SISTEMA DE PLANIFICACIÓN EN COREA DEL SUR

SISTEMA DE PLANIFICACIÓ N Y DSARROLLO TERRITORIAL DE COREA DEL SUR Julio 2014 Lim, Seo Hwan Ph.D. Consultor Voluntario, Programa Nuestras Ciudades, Ministerio de Vivienda, construcción y Saneamiento

INFORMACIÓ N GENERAL DEL PAÍS Corea del Sur, cuyo nombre oficial es República de Corea, constituye la parte sur de la Península de Corea cuya extensión aproximada es de 1,100 kilómetros de norte a sur y 300 kilómetros de este a oeste. Se encuentra en el Extremo Oriente y limita por el norte con Corea del Norte, por el oeste con China y por el este con Japón. Está ubicada en la zona templada del norte en un área predominantemente montañosa. Corea del Sur es un país de alta densidad poblacional con cincuenta millones de habitantes distribuidos en más de 100, 000 km2. Es un país altamente urbanizado: 90% de su población vive en la ciudad y 50%, en grandes ciudades de un millón de habitantes o más. Seúl es la capital y la ciudad más grande con 10 millones de habitantes. Figura 1. Ubicación de Corea del Sur

NORTH KOREA

Fast facts (2012)1 Total area: 100,188 km2 Total population: 50,004,000 Annual population growth: 0.43 % Unemployment rate: 3.2% GDP : 1.130 trillion (current USD) GNI per capita: 22,670 (current USD) Annual real GDP growth rate: 2% Settlements structure(2012)2 Population density: 500/km2 Urban population : 46,382,000 Cities with 500,000 or more : 20 Cities with one million or more: 9 Capital city: Seoul (population: 9,976,000) Second city: Busan (population: 3,445,000)

1. SEOUL SPECIAL CITY

GANGWON PROVINCE

2. INCHEON GYEONGGI METROPOLITAN PROVINVE CITY 3. DAEJEON CHUNGBUK METROPOLITAN CHUNGNAM PROVINCE CITY PROVINCE 4. DAEGU GYEONGBUK METROPOLITAN PROVINCE CITY 5. ULSAN METROPOLITAN CITY JEONBUK PROVINCE 6. BUSAN METROPOLITAN GYEONGNAM CITY PROVINCE 7. GWANGJU METROPOLITAN JEONNAM PROVINCE CITY 8. SEJONG SPECIAL AUTONOMOUS CITY JEJU SPECIAL AUTONOMOUS PROVINCE

Figure 2 Topographical Map

JAPAN

Figure 3 Administrative Map

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) Ministry of Land, Infrastructure and Transport(2013), Annual Report on the Planning and Utilization of National Territory submitted to the Regular Session of the National Assembly 2013(Korean) except for Data on GDP and unemployment rate, which are based on World Bank Data (data.worldbank.org) and Statics Korea, e-narajipyo (http://www.index.go.kr/potal/main/EachDtlPageDetail.do?idx_cd=1063) respectively 2 ) Ibid.

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PARTE 1 CONTEXTO DE PLANIFICACIÓ N 1.1 Estructura administrativa Corea del Sur es una república de sistema presidencial. El gobierno está constituido por tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. El presidente representa a la nación y es la cabeza del Poder Ejecutivo. Es elegido por voto directo y por un periodo de cinco años. El Poder Ejecutivo está conformado por 17 ministerios cuyos ministros son designados por el presidente y dependen del primer ministro. El Consejo de Estado es la más alta entidad del Poder Ejecutivo que se encarga de deliberar y decidir las políticas de Estado. Tiene entre 15 y 30 miembros, entre los que se encuentran el presidente, el primer ministro, el viceprimer ministro (quien es también el ministro de Estrategia y Finanzas) y los ministros de los 17 ministerios. El sistema de gobierno tiene tres divisiones jerárquicas: el gobierno central, el gobierno provincial y el gobierno municipal. Hay cinco tipos de división provincial: las provincias, una provincia autónoma especial, la ciudad especial de Seúl, las ciudades metropolitanas y una ciudad autónoma especial. En adelante, por ser más conveniente, se usará Provincia en referencia a las provincias y a la provincia autónoma especial, y Ciudad Metropolitana, a la ciudad especial de Seúl, las ciudades metropolitanas y la ciudad autónoma especial. Las provincias están compuestas de ciudades (si) y condados (gun). Una ciudad metropolitana, excepto la ciudad autónoma especial, comprende distritos autónomos (jachigu) y condados (gun). Las ciudades metropolitanas, excepto la ciudad autónoma especial, tienen una población de al menos un millón. Las ciudades tienen, en principio, un mínimo de 50,000 habitantes. Los condados de las provincias y de las ciudades metropolitanas tienen, por lo general, menos de 150,000 habitantes y son más rurales que los de los distritos autónomos o las ciudades. Hasta 1994, los titulares de esos gobiernos locales eran designados por el presidente, pero ahora son elegidos por los vecinos cada cuatro años. Más aún, cada gobierno local tiene su propio Concejo. Los miembros de los Concejos de los gobiernos locales también son elegidos por voto directo cada cuatro años. Desde el punto de vista administrativo, Corea está dividida en siete ciudades metropolitanas y nueve provincias, como se muestra en la figura 4. Figura 4 Estructura administrativa de Corea del Sur

Gobierno Central

Nivel superior autonomía

Ciudad especial de Seúl (Teukbyeol-si)

6 Ciudades metropolitanas (Gwangyeok-si)

25 Distoritos autónoma (Jachi-gu)

69 Distoritos 4 autónoma Condados (Jachi-gu) (Gun)

Ciudad autónoma especial Sejong (Teukbyeol-jachi-si)

9 Provincias (Do)

Jeju provincia autónoma especial (Teukbyeol-jachi-do)

local Nivel inferior autonomía local

Distoritos administrativo

75 77 25 Ciudades* Ciudades Condados (Si) (Gun) (Si)

33 Distoritos Administrativos (Gu)

2 Ciudades Administrativos (Haengjeong-si)

* El color azul indica las autoridades que tienen facultades para la planificación territorial 2

1.2 Competencias administrativas para la planificación Los planes territoriales en Corea tienen fundamentalmente tres niveles: el Plan Nacional Territorial Integral (CNTP, por sus siglas en inglés), el Plan Provincial Integral y el Plan de Ciudad / Condado. Además de estos planes territoriales regulares hay varios tipos de planes regionales, planes no regulares de desarrollo y planes sectoriales. Plan Nacional Integral Territorial El Ministerio de Tierra, Infraestructura y Transporte (MLIT, por sus siglas en inglés) es la principal entidad responsable de la planificación territorial nacional. El ministro de este sector es responsable directo de la formulación e implementación del Plan Nacional Integral Territorial (CNTP). Este plan del territorio nacional es el de más alto nivel y todos los otros planes territoriales y sectoriales deben adecuarse a él. Define una imagen visionaria del territorio nacional y establece estrategias de desarrollo de largo plazo para realizarla, así como instrucciones para el desarrollo y la conservación del territorio nacional. Delinea las zonas regionales para el desarrollo económico y la mejora del medio ambiente, y enuncia políticas para la distribución de la población y las industrias, el suministro de infraestructuras, la gestión de los recursos naturales, y la mejora del y conservación del medio ambiente. El ministro tiene que formular el CNTP para un periodo de 20 años y debe hacer un análisis general del mismo cada cinco años a partir de los resultados de la evaluación de los cambios en la condición social y económica, y si se considera necesario, tiene que corregirlo. El ministro de MLIT tiene el derecho de aprobar los planes provinciales integrales, algunos planes del área metropolitana y la mayoría de los planes regionales. Ya que está encargado de ejecutar todas las acciones de planificación, provee directrices de planificación, normas y criterios para toda la planificación territorial a través de Decretos de Ejecución (decretos presidenciales) y Reglas de Ejecución (decretos ministeriales). Figura 4 Jerarquía de los planes territoriales en Corea Plan Nacional Territorial Integral Plan regional Plan Provincial Integral

Plan de Ciudad /Condado Plan Maestro de Ciudad/ Condado Plan de Gestión de Ciudad / Condado

Plan de Reajuste del Á rea Metropolitana de Seúl Plan de Desarrollo de Á rea Amplia Plan de Desarrollo de Á rea Específica Plan de Desarrollo para la Zona de Promoción del Desarrollo Otros planes regionales formulados de acuerdo con otras leyes

Plan sectorial Transporte Distribución y circulación Vivienda Recurso hídrico y energía Medio ambiente Cultura & turismo Información Ubicación de Industrias

Plan Provincial Integral El gobernador provincial es responsable de la formulación e implementación del Plan Provincial Integral, el cual presenta la directriz del desarrollo de las áreas competentes de la Provincia a largo plazo. El plan contiene el objetivo y la estrategia regional de desarrollo de la Provincia, la mejora de las estructuras espaciales de la región y una directriz para dividir las funciones en la región, la construcción de infraestructura -como transporte, logística, red de información y comunicaciones, desarrollo, conservación y gestión de los recursos y entornos de la región-, además del uso funcional de la tierra según el propósito y su gestión planificada.

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Plan Urbano Metropolitano Cuando es necesario integrar los planes de dos o más ciudades metropolitanas o ciudades / condados para el mejor uso de las áreas, el ministro o el gobernador provincial pueden designar total o parcialmente las áreas jurisdiccionales de dos o más ciudades metropolitanas o ciudades / condados adyacentes como Zona de Planificación Urbana Metropolitana. Cuando la zona pertenece al área jurisdiccional de la Provincia, el gobernador la designa Zona de Planificación Urbana Metropolitana, mientras que cuando esta se extiende hacia dos o más provincias, el ministro la designa según su criterio o a pedido de dos o más alcaldes metropolitanos o gobernadores provinciales. Los titulares de los organismos administrativos centrales, alcaldes metropolitanos, gobernadores provinciales o alcaldes de ciudades / titulares de condados pueden solicitar al ministro o al gobernador provincial que designen o alteren la Zona de Planificación Urbana Metropolitana. En cuanto al Plan Urbano Metropolitano, los alcaldes de ciudad / condado competentes deben formularlo de manera conjunta cuando la zona está dentro del área jurisdiccional de la misma Provincia. O los alcaldes y los gobernadores provinciales competentes tienen que formularlo juntos cuando la Zona de Planificación Urbana Metropolitana se extiende hacia dos o más áreas jurisdiccionales de las ciudades metropolitanas o provincias. Cuando los titulares de las ciudades / condados competentes no solicitan la aprobación de un plan urbano metropolitano tres años después de la fecha de designación de la Zona de Planificación Urbana Metropolitana, el gobernador provincial competente debe formular la Planificación Urbana Metropolitana. Y cuando se requiere la formulación de tal planificación en conexión con un plan estatal o cuando el alcalde o gobernador provincial competentes no solicitan la aprobación de un plan urbano metropolitano tres años después de la fecha de designación de la Zona de Planificación Urbana Metropolitana, el ministro formula dicho plan. Cuando los alcaldes metropolitanos o los gobernadores provinciales solicitan la aprobación de un plan urbano metropolitano y en otros casos en que se considera necesario, el ministro puede formular tal plan en conjunto con los alcaldes o los gobernadores provinciales competentes. Si los alcaldes de ciudad / condado lo solicitan o si hay casos en que se considera necesario, el gobernador provincial puede formularlo en conjunto con los titulares de ciudades / condados competentes. Y si los titulares de ciudades / condados lo solicitaran después de una consulta, el gobernador provincial puede formularlo. Plan de Ciudad / Condado El Plan Maestro de Ciudad / Condado define estructuras espaciales básicas y directrices de desarrollo a largo plazo para el área jurisdiccional de la ciudad metropolitana, ciudad o condado (sin incluir condados en ciudades metropolitanas). Este plan es el lineamiento para formular el Plan de Gestión de Ciudad / Condado que incluye planes para uso de la tierra, tráfico, medio ambiente, paisaje, prevención del delito, industrias, información y comunicaciones, salud, asistencia social, seguridad, cultura, etcétera. Solo el Plan de Gestión de Ciudad / Condado conlleva un plan de uso de la tierra jurídicamente vinculante basado en reglamentos de zonificación. Los alcaldes metropolitanos o alcaldes de ciudad / condado de provincias deben formular los planes maestros de ciudad / condado y los planes de gestión para sus áreas competentes. Cuando, en vista de las condiciones locales, los alcaldes metropolitanos o los alcaldes de ciudad / condado lo consideren necesario, pueden formular los planes maestros de ciudad / condado o los planes de gestión que incluyen total o parcialmente el área jurisdiccional de las ciudades metropolitanas, ciudades o condados adyacentes. En este caso, los alcaldes metropolitanos o los alcaldes de ciudad / condado deben consultar primero con los alcaldes metropolitanos o los alcaldes de ciudad / condado pertinentes. Luego los alcaldes metropolitanos o los alcaldes de ciudad / condado afines pueden esbozar en conjunto los planes de ciudad / condado o designar, mediante consultas, a la persona que esbozará los planes. En caso de que no se logre un acuerdo con las consultas, el gobernador provincial pertinente la designa si el área de planificación pertenece al área jurisdiccional de la respectiva provincia. O la designa el ministro cuando la mencionada área se extiende hacia las áreas jurisdiccionales de dos o más ciudades metropolitanas o provincias. 4

El ministro puede diseñar el plan de ciudad / condado ex officio o a pedido de los titulares de los órganos administrativos centrales afines en algunos casos, como cuando tal plan está conectado con un plan del Estado. En este caso, el ministro escuchará las opiniones de los alcaldes y gobernadores provinciales competentes. De la misma manera, el gobernador provincial puede diseñar los planes de ciudad / condado ya sea ex officio o a pedido del alcalde de ciudad / condado cuando el área de planificación se extiende hacia dos o más ciudades o condados. En este caso, el gobernador provincial debe escuchar las opiniones de los titulares de ciudades o condados afines. Los vecinos y las partes interesadas pueden proponerle al alcalde de ciudad / condado diseñar planes para la instalación, reubicación o mejora de las infraestructuras y planes para la designación o alteración de la Zona de Planificación de Unidad Distrital y la formulación o alteración del Plan de Unidad Distrital. La autoridad que ha recibido tales propuestas de plan debe informar al proponente los resultados de su ejecución, y puede hacer que el proponente asuma parcial o totalmente los gastos requeridos para diseñar y determinar el propuesto Plan de Gestión de Ciudad / Condado. Plan Regional: Plan de Desarrollo de Á rea Global El Plan Regional tiene como finalidad lograr los objetivos de las políticas especiales para regiones específicas. Cuando el titular de un órgano administrativo central o el titular de un gobierno local lo creen necesario para el reordenamiento o el desarrollo adecuado a las características locales, puede formular un plan regional después de haber consultado con los titulares de los órganos administrativos centrales implicados. Por lo general, los planes regionales se formulan de acuerdo con leyes de objetivo especial más que con las leyes de planificación arriba descritas. Dentro de la categoría de Plan Regional están el Plan de Desarrollo de Á rea Global, el Plan de Desarrollo para la Zona de Promoción del Desarrollo, el Plan de Desarrollo para Zonas Específicas y el Plan de Desarrollo para la Zona de Desarrollo Regional Integral. Todos estos planes están prescritos en la Ley de Desarrollo Regional Equilibrado y Fomento de Medianas y Pequeñas Empresas Locales. El Plan de Desarrollo de Á rea Global es un plan para el desarrollo sistemático de áreas más extensas en las que muchas ciudades y pueblos son adyacentes y forman una sola zona de vivienda. Cuando el ministro considera que una ciudad metropolitana con sus alrededores, complejo industrial y provincias o varias ciudades adyacentes forman un mismo ámbito económico o de vivienda, o que es necesario desarrollar regiones que necesitan aunar la explotación y la gestión de recursos en un área extensa, el ministro puede designar tal área como Zona de Desarrollo Global y desarrollarla. Los alcaldes metropolitanos o los gobernadores provinciales pueden solicitar al ministro que designe total o parcialmente su área jurisdiccional como Zona de Desarrollo Global. En este caso, el ministro debe preparar una propuesta para la designación y consultar con los titulares de los organismos administrativos centrales afines y con el alcalde metropolitano o el gobernador provincial. Cuando el área jurisdiccional está total o parcialmente incluida en una Zona de Desarrollo Global, el alcalde metropolitano o el gobernador provincial deben preparar el Plan de Desarrollo Global después de escuchar las opiniones de los alcaldes de ciudad / condado implicados. Y el alcalde o el gobernador tienen que presentar el plan al ministro. Si la Zona de Desarrollo Global se extiende hacia dos o más ciudades metropolitanas o provincias, los alcaldes metropolitanos o gobernadores provinciales implicados deben preparar conjuntamente el Plan de Desarrollo Global. Cuando la Zona de Desarrollo Global se extiende hacia más de una ciudad metropolitana o Provincia y se considera necesario para el logro de un objetivo estatal, el ministro puede directamente preparar el Plan de Desarrollo Global después de escuchar las opiniones de los alcaldes metropolitanos o los gobernadores provinciales implicados, o puede elegir entre los alcaldes metropolitanos o los gobernadores provinciales implicados a quien preparará el Plan de Desarrollo Global. El Plan de Desarrollo Global contiene proyectos detallados para el uso de la tierra dentro del área designada, tales como zonas industriales, complejos residenciales, áreas de recreación y diversión, etc.; ordenamiento de instalaciones públicas para el tráfico, el abastecimiento de agua, el alcantarillado, etc.; instalación de zonas de 5

tratamiento de basura en grandes áreas, instalaciones para eliminación de desechos, etcétera; desarrollo de recursos culturales y turísticos; conservación del medio ambiente, por ejemplo protección de paisajes naturales, conservación del ecosistema, garantizar la existencia de áreas verdes, etc.; la escala de inversión requerida para implementar tales proyectos; y otros. Es una forma de revitalizar áreas provinciales y, de esa manera, inducir a la población a establecerse en áreas provinciales. Plan Regional: Plan de Reordenamiento Metropolitano de Seúl El Plan de Reordenamiento Metropolitano de Seúl es también un plan regional prescrito en la Ley de Planificación del Reordenamiento Metropolitano de Seúl. El principal objetivo del plan es controlar el crecimiento de la región capital reordenando la excesiva concentración de población e industrias en regiones provinciales y promocionando la descentralización. El plan contiene los objetivos y la directriz básica para el reordenamiento del área metropolitana de Seúl, la redistribución de la población y las industrias, la gestión de instalaciones que inducen a la aglomeración y proyectos de desarrollo, el reordenamiento de instalaciones de tráfico en grandes áreas e instalaciones de abastecimiento de agua y alcantarillado, conservación del medio ambiente, etcétera. 1.3 Características Centralismo El sistema de planificación coreano es altamente centralista y jerárquico. Es un reflejo de la centralización del sistema político creado a inicios de los 60 y que duró hasta la década de los 80. Corea era una sociedad agraria muy pobre hasta los 60. En 1961, una junta militar tomó el poder mediante un golpe de estado. Esta llevó a cabo una amplia reforma constitucional e institucional. El sistema de autonomía local fue suspendido y se estableció un sistema de gobierno altamente centralizado. El programa de industrialización fue lanzado durante los gobiernos autoritarios respaldados por los militares y duraron hasta mediados de los 80. Durante la fase inicial de industrialización en Corea, el gobierno autoritario adoptó un sistema diseño de políticas y de planificación altamente vertical y centralista. El gobierno central había ejercido total autoridad en la planificación y el desarrollo territoriales así como en casi todas las esferas políticas y económicas durante el periodo de crecimiento económico altamente condensado desde 1960 hasta los 80. Aunque después de mediados de los 90, cuando se estableció el primer gobierno democrático desde los 60, se empezó a transferir a los gobiernos locales facultades parciales para planificación y desarrollo, el gobierno central había ejercido gran poder en cuanto a planificación y desarrollo del territorio nacional hasta hace pocos años. El centralismo ha sido un problema no solo en el sistema de planificación sino también en el aspecto geopolítico del territorio nacional. La relación entre la Región Capital y las otras regiones ha sido comparada con la relación centro-periferia en la teoría de la dependencia. Es decir, los recursos fluyen desde las provincias (periferia) a la región capital (centro), lo que resulta en la privación de las primeras y el crecimiento excesivo de la segunda. Así, el control del crecimiento de la región capital ha sido un problema político pendiente. Desarrollismo Otra característica es que la planificación ha sido a menudo una acción ex post facto. Es decir que la planificación territorial no ha guiado el desarrollo sino que ha estado orientada por el desarrollo rural o urbano. Esto también es una consecuencia de la industrialización y la urbanización radicales de Corea durante los 60 y 70. La industrialización ha estado acompañada de una rápida urbanización. En 1960, el porcentaje de población urbana en Corea era de 28%. Se elevó a 91% en 2012. La rápida urbanización estuvo acompañada de un rápido incremento en la demanda de terrenos urbanos y vivienda. El gobierno siempre ha estado bajo una creciente presión para proveer vivienda y nuevos terrenos urbanos. También se ha visto en apuros para explotar al máximo las ventajas de ubicación de lugares estratégicos, sin un deliberado plan de desarrollo del territorio nacional, con el fin de impulsar la industrialización a la carrera.

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En los 60, el sistema institucional para la planificación territorial estaba en su etapa embrionaria. En ese entonces los planes urbanos tenían que ser revisados frecuentemente ya que no podían alcanzar el ritmo cambiante de situaciones urbanas como el rápido aumento de la población urbana y la expansión de industrias urbanas. También todo el territorio nacional estaba pasando por un proceso de remodelación radical. A inicios de los 70, el gobierno formuló, por primera vez, planes a nivel nacional para todo el territorio nacional, el Plan Nacional de Desarrollo Territorial Integral y el Plan de Uso de Tierras del Territorio Nacional. Sin embargo, estos planes territoriales fueron delineamientos de imágenes deseadas del territorio nacional basadas en predicciones inexactas y carecieron de medios efectivos para concretarse. Además, no fueron tan funcionales o prácticos como para orientar el desarrollo territorial. En estas circunstancias, el gobierno tuvo que desarrollar nuevos pueblos o nuevos distritos, complejos habitacionales, complejos industriales e infraestructuras en un corto periodo de tiempo. Con el fin de apoyar tal rápido crecimiento, el gobierno promulgó varias leyes de desarrollo que han hecho que los planes de desarrollo superen la pérdida de tiempo que implica la planificación territorial regular. A menudo, el papel de la planificación territorial ha sido ratificar este desarrollo territorial en lugar de dirigirlo u orientarlo. La práctica del “desarrollo que supera o ignora la planificación territorial” o de “planificación territorial como una ratificación ex post facto del desarrollo” ha sido blanco de críticas. 1.4 Legislación sobre planificación Leyes de planificación territorial Antes de 2003, Corea tenía tres leyes de planificación principales para la administración del territorio nacional: la Ley de Desarrollo Integral del Territorio Nacional, la Ley de Uso y Gestión del Territorio Nacional y la Ley de Planificación Urbana. La Ley de Desarrollo Integral del Territorio Nacional contemplaba el Plan de Desarrollo Integral para el Territorio Nacional. El plan definía políticas nacionales sobre el espacio en cuanto a: la utilización, el desarrollo y la conservación de recursos naturales como tierra y agua; la prevención de desastres naturales como inundaciones o daños causados por el viento; el plano y las estructuras de ciudades y campos; la ubicación y el desarrollo de industrias; el plano y la escala de infraestructura básica para el desarrollo industrial; la protección, el plano y el tamaño de los recursos culturales, asistenciales y turísticos. La Ley de Uso y Gestión del Territorio Nacional contemplaba el Plan de Uso de Tierras para el Territorio Nacional que dividía el territorio nacional en cinco áreas para el control de uso de tierras: Á rea Urbana, Á rea Cuasi Urbana, Á rea Forestal y Agrícola, Á rea Cuasi Forestal y Agrícola y Á rea de Conservación del Medio Ambiente Natural. Dentro de las áreas urbanas se encontraban las Zonas de Planificación Urbana, el Complejo Industrial, los proyectos de urbanización, etcétera. Solo para la Zona de Planificación Urbana los alcaldes de ciudad / condado tenían que formular planes urbanos de acuerdo con la Ley de Planificación Urbana. Los Proyectos de Desarrollo de Complejo Industrial y Residencial tenían que ser planificados y desarrollados de acuerdo con la Ley de Desarrollo y Ubicación de Industrias y la Ley de Promoción del Desarrollo Residencial respectivamente. Las actividades de desarrollo en áreas no urbanas estuvieron controladas por varias leyes sectoriales como la Ley de Tierras Agrícolas y la Ley de Bosques para el Á rea Forestal y Agrícola. El gobierno central o los gobiernos locales pertinentes podían subdividir el Á rea Cuasi Urbana en Zonas de Asentamiento, Zonas de Promoción Industrial y Zonas de Instalaciones Públicas. Luego los titulares de los gobiernos locales pertinentes o de los organismos administrativos del gobierno central podían establecer e implementar planes de desarrollo para estas zonas de acuerdo con leyes pertinentes como la Ley de Ubicación y Desarrollo de Industrias para la Zona de Promoción Industrial. Es decir, solo las Zonas de Planificación Urbana en áreas urbanas estaban sujetas a la planificación urbana mientras que las áreas no urbanas estaban sujetas a las normas de zonificación a nivel macro o al control de los planes sectoriales. Las áreas no urbanas se desarrollaron lote a lote sin un plan de desarrollo basado en zonas.

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Este sistema dual de planificación ha sido la causa de un desarrollo desordenado de las áreas no urbanas. A mediados de los 90, cuando el gobierno flexibilizó las normas de construcción en áreas cuasi agrícolas y forestales con el fin de promover la construcción de viviendas, los edificios de departamentos surgieron en todas partes en medio de tierras agrícolas y sin los servicios adecuados. La especulación de la tierra también fue descontrolada. Este desarrollo desordenado de los complejos de departamentos provocó críticas. En 2002, el gobierno reestructuró el sistema legal para asegurar que no hubiera “desarrollo que supera o ignora la planificación territorial”. La Ley de Desarrollo Integral del Territorio Nacional fue convertida en Marco Legal del Territorio Nacional. Las otras dos leyes, la Ley de Uso y Gestión del Territorio Nacional y la Ley de Planificación Urbana fueron fusionadas en la Ley de Planificación y Uso del Territorio Nacional. Y por eso casi todo el territorio nacional tiene que estar cubierto por los planes de ciudad / condado. El Marco Legal del Territorio Nacional tiene como objetivo contribuir “al buen desarrollo del territorio nacional y a la mejora del bienestar nacional manteniendo los asuntos fundamentales que tienen que ver con la formulación y la implementación de planes y políticas para el territorio nacional” (Artículo 1). Esto es así para asegurar que “cualquier plan o política para el territorio nacional será formulado y ejecutado con el fin de asegurar el desarrollo sostenible del territorio nacional mediante la promoción de su desarrollo equilibrado elevando la competitividad nacional y mejorando la calidad de vida de la población sobre la base de una armonía entre desarrollo y medio ambiente” (Artículo 2). La Ley (Artículo 18) también estipula el establecimiento y la evaluación de los planes de acción. Los titulares de los organismos administrativos centrales, alcaldes metropolitanos y gobernadores principales deben establecer políticas y planes para implementar el Plan Nacional Territorial Integral y presentarlos al ministro. La Ley clasifica los planes territoriales nacionales en CNTP (Plan Nacional Territorial Integral), Planes Provinciales Integrales, planes de ciudad / condado, planes regionales y planes sectoriales. Ella define las relaciones jerárquicas entre estos planes: el Plan Nacional Territorial Integral es la base de todos los otros planes, inclusive de los planes de ciudad metropolitana y los planes provinciales integrales. Estos últimos son la base de los planes de ciudad / condado en las provincias. La Ley sobre Planificación y Uso del Territorio Nacional divide el territorio nacional en cuatro zonas: Á reas Urbanas, Á reas de control, Á reas Agrícolas y Forestales y Á reas de Conservación del Medio Ambiente Natural. Las Á reas Urbanas son áreas que requieren un sistemático desarrollo, mantenimiento, administración, conservación, etcétera, pues la población y las industrias están concentradas o se prevé que se concentrarán ahí; las Á reas de Control son áreas que necesitan un control sistemático con el fin de albergar a la población y las industrias de las áreas urbanas o son áreas que requieren un control con el fin de promover la industria agrícola y forestal o para preservar el medio ambiente natural o los bosques; las Á reas Agrícolas y Forestales comprenden las Á reas de Promoción Agrícola según lo definido en la Ley de Tierras Agrícolas o en la Ley de Distritos para la Conservación de Montañas, etcétera, dentro de la Ley de Gestión de Distritos Montañosos, los cuales no pertenecen a áreas urbanas y son necesarios para la promoción de la industria agrícola y forestal y la conservación de los bosques; y las Á reas de Conservación del Medio Ambiente Natural son las áreas necesarias para la preservación del medio ambiente natural, los recursos hídricos, las áreas costeras, el ecosistema, el abastecimiento de recursos hídricos y patrimonios culturales, y protección y fomento de recursos pesqueros. Y todas estas áreas van a estar cubiertas ahora por los planes de ciudad / condado. Leyes de desarrollo Varias leyes de desarrollo han complicado el sistema de planificación al controlar el desarrollo territorial. Por ejemplo, de acuerdo con la Ley de Ubicación y Desarrollo de Industrias, el ministro puede designar el complejo industrial nacional mientras que los alcaldes de la ciudad, gobernadores provinciales o titulares de municipios de las ciudades metropolitanas pueden designar el complejo industrial local. Cuando el plan de ejecución para el desarrollo es aprobado de acuerdo con la ley, este es legalizado ficticiamente como si hubiera pasado por todos los procedimientos necesarios de la planificación territorial normal. Del mismo modo, de acuerdo con la Ley de Promoción del Desarrollo Residencial, el ministro puede designar cierta área como Á rea para el Desarrollo Residencial, la cual se convierte luego en área urbana. Y una vez que el ministro u otra autoridad pertinente aprueba el plan de desarrollo, este pasa a ser parte del plan de ciudad / 8

condado. Casi todos los nuevos pueblos han sido desarrollados de esta manera en un corto periodo de tiempo. Tal designación de áreas de desarrollo por parte del gobierno central causó a menudo conflictos entre los gobiernos locales y los promotores inmobiliarios estatales tales como la Compañía de Vivienda y Tierra Nacional de Corea (LH, por sus siglas en inglés)3, un organismo estatal afiliado al gobierno central y establecido por este para llevar a cabo las políticas nacionales y los planes para la provisión de vivienda. Una disputa frecuente surge entre los gobiernos locales y LH acerca de la división de los gastos para la infraestructura y los servicios urbanos. Un conflicto común en el nivel de la planificación se ve cuando LH va a trabajar un área con proyectos de desarrollo residencial cuando los gobiernos locales ya han planificado preservarla como Zona Verde o para uso no residencial. En 2008, los alcaldes metropolitanos o los gobernadores provinciales recibieron facultades para designar las áreas de desarrollo cuando el área no excede las 330 hectáreas. Tal atribución de poder reduce el espacio para los conflictos entre el gobierno central y los gobiernos locales, y también entre los planes territoriales y los planes de desarrollo. Sin embargo, el gobierno todavía tiene la tendencia a confiar en las leyes de desarrollo para el desarrollo territorial. La rápida urbanización ha estado acompañada de una crónica reducción de la vivienda. La Ley de Promoción del Desarrollo Residencial fue promulgada a inicios de los 80 para garantizar las tierras de uso residencial del plan de construcción de 5 millones de casas en 10 años lanzado por el nuevo gobierno militar (1980-1986). La Ley de Desarrollo Industrial fue aprobada en 1973. Esta ley fue combinada con la Ley de Desarrollo Industrial Provincial y la Ley de Ubicación y Desarrollo de Industrias en 1990. Hay muchas otras leyes ad hoc de desarrollo tales como la Ley de Desarrollo y Operación de Distribución de Instalaciones que funciona de manera similar a las leyes arriba mencionadas. Incluso después de la reestructuración de la legislación sobre planificación en 2003, esta práctica de promoción del desarrollo urbano con leyes ad hoc de desarrollo ha continuado. Cuando el progresista Gobierno Participativo (2003-2007) empezó a construir la ciudad administrativa multiuso, una capital administrativa como parte importante de la política de descentralización, promulgó la Ley Especial de Construcción de la Ciudad Administrativa Multiuso. También aprobó la Ley Especial de Construcción y Mantenimiento de la Ciudad Innovadora y la Ley Especial de Ciudad Empresarial con el fin de apoyar su política de desconcentración y descentralización. Todas estas leyes permitieron que el desarrollo urbano pasara por encima del proceso formal de planificación territorial e ignorara los planes de ciudad / condado existentes. PARTE II PROCESO DE PLANIFICACIÓ N 2.1 Sistema de Planificación En todos los niveles, la planificación territorial en Corea del Sur sigue un proceso parecido: diseño de un plan en consulta con los organismos administrativos pertinentes, recojo de la opinión pública mediante audiencias públicas, deliberación en ciertos comités entre los que están los comités de planificación urbana y los concejos pertinentes, y aprobación por parte de las máximas autoridades. Plan Nacional Territorial Integral Cuando el Ministro de Tierra, Infraestructura y Transporte (MLIT) tiene la intención de formular el Plan Nacional Territorial Integral, tiene que solicitar a los titulares de los organismos administrativos centrales y a los gobernadores provinciales y alcaldes metropolitanos que presenten las políticas y los planes para que sus jurisdicciones estén consideradas en el Plan Nacional Territorial Integral. El ministro prepara y propone un anteproyecto de ese plan que incluye tales políticas y planes presentados. Luego tiene que seguir un proceso de audiencia pública para recoger e incluir las opiniones de la población y la deliberación del Comité de Políticas para el Territorio Nacional y el Concejo de Estado con el fin de obtener la aprobación del presidente, como se muestra en la Figura 4. Plan Provincial Integral 3

Korea National Land and Housing Corporation.

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Cuando el gobernador provincial formula un plan provincial integral, debe pasar por una deliberación con el Comité de Planificación Urbana de la Provincia y sostener una audiencia pública para escuchar las opiniones de la población, los especialistas implicados y las partes interesadas. Luego el gobernador puede obtener la aprobación del ministro. Cuando este tiene la intención de aprobar un plan provincial integral, debe consultar, acto seguido, con los titulares de los organismos administrativos centrales implicados. Cuando el gobernador provincial ha obtenido la aprobación, debe anunciar de inmediato su principal contenido públicamente en el boletín oficial y reenviar el plan a los alcaldes de ciudad / condado dentro del área jurisdiccional. Figura 5. Proceso de Planificación del CNTP (Plan Nacional Territorial Integral)4 Audiencia pública Formación de un equipo especial para el CNTP (MLIT)

Presentación de políticas y planes relacionados con el CNTP a solicitud del MLIT

Ministerios, gobiernos locales, institutos de investigación, entre ellos Korea Research Institute for Human Settlement

Ministerios y gobiernos locales pertinentes → MLIT

Establecimiento de un anteproyecto del CNTP (MLIT)

Aprobación del presidente

Consulta con ministerios relevantes & deliberación del Consejo de Estado

Los alcaldes metropolitanos y los alcaldes de ciudad / condado son responsables de los planes maestros de ciudad / condado y los planes de gestión para sus respectivas áreas competentes. El anteproyecto del plan debe pasar por una audiencia pública para recoger opiniones de los ciudadanos y las partes interesadas, escuchar las opiniones de los concejos locales pertinentes, y la deliberación del Comité de Planificación Urbana local y la consulta con los titulares de los organismos administrativos centrales afines (inclusive con el ministro). Luego los alcaldes de ciudad / condado deben obtener la aprobación del gobernador provincial. Los alcaldes metropolitanos pueden determinar el plan ellos mismos. Los alcaldes metropolitanos o alcaldes de ciudad / condado deben hacer revisiones integrales cada cinco años del Plan Maestro de Ciudad / Condado para su área jurisdiccional para ver si es adecuado o no, y reorganizarlo. Plan Urbano Metropolitano Como se mencionó antes, los alcaldes metropolitanos, los alcaldes de ciudad / condado en Provincias de manera conjunta o el ministro y los gobernadores provinciales de manera independiente pueden formular el Plan Metropolitano Urbano. De cualquier modo, el planificador debe sostener de antemano una audiencia pública y escuchar y tener en cuenta las opiniones de la población y de las partes interesadas, y también las opiniones del Concejo de la Provincia, ciudad o condado afines. Cuando el ministro tiene la intención de formular el Plan Urbano Metropolitano, debe reenviar el anteproyecto del plan a los alcaldes metropolitanos o gobernadores provinciales afines; y estos deben escuchar las opiniones del Concejo Provincial y los Concejos de Ciudad / Condado y a los alcaldes de ciudad / condado implicados. Los titulares de los siguientes organismos administrativos más altos en jerarquía tienen derecho de aprobar los planes. Por ejemplo, cuando los alcaldes metropolitanos o los gobernadores provinciales formulan los planes, tienen que obtener la aprobación del ministro. Cuando el ministro tiene la intención de aprobar o 4

Citado del Ministerio de Tierra, Infraestructura y Transporte y del Instituto Coreano de Investigación del Poblamiento Humano (KRIHS por sus siglas en inglés), la Norma de Desarrollo Territorial Nacional y Regional: Enfoque en el Plan Nacional Territorial Integral, Modularización de la Experiencia de Desarrollo de Corea 2012.

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de formular directamente el Plan Urbano Metropolitano, tiene que pasar por la deliberación del Comité Central de Planificación Urbana después de consultar con los titulares de los organismos administrativos implicados y los titulares de los gobiernos locales. El mismo proceso se aplica a los gobernadores provinciales cuando tienen la intención de aprobar el plan o directamente formulan el plan. En este caso, ˈel Ministroˈ, ˈlos titulares de los organismos administrativos centralesˈ, ˈel Comité Central de Planificación Urbanaˈ, y ˈel alcalde metropolitano y el gobernador provincialˈ han de ser considerados como ˈel gobernador provincialˈ, ˈlos titulares de organismos administrativos (inclusive el ministro)ˈ, ˈel Comité Local de Planificaciónˈ y ˈel titular de ciudad / condadoˈ respectivamente. Plan Zonal de Desarrollo de Á rea Global Cuando un alcalde metropolitano o un gobernador provincial preparan un plan de desarrollo de área global, tienen que escuchar las opiniones de los alcaldes de ciudad / condado implicados y presentar el plan al ministro. Si una zona de desarrollo del área global se extiende hacia dos o más ciudades metropolitanas o provincias, los alcaldes metropolitanos o los gobernadores provinciales implicados de manera conjunta o el ministro preparan el Plan de Desarrollo del Á rea Global. Cuando el ministro lo prepara directamente, debe escuchar las opiniones de los alcaldes metropolitanos o los gobernadores provinciales implicados. Quienes formulan los planes de desarrollo de área global deben escuchar y tomar en cuenta las opiniones de los vecinos y especialistas implicados. Cuando el ministro ha recibido un plan de desarrollo de área global preparado por los alcaldes metropolitanos o los gobernadores provinciales, o ha preparado uno él mismo, debe decidir el plan a partir de la consulta con los titulares de los organismos administrativos centrales implicados. Plan de Reordenamiento Metropolitano de Seúl Cuando el ministro tiene la intención de formular el Plan de Reordenamiento del Á rea Metropolitana de Seúl, tiene que escuchar las opiniones de los titulares de los organismos administrativos centrales, el alcalde metropolitano de la ciudad especial de Seúl, los alcaldes metropolitanos y los gobernadores provinciales. También tiene que hacer que el plan sea discutido por el Comité de Reordenamiento del Á rea Metropolitana de Seúl con el fin de obtener la aprobación del presidente. Una vez que el plan está definido, los alcaldes metropolitanos y los gobernadores provinciales deben formular los planes de implementación del mismo para su respectiva jurisdicción y deben presentarlos al ministro. 2.2 Control del desarrollo La principal herramienta de control del desarrollo son las normas de zonificación y de construcción. En el Á rea Urbana, el Plan de Gestión de Ciudad / Condado divide el área de planificación en cuatro zonas: Zona Residencial, Zona Comercial, Zona industrial y Zona verde, las cuales se subdividen en subzonas. Por ejemplo, la Zona Residencial se subdivide en Zona Residencial Exclusiva (a su vez, en Zona Residencial Exclusiva de Primera clase y Zona Residencial Exclusiva de Segunda Clase), Zona Residencial General y Zona Cuasi Residencial. El Plan de Gestión de Ciudad / Condado también designa distritos de uso específico en zonas para propósitos específicos tales como el Distrito para el Paisaje, el Distrito para la Prevención de desastres, el Distrito para edificaciones altas, etcétera. El Plan de Gestión de Ciudad / Condado define las zonas y los distritos de uso específico de la tierra. Luego el uso, las formas y la densidad de los edificios y otras instalaciones a ser construidas dentro de las zonas y los distritos son regulados de acuerdo con los estándares y los criterios especificados en el Decreto de Ejecución de la Ley de Planificación y Uso del Territorio Nacional, las ordenanzas municipales y la Ley de Construcción. Estas normas de construcción se aplican a las actividades de construcción lote por lote. Este sistema de control de construcción lote por lote carece de los medios para controlar el desarrollo de un área como unidad planificada. Es decir, el sistema carece de un control de uso de la tierra basado en zonas a través de un diseño urbano, un diseño integrado de grupos de edificios, calles y espacios públicos en un barrio o distrito como unidad planificada. Sin tales medios de control mediante un diseño urbano, la principal tarea 11

de los funcionarios de planificación del gobierno de la ciudad o del condado ha sido la interpretación de las normas y los criterios prescritos en las normas de zonificación y construcción al tramitar las solicitudes de permiso de construcción o de desarrollo urbano. Por lo tanto, en cierto modo, este sistema de control de desarrollo puede ser llamado ˈsistema de control basado en códigosˈ en lugar de ser un ˈsistema de control basado en un planˈ. El sistema ha dado como resultado un uso ineficiente de la tierra y, a menudo, una falta de espacio público y servicios urbanos. Una consecuencia también ha sido la falta de armonía entre edificios y entre estos y el medio ambiente. Figura 6. Sistema de Control del Desarrollo Nivel Nacional

Plan Nacional Territorial Integral

Nivel Regional

Plan Provincial Integral

Plan Maestro de Ciudad/Condado Nivel Urbano

Plan de Gestión de Ciudad/Condado

Control del desarrollo a nivel barrial

Permiso de

edificación

Permiso de desarrollo

Permiso de dessarrollo con Plan de Unidad Distrital

Por otro lado, algunas partes de la ciudad han sido desarrolladas de acuerdo con las leyes de desarrollo tales como la Ley de Vivienda y la Ley de Promoción del Desarrollo Residencial. Estas leyes tienen como objetivo crear complejos de vivienda y distritos urbanos o nuevos pueblos que estén equipados con todas las instalaciones de servicios necesarias para la vida urbana así como para la vivienda. De acuerdo con ellas, la vivienda y el desarrollo urbano han producido grandes complejos de departamentos independientes (a menudo en forma de urbanizaciones cerradas) y grandes distritos urbanos. Un resultado de esto han sido las ciudades de estructura espacial dual con áreas desarrolladas como unidades planificadas y otras mediante edificaciones lote por lote. Con el fin de llenar el vacío entre la norma de zonificación a nivel macro y el control de construcción lote por lote a nivel micro, el gobierno introdujo la Planificación de Unidad Distrital a mediados de los 80. Este es un medio para desarrollar un distrito urbano como una unidad planificada. Tiene como objetivo lograr el desarrollo y la gestión sistemáticos de las áreas pertinentes mediante el diseño urbano y, de esa manera, incrementar la eficiencia del uso de la tierra, mejorar el paisaje y garantizar un mejor medio ambiente. El Plan de Unidad Distrital puede contener: la subdivisión o alteración del uso específico de la tierra en zonas y distritos; el ordenamiento y el tamaño de ciertas instalaciones e infraestructuras; el tamaño del distrito para un desarrollo planificado; las restricciones en el uso de los edificios y el mínimo y el máximo de cobertura del lote , el índice de edificabilidad o la altura de los edificios; los planes para el ordenamiento, la forma, el color o la línea de edificación de los edificios; los planes para la gestión medioambiental o para el paisaje; y los planes para el tráfico. En el Plan de Unidad Distrital, algunas normas de construcción se pueden flexibilizar hasta cierto punto, por ejemplo, las normas sobre los tipos, el uso y el tamaño de los edificios o las instalaciones, la cobertura del lote, el índice de edificabilidad, el plano de edificio, los estacionamientos,

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etcétera. La Zona de Planificación de Unidad Distrital y el Plan de Unidad Distrital han de ser determinados en el Plan de Gestión de Ciudad/Condado. El ministro, los alcaldes metropolitanos, los gobernadores provinciales o los alcaldes de ciudades con una población de 500,000 o más pueden designar como una Zona de Planificación de Unidad Distrital todo un Distrito de Uso Específico o parte de él, como por ejemplo el Distrito de Estética, el Distrito de Edificaciones de altura y cualquier proyecto de desarrollo o reurbanización de acuerdo con las leyes de desarrollo pertinentes. Las últimas incluyen el Distrito de Desarrollo Urbano, el Distrito de Reurbanización, el Distrito de Desarrollo Residencial de la tierra, un área de desarrollo mayor a determinada superficie y cualquier área que el ministro, el alcalde metropolitano o el gobernador provincial consideren necesario desarrollar como unidad planificada. Desde inicios de 2000, el gobierno expandió las áreas meta del Plan de Unidad Distrital para su desarrollo. En las Á reas No Urbanas, la zonificación es mucho más macroscópica que en las áreas urbanas; el Á rea Agrícola, el Á rea Cuasi Agrícola y el Á rea de Conservación del Medio Ambiente Natural son más extensas que las áreas Residencial, Comercial, etcétera, en el Á rea Urbana. El desarrollo en las áreas no urbanas estuvo controlado por leyes sectoriales como la Ley de Tierras Agrícolas, la Ley de Gestión de Distrito de Montaña, la Ley de Conservación del Medio Ambiente, etcétera, para el uso de la tierra, y la Ley de Construcción para las formas, las densidades, los planos de edificios y las estructuras a ser construidos. Como en las áreas no urbanas no hubo planes territoriales comparables con el Plan de Ciudad / Condado de las áreas urbanas, el desarrollo desordenado se ha vuelto un problema, como se ha visto arriba. En 2003, el gobierno también decretó que quien desarrollara un área con más de determinadas hectáreas en áreas no urbanas tiene que diseñar y proponer un Plan de Unidad Distrital y obtener la aprobación del gobierno local pertinente. Sin embargo, todas las áreas a ser desarrolladas no están cubiertas por los planes de Unidad Distrital. Por ejemplo, un desarrollo a pequeña escala en áreas no urbanas tales como un complejo de departamentos con menos de 30 hectáreas en un Á rea de Control Planificado no necesita tal Plan de Unidad Distrital. La incapacidad de los gobiernos locales para financiar la construcción de instalaciones de servicio público e infraestructura dentro de la Zona de Planificación de Unidad Distrital es también una limitación para la aplicación universal de la Planificación De Unidad Distrital en áreas urbanas y no urbanas. De hecho, la Zona de Planificación de Unidad Distrital se superpone mayormente en las áreas a desarrollar de acuerdo con las leyes de desarrollo tales como la Ley de Desarrollo Residencial, la Ley de Mejora Urbana y de Vivienda, etcétera. Uno de los propósitos de tales leyes es desarrollar un área en un solo paquete de servicios e infraestructura para vivienda y servicios públicos por medio del autofinanciamiento. Esto último quiere decir financiar el desarrollo con sus propias ganancias, es decir, sin ninguna carga financiera para el gobierno. Licencia para el Desarrollo y Licencia para la Construcción Ya que los planes de unidad distrital no cubren todas las áreas a ser desarrolladas, el gobierno introdujo el Sistema de Licencias para el Desarrollo. Anteriormente los constructores solo tenían que preparar los planos y los diseños de los edificios para que el alcalde o el titular del condado pertinentes les otorgara la licencia de construcción. Solo cuando el edificio excedía determinados tamaños o cuando la autoridad lo consideraba necesario, los constructores requerían de una deliberación del Comité Deliberativo Arquitectónico. Con el nuevo sistema, los constructores o los promotores inmobiliarios tienen que presentar planes para prevenir cualquier posible daño y contaminación ambiental debido a su proyecto de desarrollo y planes de paisajismo de su obra en armonía con el entorno asícomo proyectos arquitectónicos para obtener la licencia. También deben pasar por la deliberación del Comité Deliberativo de Planificación Urbana de la Ciudad / Condado. Entre otros medios de control del desarrollo están los que directa o indirectamente limitan o alientan el desarrollo. El Sistema de Restricción del Desarrollo es el medio más poderoso para restringir directamente el desarrollo. Cuando se considera necesario restringir el desarrollo urbano para asegurar el buen estado del medio ambiente de los residentes urbanos mediante la prevención de la expansión desorganizada y la conservación del medio 13

ambiente natural de las ciudades, o cuando es necesario restringir el desarrollo urbano debido a razones de seguridad nacional a solicitud del Ministro de Defensa Nacional, el ministro puede designar o alterar la Zona de Restricción del Desarrollo, lo cual se reflejará en los planes de gestión de la ciudad / condado. Todo lo necesario para la designación o alteración de la Zona de Restricción del Desarrollo está prescrito en la Ley de Medidas Especiales para el Diseño y la Gestión de las Zonas de Restricción del Desarrollo. La Zona de Control de Desarrollo-Densidad es un área que tiene una capacidad limitada para instalar cualquier instalación adicional debida a actividades de desarrollo. El alcalde metropolitano o el alcalde de ciudad / condado pueden designar la Zona y establecer un límite a la densidad de edificación en lo que se refiere a cobertura de edificación y el índice de edificabilidad. El Sistema de Licencias de Compraventa de Tierras es un medio indirecto pero poderoso para controlar el desarrollo. El Ministro puede designar cualquier área donde predomina la compraventa especulativa de tierras o donde los precios de la tierra aumentan rápidamente entorpeciendo el uso racional de la tierra como una Zona con Licencia de Compraventa de Tierras por un periodo especifico de no más de cinco años. En ella, cualquier persona que compra tierras debe estar calificada para la compra. Por ejemplo, quienes van a comprar tierras agrícolas en esta zona deben ser agricultores o personas que van a dedicarse a eso, y deben obtener la licencia para el contrato de compraventa de tierras con los titulares de ciudad / condado. La designación o alteración del Sistema de Licencias de Compraventa de Tierras tiene que tomar en cuenta las opiniones del gobernador o del alcalde provinciales y el titular de ciudad / condado / distrito electoral, por la deliberación del Comité Central de Planificación Urbana. La Zona de Tasa por Instalación de Infraestructura es el área donde las actividades de desarrollo se concentran y, de ese modo, sobrecargan al gobierno con la financiación de servicios públicos e infraestructura. En esta zona, quien vaya a urbanizar determinado terreno debe pagar cierta tasa. En particular, entran en esta categoría las áreas donde las restricciones a las actividades de desarrollo son mitigadas o revocadas y eso hace posible que generen un desarrollo excesivo. Esta zona puede ser designada por los alcaldes metropolitanos o los alcaldes de ciudad / condado. También hay sistemas de incentivo para promover un diseño de buena calidad del medio ambiente construido. Los estándares y los criterios para el desarrollo o la construcción de acuerdo con las normas de zonificación u otras leyes de desarrollo se aplican mayormente de manera uniforme y rígida en toda la nación. Se ha criticado esta uniformidad e inflexibilidad de los estándares y criterios por obstaculizar la creatividad del diseño urbano y arquitectónico y, en consecuencia, producir un paisaje urbano uniforme y carente de imaginación a lo largo de la nación. Para compensar la inflexibilidad de las normas de zonificación, el gobierno introdujo algunas medidas como la Zona de Construcción Especial, la Zona Especial de Diseño de Calles, etcétera. La Zona de Construcción Especial es un área donde las normas de construcción pueden flexibilizarse con el fin de facilitar la creación de un paisaje urbano hermoso o la experimentación de una tecnología y un sistema de construcción nuevos. El ministro, los alcaldes metropolitanos o los gobernadores provinciales pueden designarla. Los edificios erigidos en una Zona de Construcción Especial pueden ser exentos del requerimiento de proveer diseño paisajístico, cobertura del lote, espacio disponible en el área de construcción, altura de la edificación, etcétera. La Zona Especial de Diseño de Calle es una calle en un Distrito Estético en donde parte de las normas de zonificación y construcción pueden aplicarse de manera flexible cuando es necesario para mejorar el paisaje urbano. La promulgación de la Ley de Paisajismo en 2007 fue otro esfuerzo por mejorar el paisaje del medio ambiente construido del país. De acuerdo con esta ley, el ministro debe formular e implementar el Plan Básico de Política de Paisaje por cinco años. El plan contiene los objetivos de la política nacional de paisaje, una imagen visionaria del futuro paisaje territorial nacional, una gestión integral y sistemática del paisaje, una gestión integrada de la infraestructura nacional, la conservación del paisaje natural en buen estado, el entrenamiento de la mano de obra profesional y la participación de la comunidad. Los alcaldes metropolitanos, gobernadores provinciales y alcaldes de ciudad / condado pueden formular un plan de paisaje para la conservación, gestión 14

y creación del paisaje para sus propias jurisdicciones. El plan también contiene las directivas y los objetivos del plan de paisaje; la medición y la evaluación de los recursos paisajísticos, la previsión de la creación del paisaje y la formulación de medidas, la gestión y la operación de los distritos de Paisaje y Buena Vista, los sistemas de administración y gestión del paisaje y las medidas para ponerlas en práctica, la obtención de recursos financieros para la implementación del plan paisajístico y un mayor promoción del mismo, etcétera. Quienes van a urbanizar un terreno de 3 hectáreas en áreas urbanas y 30 hectáreas en áreas no urbanas o con infraestructura de gran escala como carreteras y vías férreas deben pasar por la deliberacón de los Comités de Paisaje afiliados al ministerio, a las ciudades metropolitanas o a las provincias. Los Comités Especiales para la Conciliación de Disputas de Construcción son responsables de la conciliación y arbitraje de las disputas que surgen en relación con los proyectos de construcción. Tales comités están divididos en Comité Central Especializado para la Conciliación de Disputas de Construcción, que está bajo la jurisdicción del Comité Central de Construcción, y Comités Locales Especializados para la Conciliación de Disputas de Construcción, los cuales están bajo la jurisdicción de los Comités Locales de Construcción establecidos por los alcaldes metropolitanos y los gobernadores provinciales. PARTE III SOSTENIBILIDAD, GOBERNANZA Y TECNOLOGÍA 3.1 Sostenibilidad5 La rápida industrialización y urbanización que empezó a inicios de los 60 ha estado acompañada de problemas medioambientales. Aguas residuales, humo y metales pesados contaminantes de las fábricas e incineradores empezaron a contaminar el aire, el agua y la tierra. Con el fin de regular la contaminación ambiental, el gobierno promulgó la primera ley medioambiental, la Ley de Prevención de la Contaminación en 1963. Luego la modificó para establecer el nivel permisible de emisión de dióxido de azufre e introdujo un sistema de licencias para instalaciones que emiten contaminantes en 1971 cuando los problemas de contaminación del aire en Ulsan, una ciudad con el complejo industrial más grande de la ciudad en la época, eran objeto de preocupación general. Sin embargo, las normas del gobierno en cuanto a contaminación no fueron efectivas. El desarrollo industrial era todavía la primera prioridad en la política de desarrollo nacional. La contaminación ambiental fue aceptada como un costo inevitable del desarrollo industrial. Muchas de las medidas legales para prevenir la contaminación fueron menos que formalidades. Bajo el gobierno autoritario de los 70, la deliberación acerca de contaminación ambiental estaba restringida: los informes de la prensa sobre contaminación ambiental estuvieron bajo el control del gobierno central. Como este tenía la iniciativa en cuanto al desarrollo económico y la administración medioambiental, los gobiernos locales tenían poca capacidad para administrar las normas medioambientales. Y los problemas de contaminación ambiental siguieron sin mejorar. Con la creciente incidencia de aguas residuales sin tratamiento, contaminantes industriales y sedimentos contaminantes de los recursos hídricos, hubo una creciente sensación entre las elites gubernamentales, incluso el presidente, que se necesitaban medidas políticas más activas para lidiar con el empeoramiento de la calidad medioambiental6. El gobierno promulgó la Ley de Conservación del Medio Ambiente en 1977, una ley más completa y efectiva que la anterior Ley de Prevención de la Contaminación, y a inicios de los 80 empezó a adoptar políticas más activas. Esta ley estableció la Administración Medioambiental en 1980, un organismo viceministerial para establecer políticas nacionales y planes para la conservación medioambiental y para coordinar con otros organismos gubernamentales y también su implementación. Luego el gobierno adoptó varias medidas: introdujo el Sistema de Tasa por Emisiones Contaminantes en 1981 para empresas que emiten contaminantes específicos del aire o del agua; ese mismo año, estableció el Fondo para la Prevención de la Contaminación 5

Hechos basados en Lee, Soocheol (2010.7) Política Medioambiental y Reforma Fiscal Medioambiental de Corea del Sur: Estudio Comparativo de con las de Japón en un seminario en la Universidad de Meijo y el Hope Institute (2013), Desarrollo Sostenible de las Regiones: Situación Actual y Problemas, The Hope Report No. 10, Mayo 2013 (en coreano). 6

Joo, Jae-hyun (1999), “Antecedentes de la Promulgación de la Ley de Conservación del Medio Ambiente”, Korean Public Administration Review, Vol. 33, No. 1.

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Ambiental7. En 1982, se introdujo el Sistema de Evaluación del Impacto Ambiental (EIA, por sus siglas en inglés); se estableció el equipo de Asesoría de Tecnología Medioambiental; se creó un sistema de tasa por contaminación para la gestión de la eliminación de los contaminantes; y comenzó a darse asistencia financiera a las empresas que implementaron iniciativas para el control de la contaminación. También aumentaron las instalaciones para el tratamiento de la contaminación. Se abrieron sucursales medioambientales en todo el país en octubre de 1986 con el fin de monitorear y responder a la contaminación ambiental en las provincias8. Se hizo una reforma más seria de la política medioambiental en los 90. A fines de los 80, el movimiento ciudadano de democratización puso fin al largo gobierno autoritario respaldado por los militares. En 1988, Seúl, la capital, fue anfitriona de los Juegos Olímpicos, lo que se consideró una importante oportunidad para que Corea del Sur mostrara su desarrollo y promoviera su imagen internacionalmente. Con esta democratización política y la organización de un gran evento internacional, el problema medioambiental se convirtió en un tema de deliberacón pública y de política prioritaria. El ˈderecho medioambientalˈ de la población fue añadido a la Constitución que sostiene: ˈtodos los ciudadanos tienen derecho a un medioambiente sano y agradable. Y el Estado y todos los ciudadanos deben procurar protegerloˈ (Artículo 35). La legislación medioambiental fue reestructurada: la Ley de Conservación del Medioambiente fue abolida en 1990 y reemplazada por el Marco Legal sobre Política Medioambiental, una ley orgánica para la política medioambiental nacional, y por varias leyes especializadas en aire ambiental, calidad del agua e hidroecología, aguas residuales, eliminación de residuos, reciclaje de residuos de construcción, etcétera. La idea principal del Marco Legal sobre Política Medioambiental ˈes que los ciudadanos de hoy disfruten ampliamente de los beneficios del medio ambiente y al mismo tiempo que las futuras generaciones hereden tales beneficios…ˈ y lograr que el Estado, los gobiernos locales, los empresarios y los ciudadanos…, cuando realicen cualquier acto en el que usen el medio ambiente tomen en cuenta, de manera preferente, la conservación ambiental y aporten esfuerzos conjuntos para prevenir cualquier daño a la Tierra, en vista de una creación de ambientes placenteros mediante una mejora y conservación cualitativas del medio ambiente y un mantenimiento de la armonía y el equilibrio entre seres humanos y medio ambiente…ˈ (Artículo 2) El gobierno reforzó las medidas para atacar la contaminación industrial y reafirmó el mantenimiento y la mejora de la estructura básica que apoya la vida cotidiana de la población como el suministro de agua y el sistema de alcantarillado, y la conservación y protección del medio ambiente natural de los bosques. Con el fin de ayudar a financiar la mejora de estas necesidades básicas, el gobierno introdujo un sistema de tasas por el medio ambiente entre las que están la Tasa por Mejoras Medio ambientales (1991), la Devolución de Depósitos por Eliminación de Residuos (1991), la Tasa por Eliminación de Residuos (1993), y la Tasa por el Uso del Agua en la Cuenca del Río Han (1999). El presupuesto para manejar los problemas medioambientales que estaban dispersos en diferentes fondos, como el Fondo para la Gestión de Residuos y el Fondo para la Prevención de la Contaminación Ambiental, pasó a integrar una Cuenta Especial para la Mejora del Medio Ambiente (1994). En enero de 1990, la Administración del Medio Ambiente pasó a la categoría de Ministerio del Ambiente como una organización afiliada al primer ministro y se establecieron seis oficinas regionales de gestión del medio ambiente. En diciembre de 1994, se convirtió en un Ministerio independiente con el mismo título y quedó a cargo de la administración del medio ambiente en lo relativo al agua, lo que incluía el abastecimiento de agua potable y el tratamiento de las aguas residuales que antes estaban en manos del Ministerio de Salud y Asuntos Sociales y del antiguo Ministerio de Construcción y Transporte, respectivamente. Durante los siguientes quince años, se crearon muchas entidades gubernamentales diferentes para monitorear la actividad medioambiental y de salud. Entre ellas están el Instituto de Capacitación de Oficiales Medioambientales (EOIT, por sus siglas en inglés) y la Comisión de Coordinación de Disputas Medioambientales (CEDOC, por sus siglas en inglés). Adicionalmente, las seis oficinas regionales de gestión del medio ambiente del 7

Julianna Rice ( ), Corea del Sur y sus esfuerzos por el Desarrollo Sostenible, Análisis de la Estrategia Nacional para el Desarrollo Sostenible. Tesis de Pregrado con mención honorífica, SPEA Honors Paper Series Vol. 2, No. 5. 8 Ibid.

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Ministerio del Ambiente fueron reagrupadas en cuatro oficinas encargadas de la gestión de las cuatro mayores cuencas ribereñas. A fines de los 90, el concepto de ˈdesarrollo sostenibleˈ abrió nuevos horizontes para la deliberación de temas medioambientales. Hasta entonces la política medioambiental se había concentrado en el monitoreo y el control de la contaminación ambiental causada por el desarrollo territorial e industrial. El asunto medioambiental era visto como un tema más dentro del desarrollo territorial, algo extrínseco al desarrollo. La idea de desarrollo sostenible afirma que la calidad medioambiental debe ser un valor intrínseco del desarrollo territorial. En septiembre de 2000, a recomendación de las organizaciones civiles y los círculos académicos, el gobierno estableció la Comisión Presidencial de Desarrollo Sostenible (PCSD, por sus siglas en inglés) de acuerdo con el decreto presidencial. Su principal responsabilidad era formular estrategias de implementación de la Agenda 21, un resultado de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (UNCED, por sus siglas en inglés) de 1992, y de otros acuerdos relacionados con la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (UNFCC, por sus siglas en inglés) y la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible (WSSD, por sus siglas en inglés). Entre sus tareas también estaban: establecer la visión y las estrategias para garantizar el crecimiento económico equilibrado con desarrollo social y conservación de los recursos naturales y el medio ambiente, ofrecer una consulta política al presidente para facilitar el desarrollo sostenible en varios sectores, y para establecer sistemas de gestión para la resolución de conflictos sociales y disputas relacionadas con el desarrollo sostenible. Dicha Comisión esbozó la ˈVisión Nacional Medioambiental para el Nuevo Milenioˈ. Durante el progresista Gobierno Participativo (2003-2007) se tomaron acciones más dinámicas. En 2003 se implementó un sistema que hizo que los productores se hicieran responsables del reciclaje para impulsar a las empresas a reciclar electrodomésticos y automóviles desechados. En 2004 se promulgó una ley especial sobre el mejoramiento de la calidad del aire en la capital para la gestión de las fuentes de contaminación del aire en la región. El gobierno también estableció la Visión Nacional del Desarrollo Sostenible en 2005, formuló el Plan Nacional para el Desarrollo Sostenible en 2006 y promulgó la Ley de Desarrollo Sostenible en 2007 como una base legal para realizar la visión y el plan. La ley estipulaba que el gobierno estableciera una Estrategia Nacional de Desarrollo Sostenible y su Plan de Acción respectivo para implementar acuerdos internacionales, como la Agenda 21, y estimular el desarrollo sostenible nacional (Artículo 4). También hizo obligatorio que los gobiernos locales establecieran la Estrategia Local de Desarrollo Sostenible. En octubre de 2006, la Comisión Presidencial de Desarrollo Sostenible (PCSD) estableció la Estrategia Nacional para el Desarrollo Sostenible (NSSD) con el propósito de manejar de manera integrada las presiones económicas, sociales y medioambientales. La creación de la NSSD fue uno de los primeros indicadores de que el gobierno estaba tomando una postura activa en relación con el desarrollo sostenible y que adoptaría un enfoque integral del bienestar medioambiental, económico y social para implementar una política nacional. El principal objetivo de la NSSD incluía ˈun desarrollo equilibrado de la economía, la sociedad y el medio ambiente, la prosperidad común de las generaciones presentes y futuras, y el desarrollo equilibrado de las áreas metropolitanas y las provinciasˈ. La NSSD contiene capítulos sobre Gestión Sostenible de los Recursos Naturales, Integración Social y Promoción de la Salud Nacional, Crecimiento Económico Sostenible, Manejo de Problemas relacionados con el cambio climático y el medio ambiente global y la Institucionalización y la Educación en Desarrollo Sostenible. La Comisión Presidencial de Desarrollo Sostenible también estableció el Sistema Integrado de Desarrollo y Conservación del Territorio Nacional y el Plan de Ejecución para el Desarrollo Sostenible Nacional. A pesar de estos acuerdos legales y documentos de planificación para el desarrollo sostenible, el concepto de desarrollo sostenible a menudo se volvió ambiguo en la práctica del desarrollo territorial. Mayormente fueron declaraciones de lo que la nación debería hacer para el desarrollo sostenible pero careció de modos prácticos para realizarlo. La cooperación interinstitucional fue insuficiente, en particular entre la Comisión Presidencial 17

de Desarrollo Sostenible, el Ministerio del Ambiente y el Ministerio de la Tierra, Infraestructura y Transporte. El Ministerio del Ambiente estableció el Plan Nacional Medioambiental Integral (2006-2015) en 2005 y el Ministerio de la Tierra, Infraestructura y Transporte revisó el Cuarto Plan Nacional Territorial Integral en 2005 poniendo énfasis en el desarrollo sostenible. La Ley Marco sobre Territorio Nacional también aclara que cualquier plan y política para el territorio nacional debe ser formulado y ejecutado de modo que asegure el desarrollo sostenible del territorio nacional…ˈ (Artículo 2). Sin embargo, también en sus planes la sostenibilidad fue poco más que una expresión de conformidad ideológica con la Comisión Presidencial de Desarrollo Sostenible. De acuerdo con la Ley de Desarrollo Sostenible, los alcaldes metropolitanos y los gobernadores provinciales tenían que establecer la Comisión Local de Desarrollo Sostenible y propiciar el desarrollo sostenible. Sin embargo, los titulares de la mayor parte de gobiernos locales y miembros de los concejos elegidos por voto popular incurrieron en el desarrollo urbano mayormente por las ganancias y, a la vez, su expansión económica a menudo produjo un uso ineficiente de la tierra y daños medioambientales. Inclusive el Gobierno Progresista se dedicó a construir Ciudades Innovadoras, Ciudades Empresariales y la Ciudad Administrativa Multiuso con la excusa de corregir el desarrollo regional desequilibrado, pero fue criticado porque tal desarrollo a gran escala convertía el territorio nacional en un campo para la especulación de la tierra, lo cual era contrario al espíritu del desarrollo sostenible. Sin embargo, las organizaciones medioambientales y organizaciones civiles integradas por académicos estuvieron activamente involucradas en la organización de la Promoción y Organización de la Agenda 21 Local. En 2002, 90% de los gobiernos locales preparó su Agenda 21 Local. Y Corea del Sur fue presentada como país modelo en la implementación de la Agenda 21 en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible en Sudáfrica. Sin embargo, la falta de apoyo administrativo y legal hizo difícil poner en práctica tales agendas. Más aún, el gobierno conservador (2008-2012) reestructuró todo el sistema legal y administrativo para el desarrollo sostenible creado durante el anterior gobierno progresista. El gobierno presentó un nuevo eslogan, ˈCrecimiento Verdeˈ, para sustituir el de desarrollo sostenible. No carecía de justificación. La rápida industrialización y la mejora de los estándares de vida habían hecho de Corea del Sur una de las economías de mayor consumo energético. En 2008, se convirtió en el décimo mayor consumidor de energía entre los países de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico). Su emisión de gases con efecto invernadero casi se duplicó entre 1990 y 2005, el mayor índice de aumento en el área de la OCDE9. El calentamiento global y las emisiones de gas con efecto invernadero trajeron una nueva agenda para la política medioambiental y el desarrollo sostenible. En setiembre de 2008, el gobierno anunció el Plan Integral Básico de cinco años para abordar el cambio climático y construir una sociedad de bajo carbono cambiando la estrategia de crecimiento económico del país de desarrollo orientado al crecimiento por una de bajo carbono y crecimiento verde. En 2009, el gobierno anunció el Nuevo Trato Verde y la Estrategia Nacional para el Crecimiento Verde hasta 2050. Luego estableció el Comité Presidencial sobre Crecimiento Verde, en el cual participó la mayor parte de miembros importantes del gabinete, y promulgó la Ley Marco sobre Bajo Carbono Crecimiento Verde para apoyar las actividades del Comité en el mismo año. Estas nuevas iniciativas de Crecimiento Verde parecieron anunciar un nuevo paradigma de crecimiento para orientar el desarrollo económico sostenible a largo plazo. Sin embargo, el proceso de reajuste del sistema legal e institucional, para el desarrollo sostenible, llevó a una confusión al poner en práctica los planes para el desarrollo sostenible. La Ley de Desarrollo Sostenible perdió artículos claves con esta nueva ley y se mantiene solo de nombre. La PCSD fue rebajada a un comité a cargo del Ministro de Ambiente. El artículo de la Ley de Desarrollo sostenible que contemplaba la Comisión Local sobre Desarrollo Sostenible fue eliminado. El gobierno metropolitano de Seúl promulgó la Ordenanza de

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OECD (2012), OECD Urban Policy Review-KOREA. En cuanto a esto, Bajo Carbono, Crecimiento Verde puede ser una orientación política oportuna.

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Desarrollo Sostenible en 2009, pero tuvo que rescindirla en 2011. Otros gobiernos locales dejaron de preparar ordenanzas para el desarrollo sostenible pues su base legal fue eliminada. El movimiento efectivo de organización y promoción de la Agenda 21 Local ha continuado con el nuevo nombre de Grupo Consultivo Local de Desarrollo Sostenible pero con poco apoyo legal y administrativo. A pesar de todo, la política de crecimiento verde de los gobiernos (2008-presente) parece haber opacado el Plan Nacional para el Desarrollo Sostenible lanzado por el gobierno progresista (2003-2007) y se duda que esté más concentrado en el ˈcrecimientoˈ que en lo ˈverdeˈ10. Sin embargo, el debate sobre desarrollo sostenible ha despertado, sin lugar a dudas, un nuevo entendimiento de la relación entre desarrollo territorial y medio ambiente y ha aumentado la conciencia pública en temas de medio ambiente. 3.2 Gobernanza Soberanía de la Planificación En los inicios de su evolución, la planificación territorial estaba bajo la autoridad absoluta del gobierno central. Había sido liderada por los burócratas y tecnócratas involucrados en el desarrollo económico desde el gobierno central. El Comité Central de Planificación Urbana (CUPC, por sus siglas en inglés) fue establecido ya en 1962. Pero era una especie de cuerpo consultivo interministerial más que una organización deliberativa. Es decir, los burócratas y tecnócratas económicos del gobierno central determinaron todos los planes territoriales, inclusive los planes urbanos. En 1971 los alcaldes de ciudad y los titulares de condado fueron facultados para formular planes urbanos para sus áreas jurisdiccionales mientras que el Ministro de Tierra, Infraestructura y Transporte conservó el derecho de aprobar los planes mediante la deliberación del CUPC. Los alcaldes de ciudad y titulares de condado podían establecer la Unidad de Planificación Urbana Permanente, un grupo de expertos que los apoyara. Los Comités Locales de Planificación Urbana estuvieron autorizados para discutir los planes urbanos, pero solo en cuanto a los asuntos encomendados por la CUPC11. A inicios de 2000, el rol de los gobiernos locales fue ampliándose gradualmente porque la nación se democratizó. En marzo de 2005, la Ley de Planificación y Uso del Territorio Nacional fue modificada y se transfirió el derecho de aprobar los planes urbanos a los alcaldes metropolitanos y gobernadores provinciales. Se fortaleció la autoridad del Comité Local de Planificación Urbana. Sin embargo, como se mencionó en la Parte I, el sistema de planificación sigue siendo centralista y jerárquico. Participación de la población en el proceso de planificación12 Hasta 1981 no existía una oportunidad formal para que la población o las partes interesadas participaran en el proceso de planificación. Fue entonces que se introdujo un sistema de audiencia pública de anteproyectos en la Ley de Planificación Urbana. Hasta entonces, solo podían expresar sus opiniones en forma de demandas civiles o protestas pacíficas como los plantones. Ahora hay varias formas en las que los ciudadanos y las partes interesadas pueden expresar y, tal vez ver reflejadas, sus opiniones en la planificación territorial: audiencias públicas, deliberación de los comités, denuncias públicas o peticiones e iniciativas ciudadanas o foros ciudadanos. La audiencia pública es una forma de recoger las opiniones de ciudadanos y civiles expertos en políticas y temas de planificación de los gobiernos locales. La Ley de Planificación y Uso del Territorio Nacional estipula que las audiencias públicas deben realizarse para recibir comentarios del público para la planificación territorial. En la práctica, las audiencias públicas son mayormente un evento en el cual expertos urbanistas y 10

Chang, Young-Bae et. al (2011), Políticas de Crecimiento Verde y Nuevo Trato Verde en Corea: ¿están creando trabajos verdes decentes? Artículo para el taller de Gurn/ITUC sobre “Una Economía Verde que funciona para el Progreso Social”. Bruselas, Bélgica, 24-25 Octubre 2011. 11 Lee, Jeong-min (2012), una propuesta para la mejora del sistema del Comité de Planificación Urbana, Asesor de Políticas de la Provincia Autónoma Especial de Jeju (en coreano). 12 Kim, Tae Byong (2010), Gobernanza cooperativa para el desarrollo sostenible en la planificación urbana de Corea. Tesis doctoral, University of Birmingham.

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representantes de las organizaciones civiles discuten los anteproyectos. Así, han sido criticadas por su limitación para recoger y reflejar la opinión de la población: en primer lugar, la notificación de audiencia pública se hace llegar con poca anticipación y quienes podían tener acceso a la información por adelantado, como los agentes de bienes raíces, promotores inmobiliarios, inversionistas y otros participaban en las audiencias públicas en lugar de los vecinos comunes; junto con esto, los asuntos planteados en las audiencias públicas, a menudo, no tienen que ver con las preocupaciones de los vecinos; por lo general, las audiencias públicas no se llevan a cabo al inicio de la planificación y por eso es difícil cambiar el anteproyecto original del plan. Más aún, es difícil reflejar la variedad de opiniones de una amplia gama de intereses que, a menudo, se contradicen. Los ciudadanos tienen pocas posibilidades de participar en la formulación del Plan de Gestión de Ciudad / Condado y los planes de desarrollo que afectan directamente su vida cotidiana. La mayor parte de planes de desarrollo se esboza a puerta cerrada por temor de que se produzca una especulación en el área inmobiliaria. Los ciudadanos que son directamente afectados por los planes urbanos a menudo hacen sugerencias o peticiones a los gobiernos locales y concejos locales. Con frecuencia, estas quejas tienen como objetivo proteger los derechos de propiedad o incrementar el valor de la propiedad, con lo cual priman los intereses privados sobre los públicos y, de ese modo, se puede llegar al favoritismo. La deliberación de los comités tales como el Comité de Planificación Urbana del gobierno central y local es también una oportunidad para reflejar las opiniones de varios grupos de interés en el proceso de planificación. Los comités están compuestos por funcionarios gubernamentales, expertos urbanistas (generalmente profesores universitarios) y representantes de organizaciones civiles. La deliberación del comité de planificación también tiene limitaciones para reflejar las opiniones de la población de manera equilibrada. A veces los miembros del comité son designados de entre los expertos que apoyan al gobierno o entre las clases sociales altas dirigentes, y por eso hace falta la representación de la población común; la deliberación de los comités de planificación urbana es a menudo un mero procedimiento porque los comités solo revisan o dan sugerencias ante decisiones ya casi tomadas en lugar de participar directamente en el proceso de elaboración de los planes. La toma de decisiones por mayoría y no a partir de un estudio profesional profundo es también una limitación. La deliberación sobre planificación urbana tiene, a menudo, la presión de los promotores inmobiliarios, los constructores, los empresarios, los propietarios, las comunidades, las organizaciones civiles y los políticos. Tabla 1. Oportunidades de participación para los vecinos y la sociedad civil en el proceso de planificación Tipo de plan

Oportunidades legales y procedimientos para la participación pública

• Recojo de opinión pública mediante audiencias públicas El Ministro de la Tierra, Infraestructura y Transporte publica una notificación con 14 o más días de anticipación en uno o más periódicos de cobertura nacional y los especialistas relacionados con el plan pueden presentar sus opiniones en la audiencia pública o Plan Nacional enviarlas en línea a tal ministro; el moderador de la audiencia pública debe presentarle al ministro las opiniones y los comentarios de los ciudadanos participantes. Territorial • Consulta con los titulares de los organismos administrativos centrales implicados, los Integral alcaldes metropolitanos y gobernadores provinciales, quienes deben presentar sus opiniones al ministro dentro de los 30 días posteriores a la fecha de recepción de tales propuestas. • Deliberación del Comité de Política Nacional Territorial y el Consejo de Estado • Notificación Pública del Plan aprobado • Recojo de opinión pública mediante audiencias públicas • Deliberación del Comité Provincial de Planificación Urbana Plan Provincial • Consulta con los titulares de los organismos administrativos centrales implicados Integral • Deliberación del Comité de Política Nacional Territorial • Notificación pública del plan aprobado • Recojo de opinión pública mediante audiencias públicas Plan Urbano • Deliberación del Comité de Planificación de Ciudad / Condado Metropolitano • Notificación pública y exhibición del plan aprobado 20

• Recojo de opinión pública mediante audiencias públicas Plan Maestro • Audiencia de opiniones del concejo local dentro de 30 días de Ciudad / • Deliberación del Comité de Planificación de Ciudad / Condado Condado • Notificación pública y exhibición del plan aprobado • Recojo de opinión pública mediante audiencias públicas • Propuesta de los ciudadanos de partes del Anteproyecto del Plan de Gestión de Ciudad / Condado Los ciudadanos pueden hacer propuestas sobre el desarrollo y la mejora de infraestructura Plan de pública, la designación o el cambio de Zona de Planificación de Unidad Distrital y Plan de Gestión de Unidad Distrital para el Plan de gestión de la Ciudad / Condado; los alcaldes de Ciudad / Ciudad / Condado deben responder a las propuestas dentro de los 40 días después de su presentación Condado • Audiencia de opiniones del concejo local en un plazo de 30 días • Deliberación del Comité de Planificación de Ciudad / Condado y el Comité de Revisión Arquitectónica de Ciudad / Condado • Notificación Pública y exhibición del plan aprobado Con la introducción de la autonomía local, cada gobierno local estableció un equipo administrativo de innovación para la gestión del plan urbano y el recojo de ideas de los ciudadanos. Normalmente, este equipo recibe sugerencias vía correo y en línea a través de PC, y entrega premios a los ciudadanos que ofrecieron buenas sugerencias. Los ciudadanos pueden presentar sus propios planes de desarrollo y los gobiernos de la ciudad los revisarán para incorporarlos a los planes urbanos. El foro ciudadano es un sistema de participación en el cual las personas interesadas se reúnen e intercambian información para aminorar la brecha entre sus diferentes ideas. En 2000, se modificó la Ley de Planificación Urbana y se permitió que los vecinos propusieran planes acerca de la Zona de Planificación de la Unidad Distrital y la Planificación Urbana de Instalaciones. Este es un avance significativo en cuanto a la participación ciudadana en el proceso de planificación aunque algunos temen que determinados grupos de interés puedan abusar del sistema de propuestas de los vecinos. Con el fin de promover la participación de los vecinos en el diseño de sus barrios, el gobierno también introdujo varios sistemas de acuerdo de diseño tales como el Acuerdo de Diseño Arquitectónico y el Acuerdo de Diseño Paisajístico. Los dueños de edificios pueden formar una organización y establecer un acuerdo para el diseño arquitectural en la Zona de Planificación de la Unidad Distrital u otro uso específico de la tierra en los distritos. Después de tener el acuerdo de diseño, los vecinos, de manera colectiva, pasan por todos los procedimientos necesarios para obtener la licencia de construcción. La autoridad que tiene facultades para autorizar el acuerdo puede otorgar ayuda financiera para los trabajos. Concejo público-privado y referéndum Desde fines de los 80, el gobierno ha tenido grandes dificultades para encontrar un lugar para varias instalaciones necesarias aunque molestas. Por ejemplo, para la eliminación de residuos nucleares. Tuvo que pasar más de veinte años de penurias hasta que pudo encontrar un lugar en 2005 y pagar una considerable cantidad de dinero como compensación a la región. El desarrollo de una extensa tierra recuperada, la construcción de túneles para trenes de alta velocidad, carreteras e incineradores de residuos y una presa en un área donde el medio ambiente natural estaba bien conservado fueron atacados fuertemente por ONGs, organizaciones ambientalistas, vecinos y otros. Algunos planes de desarrollo se retrasaron y otros inclusive fueron cancelados. En los últimos años, se ha hecho común que el gobierno central, el gobierno local y los representantes de los vecinos y las organizaciones civiles formen o instituyan un comité consultivo o concejo conjunto para resolver estos problemas. También el referéndum se ha convertido en una forma de participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones para la ubicación de instalaciones molestas pero necesarias. En el caso del lugar para la eliminación de residuos nucleares mencionado, la decisión final fue tomada mediante un 21

referéndum local. Los concejos conjuntos y el referéndum local pueden neutralizar la autoridad del gobierno central y los concejos locales y puede agravar conflictos entre facciones (entre simpatizantes y detractores) en una región o una comunidad. También pueden instigar el egoísmo regional o el provincianismo13. En su conjunto, sin embargo, han contribuido a una toma de decisión democrática en el proceso de planificación. En general, el proceso y el sistema de desarrollo de Corea del Sur se han vuelto más democráticos que nunca. Las oportunidades de participación en el proceso de planificación se han ampliado para los vecinos, expertos civiles de varias especialidades y representantes de grupos de defensa Sin embargo, es casi en la última etapa de la planificación que se informa a la gente de sectores no gubernamentales acerca de los detalles de los planes y, por lo tanto, solo puede haber una limitada posibilidad para que vean reflejadas sus opiniones en la planificación. El sistema de planificación tiene todavía un largo camino para llegar a la gobernanza de la planificación, en el cual la toma de decisiones colaborativa en la planificación desde el inicio es un elemento importante. El rápido avance de la tecnología de la información y la comunicación y la expansión de su infraestructura han incrementado el potencial para la mejora de la gobernanza de la planificación desde otro ángulo. 3.3 Información y Comunicación14 Corea del Sur ocupa el primer lugar del Índice de Desarrollo de las TIC de la UIT (Unión Internacional de Telecomunicaciones)15. Sin embargo, su impacto en la planificación territorial se limita principalmente a la información sobre planificación y la construcción de, lo que se denomina en Corea del Sur, la Ciudad Ubicua. Hay muchas aplicaciones SIG (Sistemas de Información Geográfica) en varios campos: medio ambiente, uso de la tierra, instalaciones subterráneas, tierras agrícolas, tierra, bosques, parques, patrimonio cultural, aguas subterráneas, recursos marinos, desastres naturales y seguridad, geología y otros. En el sector privado, se desarrollan varias aplicaciones innovadoras para la salud, gestión financiera, banca y seguros, marketing y gestión de clientes y otros. Las aplicaciones GIS en celulares para navegar en la red y hacer búsquedas en internet basadas en el mapa han invadido la vida cotidiana de la gente. Desde 1995, el gobierno ha invertido en proyectos para la aplicación del Sistema Nacional de Información Geográfica (NGIS, por sus siglas en inglés), entre ellos el Sistema Nacional de Información Espacial (NSIS, por sus siglas en inglés), el Sistema de Información de Planificación Urbana (UPIS, por sus siglas en inglés), el Sistema Coreano de Información sobre Tierras (KLIS, por sus siglas en inglés), los Sistemas de Apoyo a la Planificación de Corea (KOPSS, por sus siglas en inglés), el Sistema de Gestión Arquitectónica, etcétera. El Sistema de Información de Planificación Urbana (http://www.upis.go.kr) divulga información sobre planes urbanos, normas de zonificación sobre lotes específicos, catastro, autorización para el desarrollo en áreas aledañas a un lote, estadísticas de urbanismo, etcétera. El Sistema de Inteligencia de Información Urbana de Seúl (http://stat.seoul.go.kr/siss) y el Sistema Coreano de Información sobre Tierras para Seúl (http://klis.seoul.go.kr/sis/main.do) ofrecen información sobre tierra y edificaciones, planes para el uso de la tierra, precios de tierra individual oficialmente tasada, etcétera. El Portal de Urbanismo (http://www.city.go.kr/jsp/cmsView/index.jsp) explica sobre los sistemas institucionales y legales sobre planificación urbana y desarrollo y orienta los procedimientos de construcción y desarrollo, etcétera. Archinuri (http://archinuri.guro.go.kr/uarchi/index.jsp) ofrece orientación sobre los procedimientos para el permiso de construcción o desarrollo, la deliberación de los planes de construcción o desarrollo, la confirmación anticipada de edificabilidad e información sobre planificación, participación ciudadana en la planificación. El Portal de Planificación Urbana de Seúl (http://urban.seoul.go.kr/4DUPIS/index.do) divulga información sobre el Plan Maestro de la Ciudad, el Plan de Gestión de la Ciudad, los planes de Unidad Distrital, los principales planes y proyectos de desarrollo urbano, etcétera. Los Sistemas de Apoyo a la 13

Lee, Sihwa y Tae-Yel Kwack (2011), Aplicación de la Internet para promover la participación ciudadana en el proceso de planificación regional y urbano. Instituto de Desarrollo de Kyongnam, Corea. 14 Kim, Eun Hyung (2011), Estadísticas Nacionales sobre Infraestructura Espacial: El caso de la República de Corea. Washington, D.C., Banco Mundial (http://www.infodev.org/publications). 15 ITU (2013), Medición de la Sociedad de la Información, 2013.

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Planificación de Corea (www.kopss.go.kr/) apoyan la planificación espacial y la implementación de políticas mediante técnicas de análisis espacial basadas en las SIG. Esto implica una variedad de métodos que ayudan a minimizar los posibles conflictos generados en el proceso de toma de decisión en planificación y a tomar mejores decisiones de manera transparente y objetiva. Otra área de aplicación de las TIC en relación con el desarrollo del territorio es lo que se llama “ciudad ubicua” (o ciudad-U por su abreviatura) en Corea del Sur. La Compañía Nacional de Tierra y Vivienda comenzó a construir nuevos pueblos en nombre de la ciudad digital o ciudad-U en 2005. El Ministerio de Tierra, Infraestructura y Transporte estableció un Plan Maestro para promover el Desarrollo de Ciudad-U en 2006. Luego este ministerio promulgó la Ley de Desarrollo de la Ciudad Ubicua en 2008. La ley define la ciudad ubicua como ˈuna ciudad que ofrece los servicios urbanos necesarios para los ciudadanos cuando y donde lo necesiten mediante un servicio de infraestructura urbana en línea y ubicuoˈ. Luego la ley prescribe las normas y los procedimientos de planificación y desarrollo de Ciudad-U. Los servicios urbanos ubicuos son servicios que recogen información sobre administración civil, transporte, medio ambiente, prevención de desastres, etcétera y los ofrece a la población de manera separada o en conjunto con dos o más datos informativos en tiempo real. Entre los servicios ubicuos están el servicio de administración civil, suministro de información sobre el tráfico, monitoreo de riesgos como delincuencia, desastres y accidentes, y notificación de alerta; monitoreo y notificación de contaminación ambiental tal como contaminación de aire, del agua, por ruido, etcétera; gestión de instalaciones urbanas -entre las que se incluyen las instalaciones subterráneas-. También son servicios comunes de la ciudad-U la biblioteca electrónica, la telemedicina, el rastreo de ubicación para los discapacitados o personas de la tercera edad y conferencia web. Actualmente 73 ciudades o distritos urbanos están desarrollados o planificados como Ciudad-U a lo largo del país16. De este modo, la población y las partes interesadas tienen ahora un muy buen acceso a la información sobre planificación territorial y a los servicios urbanos en tiempo real. Sin embargo, el uso de las TIC en la promoción de la participación de la población y de las partes interesadas en el proceso de planificación es todavía insignificante a pesar de su gran potencialidad. Como se ha visto antes, en el sistema de planificación actual de Corea del Sur, la población y las partes interesadas son vistas como sujetos de consulta en lugar de ser participantes que realmente pueden compartir la responsabilidad y la toma de decisiones. PARTE IV EVALUACIÓ N 4.1 Problemas en la planificación territorial y el desarrollo El Desarrollo pasa por encima de la Planificación territorial Como se señala en la síntesis explicativa de la tabla de contenidos de la edición 2015 del Manual Internacional de Planificación (IMPP, por sus siglas en inglés)17, planificación significa ˈanticiparse y prepararse para el futuroˈ. En cuanto a la planificación territorial, implica ˈtomar medidas para el uso futuro de la tierra…ˈ. Sin embargo, la planificación territorial en Corea del Sur se ha concentrado en la reorganización del desarrollo en curso. Esto se debe, en primer lugar, a la velocidad del cambio espacial. El territorio de Corea del Sur ha pasado por cambios radicales durante los últimos 50 años. En 1960, las ciudades con una población de 50,000 o más eran 26, las que tenían 500,000 o más eran 8, aquellas con 1, 000,000 o más eran solo 2 y ninguna tenía 2, 500,00018. En 2013, las cifras aumentaron a 83, 22, 9 y 4 respectivamente19. En 1960, la población en las áreas urbanas representaba el 35.8%. Subió a 91% en 201220. Entre 1970 y 2010, las carreteras se ampliaron en 2.6 veces, las vías férreas en 1.5, el área de los complejos

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Ministerio de Tierra, Infraestructura y Transporte (2013), El concepto de Ciudad-U y estatus de su desarrollo (en coreano). International Manual on Planning Practice. 18 Sistema de Información Estadística de Corea (KOSIS, por sus siglas en inglés), Censo 1960. 19 Ministerio de Seguridad y Administración Pública, Anuario Estadístico 2013. 20 Estadísticas de Corea, e-Narajipyo (Índices del país: http://www.index.go.kr/) 17

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industriales en 78.621, el aeropuerto internacional pasó de 1-2 en los 60 a 8 en 2010. Las unidades de vivienda aumentaron en 3.4 veces de 4, 359,962 a 14, 677,00022. En este proceso de radical transformación espacial del territorio nacional, la planificación territorial no pudo anticipar ni preparar adecuadamente los planes para el futuro. Como resultado, el desarrollo territorial ha sido promovido y controlado por varias leyes de desarrollo. Las leyes de planificación siempre afirman que buscan un medio ambiente regionalmente equilibrado, en buen estado, sano y agradable. Sin embargo, el desarrollo nacional territorial no ha estado dirigido por leyes de planificación sino por varias leyes de desarrollo que mayormente son el producto de políticas sectoriales tales como la política de vivienda, la política de desarrollo industrial, etcétera. Así, la planificación territorial ha sido más reactiva que proactiva frente al desarrollo. Por ejemplo, el primer Plan Integral de Desarrollo Nacional (NCTDP) fue una justificación de lo que había sido desarrollado o estaba en proceso de desarrollo durante los 60 y de su reorganización en el siguiente periodo. El segundo NCTDP no se diferenciaba del primero. La gran parte de Seúl que se expandió después de 1980 se desarrolló de acuerdo con la Ley de Promoción del Desarrollo Residencial sin tener en cuenta el Plan Urbano de Seúl. El desarrollo de cinco nuevos pueblos alrededor de Seúl a inicios de los 90 fue repentino pues no había sido planificado en ningún plan territorial -como el Plan Metropolitano de Reorganización de Seúl-. En el sistema de reforma de planificación en 2003, el gobierno reforzó el principio de ˈprimero planificación y después desarrolloˈ. Sin embargo, la construcción de la Ciudad Administrativa Multiuso, las Ciudades Innovadoras y las Ciudades Empresas estuvo basada en leyes de desarrollo. Con las diferentes leyes de desarrollo, el gobierno central ha podido tomar iniciativas en la definición de proyectos de desarrollo incluso después de la transferencia de la soberanía de la planificación a los gobiernos locales. Se ha visto en esto la causa del fracaso en el logro de un desarrollo regional equilibrado. Sin embargo, la planificación como un post facto no ha sido ociosa: ofreció oportunidades para revisar y reflexionar sobre los efectos en el espacio del desarrollo territorial en proceso. Este tipo de práctica de planificación y desarrollo hizo posible que el gobierno respondiera sin demora a la creciente demanda de desarrollo. Ha contribuido a la construcción de muchas nuevas ciudades y nuevos distritos urbanos en un corto periodo de tiempo con servicios públicos urbanos e infraestructura con una mínima carga para el gobierno (mediante el ˈpaquete de autofinanciación para la planificación-desarrolloˈ). Aunque los planes de desarrollo han sido establecidos e implementados de acuerdo con las circunstancias y en sincronía con la política para el desarrollo de la industria, de la vivienda, etcétera, han contribuido eficazmente al desarrollo nacional. Política ambiental y planificación territorial por separado La política ambiental siempre ha proclamado que busca un desarrollo del territorio nacional que sea respetuoso del medio ambiente y un medio ambiente más sano para la población. Aunque en el pasado fracasó en la prevención de los daños al medio ambiente causados por el desarrollo territorial de la política ambientalista en la cual el desarrollo siempre prevaleció sobre el medio ambiente. Ahora esta política ambientalista ha cambiado. El gobierno y la población reconocen la importancia de los problemas medioambientales y se ha reforzado el sistema legal e institucional para la política medioambiental. La separación funcional de las políticas medioambientales y la planificación de la planificación territorial todavía no ha alcanzado los resultados deseados. La política territorial y la planificación son responsabilidad del Ministerio de Tierra, Infraestructura y Transporte mientras que la política medioambiental lo es del Ministerio del Ambiente. Los planes territoriales se ocupan de las tierras urbanizables mientras que la política medioambiental, principalmente de las tierras no urbanizables como la Zona de Protección. La Ley Marco sobre Política Medioambiental y la Ley de Conservación del Medio Ambiente Natural contemplan que los promotores inmobiliarios se hagan cargo de los daños al medio ambiente pero deja el plan de acción a criterio de ellos. El Plan de Conservación del Medio 21 22

Kim, Dong-ju. Estadísticas de Corea, Censo de población y vivienda (1970 and 2010).

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ambiente se centra en la prevención de la contaminación ambiental y la conservación de la Zona de Protección y especies en peligro de extinción. Las políticas ambientales carecen de medios definidos para intervenir en la etapa inicial de la planificación y del desarrollo territorial para hacer que el proyecto de desarrollo en sí sea respetuoso del ambiente desde el inicio. La Ley Marco sobre Territorio Nacional y la Ley de Planificación y Uso del Territorio Nacional afirman que la conservación del medio ambiente natural y del paisaje natural debería ser un principio importante del uso de la tierra y de la gestión del territorio nacional. Y muchas leyes de desarrollo estipulan que los planes de desarrollo territorial incluyan planes para la conservación del medio ambiente. Pero estos planes se centran en minimizar cualquier contaminación ambiental que probablemente el predeterminado plan de desarrollo causará. Los planes de desarrollo también tienen que pasar por el proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (EIA). Sin embargo, la EIA se centra en minimizar cualquier impacto ambiental negativo del plan de desarrollo. Es decir, aunque los problemas ambientales están incorporados ahora en los sistemas legal e institucional de la planificación y el desarrollo, en la práctica son todavía un valor extrínseco del desarrollo territorial. Esto se debe principalmente a la separación funcional de la política ambiental y la política de desarrollo territorial. Región dependiente de la Región Capital Como el rol de las leyes de planificación y de los planes de ciudad / condado basados en ellas se ve debilitado por las leyes y los planes de desarrollo, la ubicación de grandes proyectos de desarrollo no es determinada mediante un proceso de planificación territorial regular sino por un proceso político conflictivo y competitivo. Las regiones o ciudades a menudo compiten o están en conflicto entre sí para atraer proyectos de desarrollo nacional que son considerados beneficiosos para ellas, tales como el complejo industrial de alta tecnología. A menudo, los políticos locales, promotores inmobiliarios, empresarios, dirigentes locales y propietarios se unen para hacer lobby contra los legisladores o funcionarios de alto nivel del gobierno central23. O provocan conflictos internos acerca de la ubicación de un proyecto cuando este choca con sus intereses. Desde el punto de vista de la economía nacional, el desarrollo territorial liderado por el Estado en los 60 y 70 fue, principalmente, un desarrollo lugar por lugar que poco tomaba en cuenta la relación funcional entre ellos, aunque sí una vaga expectativa de sus repercusiones en las provincias. Se le llamó estrategia de polo de crecimiento24. Este desarrollo ha sido responsable, en parte, de la estructura espacial polarizada en la que las principales industrias se concentran en el noroeste de la capital y en el sureste del área costera. Seúl, la capital, atrajo actividades económicas, educación de la más alta calidad y servicios. De ahíel exceso de población e industria en la Región Capital. Muchas partes de las regiones costeras del sureste, que alguna vez estuvieron salpicadas de pueblos pesqueros, se convirtió en un cinturón de complejos industriales químicos y pesados durante los 60 y 70. En las otras dos áreas, el noreste y el suroeste, la población se sintió discriminada en la distribución de la riqueza nacional. La disparidad regional se transformó en un asunto pendiente para el gobierno y, por eso, vio con preocupación la concentración de las actividades económicas y de la población en las grandes ciudades, en particular en la Región Capital, e introdujo el sistema del Cinturón Verde y el Plan de Ajuste de la Región Capital para controlar el crecimiento excesivo de las grandes ciudades y aliviar la disparidad del crecimiento regional. El gobierno comenzó a adoptar políticas más enérgicas para manejar el problema de la disparidad regional después de la Lucha por la Democracia de Junio de 1987 que puso fin a la dictadura respaldada por los militares y que gobernó el país por cerca de 25 años. En 1994 se restauró el sistema local autónomo. Antes, los gobernadores provinciales y los alcaldes de ciudad eran designados por el gobierno central y no tenían un rol activo en la política de planificación ni en la implementación. Después de la restauración del sistema autónomo, se transfirieron más poderes y responsabilidades a los gobiernos locales, lo que luego les dio 23

Hwang, Jin-Tae and Park, Bae-Gyoon (2014), ˈUn estudio de los procesos multiescalares del Complejo de Desarrollo Industrial de Gumi, 1969-1973ˈ. Journal of Economic Geographical Society of Korea, Vol. 17, No. 1 (1-2) (en coreano) 24 Instituto Coreano de Investigación del Poblamiento Humano (2013), Modularización de la experiencia de desarrollo de Corea: Política de Desarrollo Territorial Nacional y Regional: Enfoque del Plan Nacional Territorial Integral.

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mayor participación en las políticas de desarrollo regional. Desde entonces ha habido algunas mejoras en términos de un desarrollo regional equilibrado con el desarrollo de industrias específicas fuera de la Región Capital. En particular, durante los 90 el gobierno intentó compensar la tendencia a la concentración en esta región y ha logrado distribuir infraestructura y servicios públicos -como los de salud- a los ciudadanos de manera razonable y equitativa a lo largo del país. Casi todas las regiones están ahora homogeneizadas en cuanto a infraestructura y servicios públicos tales como salud. Pero la educación de alta calidad y las oportunidades de negocios se encuentran todavía altamente concentradas en la Región Capital. Un asunto más relevante es la libre determinación y la autosuficiencia de las regiones. Las ciudades de las regiones provinciales siempre se han preocupado más por su relación con la Región Capital que por una relación más funcional entre ciudades y pueblos dentro de su región. Las carreteras y las vías férreas de alta velocidad mayormente conectan las ciudades provinciales con la ciudad de Seúl. Desde el punto de vista del gobierno central, las regiones fueron vistas como objetos de compensación por haber sido dejadas de lado durante el proceso de industrialización. No se pensó en ellas como agentes de libre determinación para el desarrollo nacional y esto ha acelerado la dependencia geográfica y política de las regiones hacia el gobierno central y la Región Capital. Desde fines de los 90, la percepción de ˈregiónˈ ha cambiado. Después de la crisis financiera asiática de 1998, las ˈregionesˈ comenzaron a ser atractivas como nuevas fuentes de crecimiento. La política de puertas abiertas dio cuenta de que cada ciudad y región están expuestas de manera creciente a la competencia no con ciudades nacionales sino con ciudades y regiones en el extranjero en una economía mundial globalizada. Sus oportunidades y amenazas ya no están encuadradas dentro de sus relaciones con la Región Capital. La política de desarrollo regional centrada en el Estado ha pasado desde entonces de ser compensatoria o distributiva a ser irrestricta y busca movilizar fuentes de crecimiento latentes y materializar el potencial innovador en todas las regiones. En particular, el Gobierno Participativo (2003-2007) introdujo políticas radicales de delegación. Construyó una nueva ciudad administrativa a 200 km. al sur de Seúl para dar cabida a casi todas las oficinas administrativas excepto la oficina presidencial. El gobierno empezó a edificar Ciudades Innovadoras a las que debieron mudarse todos los organismos públicos no administrativos de la Región Capital, y a construir Ciudades Empresariales a lo largo del país como una forma de delegar las actividades económicas privadas. Al darse cuenta de que son las mismas regiones las que deben ser los principales agentes del desarrollo de la economía regional para asímanejar la cada vez más intensa competencia global, el gobierno introdujo un concepto de región económica en la cuarta versión del Plan Nacional Territorial Integral. Este plan corregido divide la ciudad en siete zonas económicas mega-regionales y dos regiones supra-económicas para complementarlas. Su intención es apoyar a las regiones a ser entidades autosuficientes en cuanto a planificación y desarrollo de sus economías en sus territorios. Figura 7. Regiones económicas en el Cuarto Plan Nacional Territorial Corregido.

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La definición geográfica de las regiones económicas se basa en los distritos administrativos existentes, los cuales fueron determinados, fundamentalmente, a fines del siglo XIX cuando el transporte y la tecnología de las comunicaciones estaban en su etapa primitiva. Para que el plan sea efectivo, la definición geográfica tiene que basarse en ciudades, pueblos y asentamientos rurales relacionados funcionalmente que se pueden extender a lo largo de las fronteras administrativas. La excesiva competencia inter e intrarregional y los conflictos son otra limitación. Después de que la autonomía política local fuera restituida, la competencia y los conflictos entre regiones, y también al interior de ellas mismas, por la inversión del gobierno central o la ubicación de instalaciones molestas se han intensificado. Esto ha originado un desarrollo excesivo y una sobreexplotación del territorio nacional: poblaciones objeto son a menudo sobreestimadas para asegurarse fuentes presupuestarias adicionales del gobierno central conduciendo así a un desarrollo y una inversión excesivos en ciertas áreas. 4.2 Perspectivas futuras y asuntos de política de planificación Circunstancias cambiantes e implicancias en la planificación A pesar de las grandes reformulaciones del sistema de planificación después del año 2000, el sistema de planificación de Corea del Sur todavía tiene muchos vestigios del sistema antiguo, el cual se formó durante el periodo de cambios acelerados en la economía y la estructura espacial del país, y fue conducido por las primeras políticas de desarrollo y crecimiento. Sin embargo, las circunstancias económicas, políticas y especialmente sociodemográficas han cambiado rápidamente. Corea del Sur está teniendo ahora un bajo índice de natalidad, un rápido incremento de la población adulta mayor, un bajo crecimiento económico y una descentralización política. La creciente demanda por un programa de seguridad social y una calidad de vida mejores, y la competencia global son también los desafíos que la sociedad de Corea del Sur tiene que enfrentar. Todo esto requiere de una reforma más profunda del actual sistema de planificación, el cual todavía se caracteriza por sus normas y criterios de alcance nacional para el proceso de planificación y la toma de decisiones, la inflexibilidad de los planes territoriales preliminares y los planes de desarrollo que pasan por encima o hacen caso omiso, y en consecuencia debilitan, del proceso regular de planificación territorial. Conciliación entre planificación territorial y desarrollo La planificación territorial es la principal herramienta para asignar recursos nacionales para un desarrollo equilibrado del territorio nacional y para coordinar los diferentes, y a menudo conflictivos, intereses frente al desarrollo territorial. Los planes territoriales no han funcionado como una buena herramienta y esto se debió principalmente a que los principales proyectos de desarrollo fueron planeados y ejecutados de acuerdo con leyes de desarrollo individuales en lugar de serlo mediante la planificación territorial normal. Por eso es importante que todos los planes de desarrollo estén en conformidad con los planes territoriales en lugar de pasar por encima de ellos o ignorarlos. Es necesario un estudio serio para retirar los artículos de las leyes de desarrollo que interfieren con la planificación territorial e incorporarlos a las leyes de planificación. Hay algunos requisitos para esta reformulación. El primero es que los planes territoriales deben ser lo suficientemente flexibles para permitir la coordinación y el compromiso entre un plan territorial y una propuesta de desarrollo. También es necesario que sean flexibles para reflejar aspectos específicos de diferentes ciudades y regiones incluyendo las diferencias en el tamaño de la ciudad, sus características geográficas y su desempeño económico. El segundo es la coordinación entre los ministerios y entre el gobierno central y los gobiernos locales. Se ha señalado que la política urbana de Corea presenta una falta de coordinación tanto a nivel ministerial como local25. Mecanismos de coordinación institucional débiles pueden obstaculizar la flexible operación de la planificación territorial y entorpecer un enfoque integrado del desarrollo urbano. El Comité Presidencial para el Desarrollo Regional (PCRD, por sus siglas en inglés) fue creado en 2008 como el principal ente nacional para resolver problemas interministeriales, pero carece de poderes legalmente 25

OECD Urban Policy Reviews_KOREA.

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establecidos para promulgar políticas y determinar prioridades en asuntos administrados por una variedad de ministerios independientes. Un informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) sugiere un organismo interministerial de desarrollo regional de alcance nacional para implementar la política regional del gobierno, algo parecido al DATAR (Delegación para la Organización del Territorio y la Iniciativa Regional, por sus siglas en francés) en Francia26. Sistema de planificación más cooperativo Ahora el país se ha democratizado y se ha descentralizado políticamente. Con el desarrollo de la tecnología de la información y la comunicación, el sistema informativo relacionado con la planificación territorial y el desarrollo se ha expandido. Se ha establecido una base técnica para la comunicación y la colaboración entre las partes interesadas consideradas claves en el proceso de planificación. Es decir, las condiciones políticas y tecnológicas para una planificación más cooperativa han madurado. Planificación cooperativa quiere decir planificación territorial que garantiza una comunicación abierta y la participación de los vecinos, los representantes de las organizaciones civiles y las partes interesadas desde el inicio del proceso de planificación. Es hora de romper con la tradición que deja la planificación territorial en manos de los tecnócratas y expertos urbanistas y de establecer un nuevo sistema que promueva una planificación más cooperativa e implemente planes territoriales. Operación integrada de política ambientalista y política de planificación territorial y desarrollo27 Tanto la política nacional territorial como la política ambientalista coinciden en proclamar objetivos como gestión sostenible del territorio nacional, desarrollo territorial respetuoso del ambiente y conservación de sistemas ecológicos. Por eso, es necesario establecer condiciones de implementación y sistemas institucionales para la cooperación mutua y la asociación para el desarrollo, el uso y la conservación del territorio nacional en armonía con el medio ambiente. La Ley Marco para el Territorio Nacional, la Ley de Planificación y Uso del Territorio Nacional, la Ley Marco de Política Ambiental y Conservación del Medio Ambiente Natural que forman las bases para la política nacional territorial y la política ambientalista deben ser reformuladas de modo que ambas estén interconectadas y se complementen. Establecimiento de la región como una entidad autosuficiente con ciudades, pueblos y asentamientos funcionalmente interconectados Todavía no se concibe completamente la Región como una entidad funcionalmente interconectada de ciudades, pueblos y asentamientos. Mayormente, ciertos lugares en regiones provinciales han sido explotados separadamente para ser plantas de producción dependientes de la Región Capital, la cual ha funcionado como centro de planificación y administración en el circuito provincial de la capital. Su estatus ha sido siempre definido en la relación política y geográfica con la capital. De ahí la falta de autodeterminación incluso 20 años después del restablecimiento de la autonomía local a inicios de los 90. Las regiones económicas en el Cuarto Plan Territorial Nacional Corregido tienen que ser definidas sobre la base de poblamientos multiescalares funcionalmente conectados más que de distritos administrativos existentes. Luego los recursos locales pueden ser compartidos de manera más efectiva para un desarrollo regional basado más en áreas funcionales que en límites administrativos. Fortalecimiento de la administración de la planificación de los gobiernos locales El gobierno coreano ha formado expertos en planificación territorial desde mediados de los 70. El Instituto Coreano de Investigación del Poblamiento Humano (KRIHS, por sus siglas en inglés), especializado en planificación territorial y desarrollo, fue establecido en 1978. Desde entonces el KRIHS ha producido muchos expertos excelentes en el campo de la planificación territorial y el desarrollo. Durante los 90, a partir del

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Ibid. Choi, Young-gook (2013), Coordinación de la Política Territorial Nacional y Política Ambiental para el desarrollo territorial en armonía con el medio ambiente, KRIHS Policy Brief 425 (en coreano) 27

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modelo del KRIHS, los gobiernos metropolitanos y provinciales establecieron sus propios institutos de investigación y ahora todos los institutos tienen expertos urbanistas y planificadores altamente calificados. Sin embargo, los funcionarios de planificación en las ciudades y condados todavía administran el control de la planificación y el desarrollo como si fueran intérpretes de los planes estáticos de ciudad / condado y de los códigos de construcción. Los funcionarios de planificación deben ser planificadores con visiones claras para su área de planificación y con deseos y gran pasión por realizar tales visiones, asícomo con cierto poder discrecional para hacer concesiones en los planes de ciudad / condado, el desarrollo individual o los planos. Esto debe ir de la mano de la flexibilización de los planes territoriales.

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