Síntesis de la historia agraria en México

Síntesis de la historia agraria en México

Con una reflexión sobre las tierras no productivas
Mario Rechy Montiel

Revisión histórica para obtener un concepto metodológico
Introducción. 1.1 Tenencia de la tierra. Esbozo histórico. Época
prehispánica. La Colonia. México independiente. Porfirio Díaz. La
revolución 1910-1927. 1.2 La evolución de la tenencia de la tierra y
política agraria, según periodos presidenciables. 1.3 Definición de tierras
ociosas. Conclusiones. Bibliografía.

Introducción
Para abordar el tema de tierras ociosas o no productivas es necesario
establecer, en primera instancia, lo que vamos a entender por ocioso,
debido a que en la legislación en materia agraria vigente no existe tal
concepto y en consecuencia cada instancia administrativa relacionada al
medio rural puede adoptar su propia acepción, atendiendo al ámbito de sus
atribuciones, competencia e intereses. Hasta 1981 la legislación
contemplaba un Título, cuatro capítulos y 24 artículos para tratar el tema,
sin embargo, al promulgarse la Ley de Fomento Agropecuario se abrogó todo
lo relativo a las tierras ociosas, que había estado vigente desde 1920, y
por tanto actualmente carecemos de una definición legal al respecto.
Además, debe señalarse que el concepto de ocioso aplicado a las tierras de
cultivo, obedeció a un momento histórico determinado, ya que el país vivía
un largo conflicto armado y atravesaba por circunstancias sociales y
económicas muy distintas a las de hoy en día, pues el movimiento
revolucionario se encontraba en el momento más álgido. Dicha reglamentación
se creó originalmente como un mecanismo para atender la exigencia de los
agraristas de acabar con el acaparamiento de tierras, ya que lo que el país
necesitaba era precisamente ponerlas a trabajar, evitar la simulación y la
especulación y con esos territorios dar respuesta a los millones de
solicitantes de tierras, que además eran los beneficiarios legítimos y
directos del movimiento revolucionario que adquiría grandes dimensiones
históricas.
Empecemos entonces por tratar de entender el significado de la palabra
ocio, según el diccionario de la Real Academia de la Lengua: "Dícese de la
persona o cosa que está inactiva, que no genera fruto ni utilidad. Que no
utiliza sus capacidades para lo que está destinado". Entendemos entonces
que algo está ocioso cuando, a pesar de sus cualidades o capacidades, no
los utiliza para producir o generar riqueza, excedentes o beneficio alguno,
es decir que está desaprovechando sus capacidades. Esta definición resulta
de utilidad para nuestro trabajo en virtud de que nos evitará confundir
entre lo ocioso y lo inútil, o sea entre lo que sí puede producir y lo que
por sus características intrínsecas no puede generar producto alguno,
estamos pues frente a dos conceptos diametralmente opuestos, uno se refiere
a lo que pudiendo generar producto no lo hace por razones distintas a la de
sus cualidades, y existe entonces un fenómeno exógeno que lo limita, y lo
podemos calificar en consecuencia como ocioso; el otro caso, a diferencia
del anterior, es cuando ese sujeto tampoco produce, pero ahora debido a que
sus características propias no se lo permiten, y podemos decir entonces que
es inútil. En la agricultura veremos que esto es definitivo, ya que un
suelo salino o erosionado no está ocioso sino que es inútil para la
producción debido a sus características, y que para que produzca será
necesario llevar a cabo un proceso de rehabilitación, es decir, será
necesario devolverle las cualidades propias de un terreno fértil, mientras
que lo ocioso está en función de que no cuenta con los elementos para
ponerlo en producción.
El abandono de tierras abiertas al cultivo y que además cuenten con
infraestructura para riego representa de inmediato una disminución de la
frontera agrícola, y constituye un problema complejo, de singular
importancia debido a su impacto directo en la producción, en la generación
de empleos, en la disponibilidad interna de alimentos básicos, y en todo el
contexto económico nacional.
Asimismo, es indudable que existe una diferencia entre abandono --entendido
éste como un estado de la tierra-- es decir, una porción de tierra que
nunca ha sido explotada o que sólo eventualmente ha sido utilizada, debido
generalmente a la falta de infraestructura, lo que ocasiona bajos
rendimientos y rentabilidad, o el abandono de la actividad agrícola como
tal, en predios aptos para el cultivo pero que por factores adversos como
la falta de financiamiento, mano de obra no disponible, problemas de
mercado y otras causas diferentes a las características de los terrenos,
permanecen ociosos. Sin embargo en todo esto podemos ubicar un factor que
es determinante y es el hecho de que durante un período de tiempo más o
menos prolongado los terrenos no han sido utilizados para producir
alimentos, ésa debe ser la característica que al fin y al cabo nos debe
interesar para efectos de nuestro estudio.
Es importante analizar cada una de las posibles situaciones edafológicas,
legales y de infraestructura que explican el abandono de tierras, ya que de
ellas depende el diseño de políticas públicas que deberán delinearse
encaminadas a su rescate y reincorporación a la producción. Las políticas
de rescate pueden ir desde medidas coercitivas, como multas o expropiación
de terrenos, hasta programas de fomento con apoyos técnicos, subsidios y
créditos.
El problema de abandono no es menor, ya que es un fenómeno recurrente tanto
en países desarrollados, como es el caso de los integrantes de la Unión
Europea, que año con año ven disminuir su frontera agrícola debido a la
falta de interés de sus propietarios en producir, sobre todo cuando éstos
son herederos de las generaciones que construyeron empresas agrícolas con
el esfuerzo y sacrificio que ello representó, pero que sin embargo, hoy
padecen la propensión de la población joven hacia la vida urbana. Pero
también lo encontramos en países en desarrollo de América Latina, donde
algunos de sus gobiernos recientemente han legislado para instituir
impuestos, multas y medidas expropiatorias hacia los poseedores de terrenos
ociosos, al mismo tiempo que han promovido su utilización social
productiva, como son los casos de Venezuela, Bolivia, Perú, Guatemala, o
Cuba, entre otros.
Para efectos de este trabajo, y una vez hechas las aclaraciones anteriores,
vamos a entender como tierras ociosas a aquellas superficies que
encontrándose dentro de Distritos de Riego no tienen actualmente un uso
agrícola debido a factores distintos a la salinidad, o por otras razones
técnicamente superables. Pero no consideraremos tierras ociosas a las
superficies en las que ha cambiado el uso del suelo, sin registro de dicho
movimiento. Ni se considerarán ociosas las tierras que por falta de agua no
puedan sembrarse; pues aunque se encuentren dentro de los distritos de
riego el agua constituye un factor determinante, y antes de plantearse su
incorporación productiva debe confirmarse la disponibilidad del líquido. En
todo caso se podría hablar de tierras agrícolas no sembradas a causa de no
disponibilidad suficiente de agua. Debemos notar que en el caso de
superficies que están estrictamente ociosas existen razones culturales,
técnicas e históricas que explican su condición. Concretamente hablamos de
todas las lomas que por estar más elevadas que las superficies a las que
llega el agua por gravedad, no se incorporaron a la agricultura. Y la razón
es que nadie se ha planteado SUBIR agua, por bombeo, para aprovechar esas
superficies. Lo que nos habla de una limitante del modelo de irrigación que
se adoptó. En todo caso, se cuantificarán acuciosamente todas y cada una de
las situaciones encontradas.
El objetivo final de este estudio es el de sentar las bases para el diseño
e instrumentación de políticas públicas que permitan la reincorporación de
tierras actualmente ociosas o no sembradas, y que puedan destinarse a la
producción de las oleaginosas que demanda la industria aceitera nacional.
Por ello es importante analizar los antecedentes históricos, los fenómenos
sociales y las implicaciones de tipo económico que originaron el fenómeno
de abandono.
Pero antes de entrar directamente al análisis histórico resulta importante
recordar que México es un país megadiverso, con muchos perfiles
geográficos, variada topografía, distintos suelos y, sobre todo, distintos
grupos sociales realizando la actividad agrícola. Y que no es lo mismo la
agricultura moderna de los distritos de riego, que la agricultura campesina
tradicional de las distintas regiones, donde el impacto de la apertura
comercial ha sido devastador, y donde el abandono de las tierras, por
impactos mercantiles, es mucho más importante de lo que hemos observado en
Sonora y Sinaloa, y mucho mas importante que cualquier otra causa que haya
conducido a la reducción de la superficie agrícola sembrada.
Nos enfrentamos además con otra problemática un tanto conceptual. Para
poder decir que hay terrenos ociosos, implícitamente estamos aceptando que
tales predios en algún momento fueron cultivados, y que por ende tienen un
propietario o usufructuario, y en consecuencia deberemos necesariamente
abordar el tema de la propiedad de la tierra. Podemos afirmar, sin caer en
exageraciones, que el tema de la propiedad de la tierra ha jugado un papel
fundamental en la construcción de nuestra identidad nacional, ya que ha
sido un factor determinante en las relaciones de dominio y en la
estructuración de la vida social y económica de nuestro país desde nuestros
ancestros. Por tal motivo consideramos de vital importancia abordar algunos
antecedentes históricos sobre la propiedad de la tierra, para con ellos
construir las premisas y tesis de trabajo que nos servirán de fundamento
para poder elaborar propuestas de política pública.
Para efectos de ordenar los hechos más sobresalientes del proceso de
propiedad de la tierra de nuestro país abordaremos el tema por periodos
claramente identificados como son: Precolombino, Colonial, la Reforma, el
porfirismo, revolucionario y el institucional que abarca de 1920 a nuestros
días. Este apartado o texto constituye un antecedente o preámbulo a nuestro
estudio sobre el riego en México.
El trabajo fue realizado por encargo expreso del Secretario de Agricultura
de México durante el sexenio 2006 2012.

1.1 Tenencia de la tierra. Esbozo histórico. Época prehispánica. La
Colonia. México independiente. Porfirio Díaz. La revolución 1910-1927.
Época prehispánica. Antes de la conquista existían, en lo que hoy llamamos
México, grupos tribales democráticos y clánicos tributarios. Estos últimos
estaban organizados de manera muy similar a lo que en otros países los
antropólogos llamaron El modo asiático de producción[1] que era
característico de los pueblos maya y azteca. En México Ángel Palerm, el más
insigne de los sociólogos de la historia, los clasificó como Sociedades
Hidráulicas[2]. Los pueblos kikapúes, mayas, nahoas, huichol, entre otros,
practicaban la agricultura sobre la base de propiedades colectivas. Los
tlaxcaltecas, purépechas, mixtecos, totonacos, otomíes, eran pueblos
dominados que mantenían su organización social autónoma y la propiedad
colectiva del suelo, sobre la base de aceptar el pago de tributo a las
culturas dominantes. Había pues pueblos dominados y pueblos dominadores,
soberanos y subordinados. Aún así, había en común, entre todos ellos, un
sentido de la propiedad colectiva y una responsabilidad social para cada
uno de los ciudadanos.
Pero resulta necesario, antes de proseguir, que aclaremos los conceptos de
propiedad, de apropiación, de utilidad pública, de solidaridad o
responsabilidad colectiva, que son todos conceptos de origen occidental que
en muchos sentidos contienen un sesgo ideológico con el cual es difícil
aproximarse a la naturaleza esencial de los pueblos prehispánicos. Las
culturas del antiguo México, además de originales, son diferentes de todo
lo occidental. No solo hablamos de otra mentalidad, de otra manera de
organizar la economía o el culto, sino de algo que va más a la raíz,
hablamos de una cosmovisión armoniosa e indivisible sobre el hombre, sobre
la naturaleza, y sobre las relaciones entre ambos.
Para el indígena tenía prioridad el presente; el pasado por su parte, más
que una forma de conjugación, era otro ámbito de la existencia; el futuro
carecía de sentido, salvo en cuanto a interrogación, como lo no visto o no
comprobado. El referirse a los demás requería, más que el artículo de
género y número, el vocablo que indicara la ubicación social del los
mismos. No existía el vocablo utilización, ni el de manipulación. No era
posible una diferenciación o distancia hacia lo que era objetivo y parte de
nosotros mismos. Para los indígenas la propiedad era patrimonio de lo
colectivo y no del individuo. En el caso de algunos pueblos lo colectivo
era el pueblo, que como en Zinanteco se escribía como roca y agua, que
significaba permanencia y fluidez, lo que transcurre y lo que siempre está
presente. Para otros pueblos lo colectivo era el estado, como en Anáhuac.
Entre ellos la organización social en su conjunto era inconcebible sin una
directriz general y soberana, y sin un organismo de coordinación que
permitiera el aprovechamiento racional de los recursos materiales y
humanos. De hecho la estructura tributaria no era sino un aspecto de la
preeminencia del estado en la organización productiva y de distribución.
Las obras de ingeniería, los canales de riego que surtían de agua potable a
Tenochtitlan, así como la regulación del intercambio en los mercados como
el de Tlatelolco, y la creación de almacenes de granos para los inválidos,
para los ancianos o para el conjunto de la población en épocas de
calamidad, solo podían ser tareas de un organismo al que se delegaban
funciones de coordinación, de responsabilidad, y de vigilancia. En todo
caso el estado tenía como objeto el bienestar común, y en este sentido se
diferenciaba radicalmente del absolutismo y la monarquía clásica europea.
Si las palabras pudieran aproximarse al sentido original que tuvieron los
hechos, diríamos que el derecho de propiedad pertenecía a la colectividad,
mientras que a los individuos correspondía tan solo la posesión, con la
diversidad que emanaba de la costumbre, de la regularidad, de la tradición.

La riqueza, que era posible, y que no era mal vista, solo podía ser, en
este caso, resultado de la bonanza y de la prodigalidad natural; o como
recompensa por los servicios prestados al pueblo. Había pues milpas
particulares, milpas del calpulli, milpas de la comunidad, que eran
trabajadas por riguroso turno (tequiyotl o faena, tequio, labor) tierras
del gobernante, tierras de los nobles o pipiltzin, tierras de los
sacerdotes o sabios y tierras de los guerreros.
Bernardino C. Horne en su Derecho Agrario resalta la importancia que para
las culturas de América tiene la agricultura, este autor señala: "La tierra
es el punto de partida. Su distribución, la forma en que se divide y
explota, repercute sobre la economía y organización de cada país. A ello se
vincula la producción, la industria, el equilibrio entre ciudad y el campo,
la prosperidad o el bienestar de los habitantes y su sistema político".
Bajo este criterio inducimos la importancia que reviste para un pueblo la
tenencia de la tierra. La seguridad en su tenencia provocará un mayor apego
e identificación a ella, explorando nuevos cultivos y cuidados que la harán
producir más y mejor; por el contrario, la inseguridad ocasiona apatía e
improductividad. Los pueblos de Mesoamérica y en particular los asentados
en lo que hoy es México, florecieron y crecieron debido a su compleja y
armoniosa organización, en donde cada quien tenía un rol que cumplir sin
que ello generara conflictos, siempre acorde con sus capacidades y su
estatus social.
El imperio Azteca contaba con una estructura organizativa muy definida, un
monarca como gobernador absoluto, contaba con un órgano judicial encargado
de resolver controversias cuando se presentaban en el núcleo social. La
presencia de una sociedad dividida en clases permitía que cada individuo se
dedicara a una actividad adecuada a sus capacidades. Había una clase noble,
una sacerdotal, otra guerrera, además de comerciantes y agricultores. La
tierra por su parte estaba dividida entre estos sectores como el
tlatocalli, el milchimalli, el pillalli y el teotlapancuya, este tipo de
tenencia correspondía a los señores, guerreros y sacerdotes
respectivamente. Para la gente del pueblo correspondía el calpulli que
consistía en una dotación pequeña de tierra suficiente para satisfacer las
necesidades de la familia, que se inscribía dentro del calputlalli.

La Colonia. Durante la época colonial la división de la superficie
territorial conquistada estuvo sujeta a las hazañas o incursiones
realizadas por los españoles. Así los pueblos avasallados fueron testigos
de cómo sus tierras fueron a formar parte del patrimonio peninsular.
Según explica J.L. Soberanes F, los Reyes Católicos acudieron ante el Papa
Alejandro VI para que en su calidad de representante de dios en la tierra
diera legal posesión a la corona de los territorios recién descubiertos y
conquistados. Los derechos sobre tales tierras quedaron asentados en cuatro
documentos a saber: Breve inter caetera, Bula inter caetera, Bula piis
fidelium y Bula dudum siquidem, todos firmados en 1493. En estos documentos
se otorga propiedad de islas y continentes, se autoriza el envío de
misioneros y se diferencia lo perteneciente a España y a Portugal. Había
entonces varias formas de tenencia: Las Mercedes Reales, tierras entregadas
a los conquistadores y colonizadores de forma temporal ya que debían cubrir
ciertos requisitos como estadía de diez años y su cultivo o explotación,
cubiertos estos requisitos se otorgaba La Confirmación. Otra forma estaba
constituido por las Capitulaciones que eran contratos otorgados por la
Corona y firmados por particulares en los que se comprometían a conquistar
y constituir pueblos por lo cual obtendrían una superficie determinada.
Estos pueblos debían de contar con una superficie para los indígenas
(exidos), solares para el pueblo y la dehesa (potreros para el ganado).
Este mismo trabajo después lo realizarían las empresas deslindadoras con
Porfirio Díaz. Como podemos apreciar, hubo un interés en el trabajo, en
poner a trabajar las tierras, no solamente a poseer grandes extensiones
ociosos. (González 2009)
Trágico y paradójico es que la primera gran lucha de los pueblos contra el
excesivo tributo y en defensa de la autodeterminación y el desarrollo
descentralizado, fuera la guerra de conquista. Los pueblos que tomaron
Tenochtitlan aliados a Cortés contribuyeron a su propia derrota creyendo
que su oposición al estado azteca les permitiría conservar sus excedentes
económicos. La destrucción de los templos y de las ciudades, y la
reducción y desorganización de la casta sacerdotal y de la nobleza
desarticularon al estado y a los centros depositarios de la cultura. Y de
la disolución de este modo de producción asiático surgieron, además de la
encomienda, el repartimiento o la congregación, el pequeño agricultor
privado y el pequeño agricultor colectivo. Ambos tienen como fuerza básica
de trabajo a la familia y a la comunidad, ambos producen en lo fundamental
valores de uso, y ambos mantienen unidad entre la fuerza de trabajo y los
medios de producción. Se diferencian, entre sí, porque el pequeño
agricultor colectivo tiende a mantener la comunidad, y las otras fuentes de
ingreso o de trabajo a las que se ve forzado van a ser utilizadas, desde la
colonia, para mantener la homogeneidad de la colectividad agraria.
El pequeño agricultor privado, por su parte, va a modificar parte de su
naturaleza y de su lógica en función de las fuerzas externas, aunque
conserve su lógica de producción fundamental de valores de uso, apegándose
al modus operandi que han probado los teóricos de la economía campesina
como un comportamiento universal de los mismos. La lucha por el
sometimiento de la propiedad comunal de los pueblos indígenas se sintetiza
en las cifras de Woodrow Borah, historiador que calcula que en los primeros
años posteriores a la caída de Tenochtitlan, la población indígena que
superaba los once millones de personas, se redujo a millón y medio en 1650.
El proceso de reconstitución de la población indígena fue también, como lo
ilustra la historiadora Leticia Reyna para el último período de la colonia,
--o como lo muestran para el período de las Reformas Borbónicas y de
crecimiento económico Enrique Flores Cano, Luis Villoro e Isabel Gil
Sánchez--, uno de creciente e ininterrumpida resistencia, de luchas
aisladas y de insurrecciones parciales.
En toda esta época la pugna fue clara entre el derecho de corte europeo y
el derecho ancestral. Se intentó integrar a las comunidades por todos los
medios a la modernidad, y estas se empeñaron en permanecer igual. José
Miranda, en su opúsculo sobre la vida colonial lo resumió así "dicha
propiedad (la tierra comunal) fue mantenida en su antigua estructura, pero
se procuró la mayor asimilación posible de sus formas a las del sistema
dominical español. Las disposiciones de las leyes y de las autoridades
coloniales, conservando en lo esencial la contextura agraria preexistente,
trataron de ajustar tales formas a las actas hispanas. Y de ese ajuste
saldría la propiedad de los pueblos indígenas con una configuración muy
semejante a la de los consejos rurales españoles... el usufructo particular
de solar y parcela fue convertido en una especie que se aproxima mucho a la
propiedad privada; en rigor, se asimiló a ésta, quitándole su naturaleza
de disfrute condicionado... por este portillo se introdujeron los españoles
para intentar apropiarse de los solares y las parcelas comunales
susceptibles ahora de transmisión. Pero dicho portillo fue casi
completamente cerrado por la resistencia que ofrecieron los pueblos
indígenas a dicha transformación..."
Las Reformas Borbónicas que partían del reconocimiento de los pueblos
indígenas a su propiedad, y que tenían --como coinciden la mayor parte de
los historiadores contemporáneos, un propósito preventivo de la insurgencia-
- fueron decretados demasiado tarde para impedir el estallido
independentista, y de por sí se enfrentaron a un virreinato incapaz de
llevarlos a efecto.
El problema social en época de la Colonia estuvo muy estrechamente
relacionado con la tenencia de la tierra, pues aquí se generaron los
descontentos que alimentaron el movimiento de independencia. Ya se
apreciaba un proceso de concentración de tierras y pobladores en contraste
con grandes extensiones improductivas; y aunque se impulsó un amplio
programa de colonización, fue insuficiente. Por otra parte las grandes
extensiones en manos de la iglesia conformaron una limitante en la dinámica
económica. La fragmentación de la tierra en manos de millones de campesino
representó una quimera que generó frustración y pobreza en el país.
La guerra de independencia fue, en este sentido –aunque no el único--, una
lucha por la reivindicación de la tierra. La figura de los terratenientes
despojadores se confunde con la de los europeos. Una conspiración en la que
participan los criollos y los militares democráticos es rebasada por un
religioso al frente de la plebe que sin un programa concreto se enfrenta a
esta dualidad de figuras con el único objetivo de la destrucción del orden
y buscando la autodeterminación. Pero su primer decreto es contra la
esclavitud. Y el punto culminante de esta lucha alcanza su cenit
intelectual junto con su repliegue militar. En José María Morelos se
concreta un programa agrario a favor de las comunidades. Después de
suprimir las cajas de comunidad con las que se sustraía parte del capital a
los campesinos, amenazó con proseguir la guerra hasta que no se dejara a
los labradores "el fruto del sudor de su rostro y personal trabajo".
Con los Sentimientos de la Nación propuso un humanismo igualitario, moderar
la opulencia y la indigencia, la proscripción de la esclavitud y un orden
de igualdad y justicia con protección para los trabajadores y para la
propiedad de los campesinos. Un plan posterior que no llegó a darse a
conocer, y que fue escrito por las fuerzas de Morelos en Cuautla, planteaba
la inutilización de las grandes haciendas y su propiedad cuando rebasaran
la dimensión de dos leguas. Con esto los partidarios de Morelos estaban
esbozando un orden de pequeña propiedad agraria y de igualdad social para
sustituir al latifundio y a la gran explotación minera.
Después de la Independencia y con la expansión de la Compañía de Jesús y,
en general de los cuerpos religiosos, se gestó la mayor concentración de la
tierra que ha registrado nuestra historia. La resistencia a este proceso
la testimonian las luchas yaquis, en particular que siguieron peleando
durante siglos; pero igual se puede seguir su rastro entre los pueblos
mixtecos, mayas o huastecos. Durante la Reforma, en la que Mariano Otero
diera fundamento teórico a las leyes de desamortización de los bienes del
clero, se tenía clara conciencia del obstáculo que representaba la
concentración de la propiedad en las manos de la iglesia, pero "se
olvidaba" la propiedad de las comunidades, de los indígenas. Otero y sus
compañeros, entre ellos Juárez, eran partidarios de la modernidad,
enamorados del progreso y del desarrollo industrial, y nunca reconocieron
este atropello...Respecto del clero, decía Mariano Otero que se encontraba
en la imposibilidad de realizar los capitales, que no tenía cosa mejor que
hacer con ellos porque no encontraría ni donde imponerlos con mas
seguridad, ni otro giro mas ventajoso en que emplearlos que no fuera el
capital mobiliario.
Respecto de los campesinos, su visión era igualmente condenatoria: "Vemos
que la agricultura está reducida a ministrarnos solamente los primeros y
mas sencillos alimentos; que la industria se limita a operaciones muy
parciales, ya para sacar algunas substancias poco estimables de esos frutos
primeros, o bien para proporcionar a las últimas clases de la sociedad
parte de sus toscos vestidos; y que las artes, reducidas y atrasadas, se
encierran en lo que antes designábamos con el nombre de oficios, y dan solo
algunos pasos todavía vacilantes para ministrarnos las exquisitas obras del
lujo a que satisfacen en Europa; y de esta suerte, gran parte de nuestros
vestidos, y todos los objetos innumerables que nos han hecho necesarios los
progresos del lujo y los adelantos de la civilización, los recibimos del
extranjero por medio de cambios."
Consecuentemente con esta visión de lo que debía ser el progreso, y en
donde no tenían cabida los pueblos indígenas, las leyes de desamortización
se hicieron extensivas a las comunidades, dando pie para el beneficio de la
burguesía criolla que usufructuó en su provecho el régimen liberal para
despojar a los indígenas. Las luchas de los pueblos zapotecas contra el
gobernador Benito Juárez, y luego contra el presidente Benito Juárez, son
el testimonio mas descarnado de esta contradicción. Por fortuna la
desamortización tuvo que suspenderse en el caso de las comunidades gracias
a la tenaz y generalizada resistencia que libraron contra la modernidad.
Eso habría de marcar la historia de México en delante.

México independiente y Porfirio Díaz. La vida independiente de México
estuvo saturada de intentos reivindicativos, de traiciones y fracasos. Su
primera Constitución proclamada en 1824 tuvo que ser sustituida treinta
años después, entre otros factores importantes por lo relativo a la
tenencia de la tierra, que seguía siendo un problema irresuelto. El
resultado del liberalismo modernizador de Benito Juárez --y según creemos
algunos no el resultado bastardo sino la consecuencia natural--, fue el
régimen de Porfirio Díaz. Según los historiadores de Sonora fueron cientos
de miles los indígenas muertos durante el periodo de Díaz en el noroeste. Y
según Melville, historiador de Morelos, en ese estado, en 1876, cuando Díaz
subió a la presidencia había 118 pueblos y 56 ranchos; pero un año antes
del derrocamiento del dictador solo sobrevivían cien pueblos. Los ejemplos
son todos pequeños ante la profunda historia de Anenecuilco.
Porfirio Díaz se mantuvo en la presidencia de la república durante treinta
años, que fue un periodo lleno de contradicciones --pues por una parte hubo
crecimiento económico con la minería, y se incrementó sustancialmente la
producción de oro y plata, las manufacturas crecieron con los hilados y
tejidos, la industria llegó a construir la primera fundidora de acero en
Monterrey y las comunicaciones, sobre todo en lo referente al ferrocarril
representó el acontecimiento más importante del siglo XIX, al llegar a
construir más de quince mil kilómetros de vías--. Se llegó a obtener un
treinta porciento de superávit comercial con el extranjero, creando una
imagen de confianza entre los inversionistas foráneos. Sin embargo, al
mismo tiempo hubo un total abandono hacia el medio rural, se privilegió
decididamente a las ciudades con grandes construcciones y obras de
infraestructura. Mientras, el campo padecía la presencia de caciques,
quienes ante la ausencia o deficiencias en el marco jurídico, explotaron a
los jornaleros con métodos esclavistas con el beneplácito y apoyo del
gobierno.
Jesús Silva Herzog –padre (naturalmente)-- nos ofrece excelentes
investigaciones sobre la economía porfirista, señala que en 1875 se expide
la Ley de Colonización modificada en 1883, y que ambas tenían por objeto
facilitar la inmigración de extranjeros. Con base en ambas leyes se crearon
entoces las compañías deslindadoras, que estaban obligadas a deslindar las
tierras baldías y traer colonos de otros países recibiendo como recompensa
la tercera parte de las tierras que deslindaran. Pero estos empresarios no
solo deslindaron terrenos baldíos sino también propiedades de pequeños
agricultores y hasta pueblos enteros que no pudieron demostrar la propiedad
de sus predios por deficiencias en sus documentos. Y así fueron despojadas
numerosas familias, dando el tiro de gracia a la pequeña propiedad y
destruyendo la clase media rural. De 1881 a 1906 las deslindadoras
acapararon 44 millones de hectáreas, es decir el 22% de la superficie de
todo el país. Según el boletín de la Secretaría de fomento, en 1889 había
registrados 29 individuos como propietarios de los terrenos deslindados,
una concentración brutal. Por si fuera poco no se trataba de hombres de
campo o de empresarios agrícolas, sino de rentistas que se conformaban con
obtener un ingreso que les permitiera vivir lujosamente en Europa y las
grandes capitales. Por ello nuestros nuevos latifundistas no fueron capaces
de producir los alimentos que se consumían, y durante el periodo 1903-1912
se tuvieron que importar 27 millones de pesos en maíz y 94 millones de
otros granos. Mientras tanto los tres millones de jornaleros seguían
percibiendo en 1982 los mismos salarios de cien años antes, es decir, dos
reales, y en el mejor de los casos dos reales y medio, pero durante el
mismo periodo los precios de la subsistencia habían subido un 200%. La
miseria era total, pues ganaban menos que sus antepasados en la época
colonial. Según el censo de 1910 había 840 hacendados en los cuales
seguramente se incluyeron algunos pequeños propietarios, y tres millones de
jornaleros que sumados a sus familias representaban el 80% de la nación. En
un intento de darle impulso a la agricultura comercial, Porfirio Díaz,
apoyado por la banca extranjera --principalmente el Banco de Londres y
México--, crea la Caja de Préstamo para Obras de Irrigación y Fomento a la
Agricultura, considerado como el primer organismo de intervención del
Estado en el crédito agrícola. El objetivo de la Caja era el de facilitar
los fondos requeridos, a plazos largos y con bajos intereses, a las
empresas nacionales de irrigación, agrícolas o ganaderas y metalúrgicas
para fomentar sus actividades.

La revolución, periodo 1910-1927. A Francisco I. Madero le corresponde
encabezar el movimiento antirreleccionista en contra la dictadura de
Porfirio Díaz, quien una vez más en forma fraudulenta se nombra presidente
en 1910. El 5 de octubre de 1910 Madero proclama el Plan de San Luis, el
cual además de exigir Sufragio Efectivo, No Reelección, también establecía
la restitución de tierras a los pueblos indígenas con el sustento de la Ley
de Terrenos Baldíos. Sin embargo, al triunfo del maderismo, Andrés Molina
Enríquez exige una Reforma Agraria a fondo por medio del Plan Texcoco en
agosto de 1911, acusando a Madero de incumplir con el Plan de San Luis,
Emiliano Zapata se une a la causa de Molina y se inician las rivalidades
entre los mismos grupos revolucionarios, en vez de tratar de liquidar los
intereses y gabinete de Díaz. El 28 de noviembre de 1911 Zapata lanza el
Plan de Ayala por medio del cual desconoce a Madero como Presidente de la
República y proclama como jefe del movimiento revolucionario a Pascual
Orozco, quien en marzo de 1912 en Chihuahua se pronuncia contra Madero como
presidente y firma el Pacto de la Empacadora, planteando reformas
socioeconómicas en beneficio de los obreros y campesinos. Se crea así la
Comisión Agraria Ejecutiva, que sin embargo fue un movimiento en el que
participaron diferentes fuerzas, donde no estuvieron ausentes viejos
porfiristas que se unieron a él por estar en contra de Madero.
El 3 de diciembre de 1912 el Diputado Luis Cabrera, en un emotivo e
histórico discurso presentó su iniciativa de Ley Agraria para la
reconstitución y dotación de ejidos para los pueblos. Señaló que por medio
de aparcerías forzadas o voluntarias se podía dotar a los proletarios
rurales de sus tierras, pero que si no era así entonces no quedaría más
remedio que la expropiación por causa de utilidad pública. No aceptó la
reubicación de los futuros ejidatarios ya que, decía, ellos sienten una
gran identificación sobre la tierra y sus comunidades. Ante la falta de
personalidad jurídica de municipios y de localidades, propuso que las
propiedades pasaran a reserva de dominio de la nación quien las entregaría
en usufructo a los beneficiarios. (Esta propuesta tuvo vigencia hasta el
decreto modificatorio del 6 de enero de 1992, en el sexenio de Carlos
Salinas.) Este clima de ríspidos diálogos fue interrumpido brutalmente en
el mes de febrero de 1913 a consecuencia del movimiento conocido como la
decena trágica que culminó con la muerte de Madero y Pino Suárez y el
ascenso a la presidencia de Victoriano Huerta, militar de carrera formado
durante el porfirismo. Inmediatamente, en marzo, se firma el Plan de
Guadalupe por medio del cual se desconoce a Huerta y se nombra a Venustiano
Carranza como Primer Jefe de la Revolución Constitucionalista encargado del
Poder Ejecutivo. En 1914 Carranza promulga adiciones al Plan de Guadalupe y
continúa como Primer Jefe "hasta que triunfe la revolución". Entre otros
puntos añadidos a ese Plan debemos citar: "…establecer un régimen que
garantice la igualdad de los mexicanos entre sí; leyes agrarias que
favorezcan la formación de la pequeña propiedad, disolviendo los
latifundios y restituyendo a los pueblos las tierras de las que fueron
despojados injustamente… hacer las expropiaciones que por causa de utilidad
pública fueran necesarias para el reparto de tierras y fundación de
pueblos…"
El 6 de enero de 1915, Carranza firma el decreto, conocido ahora como la
Ley del 6 de enero de 1915 integrado por considerandos y 12 artículos por
medio de los cuales se definen los procedimientos para la restitución y
expropiación de tierras. Aunque completo y aceptado por las partes
beligerantes, el documento no pudo ser aplicado por el estado de guerra que
se vivía entonces. Sin embargo su verdadero valor histórico es que esta Ley
se convierte en el espíritu con el que se conforma el Artículo 27
constitucional. El 5 de febrero de 1917 el Congreso Constituyente, reunido
en la Ciudad de Querétaro, ofrece al mundo la primera constitución social
en cuyo artículo 27 se consagra el derecho a la propiedad social rural.
La importancia histórica del documento reside en que le otorga propiedad
exclusiva a la nación del territorio, las aguas interiores, las aguas
costeras, los recursos naturales superficiales y subterráneos, así como
sobre los metales, el petróleo y los minerales. El usufructo de esos bienes
por particulares se podría realizar en lo sucesivo solo por medio de
concesiones debidamente acreditadas por las autoridades competentes,
exceptuando de este beneficio a los extranjeros. Posteriormente en el mismo
año funda el Banco Agrícola Mexicano que aunque no ofreció los servicios y
recursos requeridos por el sector debido al movimiento armado, sí podemos
considerar como el primer gran intento de financiar la agricultura
nacional. (Aguilar 2010).
Jesús Sotelo Inclán, que ha escrito uno del los más hermosos trabajos de
esclarecimiento histórico en la vida de México, muestra como Zapata y el
Plan de Ayala son el producto de cuatro siglos de resistencia de la
comunidad, y de búsqueda de la restitución de sus bienes. El poeta Octavio
Paz lo describía así, cuando todavía era zapatista: "La originalidad del
Plan de Ayala consiste en que esa 'edad de oro' no es una simple creación
de la razón, ni una hipótesis. El movimiento agrario mexicano exige la
restitución de las tierras a través de un requisito legal: los títulos
correspondientes. Y si prevé el reparto de tierras lo hace para extender
los beneficios de una situación tradicional a todos los campesinos y
pueblos que no poseen títulos. El movimiento zapatista tiende a rectificar
la historia de México y el sentido mismo de la nación, que ya no será el
proyecto histórico del liberalismo. México no se concibe como un futuro que
realizar, sino como un regreso a los orígenes. El radicalismo de la
revolución mexicana consiste en su originalidad, esto es, en volver a
nuestra raíz, único fundamento de nuestras instituciones. Al hacer del
calpulli, el elemento básico de nuestra organización económica y social, el
zapatismo no solo rescataba la parte válida de la tradición colonial, sino
que afirmaba que toda construcción política de verdad fecunda debería
partir de la producción mas antigua, estable y duradera de nuestra nación:
el pasado indígena." (El Ogro Filantrópico).
Los gobiernos surgidos de la revolución no contemplaron sin embargo con
claridad el contenido agrario de la misma, como sentido fundamental y
principio de la legitimación, sino como mal necesario. Como decíamos hace
unos años (Textual, revista de la UACH vid La economía campesina, ni
capitalista ni socialista. 1991) desde la ley del 6 de enero de 1915 que
promulga la restitución de las tierras a los pueblos o la dotación de
ejidos a los que aún no disfrutaban de este derecho, existe ya a partir de
este momento una clara intención de favorecer la acumulación y no a los
campesinos (Eyler N. Simpson. The Ejido, Mexico's way out). Si bien se
llegó a pensar en algunos períodos de la historia de México en el impulso
de una agricultura campesina autosuficiente, solamente Cárdenas trató de
llevar esta intención a la práctica. Lo dominante, tal como lo denotan las
porciones ínfimas de tierras repartidas a cada campesino, siempre tuvo la
intención de encontrarle al trabajador rural, al peón o jornalero, un
complemento a su salario: "la revolución nunca ha considerado al ejido
como enemigo de la pequeña propiedad privada, por el contrario, el ejido es
la guardería donde se producen los pequeños propietarios del futuro(...) el
ejido otorga pequeñas parcelas de tierra a la capa inferior de la clase
campesina (...) el ejido les permite producir lo suficiente para
prosperar; su función básica es alimentar a los ex-peones, liberándolos del
yugo del viejo terrateniente" (Luis León. La cuestión ejidal. Periódico
"El Nacional". Nov. 28 de 1931.- Véase igualmente el comentario hecho a
este artículo por Eyler Simpson, opus cit. p. 450. Y asimismo Luis León: La
Doctrina, la táctica y la política agraria de la revolución. Talleres de El
Nacional Revolucionario. México 1930).
Pero antes, durante los debates del Constituyente que aprobó el texto de
nuestra Constitución, los puntos de vista vertidos sobre el artículo 27
dejaron ver que las dos concepciones sobre México, sobre su historia, su
modernidad y su destino, se inclinaban, una por la modernidad, otra por la
identidad nacional. Veámoslo: El Congreso, reunido en Querétaro en enero de
1917 comprendía, entre otros, a Pastor Rouaix, Julián Adame, Lic. D.
Pastrana J., Pedro A. Chapa, S. de los Santos, E.A. Enríquez, Antonio
Gutiérrez, Rafael Martínez de Escobar, Alberto Terrenos B. Destacan de la
apertura de sesiones de aquélla ocasión las palabras del diputado Pastor
Rouaix, quien redactó el borrador del artículo 27. El Presidente del
Congreso, en sus reflexiones anteriores a la lectura del texto, dijo que
ese artículo tendrá que ser el mas importante de todos cuantos contenga la
Constitución; que en él están los fundamentos sobre los cuales deberá
descansar todo el sistema de los derechos que pueden tenerse a la
propiedad, y que habiendo variadas banderas de propiedad, que representan
intereses distintos, se requería una precisión de los mismos.
Entresacando del resto de sus observaciones de aquélla memorable ocasión
citamos: "Los reyes españoles dieron al principio supremo de su autoridad
sobre todos los bienes raíces de las expresadas colonias, la forma del
derecho de propiedad privada. El rey era, en efecto, el dueño, a título
privado, de los bienes y aguas. Como cualquier particular puede disponer de
los bienes de patrimonio; pero dentro de ese 'derecho' de disposición,
concedía a los pobladores ya existentes y a los nuevamente llegados,
derechos de dominio,... los derechos de dominio concedidos a los indios...
generalmente eran dados a comunidades y revestían la forma de una propiedad
privada restringida ... Los reyes ... respetaban las diversas formas de
posesión de hecho, que mantenían muchos indios... desconocidas por las
leyes desde la independencia. La propiedad reconocida y la posesión
respetada de los indígenas, seguían, si no de derecho, si de hecho, regidos
por las leyes coloniales... Al anunciarse la revolución, los grandes
propietarios habían llegado ya a ser omnipotentes: algunos años mas de
dictadura habrían producido la total extinción de las propiedades pequeñas
y de las propiedades comunes. Tal había sido el efecto natural de haber
adoptado, sin discernimiento, la legislación europea... El derecho de
propiedad absoluta en el rey, podemos decir, transfirió sus derechos
con el mismo carácter a la Nación."
Decía por su parte Pastor Rouaix, al presentar su propuesta, que los
antecedentes históricos de la concentración de la propiedad raíz habían
creado entre los terratenientes y jornaleros, hasta aquel día, muchos
puntos de semejanza con la situación establecida durante la época colonial,
entre los conquistadores y los indios encomendados, y que de esa situación
provenía el estado depresivo en que se encontraba la clase trabajadora de
los campos. Decía también que el derecho de propiedad no podía ser
susceptible de admitir otras formas en el porvenir. En sus reflexiones
subrayaba que en los códigos civiles de la república apenas había
disposiciones para las corporaciones de plena propiedad, y que en ninguna
de las leyes había disposición alguna que rigiera ni la existencia, ni el
funcionamiento, ni el desarrollo de todo ese mundo de comunidades que se
agitaba en el fondo de nuestra constitución social; pues las leyes
ignoraban que había condueñazgos, rancherías, pueblos, congregaciones,
tribus y otras.
En esas razones fundamentaba el legislador la propuesta de reconocer tres
clases de derecho territorial que de por si tenían vigencia en el país, la
de propiedad privada plena, con sus dos ramas, individual y colectiva; la
de propiedad privada restringida de corporaciones o comunidades de
población y dueñas de tierras y aguas poseídas en comunidad; y la de las
posesiones de hecho, cualquiera que fuera su caso. El presidente de la
Cámara comentaba, a este respecto, que algunos diputados y otros
particulares estaban obsesionados con las ideas georgistas y pretendían que
en lugar de dar el dominio pleno sobre la propiedad, es decir, el dominio
privado, se diera el dominio útil. El punto de vista del mismo presidente
era, antes del debate, que si el pueblo no había sido educado previamente
para un determinado concepto de la propiedad debería saber que la tierra
era de quien la trabajaba, sobre todo cuando la revolución que había
llevado adelante en su bandera el lema de Tierra para todos los que la
trabajan con sus manos, nos obligaba a ser consecuentes.
Durante el debate, una de las primeras objeciones fue del diputado Martínez
Epigmenio, quien en su alegato contra el proyecto, planteó que toda
expropiación debía darse con pago en metálico, no en papel moneda.
Increpado ante su inicial observación por voces de otros diputados que
rompían el orden y que le acusaban de miedo a perder su hacienda, contestó:
"no soy terrateniente, ni mucho menos. Cualquiera de ustedes que tuviera
una propiedad que fuera a ser expropiada estaría conforme en que se llevara
a cabo, siempre que la indemnización se efectuara en plata, porque
fácilmente podría invertir su importe en otra cosa que produjera lo
suficiente para vivir; mas no si el pago se hiciese en papel." En la misma
sesión, el diputado Jara recordaba que en la XXVI legislatura se habían
presentado mas de 20 proyectos sobre la cuestión agraria, pero que ninguno
de ellos había llegado a discutirse, ni a tocarse siquiera, pues todos
habían ido al tonel de las Danaides, que ahí se había perdido todo lo que
se relacionaba con la ley agraria. Y al interrogar a los demás legisladores
sobre las razones de esto, contestaba él mismo: "Por la grande influencia
de los terratenientes, porque les importaba mucho a los señores Terrazas, a
los Creel, y a todos esos grandes terratenientes, que no se discutiesen
leyes de esa naturaleza; porque sabían que no habían adquirido sus grandes
propiedades a fuerza de trabajo, porque sabían que ellos eran responsables
del delito de robo ante la Nación (aplausos). ¿Quién nos asegura, pues, que
en el próximo Congreso no se van a poner en juego todas esas malas
influencias? El mismo Jara comentó, mas adelante en su intervención, que
sus antecesores, los del 57, los más radicales de entonces, si hubieran
resucitado, se hubieran vuelto a morir al ver las opiniones de los más
conservadores de ese momento.
Estaba discutiéndose el carácter que debía tener la propiedad, y al mismo
tiempo quienes habrían de tener derecho de propiedad en el suelo nacional,
y algunos diputados estaban de acuerdo en que los extranjeros tuvieran
derecho. En lo agrio de la discusión el diputado Jara sentenció
terminante: "No hay que detenernos, señores, ya que comenzamos la obra no
hay que amedrentarnos; la revolución francesa fracasó porque la Comuna se
espantó del poder que tenía en su mano, y no fue hasta donde debía ir; a
nosotros puede pasarnos lo mismo. Ahora que es tiempo de que tomemos
medidas radicales para corregir nuestros males, ahora que es tiempo de que
dictemos bases sólidas, bases sabias y para asegurar ese futuro, para
asegurar un porvenir risueño para la Patria, no debemos detenernos ante los
escrúpulos, sino seguir adelante." Al llegar a la discusión de la fracción
que trata sobre la capacidad de los condueñazgos, rancherías, pueblos,
congregaciones, tribus y demás corporaciones de población para disfrutar en
común las tierras, bosques y aguas, hubo algún diputado que insistió en
dejar explícito que los bosques y las aguas eran indivisibles aunque las
tierras si podían serlo, y el diputado Cañete dijo que consideraba
conveniente establecer el derecho de esas comunidades para defender
judicial y extrajudicialmente sus bienes. Al explicarse, agregó Cañete:
"Señores diputados, las dificultades que ahora se han suscitado aquí, han
consistido precisamente en determinar y establecer si las comunidades
tienen o no personalidad para defender sus intereses. Ha sucedido que, al
despojarse a una comunidad de una parte de sus terrenos, ha habido
prolongadas controversias y se han dictado resoluciones contradictorias,
precisamente por no establecerse que un apoderado o el síndico del
ayuntamiento tienen personalidad para defender esas propiedades. Pido que
en esta fracción se establezca la personalidad jurídica de esas comunidades
con el objeto dicho."
Por otra parte, el diputado Colunga, al discutirse la nulidad de todas las
diligencias, disposiciones, resoluciones y operaciones de deslinde,
concesión, composición, sentencia, transacción, enajenación o remate, y
cuando se trató el aspecto de considerar legal la propiedad que se fincara
en el derecho adquirido de posesión pacífica por más de diez años, encontró
oportunidad para decir que en todo caso se debía respetar la pequeña
propiedad, y que una extensión de 50 hectáreas era una pequeña propiedad, y
que en el estado de Guanajuato una extensión así no llegaba ni siquiera a
rancho, era lo que se llamaba solar. Dijo también que los propietarios de
estos terrenos los traspasaban sin escritura pública ni privada, y a veces
ni siquiera con acta por escrito, basado apenas en la buena fe, por lo que
la posesión de diez años era bastante para legitimar la propiedad. El
diputado Luis T. Navarro, contrastando con Colunga, opinó que diez años
eran pocos, porque antes de esa fecha se habían hecho muchas adquisiciones
ilegales de terrenos en gobiernos, y que la extensión de 50 hectáreas era
demasiado grande y comprendía muchas propiedades mal adquiridas.
El diputado Cepeda Medrano cuestionó una parte de la ley, precisamente
aquella que declara nulas todas las formas de despojo a las comunidades,
fundamentando dijo, que si se devolvían las propiedades, los legítimos
propietarios, después de haber estado despojados no iban a poder pagar los
miles de pesos que se habían simulado en los contratos leoninos, y que era
necesario definir, de manera clara y terminante, quienes eran los que se
debían indemnizar, si los infelices, que recuperan después de 50 años su
posesión, o el gobierno. Antes de que se discutiera esto se escucharon
gritos en la Cámara: el Gobierno. Pero Cepeda continuó diciendo que el
gobierno no podría pagar porque los propietarios actuales no admitirían un
solo centavo en infalsificable, pues no eran lerdos; y el gobierno no tenía
moneda. El diputado Medina terció la discusión agregando que, cuando al
amparo de la ley que se decía iba a garantizar al ciudadano su propiedad
privada y se le dejaba en libertad de contratar, no se tenía derecho a
vulnerar todo el pasado histórico, que era el fundamento de nuestras
instituciones, y en el que reposaba el principio de propiedad privada; pues
"si desconocíamos el pasado, y lo declarábamos nulo, llegaríamos al extremo
de no reconocer el principio de propiedad privada". Al ejemplificar,
planteaba lo siguiente: "Yo, por ejemplo, enajeno mi propiedad y me dan
por ella una suma irrisoria; está bien enajenada, porque se ha hecho
conforme a la ley. Pues bien; ese contrato queda inquebrantable, pero si
una comunidad ha hecho un contrato que mas tarde viene a reclamar porque
dice que no le conviene y la ley le da este privilegio, y la misma ley la
autoriza para que deshaga aquella operación; esto es considerar la cuestión
desde el punto de vista privado, del derecho privado. ¿Qué diremos cuando
se trate de actos emanados del poder judicial amparado por leyes dadas al
pueblo? (Y yendo mas allá, de lo que había dicho el diputado anteriormente
citado, todavía agregó que en Guanajuato la pequeña propiedad era de 50
hectáreas, pero que en otro estado –donde se entendía que era menos fértil--
de nada servían por necesitarse una cantidad mayor para vivir
cómodamente.) El diputado Colunga, inició su intervención con el eco de
los aplausos a Cepeda, y preguntó "¿Como fueron despojados los pueblos de
estos terrenos? y enumeró: "en algunos casos por presión, otro método fue
el deslinde de baldíos... sucedió, continuó Colunga, que los pueblos de
indios generalmente no tenían títulos de sus tierras; es decir, no tenían
algún documento escrito... no se otorgaba por el virrey ninguna concesión o
merced alguna por escrito, bastaba la información testimonial. Y después
de otras enumeraciones agregó que los casos demostraban que los terrenos
indivisos de los pueblos no habían podido legalmente salir del dominio de
las comunidades; que les pertenecían por derecho aunque los hubieran
perdido de hecho; que nadie había podido adquirirlos legalmente, que la ley
no hacía mas que reconocer esta verdad al declarar nulos todos los actos
cuyo resultado hubiera sido privar a los pueblos de sus terrenos. Y
refiriéndose a su antecesor, y sin duda recordando los aplausos, dijo que
sus argumentos, aunque aparatosos, no tenían consistencia al examinar la
cuestión bajo el punto de vista histórico. Luego pidió la palabra Mújica,
quien recordó que la propiedad llamada la Sauteña, ocupaba casi dos
terceras partes del estado de Tamaulipas, y que se había formado por medio
de malas artes, concesiones del centro a los capitalistas protegidos por
las dictaduras de los gobiernos pasados, valiéndose de artimañas legales;
porque aunque las leyes hubieran sido dictadas por medio de los órganos de
nuestras instituciones, por individuos, por gobiernos legales o que
nosotros mismos les hubiéramos dado esa significación, esos actos deberían
de ser enteramente nulos. Al final de su intervención dijo: "¿Qué importa
dice el señor Medina, que hayan enajenado en una cantidad pequeña esas
propiedades? ¡Ellos tenían conciencia, tenían capacidad, tenían facultades
para hacerlo, y eran dueños de venderlas no solo en una cantidad miserable,
sino hasta de regalarlas! Este hecho los indujo, señores diputados, a
mendigar la caridad pública en las ciudades, cosa que no habían hecho
porque jamás se han dejado dominar por la miseria. ¿Y vamos a dejar eso de
esa manera, nada mas porque la ley lo permite? ¿vamos a consentirlo?
entonces, ¡maldita la revolución, mil veces maldita, si fuésemos a
consentir en esa injusticia! (aplausos)... "si para que se haga justicia
estorba la ley, abajo la ley." "Esto explica lo que venimos a hacer esta
noche al reivindicar todas esas propiedades despojadas al amparo de una ley
creada para favorecer a los poderosos,..."
En el decreto final de los legisladores se declararon efectivamente nulas
todas las acciones que hubieran privado total o parcialmente de sus
tierras, bosques o aguas, a los condueñazgos, rancherías, pueblos,
congregaciones, tribus y demás, que existían todavía desde la ley del 25 de
junio de 1856. También se aprobó la restitución con arreglo al decreto del
25 de junio de 1856, y se exceptuaron de la nulidad solo los títulos de los
repartimientos hechos a virtud de la citada ley del 25 de junio de 1856, o
poseídas a nombre propio a título de dominio por mas de diez años, cuando
su superficie no excedió de 50 hectáreas. Todo remanente de esa superficie
debió ser devuelto a la comunidad por ley.
En este sentido el Constituyente del Siglo XX anuló la Reforma de Juárez.
Cosa que los historiadores callan. Todo esto viene reseñado
magistralmente por Silvano Barba González, quien escribió tres obras de
análisis y encomio a la legislación agrarista. En la última de ellas,
publicada en 1962 y que se tituló La lucha por la tierra, incluye las
siguientes profundas reflexiones. "La propiedad privada de origen europeo,
inspirada en el derecho romano, concibe a ésta, es decir a la propiedad,
como la facultad legal de usar, disponer, y abusar de los bienes que nos
pertenecen. Y según este criterio, dice Barba, el propietario de una cosa
no solamente puede usarla, consumirla en su provecho y enajenarla, sino
hasta destruirla, sin que importe que ello sea en perjuicio de tercero o de
la sociedad." Molina Enríquez, en su famoso texto sobre la revolución
agraria, dice a este propósito, que los reyes de España habían obtenido del
Papa Alejando VI una bula que ya mencionamos en la que les concedía la
propiedad de las tierras descubiertas, y que se descubrieran en lo
sucesivo, por lo que los reyes consideraron a las Indias una donación de la
Santa Sede, no a la nación española, sino a las personas de los reyes. Y
que, teniéndose como propietarios personales individuales, solo concedían
permisos precarios y revocables de ocupación y posesión llamados 'gracias'
o 'mercedes' . Y que éste era el origen de la propiedad privada, como
querían concebirlo los terratenientes después.
De hecho, la independencia abolió el derecho de reversión que habían tenido
los reyes, con lo que la propiedad privada había estado cubierta de
inviolabilidad, hasta que, con la aparición del artículo 27 constitucional
se reinstauró el derecho de reversión, siendo, en este caso, el propietario
original la nación misma. (Nosotros concebimos que el principio de la
Rectoría Económica del Estado se origina precisamente en este artículo.) Es
por esto, volviendo a Barba González, que se recató el Código Civil del
Distrito y Territorios federales desde 1931. En el que a propósito de la
propiedad se impusieron modalidades a la misma, tendientes a que no quedara
al arbitrio del propietario dejar improductiva la propiedad, y a que no
usara de su derecho con perjuicio de tercero, o con detrimento de los
intereses generales, tal y como reza literalmente la exposición de motivos
del citado Código. El criterio que en esta materia siguió la Comisión
redactora del documento fue garantizar al propietario el goce de su
propiedad, a condición de que al ejercitar su derecho procurara el
beneficio social.
Por consiguiente el artículo 830 del Código citado establece: "El
propietario de una cosa puede gozar y disponer de ella, con las
limitaciones y modalidades que fijan las leyes." El comentario de Barba es:
"Limitaciones que no se han fijado en la medida que se requieren, para
salvaguardar los intereses de terceros ni los generales de la sociedad,
puesto que yo puedo quemar un bien de mi propiedad o matar un animal de que
soy dueño, sin provecho alguno para mi y con perjuicio evidente para
terceros, sin que funcionario alguno, basándose en nuestras leyes todavía
vigentes, pueda impedírmelo ni mucho menos castigármelo."
Y se aprecia entonces, a la luz de este proceso histórico, que en sentido
estricto, y acorde con la Constitución, las tierras ociosas constituyen un
delito, una violación del espíritu de la Constitución. Y el estado esta
entonces en facultades, como representante de ese derecho general, de
dictar políticas y medidas que las pongan a producir.
Pero todavía podemos agregar elementos que el historiador Barba todavía
agregó sobre el tema al subrayar que "la Comisión redactora abandonó el
pensamiento absolutista del derecho romano, pero que no fue hasta el debido
extremo de prohibir lo que significa menoscabo de cualquier otro interés
dentro de la comunidad". En otra parte, pero íntimamente correlacionada con
esto, dice el mismo Barba que la revolución y sus legisladores se han
venido preocupando constantemente porque los núcleos de población conserven
a todo trance sus tierras, pero no el derecho de propiedad, porque
precisamente, para obligarlos a conservar las tierras no se les confiere el
derecho de propiedad, o sea, la facultad esencial de ese derecho que es la
de enajenarlas.
Así pues a pesar del Procede y la política iniciada durante el régimen de
Carlos Salinas, las diferencias esenciales entre la propiedad privada en
sentido estricto, y la propiedad, según nuestra legislación, se vuelven
claras. El licenciado Ramón Beteta le decía a este propósito en una
entrevista a Mendieta y Núñez: "El propietario capitalista puede dejar sin
cultivar su tierra, si así lo desea o dejar que otros la trabajen y cobrar
las rentas. El ejidatario, en cambio, no puede dejar de cultivarla, porque
la pierde. Mientras en un caso la situación se deriva de la propiedad
-según los cánones romanos- en el otro, se origina en el trabajo, porque
la base misma de la reforma agraria en México es el principio de que la
tierra pertenece a quien la trabaja. El régimen capitalista permite al
dueño, inclusive, vivir sin trabajar. En el sistema ejidal mexicano eso no
es posible. El principio de que el derecho al goce de la tierra se deriva
del trabajo no podrá acercarse, si ustedes quieren, a una idea comunista,
pero no fue inspirada por Rusia, entre otras razones porque la Constitución
de México se promulgó en septiembre (febrero) de 1917 y la revolución rusa
estalló en octubre de ese año; y además porque la Revolución Mexicana,
iniciada con objetivos políticos, entre otros el sufragio efectivo y la no
reelección, tenía en realidad sus raíces y razones prevalentes e
implícitas, desde su inicio, en las fórmulas de justicia social plasmadas
en nuestra Carta Magna de 1917."
Pero si no es comunista la revolución mexicana, -diríamos nosotros- tampoco
es capitalista, ni podría serlo, porque la idea indígena en que se inspira
nuestra revolución y que es fundamento del sector social, está muy lejos
del liberalismo, sea europeo o criollo como el de Juárez. Para el indígena
mexicano la tierra, como el agua, el aire y la luz del sol, son dones y
por tanto no pueden ser objeto de comercio; no se pueden vender ni comprar.
Es una concepción mística de la tierra; la madre tierra, de la que salimos
y a la que regresaremos; toda idea de lucro y de comercio le es extraña,
ajena y repugnante. De ahí que, en el artículo 130 del Código Agrario se
diga que a partir de la diligencia de la posesión definitiva, el núcleo de
población será propietario y poseedor, con las limitaciones y modalidades
que este Código establece, de las tierras y aguas que, de acuerdo con la
resolución presidencial, se le entreguen. Y por eso en el artículo 138 se
dice que los derechos que sobre bienes agrarios adquieren los núcleos serán
inalienables, imprescriptibles o intransmisibles, y que por tanto no podrán
ni enajenarse, ni cederse, ni transmitirse, arrendarse, hipotecarse o
gravarse, en todo o en parte, siendo inexistente cualquier operación o
contrato presente, pasado o futuro, que con ella se haga.
Pero lo que en este caso nos interesa, es que en ese derecho agrario, que
aun bajo tantos años de liberalismo y apertura comercial está vigente, no
se admite ni concibe la tierra ociosa.
Y más aún, y ya que hemos descrito el largo proceso de la Reforma Agraria,
debemos comentar también que a diferencia de los países modernos, que tanto
gustan a nuestros liberales del día, en México no se concluyó el reparto.
Cierto es que desde hace mucho tiempo, más precisamente desde el régimen de
Gustavo Díaz Ordaz, se declaró concluida la Reforma Agraria, pero la
disparidad en las dimensiones de los predios han hecho de la Reforma un
logro muy relativo, y han consolidado una clase social que sigue
concentrando la propiedad.
Lo que constituyó el meollo de la reforma salinista alteró el carácter de
la intervención pública en el campo mexicano y la economía. Esta reforma se
enfrenta formalmente al minifundio, pero postula la superioridad de la gran
unidad de producción, a la que ahora va a denominar economía de escala;
atribuye al régimen histórico de tenencia una inseguridad que desalienta la
inversión y aleja la rentabilidad; atribuye a la agricultura mexicana
objetivos como la competitividad en los mercados internacionales, objetivos
que, en el mejor de los casos, lo son tan sólo de una parte de los
productores, pero que al mismo tiempo son completamente ajenos a los
productores de alimentos básicos, es decir, ajenos a la mayoría; y,
finalmente, pone por encima de los objetivos originales de justicia y
reparto, privilegiando los de la capitalización, como si un campo que se
volviera buen negocio pudiera sustituir el rezago agrario, sepultara las
resoluciones presidenciales no ejecutadas y creara los empleos que son
ajenos a la modernidad.
Pero haciendo a un lado el coro de sicofantes de la política oficial
salinista --la más anticampesina de este siglo--, debe quedar claro que
las necesidades sociales son las que deberían determinar el tamaño o
dimensión de la propiedad; que estos límites se deberían establecer
regionalmente, y que la legislación, incluyendo desde luego al artículo 27,
se deberían de reformar no sólo para restituir a los pueblos indígenas sus
tierras y aguas, sino para impedir los nuevos proceso de concentración a
través del rentismo que caracteriza a los Distritos de Riego objeto de este
estudio, restableciendo en la Nación sus objetivos de justicia como
distribución equitativa de la riqueza, democracia, como elevación de las
condiciones de vida de la mayoría, y desarrollo equilibrado, como vigencia
incuestionable del federalismo.
Hasta los teóricos de la cuestión agraria en Norteamérica tienen más
claridad que nuestros actuales responsables de la política agraria y
agrícola. Dice por ejemplo Peter Dorner, de la Universidad de Wisconsin,
que quienes alegan o pelean contra las reformas agrarias, sobre la base de
la defensa sagrada de los derechos de la propiedad, que supuestamente es el
fundamento de la civilización, pasan por alto que todo ello implica
entonces democratizar la propiedad, es decir, asegurar que la mayoría tenga
o detente lo necesario para satisfacer sus necesidades. (Y no que se vea
obligado a rentarla como ocurre, según verán ustedes en los capítulos
siguientes). Dice también que sólo por ignorancia o por interés puede uno
argumentar en contra de las restricciones contra la propiedad que quedan
bajo responsabilidad del estado. Y cita como ejemplo el intervencionismo
estatal ¡ en Estados Unidos ! En el fondo, dice Dorner lo que está en
juego es si lo que nos proponemos es concentrar los recursos en pocas manos
o su más amplia distribución; y previniendo una apología del mercado de
tierras explica por qué en su país es posible la libertad mercantil del
suelo: "las fuerzas del mercado y las empresas privadas funcionan bien en
los Estados Unidos debido o gracias a dos cosas: primero a que existe una
amplia distribución de recursos y bienes, y 2 la capacidad de los
ciudadanos para organizarse e influir en la política y así, a través de sus
acciones, conseguir mayor acceso a los recursos y aumentar sus
oportunidades de mejorar el ingreso." (Latin American Land Reforms, The
University of Wisconsin, 1991, Pág. 9 y siguientes)
La conclusión la dá el mismo Dorner: "se puede dejar la economía al mercado
y a la iniciativa privada o individual cuando los recursos económicos y las
oportunidades se han distribuido ampliamente". En México, donde se persigue
paga el Procampo a los rentista, donde los bancos prestan a los rentistas y
a los vendedores de semillas o comerciantes, antes que a los productores,
donde se oprime a los indígenas, donde se regatea una reforma electoral
democrática, donde impera el fraude, y en fin, donde el proceso de los
últimos años no ha hecho sino hacer más pobre a la mayoría, privándola de
recursos y oportunidades, aquí, no se puede dejar a las fuerzas del mercado
ni a la iniciativa privada la marcha de la economía, no se puede seguir
convalidando el espíritu con que alteró al artículo 27 para liberalizar la
propiedad o la tenencia de la tierra, ni poner por encima de la justicia la
capitalización. O como dice Dorner: La reforma agraria está en la orden del
día cuando la situación refleja que las fuerzas del mercado operan en un
sistema caracterizado por una distribución desigual de recursos y
oportunidades. Por todo esto es que viene al caso hacer un recuento somero
de lo que ha caracterizado a las políticas agrícolas y agrarias, dentro de
las cuales se inscribe tanto la forma de tenencia, incluida la posibilidad
de las tierras ociosas, como las actividades de fomento y de subsidio.

1.2. La evolución de la tenencia de la tierra y la política agraria, según
los periodos presidenciales 1920-2010
A continuación haremos una relatoría de la política agraria y la política
agrícola que se ha realizado en nuestro país, primero como origen de un
movimiento armado y después como resultado de éste, con objeto de buscar
mayor claridad a los acontecimientos se ordena por administraciones
presidenciales, esto nos permitirá identificar el momento político en que
se tomaron las decisiones.
Álvaro Obregón (1 dic.1920 a 30 nov. 1924). Con este presidente se inicia
un ciclo de relativa estabilidad ya que desde 1910 por primera vez se
cumple totalmente el periodo presidencial constitucional de cuatro años. Le
precedió en el cargo Adolfo de la Huerta quien estuvo en la presidencia del
20 de mayo al 30 de noviembre de 1920, es decir solamente seis meses, sin
embargo fue tiempo suficiente para decretar la Ley de Tierras Ociosas.
Con este espíritu el Congreso de los Estado Unidos Mexicanos el 23 de junio
de 1920 decretó la Ley de Tierras Ociosas que en lo medular dice:
"Art. 1o.- Se declara de utilidad pública el cultivo de las tierras de
labor. Por lo tanto, la Nación podrá en todo tiempo disponer temporalmente
para fines agrícolas de aquéllas que sean laborables y que sus legítimos
propietarios o poseedores no cultiven.
"Art. 2o.- Todas aquellas tierras que sus dueños o poseedores no hayan
barbechado o puesto en cultivo, pasadas las fechas que marca la Ley para su
preparación y siembra, quedarán por ese sólo hecho a disposición de los
Ayuntamientos para los efectos de la presente Ley.
"Art. 3o.-Se consideran como tierras incluidas en el artículo que precede,
todas las que en años anteriores hayan sido cultivadas en siembras anuales
de cualquiera naturaleza, durante el temporal de aguas o por el sistema de
riego, de humedad, etc., y las tierras que los vecinos denuncien como
susceptibles de ser abiertas al cultivo en el temporal de lluvias;
exceptuándose sólo las siguientes:
a).- Las tierras de agostadero y pasto en servicio, y
b).- Las tierras de plantas vivaces y de bosques que deben conservarse
según las Leyes de la materia.
"Art. 4o.- Los Ayuntamientos dispondrán de las tierras a que aluden los
artículos 2º. y 3º., únicamente para el efecto de darlas en aparcería o en
arrendamiento a quienes las soliciten. Serán preferidos para la concesión
de tierras ociosas, los vecinos del Municipio de su ubicación.
"Art. 5o.- Las Legislaturas de los Estados, tomando en consideración las
costumbres del lugar, clima, la naturaleza del cultivo, etc., dentro del
plazo de un mes, a contar de la promulgación de esta Ley, fijarán para cada
región las fechas en que terminen para los propietarios o poseedores de
terrenos, los periodos de preparación y de siembra; de modo que los
usuarios de las tierras ociosas puedan todavía utilizarlas. Si no estuviere
en funciones la Legislatura, podrá fijar el término la Comisión Permanente
y donde no haya Legislatura, lo harán los Gobernadores Provisionales"
Con el cobijo de esta Ley Federal los gobiernos de los estados decretaron
sus respectivas Leyes Reglamentarias ajustándolas a las condiciones
específicas de cada entidad. Y llegaron a tal grado de precisión que
contenían calendarios de actividades según el tipo de cultivo, debiéndose
de respetar para no caer en el concepto de tierra ociosa, cuando por
necesidades del cultivo se debían dejar descansar un tiempo los terrenos,
los propietarios o usufructuarios debían reportarlo con anticipación.
Con José López Portillo como presidente en 1981 se abroga la Ley de Tierras
Ociosas de 1920 al propio tiempo que se derogan los artículos del 71 al 93
de la Ley de Fomento Agropecuario, medidas con las cuáles el término
tierras ociosas no vuelve a parecer en la legislación agraria, esta
decisión obedeció al criterio de que el reparto agrario ya había concluido
y ahora se iniciaba el proceso de incrementar los rendimientos .

Otros antecedentes. Antes de un mes de haber llegado a la presidencia de la
república, el 28 de diciembre de 1920 Obregón había promulgado la Ley de
Ejidos con la intención de formalizar la tan ansiada repartición de
tierras. Consta de 42 artículos y 9 Transitorios, su objetivo era
reglamentar la restitución o dotación de tierras a pueblos, rancherías,
congregaciones, comunidades y demás núcleos de población. Esa Ley establece
con precisión los supuestos en que deben basarse estos actos, los
requisitos que deben cumplir los solicitantes y el concepto legal de Ejido
para denominar a las superficies entregadas. Sobresalen por su importancia
definitoria los siguientes conceptos:
– Dotación cuando el solicitante no tiene propiedad.
– Restitución, cuando el solicitante fue propietario del terreno antes
de junio de 1856.
– Que el solicitante haya sido expulsado de otra actividad y por tanto
es desempleado.
– Casos en que la solicitud es negada.
– Esas dotaciones o restituciones se llamarán ejidos.
– Criterios para hacer el deslinde o trazo.
– Definición de tierras de uso común en el ejido.
Había cierto ambiente de inestabilidad, motivo por el cual Estados Unidos
le escatima el reconocimiento oficial, pero aún así el gobierno mexicano
decide trabajar en la reconstrucción del país y de las instituciones. Se
negociaron entonces acuerdos internacionales en lo referente a la deuda
pública, y se inicia el reparto agrario, constituyéndose las primeras
organizaciones sindicales. Se crea la Secretaría de Educación Pública con
José Vasconcelos al frente, se promueve una imagen de mexicanidad nunca
vista anteriormente, muy diferente al ambiente afrancesado del porfirismo.
Los muros de los edificios públicos se empiezan a llenar de murales con
motivos revolucionarios y populares. Se crean escuelas, publican libros y
la alfabetización surge con fuerza. Al propio tiempo empiezan a desaparecer
viejos caudillos maderistas y revolucionarios, unos por fusilamiento y
otros por medio de celadas y traiciones.
Cuando llega el tiempo de la sucesión, el ejecutivo se ve presionado por
los estadunidenses para que a cambio de su reconocimiento firme los Tratado
de Bucareli por medio de los cuales acepta la no retroactividad del
Artículo 27 constitucional en lo referente a los yacimientos de petróleo,
lo que significó que se respetarían los derechos de las empresas petroleras
americanas otorgados por Porfirio Díaz.
En 1922 se decreta el Reglamento Agrario que introduce por primera vez en
la legislación la definición de las extensiones de tierra que no pueden ser
afectadas por efecto de la dotación de ejidos y que en consecuencia definen
la hoy llamada pequeña propiedad. (González 2009)
E. N. Simpson y A. Bassols B. Coinciden al señalar que Álvaro Obregón se
vio presionado por dos extremos, por una parte Estados Unidos y los
hacendados mexicanos, quienes presionaban para que la reforma agraria no
fuera demasiado lejos en el reparto de tierras; y por el otro extremo por
el Partido Nacional Agrarista que advertía que la verdadera estabilidad se
lograría en la medida en que los gobiernos establecieran una política
agraria consecuente y eficaz. Sin embargo también es cierto que Obregón,
aunque convencido de la necesidad de las reformas, defendía la idea muy
personal, al igual que otros jefes revolucionarios, de que el porvenir le
pertenecía a los pequeños propietarios con explotaciones capitalistas que
ya empezaban a surgir con mucha fuerza.
En sus cuatro años de gobierno repartió 1, 728,686 has para 164,128
beneficiarios, esto representó 31.5% de labor y el 68.5% no laborable, del
total sólo el 3.1% fueron de riego el resto de temporal. (Reyes 1979)

Plutarco Elías Calles (1 dic 1924 a 30 nov 1928). El ambiente político aún
es de acomodo de las fuerzas revolucionarias, la conformación de grupos y
de intereses es más importante que la construcción de instituciones. Sin
embargo, la construcción de una política agraria continúa y el 23 de abril
de 1927 se promulga la Ley de Dotaciones de Tierras y Aguas, consta de 196
artículos y 2 transitorios. Establece el derecho de todo poblado menor de
diez mil habitantes de poseer tierra y agua en cantidad suficiente y
reafirma el derecho de los despojados a ser restituidos. Define la
competencia de las autoridades agrarias que serán las responsables del
proceso de restitución estableciendo la siguiente jerarquía: en primer
lugar el Presidente de la República, le sigue la Comisión Nacional Agraria;
los gobernadores de los estados; las Comisiones Locales Agrarias; las
Delegaciones de la Comisión Nacional en los estados y los Comités
Particulares Ejecutivos. Esta misma Ley establece los procedimientos para
la elaboración de los planos al interior de los ejidos. Por lo que se
refiere al reparto agrario, Calles casi duplicó lo entregado por Obregón
con 3.1 millones de hectáreas de las cuales eran de labor solamente el
30.4%.
En el rubro de financiamiento en 1924 emite la Ley General de Instituciones
de Crédito y Establecimientos de Crédito y en 1926 la ley de Crédito
Agrícola. La primera constituyó el soporte legal para la construcción del
sistema financiero mexicano, indispensable para el fomento y desarrollo de
la actividad económica del país, mientras que la segunda sienta las bases
para el establecimiento de la institución crediticia más importante del
siglo XX en apoyo a la actividad agrícola que fue el Banco Nacional de
Crédito Agrícola (BNCA) que viene a sustituir a la Caja de Préstamos creada
por Díaz. En la creación de este Banco participaron el gobierno federal,
estatal y empresarios privados, sin embargo la toma de decisiones siempre
la tuvo la federación, su orientación fue de preferencia hacia el sector de
propietarios privados ya que el 94% de los créditos fue dirigido a ese
sector mientras que las asociaciones y ejidatarios sólo pudieron disponer
de la diferencia. Es importante señalar que mientras los ejidatarios y
organizaciones destinaban casi la totalidad de sus créditos al avío, los
empresarios privados incluían la adquisición de terrenos, obras de
irrigación y almacenes. (Aguilar 2010).

Emilio Portes Gil (1 dic 1928 a 4 feb 1930). Es nombrado presidente
interino a la muerte de Obregón quien ya era presidente electo. Su mandato
solo dura 14 meses, no obstante el reparto ya tenía una dinámica propia y
por ello se entregaron 2.4 millones de has. En la cuestión legal no hubo
contribución alguna al respecto. (Reyes 1974)

Pascual Ortiz Rubio (5 feb 1930 a 2 sep 1932). Propuesto por Calles, pero
sin el apoyo de ningún grupo político, su estadía en la presidencia es de 2
años y medio que se caracterizaron por su subordinación irrestricta a
Calles, hecho que provoca su renuncia para salir al extranjero. Su única
contribución a la legislación agraria consistió en la expedición de un
decreto por medio del cual se reforma el Artículo 10 de la ley de 1915 para
negar el derecho de amparo a los propietarios afectados y que sólo se les
reconociera el derecho a indemnización.
En materia de reparto continúa pero a un ritmo menor que antes. En lo
referente al desarrollo de sistema crediticio se da un vuelco interesante
ya que el Estado le otorga preferencia a los ejidatarios organizados y
cooperativistas ampliando además el destino de los recursos hacía más
actividades considerándolos clientes exclusivos modificando para ello la
Ley de crédito Agrícola en 1931, con lo que los agricultores privados son
excluidos como sujetos de crédito. Esta acción en lugar de propiciar la
organización de los privados, ocasionó que éstos recurrieran a la banca
privada y en el financiamiento informal.

Abelardo L. Rodríguez (3 sept. de 1932 a 30 nov. de 1934). Es nombrado
presidente sustituto por el Congreso con la consigna de preparar la
sucesión de 1934 sin sobresaltos. El 12 de abril de 1934 promulga el Código
Agrario por medio del cual se establece que las dotaciones de los núcleos
ejidales no prescriben y tampoco serán sujetos a algún tipo de compra
venta. Dice textualmente "…y por lo tanto, no podrán en ningún caso ni en
forma alguna, cederse, traspasarse, arrendarse, hipotecarse o enajenarse,
en todo o en partes…" de igual manera protege a la pequeña propiedad de
hasta 50 hectáreas. El reparto continúa sin grandes cambios.
El financiamiento continúa con su proceso de adecuación ya que la Ley de
1931 no brindó los resultados esperados y en 1934 se modifica con lo que se
suprimen las Sociedades Cooperativas, se refundan las Sociedades Locales y
Uniones de Sociedades Locales dando paso a las Sociedades de Interés
Colectivo Agrícola, se autoriza la construcción de pequeñas obras de
irrigación y vivienda para los campesinos, entre otros, con todo esto el
crédito sigue centralizado en el BNCA.

Lázaro Cárdenas del Río (30 nov de 1934 a 30 nov de 1940). A partir de
Cárdenas el periodo presidencial será de seis años. Sin duda alguna se le
conoce como el presidente agrarista, su visión sobre los problemas del
campo le merecen el reconocimiento de investigadores y historiadores. Su
obra se puede sintetizar en que:
Repartió el doble de tierras que todos los presidentes que le antecedieron
desde 1911 llagando a entregar 20.1 millones de hectáreas a 775,845
beneficiarios, cifras que representan el 26.7% de lo repartido hasta 1966.
(Reyes 1974)
Se modifica el Artículo 27 constitucional el 6 de diciembre de 1937 para
otorgar jurisdicción federal al conflicto por límites, creando los
procedimientos para llevarlos a cabo.
En diciembre de 1935 por sugerencia de Cárdenas se reforma por tercera
ocasión la Ley de crédito Agrícola con base en la cual en 1936 crea el
Banco Nacional de Crédito Ejidal, con el propósito de financiar a las
Sociedades de Crédito Ejidal por lo que ahora el BNCA brindará solamente
atención a pequeños y medianos productores particulares. Como complemento
al sistema financiero, dispone la creación del Banco Nacional de Comercio
Exterior en 1937. Con esta estructura crediticia se pudo canalizar un
promedio de sesenta y un millones de pesos lo que representó un incremento
del 28% respecto al año 1935 que fue el año récord del crédito destinado al
campo desde la fundación del BNCA.
Como parte sustancial del PNR surge en 1938 la Confederación Nacional
Campesina que agrupó a las principales organizaciones campesinas
principalmente ejidales pero que agrupaba también a solicitantes de
tierras, fue fundada desde el aparato gubernamental para establecer su base
de poder y su legitimidad.
La inversión pública para el fomento agropecuario llegó a 749 millones de
pesos, que representa el 18% del total de la inversión en el sexenio.
(Reyes 1974)
Promulgación del Código Agrario integrado por 334 Artículos y seis
transitorios. (González 2009) en este código destacan las siguientes
aportaciones:
Establece que pasaba a ser propietario y poseedor en derecho en los
términos de dicho Código de las tierras y aguas que la resolución les
concediera. Reafirma que este tipo de propiedad es inalienable y que en
forma alguna se podría embargar, enajenar, arrendar, hipotecar o gravar y
que toda operación en ese sentido sería desconocida por toda autoridad.
Detalla el procedimiento que permite permutar entre parcelas y/o ejidos.
Define los derechos individuales dentro de la propiedad social ejidal.
Así también aclara en que situaciones y quienes pueden, en un momento
determinado, arrendar sus parcelas.
Dentro del proceso de restitución señala las superficies que serán
respetadas en beneficio del propietario, reafirmando la pequeña propiedad
en 50 hectáreas.

Viene entonces la crisis de 1929 que impactó de manera significativa al
campo mexicano, James W. Wilkie (citado por Reyes 1974) escribió:… "La
depresión fue un golpe al pensamiento económico mexicano, con su creencia
de que México podía seguir siendo una nación agrícola exportadora-
importadora… los efectos de la depresión fueron tanto económicos como
políticos, un clamor público para aliviar la suerte de las masas, dio a
Cárdenas la postulación para la presidencia en 1933" Se tenía entonces,
como hoy, la convicción de que sólo las grandes explotaciones eran
suficientes para producir nuestros alimentos y que el sistema ejidal y los
pequeños campesinos debían desaparecer. La política agraria de Cárdenas se
explica en base a tres factores que definían el ambiente de la época: a)
ante el impacto de la depresión en la agricultura los empresarios empezaron
a fijarse en la industrialización y a hablar de mercado interno, b) la
creciente militancia de las organizaciones campesinas recordaban a los
gobernantes su compromiso contraído con la legislación agraria y, c) la
estabilidad política del país requería de la participación de las masas
campesinas para integrarse al nuevo sistema político nacional.
Sin embargo, pese a tener de su lado a grandes sectores de la población y
contar con marco jurídico que le permitía llevar a cabo una amplia reforma
agraria se tuvo que enfrentar a los grupos de poder por la vía de las
armas, entregó fusiles a los campesinos para convertirlos en sus propios
defensores ante el embate de latifundistas y grupos de poder, y para 1940
ya se contaba con reservas rurales estimadas en 60 mil campesinos, todos
armados y con caballos (Reyes 1974). Por medio de engaños y presiones se
aprobó la figura de Inafectabilidad Ganadera, por medio de la cual surgió
el neolatifundismo, tanto en temporal como en riego. Las cifras atestiguan
cómo a partir de esta disposición la participación ejidal bajó tanto en el
reparto como en la tenencia de superficie. En tierra de labor bajó del
47.4% a 44.1% y en tierras de riego de 57.3% a 49.8%. Al decir de Silva
Herzog , "la Revolución Mexicana se encontraba ya en plena declinación"
(Silva 2007).

Manuel Ávila Camacho (1 dic 1940 a 30 nov 1946). Hereda de Cárdenas una
sociedad dividida y confrontada, ya que los grupos de poder le crearon una
imagen de comunista y beligerante, en gran medida causada por algunos de
sus seguidores, quienes en ocasiones cometían excesos, con él termina,
literalmente, la "revolución mexicana" y comienza la "revolución hecha
gobierno" decían los críticos de la época. Ávila Camacho sustituye el
enfrentamiento por una intensa relación con los Estado Unidos. Pacta un
acuerdo para enviar obreros agrícolas para sustituir a los que están en el
frente de batalla. La segunda guerra mundial favorece a la economía
mexicana, pues se empiezan a fabricar artículos industriales que antes se
importaban, se surte de materias primas y productos manufacturados al
vecino país que se encontraba en guerra. Con todo ello el gobierno se
limita un tanto en el reparto agrario, retoma el ritmo que tuvo antes de
Cárdenas y los apoyos políticos se vuelven mínimos, la agricultura en
general pasa a segundo término y el futuro concede prioridad a la
industria. Los recursos se vuelcan a esta rama de la economía. Desde la
entrevista Díaz-Taft no se habían saludado personalmente los mandatarios de
los dos países. Se renegocia entonces la deuda pública, se reglamenta el
comercio bilateral y por supuesto todo el petróleo se destinó a partir de
entonces a los Estados Unidos. Esta estrecha relación de "cooperación
bilateral" permanece hasta ahora.
Se reforma el Artículo 27 constitucional para añadir que la nación también
es dueña de las aguas que se encuentren en el territorio nacional en
cualquiera de sus formas, así como de las costas. Este presidente repartió
5.97 millones de hectáreas.
Sin embargo, se promulga el Código Agrario en diciembre de 1942 por medio
del cual se avanza en la titulación individual para dar mayor seguridad al
ejidatario. A diferencia del Código anterior, éste, aunque de manera muy
incipiente, permitía la contratación de mano de obra para la realización de
trabajos eventuales. Constaba de 362 Artículos y seis transitorios. Lo
sobresaliente del documento es que a lo largo del articulado sólo se
refiere a las modalidades de propiedad y las causales de derechos en todas
las situaciones posibles. No toca en absoluto el aspecto de la producción,
de la organización o de figuras asociativas para la obtención de créditos o
adquisición de insumos y venta de cosechas.
De la misma manera se fortalece jurídicamente la pequeña propiedad
ofreciéndole mayores garantías, este Código permaneció vigente hasta 1971
que fue sustituido por la Ley Federal de Reforma Agraria. La política rural
de este gobierno contempló acciones por medio de las cuales se incrementó
la investigación científica para mejorar los rendimientos y se le dio mayor
impulso a la utilización del riego.
Así también recibió de Cárdenas un aparato financiero impecable por medio
del cual pudo canalizar diez veces más recursos que su antecesor. En 1942
se expide una nueva Ley de Crédito Agrícola con la que se reducen los
intereses del 8 al 4% a los créditos destinados a cultivos básicos como el
maíz, frijol y trigo, junto con esto se incrementan los montos de los
créditos de 38 al 50% sobre el valor del predio y los montos máximos a
otorgar de veinticinco mil a cincuenta mil pesos. (Aguilar 2010)
Con Ávila Camacho termina la época de los militares y se inicia la de los
civiles, de 1940 al 2000 se institucionaliza la revolución y se inicia
propiamente la conformación de la nación estado. (La herencia entregada a
la oposición al finalizar el siglo XX es abundante, narcotráfico, 40
millones de pobres, una deuda impagable, una actividad económica y de
comercio atada a los intereses transnacionales, corrupción galopante además
de una descomposición social alarmante. (Villalpando y Rosas 2010)

Miguel Alemán Valdés (1 dic 1946 a 30 nov 1952). Fue un rico empresario que
incursionó en la política, sus amigos eran empresarios y con ellos hizo
jugosos negocios. El campo le tenía sin cuidado al igual que al grupo en el
poder, ahora el objetivo era impulsar la industrialización del país, aunque
para ello se cometieran las mayores pifias y marrullerías, se crearon así
empresas pobres con empresarios ricos; por tal motivo cuando la economía
nacional se abre a la globalización no se tuvo la suficiente
competitividad, la industria nacional más bien era un conjunto de
comerciantes especuladores.
En materia agraria su obra consistió en modificar el Artículo 27 para
instituir el derecho de Amparo y establecer criterios para la
inafectabilidad ganadera que representó un fuerte freno a la entrega de
tierra a los campesinos, pues con este mecanismo legal el terrateniente se
podía inconformar y entablar juicios que duraban décadas. Su aportación al
reparto agrario fue de 5.4 millones de has, el mismo promedio de los
presidentes anteriores y futuros. Sin embargo también continuó la política
de irrigación, crea las comisiones del Papaloapan y del Tepalcatepec, y la
comisión Nacional del Maíz para estimular la producción. El neolatifundismo
se afianzó sustancialmente en este sexenio, sobre todo en terrenos con
infraestructura de riego donde se acapararon grandes extensiones al amparo
de una legislación que permitía la posesión de grandes extensiones bajo un
mismo apellido, se trataba de "grupos familiares" (Reyes 1974)

Adolfo Ruiz Cortines (1 dic 1952 a 30 nov 1958). Los biógrafos de este
presidente narran anécdotas chuscas e ingeniosas que eran propias de una
personalidad lúdica, sin embargo en materia de administración difícilmente
dan cuenta de decisiones trascendentales o acciones de gobierno dignas de
mencionarse. En materia agraria no modificó ni creó disposición alguna para
continuar el proceso de evolución de reforma agraria, sólo se limitó a
repartir 5.8 millones de hectáreas, por ser ya parte de la maquinaria
burocrática y a fortalecer a la CEIMSA (antecedente de CONASUPO) con lo que
reguló en parte el mercado de algunos productos agrícolas. (Villalpando
2010)

Adolfo López Mateos (1 dic 1958 a 30 nov 1964). Este sexenio resultó
irrelevante en materia agraria. El presidente aprovechó la situación
económica floreciente para llevar la imagen de México ante el mundo. El
país se encontraba en la cúspide del "milagro mexicano" con altas tasas de
crecimiento del PIB, equilibrio financiero, una planta productiva
exportadora y un ambiente cultural altamente creativo, sin embargo en las
entrañas la problemática social se encontraba en ebullición, se reprimió un
movimiento magisterial al igual que el de ferrocarrileros por el solo hecho
de pedir mejores ingresos e independencia en la organización gremial que el
estado corporativo les negaba. El clima de represión fue tan despiadado que
llegó a matar a mansalva a un líder campesino que sólo pedía restitución de
tierras para su comunidad, Rubén Jaramillo fue asesinado por el ejercito
dentro de su humilde casa junto a sus hijos y su esposa embarazada.
No modificó la legislación, pero en esos años se habló con insistencia de
la necesidad de llevar a cabo una reforma agraria integral, pues se
argumentaba que el reparto de tierras no era suficiente y que debía
acompañarse al productor con créditos, modernas tecnologías y mejoramiento
de procesos. Esta iniciativa surge en Punta del Este, Uruguay, como reclamo
del campesinado latinoamericano. El planteamiento suena bien, sin embargo
para los investigadores como Ramón Fernández y Fernández no es pertinente
"…porque este sesgo está negando que exista un problema agrario actual.
Está echando la solución hacia otros sectores, está confundiendo el
problema agrario con el problema agrícola (Fernández 1968).
Se aceleró entonces el reparto agrario al entregar 9 millones de hectáreas
casi el doble que en otros sexenios, se crearon los ejidos ganaderos y
forestales, y se procuró mejorar los trámites. Se modificó en dos ocasiones
el artículo 27 constitucional, la primera para ampliar los conceptos que
definen la propiedad del Estado sobre tierras y aguas, abriendo la
posibilidad de que extranjeros puedan tener propiedades en territorio
nacional, con excepción de 100 kilómetro en las franjas fronterizas y 50 en
las zonas costeras. La segunda, se refiere a confirmar que todo lo relativo
a la energía eléctrica pertenece a la nación, esto en preparación de la
nacionalización de la industria eléctrica. Nada comparado al impulso a
otras actividades económicas.

Gustavo Díaz Ordaz (1 dic 1964 a 30 nov 1970). El carácter pragmático del
presidente lo obligó a tomar decisiones radicales. Desde su campaña a la
presidencia declaraba" la reforma agraria es integral o no es reforma
agraria" en congruencia con esta tónica lleva a cabo varias acciones
importantes: a) Funda el Banco Nacional Agropecuario con el objetivo de
fortalecer el crédito oficial hacia los ejidatarios y pequeños
propietarios; b) impulsa el crecimiento de una industria nacional de
fertilizantes; c) lleva la electrificación a pequeñas poblaciones rurales;
d) entrega más de 18 millones de hectáreas en beneficio de 64,588
ejidatarios, casi la misma cantidad que distribuyó L. Cárdenas y e) declara
públicamente que el reparto agrario se ha terminado, ya no hay más tierras
que repartir.
Crea el Programa Nacional Agrario con el objetivo de terminar formalmente
con el reparto para lo cual se compromete a hacer un estudio exhaustivo
sobre la disposición de tierras disponibles y levantar un censo por medio
del cual se pueda concluir con el rezago y regularizar los terrenos
ejidales y pequeñas propiedades. El gran problema que enfrentó fue la falta
de personal técnico, ingenieros y topógrafos. Para cubrir 1,500 plazas
disponibles se lanzaron convocatorias en los principales diarios, acudieron
solamente 300. Como es lógico después de 50 años de reparto agrario al
final lo que entregaban era pastizales, fundamentalmente. En el
Departamento Agrario (DAAyC) existían 10 mil solicitudes de grupos
campesinos que ya tenían mandamiento negativo en primera instancia, muchas
de ellas ya dictaminadas por el Cuerpo Consultivo Agrario, pero por razones
políticas no se informaba a los solicitantes los resultados, manteniéndolos
en la incertidumbre.(Aguilar 2009) Declaró en su primer informe de
gobierno: "Nada grato es para un presidente, la tarea de informar
negativamente a un grupo de campesinos solicitantes de tierras… si al final
resulta negativa, para ellos también duro será enterarse, pero consideramos
que es preferible a la insegura e indefinida espera".

Luis Echeverría Álvarez (1 dic 1970 a 30 nov 1976). Recibe la presidencia
de la República en condiciones políticas muy deterioradas por la actuación
de Díaz Ordaz en lo que hoy conocemos como el movimiento del 68. Con la
intención de contrarrestar la imagen negativa de su antecesor inicia su
administración con una serie de declaraciones en contra de empresarios
industriales y agropecuarios, sobresale entre éstas la reprimenda que les
hizo a los dueños de ingenios azucareros, declaraciones que fueron muy
difundidas por todos los medios publicitarios. Después de las palabras
pasó a los hechos, empezó a atacar los intereses de los empresarios, un
caso emblemático fue la expropiación de 125 mil hectáreas de bosque
propiedad de Carlos Truyet en el estado de Chihuahua y que fue distribuida
entre ejidatarios, creando un gran ejido colectivo llamado "El Largo". La
materialización de sus iniciativas requirieron de financiamiento, pero como
no hubo una reforma fiscal previa para obtener recursos, entonces acudió al
expediente fácil de emitir billetes y contratar deuda pública. Su discurso
y manera de actuar le valió el calificativo de populista, se enemistó lo
mismo con la derecha que con la izquierda, sus programas nunca fueron
consensuados con los grupos involucrados y por el contrario chocó con todas
las fuerzas sociales. Trató de imprimir un sello agrarista a su gobierno
proclamó la Ley Federal de Reforma Agraria (LFRA) en abril de 1971 a quien
él mismo calificó de "La nueva mística de la revolución mexicana". Esta Ley
constaba de 480 artículos y ocho transitorios, y permaneció vigente hasta
febrero de 1992. Para su aplicación crea la Secretaría de la Reforma
Agraria (antes Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización) con una
Subsecretaría de Organización y Capacitación que contaba con
Subdelegaciones de Organización en todos los estados de la República, la
contratación de profesionistas fue masiva. Además se constituye el
Instituto Nacional de Capacitación (INCA), organismo encargado de llevar a
cabo un vasto programa de capacitación a funcionarios públicos y a
campesinos. Crea el FONAFE, que es el Fondo Nacional de Fomento Ejidal
encargado de financiar los proyectos emanados del INCA y de la
Subsecretaría de Organización. Además, para cada proyecto que consideraba
estratégico o importante le constituyó un fideicomiso que le proveyera de
recursos, cabe decir que sólo el de Cancún fue exitoso, y los demás sólo
sirvieron como fondo de financiamiento de especuladores y vividores, como
el caso de Bahía de Banderas en Nayarit. Su política de expansión
inmoderada del gasto público ocasionó una devaluación de grandes
dimensiones, ya que la paridad pasó a 40 pesos por dólar, se termina así
con un periodo de veinte años de estabilidad presupuestal y financiera que
mantuvo la paridad del peso respecto al dólar en $12.50 , conocido este
periodo como "desarrollo estabilizador" y también como "milagro mexicano" .

La LFRA, a diferencia de los códigos y disposiciones promulgadas hasta ese
entonces tuvo las siguientes aportaciones.
– Incluye por primera vez en la legislación agraria el concepto de
planeación.
– Los temas netamente agrarios de dotación y restitución de tierras son
detallados con muy alto nivel de precisión, dictando medidas que preveían
cualquier situación posible.
– Castiga severamente al ejidatario que se atreva a sembrar
estupefacientes.
– Establece las asambleas de programación, con el objetivo de evaluar el
ciclo terminado y programar el siguiente.
– Se establece como obligatoria la Parcela Escolar.
– Se instituye la Unidad Industrial de la Mujer, que serviría para la
siembra de hortalizas y especies menores para el autoconsumo, así como
para el fomento de agroindustrias. Además de las disposiciones legales se
destinó personal y financiamiento que lo hicieran efectiva esta
iniciativa.
– Se brinda toda clase de facilidades para que los ejidos, a través de sus
autoridades, reciban financiamiento.
– Se crea el Fondo Común con los remanentes de la explotación de los
recursos.
– Se instituye el FONAFE Fondo Nacional de Fomento Ejidal como mecanismo
de financiamiento a actividades productivas.
– Se fomenta la comercialización de la producción, las industrias rurales
y se otorgan garantías para las transacciones financieras.
– Se mide la rentabilidad de la producción ejidal para conocer su
desempeño.
– En febrero de 1975 se creó oficialmente la comisión Nacional
Coordinadora del Sector Agropecuario (CONACOSA) como una oficina
dependiente directamente de la presidencia pero sin atribuciones
administrativas, coordinaba los distintos planes y proyectos de las
dependencias involucradas en la actividad rural. Sus grandes objetivos se
centraron en lograr el abastecimiento y autosuficiencia de productos
básicos, incrementar el empleo, procurar la redistribución del ingreso la
retención de la mano de obra en el campo y evitar la dependencia respecto
al mercado internacional.
En 1974 la CONACOSA que era entonces un gabinete consultivo dependiente del
presidente de la república, elaboró el Plan Nacional Agrícola cuya
importancia radicó en que estableció las acciones coordinadas que debían
seguirse para alcanzar la autosuficiencia de productos básicos en 1976,
incorporando de manera destacada la agricultura de temporal. Sin embargo,
al no presentarse aún una situación de crisis de alimentos tampoco había
una premura por lograr resultados inmediatos y la Comisión se convirtió en
un gabinete agropecuario paralelo pero más pequeño, duplicando funciones e
información ya que no contaba con atribuciones operativas y en consecuencia
carecía de poder de mando, ningún secretario de Estado se subordina a las
instrucciones de un asesor por más cercanía que pueda tener con el
presidente de la República. Lo que no tiene la mínima discusión es que en
ella participaron ideólogos y técnicos altamente calificados y conocedores
de los problemas del campo. De los resultados concretos obtenidos están los
estudios en que se basó la fusión de la SRH y la SAG creando la SARH, así
como la fusión de la banca oficial creando el BANRURAL con sus doce
gerencias regionales. Para 1976, último año del sexenio echeverrista, la
situación política del campo era realmente insostenible, los empresarios
rurales agrupados en la CNPP, COPARMEX, CANACINTRA y el CCE, protestaban
por la inseguridad en la tenencia de la tierra y amagaron al gobierno con
huelgas de producción las cuales fueron cumplidas en algunas regiones, por
su parte los campesinos de la CCI y CNC declaraban que eran utilizados
solamente como apoyo político en lugar de resolver los problemas del campo.
Incluso llegaron a proponer el final del reparto agrario para avocarse al
incremento de la productividad.

José López Portillo (1 dic 1976 a 30 nov 1982). Al iniciar su
administración, como presidente, López Portillo recibió la presidencia del
país en una situación económica y política muy deteriorada debido a la
crisis económica generada por su antecesor, la recesión que se iniciaba en
1976, además de la devaluación del peso y los convenios firmados con el
Fondo Monetario Internacional que comprometían decisiones políticas.
Durante su sexenio se establecieron tres medidas para intentar superar la
situación:
1) Reforma económica llamada Alianza Para la Producción, que consistió en
la concertación de acciones con los empresarios y con los trabajadores;
b) Reforma Administrativa, que además de agilizar la actuación del aparato
público incorporaba un Sistema Nacional de Planeación y,
3) Reforma Política, que propuso en adoptar diversas medidas para legitimar
la acción del Estado, tal vez una de las más emblemáticas fue la
legalización de partidos y organizaciones de izquierda además de una
amnistía a detenidos políticos.
Abordaremos el tema económico para que nos sirva de base y así comprender
con mayor claridad la política agropecuaria y en particular la estructura y
papel que jugó el SAM en el sexenio lopezportillista. Las tasas de
crecimiento durante el periodo 1976-1982, medidas por el incremento del
Producto Interno Bruto (PIB) a precios constantes de 1970, fueron en
general elevadas, pasando del 3.4% en 1977 al 7.9% en 1981, cifra que nunca
más se presentó en los sexenios siguientes, ni por supuesto en el sexenio
de Fox. El impresionante crecimiento del PIB se explica en buena medida
debido al impulso que representaron la explotación y la producción
petrolera industrial y a un endeudamiento externo que se triplicó. En 1982,
la economía mexicana se derrumba y volvemos a entrar en crisis. Por vez
primera desde la década de 1920 no hubo crecimiento en la economía, sino
una caída del 0.5% en el PIB. La tasa promedio de crecimiento durante estos
seis años fue de 6% contra un 3.25% en que creció la población.
Recientemente -con Vicente Fox- crecimos a un promedio de 0.6%, mientras
que la población lo hizo tres veces más. Aquí, nos hacemos varias
preguntas. ¿Fue mejor o peor el sexenio de López Portillo respecto a los
posteriores? ¿Se puede crecer sólo con estabilidad macroeconómica y sin
endeudarse con el exterior? ¿Son indispensables las reformas estructurales
a las que repetidamente se hace mención actualmente?
Lo que sucedió durante el sexenio de López Portillo es que se siguió
presentando un crecimiento sin desarrollo, es decir, hubo crecimiento
económico y mayor concentración del ingreso. El desarrollo socioeconómico y
sustentable siguió ausente y los principales problemas económicos y
sociales, lejos de resolverse, se agudizaron, tales como mayor inflación,
incremento de la deuda externa pasando de 20 mil millones y llegando a casi
60 mil millones de dólares, aumento del desempleo y subempleo, deterioro
salarial, precaria atención a la salud y educación, entre otras finuras. El
sector agropecuario con López Portillo tuvo un crecimiento de 3.3% anual
promedio, obteniendo una participación respecto al PIB de 9.1%, que es
menos de la mitad comparada con el sexenio de 1941-1946 (18.9% Ávila
Camacho) y más del doble de la que hay actualmente (4.2% con Fox). López
Portillo creó el Sistema Alimentario Mexicano (SAM) que pretendía resolver
los problemas de producción, distribución y consumo de alimentos; además,
repartió la tercera parte de las tierras que lo que hizo Lázaro Cárdenas,
pero además con la variante que el 95% de éstas no eran aptas para el
cultivo. El buen desempeño del sector industrial en una economía como la
mexicana es de vital importancia, ya que participa con un porcentaje
importante en el PIB, crea empleos, aumenta la innovación y la tecnología,
entre otros efectos. Los gobiernos de México le han apostado desde
principios de los ochenta a un modelo de crecimiento basado en las
exportaciones, mismo que está dando muestras de agotamiento. Durante el
sexenio en cuestión (1976-1982), además de fomentar la exploración,
explotación, refinación y exportación del petróleo, se impulsó la
producción petroquímica básica, que hasta a la fecha -y no por falta de
ganas de varios de nuestros gobernantes de corte neoliberal- sigue en buena
parte en manos del Estado mexicano. Hace veinte años se utilizaba una
política industrial proteccionista logrando que nuestra planta industrial
se volviera cada vez más ineficiente, poco productiva y que ahora ha
resultado poco competitiva a nivel internacional.
Por último, abordaremos aspectos de la política financiera, fiscal y
monetaria de 1976 a 1982. Con López Portillo disminuye el gasto de fomento
económico llegando al 40.5% del total del presupuesto general de egresos,
que es menor al de Luis Echeverría (61.6%). Los gastos administrativos del
gobierno federal absorben 26.3% del total presupuestal, contra 9.1% del de
Luis Echeverría. A partir de 1976, la política financiera ha estado
condicionada por los lineamientos firmados por nuestro país con el Fondo
Monetario Internacional en las llamadas Cartas de Intención, que son
limitantes y nos hace sumamente dependientes de los intereses de dicha
institución. Los ingresos públicos totales se incrementaron notablemente
durante el sexenio de JLP, llegando hasta 46.5% del PIB; ahora -con Fox-
anda cerca del 25%. Por su lado, los impuestos representaban el 13.7%
respecto al PIB; ahora no llegamos ni al 11%. Se recurre de manera
exagerada a la deuda pública que pasa de 19 mil 600 millones de dólares en
1976 a 59 mil millones en 1982. Entonces teníamos altas tasas de
crecimiento, pero con deuda y gracias al petróleo. Los impuestos crecieron
casi 46% anualmente, pero debido principalmente a la inflación.
Uno de los mecanismos utilizados en décadas pasadas por varios países -y
México no fue la excepción- para crecer económicamente fue el de aumentar
el dinero en circulación; en palabras coloquiales, "echar a andar la
maquinita de dinero". Con JLP tuvimos un incremento del circulante
alcanzando un promedio anual de 36.7%, sólo superado por Miguel de la
Madrid y en algunos años después por Carlos Salinas. Este incremento
provoca casi siempre un aumento en la inflación, lo que a su vez hace que
los precios de los bienes y servicios se incrementen, con una consiguiente
disminución en el poder adquisitivo de la mayoría de los trabajadores.
Respecto al tipo de cambio peso/dólar, se sigue con una política de
"flotación", que en realidad significó un proceso continuo de devaluación;
he aquí el proceso: el 17 de febrero de 1982 el dólar se cotizaba a 26.80
pesos; el 1° de septiembre se impone el control de cambios y se nacionaliza
la banca; cuando toma posesión Miguel de la Madrid el dólar se encuentra a
96.50 pesos, y para el primer año de MMH el dólar se cotizaba a 120 pesos.
En este entorno económico nos vamos a referir a un caso que resulta
emblemático para el estudio del sector agropecuario, se trata del Sistema
Alimentario Mexicano (SAM). En 1976 cuando asume la presidencia López
Portillo se enfrenta a una severa crisis política y un creciente déficit de
producción de granos básicos. En su discurso de toma de protesta sugiere la
finalización del reparto agrario y en su lugar iniciar una cruzada por el
incremento de la producción y la productividad en beneficio de los
campesinos, en primera instancia, y de la sociedad toda para asegurarle su
alimentación. Como medida inmediata anuncia la fusión de la Secretaría de
Agricultura y Ganadería (SAG) con la Secretaría de Recursos Hidráulicos
(SRH) para dar paso a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos
(SARH) quien en lo sucesivo será la dependencia encargada de coordinar e
instrumentar las acciones del SAM. Con esta súper secretaría se abarcaría,
a través de los Distritos de Riego y con la creación de los Distritos de
Temporal toda la actividad del sector agropecuario, tanto de los
ejidatarios como de los pequeños propietarios. Ante este hecho la SRA va
perdiendo fuerza, durante el sexenio hubo tres secretarios lo cual habla
del pobre desempeño de la institución que en un esfuerzo de supervivencia
se dedica fundamentalmente a trabajos de organización y capacitación,
inclusive se habló insistentemente sobre la necesidad de su desaparición.
Aunque todos los sectores vieron con agrado la disposición presidencial los
empresarios afiliados a la Canacintra, CNPP y Coparmex exigieron la
devolución de tierras expropiadas y que los programas del SAM no
involucraran sus cultivos de exportación, además mostraron poco interés en
la producción de artículos básicos. Por otra parte la intención
gubernamental era la de reunir en una sola organización a la CNC, UGOCM,
CCI y CAM, incluyendo esta vez a la CNPP para con ello tener un solo
frente para dialogar, negociar y programar acciones, a esta estrategia le
llamó Alianza para la Producción.
1979 fue un año caótico en la producción de granos básicos debido a
factores metereológicos aunado a las deficiencias estructurales del
sector, se tuvo la necesidad de hacer importaciones masivas lo cual provocó
un caos ferroviario ante la escases de bodegas ya que los vagones
permanecieron en calidad de almacenes que además eran rentados. El
presidente declaró sobre la necesidad de ajustar la Ley de Planeación para
definir las atribuciones del sector social y del privado en términos de
producción y se lanzó la idea de que sería el propio gobierno quien se
encargaría de hacer trabajar a los ejidos que no estuvieran produciendo
cuando menos en noventa porciento de su capacidad, lo que causó grandes
recelos. En Oaxaca lo hicieron realidad con diez mil hectáreas consideradas
como ociosas. (Arteaga 1985)
En febrero de 1980 da a conocer formalmente el presidente el inicio de los
trabajos del SAM, pretendiendo con ello calmar el ambiente político con
esta esperanza de solución. Esta estrategia surge desde el interior del
gobierno y no del aparato productivo, esto permite el libre movimiento de
la recién creada SARH como operadora, sin necesidad de tocar la estructura
productiva y en consecuencia los intereses creados. Esto produjo dos
efectos, el primero fue el de no generar más conflictos de los ya
existentes y por otro lado crear un proyecto coyuntural que al final del
sexenio se disolvió sin dejar huella positiva alguna.
La estrategia estaba completa, entre las Secretarías de Programación y
Presupuesto, la SARH, la SRA y el grupo de asesores redactan la Ley de
Fomento Agropecuario de 1981 que le da sustento institucional al SAM,
paralelamente se promulga el Plan Nacional Agropecuario el cual establece
metas cuantificables, tiempos y entidades responsables. Todos estos
instrumentos involucraron a organismos empresariales privados como la
Canacintra, Concanaco, AMB, y Coparmex así como las organizaciones
campesinas CNC, CCI, CNPP y obreros integrados en el CT.
El SAM desapareció el 30 de noviembre de 1982. Sus instalaciones y
programas causaron baja fulminante, incluyendo el sistema de apoyo a la
agricultura de temporal. Al paso del tiempo vale la pena tratar de
dilucidar las causas reales de su desaparición, sobre todo tomando en
cuenta que sus resultados fueron positivos y que la motivación de su acción
era acertada, o sea producir alimentos. Una respuesta fácil e inmediata nos
dice que se debió a la falta de recursos presupuestales ante la situación
caótica en que recibe la administración Miguel de la Madrid.
A reserva de elaborar un estudio a fondo se puede afirmar sin temor a
cometer alguna actitud aventurada, que la desaparición del megaproyecto
obedeció a que su diseño instrumentación y puesta en marcha siempre convocó
a cúpulas y que nunca participaron las bases, ni ejidales ni privadas, fue
el proyecto del presidente no del sector agropecuario. Su motivación en
última instancia fue la de cambiar para permanecer iguales, legitimarse
ante una grave situación de crisis económica y política que de ninguna
manera se mejoró en modo alguno sino todo lo contrario se profundizó.

Miguel de la Madrid Hurtado (1 dic 1982 a 30 nov 1988)
"Si en 1982 algo quedaba de la investidura presidencial, Miguel de la
Madrid se encargó de acabar con ella durante su sexenio. A diferencia de
sus predecesores, su pecado no fue de acción sino de omisión. Quizá la
terrible crisis económica que recibió de López Portillo lo paralizó, y
prefirió no meterse en camisa de once varas" (Villalpando y Rosas 2010).
Recibe una presidencia con 100% de inflación, una deuda externa de 80,000
millones de dólares y una declaratoria de moratoria decretada por su
antecesor, todo ello generado por una caída importante delos precios
internacionales del petróleo. Ya era nuestro principal producto de
exportación. Con una personalidad mas bien grisácea, de la Madrid se dedicó
a maquillar los programas gubernamentales, como el programa de los diez
puntos, el PIRE, sustitución del Plan Global de Desarrollo por un Plan
Nacional de Desarrollo, una campaña moralizadora anticorrupción, la
incorporación del término Integral a todo lo relacionado al medio rural, y
otros por el estilo. Lo único sensato fue reducir sustancialmente el gasto
público, reduciendo sueldos, recortando personal y desapareciendo oficinas
que tenían funciones mas que duplicadas, un adelgazamiento severo. En esa
época se consideró que la opción para los problemas estructurales de la
economía era la apertura comercial para atraer capitales extranjeros, en
agosto de 1986 se firma el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio
(GATT) con lo que iniciamos el penoso viaje a la globalización sin haber
construido la estructura legal y administrativa que le diera sustento a
nuestro aparato productivo, no éramos competitivos en rama alguna, sólo
productores y exportadores de petróleo. (SHCP y FCE 1998)
La situación de la agricultura corrió la misma suerte que el resto de la
economía e incluso empeoró debido a tremenda sequía que se presentó en
1982, que originó una seria caída durante el otoño del mismo año, el PIB
agropecuario decayó 2.9%, la inversión bruta fija en 16.8% y la tierra
cultivada lo hizo en 14.6% consecuentemente el ingreso campesino también se
fue a la baja.
Al año siguiente hubo una recuperación agropecuaria importante, el PIB
creció 4.1% la tierra cultivada en 17.0%, pero el sector externo no
recibió los beneficios en virtud de que hubo necesidad de reponer
existencias por medio de importaciones como resultado de la sequía del 82 y
por su parte los exportadores no pudieron aprovechar la subvaluación del
peso por la misma escases de agua.
De 1983 a 1986 la agricultura sufrió una serie de reveses debido a un
control en los precios de garantía acompañado de un incremento sostenido en
los insumos que provocó descapitalización de los productores situación que
se vio reflejada en la balanza comercial y en el PIB, a pesar de haber sido
buenos años en lo a régimen de lluvias se refiere (Villa Issa 2008). Por lo
que respecta a política públicas no hubo modificaciones sustanciales al
marco legal, solo desaparición de organismos de apoyo al campo, como un
inicio de desincorporación de empresas públicas no emblemáticas. Se
iniciaba el camino a la globalización. A finales de 1988 de la Madrid nos
heredó una devaluación acumulada del 3,270%, el mayor crack en su historia
de la BMV y unas elecciones impugnadas debido a una grave caída del
sistema, junto con la acechanza de las transnacionales en busca de nuestros
abundantes recursos naturales y mercado interno.

Carlos Salinas de Gortari (dic 1988 a nov 1994)
"Llegó al poder sin legitimidad. Al protestar como titular del Poder
Ejecutivo de la Nación, la banda presidencial estaba manchada con el
fantasma del fraude. La oposición enardecida, encabezada por Cárdenas y
Clouthier, convocaba a la resistencia civil, a rechazar el gobierno espurio
producto de un sistema victimario de la democracia. La presión política era
grande. ¿Podría con el cargo?, era la pregunta que recorría la vida
política nacional en los primeros días de su gobierno" (Villalpando y Rosas
2010).
En el sexenio salinista los hechos más destacados que impactaron el
desarrollo rural de México fueron, la firma del Tratado de Libre Comercio,
las reformas al Artículo 27 constitucional, el ingreso de México a la OCDE
y la desaparición de empresas y organismos de participación estatal
relacionadas con la actividad agropecuaria.
El TLC. En enero de 1994 entró en vigor el tratado comercial entre Canadá,
Estados Unidos y México por medio del cual se acordó la paulatina
desgravación arancelaria del comercio entre los tres países, hubo
fracciones cuya liberación fue inmediata y otras, principalmente del sector
agropecuario, que debieron cumplir un calendario hasta llegar al cien por
ciento en el 2008, como el maíz, frijol, azúcar y otros.
Desde el anuncio del inicio de las negociaciones hubo voces criticas que
anticipaban una derrota apabullante a nuestro sector agropecuario debido a
la debilidad estructural del proceso productivo. El sector oficial por su
parte hacía todo lo posible por difundir las ventajas que el tratado
traería a nuestra economía y al país entero en términos de mayor ingreso,
empleo y nivel de vida en general. El proceso económico reduciría sus
costos por las facilidades para importar maquinaria, equipo y materias
primas, todo de la mejor calidad y con la más alta tecnología, con todas
estas ventajas nuestros empresarios se volverían más competitivos y
crearían muchas plazas de trabajo.
Sin embargo, el movimiento en contra al tratado continuó presionando y
solicitando una revisión de los puntos de acuerdo para renegociar aspectos
que nos eran perjudiciales, sobre todo en lo relativo al sector
agropecuario. En 1973 en la Cámara de Diputados, se llevó a cabo un amplio
estudio para dar cabida a las inconformidades y en consecuencia con mayores
elementos de juicio nacidos de estudios serios y bien fundamentados
elaborar una propuesta al H. Congreso de la Unión sobre temas a renegociar
con las partes.
De este proceso de estudio surgió en septiembre de 2003 un documento
llamado "Análisis de las asimetrías entre el campo mexicano y el
estadounidense". Los resultados son apabullantes y con base en ellos
haremos una breve argumentación tratando de demostrar que el TLC nunca
debió incluir al sector agropecuario. (Sandoval 2003)
El estudio identificó 76 asimetrías entre el campo estadounidense y el
mexicano de las cuales 72 fueron favorables a Estados Unidos y cuatro a
México. Dichas asimetrías se agrupan, para una mejor comprensión, en cuatro
apartados tres corresponden a factores de la producción y el cuarto a los
efectos que estos factores provocan en la producción.

Factores de la producción
Directos
– Superficie de tierra. El promedio por unidad de producción es de 2.3 has
en México contra 60 has de EU, lo que nos da una relación de 1 a 26
respectivamente.
– Infraestructura de riego. La tierra irrigada por productor es de 0.28
has en México contra 3.6 de EU. Con una relación de 1 a 12.8.
– Insumos. El diferencial de precios, en 2003 era de 40% mayor para Méx.
Cuando la firma del TLC, México era productor de agroquímicos, ahora no.
– Maquinaria. Los agricultores nacionales 0.02 tractores por productor,
mientras que los de EU 1.5, con una relación de 1 a 74.
Económicos
– Subsidios. México retira o baja los niveles de subsidio y cuando habla
de blindajes para el sector agropecuario, no cuenta con recursos ni
mecanismos. Pero además es obligado a respetar reglas. Por su parte EU
mantiene y eleva subsidios en cantidades inalcanzables para México, del
orden de 80% contra el 9%, además no respeta las reglas comerciales. El
monto anual per cápita es de (dólares) 760 a mexicanos contra 20,401 en
EU. Lo que equivale al 19% del ingreso del campesino nacional y del 47%
del estadounidense.
– Crédito. El estudio no menciona cantidades sobre el financiamiento, sin
embargo en la visita de campo que realizamos pudimos observar que junto
con el agua es el factor determinante para la supervivencia de los
agricultores. Las instituciones bancarias privadas ninguna financia la
agricultura y la banca oficial prefiere trabajar con intermediarios
porque le resulta más fácil y menos engorroso.
Políticas
– Normatividad y políticas públicas. EU ha llevado a cabo cambios
estructurales conforme a las necesidades e intereses de los productores y
su economía, para lo cual ha desarrollado una amplia gama de estrategias
que incluyen presiones abiertas. Asimismo, impone leyes proteccionistas y
hace ajustes normativos en tiempo y cantidad necesarios a sus intereses.
Adicionalmente cuenta con las normas necesarias y con mecanismos de
coordinación institucional. México en contraparte ha realizado los
cambios estructurales bajo la presión de EU y ha avanzado en forma
radical hacia la liberación de sus políticas agrícolas, aceptando leyes
proteccionistas de EU sin atender a los intereses nacionales. En forma
adicional se encuentra rezagado en cuanto a leyes, normas, procedimientos
y mecanismos interinstitucionales. En la visita de campo que realizamos
nos comentaron productores y funcionarios públicos la falta de
coordinación entre el aparato gubernamental.
– Eficiencia de la administración. En relación a las cadenas productivas,
en EU existen y están articuladas; asimismo, existe investigación
agropecuaria y sistemas de información para la toma de decisión de los
productores. En México muchas cadenas productivas no se encontraban
articuladas antes del TLCAN, y de las existentes algunas se han
desarticulado como resultado de la liberación, falta investigación
agropecuaria y un sistema de información eficiente, confiable y oportuno.
– Comercialización. EU cuenta con dispositivos de seguridad que son
préstamos de reembolso para productos básicos y asistencia para préstamos
de comercialización. Los productores de granos piden préstamos y dejan en
garantía su cosecha. Este mecanismo funciona como precio mínimo
garantizado. México, en contraparte, es obligado a comprar productos
porque con subsidios resultan más baratos que aquí. Finalmente vende más
productos sin procesar que lo que genera un comercio inequitativo.
Situación del campo
– Producción rural. Los ajustes en la estructura de la producción y el
comercio agropecuario ha traído como consecuencia: pérdida en los empleos
rurales; reducción del número de granjas o unidades de producción;
concentración de la producción, distribución, comercialización y
transformación en pocas empresas grandes, es decir, presencia de
transnacionales como el caso de Cargill; diversificación de los ingresos
y la reducción de la participación de los ingresos agropecuarios totales
de las familias rurales; menor uso de insumos como fertilizantes y
pesticidas, debido a su alto costo y más acciones para proteger el
ambiente; creación de nuevas formas de proteccionismo; y consolidación de
economías de escala.
Efectos
Rendimientos. Como consecuencia de las asimetrías entre los factores y
condiciones tratados hasta aquí, tenemos rendimientos y productividad más
bajos en México que en EU. Como ejemplo, tenemos que el rendimiento
promedio del cultivo de maíz es una relación aproximada de 1 a 4 y el
rendimiento por hectárea es de 1 a 3.2.
Competitividad. EU se ubica en el primer sitio de competitividad mundial,
mientras que México se ubica en el lugar 43.
Las cuatro supuestas asimetrías ventajosas para México son:
– Población por nacionalidad. En México el 100% de los productores son
nacidos en el país, mientras que en EU el 80% de los trabajadores rurales
son mexicanos o descendientes. La ventaja de EU es que paga salarios más
bajos. La desventaja son los problemas migratorios.
– Presencia de transnacionales. México aventaja a EU en la presencia de
empresas transnacionales. El problema para México es la creciente
dependencia.
– Ingreso objetivo. (cuando los había) Los precios de garantía eran un
seguro para el productor, para el gobierno una incertidumbre por carecer
de recursos.
– La ventaja para México es que ha liberado la actividad con mayor
rapidez. El problema es la pérdida de soberanía.
Por lo tanto es un mito las supuestas cuatro ventajas mencionadas.
Todo lo anteriormente mencionado se puede comprobar con los siguientes
datos contenidos en "Indicadores Básicos del Sector Agropecuario 2010,
elaborado por el SIAP de Sagarpa.
La Balanza Agroalimentaria en millones de dólares indica que en el año 2000
las importaciones fueron de 9,430, mientras que las importaciones
alcanzaron 8,269 por lo que hubo un déficit de 1,161. En una tendencia
creciente y sostenida en 2008 las importaciones alcanzaron los 23,219 y las
exportaciones 16,858 por lo que el déficit sumó los 6,361 millones de
dólares.

Reformas al Artículo 27. Es un hecho generalmente aceptado que el sistema
ejidal como resultado del proceso revolucionario resultó ser un tanto
autocrático ya se impedía la relación comercial, crediticia y asociativa
para la conjunción de factores de la producción en la que su único socio
podía ser el gobierno en sus diferentes manifestaciones administrativas. La
sobreprotección gubernamental creó un paternalismo muy alejado de la
productividad y estrechamente relacionado con los intereses políticos de
grupos y personas cuando no de poderes caciquiles.
Con la apertura comercial enfrente se vio la necesidad de liberar al
sistema ejidal en cuanto a su forma de posesión de la tierra así como a la
posibilidad de asociarse con todo tipo de empresas y personas con actividad
empresarial. Para ello se hicieron modificaciones al Artículo 27
constitucional que fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación
el 6 de enero de 1992, las reformas fueron reglamentadas en la Ley Agraria
cuya publicación en el Diario Oficial se hizo el 26 de febrero de 1992
(Katz 1999). Con ambos documentos se formalizaron tres grandes objetivos de
política agropecuaria, el primero es brindar la tan deseada seguridad
jurídica a la tenencia de la tierra otorgando a su vez a la asamblea la
facultad de elegir el destino de las tierras ejidales. El segundo consistió
en la libertad absoluta de asociación productiva, y finalmente el tercero
fue el brindar un marco de seguridad con la protección jurídica a los
ejidatarios por medio de la creación de los tribunales agrarios y una
Procuraduría Agraria como órganos fundamentales para defender los derechos
de los ejidatarios en su nueva relación con otros agentes económicos. Con
la nueva Ley Agraria, se establece, entre otras cosas, que los ejidos son
propietarios de las tierras que les han sido dotadas sin más limitaciones
que las impone la misma ley (González 2010).

Ingreso a la OCDE. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE), es una organización de cooperación internacional,
compuesta por 34 países, cuyo objetivo es coordinar sus políticas
económicas y sociales. Fue fundada en 1960 y su sede central se encuentra
en Francia. En la OCDE, los representantes de los países miembros se reúnen
para intercambiar información y armonizar políticas con el objetivo de
maximizar su crecimiento económico y coadyuvar a su desarrollo y al de los
países no miembros. Se considera que la OCDE agrupa a los países más
avanzados y desarrollados del planeta, siendo apodada como club de países
ricos. Los países miembros son los que proporcionan al mundo el 70% del
mercado mundial y representan el 80% del producto mundial.
La OCDE es la sucesora de la OECE, resultado del Plan Marshall y de la
Conferencia de los Dieciséis (Conferencia de Cooperación Económica
Europea), que existió entre 1948 y 1960. Su objetivo era el establecimiento
de una organización permanente encargada, en primer lugar, de garantizar la
puesta en marcha de un programa de recuperación conjunta (el Plan Marshall)
y, en particular, de supervisar la distribución de la ayuda. La
organización nació cuando veinte países se adhirieron a la «Convención de
la OCDE» llevada a cabo en París el 14 de diciembre de 1960. La OCDE se ha
constituido en uno de los foros mundiales más influyentes, en el que se
analizan y se establecen orientaciones sobre temas de relevancia
internacional como economía, cultura y recursos naturales. El principal
requisito para ser país miembro de la OCDE es liberalizar progresivamente
los movimientos de capitales y de servicios. Los países miembros se
comprometen a aplicar los principios de: liberalización, no discriminación,
trato nacional y trato equivalente. Sus principales objetivos son:
– Contribuir a una sana expansión económica en los países miembros, así
como no miembros, en vías de desarrollo económico.
– Favorecer la expansión del comercio mundial sobre una base
multilateral y no discriminatoria conforme a las obligaciones
internacionales.
– Realizar la mayor expansión posible de la economía y el empleo y un
progreso en el nivel de vida dentro de los países miembros,
manteniendo la estabilidad financiera y contribuyendo así al
desarrollo de la economía mundial.
El ingreso de México obedeció más a objetivos de imagen que de asuntos de
cooperación, Salinas quiso hacer creer a propios y extraños que México se
estaba inscribiendo en el ámbito de países desarrollados, ahora estamos
convencidos de la falsedad. Además esto sólo nos sirvió para eliminar los
subsidios a la producción agropecuaria, ya que es uno de los principios
básicos de la OCDE.

Desincorporación de empresas paraestatales. En este proceso el campo es
nuevamente el gran perdedor debido al establecimiento de medidas
contradictorias, ya que se restringió el volumen de créditos otorgados por
Banrural en 20% con el argumento de que era necesario combatir la cultura
del no pago y se liquidó la Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera. Por
el contrario se elevó el precio de garantía de algunos básicos como el maíz
y el frijol con lo que los productores capitalistas de Sinaloa y Sonora
recibieron de 1994 a 1997 la cantidad de 25 mil millones de pesos sólo por
este concepto, este monto es superior al entregado por Procampo en el mismo
periodo de cuatro años (Zorrilla 2004).
Según Rogozinsky, los objetivos que se dieron para el inicio del programa
de desincorporación de entidades son amplios y variados; y establece como
los más importantes:
– Fortalecer las finanzas públicas.
– Canalizar adecuadamente los escasos recursos del sector público en las
áreas estratégicas y prioritarias.
– Eliminar gastos y subsidios no justificables, ni desde el punto de vista
social ni del económico.
– Promover la productividad de la economía, transfiriendo parte de esta
tarea al sector privado.
– Mejorar la eficiencia del sector público, disminuyendo el tamaño de su
estructura.
El entonces presidente de la República Salinas de Gortari, en reiteradas
ocasiones había señalado que "El Estado mexicano posee recursos que no son
abundantes. No podría distribuir un patrimonio escaso entre 1,155
entidades paraestatales que participaban en 63 ramas de distintas
actividades económicas; Los déficit de esas empresas no estratégicas (el
subrayado es mío) hacían imposible que el gobierno siguiera
subsidiándolas. Subsanar esos problemas implicaba transferencia de
recursos (fiscales) que el gobierno no poseía; muchas de las paraestatales,
solo existían en papel y muchas otras duplicaban funciones "(fondos y
fideicomisos).
 Las políticas públicas aplicadas desde 1982-1988 y 1988-1994 para la
desincorporación de la empresa pública tenía la característica fundamental
de delimitar las funciones del Estado y su tamaño y por consiguiente la
intervención de éste en las principales actividades económicas; para
entender porque se desincorporaron las empresas hay que definir claramente
la concepción del Estado que tenía CSG, al señalar, "La fuerza económica
del Estado no radica en su tamaño, ni en los ámbitos del quehacer
productivo que posee, sino en la creación de las condiciones de un
desarrollo efectivo que dé base permanente al empleo y a la calidad de
vida".
Algunos autores establecen claramente el proceso de desincorporación de
entidades paraestatales y no a la de la privatización o venta de empresas,
porque este último constituye parte del primero. Para este estudio el
concepto de entidades paraestatales es muy amplio e incluye organismos
descentralizados, empresas de participación mayoritaria y fideicomisos
públicos, las empresas de participación estatal minoritaria por ley no se
consideran entidades paraestatales. El plan nacional de desarrollo 1989-
1994 estableció las diferentes alternativas de desincorporación, si la
empresa no cumplía adecuadamente con los objetivos para los que fue creada,
no era rentable y no poseía potencial económico, o sólo existía en papel,
entonces se liquidaba o extinguía. Si dos o más paraestatales
incrementaban su eficiencia al unirse, se decidía su fusión. En el caso en
que las entidades prioritarias estuvieran vinculadas con los programas de
desarrollo regional, se sometían a la alternativa de transferencia. 
Finalmente, cuando se trataba de una entidad no estratégica ni prioritaria
con viabilidad económica, se resolvía incorporarla al proceso de
enajenación o venta para que fuera adquirida por el sector social o
privado.
El gobierno federal a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
tuvo la responsabilidad de llevar a cabo la venta de empresas desde que
este proceso se inició en el año 1985. Y específicamente fue
responsabilizado al área de la coordinación de asesor del C. Secretario de
Hacienda y Crédito Público, posteriormente y a partir del año de 1990 se
creó la Unidad de Desincorporación de Entidades Paraestatales, integrada
por un coordinador general, un subcoordinador general, por las direcciones
generales de Ingeniería Financiera, de Enajenaciones, de Saneamiento
Financiero, y de Operación y Control de Empresas, así como por el personal
de apoyo.
Los argumentos que esgrimieron del gobierno federal y las características
que establecieron para el proceso de venta de las entidades paraestatales
fueron entre otros las siguientes.
– Transparencia.
– Marco Jurídico.
– Marco Normativo.
– Licitación Pública.
– Rentabilidad.
– Reestructuración de empresas.
– Revocación de proceso de ventas.
Los anteriores argumentos se utilizaron en múltiples ocasiones y en
distintos foros para justificar la desincorporación de las entidades
paraestatales, en la transparencia se elaboró un documento compilador de
todas las acciones que emprendía la unidad de desincorporación de entidades
paraestatales, que se le denominó Libro Blanco, para establecer el marco
jurídico se reformaron los artículos 28 y 123 constitucionales y otras
leyes y reglamentos concurrentes con el objetivo planteado. Para
establecer el procedimiento y el marco normativo se formó un cuerpo
colegiado denominado Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento; A
la unidad de desincorporación, le correspondió la responsabilidad de
vender no solo las empresas de participación estatal mayoritaria, sino
también de participación estatal minoritaria y activos.
A diferencia de otros países como Gran Bretaña que el mecanismo más
utilizado para la venta de las empresas paraestatales fue el de la Bolsa de
Valores, en México se argumentó que esto no era posible en virtud de que
las mayoría de las empresas del sector público no estaban registradas en la
bolsa mexicana de valores y menos aun las que habían mostrado resultados
favorables en sus estados financieros en los últimos tres ejercicios, tal y
como lo señala la Comisión Nacional de Valores.
Un caso excepcional en ese sentido lo constituyó Teléfonos de México S.A.
de C.V. sí bien muchas empresas paraestatales se encontraban en condiciones
de eficiencia y productividad, técnicamente rentables y algunas otras eran
necesario la aplicación de bastantes recursos para ser las competitivas. 
La pasada administración utilizó muy frecuentemente el mecanismo de
reestructurar las empresas para poderlas desincorporarlas, privatizarlas o
venderlas, para lograr tal objetivo se tuvieron que transferir bastantes
recursos y hacerlas técnicamente rentables para los posibles adquirientes o
interesados en la compra de las entidades paraestatales. El proceso de
desincorporación, pudiéndose resumir en las siguientes etapas:
a) La dependencia coordinadora propone la desincorporación de la entidad
paraestatal, sin importar que su destino sea la venta, la liquidación, la
extinción, la fusión o la trasferencia
b) Supuestamente las empresas o entidades paraestatales a desincorporar no
deberían ser estratégicas o prioritarias.
Bajo estas dos premisas las propuestas de desincorporación y de acuerdo al
artículo de entidades paraestatales se siguieron algunos criterios, como
son los siguientes:
1) Las entidades no estratégicas o prioritarias deberán ser
desincorporadas
2) De acuerdo con el punto anterior el Estado podrá retirarse de sectores
de cierta actividad económica.
3) El sector público promoverá el desarrollo tecnológico en la industria
mexicana para mantenerse a escala competitiva.
4) El Estado podrá desincorporar su participación minoritaria en una
empresa o, por lo contrario podrán mantener temporalmente cierto
porcentaje, con el fin de promover y vigilar el desempeño de sus socios y
vigilar que se cumpla con la función primordial de la entidad paraestatal.
5) Evitar la creación de monopolios. En la desincorporación de las
empresas de algunos sectores es necesario establecer en los dictámenes que
dicho procedimiento no deberá favorecer la integración de monopolios.
Una vez cumplido estos criterios la Comisión Intersecretarial de Gasto
Financiamiento (CIGF), decidirá si es conveniente la desincorporación y, en
su caso seleccionar el procedimiento para qué deje de formar parte del
sector público, la entidad paraestatal:
1.- Liquidación.
2.- Extinción.
3.- Fusión.
4.- Transferencia o Venta.
Bajo este criterio eminentemente monetarista se cancelaron lo mismo
empresas refresqueras que nunca debieron ser propiedad del Estado hasta
entidades como Conafrut y Pronase que eran organismos fundamentales para el
desarrollo tecnológico de la agricultura nacional ya que eran las
instituciones responsables del mejoramiento genético de las especies y
variedades de plantas propias del país, asimismo cumplían la labor de
canalizar los conocimientos resultado de la investigación de las
instituciones educativas, con el agravante de que su función no fue asumida
por alguna empresa privada, en el caso de Conafrut, y pasar a manos de
transnacionales en el caso de la producción de semillas mejoradas.

Ernesto Zedillo Ponce de León (dic 1994 a nov 2000)
Recibe la presidencia de la República en condiciones verdaderamente
lamentables, la economía nacional había gestado una crisis durante los
últimos seis años la cual estalló al momento de intercambiar la banda
presidencial.
El déficit comercial aumentó de 18,890 millones de dólares en 1993 a
24,266.8 millones en 1994, por su parte la deuda externa creció de 125 mil
millones de dólares en 1989 a 239.9 mil millones en 1994 y 250.6 en 1996.
El programa neoliberal para revertir esta tendencia fue el de contraer la
economía y la demanda interna a su máxima expresión, las importaciones de
equipo y maquinaria se redujeron 34.7%, el PIB cayó 6.9% y se perdieron un
millón de empleos. El fetiche de la necesidad de abatir a toda costa el
déficit presupuestal obligó a reducir el gasto público y con ello se redujo
aún más los apoyos a la actividad agropecuaria. (Calva 1996)
El tan mencionado error de diciembre consistió en que en el mes de marzo de
1995 habría que cubrir pasivos por alrededor de 50 mil millones de dólares
que la administración anterior había contratado con el objetivo de
apuntalar la paridad del peso frente al dólar y no se contaba con las
reservas para solventar el compromiso. Zedillo declaró a la prensa en
Washington, cuando fue a renegociar la deuda "que no estaba enterado de
tales compromisos" de ahí que se le haya denominado el error.
Guillermo Ortiz Martínez quien en el sexenio de Salinas se desempeñó como
subsecretario de Hacienda y quien fuera parte importante de los artífices
de la política monetaria neoliberal en México desde altos puestos de mando,
explicó así respecto al origen de la crisis del 94: "De 1988 a 1994, el
crédito bancario al sector privado medido como proporción del PIB se
cuadriplicó. Al mismo tiempo, la expansión de la demanda impulsada por una
amplia disponibilidad de financiamiento condujo a un fuerte aumento del
déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos. En consecuencia para
1994 ese déficit representaba el 7% con respecto al PIB. En resumen, la
abundante disponibilidad de financiamiento resultó en un elevado nivel de
apalancamiento, tanto de empresas, como de hogares e instituciones
financieras. Desafortunadamente, el proceso descrito estuvo acompañado del
surgimiento de varios frentes de vulnerabilidad. El creciente déficit de la
cuenta corriente de la balanza de pagos fue uno de ellos. Una visión muy
difundida en aquella época era que el déficit externo no podría ser fuente
de problemas graves cuando estaba generado por el sector privado y las
finanzas públicas mostraban una situación de fortaleza. Sin embargo, esta
perspectiva no ponía suficiente atención en que el déficit con el exterior
era financiado en lo principal con capitales de corto plazo bajo un régimen
de tipo de cambio semifijo o predeterminado. El rápido crecimiento del
crédito al sector privado en ausencia de mecanismos adecuados de
supervisión y regulación bancaria, dio lugar a otro frente de
vulnerabilidad. Como resultado de la nacionalización bancaria de 1982, los
bancos habían perdido a su personal con mayor experiencia y capacitación.
Tampoco contaban con experiencia en el otorgamiento de crédito al sector
privado ya que durante la década de los ochenta la mayor parte del
financiamiento bancario se había canalizado al gobierno federal. De esta
manera, la amplia disponibilidad de recursos, una competencia intensa entre
los bancos recién privatizados por ampliar su participación de mercado y la
falta de experiencia y de controles prudenciales y de riesgos suficientes
impidieron que el crédito se otorgara de manera adecuada. En los bancos, el
esquema de incentivos operó también a manera de premiar la toma de riesgos
excesivos. Los nuevos banqueros deseaban recuperar en un periodo corto sin
tomar en cuenta el elevado riesgo que estaban asumiendo . Los problemas se
acentuaron por la insuficiente transparencia de las estadísticas oficiales
y las prácticas contables de los bancos comerciales, lo cual dificultó una
evaluación objetiva de la situación. En ese entorno de vulnerabilidad, el
comienzo de un ciclo alcista de las tasas de interés internacionales a
partir de febrero de 1994, junto con una situación de incertidumbre
política creciente, detonaron la crisis. Los inversionistas cambiaron
abruptamente su percepción acerca de las perspectivas de la economía
mexicana, lo que dio lugar a masivas salidas de capital. Así, la reversión
repentina de los flujos de capital y una depreciación pronunciada del peso
frente al dólar ocasionó una profunda crisis en el sector financiero
mexicano".
El resultado de estas ineficiencias declaradas tanto oficiales como
privadas fue la creación del Fobaproa, ignominioso mecanismo por medio del
cual se le reintegró al sistema bancario los montos de los que dispusieron
irresponsablemente y en muchos casos de manera dolosa y al que año con año
se le destina un importante cantidad en el Presupuesto de Egresos en lugar
de destinarla al financiamiento de la infraestructura agrícola del país.
Salinas aseguró que el gobierno estadunidense le impuso al de Ernesto
Zedillo la decisión de elevar las tasas de interés, aun cuando el equipo de
la Secretaría de Hacienda se oponía a esa determinación. Las tasas pasaron
de 7 a más de 110 por ciento. Fue esa decisión, dijo, la que provocó la
quiebra de la banca mexicana, de miles de empresas y de cientos de miles de
familias. También, siempre citando documentos del Banco Mundial y del
Senado mexicano, Salinas de Gortari aseguró que el gobierno de su sucesor
transfirió a la sociedad el costo del rescate bancario, que duplicó de
hecho la deuda pública de México y que se va a pagar durante 70 años. (La
Jornada 2010)
La principal enseñanza de este lamentable episodio es la de que la
atracción de capitales extranjeros por sí misma no representa ningún
beneficio para el país ya que esa inversión viene en busca de ganancias,
por ello se destina a la especulación y no a la inversión productiva como
sería lo deseable.
En este marco de crisis económica, la H. Cámara de Diputados aprobó en mayo
de 1998 la realización de una consulta nacional para la formulación de una
iniciativa de Ley de Desarrollo Rural.
Entre los objetivos que planteaba la iniciativa destacan por su importancia
tres que hasta la fecha son indispensables:
– Crear una norma jurídica que de orientación de largo plazo y articule
los aspectos relativos a la planeación, financiamiento, producción,
transformación, comercialización, tecnología ciencia y organización para
mejorar la condición social y económica del medio rural.
– Se reconoce que la agricultura nacional es un mosaico heterogéneo de
culturas, condiciones socioeconómicas y factores agroecológicos, que
hacen necesario establecer criterios de equidad en proyectos de interés
regional.
– Las ordenaciones legales son insuficientes, necesitan actualizarse a la
realidad nacional e internacional.
– Se requiere dar certidumbre jurídica a productores y campesinos e
inversiones de largo plazo que minimice los efectos negativos de la
globalización.
En diciembre de 2000 fue aprobada la Ley de Desarrollo Rural producto de la
consulta, sin embargo nunca fue publicada en el Diario Oficial. (Medina
1998)

Vicente Fox Quezada (dic 2000 a nov 2006)

Vicente Fox llegó a la presidencia legitimado por unas elecciones libres y
un impresionante capital político. Desde hacía varios sexenios no se veía
que un gobernante arrancara su gestión con tan buenos augurios. Gran parte
de la sociedad esperaba el impulso a una serie de cambios y reformas que
conformaran un verdadero proyecto nacional para los siguientes años. Las
expectativas eran grandes, las esperanzas por el cambio también.
(Villalpando 2010).
El sexenio foxista, en materia agropecuaria, tuvo frente a sí dos grandes
retos, el primero fue el hecho de que en 2003 se venció el plazo para la
liberación arancelaria de productos básicos que fueron resguardados hasta
el final como son el maíz, el frijol, caña de azúcar, y otros similares,
con esto todos los productos del sector agropecuario están sujetos a los
principios del mercado sin que haya limitación alguna en su
comercialización con los países firmantes del TLC. El segundo, fue la
entrada en vigor de la Ley de Seguridad Agropecuaria e Inversión Rural,
promulgada por George Bush en mayo de 2002 por medio de la cual, entre
otras cosas, se acuerda subsidiar a los agricultores estadounidenses con
más de 183 mil millones de dólares durante los próximos diez años. La Ley
establece un esquema de apoyo directo a los productores de granos básicos y
precios de garantía para todos los productos, así como un programa de
conservación que engloba pagos compensatorios por las tierras no cultivadas
y otorga recursos para la recuperación de suelos. En particular, el grueso
de los subsidios, cerca de 50 mil millones de dólares, se destinarán a los
programas por producto en apoyo a ocho cultivos: algodón, trigo, maíz,
sorgo, arroz, cebada avena y soya, todos exportables a México.
Sin embargo, ante la magnitud de estos hechos el gobierno federal se
manifiesta con una gran falta de respuestas eficaces frente a la cada vez
más difícil situación del campo. Su respuesta fue abrogar la Ley de Fomento
Agropecuario de 1981 y sustituirla por la Ley de Desarrollo Rural
Sustentable en septiembre de 2001 que es la que ya se había aprobado un año
antes. Este cambio legal no vino acompañado de medidas prácticas ni
recursos, solamente se establecieron algunos Comités Sistema Producto cuyo
resultado es bastante discutible por decir lo menos.
Los productores organizados en diferentes asociaciones del país realizaron
fuertes movilizaciones que concluyeron en abril de 2003 con la firma de un
Acuerdo Nacional para el Campo en el cual se comprometía el gobierno a que
junto con los campesinos se revisaría los términos del TLC y tomar las
medidas pertinentes para hacer frente a la competencia que se venía. Pese a
las presiones de unos y a las promesas del otro, el resultado fue nulo, las
importaciones siguen creciendo, el campo se pauperiza, las grandes
transnacionales y los intermediarios son los que se llevan las utilidades
generadas en el campo y el futuro se presenta más complicado cada año
(Bartra 2004).

Felipe Calderón Hinojosa (dic 2006 a nov 2012)
A diferencia de Vicente Fox, Calderón llega a la presidencia como resultado
de una elección plagada de dudas e impugnaciones. Su promesa de ser el
presidente del empleo la cambió de inmediato por la guerra contra en
narcotráfico en cuya discusión se ha involucrado la sociedad toda,
involuntariamente. En materia agropecuaria sólo se ha limitado a hacer
algunas reformas a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable sin más
trascendencia que su publicación en el Diario Oficial. Las importaciones de
productos agropecuarios y alimentos continúa creciendo.

1.3 Definición de tierras ociosas
El origen del artículo 27 constitucional explica su naturaleza social, ya
que la propiedad y distribución desigual de la tierra fue una de las causas
que motivaron el movimiento armado de 1910. Por esta razón, los
constituyentes de 1917 tenían la responsabilidad de implementar un sistema
de propiedad de la tierra que cubriera las necesidades de las clases
sociales más desfavorecidas. Para lograr lo anterior, el H. Congreso
elaboró un sistema patrimonialista en el cual la Nación es la propietaria
originaria de las tierras y aguas comprendidas dentro del territorio
nacional.
De manera complementaria, y partiendo de dicha propiedad originaria, le ha
correspondido y le corresponde a la Nación transmitir el dominio de ésta a
los particulares, constituyendo la propiedad privada, la cual por lo tanto,
es de naturaleza derivada. Con este sistema la propiedad privada dejó de
ser una prerrogativa natural, tal y como lo prescribía la Constitución de
1857, y pasó a ser un derecho derivado. Así las cosas, la legislación
mexicana incorporó el principio básico de que sobre los derechos
individuales a la propiedad estuvieran los derechos superiores de la
sociedad, representada por el Estado, para regular su repartición, uso y
conservación.
Es en este precepto constitucional donde encontramos el origen del Derecho
Agrario, el cual tiene por objeto la regulación de la propiedad de la
tierra, en sus diferentes formas, así como su explotación, con el fin de
alcanzar el bien general y, particularmente, el de la comunidad rural. Por
ende, a través del artículo 27 Constitucional se generan dos formas
especiales y derivadas de la propiedad de la tierra, evidentemente
subordinadas a la formula de la propiedad originaria de la Nación.
La primera forma de propiedad derivada es la "propiedad social", integrada
por los ejidos y las comunidades. Los ejidos son concebidos como una
sociedad de interés social, integrada por campesinos mexicanos por
nacimiento, con un patrimonio social inicial constituido por las tierras,
bosques y aguas que el Estado les entrega gratuitamente en propiedad, y que
será explotado conforme a las modalidades establecidas en la ley. Las
comunidades comprenden el núcleo de población con personalidad jurídica y
titular de derechos agrarios reconocidos por resolución presidencial
restitutoria o de confirmación, sobre sus tierras, bosques y aguas. Por
ende, la diferencia entre las dos formas de propiedad social estriba en su
origen, ya que los ejidos nacen a partir de las dotaciones de tierras
previstas en el artículo 27 Constitucional, mientras que las comunidades
surgen en épocas anteriores. (Chávez 1964)
La segunda forma comprende la "pequeña propiedad", la cual constituye la
extensión máxima de tierra que podrá tener cada individuo, con los límites
que establece la propia Constitución y su legislación reglamentaria. La
fracción XV del artículo 27 de la Constitución la define como "la que no
exceda por individuo de cien hectáreas de riego o humedad de primera o sus
equivalentes en otras clases de tierra". Las disposiciones contenidas en el
artículo 27 Constitucional, en materia del régimen de la propiedad de la
tierra y su explotación, son desarrolladas por la Ley Agraria, publicada en
el Diario Oficial de la Federación el 26 de febrero de 1992. Por ello,
dicho ordenamiento jurídico cuenta con una estructura que le permite
regular lo relativo al desarrollo y fomento agropecuarios; las bases y la
organización de los ejidos y las comunidades, así como las tierras ejidales
y comunales; y la procuraduría, el registro y la justicia agrarias.
En reconocimiento de dicha relación, el segundo párrafo del artículo 2º de
la Ley Agraria publicada en el Diario Oficial de la Federación el 26 de
febrero de 1992 estipula que: "El ejercicio de los derechos de propiedad a
que se refiere esta ley en lo relacionado con el aprovechamiento urbano y
el equilibrio ecológico, se ajustará a lo dispuesto en la Ley General de
Asentamientos Humanos, la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente y demás leyes aplicables". Por su parte, el numeral 5º de la Ley
Agraria establece como obligación de las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal, el fomento del "cuidado y conservación de
los recursos naturales", así como la promoción del "aprovechamiento
racional y sostenido" de éstos, para preservar el equilibrio ecológico. El
artículo 59 de dicha Ley prescribe la nulidad de pleno derecho de las
asignaciones en bosques y selvas tropicales, lo que otorga protección a
dichos ecosistemas, y el 88 prohíbe la urbanización de tierras ejidales
dentro de las áreas naturales protegidas, cuando ello se oponga a la
declaratoria correspondiente; esta última disposición resulta congruente
con el último párrafo del artículo 46 de la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente, el cual establece la prohibición
expresa de fundar nuevos centros de población dentro de dichas áreas
protegidas. (Cosas todas éstas que hemos visto no se respetaron en los
sitios recorridos durante nuestra investigación, pues las presiones
urbanizadoras han pesado más que la ley.)
Las disposiciones citadas son de gran importancia en términos de política
ambiental; empero, constituyen esfuerzos aislados por empatar el objeto de
la Ley con dicha política. Asimismo, existen importantes lagunas dentro del
cuerpo normativo que entran en conflicto con la política ambiental
nacional. Una de estas lagunas se encuentra en el hecho de que carece de
disposiciones que reconozcan a la conservación de la tierra, los
ecosistemas y recursos naturales que alberga como un uso útil de ésta.
De hecho, el marco jurídico agrario aún acarrea una inercia que incluso
penalizaba la conservación de las tierras, al considerarlas como "tierras
ociosas". En este sentido, la Ley de Tierras Ociosas de 1920 las definía
como "los terrenos aptos para la producción agrícola que se encuentren sin
explotación, en los términos y condiciones que expresamente señala esta
Ley". De esta forma, la autoridad competente procedía a la declaración de
"tierras ociosas", lo que conllevaba la ocupación de éstas por la Nación,
para su aprovechamiento en la forma que determinaba la propia ley. Si bien
es cierto que en la Ley vigente se eliminó el concepto de "tierras
ociosas", diversas disposiciones aun sugieren su esencia.
El caso más evidente lo encontramos en el artículo 116 de esta Ley, el cual
define a las tierras agrícolas, ganaderas y forestales, sin considerar
otros usos de dicho recurso. Asimismo, en un último párrafo dispone que se
"reputan como agrícolas las tierras rústicas que no estén efectivamente
dedicadas a alguna otra actividad económica", cancelando toda posibilidad
de dedicar tierras a la conservación.
Dicha situación conlleva importantes consecuencias en términos de política
ambiental, y su aplicación a través de los diferentes instrumentos que
prevé la legislación en la materia, lo que representa una contradicción con
diversas disposiciones legales contenidas en ordenamientos jurídicos como
la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
Como podemos apreciar son múltiples las facetas que involucran la ociosidad
de la tierra. Sin embargo para efectos de este estudio se considerarán
como tierras ociosas en áreas que cuentan con infraestructura de riego a
aquéllas superficies que se encuentran dentro de los límites del distrito,
zona o unidad de riego que, habiendo formado parte de la superficie
beneficiada con infraestructura hidráulica, dejadas de trabajar por
motivos diferentes al descanso agrícola aún cuando cuentan con el potencial
agrícola para ser productivas.
Solo resta señalar que con el término potencial entendemos que además de
tener características edafológicas propicias para la agricultura, es decir
no erosionadas ni salinizadas, también cuenta con disponibilidad suficiente
para el riego.
Esta situación se puede ejemplificar claramente en el estado de Sonora en
donde se dejaron de sembrar grandes superficies con infraestructura de
riego por la ausencia de agua.

Conclusiones del proceso histórico político

Del contenido del presente capítulo podemos desprender las siguientes
conclusiones que nos servirán como fundamento para apoyar las tesis de los
temas que se abordarán a lo largo del trabajo.

Primera.
No existen tierras ociosas en los estados de Sinaloa y Sonora donde está
asentada una parte de la agricultura moderna de México, entendidas como
terrenos abandonados por problemas económicos, sociales o técnicos
atribuibles a sus propietarios, de acuerdo a la concepción anteriormente
apuntada.
El diferencial entre la superficie total de los Distritos de Riego y la
superficie reportada como cultivada en las estadísticas anuales obedece a
que la Conagua al hablar de la infraestructura hidráulica en sus informes
oficiales, como en "Estadísticas del Agua" nos menciona la cantidad de
hectáreas con las que se constituyó el distrito, pero no menciona si el
100% es apto para la agricultura o que superficie sí lo es. Esto provoca
que cuando se hace una comparación entre estas superficies y las cultivadas
durante el año agrícola, siempre resultan menores las trabajadas con lo que
se hace suponer que existe una diferencia que se encuentra ociosa.
Cuando se constituyeron los Distritos se consideró la superficie total
pero no se cuantificó el lomerío, tierras salinas, monte o las superficies
que ocupan los canales y la infraestructura de riego, según nos informaron
en los Módulos. Asimismo, con el paso del tiempo no se registró el cambio
de uso del suelo en terrenos en donde se construyó infraestructura urbana,
hidráulica o terrenos que con el tiempo se convirtieron en salinos. Otra
razón importante por la que no se presentan tierras ociosas en estos
estados es que existe el fenómeno de renta de la tierra como manera muy
extendida de compactar parcelas y producir con ventajas de escala inclusive
se llega a rentar el derecho de agua. Por tal razón no hay parcelas que se
queden sin trabajar estando en condiciones aptas y contando con riego. En
el caso del estado de Sonora se cuenta con grandes extensiones de tierras
con infraestructura hidráulica que no se utilizan por falta de agua o
porque los suelos ese encuentran altamente salinizados, por tales causas no
se les puede considerar ociosos.
Sin embargo, de resolverse el problema del agua al llevarse a cabo un
programa hidráulico importante, como el Plhinio esas superficies hoy sin
utilizar bien pudieran incorporarse a la producción agrícola.

Segunda.
A partir de la terminación del movimiento armado de 1910, considerada
arbitrariamente por nosotros en 1920, la política agraria por parte del
Estado ha sido errática y con un franco apoyo a los nuevos terratenientes,
con fundamento en la legislación iniciada en 1917 se crearon dos categorías
de productores claramente diferenciadas que es la propiedad social
detentada por ejidatarios y comuneros y la propiedad privada, donde
predomina la agricultura comercial y de exportación. Con objeto de atender
a estas dos categorías el Estado mexicano nunca ha diseñado una política
diferenciada para cada una de ellas. Con el discurso del beneficio social
se han instrumentado programas con orientación campesina pero quienes más
se han beneficiado de ellos han sido los productores privados, como
resultado de la falta o ausencia de definición en la política agrícola.
Esto lo pudimos comprobar ahora en el estado de Sinaloa con los recursos de
Procampo donde se han beneficiado a grandes terratenientes y empresarios
corruptos como los del ingenio de Mochis.
Las dos formas de producir, la comercial y la social requieren de apoyos
institucionales pero con visiones y objetivos diferentes, con condiciones y
magnitudes de acuerdo al papel que desempeña cada uno de ellos en el
concierto de la economía nacional. El panorama rural del país se constituye
de una gran cantidad de productores con parcelas menores de cinco hectáreas
y una productividad muy pobre coexistiendo con unos cuantos terratenientes
que poseen grandes extensiones y que producen para la exportación con altos
rendimientos y grandes utilidades. Sin embargo sus funciones sociales y
económicas son distintas mientras que unos atienden la demanda local de
productos propios de la dieta regional, los otros generan divisas para el
fortalecimiento de la economía nacional. Esta dicotomía debe tenerse en
cuenta al diseñar los apoyos al sector agropecuario y esto es lo que ha
faltado.

Tercera.
Paulatinamente, al igual que el resto de la economía, se ha dejado en manos
de las transnacionales y especuladores la actividad productiva en
detrimento de los productores y de los prestadores de servicios que
trabajan en derredor de la agricultura. Las semillas, los agroquímicos, la
maquinaria y equipo y el desarrollo tecnológico han quedado a disposición
de las empresas extranjeras que año tras año actualizan sus precios
mientras que nuestros productores están sujeto a los vaivenes del mercado
llevando la peor parte. La escasa investigación que aún se realiza en
nuestras universidades e institutos de investigación, por falta de
presupuesto, son ignoradas ante la compra de productos extranjeros. A los
egresados de carreras agropecuarias no les queda más opción que convertirse
en agentes vendedores de dichas empresas. Las cadenas productivas de maíz
y trigo, que son las más importantes de la región, son alteradas por las
transnacionales ya que ellos dominan en absoluto por medio del crédito el
abasto de insumos y la adquisición de cosechas manejando los precios a su
arbitrio dejando en la indefensión a los productores quienes por falta de
organización, de políticas institucionales e instrumentos de apoyo técnico
y financiero solo reciben una mínima parte de la riqueza que generan.

Cuarta.
Los programas operados en tiempos del paternalismo priista a pesar de los
abundantes recursos, cuando los hubo, no fueron capitalizados orgánicamente
por el sector agropecuario debido a las debilidades estructurales, legales
y económicas que padece el sector, además de que fueron programas
esporádicos que solo aprovecharon los amigos y socios del presidente en
turno y un puñado de funcionarios rapaces, las utilidades se fueron a otras
actividades menos riesgosas o a la especulación. A los campesinos y
productores medios solo les quedó adeudos condonados o carteras vencidas.
El esquema planteado por el gobierno durante décadas fue el de ser socio de
ejidatarios y comuneros, era la única forma de recibir apoyos y créditos a
cambio de votos, cuando se disocian en la década de los ochenta y
principios de los noventa quedaron absolutamente desamparados, esto explica
el éxodo de alrededor de diez millones de compatriotas en el extranjero. El
sector privado por su parte tuvo que aliarse con los intereses extranjeros
a través de lo que llaman alianzas estratégicas que no es otra cosa más que
venta de mano de obra barata y renta del suelo al mejor postor.
Económicamente nuestro sector rural es débil no cuenta con investigación
propia, no tiene mercados seguros, no ha podido diseñar e impulsar un
sistema propio de financiamiento con lo cual queda a merced del capital
especulador extranjero. Es un sector que ha sido expoliado y que solo ha
servido para generar recursos y trasladarlos a otros sectores.
Antes de la firma del TLC existían grandes asimetrías en la estructura del
campo de los socios comerciales, en México fuentes oficiales reconocieron
esta realidad y ofrecieron grandes inversiones en el medio rural para
actividades no agropecuarias, pero nunca llegaron.

Quinta.
Hasta la fecha, al igual que en la época de la revolución, los programas
oficiales son diseñados y operados desde la cúspide de la burocracia, sin
darle participación a los directamente involucrados, ya sea a través de sus
organizaciones o en forma masiva. Nunca se ha partido de las condiciones
estructurales mismas del aparato productivo rural, siempre ha sido la
voluntad del presidente o de los grupos de poder que son los beneficiarios,
como Bimbo, Maseca, Cargill y compañía quienes dictan políticas y diseñan
programas. Nunca ha habido la visión de mediano y largo plazo, a pesar de
que la constitución considera como política de Estado a la planeación. En
su diseño y operación nunca hubo participación consciente y activa del
sector rural, fueron políticas de gabinete sustituidas sexenalmente.
Estamos llegando al límite en la crisis del déficit comercial de
agroalimentos, es indispensable sentar bases para el diseño de una política
con visión de mediano y largo plazo, estamos de acuerdo con Manuel Villa
Issa cuando dice que una reorientación del gasto actual contenido en el PEC
ofrece una gran posibilidad para incrementar sustancialmente la producción
y productividad en el campo. Debemos tener presente que estamos inmersos en
un TLC donde actúan las fuerzas más poderosas del agro mundial y que las
adversidades las podemos convertir en posibilidades. Un cambio al carácter
del PEC puede ser una opción interesante y posible, dejar la intención
asistencialista y diseñar una política en la que todos los productores
participen, además eliminar la dispersión de programas y dependencias, en
todo caso una coordinación única bajo la dirección de Sagarpa.
Un apoyo con recursos financieros, políticas públicas acertadas,
extensionismo y una visión de largo plazo podrían revitalizar al sector
social produciendo para el mercado interno, obteniendo ingresos y generando
demanda a los demás sectores. El 25% de la PEA es una proporción importante
para generar demanda efectiva.

Sexta.
Aún persiste la actitud de que el gobierno federal es quien debe diseñar y
operar la política agropecuaria, las decisiones estatales y municipales se
toman con base en disposiciones federales, sin margen para regionalizar la
problemática y con las mismas herramientas para todos los estados, no
importando su nivel de desarrollo ni las particularidades locales. Aún son
los delegados estatales y regionales los que maneja las decisiones
estatales, sin un mecanismo de coordinación efectiva. Estamos de acuerdo en
que el gobierno federal es el que debe establecer los grandes objetivos
nacionales y diseñar las estrategias para su consecución pero son los
gobiernos locales los que deben instrumentar los mecanismos y acciones para
alcanzar los objetivos.
La coordinación general debe recaer en Sagarpa pero se requiere de un
fuerte descentralización de funciones y recursos bajo una política clara,
con objetivos y metas específicos y los instrumentos de planeación y
evaluación que permitan el cumplimiento de compromisos, se requiere de una
dependencia que sea normativa y que delegue la operación en otras
instancias regionales, estatales y municipales.


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