierte en una base electoral de bajo mantenimiento, es decir, “tiene un menor costo por voto o, lo que es equivalente, tiene una utilidad política para el partido reformista que excede los costos económicos de su mantenimiento” (Calvo y Gibson, 2001: 181). En consecuencia, para aprobar sus políticas de reforma económica el peronismo se apoyó en la coalición política de bajo mantenimiento mientras ajustaba a sus bases electorales de alto mantenimiento. Resultó posible porque se siguieron manteniendo las economías locales que dependían de los recursos federales para sostenerse a flote, se pospuso la reforma estructural en dichas áreas y se mantuvieron los flujos de financiamiento a los gobiernos locales (Calvo y Gibson, 2001). Por lo tanto, es plausible que la persistencia de esta sobrerrepresentación del interior del país se deba a que se tratan de bases electorales de bajo mantenimiento y, por lo tanto, pueden ofrecer garantías electorales más ciertas que las provincias con mayor autonomía financiera. En su libro Todos los Caballos del Rey, Leiras (2007: 242) concluye en el mismo sentido: “los gobiernos [de las provincias metropolitanas] con amplia autonomía financiera tienen menos control electoral sobre la provincia. Esto hace que los gobernadores de las provincias más pobres y menos pobladas [pero con mayor control sobre la competencia electoral] adquieran en el armado de las coaliciones nacionales un peso superior que el que derivaría de la incidencia de sus provincias en el electorado y la economía nacional”. 4. Conclusión. A lo largo de este capítulo describimos algunos fenómenos que caracterizan a la política argentina. Por un lado, señalamos la fragmentación en las provincias metropolitanas (las más ricas y pobladas) donde nuevas fuerzas reúnen un importante caudal de votos. Asimismo, vimos la imposibilidad de dichas fuerzas para entrar en las provincias periféricas (las más chicas y menos pobladas) debido al control que sostiene las elites gobernantes de estas provincias sobre sus sistemas político-electorales (Leiras, 2007). El poder que detentan los gobernadores se explica a partir de su capacidad para modificar las reglas del juego (Calvo y Micozzi, 2003). Las modificaciones que adoptan tienden a introducir dos sesgos en los sistemas electorales: el partidario, que genera beneficios a los partidos según su distribución geográfica y el sesgo mayoritario, que otorga más bancas al partido ganador y subrepresenta a los partidos minoritarios (Calvo et. al., 2001). Estos sesgos conducen a una victoria casi segura de los oficialismos provinciales, a la vez que, como señalamos, impide la entrada de nuevas fuerzas. 16

La centralidad que pasan a ocupar las provincias periféricas para el armado de coaliciones nacionales gracias a su capacidad de ofrecer mayores certezas electorales, se ve reforzada por un segundo punto: la sobrerrepresentación de dichas provincias en el parlamento nacional. En primer lugar, aclaramos la definición de la sobrerrepresentación territorial o malapportionment siguiendo los debates en la ciencia política. Luego, mostramos las abundantes evidencias de la distorsión del principio de representación proporcional en la categoría Diputados Nacionales. En tercer lugar, rastreamos el origen institucional de la sobrerrepresentación en nuestro país concluyendo que se trató de una estrategia de la dictadura para lograr la “descentralización forzada” beneficiando al electorado más conservador del interior (Botana y Mustapic, 1991). Por último, concluimos que la persistencia de esta distorsión se explica a partir de la funcionalidad de mantener “bases electorales de bajo mantenimiento” (Calvo y Gibson, 2001). La sobrerrepresentación territorial la hemos trabajado con más profundidad puesto que nos ofrece un marco de referencia, a nivel nacional, de lo que sucede, a nivel provincial, en la principal unidad federada del país: Buenos Aires, nuestro caso de estudio, que también acusa una sobrerrepresentación territorial de su periferia en la legislatura provincial. En el siguiente capítulo presentamos el caso, señalando las similitudes y las diferencias entre la periferia federal y provincial para poner a prueba el valor analítico de las explicaciones que consideramos válidas, en este capítulo, para el nivel nacional. Capítulo 2. Sobrerrepresentación periférica en la legislatura bonaerense. 1. Introducción. En el capítulo anterior documentamos la sobrerrepresentación de las provincias del interior del país en la Cámara de Diputados de la Nación, en este caso nos proponemos analizar la sobrerrepresentación del interior bonaerense en la legislatura provincial. Intentaremos tender un puente comparativo con el caso anterior, poniendo a prueba el valor analítico de algunas de las explicaciones válidas del caso a nivel nacional. En primer lugar, justificaremos la elección del caso bonaerense. Luego, describiremos sus características institucionales deteniéndonos en la Legislatura, la división electoral y la proporcionalidad territorial. Este punto lo desarrollaremos con más profundidad, teniendo en cuenta que es el tema central del trabajo. Los puntos en que nos detendremos son, al igual que en el caso anterior, 1) la presentación del problema, 2) el sesgo partidario, 3) el origen institucional y 4) la persistencia de dicho fenómeno. Reuniremos lo expuesto en las conclusiones. 2. La hipertrofia bonaerense. Con frecuencia se afirma que la organización federal argentina es una de las más distorsionadas del mundo. Esta situación se explica por la hipertrofia de la provincia de Buenos Aires (Escolar y Pírez, 2001; Malamud, 2004). La hipertrofia bonaerense se puede ver, fundamentalmente, a través de tres dimensiones: 1) el volumen de su economía, 2) su peso demográfico y 3) su incidencia en los resultados electorales y poder institucional en el Congreso (ver Tabla Nº1).

17

Tabla Nº 1. Indicadores socieconómicos de la provincia de Buenos Aires. Indicadores demográficos y electorales Población (2010)

Padrón provincial/Padrón total nacional (elecciones 2011)

15.625.084 (total) 9.916.715 (24 part. del conurbano) 5.708.369 (interior provincial) 50 (total) 1.591 (24 part. del conurbano) 14 (interior provincial) 37,5%

Magnitud de distrito para Dip. Nac.

70

Densidad Hab./Km2 (2010)

Indicadores económicos Producto Bruto Geográfico en el total nacional

36%

Exportaciones en el total nacional

37, 4%

Necesidades Básicas Insatisfechas (población)

15,8% (total provincia) 17,6% (conurbano)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INDEC: Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001 y 2010; Ministerio de Economía y Ministerio de la Producción de la provincia.

Por un lado, se encuentra el volumen de su economía: según datos del Ministerio de Economía provincial (2009), el Producto Bruto Geográfico representa el 36% del Producto Bruto Interno nacional y genera mas del 37% del total de las exportaciones. El Ministerio de la Producción, la Ciencia y la Tecnología de la provincia constata que en este territorio se aloja el 36% de los establecimientos industriales de todo el país. Por otro lado, su peso demográfico con respecto al resto de la federación: según el último censo nacional (2010) la habitan 15.625.084 de personas. Su crecimiento ha sido sostenido desde la segunda mitad del siglo XX, sobre todo por la concentración en los municipios que rodean la Ciudad Autónoma de Buenos Aires: “El primer censo nacional, realizado en 1895, contabilizaba al 22% de la población argentina como residente en la provincia y, luego de medio siglo, las cifras del censo de 1947 no superaban el 28%. A partir de ese momento se produjo un salto abrupto, y desde 1980 la proporción de habitantes bonaerenses sobre el total nacional se ha mantenido estable en el 38%” (Malamud, 2004: 72). El crecimiento poblacional es tan importante que en los municipios más populosos de la provincia (La Matanza, Gral. Pueyrredón y La Plata) viven más personas que en la mitad de las provincias argentinas (Rotman y Varetto, 2009). Es más, en comparación con otros estados subnacionales de países del mundo nuestra provincia “con 38% de la población total del país, excede en términos absolutos a sus equivalentes brasileños (San Pablo, 22%), alemán (Renania del Norte-Westfalia, 22%) y estadunidense (California, 12%)” (Malamud, 2004: 71). Por último, la tercera dimensión deriva del punto anterior: (1) su incidencia en los resultados electorales nacionales y (2) su peso institucional en la Cámara de Diputados de la Nación20. En primer lugar, desde la reforma constitucional de 1994, en la que se elimina 20

En la Cámara de Senadores de la Nación el peso de la provincia se relativiza porque el principio de representación no es proporcional a la población sino que asigna igual peso político a todas las unidades federadas. Así, las 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Bs As cuentan con tres senadores cada una. De

18

el colegio electoral para la elección a presidente incorporándose su elección de forma directa, su peso relativo en las elecciones presidenciales es enorme: en la último elección (2011) el padrón provincial representaba el 37,5% del padrón nacional. En segundo lugar, por su gran cantidad de electores es el distrito con más diputados nacionales (70), representando el 27% del total. Su peso relativo se evidencia cuando se considera que el segundo distrito en importancia, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires con 25 diputados, representa solo un tercio de los escaños bonaerenses. En conclusión, “Buenos Aires es la provincia más extensa del país, la más poblada, una de las más urbanizadas, la más relevante en términos del volumen de su economía y la de más alta incidencia en los resultados electorales de escala nacional” (Leiras, 2007: 179). A pesar de esta evidencia, los estudios sobre la provincia de Buenos Aires son escasos en la ciencia política. Además de algunos artículos aislados, existen dos importantes excepciones cuyos esfuerzos por entender políticamente a la provincia se sistematizaron en libros influyentes: Atrapada sin salida. La provincia de Buenos Aires en la política nacional (1916-2007) de María Matilde Ollier y Aportes para la discusión de la Reforma Política bonaerense de María Inés Tula (ed.)21. En Atrapada sin salida, Ollier indaga, en la primera parte, la política en la provincia de Buenos Aires a partir de la particular imbricación con las instancias nacional y provincial. Teniendo en cuenta tanto el influyente rol de la provincia sobre la política nacional y las desventajas que la provincia ha sufrido de esa ligazón22, encuentra tres tipos de impactos: (1) la ascendencia bonaerense en la arena nacional, su contrario (2) la repercución de la política nacional sobre Buenos Aires y (3) la cooperación entre las dos jurisdicciones. “La imbricación entraña la existencia de una zona gris donde ambos espacios (nacional y provincial) se superponen, permitiendo detectar tres tipos de impactos: provincializador (de la provincia sobre la nación), nacionalizador (de la nación sobre la provincia) y cooperativo (de cooperación)” (Ollier, 2010: 16. Destacado en el original). Los impactos son estudiados a partir de los conflictos entre los líderes de las distintas arenas. En la segunda parte de su trabajo, se analizan los liderazgos locales del conurbano bonaerense (particularmente, el acceso y la permanencia en sus cargos) y se lo pone en relación con los elementos teóricos de la parte anterior, así se observa la relación entre las tres jurisdicciones logrando “una exploración empírica tendiente a dar cuenta de la imbricación existente entre las políticas nacional y provincial, y de ambas con el nivel local del conurbano bonaerense” (Ollier, 2010: 14). Como veremos más adelante, el trabajo de Ollier, sobre todo la segunda parte, nos permitirá entender la compleja relación entre los intendentes del conurbano bonaerense y los todas formas, algunos autores persisten en buscar proporcionalidad en este órgano de representación territorial (Samuel y Snyder, 2001; Gibson y Calvo, 2001). 21

Destacamos también los esfuerzos para entender los procesos políticos de la provincia de Bs As. del Centro de Estudios de Historia Política de la UNSAM, dirigido por Luciano de Privitellio, en cuya página web pueden consultarse fuentes y bibliografía de interés. 22

Es necesario notar que a lo largo del trabajo estos dos puntos no son tratados equitativamente: existe un sesgo hacia las desventajas que sufre la provincia de su ligazón con la Nación. El sometimiento de la provincia al poder central es una tesis, como mínimo, controvertida puesto que si la subunidad más importante se encuentra “atrapa sin salida” qué le queda para el resto de las provincias.

19

ejecutivos provincial y nacional. Sin embargo, al centrarse exclusivamente en el estudio de los municipios del conurbano no nos ofrece herramientas para entender la relación de estos con los municipios del interior de la provincia. Por el otro lado, Aportes... nos ofrece una compilación de artículos que discuten distintos tópicos de la reforma política. Entre estos artículos son de nuestro interés aquellos que se refieren a la discusión de la reforma electoral y a la sobre/subrepresentación regional (Varani, 2004; Malamud, 2004; Escolar et. al., 2004; Staffa, 2004). Para poner en relación estos artículos vamos a trabajarlos a partir de dos ejes: 1) la descripción de las características institucionales y 2) las particularidades del sistema electoral y su origen. Esto nos permitirá adentrarnos de lleno en nuestra problemática. 3. Características institucionales de la Provincia: legislatura, fórmula y secciones electorales. Como la federación, la provincia de Buenos Aires sigue un régimen presidencialista con una estructura legislativa bicameral. Como señala la sección V de la Constitución provincial, el Poder Ejecutivo (Gobernador) es ocupado por el gobernador quien es elegido en forma directa por simple pluralidad de sufragios tomando a la provincia como distrito único con la posibilidad de reelegirse consecutivamente solo una vez. A nivel local, existen 134 municipios que eligen autónomamente a sus autoridades ejecutivas (intendentes) y legislativas (consejales). Los intendentes, a diferencia del gobernador, se pueden elegir indefinidamente. Como señalamos, el Poder Legislativo es ejercido por dos Cámaras, una de Diputados (compuesta por 92 miembros) y otra de Senadores (integrada por 46). Los mandatos de ambos representantes duran cuatro años con la posibilidad de reelección ininterrumpida y ambas cámaras se renuevan por mitades cada dos años. Las legislaturas pueden ser bicamerales por dos razones diferentes: por un lado, como parte del federalismo (donde en una cámara se respeta el principio proporcional y en otra la representación equitativa de las unidades federadas) y, por otro lado, como mecanismo para defender los intereses minoritarios (Staffa, 2004). Como señala Lijphart (2000), existen cuatro aspectos que caracterizan al bicameralismo: (1) la competencia funcional de las dos cámaras, que distingue cuando ambas cámaras tienen las mismas funciones (simetría) de cuando tienen distintas competencias (asimetría); (2) la duración de los mandatos, se cree más conveniente que las dos cámaras tengan una duración desigual; (3) la composición del legislativo, que distingue entre una composición congruente (cuando se basa en el mismo principio de representación) y otra incongruente (cuando la elección se realiza con dos criterios distintos); (4) la modalidad adoptada para resolver conflictos intercámaras, ninguna debe prevalecer sobre la otra en caso de conflicto23. La legislatura bonaerense se caracteriza por su simetría (las dos cámaras tienen poderes 23

Cruzando estos aspectos se obtienen tres tipos de bicameralismos: (1) el fuerte, clásico o integral simétrico, desigual duración de mandatos, incongruente y no prevalece una cámara sobre la otra en caso de conflicto; (2) el endeble, atenuado o limitado -asimétrico, igual duración de mandatos y congruente; (3) débil o imperfecto -una cámara prevalece sobre la otra en caso de conflicto (Lijphart, 2000).

20

similares, ambas tienen la misma capacidad de iniciar proyectos y se requiere de la aprobación de las dos cámaras para que un proyecto sea ley), su congruencia (ambas cámaras tienen la misma base demográfica y el mismo sistema electoral para elegir a los representantes) y la duración de cuatro años en el cargo tanto de senadores como diputados. Es más, en la legislatura bonaerense la única diferencia es que la cámara de diputados duplica el número de asientos de la cámara de senadores. En suma, “a diferencia del caso nacional, el bicameralismo bonaerense no diferencia entre la representación de la población y la del territorio: dada la estructuración simétrica y congruente de la legislatura, el Senado provincial representa la misma base territorial y demográfica que la Cámara de Diputados, con la única distinción de que la composición de la Cámara duplica a la del Senado” (Malamud, 2004: 74)24. Por otra parte, a diferencia de la elección a Gobernador, para la elección de los legisladores, la provincia se divide en ocho circunscripciones plurinominales variables, más conocidas como secciones electorales (ver Gráfico Nº 1). Gráfico Nº 1. Las secciones electorales de la Provincia de Bs As.

Fuente: Extraído de Bozzano (2003).

Las secciones electorales no cuentan con instituciones de gobierno, solo agrupan a un conjunto de municipios para fines electorales, excepto por la sección capital formada solo por el municipio de La Plata (ver Tabla Nº 3). Es necesario destacar que esta división electoral es bastante enigmática puesto que (1) no coincide con otras divisiones (como la judicial por ejemplo), (2) no agrupa la misma cantidad de municipios en cada sección y (3) agrega municipios de muy diversa índole socioeconómica y geográfica: “pueden contar con una ciudad primada indiscutible como en el caso de la sexta [Bahía Blanca] y la quinta sección [Gral. Pueyrredón], con un grupo de ciudades bastante integradas entre sí (la séptima sección) o una condición más difusa como la cuarta y segunda secciones electorales” (Escolar y Pírez, 2001: 32). Las secciones 24

En otras provincias argentinas existen bicameralismos con distintos criterios de representación como Catamarca, Entre Ríos y San Luis (Tula, 2001).

21

primera y tercera, mayoritariamente, representan a los municipios del Gran Buenos Aires. Tabla Nº3. Municipios que componen las secciones electorales en la actualidad. 1º Sección Campana, Escobar, General Las Heras, General Rodríguez, General San Martín, (24 partidos) Hurlingham, Ituzaingó, José C. Paz, Luján, Marcos Paz, Mercedes, Merlo, Moreno, Morón, Malvinas Argentinas, Navarro, Pilar, San Fernando, San Isidro, San Miguel, Suipacha, Tigre, Tres de Febrero y Vicente López. 2º Sección (15 partidos)

Arrecifes, Baradero, Capitán Sarmiento, Carmen de Areco, Colón, Exaltación de la Cruz, Pergamino, Ramallo, Rojas, Salto, San Andrés de Giles, San Antonio de Areco, San Nicolás, San Pedro y Zárate.

3º Sección (19 partidos)

Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Berisso, Brandsen, Cañuelas, Ensenada, Esteban Echeverría, Ezeiza, Florencio Varela, La Matanza, Lanús, Lobos, Lomas de Zamora, Magdalena, Presidente Perón, Punta Indio, Quilmes y San Vicente.

4º Sección (19 partidos)

Alberti, Bragado, Carlos Casares, Carlos Tejedor, Chacabuco, Chivilcoy, Florentino Ameghino, General Arenales, General Pinto, General Viamonte, General Villegas, Hipólito Yrigoyen, Junín, Leandro N. Alem, Lincoln, Nueve de Julio, Pehuajó, Rivadavia y Trenque Lauquen.

5º Sección (26 partidos)

Ayacucho, Balcarce, Castelli, Chascomús, Dolores, General Alvarado, General Belgrano, General Guido, General Lavalle, General Madariaga, General Paz, General Pueyrredón, La Costa, Las Flores, Lobería, Maipú, Mar Chiquita, Monte, Necochea, Pila, Pinamar, Rauch, San Cayetano, Tandil, Tordillo y Villa Gesell.

6º Sección (22 partidos)

Adolfo Alsina, Adolfo Gonzales Chaves, Bahía Blanca, Benito Juárez, Coronel Dorrego, Coronel Pringles, Coronel Rosales, Coronel Suárez, Daireaux, Guaminí, General Lamadrid, Laprida, Monte Hermoso, Patagones, Pellegrini, Puan, Saavedra, Salliqueló, Tres Arroyos, Tres Lomas, Tornquist y Villarino.

7º Sección (8 partidos)

Azul, Bolívar, General Alvear, Olavarría, Roque Pérez, Saladillo, Tapalqué y Veinticinco de Mayo.

8º Sección

La Plata.

Fuente: Honorable Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires.

Por otro lado, las secciones que eligen senadores y diputados se alternan, es decir, en una elección la mitad de las circunscripciones elige diputados y la otra mitad senadores provinciales mientras que en la siguiente elección se altera ese orden. En la actualidad, las secciones 1º, 4º, 5º y 7º eligen diputados provinciales concurrentemente con la elección de gobernador y senadores en las elecciones intermedias. Las secciones 2º, 3º, 6º y Capital lo hacen de manera inversa. “Esto provoca que en los hechos, la elección de los integrantes de ambas cámaras se produzca sin solución de continuidad asemejándose su resultado- en la percepción pública y en el funcionamiento del sistema- a una sola gran cámara legislativa” (Escolar y Pírez, 2001: 31). Pero la percepción de “una sola gran cámara legislativa” se explica, principalmente, por las dos características del parlamento bonaerense que señalamos anteriormnte: la simetría y la congruencia. Existe una particularidad más en la constitución del parlamento bonaerense, que deriva de la legislación electoral y que es central en nuestro trabajo: la sobrerrepresentación del interior provincial. Antes de entrar en dicha distorsión, conocida en la ciencia política como malapportionment, vamos a describir brevemente la fórmula con la se eligen los representantes de ambas cámaras. Luego tomaremos en consideración la división entre la 22

zona urbana y la periférica de la provincia que mejorará nuestra comprensión sobre las particularidades de nuestro caso. 3.1. La fórmula electoral: “Hare a la bonaerense”. La fórmula electoral con la que se traducen los votos en escaños queda establecida en la Ley electoral 5.109 que en su Art. 109 adopta la fórmula electoral de cociente (también llamada de cuota, de cociente simple o natural o como su creador el matemático Thomas Hare). Esta fórmula reconoce que a cierta cantidad de específica de votos (cociente) le corresponde una banca. Sin embargo, la ley electoral modifica el espíritu original de la fórmula reconociendo tres etapas e introduciendo un grosero sesgo mayoritario25 en el sistema electoral de la provincia, sobre todo a partir de su polémica tercera etapa. La primera etapa consiste en la operación intuitiva de dividir el número total de sufragios positivos por el número de escaños a repartir, el resultado de esta operación es el cociente electoral. “En este paso se produce una primera exclusión: los partidos que no superen el cociente no pueden participar del reparto de cargos” (Varani, 2004: 35). Es decir, se fija un umbral electoral efectivo muy alto. Hasta aquí es la operación normal de la fórmula de cociente, el problema se presenta porque generalmente queda un remanente de votos y bancas por asignar. En Buenos Aires se resuelve en las dos etapas siguientes. En la segunda, se otorga una banca más a cada partido que haya logrado superar el cociente. Si aun quedaran bancas por repartir, en una tercer etapa, estas son asignadas al partidos con más votos. Este paso beneficia, claramente, a la fuerza mayoritaria. Por lo tanto, “este sistema, que se denomina ‘Hare a la bonaerense’, distorsiona el criterio de proporcionalidad que subyace en cualquier fórmula de cociente, y lo convierte en un método que se sustenta en el principio de gobernabilidad, contrario a la letra electoral” (Varani, 2004: 35). Este sesgo mayoritario se reproduce a nivel local en los concejos deliberantes de los 134 municipios de la provincia, dando lugar esta tercera etapa de distribución a la representación de ‘concejales sin votos’ (Varani, 2004). En conclusión, el malapportionment y la alteración de la fórmula electoral refuerzan dos distorsiones (sobre todo a medida que se fragmenta el sistema de partidos26, como se vio reflejado en estos último años): por un lado, potenciando las diferencias en el sesgo partidario existente entre el conurbano y el interior provincial y, por otro lado, reforzando el sesgo mayoritario (potenciado en el Senado por las magnitudes de distrito más bajas) que beneficia a los dos partidos tradicionales del distrito- PJ y UCR (Escolar et. al., 2004; Rotman y Varetto, 2009). A partir de esta conclusión, Dieguez (2007) va a sostener que estas distorsiones explican la persistencia del bipartidismo en el sistema de partidos bonaerense puesto que no permite el ingreso a la legislatura de terceras fuerzas con asiento en el conurbano (como Afirmación de una República Igualitaria, Partido Unidad Federalista o Frente Popular Bonaerense).

25

Por sesgo mayoritario se entiende “la sobrerrepresentación en asientos que reciben partidos ganadores y la subrepresentación en asientos percibida por partidos minoritarios como resultado de las reglas que trasladan votos en asientos en un sistema electoral dado” (Calvo et. al., 2001: 71). 26

Sobre la fragmentación del sistema de partido para las elecciones legislativas del 2005, véase Rodríguez (2005).

23

3.2. Clivaje conurbano-interior provincial. La existencia de un “clivaje” interior-conurbano en la provincia de Buenos Aires se justifica porque como señala Staffa (2004: 135): “la provincia de Buenos Aires es como si fuera dos provincias. Por un lado, está la realidad del conurbano, con una gran densidad poblacional (...) enfrentando un creciente proceso de desindustrialización y empobrecimiento. Por el otro, el interior, principalmente rural, con una urdimbre social más homogénea y con población escasa”. Para nuestros fines, puede sostenerse que “la actual distribución de las secciones electorales representa correctamente el ‘clivaje’ conurbano e interior” (Staffa, 2004: 139). Tres representan al Gran Buenos Aires (1º, 3º y Capital) y cinco al interior (2º, 4º, 5º, 6º y 7º)27. Los municipios bonaerenses que nosotros agrupamos como el “interior provincial” se caracterizan por su homogeneidad económica y demográfica. Con un extenso territorio, escasamente poblado (5.708.369 habitantes, según el Censo Nacional del 2010), representa el 27% de los habitantes distribuidos en el 98% de la superficie que ocupa Buenos Aires (304.907 Km2). Por el contrario, al hablar del conurbano es imperioso indicar la gran concentración de habitantes que contienen los 24 municipios que lo forman. Si bien a principios del siglo XX representaba solo el 20% de la población provincial, hacia 1970 la concentración de habitantes llegaba al 60% y aumentando al 70% en la actualidad (Rotman y Varetto, 2009). Con alrededor de 10 millones de habitantes y con apenas una extensión del 2% de la provincia, su población supera a la de varias provincias argentinas juntas. En términos comparados, para dar un ejemplo, el conurbano tiene 1.591 habitantes por Km2 mientras que en el interior solo 14 habitantes. La importancia de estos 24 municipios aumenta exponencialmente tras la reforma constitucional del ‘94 que incorpora la elección directa del presidente: “la elección mediante Colegio Electoral, instaurada en la Constitución de 1853, estaba pensada para favorecer a los distritos más pequeños. Cada provincia contaba con el doble de electores de sus diputados y senadores, y estos últimos surgen de una representación territorial igualitaria” (Rotman y Varetto, 2009). Sin embargo, la situación económica-social en la que se encuentran los habitantes del conurbano es bastante precaria. El índice de Necesidades Básicas Insatisfechas del Censo del 2001 arroja que un 18% de la población sufre alguna carencia básica. Casi en el mismo nivel, se mantiene el porcentaje de personas debajo de la línea de indigencia promediando el 2004 y el 2005. Asimismo, el número de personas bajo la línea de pobreza se estabiliza cerca del 40% aún en un contexto de crecimiento económico récord en la historia del país desde 2003 en adelante (Ver Tabla N° 4). Leiras (2007) afirma que dichas condiciones socioeconómicas del conurbano son similares a las de una provincia deprimida como La Rioja.

27

Las propuestas más discutidas sobre la reforma del sistema de representación provincial toman en cuenta este clivaje regional. Por un lado, Malamud (2004) defiende la división de la provincia en dos unidades que coinciden con la división interior-conurbano. Por otro lado, otros autores pretenden que la cámara de senadores tenga como base de representación el territorio (justificada a través del clivaje interior-conurbano) mientras que la de diputados tenga como base la población (Staffa, 2004; Diéguez, 2007).

24

Tabla N° 4. Porcentaje de indigencia y pobreza en hogares y personas en el Conurbano Bonaerense. 1° Semestre 2° Semestre 1° Semestre Indigencia 2003 2003 1° Semestre 2004 2° Semestre 2004 2005 Hogares

24,50%

18,20%

13,60%

12,90%

11,20%

Personas

31,80%

22,90%

18,20%

16,90%

15,30%

Pobreza

1° Semestre 2° Semestre 2003 2003 1° Semestre 2004 2° Semestre 2004

1° Semestre 2005

Hogares

51,10%

43,20%

39,80%

34,70%

34,10%

Personas 61,30% 53,50% Fuente: Extraído de Ollier (2010).

50,90%

44,40%

45,10%

Como contraparte, el extenso territorio del interior, dedicado a la actividad agropecuaria, representa cerca del 37% del Producto Bruto Geográfico por lo que “el interior provincial tiene un grado mayor de desarrollo económico que su ámbito geográfico metropolitano primado [el conurbano]” (Escolar y Pírez, 2001: 33). Otro dato que relevan los autores citados es el acceso al agua potable como indicador de pobreza, los resultados se condicen con la afirmación anterior: el interior está expuesto a una menor vulnerabilidad social. “El GBA es relativamente más pobre y, a diferencia de la RMBA, no contaría con los recursos excedentes para paliar sus deficiencias sociales estructurales” (Escolar y Pírez, 2001: 34). Es más, “las ventajas resultantes del superávit relativo en el PBG para el interior bonaerense no se distribuyen hacia el conurbano en forma solidaria para palear los desequilibrios encontrados” (Escolar y Pírez, 2001). Por lo tanto, el conurbano debe hacerse de recursos de otra fuente para lidiar con este contexto (este punto lo trabajaremos en el capítulo que sigue). En suma, comparando el conurbano y el interior de la provincia, Escolar y Pírez (2001) arriban a tres conclusiones: (1) el interior de la provincia tiene una mejor condición económica y una menor vulnerabilidad social que el conurbano, (2) la mayoría del superávit en materia de PBG se mantiene en el interior y no se redistribuye hacia el GBA y, finalmente, (3) las secciones que representan al interior se encuentra sobrerrepresentadas en la legislatura provincial mientras que el conurbano se encuentra subrepresentado. A partir de los puntos señalados anteriormente, se puede trazar una comparación con el interior de la federación. Por un lado, el interior bonaerense tiene una mejor performance económica y una mejor condición social con relación al conurbano. En cambio, por el otro lado, el interior federal es la zona deprimida económica y socialmente con respecto al Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA- conurbano y capital federal). El AMBA representa el 52% del PBI y un 37% de la población nacional, aproximadamente. Por lo tanto, puede sostenerse que la situación del interior bonaerense y del interior federal es opuesta diametralmente con respecto a sus respectivos centros. Sin embargo, hay una característica que el interior provincial comparte con el interior federal: la sobrerrepresentación en el poder legislativo. Como dijimos más arriba, el interior representa el 27% de la población pero obtiene el 57, 6% de la representación en la cámara de diputados provincial. De la misma forma, y con valores similares, el interior federal cuenta con cerca del 30% de los sufragios y 52% de los cargos en la cámara baja (Gibson y 25

Calvo, 2001). Aunque es preciso notar una pequeña diferencia, en la federación no solo el AMBA se encuentra subrepresentada sino que también existen otras provincias (Córdoba, Santa Fe y Mendoza) que se encuentran en la misma situación, en cambio, en la provincia de Bs. As. “sólo el conurbano se encuentra subrepresentado, mientras que todas las circunscripciones del interior reciben escaños mal repartidos que en teoría le hubiesen correspondido al primero” (Escolar y Pírez, 2001: 36). Este tema será abordado con más detalle en el apartado siguiente. En conclusión, “la periferia no sólo cuenta con una abrumadora cantidad adicional de recursos políticos (en relación inversamente proporcional a los que deberían corresponderle) sino que tiene en su poder más recursos económicos en términos relativos que el centro metropolitano” (Escolar y Pírez, 2001: 35). 4. Sobrerrepresentación del interior provincial. El Art. 60º de la Constitución bonaerense indica que “la proporcionalidad de la representación será la regla en todas las elecciones populares para integrar cuerpos colegiados, a fin de dar a cada opinión un número de representantes proporcional al número de sus adherentes”. Sin embargo, la asignación de representantes a cada sección electoral no respeta este principio (ver Tabla Nº5). Tabla N° 5. Asignación de Diputados y Senadores provinciales por sección electoral. Secciones Población representada por Población representada por Electorales Diputados c/dip. Senadores c/sen. 321.937 603.632 1° 15 8 2°

11

58.906

5

129.594

3°

18

279.852

9

559.705

4°

14

37.437

7

74.876

5°

11

105.124

5

231.273

6°

11

69.453

6

127.331

7°

6

48.995

3

97.990

8°

6

95.728

3

191.456

150.295 300.592 Total 92 46 Fuente: Elaboración propia a partir de Malamud (2004) y la Honorable Cámara de Senadores de la Pcia. de Buenos Aires.

De la Tabla Nº5 se desprenden tres conclusiones, en primer lugar, las secciones en las que se agrupan los municipios del interior provincial (en los que el peso de la población rural es más importante) se encuentran groseramente sobrerrepresentadas. El interior provincial cuenta con el 27% de la población pero obtiene el 57, 6% de la representación en la cámara de diputados y el 56,52% en la de senadores provinciales. “La desproporcionalidad de la representación legislativa en la provincia de Bs. As. es particularmente elevada, premiando a las secciones menos pobladas del interior del distrito y restando representatividad a las áreas urbanas más pobladas, como el Gran Buenos Aires” (Escolar et. al., 2004: 92). En segundo lugar, las secciones en las que se distinguen algunas áreas urbanas de importancia provincial, como la Capital, la sección quinta (en la que se encuentra Mar del Plata) o la sexta sección electoral (donde se localiza Bahía Blanca) también se encuentran 26

sobrerrepresentadas, pero más moderadamente que en el caso anterior. Por último, los distritos más subrepresentación son las secciones primera y tercera, donde se agrupan los municipios del Gran Buenos Aires. “En la sección más beneficiada, la cuarta, el número de habitantes representado por cada legislador es de 37.000, mientras que en la más perjudicada, la primera, es de 321.000. La desproporción resultante es de casi 9 a 1, pero la diferencia en el número de diputados de cada sección es virtualmente nula: la primera elige 15 y la cuarta 14” (Malamud, 2004: 77). En efecto, “esta situación de desproporcionalidad geográfica trae aparejado como correlato una valoración desigual e inequitativa del voto de los ciudadanos bonaerenses que se da exclusivamente en función de su localización geográfica” (Diéguez, 2007: 6). En suma, “en la provincia de Buenos Aires existe un malapportionment28 muy pronunciado que subrepresenta a las dos secciones más pobladas en beneficio de las secciones menos pobladas. Esto provoca que las áreas urbanas, de mayor número de electores, adquieran un menor peso relativo en términos de representación, en tanto que las áreas periféricas, menos pobladas y en general correspondientes a zonas rurales, se benefician con una representación legislativa proporcionalmente mayor” (Escolar et. al., 2004: 111). 4.1. Origen institucional de la división electoral y la asignación de escaños. La asignación de representantes a cada circunscripción electoral, así como el mismo trazado de dicha división data de hace muchos años. Rastreando el origen institucional de este desfasaje entre representación legislativa y población, Malamud (2004: 74) encuentra que “la actual composición de la legislatura deriva de la reforma constitucional de 1934 y de las leyes posteriores que la reglamentaron. En 1935, un año después de jurada la Constitución, la legislatura sancionó la Ley 4.316 determinando la cantidad de legisladores que representaría a cada sección electoral en función del censo nacional de 1914, el último realizado”29. Sin embargo, Malamud (2004) incurre en un pequeño error, pero que da cuenta de la continuidad en la legislación: la ley que establece las ocho secciones electorales (antes eran seis), es la Ley 4.202 de 1934 (derogada por la Ley 4.316). La misma en su artículo primero señala que “De conformidad a lo establecido por el artículo 52 de la Constitución, divídese el Territorio de la Provincia en ocho secciones electorales, para las elecciones de electores de Gobernador y Vicegobernador y Senadores y Diputados a la Honorable Legislatura, que se denominarán: Sección Capital, Sección Primera, Sección Segunda, Sección Tercera, Sección Cuarta, Sección Quinta, Sección Sexta y Sección Séptima”. Es preciso señalar que la distribución de la población entre las secciones era mucho más homogénea cuando fueron diseñadas en los ‘30 a partir del Censo de 1914 (Ver Tabla Nº6). Para seguir la evolución de la desproporcionalidad a medida que los cambios sociodemográficos concentraban cada vez más personas en el conurbano bonaerense ver la Tabla N°7.

28

Por malapportionmente se entiende la discrepancia entre el porcentaje asientos legislativos y el porcentaje de población de las distintas unidades geográficas (Samuels y Snyder, 2001). 29

Este fue el tercer censo nacional de los once realizados hasta la actualidad: 1869, 1881, 1895, 1914, 1947, 1960, 1970, 1980, 1991, 2001 y 2010.

27

Tabla Nº 6. Proporcionalidad en la Cámara de Diputados Bonaerense en 1935 (según censo 1914). Sección Población Diputados Diputados/Población 1- Norte del GBA

266.834

11

1c/24.255 habs.

2- Norte provincial

260.048

11

1c/23.640 habs.

3- Sur del GBA

338.919

14

1c/24.208 habs.

4- Oeste provincial

346.342

14

1c/24.738 habs.

5- Este provincial

265.056

11

1c/24.096 habs.

6- Sur provincial

268.597

11

1c/24.417 habs.

7- Centro provincial

156.407

6

1c/26.067 habs.

8- La Plata

138.196

6

1c/23.031 habs.

Total

2.040.399

84

1c/24.290 habs.

Fuente: Extraído de Malamud (2004). Tabla Nº 7. Evolución del índice de desproporcionalidad Diputados Provincia de Buenos Aires. Índice de desproporcionalidad entre secciones Censo 1914 Censo 1947 Censo 2001 electorales Secciones Electorales Ley 5109 Ley 6698 Ley 6698 Primera

1,36

0,76

0,47

Segunda

1,28

1,41

2,55

Tercera

1,03

0,83

0,54

Cuarta Quinta

1,01 0,66

1,23 1,05

3,72 1,38

Sexta

0,82

1,14

2,34

Séptima

1,41

1,27

3,07

Capital

1,09

0,92

1,57

Valor promedio

1,1

1,1

2,0

Fuente: Extraído de Escolar et. al. (2004).

En 1946 se sanciona una nueva ley electoral (5.109) que no modificó la distribución de escaños puesto que no se había realizado un nuevo censo (Ver Tabla N° 8). Esta ley sigue vigente con sus modificatorias, que en total suman 28 intervenciones. La más importante para nuestros fines será la Ley N° 6.668 que veremos a continuación. Tabla N° 8. Proporcionalidad de la representación de Diputados bonaerenses según Ley 4202 (1934)/ Ley 4316 (1935)/Ley 5109 (1946) y Censo de 1914. Población Diputados Diputados/población 1º Sección

282.728 habs.

11

1 c/25.702,5 habs.

2º Sección

260.048 habs.

11

1 c/23.640,7 habs.

3º Sección

338.919 habs.

14

1 c/24.208,5 habs.

28

4º Sección

346.339 habs.

14

1 c/24.738,5 habs.

5º Sección

265.056 habs.

11

1 c/24.096 habs.

6º Sección

279.255 habs.

11

1 c/25.386,8 habs.

7º Sección

156.407 habs.

6

1 c/26.067,8 habs.

8º Sección

138.196 habs.

6

1 c/23.032,6 habs.

Total

2.066.948 habs.

84

1 c/24.606,5 habs.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos brindados por el Ministerio de Economía de la Prov. de Bs. As. y de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Prov. de Bs. As.

En 1951 el gobierno peronista sanciona una nueva ley electoral, que será rápidamente derogada luego del golpe de estado de 1955. Sin embargo, la importancia de esta efímera ley se debe a que realizó una nueva distribución de bancas que se ajustó mucho más a la proporcionalidad territorial de la representación (Ver Tabla N° 9). Paradójicamente, la ley más proporcional remplazó la representación proporcional por la lista incompleta para seleccionar a los candidatos. En 1957, el Interventor de la Provincia de Bs. As., Emilio Augusto Boncarrere, deroga la ley peronista y restablece la ley 5.109. Tabla N° 9. Proporcionalidad de la representación de Diputados bonaerenses según Ley 5656 (1951) y Censo de 1947. Población Diputados Diputados/población 1º Sección

956.832 habs.

19

1 c/50.359,5 habs.

2º Sección

358.851 habs.

7

1 c/51.264,4 habs.

3º Sección

1.004.453 habs.

20

1 c/50.222,6 habs.

4º Sección

481.840 habs.

9

1 c/53.537,7 habs.

5º Sección

482.423 habs.

10

1 c/48.242,3 habs.

6º Sección

462.349 habs.

9

1 c/51.372,1 habs.

7º Sección

223.516 habs.

4

1 c/55.879 habs.

8º Sección

303.610 habs.

6

1 c/50.601,6 habs.

Total

4.273.874 habs.

84

1 c/50.879,4 habs.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos brindados por el Ministerio de Economía de la Prov. de Bs. As. y de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Prov. de Bs. As.

Finalmente, se restaura la Ley 5.109 que rige hasta la actualidad. Sin embargo, en 1961 fue modificada en su artículo 13 (la proporcionalidad electoral) cuando el gobierno de Alende sanciona la ley provincial 6.668. A partir de ella se ajustaron las magnitudes seccionales y se elevó el número de diputados de 84 a 92 y de senadores de 42 a 46, tomando como referencia el Censo Nacional de 1947 (Ver Tabla N° 10). Los legisladores que se sumaron fueron asignados a la primera y a la tercera sección electoral. A pesar de ello, “estas modificaciones no implicaron un nuevo apportionment, es decir, una adecuación general de las magnitudes con la intención de disminuir las disparidades entre los distritos, aun cuando entre los censos de 1914, 1947 y 1960 se verificaron las más altas tasas de crecimiento de la 29

población del Gran Buenos Aires que aparejaron una importante redistribución geográfica de la población provincial” (Escolar et. al., 2004: 88). Tabla N° 10. Proporcionalidad de Diputados provinciales según la Ley 6698 (1961) y el Censo de 1947. Población Diputados Diputados/población 1º Sección

956.832 habs.

15

1 c/63.788,8 habs.

2º Sección

358.851 habs.

11

1 c/32.622,82 habs.

3º Sección

1.004.453 habs.

18

1 c/55.802,94 habs.

4º Sección

481.840 habs.

14

1 c/34.417,14 habs.

5º Sección

482.423 habs.

11

1 c/43.856,64 habs.

6º Sección

462.349 habs.

11

1 c/42.031,73 habs.

7º Sección

223.516 habs.

6

1 c/37.252,67 habs.

8º Sección

303.610 habs.

6

1 c/50.601,67 habs.

Total

4.273.874 habs.

92

1 c/46.455,15 habs.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos brindados por el Ministerio de Economía de la Prov. de Bs. As. y de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Prov. de Bs. As.

De la tabla se desprenden los mismos datos que señala Bozzano (2003: 6): “las secciones Cuarta, Séptima, Segunda y Sexta, en ese orden, son las que más representantes tienen por habitantes (la segunda sección tiene más diputados por habitantes pero menos senadores por habitante que la sexta sección); y que las secciones Primera, Tercera, Quinta y Octava, también en ese orden, son las secciones que menos representantes por habitantes tienen”. A partir de un ejercicio de simulación que realizan Escolar et. al. (2004), señalan que en las secciones de mayor tamaño poblacional y con más escaños asignados la distribución de bancas resulta más equilibrada y estable mientras que en las más pequeñas se puede acceder a un fluctuante número de bancas: “la variabilidad en el número de bancas está más relacionada con la magnitud de la sección electoral que con el número de votantes” (Escolar et. al., 2004: 95). Desde la recuperación de la democracia en 1983 en adelante, las modificaciones que se introdujeron en la ley 5.109 se deben a la creación de nuevos municipios, sobre todo a mediados de los 9030. Entre 1993 y 1994 una serie de leyes dividió, en la primera sección electoral, el partido de Morón creando dos nuevos partidos Hurlingham e Ituzaingó, suprimió otro (Gral. Sarmiento) del que salieron tres nuevos paridos (San Miguel, Malvinas Argentinas y José C. Paz). En la tercera sección electoral, el municipio de Esteban Echeverría cede tierras para la creación de Ezeiza y Presidente Perón. Por último, en el interior provincial se crearon los municipios de Punta Indio y Lezama (en el 2010). Dejando de lado estos últimos, “este cambio en la configuración territorial del Conurbano redujo el poder de algunos intendentes adversarios del entonces gobernador Duhalde y creó 30

Puede notarse la estabilidad de las reglas del juego electoral en la provincia de Buenos Aires. A contramano de lo que se realizó en otras provincias, en Bs. As. no se produjo un nuevo distritado ni un nuevo apportionment ni un cambio en la fórmula electoral. No puede sostenerse, como lo hace la literatura especializada para el resto de las provincias, que en la elite política bonaerense haya modificado los códigos electorales para desanudar su suerte de la nacional.

30

nuevas posiciones para resolver conflictos de intereses entre sus seguidores y aliados” (Leiras, 2007: 209). Por otra parte, la desproporcionalidad territorial conduce a distorsiones en la competencia partidaria, es decir, otorga ventajas competitivas para determinados actores políticos según su localización. Este sesgo partidario lo abordaremos a continuación. 4.2. Sesgo partidario a favor de la U.C.R. en las secciones electorales del interior. Por otro lado, esta desproporcionalidad geográfica (malapportioment) puede generar ventajas comparativas de unos actores políticos sobre otros: “esas ventajas pueden ser apropiadas de manera diferencial por cada uno de los partidos en disputa en función de la implantación geográfica de sus votantes” (Escolar et. al., 2004: 85). Este fenómeno es conocido en la literatura especializada como sesgo partidario (Calvo et. al., 2001)31. El malapportionment de la provincia de Buenos Aires no es la excepción, por lo tanto, también genera un sesgo partidario. La literatura trabajada coincide en que en la provincia existe un predominio del Partido Justicialista (PJ) en las secciones subrepresentadas (que representan el conurbano bonaerense) y de la Unión Cívica Radical (UCR) en las secciones más sobrerrepresentadas, es decir, la cuarta y la séptima, sobre todo en esta última (Bozzano, 2003; Escolar et. al., 2004). Escolar y sus colaboradores (2004) desarrollarán la tasa de ventaja obtenida por cada partido desde 1993 a 2003 para contestar si existían ventajas sistemáticas dirigidas a alguna fuerza en particular. Los valores más altos corresponden a la UCR y al PJ, pero con una clara ventaja de la UCR sobre el PJ. A partir de un análisis de mapas, los autores citados señalan que el radicalismo se distribuye geográficamente siguiendo un patrón que excluye las zonas más pobladas y urbanas (1°, 3° y 8° sección electoral) mientras que su performance partidaria mejora en las secciones del interior (la 4°, la 7° y la 5°). Siguiendo esta lógica y teniendo en cuenta que las secciones del interior son las sobrerrepresentadas, los partidos que tengan asiento allí resultarán beneficiados: “los partidos con mayor concentración en secciones sobrerrepresentadas (de perfil marcadamente rural) como la UCR (...) son los que obtienen en términos comparados los mayores beneficios relativos” (Escolar et. al., 2004: 112). Por lo tanto, los votos del radicalismo “se encuentran repartidos de manera tal que redundan en mayor aprovechamiento traducible en bancas legislativas en las secciones electorales más representadas y un menor desperdicio en las secciones más subrepresentadas” (Escolar et. al., 2004: 105). Este sesgo partidario puede tener consecuencias en el orden institucional o un impacto en la relación entre los distintos poderes, derivando en situaciones de gobierno dividido o bloqueo legislativo. Siguiendo el trabajo de Calvo et. al. (2001), Bozzano (2003: 3) va a señalar a este sesgo partidario a favor de la UCR como la fuente del gobierno divido en la provincia: “pese a la supremacía del peronismo, tanto en las elecciones legislativas como ejecutivas, nunca le fue 31

Por sesgo partidario, entonces, se entienden “las ventajas comparativas que obtiene un partido respecto de los otros partidos políticos, en virtud de la forma en que se distribuyen sus votantes a lo largo de distintos distritos electorales bajo un mecanismo de asignación de bancas” (Calvo et. al., 2001: 72)

31

fácil el manejo del congreso y pocas veces tuvo en las cámaras mayoría propia”. Así encuentran que Buenos Aires “tiene una fuerte tendencia a elegir gobernadores peronistas y legislaturas radicales” (Calvo et. al., 2001: 88). Sin embargo, excepto en el bienio 1999-2001, el justicialismo siempre contó con mayoría en el período que estudiamos, pero nos interesa destacar el análisis de Malamud (1999) que analiza el período legislativo de los gobernadores Armendáriz (UCR, 1983-1987) y Cafiero (PJ, 1987-1991). Destacamos este trabajo, cuyas conclusiones aún nos parecen válidas, porque señala dos períodos legislativos en los que los gobernadores no contaron con mayoría propia en la legislatura y sin embrago no tuvieron problemas de gobernabilidad: “parece ser que la negociación y el acuerdo han sido los mecanismos privilegiados por ambos partidos en las dos situaciones político-institucionales planteadas” (Malamud, 1999: 12). En conclusión, “Buenos Aires funcionó durante la transición democrática como un escenario más en donde los partidos jugaron su papel, representando hacia el gran público un espectáculo en el que la política se constituyó como una lucha entre actores convivientes pero irreconciliables; mientras tanto, tras bambalinas, ponían sobre las tablas una obra que remarcaba el diálogo y la acción conjunta, ejecutando un guión no escrito pero que los espectadores, en perspectiva, creemos haber descubierto” (Malamud, 1999: 23). 4.3. Persistencia de la sobrerrepresentación en la legislatura provincial. Luego de lo expuesto, estamos en condiciones de intentar responder a nuestra pregunta: ¿Cuáles son las razones por las que persiste la sobrerrepresentación de la periferia bonaerense en la legislatura provincial? O, en el mismo sentido, ¿Por qué no se forma una coalición reformista encabezada para ajustar la proporcionalidad de ambas cámaras? La primer respuesta que tenemos que descartar es la de las “bases electorales de bajo mantenimiento” (Calvo y Gibson, 2001) que explicaban la persistencia de la sobrerrepresentación electoral del interior federal. Como enunciamos más arriba, esta noción tiene un gran valor analítico a la hora de explicar la funcionalidad de la coalición periférica para apoyar un proceso reformista en el nivel nacional, y por tal funcionalidad al partido gobernante, el sostenimiento del desequilibrio electoral que conlleva a la sobrerrepresentación de dicha coalición electoral. Sin embargo, en el caso de la sobrerrepresentación de la periferia bonaerense esta argumentación carece de sentido puesto que, como indicamos, “se estaría en presencia de una situación tendencialmente invertida en los dos escenarios (…) mientras que el interior de la Federación Argentina tiene una situación claramente negativa en los principales indicadores económicos y sociales si se lo compara con la RMBA, el conurbano bonaerense, en cambio, estaría cumpliendo ese rol de área deprimida en la provincia de Buenos Aires con relación a las circunscripciones electorales del interior” (Escolar y Pírez, 2001: 35). Por lo tanto, la mayor cantidad de ingresos del interior bonaerense lleva a pensar que no se trataría de bases electorales de bajo mantenimiento. Para más, las evidencias indican que en estas secciones electorales existe un sesgo partidario que ofrece ventajas comparativas al partido radical, es decir, a la oposición (teniendo en cuenta que en todo el período bajo estudio el gobernador resultó electo de las filas peronistas). En otras palabras, en Buenos Aires se elige al gobernador en el conurbano pero a los legisladores en el interior (Escolar y Pírez, 2001; Calvo et. al., 2001). 32

Por otra parte, en la literatura académica existen algunas respuestas sobre el caso de Buenos Aires específicamente pero todas ellas insuficientes para explicar por qué no se forma una coalición reformista encabezada por el conurbano bonaerense. En primer lugar, algunos autores sostienen que la razón principal de la sobrerrepresentación territorial (malapportionment) se encuentra en una deficiente adaptación institucional al crecimiento demográfico y a su concentración en los distritos que circundan la Capital Federal (Malamud, 2004; Escolar et. al., 2004). Es decir, “como resultado de los movimientos poblacionales y la escasa variación de las reglas de asignación del número de escaños a los distritos, la brecha entre los porcentajes de población y representación distritales fue haciéndose mayor a lo largo del tiempo” (Escolar et. al., 2004: 90). Esta respuesta, aunque válida, sigue sin explicar por qué no existe voluntad política de corregir la deficiente adaptación institucional. Una segunda hipótesis, indica que la desactualización de la representación es un mecanismo de integración indirecta de las dos realidades que conforman la provincia de Buenos Aires (Staffa, 2004). Siguiendo los debates de la última ley que modificó la proporcionalidad territorial en 1961, dicho autor cita dos argumentos a favor de mantener intencionadamente el desfasaje entre población y representación. Por un lado, el diputado de la 4° sección electoral, más precisamente de Bragado, el radical Ideler Tonelli sostendrá que “un aumento en la representación que se ajustara a los términos constitucionales determinaría una transferencia de la representación legislativa a la zona del Gran Buenos Aires (…) lo que hubiere determinado un equilibrio de consecuencias políticas imprevisibles, porque lo que debemos tratar de hacer con estas dos realidades, que hacen tan difícil gobernar la provincia, es una síntesis y que ambas realidades sean expresión de lo bonaerense y no que se antepongan como términos antitéticos en lo que hace fundamentalmente a la distribución de la renta provincial (Citado en Staffa, 2004: 136). Por otro lado, más explícitamente, el senador Grau argumentaba que “es claro que si aplicamos mecánicamente el sistema de representación proporcional como base de nuestro sistema de representación política, podemos torturar un poco esos principios. Nos encontraríamos con que, por una parte, esto que llamamos el Gran Buenos Aires, con gran concentración humana, podría tener el total de la representación; y, por otra parte, podríamos dejar desguarnecido el interior de la provincia, con sus dilatadas zonas agropecuarias que tantas riquezas nos dan (Citado en Staffa, 2004: 136). En tercer lugar, se encuentra la hipótesis ya citada de Malamud (1999). Recordemos que sugiere la existencia no solo de una convivencia regional sino que superpone una lógica partidaria: no existen diferencias sustantivas entre la UCR y PJ bonaerense que, grosso modo, tienen sus bastiones en el interior y en el conurbano respectivamente. Malamud (1999) llega a esta conclusión a partir del análisis de los períodos legislativos de Armendáriz y Cafiero quienes pudieron aprobar sus iniciativas a pesar de no contar con mayoría. La insuficiencia de estas últimas hipótesis es que no analizan cómo se compensa políticamente a la región subrepresentada, es decir al conurbano, para que no presione (con la fuerza del número) sobre un modo de integración que, claramente, lo perjudica. Lo mismo podría plantearse desde la lógica partidaria, por qué el peronismo (hegemónico en el conurbano) no presiona para obtener más espacio en la legislatura. Nosotros compartimos la tesis de que la legislatura es el centro de poder de la periferia 33

provincial pero, como veremos en el próximo capítulo, también sugerimos una explicación para la inacción del conurbano. A continuación buscaremos mostrar que la ausencia de una coalición reformista se explica a partir de los vínculos directos que los intendentes del conurbano tienen con los ejecutivos provincial y nacional. 5. Conclusión. No existen dudas de que Buenos Aires es la provincia más importante para la federación. Sus dimensiones económica, poblacional y político-electoral la convierten en la unidad federada más hipertrofiada del mundo (Malamud, 2004). Derivado de su peso demográfico, la provincia tiene una incidencia determinante en los resultados electorales nacionales y un importante peso institucional en la Cámara de Diputados de la Nación. Sin embargo, como vimos en el capítulo anterior, existen distorsiones que atenúan dicho peso en la cámara baja. Es decir, se subrepresenta a Buenos Aires y a las otras provincias más pobladas, mientras que se beneficia a las provincias periféricas. Curiosamente, esta sobrerrepreentación periférica a nivel nacional se reproduce en el nivel provincial. Este es el tema que desarrollamos en nuestro trabajo, en general y en este capítulo, en particular. Así luego de indicar las características institucionales del distrito, señalamos las particularidades del caso que nos conducen a concluir que las explicaciones válidas en el nivel nacional no se aplican en Buenos Aires. Justifiquemos esta aseveración. Un primer punto que distingue ambos niveles es la estructura bicameral de las legislaturas. En la provincia existe un bicameralismo simétrico (las dos cámaras tienen poderes similares, ambas tienen la misma capacidad de iniciar proyectos y se requiere de la aprobación de las dos cámaras para que un proyecto sea ley) y congruente (ambas cámaras tienen la misma base demográfica y el mismo sistema electoral para elegir a los representantes). Por lo tanto, no existe una diferenciación sustantiva entre la cámara alta y baja: las dos se eligen sobre el mismo territorio y la misma base electoral. La única diferencia es que la segunda duplica el número de representantes de la primera. Además, el hecho de que algunas secciones elijan diputados y otras senadores alternativamente contribuye a reforzar la imagen de “una gran cámara” (Escolar y Pírez, 2001). Por el contrario, el bicameralismo nacional se caracteriza por su simetría e incongruencia. La diferencia radica en que la cámara de senadores nacionales representa por igual a las unidades federadas mientras que los diputados representan proporcionalmente a todos los habitantes del país. De lo recapitulado se puede concluir que es lícito hablar de sobrerrepresentación territorial periférica en las dos cámaras de la legislatura bonaerense mientras que, a nivel nacional, dicha sobrerrepresentación solo se puede constatar en la Cámara de Diputados de la Nación. En segundo lugar, un punto crucial, es la diferencia en la naturaleza socioeconómica entre el interior federal y el interior bonaerense. Por un lado, el interior del país es la zona rezagada desde el punto de vista social y económico con respecto a las provincias metropolitanas, quienes se encuentran más pobladas y tienen una mayor participación relativa de su PBG en el PBI del país. Por el contrario, el interior bonaerense ocupa el lugar de centro en la provincia mientras que el conurbano se ubica como la zona rezagada (Escolar y Pírez, 2001). Es decir, el interior se encuentra con una población más homogénea, más rica y menos vulnerable socialmente hablando que la población que habita el conurbano y el interior del país. 34

Derivado del punto anterior, la conclusión más importante que extraemos de este capítulo es que por la posición económica relativamente cómoda del interior bonaerense da por tierra con una de las explicaciones válidas, en el nivel nacional, de la persistencia de la sobrerrepresentación. Nos referimos al concepto de “bases electorales de bajo mantenimiento” que desarrollan Calvo y Gibson (2001). La estrategia de sostener el flujo de financiamiento a las economías locales dependientes no tiene lugar debido a la mayor autonomía financiera de los intendentes del interior bonaerense. Luego de descartar esta hipótesis, vuelve a quedar sin respuesta nuestra pregunta inicial de por qué persiste la sobrerrepresentación territorial o, en otras palabras, cómo se explica la pasividad del conurbano ante una situación que lo tiene como claro perdedor. Nuestra respuesta tentativa a la ausencia de una coalición reformista encabezada por el conurbano será presentada en el capítulo siguiente. Capítulo 3. Ausencia de una coalición reformista: el conurbano bonaerense, territorio del Presidente. 1. Introducción. Como ya dijimos, el Gran Buenos Aires “constituye una zona de importancia crucial en la economía de la federación y de la principal unidad constitucional federada de la misma (la Prov. de Buenos Aires). Es además el ámbito donde se reúne la mayor cantidad de población en condiciones de vulnerabilidad social y, por otro lado, sufre de una desinversión pública relativa de importancia” (Escobar y Pírez, 2001). Pero además, las secciones electorales que integra (1° y 3°) son las más subrepresentadas en la legislatura provincial. En caso de que existiera una repartición proporcional a la población, estas secciones deberían contar con 32 y 34 diputados respectivamente. Cuentan con solo cerca de la mitad (15 y 18, respectivamente). Esta desigualdad electoral se ve incrementada por la escasez de recursos institucionales y su baja performance económica (Escobar y Pírez, 2001). Entonces, lo que aquí nos preguntamos es por qué el conurbano no presiona para ajustar a la realidad actual su débil representación parlamentaria. Nuestra respuesta apunta a que los intendentes no se interesan en la legislatura ni en el gobernador porque tienen la capacidad de llegar al despacho presidencial. Es decir, para enfrentarse a este contexto problemático, social y económicamente hablando, los intendentes acuden a los recursos que provee la Nación. Esto es lo que nos proponemos mostrar en este capítulo. Nos encontramos con una relación interdependiente en la que, por un lado, el presidente necesita de los votos determinantes del conurbano para ganar una elección y, por el otro lado, el conurbano necesita de los recursos económicos y fiscales que puede ofrecer el presidente para cubrir sus necesidades materiales. El término interdependencia es importante para destacar que ambos actores se necesitan y, a priori, no hay una relación de sumisión, dominación, etc. Siguiendo este esquema, en primer lugar, presentaremos el recurso del conurbano: los votos, describiendo la reforma constitucional que estableció la concurrencia de las elecciones de los ejecutivos nacional y provincial. Luego, señalaremos la hegemonía peronista sobre dichos votos en los partidos que integran el conurbano. En segundo lugar, presentaremos los recursos del ejecutivo nacional: las transferencias discrecionales, los 35

aportes del Tesoro Nacional y la obra pública. A tal efecto, mostraremos cómo se componen las cuentas municipales y la incidencia que los recursos nacionales tienen sobre las mismas. Por último, profundizaremos las razones por las que no se forma una coalición reformista. 2. Los votos del conurbano. El conurbano bonaerense es un distrito clave para la elección de dos de los cargos ejecutivos más importantes del país: el Presidente y el Gobernador de Buenos Aires. La importancia del conurbano es tal que “todos los presidentes electos popularmente desde 1983 tuvieron que triunfar allí para llegar a la Casa de Gobierno” (Rotman y Varetto, 2009). Como se desprende de la Tabla N° 11, los votos que aporta la provincia de Bs As- en su mayoría del conurbano- son decisivos en una elección presidencial en la que se toma al país como un distrito único. Buenos Aires aporta cerca del 40% de los votos a la fórmula que triunfa. Tabla N° 11. Aporte de Buenos Aires al total presidencial. Año Fórmula Presidencial % de votos aportados por Buenos Aires 1995 Menem- Ruckauf 39,30/100 1999

De La Rúa- Álvarez

35,53/100

2003

Kirchner- Scioli

44,25/100

2007

Fernández de Kirchner- Cobos

38,67/100

Fuente: Extraído de Ollier (2010).

2.1. Reforma de la Constitución Provincial de 1994. Para asegurar la influencia de los votos del conurbano en las contiendas electorales nacionales, la reforma constitucional estableció que las elecciones a Presidente y a Gobernador serían concurrentes. Repasemos rápidamente. En 1994 el gobernador de la provincia de Buenos Aires, Eduardo Duhalde, impulsa la reforma de la constitución provincial con éxito. A pesar de que uno de sus propósitos era habilitar al gobernador para otro mandato consecutivo, esta reforma no fue similar a las que se venían dando en el resto de las provincias. Como señalábamos más arriba, los gobernadores desde la recuperación de la democracia en 1983 hasta la actualidad reformaron las Cartas provinciales y las leyes electorales para cerrar el juego político y garantizarse mayor estabilidad. En pocas palabras, buscaron desanidar el sistema partidario provincial del nacional (que de a poco se iba fragmentando). A esta conclusión llegan Calvo y Micozzi (2003: 21), quienes demuestran “que las reformas electorales en las provincias no sólo permitieron la relección de los gobernadores sino que también proveyeron de medios para regular la competencia política dentro de sus provincias. Las reformas mayoritaristas y Leyes de Lemas, son los dos instrumentos más importantes utilizados para reducir el número de participantes en las legislaturas y el manejo del faccionalismo intrapartidario. El resultado de estas reformas fue un entorno político más controlado en la niebla de las grandes realineamientos políticos en el nivel nacional”. Sin embargo, la reforma en la provincia de Buenos Aires escapa a las conclusiones 36

extraídas, que son válidas para el resto de las subunidades. Como señala Ollier (2010), es a partir de esta reforma que se “anida” el juego político provincial y nacional ya que desde ese año se establecen elecciones concurrentes para la elección de los ejecutivos de ambos niveles. En efecto, “si Calvo y Micozzi aciertan con las otras provincias, el caso de Buenos Aires resulta el opuesto pues la reforma lejos de desanudarla del destino nacional, la ata aun más a él” (Ollier, 2010: 16)32. 2.2. Sesgo partidario a favor del PJ en el conurbano. Así como antes dijimos que el interior provincial tenía un sesgo partidario a favor de la UCR, en esta sección mostraremos el sesgo partidario a favor del PJ en el conurbano bonaerense. El conurbano bonaerense se caracteriza por un sistema de partido predominante o de ‘partido eje’ (Cavarozzi y Casullo, 2002), donde el PJ concentra la gran mayoría de las intendencias en todo el período trabajado (Ver Tabla N° 12). Tabla N° 12. Signo político de los intendentes del Conurbano Bonaerense. Años

PJ

UCR

Otros

1995a

21

2

1

1999

16

0

8 (7 Aianza y 1 Tigre)

2003

19

0

5

2007 20 0 Fuente: Extraído de Ollier (2010). Notas: a) Groppi se computa dentro del PJ.

4

El monocolorido panorama se revela más esclarecedor cuando se diferencia entre las dos secciones electorales que componen el conurbano. Así, se puede ver el claro predominio justicialista en la tercera sección electoral y un poco más moderado en la primera (Ver Tabla N° 13).

32

Por otro lado, es de destacar la estabilidad de las reglas electorales en la provincia que no fueron modificadas sustancialmente desde 1961 cuando se realizó el último apportionment. Por lo tanto, no puede acusarse al gobernador de Buenos Aires de intentar modificar las leyes electorales a su favor. Desde la recuperación de la democracia, las reformas más importantes fueron las incorporaciones de los nuevos municipios creados, que se sumaron a las secciones electorales a las que pertenecían los municipios que cedieron tierras para su creación. Es más, la provincia es también una excepción con respecto al sesgo partidario. Se vuelve insostenible acusar al gobernador de querer manipular las reglas electorales cuando es el único gobierno provincial en que existe un sesgo partidario a favor de la oposición: la UCR (debido a la sobrerrepresentación de las secciones electorales del interior de la provincia).

37

Tabla N° 13. Partidos políticos al frente de las intendencias de la tercera y primera sección electoral respectivamente. 3° Sección Intendencias Períodos Intendencias PJ UCR Intendencias Terceras Fuerzas 1995-1999

10a

0

0

1999-2003

7

3

0

2003-2007

10

0

0

2007-2011

10

0

0

1° Sección Períodos

Intendencias Intendencias PJ UCR

Intendencias Terceras Fuerzas

1995-1999

11

2

2

1999-2003

9

4

1

2003-2007

9b

0

5

2007-2011 10 0 4c Fuente: Extraído de Ollier (2010). Nota: a) El intendente de E. Echeverría se computa dentro del PJ; b) Incluye al FrePoBo de Rico; c) Incluye Vicente López y San Isidro.

En suma, “los dos principales partidos políticos- PJ y UCR- se ven beneficiados por el trazado electoral del territorio bonaerense; siendo el conurbano el epicentro del poder político de la estructura justicialista y el interior de la provincia con un claro predominio de las fuerzas radicales” (Diéguez, 2007: 4). 3. Recursos desde el Estado Nacional. Siguiendo a Sotelo (2009), las cuentas municipales se componen a partir de tres vías de ingresos: 1) los recursos propios, 2) el endeudamiento y 3) los ingresos derivados de las relaciones financieras con el gobierno provincial y nacional. En primer lugar, cuando hablamos de recursos propios se trata de las tasas de Alumbrado, Barrido y Limpieza, de Inspección de Seguridad e Higiene, de Inspección Veterinaria, derechos de Construcción, etc. En segundo lugar, el crédito a los municipios puede proviene, ordenado de mayor a menor, del Instituto Provincial de la Vivienda, del Banco Provincia, del Programa de Fortalecimiento Municipal del Ministerio de Economía de la Provincia o Deuda Flotante. Por último, y este es el punto que nos interesa resaltar, la mayoría de los ingresos de los municipios de la provincia de Bs As proviene de las niveles superiores de gobierno: “Los recursos municipales que provienen de otras jurisdicciones están formados por los que derivan del régimen de coparticipación municipal, las transferencias por descentralización del cobro de impuestos provinciales, los aportes no reintegrables derivados de convenios con otros niveles de gobierno, y los subsidios recibidos del gobierno provincial y nacional, como subsidios del Ministerio de Acción Social y de la Dirección General de Escuelas” (Sotelo, 2009: 18). En primer lugar, nos detendremos en las transferencias desde la provincia de Buenos Aires y, en segundo lugar, revisaremos las transferencias desde el gobierno nacional. 1) Las transferencias desde la provincia provienen en su mayoría del régimen de coparticipación, se trata de un esquema en el que se coparticipa el 16,14% del total de los 38

ingresos que perciba la Provincia en concepto de Impuestos sobre los Ingresos Brutos no descentralizados al ámbito municipal, Impuesto Inmobiliario Urbano, Impuesto a los Automotores, Impuesto de Sellos, Tasas Retributivas por Servicios y Coparticipación Federal de Impuestos. Asimismo, la distribución secundaria se realiza a partir de tres regímenes: general, de salud y de acción social (Sotelo, 2009). No obstante, también existen recursos que son distribuidos discrecionalmente por el gobernador como, por ejemplo desde el 2008, el Fondo de Fortalecimiento de los Recursos Municipales, el Fondo de Inclusión Social o el Fondo Provincial Solidario. Esta masa de recursos discrecionales suele beneficiar a los municipios del conurbano pero aunque las transferencias desde la provincia son importantes, veremos que en los últimos años las transferencias desde Nación tienen un peso mucho mayor. 2) Como sostiene Trinelli y colaboradores (2012), las transferencias de origen nacional a las provincias se pueden dividir, por un lado, en 1) Transferencias Automáticas, que comprenden las realizadas en el marco de la ley Nº 23.548 de Coparticipación Federal de Impuestos y las Leyes Especiales; y, por otro lado, en 2) Transferencias No Automáticas, integradas por las remisiones en concepto de Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias, bajo la órbita del Ministerio del Interior. En el Gráfico N°2 puede verse cómo desde la llegada del kirchnerismo, la Nación comenzó a destinar cada vez más recursos a la provincia, alcanzando un crecimiento del 583% (es decir, se pasó de transferir $5683 millones en el 2003 a $ 38.813 millones en el 2011). Gráfico N° 2. Recursos transferidos del Estado Nacional a la Provincia de Buenos Aires (del 2003 a Enero-Mayo del 2012).

Fuente: Extraído de Trinelli et al (2012).

39

Asimismo, en el Gráfico N° 3 descompone las transferencias en los rubros a los que se destinan los recursos. Las conclusiones no sorprenden: “en todos los casos se observará un crecimiento significativo, siendo las Transferencias de Capital por Obra Pública las de mayor crecimiento relativo, estimado en un 11959% durante el período 2003-2011” (Trinelli et al, 2012: 4). Se trata de la obra pública que los intendentes del conurbano negocian directamente con el ministro de planificación Julio De Vido. Gráfico N° 3. Contribución de cada rubro al crecimiento acumulado de los recursos transferidos.

Fuente: Extraído de Trinelli et. al. (2012).

Repetimos, los más beneficiados han sido los municipios del conurbano, sobre todo a través de la obra pública y la asistencia del Tesoro Nacional, que muchas veces se negocia directamente con los intendentes del conurbano. Estos aportes se suman al Fondo del Conurbano, que se encuentra congelado desde 1996 en 650 millones de pesos. Por último, en el Gráfico N°4, se puede ver cuando aporta la Nación en comparación con lo que aporta la provincia: “el contraste entre lo que aporta uno y otro muestra que Nación destina mayor cantidad de recursos a satisfacer las necesidades de los bonaerenses que el propio gobierno provincial. Durante el período 2003-2011 Nación asignó un monto que significa, en promedio, un 140% del presupuesto de la provincia, es decir, que el Gobierno Nacional destinó $ 146.500 millones más que la propia provincia de Buenos Aires” (Trinelli et al, 2012: 3).

40

Gráfico N° 4. Recursos transferidos y gastos presupuestarios nacionales ejecutados en la PBA versus ejecución presupuesto provincial.

Fuente: Extraído de Trinelli et. al. (2012).

En resumen, con estos gráficos intentamos mostrar la enorme incidencia que ha tenido el gobierno nacional desde 2003 hasta el 2011 en las cuentas de la provincia, en general, y de los municipios del conurbano, en particular. 4. Ausencia de una coalición reformista. A partir de lo señalado, buscamos justificar que la no formación de una coalición reformista se debe a la estrecha vinculación que el conurbano mantiene con el Presidente de la Nación, aún por encima del gobernador. En este trabajo entendemos que se trata de una relación de interdependencia y no de sometimiento de un actor frente al otro: el presidente necesita los votos y los intendentes del conurbano, los recursos económicos. Recapitulemos. Los municipios del conurbano no tienen interés en el legislativo provincial y, por lo tanto, no presionan con su supremacía poblacional para cambiar las leyes electorales que la perjudican. ¿Por qué no tiene interés en la legislatura provincial? No se trata tanto de la poca influencia de la legislatura sobre la región sino del hecho de que los intendentes del conurbano tienen la posibilidad de “pasar por encima del gobernador” y llegar directamente al presidente. Es decir, tienden un puente a partir del que saltean al ejecutivo provincial para acceder al nacional. Claro está, el ejecutivo nacional provee de mayores recursos. Pero ¿por qué los recibiría el presidente? El presidente no recibe a los intendentes de ninguna región del país con la frecuencia que asisten los del conurbano a la Casa Rosada y ello se debe no solo a su cercanía geográfica sino a una apetencia de todo actor político que pretenda triunfar en una elección nacional: la enorme masa de votantes con las que cuenta el conurbano. Esta penetración territorial del presidente en territorio bonaerense muestra una clara distinción con lo que sucede en el resto de las provincias. 41

Pero ¿cómo trata el gobierno nacional de cooptar los votos en esta región? Para ello debe mantener buenas relaciones con los gobiernos locales, es decir, con los intendentes. Estas buenas relaciones se logran a partir de la financiación de obra pública, de transferencias directas del Tesoro Nacional o planes asistenciales a cargo de la distribución discrecional de los ejecutivos locales. Como mostramos en el apartado anterior, las cuentas del municipio hacen imperiosos esos recursos nacionales por lo que los intendentes también buscan formas de congraciarse con el ejecutivo nacional. Estas formas se pueden ver en sus estrategias de permanencia en el poder, como señala Ollier (2010) existen varias opciones: por un lado, desde la oposición, 1) la localización electoral y los frentes locales, en la los intendentes provenientes de la UCR buscan desvincularse de la estrategia de su partido y elegir libremente con quien colocar su boleta municipal. En el 2007, por ejemplo, García (Vicente López) e Ivokus (San Martín) formaron partidos locales y sumaron sus boletas al “carro ganador” del kirchnerismo. Por otra parte, los intendentes justicialistas siguen tres líneas de acción que son de nuestro interés: 2) la estrategia de alineación partidaria, en la que a pesar de una segura derrota “no quitan los pies del plato”, es decir, no alientan el corte de boleta. Posiblemente, se explique por la seguridad de que el peronismo ganará la provincia y, por tanto, podrían ser relocalizados si perecen con lealtad. 3) La maniobra camaleón, “consiste en que el caudillo local mute su adhesión en torno al caudillo nacional o provincial con mayor poder, capaz de garantizarle un nuevo período al frente del distrito” (Ollier, 2010: 237). En nuestro período estudiado los ejemplos sobran, esta maniobra es muy clara luego del “huracán Cristina” del 2005, cuando luego de la derrota muchos intendentes duhaldistas se dirigieron arrepentidos a golpear las puertas de la Casa Rosada. A estos arrepentidos se les permitió en el 2007 participar de la tercera estrategia, la más auspiciada por el gobierno nacional, 4) la de internas abiertas obligatorias: en este caso, varios candidatos se presentan en el nivel local pero todos llevan el mismo candidato a gobernador y presidente (comúnmente llamadas listas colectoras). Con referencia a las elecciones del 2005, “la palmaria derrota que experimentó el PJ bonaerense en dicha elección terminó de minar las bases de sustentación del liderazgo del expresidente y tradicional mandamás de la principal estructura política del país, Eduardo Duhalde, obligando a los actores locales y provinciales a buscar el amparo de un nuevo referente que les garantizara sobrevivir políticamente en este nuevo escenario. Buena parte de la estructura partidaria del PJ, cuya expresión más sintomática eran los históricos intendentes de la zona del conurbano, iniciaron así un proceso de migración hacia las filas del kirchnerismo declarando -apenas meses después del enfrentamiento electoral- la absoluta fidelidad al proyecto presidencial” (Rodríguez, 2009: 3). En este esquema el gobernador también ocupa su lugar. Claramente, también necesita de los votos del conurbano para ser electo pero los debe compartir con el Presidente. De ahí la importancia de ser “el” elegido por la voluntad presidencial para gobernar Bs. As., es decir, el presidente trata de asegurase, en principio, la cooperación del ejecutivo subnacional (en el período aquí analizado, todos los gobernadores, excepto Solá, fueron vicepresidentes antes de ocupar el ejecutivo provincial). Por otro lado, “los gobernadores bonaerenses para montar campañas electorales en los distritos decisivos del conurbano, necesitan de la cooperación de jefes políticos locales que gobiernan sobre territorios muy poblados y cuya autonomía financiera les permite elegir con quien aliarse y, en algunos casos, sumarse con peso propio a coaliciones políticas de escala nacional” (Leiras, 2007: 210). 42

Escolar y Pírez (2001: 39) concluyen que hay una conexión presidencialista (refiriéndose al ejecutivo provincial) en el conurbano, “ya que es con este Poder del Gobierno Provincial con quien haría pesar aparentemente su abrumador caudal electoral y con ello, su capital político desigualmente positivo respecto al interior provincial”. Pero como tratamos de demostrar aquí, ese peso electoral que señalan los autores, en la actualidad, acerca al conurbano más al Presiente que al gobernador, por la sencilla razón de que el primero aporta muchos más recursos que el segundo. Hay que notar que los autores escriben en pleno predominio del duhaldismo en la provincia, quien había logrado cerrar la provincia a la influencia del presidente acompañado por la autonomía que le confería el Fondo de Reparación Histórico del Conurbano (esta anomalía la trataremos en el próximo apartado). Por eso sostienen que “es el Poder Ejecutivo de la Provincia- asentado dentro del GBA y vinculado electoralmente a él por el indiscutible peso de los votos metropolitanos- quién centralmente se hará cargo por medio de distintos instrumentos financieros de sustentar la parte más substancial del gasto público en el área. Consecuentemente, en la Provincia de Buenos Aires la metrópoli no solo será la periferia sino que en esa periferia relativamente deprimida, los recurso políticos y financieros estarán predominantemente en manos del centro” (Escolar y Pírez, 2001: 48). Esos recursos, como mostramos en el apartado anterior, actualmente, los provee el Ejecutivo Nacional. Leiras (2007: 210) que reconoce la importancia de los intendentes y su peso propio en las coaliciones nacionales señala que “un gobernador bonaerense nunca concurre solo a una mesa de negociación nacional y, cuando lo hace, no habla sólo en nombre propio, sino en representación de líderes locales cuya cooperación es indispensable para sostener su autoridad”. En ese sentido nos expresamos en este trabajo, señalando que los intendentes del conurbano, como ningún otro ejecutivo local, asisten a la Casa de Gobierno sin necesidad de que medie el gobernador. Como señala el ex gobernador Duhalde, “¿Qué es un intendente del Gran Buenos Aires? Es un gobernador de un lugar muy pequeñito, con ingresos de un municipio. Pero ellos se sienten gobernadores. Porque tienen mucha gente. Entonces, tienen estructura de municipio e ingresos de intendente. ¿Sabe cuál es la pretensión de un intendente, sea el presidente De la Rúa, Kirchner o Duhalde? Mantener su gobernación. Y trabajan para eso. Y cuando tienen un presidente que no los ayuda a tirar votos, no se preocupan demasiado y le preguntan a la gente: ‘Che, ¿querés el voto de este? Si no, te doy el otro’. Siempre ha sido así y va a seguir siendo así” (Duhalde, La Nación 09-08-09). 4.1. El período excepcional del predominio duhaldista. Sin embargo, estamos obligados a hacer una distinción importante: a diferencia del gobierno actual, durante el gobierno de Eduardo Duhalde se logró cerrar la provincia a la penetración presidencial y se mantuvieron a los intendentes del conurbano bajo la órbita del gobernador33. Por lo tanto, debemos dividir nuestro período de estudio en dos: por un lado, 33

Por otra parte, Ollier (2010) señala la existencia de una relación de fuerzas inversa entre los liderazgos nacional/provincial y el intendente: cuando existe un gobernador o presidente fuerte, la influencia de los intendentes es menor. No obstante, esta relación nos hace notar que no existe “un aparato único que responde a un solo jefe, ubicados ambos (aparato y líder) en una cumbre debajo de la cual se halla lo local. Por el contrario, el aparato reside localmente y desde allí responde a diferentes jefes” (Ollier, 2010: 245).

43

uno de “control de límites” (Gibson, 2007) por parte del gobernador Duhalde y, por el otro lado, una etapa de predominio del presidente en el territorio, sobre todo en el conurbano. En primer lugar, en la década que abarca del 95 al 2005, la provincia de Buenos Aires se caracterizó por la concentración de poder con bastante éxito en el gobernador Duhalde. En efecto, logra controlar los límites de la provincia34. Por este concepto se entiende “la lucha entre los líderes locales y la oposición por controlar el alcance del conflicto provincial. El gobierno provincial prevalece cuando el alcance del conflicto es localizado y la oposición se encuentra aislada de sus aliados y recursos en el ámbito nacional. Por el contrario, cuando el conflicto provincial se nacionaliza las autoridades locales se ven amenazadas” (Gibson, 2007: 164). Se trata de un período muy similar al que se describe en la actualidad para el resto de las provincias: el gobernador centralizaba las decisiones, el ejecutivo nacional no tenía injerencia sobre los asuntos provinciales. Como sostiene Ollier (2010: 99) para el caso de Duhalde: “Los recursos provenientes del ‘Fondo de Reparación Histórico del Conurbano Bonaerense’ facilitan numerosas políticas públicas y sociales que proporcionan la imagen (…) de un gran hacedor. Por lo tanto, su principal tarea política, consiste en evitar que otro peronista, incluido Menem, anclase con fuerza en su territorio”. Sin embargo, consideramos este período como una etapa excepcional puesto que la norma en la provincia más importante del país es el cogobierno con el presidente, quien pretende garantizarse los influyentes votos del conurbano. El período de predominio duhaldista resulta, entonces, una excepción, quizás como el período de Fresco en los ’30 (Romero, 2011). Una perspectiva temporal más amplia, claro está, nos permitiría fundamentar mejor esta aseveración. Pero no tenemos el espacio ni los recursos necesarios para extender nuestra investigación. Por lo pronto, confiaremos en nuestra intuición y en los estudios de otros autores que apoyan esta afirmación (Ollier, 2010; Romero, 2011; etc.). Por otro lado, la segunda etapa comienza en las elecciones legislativas del 2005 cuando se produce la derrota definitiva de Duhalde en manos de su delfín, el presidente Néstor Kirchner, quien con la ayuda del gobernador Felipe Solá logra vencerlo electoralmente en su bastión territorial. En mayo de 2003, “Néstor Kirchner asumió la presidencia de la República Argentina luego de obtener tan solo un 22% del voto popular, en su mayoría proveniente del que fuera en aquel entonces su principal aliado en la provincia de Buenos Aires, Eduardo Duhalde” (Calvo, 2005: 153). Los primeros enfrentamientos entre el flamante presidente y su mentor, se dan por la confección de las listas legislativas bonaerenses en octubre del 2003. Pero se acuerda que Solá continúe en el ejecutivo provincial. Así, “Duhalde mantiene la jefatura del PJ bonaerense, el control sobre el conurbano y un alto poder institucional en la Cámara de Diputados de la Nación” (Ollier, 2010: 104). Sin embargo, hacia las elecciones legislativas del 2005 el kirchnerismo se niega a compartir con el líder bonaerense los réditos políticos por las mejoras en la macroeconomía y decide romper abiertamente con su predecesor, de cara también a las elecciones presidenciales de

34

Es preciso advertir que no compartimos las connotaciones etnocéntricas y teleológicas con que la academia norteamericana utiliza este término, solo lo usamos para retratar la posibilidad de los ejecutivos subnacionales de mantener alejados sus territorios del control nacional.

44

2007. Las elecciones legislativas fueron presentadas por el gobierno nacional como un plebiscito a su gestión o como la madre de todas las batallas (Calvo, 2005; Rodríguez, 2006). No era para menos ya que “la importancia de esta elección no se vinculaba con la necesidad de obtener una mayoría en el Senado, el cual ha estado bajo control peronista desde hace veinte años, sino demostrar quien es el ‘líder natural’ del partido en una provincia que concentra casi un 40% de los votantes del país” (Calvo, 2005: 155). El triunfo en las elecciones del FPV, “provocó el ocaso de la estructura político-partidaria hegemónica en la provincia desde hacía más de una década y el posterior desembarco y establecimiento de una nueva constelación de fuerzas” (Rodríguez, 2006: 103-4). Sin embargo, no debe desestimarse la participación del gobernador Solá quien inclinó la balanza a favor del Kirchnerismo. En el 2004, el ejecutivo provincial había tenido algunos roces con los duhaldistas en la legislatura que se negaban a concederle facultades presupuestarias especiales. Por lo tanto, Solá intervendrá a favor del presidente en su disputa con el líder bonaerense. Tal es su importancia que Leiras (2007: 239) sostendrá que “la decisión de enfrentar al PJ a partir de la capacidad de movilización que puede ejercer un presidente con buena imagen frente a la opinión pública desde el gobierno nacional solo puede sostenerse con éxito a partir del apoyo del gobernador provincial y difícilmente si este se opone”. En nuestra opinión, los recursos materiales y simbólicos de un presidente en un contexto de crecimiento económico son suficientes por sí solos para penetrar en una provincia pero, claramente, es mucho más fácil si se cuenta con el aval del gobernador. A partir del 2005, se abre una nueva etapa, que continúa hasta la actualidad, y se corresponde con la colonización del gobierno nacional sobre la provincia, en general y sobre el conurbano, en particular. En suma, el período seleccionado se divide en dos etapas: por un lado, desde la reforma constitucional provincial de 1994 hasta las elecciones de senadores y diputados nacionales en 2005, período en el que existía un claro dominio duhaldista en la provincia. Dicho dominio se traducía en un “blindaje” de la provincia por lo que el poder nacional no podía penetrar en la misma. Por el otro lado, el segundo período abarca desde la victoria kirchnerista en las elecciones legislativas de 2005 hasta las últimas elecciones del 2011. En la primera elección el duhaldismo es derrotado y comienza su rápido retroceso, cediendo su lugar al kirchnerismo quien desembarca y conquista la provincia, especialmente el conurbano35. 5. Conclusión. El capítulo que presentamos tiene un claro carácter exploratorio. En el mismo, intentamos dar una respuesta a la pregunta que guía este trabajo, a saber, cuáles son las razones por las que persiste en la legislatura de Buenos Aires una sobrerrepresentación que perjudica groseramente al conurbano; por qué el conurbano se mantiene pasivo ante esta situación, 35

Para ilustrar lo que sostenemos, valga de ejemplo estas declaraciones del intendente de Lanús, Díaz Pérez, sobre los dichos de la presidenta: “‘Que se vaya de la provincia [en referencia a Scioli], que me la deje sola, que la gobierno yo y seguramente la salvo. No sabe gestionar, es un desastre. Es insostenible lo que pasa en la provincia’, se escucha que dice Díaz Pérez en la grabación, como si hablara la Presidenta” (La Nación, 7-712).

45

que ni siquiera aparece planteada en el debate público. En resumen, por qué no se forma una coalición reformista capaz de modificar las actuales leyes electorales. Con este fin, señalamos la imbricación del conurbano en la política nacional tratando de mostrar la plausibilidad de nuestra respuesta: la ausencia de la coalición reformista se explica a partir de las relaciones directas que los intendentes mantienen con el cercano gobierno nacional, es decir, tienden un puente por encima del gobernador para acceder a los cuantiosos recursos del erario público nacional. Aquí sostenemos que esta relación se basa en la interdependencia entre ambos actores: por una parte, el conurbano ofrece su apoyo (el equivalente a varios miles de votos) al gobierno nacional quien, por la otra parte, provee a los ejecutivos locales de los recursos financieros que le hacen falta para paliar las cuentas municipales. A partir de este punto buscamos evidenciar nuestro enunciado a lo largo del capítulo. En cuanto a la primera parte, mostramos la importancia decisiva de los votos del conurbano en una elección que toma al país como distrito único. El reconocimiento de tal importancia está dado por la reforma constitucional provincial, que “anidó” las elecciones nacionales y locales (Ollier, 2010). Asimismo, hicimos notar que estos votos suelen tener un “dueño”: el PJ, el partido predominante en el conurbano. Sin embargo, dejando de lado esta carta fuerte que juega el conurbano (los votos) hay que tener en cuenta también su debilidad: una situación financiera preocupante, con una población sumamente vulnerable socialmente (estos índices socioeconómicos fueron citados en el segundo capítulo). Entonces, por el otro lado, el presidente, necesitado del apoyo del conurbano para garantizar la gobernabilidad del país36 y de su masa de votantes, en tiempos electorales, destina una buena cantidad de recursos para paliar los números rojos en las cuentas municipales del conurbano. Como vimos, estas transferencias se dan en forma directa, por encima del gobernador, como Aportes del Tesoro Nacional o, más comúnmente en el período kirchnerista, a través de la obra pública. Esta interacción entre los ejecutivos del conurbano y el nacional, nos lleva a concluir que mientras el conurbano se pueda nutrir de los recursos que le hacen faltan a partir de dicha relación con la política nacional, no va a tener intereses en formar una coalición para modificar su subrepresentación en una legislatura que le ofrece menos recursos de los que puede conseguir pensando en la Casa Rosada. Por último, nuestro recorte temporal nos obligó a realizar un pequeño matiz. Si bien nuestra respuesta se ajusta perfectamente a la realidad de la provincia desde el 2005 en adelante, nos pone en un aprieto en la década previa. Por lo tanto, dividimos el período estudiado en dos partes: en la primera parte, existía un claro dominio duhaldista en el que el gobernador había logrado cerrar las fronteras de la provincia a la influencia del presidente. En este período la relación privilegiada de los intendentes del conurbano era con el gobernador más que con el presidente. En la segunda parte, se da la reconquista del gobierno nacional en la provincia a partir de la victoria kirchnerista37. 36

En el período analizado, en una sola oportunidad el conurbano no apoyó a un presidente. Este fue el caso del gobierno aliancista de De La Rúa, cuyo desenlace final da cuenta de la importancia del conurbano para la gobernabilidad (Auyero, 2007) 37

La sumición de la provincia al poder nacional desde la llegada del kirchnerismo es reflejada por el Vicegobernador Mariotto de la siguiente manera: “Yo respondo a la Presidenta, que es la que conduce; los

46

Concluimos sosteniendo que el período de centralización duhaldista, se trata de un período excepcional en la historia de la provincia: “Solo ocasionalmente algunos gobernadores, como Fresco en los treinta, lograron organizar un aparato político centralizado” (Romero, 2011: 465). Si bien no se encuentra dentro de nuestras posibilidades dirimir cuál etapa es la regla y cuál la excepción, intuitivamente y a partir de distintos trabajos históricos (Ollier, 2010; Romero, 2011), podemos asegurar que esta relación conflictiva entre Bs As y Nación terminó siempre a favor de la segunda. Sin embargo, lo que sí queda claro es la imbricación que existe entre los tres niveles (nacional, provincial y municipal) en esta zona de la provincia: “en Bs As se produce una profunda articulación de la política nacional con la provincial y aun con la municipal, es decir que el arrastre de una arena electoral sobre la otra es mutuo, cambiante en el tiempo y de intensidad variada, en coincidencia con el impacto demográfico electoral que tiene el distrito en el conjunto de las categorías electorales nacionales argentinas” (Calvo y Escolar, 2005: 272). Capítulo 4. Conclusiones. La literatura revisada se esfuerza en comprender cómo hacen los actores para reformar las leyes y normativas electorales con el fin de “desanidar” los sistemas electorales provinciales del nacional (Calvo y Escolar, 2005). Sin embargo, existen muy pocos casos en los que se documente por qué algunos actores no pueden modificar las reglas que lo perjudican, es decir, observar el mismo problema pero desde el otro lado. Este trabajo aporta una contribución en tal sentido al argumentar por qué no se forma una coalición reformista encabezada por el conurbano capaz de ajustar la representación en la legislatura provincial. Con este objetivo, en primer lugar, recorrimos la sobrerrepresentación periférica a nivel nacional en busca de un marco de interpretación o algunas respuestas que nos puedan orientar en nuestro caso. En este capítulo, primero, aclaramos la definición de la sobrerrepresentación territorial o malapportionment siguiendo los debates en la ciencia política. Segundo, mostramos las abundantes evidencias de la distorsión del principio de representación proporcional en la Cámara de Diputados Nacionales. Luego, rastreamos el origen institucional de la sobrerrepresentación en nuestro país concluyendo que se trató de una estrategia de la dictadura para lograr la “descentralización forzada” beneficiando al electorado más conservador del interior (Botana y Mustapic, 1991). Por último, concluimos que la persistencia de esta distorsión se explica a partir de la funcionalidad de mantener “bases electorales de bajo mantenimiento” (Calvo y Gibson, 2001). En segundo lugar, buscamos poner a prueba el valor analítico de esta explicación para el caso bonaerense en el segundo capítulo. En este caso, llegamos a tres conclusiones relevantes. 1) La distinción en la estructura bicameral de las legislaturas nacional y provincial. En la provincia existe un bicameralismo simétrico (las dos cámaras tienen poderes similares, ambas tienen la misma capacidad de iniciar proyectos y se requiere de la aprobación de las votos son de ella, y Scioli, como el resto de los gobernadores, también debe responder a la Presidenta” (La Nación, 12 de Mayo de 2012).

47

dos cámaras para que un proyecto sea ley) y congruente (ambas cámaras tienen la misma base demográfica y el mismo sistema electoral para elegir a los representantes). Por lo tanto, no existe una diferenciación sustantiva entre la cámara alta y baja: las dos se eligen sobre el mismo territorio y la misma base electoral. La única diferencia es que la segunda duplica el número de representantes de la primera. Por el contrario, el bicameralismo nacional se caracteriza por su simetría e incongruencia. La diferencia radica en que la cámara de senadores nacionales representa por igual a las unidades federadas mientras que los diputados representan proporcionalmente a todos los habitantes del país. Por lo tanto, es lícito hablar de sobrerrepresentación territorial periférica en las dos cámaras de la legislatura bonaerense mientras que, a nivel nacional, dicha sobrerrepresentación solo se puede constatar en la Cámara de Diputados de la Nación. 2) La diferencia en la naturaleza socioeconómica entre el interior federal y el interior bonaerense. Por un lado, el interior del país (periferia) es la zona rezagada desde el punto de vista social y económico con respecto a las provincias metropolitanas (centro). Por el contrario, el interior bonaerense (periferia) ocupa el lugar de centro en la provincia mientras que el conurbano (centro) se ubica como la zona rezagada (Escolar y Pírez, 2001). En consecuencia, este cambio de roles implica que el interior bonaerense tiene un situación socioeconómica mucho más holgada que su par federal. 3) La invalidez de la explicación de “bases electorales de bajo mantenimiento”. Por la posición económica relativamente cómoda del interior bonaerense no se sostiene la explicación de la persistencia de la sobrerrepresentación, válida a nivel nacional, de considerar a las bases electorales de la periferia como de bajo mantenimiento (Calvo y Gibson, 2001). La estrategia de sostener el flujo de financiamiento a las economías locales dependientes no tiene lugar debido a la mayor autonomía financiera de los intendentes del interior bonaerense. Tras descartar esta hipótesis (la de “low maintenance”), en el tercer capítulo buscamos dar una respuesta plausible a la pasividad del conurbano con respecto a su subrepresentación en la legislatura. En efecto, argumentamos que la ausencia de la coalición reformista se explica a partir de las relaciones directas que los intendentes mantienen con el gobierno nacional, tendiendo un puente por encima del gobernador para acceder a los cuantiosos recursos del erario público nacional. Dicha relación se basa en la interdependencia entre ambos actores: por una parte, el conurbano ofrece su apoyo (el equivalente a varios miles de votos) al gobierno nacional quien, por la otra parte, provee a los ejecutivos locales de los recursos financieros que le hacen falta para paliar las cuentas municipales. En cuanto al primer punto, mostramos la importancia decisiva de los votos del conurbano en una elección que toma al país como distrito único. A pesar de esta fortaleza, el conurbano también se sienta a negociar conociendo su debilidad: la situación socioeconómica de la población de los municipios y su estructura jurídica los hace depender en gran medida de los recursos que provienen de las jurisdicciones superiores (provincia y, principalmente, nación). En cuanto al segundo punto, el presidente, necesitado del apoyo del conurbano para garantizar la gobernabilidad del país y de su masa de votantes, en tiempos electorales, destina una buena cantidad de recursos para paliar los números rojos en las cuentas municipales del conurbano. La mayoría de las transferencias se dan en forma directa, por encima del gobernador, como Aportes del Tesoro Nacional o, más comúnmente en el período kirchnerista, a través de la obra pública. 48

En conclusión, mientras el conurbano se pueda nutrir de los recursos que le hacen faltan a partir de la relación con el Presidente de la Nación, no va a tener intereses en formar una coalición para modificar su subrepresentación en una legislatura que le ofrece menos recursos de los que puede conseguir pensando en la Casa Rosada. Bibliografía. Abal Medina, J. M. y Calvo, E. (Coord.) (2001). El federalismo electoral argentino. Buenos Aires: EudebaINAP. Auyero, Javier (2007). La zona gris. Buenos Aires: Siglo XXI. Botana, N. y Mustapic A. M. (1991). “La reforma constitucional”. En Nohlen D. y De Riz, L. (comp.). Reforma institucional y cambio político. Buenos Aires: Eudeba. Bozzano, Gervasio (2003). Fuentes Institucionales del gobierno dividido en la Provincia de Buenos Aires. Trabajo presentado en el 6to Congreso Nacional de Ciencia Política de la Sociedad Argentina de Análisis Político. Universidad Nacional de Rosario. Cabrera, E. (2001). “La cuestión de la desproporcionalidad y las elecciones legislativas en la República Argentina”. En Abal Medina, J. M. y Calvo, E. (Coord.). El federalismo electoral argentino. Buenos Aires: Eudeba-INAP. Calvo, Ernesto (2005). “Argentina, elecciones legislativas 2005: consolidación institucional del kirchnerismo y territorialización del voto”. En Revista de Ciencia Política, Vol. 25, Nº2: 153-160. Calvo, E. y Escolar, M. (2005). La nueva política de partidos en la Argentina. Crisis política, realineamientos partidarios y reforma electoral. Buenos Aires: Prometeo. Calvo, E. y Gibson, E. (2001). “Federalismo y sobrerrepresentación: la dimensión territorial de la reforma económica en la Argentina”. En Calvo, Ernesto y Abal Medina, J. M. (eds). El federalismo electoral argentino: sobrerrepresentación, reforma política y gobierno dividido en la Argentina. Buenos Aires: Eudeba. Calvo, E. y Micozzi, J.P. (2003). “Defendiendo la gobernación: Crisis política, reformas reactivas y superviviencia política en las provincias argentinas”. VI Congreso Nacional de la Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP). Rosario. Calvo, E., Szwarcberg, M., Micozzi, J. P. y Labanca, J. (2001). “Las fuentes institucionales del gobierno dividido en la Argentina: sesgo mayoritario, sesgo partidario y competencia electoral en las legislaturas provinciales argentinas”. En Abal Medina, J. M. y Calvo, E. (Coord.). El federalismo electoral argentino. Buenos Aires: Eudeba-INAP. Cantón, D y Jorrat, J (1980). “El voto peronista en 1973: distribución, crecimiento marzo-septiembre y bases ocupacionales”. Desarrollo Económico, Vol. 20, N° 77. Cavarozzi, M. y Casullo, E. (2002). “Los partidos políticos en América Latina Hoy: ¿Consolidación o Crisis?”. En Cavarozzi, M. y Abal Medina, J. M. (comp.). El asedio a la política. Los partidos latinoamericanos en la era neoliberal. Rosario: Homo Sapiens. Colomer, Josep (2003). “Son los partidos los que eligen los sistemas electorales (o las leyes de Duverger cabeza abajo)”. Revista Española de Ciencia Política, Núm. 9.

49

Colomer, Josep (2004). Como votamos. Los sistemas electorales del mundo, pasado presente y futuro. Madrid: Gedisa. Dahl, R. (1992). “Poliarquía”. En: Batlle, Albert (comp.). Diez textos básicos de ciencia política. Madrid: Ariel. De Luca, M. (2006). “Elecciones y Sistemas electorales”. En Aznar, Luis y Miguel De Luca (coord.) Política. Cuestiones y problemas. Buenos Aires: Ariel. Di Tella, T (1972). “La búsqueda de la fórmula política argentina”. Desarrollo Económico, Vol. 11, N° 42. Diéguez, G. (2004). “Los proyectos sobre reforma política en la legislatura bonaerense (1999 – 2004)”. En Tula, M. I. (Ed.). Aportes para la discusión de la reforma política bonaerense. Buenos Aires: Prometeo. pp. 201-212. Diéguez, G. y Solano, M. (2005). Los ciclos de la agenda de reforma política en la legislatura bonaerense. Una mirada al comportamiento legislativo 1999 – 2005. Trabajo presentado en el VII Congreso SAAP. Universidad Católica de Córdoba. Diéguez, G. (2007). “Distorsiones en la representación política de la provincia de Buenos Aires. Una reseña en perspectiva crítica sobre la agenda institucional de reforma política bonaerense”. Revista Debates Latinoamericanos, año 5, Nº 9. Duverger, M (1992). “Influencia de los sistemas electorales en la vida política”. En: Batlle, Albert (comp.). Diez textos básicos de ciencia política. Madrid: Ariel. Escolar, M. (2001). “La posibilidad de gerrymandering político. Estabilidad y concentración del voto partidario”. En Abal Medina, J. M. y Calvo, E. (Coord.). El federalismo electoral argentino. Buenos Aires: Eudeba-INAP. Escolar, M. y Pírez, P. (2001). ¿La cabeza de Goliat? Región metropolitana y organización federal en Argentina. Trabajo presentado en el XXIII Congreso de la Asociación de Estudios Latinoamericanos. Washington. Escolar M., Calvo E., Minvielle S., Scaramella C. (2002). “Personalización, representación y gobernabilidad. La reforma del sistema electoral argentino en la categoría diputados nacionales”. Revista APORTES para el Estado y la Administración Gubernamental. N° 19. Escolar, M., Minvielle, S., Castro, L. (2004). “Sobrerrepresentación periférica y compresión partidaria. El sistema electoral de la provincia de Buenos Aires en las categorías legislativas”. En Tula, M. I. (Ed). op. cit. pp. 83-129. Escolar, Marcelo; Calvo, Ernesto; Calcagno, Natalia; Minvielle, Sandra (2002). “Últimas imágines antes del naufragio: las elecciones del 2001 en Argentina”. En Desarrollo Económico, Vol. 42, No. 16. Forni, F y Weinberg, P (1972). “Reflexiones sobre la relación entre clases sociales y partidos políticos en la Argentina”. Desarrollo Económico, Vol. 12, N° 46. Gallegher, M. (1991). “Proportionality, disproportionality and electoral systems”. Electoral Studies. Nº10.. Germani, G (1973). “El surgimiento del peronismo. El rol de los obreros y de los migrantes internos”. Desarrollo Económico, Vol. 13, N° 51. Gibson, Edward (1997). “The populist road to market reform. Policy and electoral coalitions in Mexico an Argentina”. En World Politics, Nº 49.

50

Gibson, E. (2007). “Control De Límites: Autoritarismo Subnacional En Países Democráticos”. Desarrollo Económico, Vol. 47, No. 186. Jones M., Saiegh S., Spiller P., Tommasi M. (2000). “Políticos profesionales- legisladores ‘amateurs’: el congreso argentino en el siglo XX”. Conferencia Anual de la Sociedad Internacional de la Nueva Economía Institucional. Tübingen, Alemania. Jones M y Mainwaring S (2003). “The nationalization of parties and party systems”. Party Politics. Vol. 9. Nº 2. Lago I. y Montero J. R. (2004). “Más votos y menos escaños: el impacto del sistema electoral en las elecciones autonómicas catalanas de 2003”. Revista Española de Investigaciones Sociológicas. Nº 105. Lago I. y Montero J. R. (2005). “La investigación sobre los sistemas electorales: cinco debates y una selección de artículos”. Zona Abierta, No. 110/111. Lanzini, Erica y Quilici, Federico (2009). Coordinación electoral ¿ascendente o descendente? La elección del Frente para la Victoria en la provincia de Buenos Aires en el año 2007. Ponencia presentada al IX Congreso de Ciencia Política de la Sociedad Argentina de Análisis Político. Lanzini, Erica y Varetto, Carlos (2009). Similares y singulares. Efectos de la territorialización política en dos provincias centrales: Córdoba y Buenos Aires. Ponencia presentada al IX Congreso de Ciencia Política de la Sociedad Argentina de Análisis Político. Leiras, Marcelo (2006). “Parties, Provinces and Electoral Coordination: A Study On The Determinants Of Party And Party System Aggregation In Argentina, 1983-2005”. Ph D. Dissertation. Notre Dame. Leiras, Marcelo (2007). Todos los caballos del rey. La integración de los partidos políticos y el gobierno democrático en la Argentina, 1995-2003. Buenos Aires: Prometeo. Lijphart, A (1995). Sistemas electorales y Sistemas de partidos. Madrid: CEC. Lijphart, A (1990). “Las consecuencias políticas de las leyes electorales 1945-1985”. Traducido de American Political Science Review. Vol. 84, Nº 2. Lijphart, A (2000). Modelos de Democracia. Formas de Gobierno y Resultados en Treinta y Seis Países. Barcelona: Ariel. Malamud, Andrés (1999). “La U.C.R. y el P.J. en la legislatura bonaerense ¿Aliados o adversarios?”. En Revista de Ciencias Sociales, Nº 10. Buenos Aires: UNQ. Malamud, A. (2004). “Federalismo distorsionado y desequilibrios políticos”. En Tula, M. I. (Ed). op. cit. pp. 71-83. Monroe, Burt (1994): “Disproportionality and Malapportionment. Measuring Electoral Inequity”, Electoral Studies, Nº13. pp 132 149. Mora y Araujo, M (1972). “Comentarios sobre la búsqueda de la fórmula política argentina”. Desarrollo Económico, Vol. 12, N° 47. Mora y Araujo, M (1975a). “La estructura social del peronismo: un análisis electoral interprovincial”. Desarrollo Económico, Vol. 14, N° 56. Mora y Araujo, M (1975b). “Comentario en respuesta a la nota de JR Jorrat”. Desarrollo Económico, Vol. 15,

51

N° 59. Mora y Araujo, Manuel (2009). “Elecciones 2009: antecedentes, resultados y escenarios a futuro”. Cuadernos Argentina Reciente: Elecciones 2009. Antecedentes, evolución y proyecciones. Nº7 / Diciembre 2009. Mustapic, Ana María (2000). “‘Oficialistas y diputados’: las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina”. Desarrollo Económico. Vol. 39. Nº 156. Mustapic, Ana María (2002). “Argentina: la crisis de representación y los partidos políticos”. América Latina Hoy. Vol. 32. Universidad de Salamanca. Navarro, Mario (2011). Explicando la imagen de una fragmentación partidaria regionalmente desequilibrada en la política argentina: Una revisión analítica. Mimeo. Ollier, María Matilde (2011). Atrapada sin salida. Buenos Aires en la política nacional (1916-2007). Buenos Aires: UNSAM Edita. Panebianco, A (1990). Modelos de Partido. Madrid: Alianza. Rae, D. (1971). The political consequences of electoral laws. New Haven: Yale University Press. Reynoso, D. (2002). “¿Es tan malo el malapportionment? Sobrerrepresentación distrital, bicameralismo y heterogeneidad”. Política y Sociedad. Nº1. Rodríguez, Dario (2006). “Liderazgos y partidos ‘partidos’: la fractura del justicialismo y la reconfiguración del escenario político en la provincia de Buenos Aires”. En Cheresky, I. (2006). La política después de los partidos. Buenos Aires: Prometeo. Rodríguez, D. (2009). “Un nuevo capítulo en la crisis de los partidos bonaerenses: acción del liderazgo presidencial y fragmentación política en el proceso electoral 2007”. En Isidoro Cheresky (comp.) Las urnas y la desconfianza ciudadana en la democracia argentina. Buenos Aires: Homo Sapiens. En la web: http://webiigg.sociales.uba.ar/historiapolitica/seminario%20invetigacion/nuevocapitulo_Dario.pdf Romero, Luis Alberto (2011). “Atrapada sin salida: Buenos Aires en la política nacional”. Revista SAAP, Vol. 5, N° 2. Rotman, Santiago (2006). “Metodología de la investigación en ciencia política”. En Aznar, Luis y Miguel De Luca (coord.) Política. Cuestiones y problemas. Buenos Aires: Ariel. Rotman, S. y Varetto, C. (2009). Se hace camino al andar. Las carreras políticas en la provincia de Buenos Aires 1983-2007. Ponencia presentada al IX Congreso de Ciencia Política de la Sociedad Argentina de Análisis Político. Samuels, D. y Snyder, R. (2001). “El valor de un voto: una perspectiva comparada sobre la desproporcionalidad territorial”. En Abal Medina, J. M. y Calvo, E. (Coord.). El federalismo electoral argentino. Buenos Aires: Eudeba-INAP. Sartori, G. (1994). Ingeniería constitucional comparada, Una investigación de estructuras, incentivos y resultados. México: Fondo de Cultura Económica. Sartori, G. (1992). “Representación” y “Sistemas electorales”. En: Sartori, G. Elementos de Teoría Política. Madrid: Alianza. Sotelo, Rodrigo (2009). “Coparticipación municipal de la Provincia de Buenos Aires”. Tesis de Maestría en Finanzas Públicas Municipales y Provinciales. Director: Oscar Cetrángolo.

52

Spiller, P. y Tommasi, M. (2000). “Los determinantes institucionales del desarrollo argentino: una aproximación desde la nueva economía institucional”. Documento de Trabajo N° 33. Fundación Gobierno y Sociedad. Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional, United Nations Development Programme. Staffa, D. (2004), “La estructura del poder legislativo en la provincia de Buenos Aires y la búsqueda del equilibrio geopolítico”, en Tula, M. I. (Ed) op. cit pp 129-147. Talento, Miguel (2009). “Elecciones 2009: escenarios, cambios y desafíos”. Cuadernos Argentina Reciente: Elecciones 2009. Antecedentes, evolución y proyecciones. Nº7 / Diciembre 2009. Tonelli, Luis (2009). “Kirchnerismo: de la derrota en las legislativas de 2009 a la reforma política”. Cuadernos Argentina Reciente: Elecciones 2009. Antecedentes, evolución y proyecciones. Nº7 / Diciembre 2009. Torre, J C (2003). “Los huérfanos de la política de partidos. Sobre los alcances y la naturaleza de la crisis de representación partidaria. Desarrollo Económico. Vol. 42. Nº 168. Tula, M. I. (2001). La Reforma Política en las provincias argentinas. Elementos para su debate. Ponenecia presentada en el XXIII International Congress, Latin American Science Association (LASA), Washington DC. Tula, M. I. (Ed.) (2004). Aportes para la discusión de la reforma política bonaerense. Buenos Aires: Prometeo. Tula, M. I. (2004), “Discutiendo la reforma política” en Tula, M. I. (Ed.) op. cit pp. 9-29. Trinelli Arturo, Flores Kemec Gonzalo, Fraschina Santiago (2012). “Transferencias de la Nación a la provincia de Buenos Aires”. Informe del GRUPO DE ESTUDIOS ECONÓMICOS NACIONALES Y POPULARES (GEENaP). Disponible en la Web: www.geenap.com.ar/informes.php Varani, J. (2004), “La imprescindible reforma de la ley electoral bonaerense. El caso de la integración de los concejos deliberantes”, en Tula, M. I. (Ed) op. cit., pp. 31-45.

53