Servicios Sociales para Personas Mayores en España. Desarrollo y Descentralización

SERVICIOS SOCIALES PARA PERSONAS MAYORES EN ESPAÑA DESARROLLO Y DESCENTRALIZACIÓN Carla M. Rodríguez García [email protected] Trabajo de investigación Departamento de Economía Aplicada. Área de Sociología Universidad de Oviedo. Septiembre 2002.1 Directora: Dra. Ana Marta Guillén Rodríguez

I. CUIDADOS A MAYORES Y SERVICIOS SOCIALES: NUEVOS RETOS PARA LAS POLÍTICAS SOCIALES ............................................................................................................. 4 II. LAS PERSONAS MAYORES EN ESPAÑA ...................................................................... 12 III. EVOLUCIÓN DE LOS SERVICIOS SOCIALES EN ESPAÑA ....................................... 21 IV. MODELOS DE SERVICIOS SOCIALES .......................................................................... 31 V. EXTENSIÓN Y DISEÑO INSTITUCIONAL DE LOS SERVICIOS SOCIALES ............. 41 1) Extensión ........................................................................................................................... 41 1.1) Cobertura .................................................................................................................... 41 1.2 Gasto ............................................................................................................................. 44 2) Diseño Institucional .......................................................................................................... 46 2.1) Responsabilidades Familiares y Públicas ................................................................. 46 2.2 ) Derechos Sociales y Calidad ..................................................................................... 48 2.3 ) Acceso y Elegibilidad ................................................................................................ 50 2.4 ) Participación e Información...................................................................................... 52 2.5 ) Coordinación ............................................................................................................. 55 2.6 ) Descentralización ...................................................................................................... 55 2. 7) Iniciativa Privada ...................................................................................................... 57 2.8 ) Organización.............................................................................................................. 58 2.9 ) Características de la provisión, financiación y regulación ..................................... 58 VI. CONCLUSIÓN.................................................................................................................... 64 REFERENCIAS ......................................................................................................................... 69 1 Versión actualizada en Febrero de 2003 del Trabajo de investigación a que se refiere el artículo 3 del Real Decreto 778/98.

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RESUMEN Tomando como base las consecuencias de los cambios sociodemográficos y los nuevos retos que éstos suponen para el estado de bienestar, los objetivos de este trabajo son: en primer lugar, analizar cuál ha sido la evolución y desarrollo de los servicios sociales de cuidado para las personas mayores en España. En segundo lugar, distinguir cuáles son los rasgos principales que los caracterizan en cuanto a su estructura, regulación y diseño institucional, y finalmente señalar factores de similitud y diferencia que permitan apuntar algunas de las consecuencias del proceso descentralizador de estos servicios. Los resultados de este trabajo señalan que es posible afirmar que el intento de establecer un modelo inspirado en la tradición socialdemocrática ha convergido en la aplicación de principios de tipo liberal. Al mismo tiempo, los servicios sociales han superado su intervención de tipo benéfica, paternalista y puntual, tratando en la actualidad de aplicar, no siempre con éxito, nuevos principios como el bienestar social, integración, participación, coordinación o universalidad. El diseño institucional de los mismos se caracteriza por ser mixto, descentralizado, otorgar la principal responsabilidad de cuidado a los individuos y sus familias, ser débil en la protección de los derechos a los servicios sociales, y contar con una intervención pública caracterizada primordialmente por la realización de conciertos con proveedores privados para la prestación de servicios y la concesión de transferencias monetarias libres (deducciones fiscales) a los individuos y/o su familias. En cuanto a las consecuencias del proceso descentralizador, es posible observar diferencias dentro de las regiones españolas en cuanto a los niveles de cobertura y gasto. Sin embargo, el diseño institucional que las caracteriza es relativamente homogéneo, pudiéndose destacar como principales áreas de diferenciación el papel asignado por las regiones al sector privado y el alcance de la aplicación de los principios de coordinación y descentralización. ABSTRACT Taking into consideration the consequences of socio-demographic changes and the challenges they present to welfare states, the aims of this project are the following: First, to analyse the evolution and development of social care services for the elderly in Spain. Second, to present the main features of the system as far as structure, regulation and institutional design are concerned and, finally, to identify the main factors of difference and similarity resulting from the decentralisation process. The results of this work imply that the attempts to establish a model inspired by the socialdemocratic tradition has converged to the application of principles more related with the liberal tradition. At the same time, it is worth mentioning that the content of the concept of social services has shifted from paternalistic and punctual intervention, to include (with different degrees of success) new principles like social welfare, integration, participation, co-ordination or universality. As far as institutional design is concerned, social care services in Spain are organised in a mixed system which displays the following features: It

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is decentralised; family-focused, as it gives the main care responsibilities to individuals and families and, weak in the promotion and protection of social rights related to social services. Furthermore, the state either acts jointly with private providers to supply services (concerted action) or intervention simply consists in providing free monetary transfers (tax deductions) to individuals and/or families. Regarding the decentralisation process, it is possible to find differences between the Spanish regions as far as levels of coverage and expenditure are concerned. However, the institutional design that characterises regional systems is relatively homogeneous, the main areas of differentiation being a. the role given by the regional governments to the private sector and b. the different approaches adopted in the application of the coordination and decentralisation principles.

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I. CUIDADOS A MAYORES Y SERVICIOS SOCIALES: NUEVOS RETOS PARA LAS POLÍTICAS SOCIALES A lo largo de la historia, la vejez ha sido considerada como sinónimo de pobreza, incapacidad, marginalidad y enfermedad. Con respecto a la solución de estos problemas, las políticas sociales promovidas desde la Segunda Guerra Mundial en los países desarrollados, han impulsado importantes cambios en la mejora del bienestar de las personas mayores. Hoy en día, las personas mayores tienen acceso a las pensiones, tienen beneficios de tipo económico por su edad, son cada vez más activas socialmente y viven más, gracias a que disfrutan de unas mejores condiciones de salud y calidad de vida. A pesar de todo, en la actualidad, la población está envejeciendo, sus estructuras están cambiando y el estado de bienestar está redefiniendo y modificando su rol. Algunos de los asuntos que sitúan el cuidado de las personas mayores en lo más alto de la agenda política son: el envejecimiento poblacional, cambios de tipo socioeconómico, cambios en las estructuras familiares, el aumento de los hogares unipersonales o el aumento de la movilidad en el mercado de trabajo, unido además a los problemas que afrontan las políticas tradicionales y los retos que plantea la financiación del estado del bienestar. Todos los cambios presentados hasta el momento ponen sobre la mesa cuestiones críticas con relación a la provisión de cuidados a las personas mayores, y requieren modificaciones radicales en la organización de los mismos, lo cual implica la externalización de las funciones de cuidado más allá del ámbito familiar. Esto significa que el cuidado tiene que hacerse más visible transfiriéndolo desde la esfera privada de la familia a la esfera pública en forma de servicios. Este proceso es conocido como desfamiliarización (defamilisation) de las funciones de cuidado (Esping Andersen, 1999; Fargion, 1997). Todos estos cambios vienen a su vez acompañados por nuevos retos en los pilares de las políticas sociales para este grupo de población (acceso a los servicios sanitarios, garantía de rentas y condiciones de la vivienda). Estas políticas, que fueron en su día diseñadas para cubrir las necesidades de una sociedad mucho menos envejecida y con una mayor capacidad de proporcionar cuidados por parte de las familias, no son capaces en la actualidad de cubrir las nuevas y crecientes demandas de aquellas personas que a causa de enfermedad o deterioro necesitan de una ayuda regular y continuada. Además, dentro de las presiones de tipo político encontramos aquellas que están provocando una modificación en las asunciones tradicionales del papel que deben desempeñar los estados de bienestar. Estos cambios incluyen una redefinición de las instituciones tradicionales y de la distribución del cuidado entre distintos agentes, teniendo en cuenta que los servicios de bienestar están crecientemente caracterizados por la diversidad y el pluralismo en su provisión. También es destacable cómo la investigación sobre servicios es importante con relación al bienestar de las personas mayores, ya que es el acceso a diferentes servicios, más que a rentas o ingresos, lo que va a jugar un papel creciente e importante a la hora de determinar la calidad de vida de este grupo de población (Glendinning, 1998). 4

En los últimos años han empezado a aparecer estudios internacionales sobre cuidados de larga duración y servicios sociales para personas mayores. Entre ellos merece la pena que destaquemos los siguientes: Hugman (1994), OECD (1996), Fridberg y Rostgaard (1998), Glendinning (1998) o Ranci (2001). A pesar de estas contribuciones, en general, los trabajos en este área son aún escasos, ya que la investigación en política social se ha centrado principalmente en otros campos como la seguridad social o la sanidad. Es sorprendente por tanto, que a pesar de la obvia importancia de este tipo de servicios, aún no existan demasiados trabajos al respecto. Este rechazo podría ser un reflejo de la falta de prioridad que tienen los mismos para quienes elaboran y deciden sobre políticas públicas, unido a las dificultades que existen en la definición y análisis de formas de cuidado o servicios o a la distribución de competencias entre distintos ámbitos y sectores (Tester, 1999). De hecho, el cuidado es un concepto complejo y el modo en que se sitúa entre distintos actores involucrados en su demanda y provisión hace que en ocasiones no sea un término fácil de definir. Sin embargo, se ha convertido en una tendencia común la distinción de cinco sectores principales involucrados en la demanda y provisión de cuidado. Este modo o modelo de identificación es conocido como el mix de bienestar o welfare mix.2 En este modelo, el demandante de cuidado se sitúa en el centro rodeado por cuatro tipos distintos de proveedores. El sector formal, constituido por el estado, el sector no lucrativo, el sector mercantil y el sector informal, que incluye a la familia, amigos o vecinos. Los cuatro sectores proveedores están caracterizados por distintos modos de regulación o intervención. El estado se regula por la jerarquía y derechos de tipo formal, el sector no lucrativo por los valores del voluntariado, el sector mercantil por el beneficio económico y los precios de mercado, y el sector informal por solidaridad de tipo recíproco (Bahle, 2002). A pesar de esta clara distinción entre los agentes involucrados en las labores de cuidado, es posible encontrar problemas de definición y concepto dentro de los mismos. Por ejemplo, podemos encontrar que un mismo servicio puede pertenecer a la vez a distintas administraciones (servicios sociales y servicios sanitarios), que los principios estadísticos varían en ausencia de una estandarización para la recogida de información, o que existe una falta de distinción entre servicios públicos y privados. Estas situaciones ponen sobre a mesa un punto muy importante a tener en cuenta, el carácter y características especiales de los servicios sociales, que les hace distinguirse de otras instituciones de bienestar (ver tabla 1.1). Además, no debemos de olvidar que los servicios sociales fueron desarrollados más tarde que otras áreas de bienestar, por lo que no pertenecen a las instituciones tradicionales del estado de bienestar (Flora, 1986). Bahle (2002) resume perfectamente algunas de las razones de este desarrollo tardío. La primera razón, es que los servicios sociales eran principalmente provistos por la familia y otras instituciones de tipo privado, por lo que la necesidad de una intervención estatal simplemente no comenzó a aparecer hasta épocas recientes. La segunda razón, es el hecho de que en muchos países la intervención por parte del estado en este área no era 2 Este concepto fue desarrollado en el estudio del mix de bienestar con respecto a las labores de cuidado por Evers y Svetlik (1991) y Evers y Wintersberger, H (1990).

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considerada como legítima, teniendo en cuenta su posible influencia sobre valores fundamentales que caracterizan la sociedad occidental, como son la autonomía familiar y de la iglesia. De hecho, los servicios sociales han mantenido un carácter más “local y privado” que otras instituciones de bienestar, teniendo en cuenta que han sido institucionalizados entre el sector público y privado y entre los gobiernos centrales, regionales y locales. Tabla 1.1: Seguridad Social y Servicios Sociales (El Caso Español) Seguridad Social Servicios Sociales Derechos Legales

Fuerte

Débil

Cobertura

Principalmente sujetos a pruebas de medios con largas listas de espera

Responsabilidad

Beneficios proporcionales a las contribuciones, que también cubren a sus dependientes. Prestaciones no contributivas de tipo universal Gobierno Central

Agentes Proveedores

Central/Regional

Central(residual) Regional, local privados

Beneficios/Servicios

Beneficios en función contribuciones+mínimos garantizados+ beneficios tipo no contributivo

Gobierno Regional/Local y

agentes

de Variaciones dentro del país de

Financiación

Principalmente contribuciones a Impuestos generales, 0.52 IRPF, la Seguridad Social: empleados subvenciones y transferencias y empleadores gubernamentales, pagos de usuarios

Regulación Pública y Control

Fuerte

Débil, pero aumentando

Rol de los Usuarios Cuidadano+Asegurado Cliente/Ciudadano Fuente. Elaboración propia a partir de Sipila (1997) y StiernØ (1996)

Aunque ya se ha mencionado que los servicios sociales se encuentran menos desarrollados que otras áreas del estado de bienestar, éstos están llamados a convertirse en una importante área de investigación y estudio, especialmente desde la década de los ochenta cuando comenzaron a ser un campo importante de las reformas del estado de bienestar. De hecho, recientemente varios autores han puesto énfasis en que las políticas sociales actuales también incluyen a los servicios sociales, al mismo tiempo que la investigación se está extendiendo de forma gradual más allá del estudio de los sistemas de seguridad social, hacia la organización y distribución de servicios (p.e Baldock y Evers, 1991,1992; Evers et. al, 1994; Alber, 1995; Antonnen y Sipila, 1996). Las principales tendencias con relación a la provisión de cuidado en los estados de bienestar avanzados son procesos como los de descentralización, privatización y cambio

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en el peso que representan los distintos sectores de la economía mixta de cuidado. Como consecuencia se ha tendido a dar una mayor importancia a los siguientes aspectos: a) Fortalecimiento del papel jugado por los niveles regionales y locales. b) Un desplazamiento de los servicios provistos por parte del estado hacia un creciente uso de las organizaciones privadas (lucrativas y no lucrativas) y la familia. c) La concesión de una mayor importancia al usuario en la elección de los proveedores y un aumento en el número de mecanismos de tipo competitivo para la selección de proveedores. d) El intento por parte de los actores públicos de activar recursos de tipo privado tanto por el lado de la oferta como por el de la demanda y combinar políticas de servicios sociales con políticas activas del mercado de trabajo y políticas para luchar contra la economía sumergida. Por tanto, es cada vez más evidente que tanto la combinación de cambios de tipo demográfico como las presiones y reformas sobre los estados de bienestar van a tener un impacto en los servicios provistos a las personas mayores. Según Baldock y Evers (1991) los servicios para las personas mayores se encuentran en primera línea de los desarrollos en política social. Estos autores han analizado la evolución de estos servicios, argumentando que las importantes presiones puestas sobre la concepción tradicional de los servicios ha llevado a cambios relevantes en las características de los mismos. Según ellos, estos cambios indican probables modificaciones en los sistemas de bienestar en general y hacen hincapié en que los sistemas de bienestar cambian en primer lugar en aquellos puntos de presión donde las políticas y soluciones establecidas ya no sirven o no pueden ser mantenidas. Sin embargo, aunque algunas de las presiones a las que se enfrentan los estados son bastante similares, sus respuestas y consecuentes cambios en la organización de los servicios pueden ser diversas. Si tenemos en cuenta además que estos estados se pueden distinguir por ciertas características y principios básicos, sus respuestas ante presiones similares pueden ser también diferentes. Debemos tener también presente que es muy probable que tanto las tradiciones y las instituciones influencien el desarrollo de los servicios al igual que lo pueden hacer los cambios y tendencias de tipo demográfico y económico. De hecho, varios países europeos ya han comenzado a poner en práctica políticas para la población mayor, en la búsqueda de un nuevo equilibrio entre los límites que presenta la intervención pública y las crecientes necesidades de cuidado de las poblaciones. Según Ranci (2000), estas políticas son en varios de sus aspectos coherentes con sus modelos de bienestar, con la tendencia general a la institucionalización de los servicios y con la separación de las funciones de control, financiación y provisión. A su vez estos recientes cambios indican una compleja mezcla de continuidad institucional e innovación dentro de unos sistemas que se han convertido en más complejos e integrados (Bahle, 2002). Son precisamente estas respuestas las que representan algunos de los puntos clave que nos invitan a estudiar y profundizar sobre este área y hacernos preguntas como: ¿Cuáles son las principales características de las mismas? ¿Cuáles son las consecuencias de sus diferencias? ¿Cuáles son los factores principales que contribuyen a explicarlas?

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Sin lugar a duda, éstos son puntos interesantes a analizar. No obstante, si tenemos en cuenta que la descentralización es una tendencia y característica compartida por muchos países, y que los niveles regionales y locales juegan cada vez un mayor papel en la provisión de servicios, como así ocurre en el caso español, es posible afirmar que es clave prestar atención no solamente a casos nacionales, sino también a otras estructuras de gobierno inferiores.3 El análisis de estos niveles contribuirá a obtener un mayor conocimiento no sólo de la propia estructura nacional, sino también de los procesos internos que ocurren dentro de un país concreto y las consecuencias que tienen estos procesos tanto sobre un área concreta de la política social como para los ciudadanos de ese país. En España el proceso de descentralización política y administrativa comenzó con la transición democrática y ha representado por su extensión e intensidad un evento sin precedentes en la historia del país (Gallego y Subirats, 2000). Las consecuencia del mismo ha sido la transformación de un estado tradicionalmente unitario en uno de los países más descentralizados de Europa, al mismo tiempo que las estructuras regionales y locales han ido tomando cada vez más peso en la distribución del gasto público, hecho que es posible observar en la siguiente tabla. Tabla 1.2. Distribución Territorial del Gasto Público en España (%) 1981(*)

1984

1987

1990

1992

1997

1999(**)

Central

87.3

75.6

72.6

66.2

63.0

59.5

54

Regional

3.0

12.2

14.6

20.5

23.2

26.9

33

Local

9.7

12.1

12.8

13.3

13.8

13.6

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(*)Comienzo del proceso descentralizador. (**) Porcentajes estimados. Fuente: Ministerio de Administraciones Públicas (1997) en Moreno y Arriba (1999)

Con relación a los servicios sociales españoles, el punto de partida de su descentralización comienza en el momento en que la Constitución Española otorga a las regiones responsabilidad completa en materia de servicios sociales y asistencia social. Este hecho les ha permitido, tomando como base el sistema heredado del periodo franquista y muy pocas o casi ninguna referencia-guía marcada por el gobierno central, convertirse en actores principales en la evolución, desarrollo y regulación de sus propios sistemas de servicios sociales. Sin embargo una situación de este tipo hace reflexionar no sólo acerca del modo en que se han desarrollado estos servicios y la forma en la que se ha dado respuesta a unas necesidades concretas, sino también acerca de los posibles efectos que ha podido implicar este proceso en cuanto a la aparición de diferencias de tipo regional, las cuales que pueden tener importantes consecuencias en la equidad o igualdad interregional.

3 Tanto Alber (1995), como Fargion (1997, 2000) hacen hincapié en la importancia que juegan estos niveles en el estudio de los servicios sociales.

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Además, merece la pena señalar que la política social a nivel subnacional no ha recibido demasiada atención hasta el momento, particularmente en el área concreta de los servicios sociales, los cuales son a su vez un área aún poco estudiada en nuestro país. A este respecto, es digno de especial mención el trabajo realizado por Demetrio Casado en 1994 para el informe FOESSA, el cual representa una de las contribuciones más completas hasta el momento con respecto a la panorámica general de los servicios sociales y la asistencia social en España. Otros trabajos importantes son los realizados por Rodríguez Cabrero (1989) y Barea Tejeiro (2000) quienes centran su atención en el gasto en servicios sociales y coste de los servicios en distintas regiones españolas. Por su parte Alonso y Gonzalo (2000) realizan una contribución muy completa sobre asistencia social y servicios sociales en España desde una perspectiva jurídica. Con relación a la descripción de experiencias concretas de política a nivel autonómico/regional, han sido analizadas algunas como es el caso de las rentas mínimas, pero aún se echa en falta una panorámica más general de la acción llevada a cabo por estas estructuras de gobierno. Algunas razones que se pueden argumentar al respecto son la gran hetereogeneidad, complejidad es su configuración o la falta de coordinación en la organización y la distribución de responsabilidades entre las distintas administraciones y agentes. En cuanto al estudio de los servicios sociales para mayores, desde una perspectiva de políticas públicas, aún existe un vacío de análisis, aunque es importante destacar que en los últimos años los trabajos al respecto han aumentado de forma notable. Podemos señalar como ejemplos, el trabajo realizado por Castells y Pérez Ortiz (1992) el cual es un buen análisis de tipo descriptivo que nos muestra la realidad española a finales de los años ochenta con relación a las pensiones, la siempre recurrente crisis de la familia, las presiones realizadas por las personas mayores sobre el sistema sanitario y la obsolescencia del sector residencial. Este estudio pone un especial énfasis en formas alternativas a la institucionalización, aunque a la vez están a favor de incrementar el número de establecimientos residenciales debido a su escaso número, para concluir también menciona la necesidad de promover la iniciativa de tipo privada. El libro la “Protección Social a la Dependencia” editado por el IMSERSO en 1999 contiene una parte de un proyecto europeo donde se detallan las características de los servicios provistos en distintos países, a la vez que analiza en detalle la situación española y la posibilidad y factibilidad de implementar un seguro de dependencia enmarcado dentro de la seguridad social. Esta es una importante contribución en lo que se refiere a la descripción de la protección social existente para el grupo de personas mayores y dependientes en general. El trabajo sobre “Vejez, Dependencia y Cuidados de Larga Duración” elaborado por Casado y Casasnovas (2001) describe la situación actual en España de la dependencia y los cuidados de larga duración, valorando el papel que juegan en la provisión la familia, el sector público y el mercado. A su vez estos autores analizan las perspectivas en términos del coste futuro de estos cuidados y consideran las posibles formas de atender a su financiación, prestando atención a experiencias de tipo internacional e intentando su posible traslación a nuestro país.

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Para concluir cabría destacar la labor que está realizando el IMSERSO, que desde el año 1999 con la creación del Observatorio de Personas Mayores4 se ha convertido en el principal referente a la hora de recoger datos, tanto a nivel nacional como regional, relacionados con las personas mayores. De este primer intento ha surgido la publicación Informe 2000, las personas mayores en España, de la cual está a punto de salir una segunda edición con datos actualizados. Tomando como base la realidad descrita hasta el momento, el objetivo principal de este proyecto es investigar el modo en que los servicios sociales en España han dado respuesta a los retos políticos y demográficos, más concretamente, a las crecientes demandas de cuidado por parte de las personas mayores. La relevancia de un estudio de este tipo se deriva tanto de la necesidad de una respuesta a los problemas de dependencia de las personas mayores, como de la creciente importancia que están tomando los servicios sociales en la sociedad actual y el escaso conocimiento de este área concreta en nuestro país. Sin embargo, teniendo en cuenta la creciente importancia que juegan las estructuras regionales dentro de los servicios sociales, como así ocurre en el caso español, es clave extender el análisis a la forma en que las Comunidades Autónomas han desarrollado su acción en el área de los servicios sociales para mayores y la posible existencia de diferencias en sus respuestas.5 Por tanto, y tomando como referencia estos objetivos, se pretende, en primer lugar, analizar cuál ha sido la evolución y desarrollo de los servicios sociales en España. En segundo lugar, distinguir cuáles son los rasgos principales que los caracterizan en cuanto a su estructura, regulación y diseño institucional. En tercer lugar, señalar los factores de similitud y diferencia que nos permitan apuntar algunas de las consecuencias del proceso descentralizador de los servicios sociales en España. El tipo concreto de servicios que pretenden ser analizados, son los servicios sociales de cuidado, los cuales se entienden de la misma forma que lo hace Munday (1996). Es decir, aquellos que provean cualquier tipo de ayuda para cubrir las necesidades de las personas mayores tanto a través de proveedores formales como informales, siempre que ésta venga financiada y regulada bajo una perspectiva pública. Dentro de estos servicios se incluye también cualquier tipo de transferencia de tipo económico cuya finalidad sea la de cubrir las necesidades de aquellas personas necesitadas de cuidado y o de sus cuidadores.

www.seg.social.es/imserso/mayores/docs/io_mayobs00.html No se espera encontrar una reorganización de un sistema público previamente establecido como ha ocurrido en otros países como es el Reino Unido, si no el éxito o fracaso en la construcción de un sistema público de servicios sociales. Al mismo tiempo la tendencia general de una cambio de las responsabilidades estatales en la provisión de cuidado hacia una mayor asignación de responsabilidades a los individuos y agentes privados se espera encontrar dentro del caso español aunque con ciertas peculiaridades. Por un lado a través del creciente reconocimiento del rol que juegan las personas cuidadoras y por otro por un creciente deseo de colaboración con los agentes de tipo privado (tercer sector y comercial). Estos cambios se combinan con un esfuerzo para aumentar los recursos públicos, la organización de nuevas formas de organización de acuerdo con principios universales y con un creciente interés hacia estos temas por parte de la sociedad. 4 5

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En función de los objetivos que acaban de ser presentados, este trabajo se estructura del siguiente modo: en primer lugar, presentar las características generales de la población mayor y dependencia en España que contribuirá a un mejor conocimiento de las características de la demanda a la que tienen que dar respuesta las políticas públicas. En segundo lugar, la evolución histórica de los servicios sociales para las personas mayores en nuestro país. En tercer lugar, teorías y modelos relacionados con los servicios sociales, que nos permitan elaborar un marco de análisis con relación a los mismos. En cuarto lugar, el análisis de las dimensiones elegidas para el estudio de los servicios sociales y finalmente las principales conclusiones del trabajo.

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II. LAS PERSONAS MAYORES EN ESPAÑA 6 En las siguientes páginas se analizará el proceso de envejecimiento en España (p.e cambios demográficos y problemas de dependencia), a la vez que se mostrarán datos acerca del modo en que viven las personas mayores y el tipo de cuidados que reciben. El envejecimiento de la población en España ha venido motivado por la unión de dos fenómenos diferenciados. En primer lugar, hay más personas mayores porque más personas superan los 65 años como consecuencia del notable descenso en las tasas de mortalidad infantil y general, y en segundo lugar, hay más envejecimiento porque hay menos jóvenes, a consecuencia de la importante caída de la fecundidad, lo que hace subir el peso proporcional de los mayores en el conjunto de la población. Tabla 2.1: Evolución de la población española por grandes grupos de edad. 1900-2020 (miles) Años

0-14 años Absoluta %

15-64 años Absoluta %

65 y más años Absoluta %

Población Total (miles) 1900 6233.7 33.5 11416.6 61.3 967.8 5.2 18618.1 1910 6785.9 33.9 12104.2 60.5 1105.6 5.5 19995.7 1920 6892.6 32.2 13280.7 62.1 1216.6 5.7 21389.9 1930 7483.4 31.6 14753.7 62.3 1440.7 6.1 23677.8 1940 7749.0 29.9 16438.6 63.5 1690.4 6.5 25878.0 1950 7333.8 26.2 18620.5 66.6 2022.5 7.2 27976.8 1960 8347.3 27.3 196675.9 64.5 2505.3 8.2 30528.5 1970 9459.6 27.8 21290.5 62.5 3290.6 9.7 34040.7 1981 9685.7 25.7 23761.0 63.1 4236.7 11.2 37683.4 1991 7532.6 19.4 25969.4 66.8 5370.2 13.8 38872.2 1996 6361.6 16.0 27111.3 68.3 6196.5 15.6 39669.4 2000(*) 50905.6 15.0 26889.5 68.1 6694.5 16.9 39489.6 2010 5979.0 15.0 26643.8 66.9 7175.5 18.0 39798.2 2020 5619.7 14.3 25739.8 65.6 7888.1 20.1 39247.7 (*) A partir del año 2000 los datos son proyecciones. Fuente: IMSERSO (2001).

En cuanto al futuro, cabe esperar un aumento de este colectivo, de tal forma que el porcentaje representado por los mayores de 65 años pase a ser superior al 20% en el año 2020. Asimismo que es previsible un incremento en el ratio de población mayor de 65 años sobre la población entre 20 y 64 años, pasando este ratio del 0.25 actual a un 0.6 en el año 2050 (Gruber y Wise, 2001, citado en Casado y Casasnovas, 2001). No obstante, y teniendo en cuenta que los problemas de dependencia afectan principalmente a las personas muy mayores dentro del colectivo de mayores de 65 años, es importante apreciar la evolución concreta de estos grupos, que como podemos observar en la siguiente tablar experimentarán un crecimiento en los próximos años.

Estos datos han sido obtenidos fundamentalmente en IMSERSO: http://www.segsocial.es/imserso/mayores/docs/i0_mayobs22.htm# datos e IMSERSO (2001) 6

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Tabla 2.2: Población Española de +65 años(1900-2020) Total +65 +75 Años(*) Total Total % total % 1900 18.618 968 5,2 264 1,4 1910 19.996 1106 5,5 293 1,5 1920 21390 1217 5,7 529 1,5 1930 23678 1441 6,1 412 1,7 1940 25878 1690 6,5 517 2,0 1950 27977 2023 7,2 631 2,3 1960 30529 2505 8,2 815 2,7 1970 34.041 3291 9,7 1109 3,3 1981 37.683 4.237 11,2 1578 4,2 1991 38.872 5.352 13,8 2.200 5,6 1996 39.669 6.197 15,6 2.512 6,3 39.490 2000 6.695 17,0 2.879 7,3 39.798 2010 7.176 18,0 3.633 9,1 39.248 2020 7.88 20,1 3.720 9,5 (*)Datos para 2010 y2020 son proyecciones. Fuente: IMSERSO (2001)

+80 Total 115 133 143 177 223 273 369 524 725 1.148 1.376 1.498 2.059 2.199

% 0,6 0,7 0,7 0,8 0,9 1,0 1,2 1,5 1,9 3,0 3,5 3,8 5,2 5,6

En cuanto al porcentaje y número de personas mayores que presentan problemas de dependencia, Casado y Casasnovas (2001) han calculado el porcentaje que representan sobre el total de la población mayor de 65 años (unas 870.000 personas), dos grupos de individuos dependientes. Aquellos que sólo tienen problemas para realizar las actividades de la vida diaria7 (AVDs) (p.e aseo) y aquellos que las tienen en las actividades instrumentales de la vida diaria8 (AIVDs) (p.e cocinar). Adoptando para ello una definición extensa de dependencia al computar como dependiente tanto el que precisa un poco de ayuda, como el que precisa mucha, como el que es totalmente incapaz. Tabla 2.3: Prevalencia de los problemas de dependencia en España. 1998 Grado de dependencia % Independiente 65.9 Leve (sólo AIVDs) 15.9 Moderado (sólo AIVDs) 3 Severo (sólo AIVDs) 1.8 Leve (AVDs y AIVDs) 4.9 Moderado (AVDs y AIVDs) 4.5 Severo (AVDs y AIVDs) 4 AVDs: actividades de la vida diaria. AIVDS: actividades instrumentales de la vida diaria Fuente: Casado y Casasnovas (2001) a partir de la Encuesta de la soledad en las personas mayores. CIS 1998

Sin embargo, aunque el número y grado de dependencia que éstos presentan son dos datos de clara importancia, resulta necesario saber también qué características distinguen a las personas dependientes del resto. En primer lugar es posible afirmar que la edad Levantarse, vestirse y asearse. Bañarse y/o ducharse. Andar por dentro de casa Cocinar. Hacer limpieza y tareas del hogar. Subir y bajar escaleras. Salir y andar por la calle. Utilizar el teléfono. Utilizar en transporte público. Ir de vacaciones. Hacer papeleos, gestiones. Llevar el control del dinero 7 8

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constituye un factor importante, ya que cuando se computa la distribución por edades dentro de las distintas categorías de dependencia, los resultados indican que los más mayores son lo que padecen mayores problemas de dependencia (Casado y Casasnovas, ibid). No obstante, y teniendo en cuenta que no todas las personas mayores presentan problemas de este tipo, deben existir otros factores que influyan en ser o no dependiente. A este respecto y basándose en la información contenida en la Encuesta sobre la Soledad de las Personas Mayores, Casado y Casasnovas han elaborado un modelo estadístico en el que analizan la posible influencia de variables socioeconómicas sobre la dependencia. Sus resultados además de confirmar que la edad es un factor determinante, señalan otros dos factores fuertemente asociados al hecho de ser dependiente: tener un pobre estado de salud y un bajo nivel educativo. La inclusión de estos dos factores no hacen más que reseñar que las trayectorias vitales de las personas mayores influyen decisivamente en su autonomía. Por tanto, en la medida en que las trayectorias de los mayores del futuro sean distintas a las de los actuales, las tasas de dependencia también pueden sufrir modificaciones. Hasta este momento se ha puesto de relieve como tanto el proceso de envejecimiento de la población, como el de dependencia en este grupo de edad representan una realidad manifiesta en nuestro país. Sin embargo, e independientemente de cuál vaya a ser el número de personas mayores y dependientes en nuestro país, es también importante conocer como viven y que tipo de cuidados reciben en caso de presentar algún tipo de necesidad. La población mayor no se encuentra igualmente distribuida dentro del territorio español, por lo que las presiones que representa el envejecimiento demográfico se distribuyen de forma desigual dentro del mismo (ver tabla 2.4). Comunidades como Castilla-León, Aragón y Asturias presentan porcentajes superiores al 20% de la población mayor de 65 años. Por el contrario, los porcentajes más bajos, alrededor del 10% se encuentran en Ceuta, Melilla y Canarias. Andalucía, Baleares, Madrid y Valencia también presentan porcentajes inferiores a la media nacional, 16% en 1998. Las personas mayores viven fundamentalmente en áreas urbanas, más de 4.2 millones, en contraste con los menos de 2 millones que viven en zonas rurales. En los seis municipios más grandes de España residen más personas mayores que en los 6.000 municipios más pequeños. El problema del envejecimiento se acentúa en aquellos municipios de menos de 2.000 habitantes que cuentan con más del 25% de la población de su municipio con 65 o más años, quienes esperan respuestas adecuadas a sus necesidades de asistencia, teniendo en cuenta que las escalas de atención y prestación de servicios difieren notablemente de las de los núcleos más grandes, donde existe una mayor facilidad para la realización de las prestaciones y donde la iniciativa privada actúa como una “red de seguridad” en el ámbito de la atención y los cuidados.

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Tabla 2.4: Población Mayor de 65 años por Comunidad Autónoma. 1998 CCAA

Total Población

+65

%+65

Andalucía 7.236.459 99.461 13.91 Aragón 1.186.234 246.400 14.04 Asturias 1.081.834 221.534 20.48 Baleares 796.483 118.606 14.89 Canarias 1.630.015 184.420 11.31 Cantabria 527.137 96.553 18.32 Castilla La Mancha 1.716.152 331.546 19.32 Castilla León 2.484.603 528.666 21.28 Cataluña 6.147.610 1.036.460 16.86 Extremadura 1.069.419 192.419 18.03 Galicia 2.724.544 562.030 19.31 La Rioja 263.644 49.115 18.63 Madrid 5.091.336 725.573 14.25 Murcia 1.115.068 156.533 14.04 Navarra 530.819 94.7860 17.86 P.Vasco 2.098.628 342.751 16.33 C.Valenciana 4.023.441 638.641 15.87 Ceuta 72.117 7.545 10.46 Melilla 60.108 6.331 10.53 TOTAL 39.852.651 6.503.769 16.32 Fuente: http://www.seg-social.es/imserso/mayores/docs/i0_maydest0esp.html

La tabla 2.5 muestra que las personas mayores viven mayoritariamente en sus propias casas, aunque algunas de estas viviendas presentan deficiencias relacionadas con equipamientos básicos como calefacción central. En cuanto al modo de convivencia, éstos residen mayoritariamente con su pareja (41.3%), solos (14%) o con su pareja e hijos en su propia casa (13.8%). Por tanto, no es posible afirmar que nuestros mayores se encuentran “completamente solos”. De hecho, se sabe que los ratios de vecindad y los contactos entre ellos y sus familias son bastante altos, por lo que podríamos decir que los mayores han optado por un modelo de autonomía caracterizado por la “intimidad en la distancia”, que tiene poco de carga y mucho de ayuda por parte de los hijos (Defensor del Pueblo, 1999). Una aproximación a los ratios de vecindad (ver tabla 2.6) y contactos (ver tabla 2.7) entre padres e hijos lo podemos obtener a partir del Estudio 2072 de noviembre de 1993 elaborado por el CIS y recogido por Meil Landwerlin (2000). De acuerdo con estos datos, la mayor parte de la población mayor que son padres (un 88% de los entrevistados) tienen hijos que viven en el mismo municipio (89% de los que son padres), siendo la situación de que todos vivan en el mismo municipio tan frecuente como el que unos vivan en el mismo municipio y otros no (44% y 45% respectivamente).9 A su vez, la probabilidad de que no 9 En el cuestionario se preguntaba, además de por el número de hijos, por el estado civil y lugar de residencia de cada uno de los primeros ocho hijos del encuestado. Dado que había un 2.1% de entrevistados que tenían más de 8 hijos, se optó por considerar, a efectos de clasificación, que estas

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convivan generaciones mayores y jóvenes en el mismo municipio es tanto menor cuando el municipio aumenta. Esta elevada proximidad geográfica se traduce en una elevada frecuencia de contactos entre las generaciones tal como se puede observar en la tabla 2.7.10 Tabla 2.5: Formas de Convivencia por Edad y Género Residencia

Total

Género Hombres Mujeres 6,9 19,6 53,6 32,2 19,4 9,7

Solos 14,2 Pareja 41,3 Pareja&hijos 13,8 (casa propia) Pareja &hijos 1,7 1,9 1,6 (casa de hijos) Pareja &otros 0,6 0,9 0,5 familiares Con hijos 12,6 7,4 16,4 (casa propia) Con hijos 7,6 3,7 10,4 (casa de hijos) Con otros 4,4 3,5 5,1 familiares (casa propia) Con otros 2,1 1,7 2,4 familiares (casa familiares) Con 0,5 0,1 0,8 trabajador hogar Otro 1,1 0,9 1,3 No respuesta 0,0 0,1 0,0 Total 2.430 1.032 1.399 Fuente: CIS-IMSERSO, La Soledad de las Personas IMSERSO (2001)

65-69 13,0 46,9 22,2

Edad 70-74 13,9 46,2 17,1

75-79 15,2 45,8 10,6

+79 15,0 30,0 5,2

21,6

2,1

0,8

2,0

0,5

1,2

0,8

0,3

8,6

9,2

13,1

18,5

1,3

2,4

5,2

18,8

4,1

3,6

5,7

4,5

1,6

2,4

1,6

2,5

0,0

0,2

0,5

1,2

0,3 1,5 0,5 0,0 0,2 0,0 721 537 422 Mayores, estudio nº 2.279, febrero

2,0 0,0 747 de 1998 en

familias se caracterizaban por tener hijos que vivían tanto en el mismo municipio como en otro, pues los casos de familias muy numerosas en el que todos vivían en el mismo municipio eran muy pocos (Meil Landwerlin,2000). 10 Esta elevada frecuencia de contactos puede observarse en otros estudios, como el de mayores de CIRES de mayo de 1995, donde los encuestados afirman, si tienen 65 o más años o los allegados mayores de 65 años que conocen, que ven a los hijos con los que no conviven, en un 50% de los casos, todos o casi todos los días y un 27% adicional al menos una vez por semana (Meil Landwerlin, 2000)

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Tabla 2.6: Lugar de residencia de los hijos de personas mayores de 64 años según tamaño de municipio de residencia del mayor (%) Menos 2.000 28

2.001 a 10.000 37

10.001 a 50.000 43

50.001 a 100.000 43

100.001 a 400.001 a 400.00 1 millón 49 62

+1 millón 50

Total

Todos en 45 el mismo municipio Todos en 30 14 10 10 56 5 11 11 otro municipio Unos en 41 8 47 46 3345 33 39 44 el mismo, otros en otro TOTAL 155 378 507 207 511 224 155 2.180 (N) Fuente. Elaboración propia a partir CIS Estudio 2072. “Apoyo informal a los mayores” en Meil Landwerlin (2000)

Tabla 2.7. Frecuencia de contactos de los mayores con sus hijos Mucha

Bastante

Poca

Muy Poca

No tiene

No Contesta 2

Hijos que no 13 20 12 5 48 viven en la misma localidad Hijos que no 45 19 4 1 30 1 viven con encuestado, pero sí en la misma localidad Fuente. CIS Estudio 2072. “Apoyo informal a los mayores” en Meil Landwerlin (2000)

Total 100 100

De todos modos las relaciones entre padres e hijos han experimentado importantes cambios especialmente en los últimos veinte años. Por ejemplo, Rivas (1999)11 en su estudio sobre relaciones intergeneracionales en un barrio de Madrid, hace énfasis en la debilidad de los sentimientos de obligación familiar y en la existencia de un conflicto de valores entre el código normativo en el que fueron educadas las generaciones más mayores y lo que éstas quieren para sus hijos. Para las generaciones más mayores, la decisión de llevar a sus padres a una residencia habría sido injustificable. Sin embargo, justifican una decisión de este tipo en sus hijos. Esta percepción de lo que los padres esperan de sus hijos refleja la ruptura entre las condiciones de vida y los valores de ambas generaciones. 11 En contraste con el enfoque tradicional de la solidaridad intergeneracional desde la perspectiva del apoyo que los padres dan a sus hijos, y en términos de los costes sociales y económicos que las personas mayores representan para el estado, Rivas analiza el apoyo moral y material que los padres dan a sus hijos y nietos, o los ahorros que representan para el estado la provisión de servicios como guarderías, apoyo a madres solteras, etc.

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Además, existen datos que señalan una creencia por parte de las personas mayores acerca de la desaparición de los cuidados de tipo informal como consecuencia de la entrada de las mujeres en el mercado de trabajo o la pérdida de sentimientos de responsabilidad hacia los mayores (Campo Ladero, 2000). A pesar esta todo, este tipo de cuidados siguen siendo los más deseados tanto por cuidadores como cuidados, y paradójicamente es la principal ayuda que reciben nuestros mayores como se puede observar en las tablas 2.8 y 2.9. Tabla 2.8: Características de la ayuda recibida por mayores de 65 que tienen algún tipo de dependencia Población de 65 y más años Fuente de Total Varón ayuda No reciben 13.4 9.2 ayuda Cónyuge 17.6 39.5 Hija 44.6 27.8 Hijo 11.6 16.3 Nuera 10.2 13.8 Servicios 3.5 3.3 Sociales Servicio 5.9 1.2 doméstico Fuente. Adaptado de Morán Alaez (1999), las personas mayores de 1993.

Población de 80 y más años Mujer

Total

Varón

Mujer

15.5

13.5

11.9

14.1

10.1 50.3 10.0 9.0 3.5

6.6 52.5 15.9 14.9 3.8

21.1 32.8 22.5 21.1 4.0

1.4 59.6 13.6 12.7 3.8

7.5

3.8

1.3

4.7

a partir de datos de la Encuesta sobre apoyo informal a

Sorprende de estos datos que pese a que estas personas presentan algún tipo de problema para realizar alguna actividad, un 13% declara no recibir ninguna ayuda, lo que puede significar que o bien su necesidad ha sido exagerada o que simplemente no realizan algunas de las actividades cotidianas que les plantean problema. La mayor parte de la ayuda proviene de la familia (84%) y ésta es proporcionada principalmente por mujeres, bien esposas, hijas o nueras. En todos los casos su dedicación se encuentra en torno, o supera, las 40 horas semanales de media. Con relación a este hecho y según describe Campo Ladero (2000), existe una obligación general de asumir labores de cuidados dentro de la familia y su justificación está asociada con la obligación y con sentimientos de cariño, al mismo tiempo que un gran porcentaje de los cuidadores consideran la religión como un importante apoyo para la realización de esta labor. De hecho, la mayor parte de la gente piensa que cuidar de sus padres es un asunto que concierne a sus hijos. Además, la no provisión por parte de la familia de estas funciones puede resultar una estigmatización12 en un grado que no sería común encontrar en otros países. Respecto a los servicios sociales, su ayuda se sitúa en un 3.5% y el número medio de horas semanales no alcanza las 11, siendo a su vez inferior a la aportada por la ayuda doméstica, 5.9%, en más de dos puntos. 12

La misma situación ha sido descrita para el caso griego por Symenidou (1997).

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Tabla 2.9: Características de la ayuda recibida (ii) Población de 65 y más años

Población de 80 y más años

Período del Total Varón Mujer Total Varón día Sólo por la 10.7 8.2 11.5 9.3 11.9 mañana Por la 24.9 26.5 24.4 29.4 34.2 mañana, tarde y noche Cuando lo 28.1 28.4 28.0 29.0 21.1 necesita Ayuda económica de hijos No recibe 65.4 74.4 62.3 58.1 69.9 ninguna ayuda Atención 36.5 35.1 37.1 42.2 39.4 recibida en horas (total semanal) Aportadas 40.9 39.6 43.6 45.0 46.2 por el cónyuge Aportadas 42.1 34.9 43.4 46.3 34.7 por hija Aportadas 41.8 36.3 44.4 44.2 40.3 por hijo Aportadas 34.4 41.2 31.3 37.7 48.9 por nuera Aportadas 10.8 4.0 12.0 27.6 0.0 por servicios sociales Aportadas 15.8 9.6 16.8 23. 12.0 por servicio doméstico Fuente. Morán Aláez (1999), a partir de datos de la Encuesta sobre apoyo informal mayores de 1993.

Mujer 8.4 27.7

31.9

54.0 43.1

38.0 48.4 46.3 32.4 27.6

25.1 a las personas

Hasta el momento se ha podido apreciar tanto a través de los datos actuales como a través de las proyecciones, que el envejecimiento de la población constituye una realidad innegable en nuestro país. A pesar de esto, el aumento del número de mayores no tiene por qué representar un aumento directo del número de dependientes, ya que además de la edad, otras variables como salud o nivel educativo influyen en la misma. A estas variables podemos añadir otras que ponen sobre la mesa la importancia de una reflexión acerca del modo en que nuestro país va a afrontar el reto asistencial del cuidado de las personas

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mayores. Así, cambios como pueden ser el incremento de personas mayores que viven solas; la disminución de las tasas de vecindad y frecuencia en los contactos, consecuencia de la creciente movilidad en el mercado de trabajo, y/o cambios en las relaciones entre padres e hijos, en referencia a las transformaciones de las condiciones de vida de ambas generaciones y sus valores, además de una creciente incorporación de la mujer (principal cuidadora hasta el momento) al mercado de trabajo. Estos fenómenos constituyen cuestiones que nos obligan a realizar una reflexión acerca de la forma en que tradicionalmente se ha respondido a estos problemas (cuidado informal), la cual es probable que no pueda mantener en un futuro los actuales niveles de carga. Estas situaciones representan una clara y creciente necesidad pública que debe de ser respondida y analizada por parte de los poderes públicos, lo cual implica básicamente lo mencionado en la introducción con respecto a la aplicación del proceso de desfamiliarización (transferencia de obligaciones de la esfera privada a la pública). En España los servicios sociales constituyen un sistema de protección social de reciente implantación desarrollado a partir de la transición democrática, a pesar de que la asistencia social y la acción social ya contasen con una importante y larga tradición histórica, la cual ha estado casi siempre asociada a una beneficencia, institucionalmente fragmentada, de escasa entidad operativa y administrada con frecuencia de modo discrecional (Rodríguez Cabrero, 1996). A continuación serán analizados algunos de los principales factores relacionados con la evolución de los servicios sociales en España a lo largo del periodo democrático.

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III. EVOLUCIÓN DE LOS SERVICIOS SOCIALES EN ESPAÑA Este análisis pone principal énfasis en los servicios sociales y otras políticas que afectan al grupo analizado, las personas mayores. Esta descripción se enmarca dentro de los periodos distinguidos por Guillén y otros (2001): 1975-1982: Periodo de expansión sin despegue de la trayectoria histórica 1982-1993. Periodo de universalización 1993-actualidad: Periodo de racionalización

1975-1982 El panorama preconstitucional no era un sistema de servicios sociales como era el caso de la Sanidad o la Seguridad Social, sino una acción dispersa a través de tres organismos principales: 1) Servicios sociales de la Seguridad Social para mayores y discapacitados provistos por el Instituto Nacional de Servicios Sociales (INSERSO), creado en 1978, para aquellas personas que habían cotizado al sistema y sus dependientes. 2) Beneficencia Local 3) Dirección General de Acción Social y Servicios Sociales, que era el principal instrumento de asistencia social en este periodo. A su vez, era posible encontrar servicios sociales de la Administración del Estado insertos en el Patronato de protección de Menores, en el de la Mujer o en el de asistencia social a los presos y sus familias (Casado,1994:1748). El sistema público se complementaba con una extensa red de acción privada. Las organizaciones de tipo privado y la iglesia representaban, y aún representan, una importante contribución en la provisión de servicios (p.e. Cruz Roja y Cáritas), especialmente en áreas como los servicios residenciales para mayores, enfermos mentales y guarderías Al mismo tiempo varias compañías privadas habían organizado servicios para sus trabajadores (Casado, ibid). La situación que se presentaba no era un sistema integrado de servicios sociales, si no unos servicios provenientes de distintas instituciones, ya que los servicios sociales y en particular la asistencia social venían provistos a través de distintos sistemas. El principal legado de este periodo viene marcado por una tradición de acción social caracterizada por la debilidad de la iniciativa pública, escasez de recursos para afrontar las necesidades sociales, importante paternalismo en todas aquellas materias relacionadas con la protección social de los mayores y la falta de una cultura pública de protección social interiorizada por los distintos actores sociales (Campos Egozcue, 1996). Desde el final de la dictadura hasta los primeros años de la democracia, la idea de la necesidad del desarrollo de un sistema público de servicios sociales, universal y público fue hegemónica en la cultura de la izquierda e influenció notablemente las piezas legislativas (Adelantado y Jiménez, 2002). El intento venía acompañado a su vez por la incorporación de principios como, descentralización, regionalización, integración o cooperación entre las distintas agencias y actores (Martínez y otros, 1996). Prueba de este interés es la aparición de publicaciones y análisis relacionadas con los servicios sociales. Al 21

mismo tiempo grupos como la “Escuela Catalana de Servicios Sociales” con sus publicaciones y visitas a distintos países europeos tuvieron una destacada influencia en la promoción de esta área, principalmente en la organización de los servicios sociales en distintos municipios catalanas; el municipio pionero en estas innovaciones fue Barcelona, al mismo tiempo que la Generalitat catalana también jugó un importante rol en la mejora de la cobertura de las necesidades sociales (Casado, 1994). En enero de 1978 un grupo de expertos internacionales se reunieron en Madrid para evaluar la situación de los servicios sociales en España. El panorama descrito fue el siguiente (Martínez y otros ,1996): a) Diversidad y superposición de políticas para cubrir distintos sectores de la población y sus necesidades. b) Varios organismos especializados en la provisión de servicios que presentaban descoordinación entre ellos. c) Predominio del asistencialismo y cura con ausencia de mecanismos de prevención d) Una iniciativa privada que cubría la falta de acción pública o duplicidad de intervención por parte de la iniciativa tanto pública como privada debido a la falta de coordinación. e) Gran centralización. f) Muy baja participación de la población en los servicios sociales. En diciembre de 1978 la Constitución Española (CE) fue aprobada, siendo un momento crucial no sólo para la historia del país, sino también para el desarrollo de los servicios sociales. La CE dice que la asistencia social es competencia principal de las regiones (art 148.1.20), sin embargo no define ni regula la asistencia social o los servicios sociales. Parece ser que aquellos encargados de elaborar la CE no tenían una idea clara de lo que este área constituía, haciendo referencia poco precisa de los servicios sociales, al mismo tiempo que deciden optar por una descentralización de la misma. Además, todas las responsabilidades que no fueron incluidas como competencia exclusiva del gobierno central podrían ser adquiridas por las Comunidades Autónomas (CCAA) (art 149.3) (Moreno, 1999) y el debate con relación a la posición que ocupan los servicios sociales en la competencia exclusiva dada por la CE a las CCAA ha sido extenso.13 Como consecuencia de lo establecido en la Constitución, las CCAA comenzaron a solicitar un gran número de funciones y servicios con relación a los servicios sociales. Las CCAA incluyeron estas nuevas responsabilidades en sus Estatutos de Autonomía con una desigual, confusa e imprecisa categorización de sus responsabilidades en el área. Algunas CCAA incluso introdujeron la promoción del bienestar social en sus Estatutos, lo cual parece reflejar una vez más que las ideas no estaban demasiado claras. Los primeros años ochenta se pueden considerar como el comienzo del proceso descentralizador, siendo los servicios del INSERSO los únicos que permanecieron en manos del gobierno central, aunque en la actualidad estos servicios han terminado siendo transferidos a las CCAA. Justo antes de que las CCAA comenzasen a legislar, es importante destacar la aprobación en 1982 de la Ley de Integración Social de Minusválidos (ley 14/1982), más conocida como 13

Para un análisis más detallado de este debate ver Aznar (2001).

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LISMI. Merece la pena que discutamos aquí la inclusión en esta ley de un subsidio a terceras personas. Este subsidio constituye el precedente de las actuales pensiones no contributivas de invalidez. Su objetivo era compensar los gastos provocados por la necesidad de ayuda de una tercera persona para realizar las actividades de la vida diaria. Este subsidio no tenía relación alguna con el nivel de ingresos, al mismo tiempo que no imponía una edad límite para su concesión por lo que permitía que muchos mayores de 65 años que no podían obtener una pensión de invalidez de la seguridad social se pudiesen beneficiar del mismo. Sin embargo, la ley 26/1990 que establece las pensiones no contributivas y las pensiones de invalidez terminó con esta figura, considerándola solamente como un complemento de la pensión no contributiva de invalidez, al mismo tiempo que establecía los 65 años como edad máxima para su concesión. La consecuencia de este cambio es que las situaciones de dependencia o invalidez acaecidas tras los 65 años vienen a estar nuevamente sin cobertura. Un caso opuesto al español lo encontramos en el italiano, donde un subsidio de este tipo (indenmità di acompagnamento) financiado por el gobierno central y disponible para todas aquellas personas dependientes de cualquier edad, juega un papel muy importante en la cobertura de las personas mayores con necesidades de cuidado.14

1982-1993 Entre 1982 y 1993 todas las CCAA aprobaron leyes regionales con el objetivo de establecer sistemas autonómicos de servicios sociales (ver tabla 3.1). País Vasco (1982)15; Navarra (1983); Madrid (1984); Murcia (1985); Cataluña (1985); Castilla La Mancha (1986); Baleares (1987); Aragón (1987); Extremadura (1987); Asturias (1987); Canarias (1987); Galicia (1987); Andalucía (1988); Castilla León (1988); Comunidad Valenciana (1989); La Rioja (1990); Cantabria (1992). Algunas comunidades como Galicia (1993); Cataluña (1994); País Vasco (1996) y la Comunidad Valenciana (1997) han aprobado nuevas leyes de servicios sociales, al mismo tiempo que otras como Asturias están en proceso de hacerlo. En este contexto, el gobierno central considerando la posibilidad de la aparición de diferentes sistemas regionales de servicios sociales, y a causa de la falta de una ley nacional o marco referencial que regulase este área, decidió llamar de nuevo a consulta en 1984 a un grupo de expertos internacionales.16El objetivo era buscar consejo con relación a una posible ley nacional de servicios sociales, integrando toda la acción dispersa del área de servicios sociales en un organismo central dentro del sistema de la Seguridad Social. Sin embargo, este intento fracasó por diversos motivos: una gran oposición por parte de las CCAA, quienes estaban tratando de obtener el mayor número de competencias y responsabilidades en el área, y una falta de deseo político y habilidad por parte del gobierno a la hora de vender la propuesta.

Para una descripción de la situación italiana ver Gori (2000). Aunque el País Vasco fue la primera región en aprobar una ley de servicios sociales, la primera iniciativa sin éxito fue por parte del PSOE en Cataluña. 16 Para referencia más extensa de esta consulta ver Gonzalo Martner y Mukunda Rao (1984) 14 15

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Este hecho ha afectado profundamente la configuración actual de los servicios sociales en España, existiendo hoy en día un gran consenso acerca de la necesidad de una ley nacional o marco que regule los servicios sociales en nuestro país, aunque existen dudas que en un futuro reciente se tomen medidas al respecto. De hecho, en 1998 se realizó una propuesta de ley nacional de servicios sociales en el Senado, pero hasta el momento ningún tipo de acción ha sido tomada al respecto. El fracaso en la aprobación de una ley nacional no fue la única fricción entre el gobierno central y las autonomías. En 1986 el Tribunal Constitucional estableció que a pesar de la exclusiva responsabilidad de las CCAA en el área, el gobierno central podría desarrollar programas que garantizasen y promoviesen la igualdad entre regiones (Moreno, 1999). Tabla 3.1: Leyes Autonómicas de Servicios Sociales (vigentes y derogadas) País Vasco: ley 6/1982 de 20 de marzo sobre servicios sociales derogada por la Ley 5/1996 de 18 octubre de servicios sociales. • Navarra: ley foral 4/1983, de 30 marzo sobre servicios sociales. • Madrid: ley 11/1984 de 6 de junio de servicios sociales. • Murcia: ley 8/1985, de 9 de diciembre, de servicios sociales. • Cataluña: ley 26/1985, de 27 de diciembre y Decreto legislativo 17/1994 de 16 de noviembre por el que se aprueba la fusión de las leyes 12/1986 de 14 de julio, 26/1985, de 27 de diciembre y 4/1994, de 20 abril, en materia de asistencia y servicios sociales. Modificada parcialmente por la ley 16/1996, de 27 noviembre, reguladora de las actuaciones inspectoras y de control en materia de servicios sociales. • Castilla la Mancha: ley 3/1986, de 16 abril de servicios sociales. • Baleares: Ley 9/1987, de 11 de febrero de acción social. • Aragón: ley 4/1987 de 25 marzo de ordenación de la acción social. • Asturias: ley 5/1987 de 11 abril de servicios sociales modificada parcialmente por la ley 7/1997 de 31 diciembre, de medidas presupuestarias, administrativas y fiscales (en proceso de reforma). • Extremadura: ley 7/1987 de 23 abril de servicios sociales. • Canarias: Ley 9/1987 de 28 abril de servicios sociales. • Galicia: ley 9/1987, de 27 de mayo de servicios sociales, derogada por la ley 4/1993 de 14 abril de servicios sociales. • Andalucía: ley 2/1988 de 4 abril de servicios sociales. • Castilla y León: Ley 18/1988 de 28 de diciembre de servicios sociales. • Comunidad Valenciana: Ley 5/1989, de 6 de julio derogada por la Ley 5/1997 de 25 junio, por la que se regula el sistema de servicios sociales en el ámbito de la comunidad valenciana. • La Rioja: ley 2/1990 de 10 de mayo de servicios sociales. • Cantabria: ley 5/1992 de 27 mayo, de acción social. Fuente: Elaboración propia. •

Con respecto al sector sanitario, el cual juega un muy importante papel en la atención de las personas mayores, merece la pena mencionar que en 1984 se reformó la atención primaria en sanidad, y en 1986 se creó el Sistema Nacional de Salud con la aprobación de la Ley General de Sanidad. En 1989, los beneficiarios de la Beneficencia pasaron a estar

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incluidos en el sistema, por lo que el Sistema Nacional de Salud alcanzó una cobertura del 99.9% de la población española (Guillén y Cabiedes, 1997). En 1988 por primera vez en la historia se creó un Ministerio de Asuntos Sociales. Este fue un hecho muy importante, teniendo en cuenta que el Ministerio trató de concretar y concentrar la acción en servicios sociales en un mismo órgano. Dentro de los logros más importantes de este periodo se puede destacar el acuerdo firmado en 1987 entre el gobierno central, regional y local para desarrollar el Plan Concertado para el Desarrollo de las Prestaciones Básicas de Servicios Sociales de las Corporaciones Locales, el cual no incluye al País Vasco, Navarra, Ceuta y Melilla. El objetivo de este plan era impulsar la creación de una red básica de servicios sociales a nivel municipal la cual vendría a constituir una red de centros forma el nivel básico para la atención primaria en España, a la que fueron incorporadas las estructuras existentes, por lo que solamente en unos pocos años fue posible realizar un importante desarrollo tanto en servicios como en equipamiento (de Miguel y Escandell, 1999). El desarrollo del Plan se basa en principios de tipo universalista e incorpora como objetivos principales: a) Información y asesoramiento. b) Servicios de día para mayores y minusválidos. c) Casas de acogida para mujeres maltratadas, huérfanos, madres solteras. d) Prevención e inserción social. La financiación inicial del plan era una contribución igualitaria por parte de las tres administraciones. Sin embargo en los últimos años, las regiones y principalmente los municipios han pasado cargar con la principal responsabilidad financiera del mismo, ya que las regiones se han reservado las competencias más importante en la materia como puede ser la capacidad normativa y reguladora, mientras que a los municipios sólo se les da la capacidad de proveer servicios de primer nivel (Adelantado y Jiménez, 2002). Tabla 3.1: Contribuciones Financieras al Plan Concertado (1988-1999) 1988(%) 26

1990(%) 26

1992(%) 24

Años 1994(%) 18

1996(%) Ministeri 20 o de Trabajo y Asuntos Sociales Regiones 33 33 32 28 30 Municipi 41 40 40 51 50 os Total(mil 100 100 100 100 100 lones de (5830) (21291) (33854) (46738) (63835) pesetas) (*)Contribuciones previstas Fuente: Gutiérrez Resa, (2001) a partir de los Anuarios del Plan Concertado.

1998(%) 17

1999(%)(*) 20

27 56

31 49

100 (69581)

100 (64.519)

Durante estos años, concretamente en 1987 y 1988, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social firmó un convenio con las regiones para la información en servicios sociales y asistencia social. El objetivo de este acuerdo era crear un instrumento de coordinación y 25

ayuda en la implementación y desarrollo del sistema de servicios sociales. Con relación a la coordinación entre regiones esta también fue perseguida a través del desarrollo de planes nacionales, que el caso de las personas mayores acabó plasmada en el Plan Gerontológico. Este plan fue elaborado por el INSERSO entre 1988 y 1991 y puesto en marcha en 1992, con objeto de dar una respuesta integral y coordinada a los retos provocados por el envejecimiento. Dentro de sus objetivos fundamentales se encontraba también la respuesta a los problemas persistentes en la provisión de cuidados a mayores, entre los que destacaban la escasez en la provisión de la mayor parte de servicios, los efectos de la institucionalización en residencias, la falta de una suficiente y adecuada formación por parte de los profesionales y la escasa coordinación entre servicios, sectores y administraciones. El Plan Gerontológico de 1992 establecía líneas básicas de actuación, que eran indicativas y no presentaban obligación de tipo legal. El plan incluía cuatro áreas de actuación: pensiones, salud y servicios sanitarios, servicios sociales, y cultura y ocio. Uno de los lemas principales del plan era promover el envejecimiento activo y la calidad en la comunidad, por lo tanto en el hogar. Inicialmente el Plan Gerontológico era muy ambicioso, tanto a nivel social como económico y su objetivo era situar España al nivel de los países más avanzados. Es destacable tener en cuenta que el plan fue elaborado en una etapa de crecimiento económico e importante expansión del gasto público, especialmente en el área de las políticas sociales. Sin embargo, cuando el diseño del Plan fue terminado el panorama no era el mismo. La situación económica estaba empeorando y las crisis económica comenzaba a provocar sus primeros efectos. Teniendo en cuenta esta situación, el gobierno mostró reticencia acerca de la aprobación de este Plan, que terminó con la no aprobación del mismo por parte del Consejo de Ministros. La consecuencia fue que el Plan pasó simplemente a representar una partida del presupuesto anual primero del Ministerio de Asuntos Sociales y en la actualidad del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. La innovación regional en el área de servicios sociales fue bastante activa a lo largo de estos años. El principal ejemplo son los programas de renta mínima (IMIS) introducidos entre 1989 y 1993 con la oposición del gobierno central. En ese momento España se convirtió en el primer país del sur de Europa en establecer programas de este tipo (Aguilar y Laparra, 1997; Moreno y Arriba, 1999). Además durante el periodo 1982-1993 los servicios sociales tuvieron una importante expansión tanto en gasto como en número de beneficiarios, proceso que continuó a lo largo de la década de los 90 (Guillén y otros, 2001). 1993-actualidad En 1995 se firmó el Pacto de Toledo con el objetivo de asegurar la viabilidad del sistema público de pensiones. En 1996 se aprobó una Ley Nacional de Voluntariado y en 1997 se puso en marcha el Plan de Acción para el Voluntariado. En 1996 el Ministerio de Asuntos Sociales desapareció y fue creada la Secretaría General de Servicios Sociales dentro del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Ese mismo año el INSERSO asumió competencias en migraciones y cambió su nombre por el de IMSERSO.

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Al final de la década de los noventa se elaboró la primera evaluación del Plan Gerontológico. Esta fue satisfactoria en las áreas de pensiones, participación social, cultura y ocio y no satisfactoria en salud y servicios sociales,17 siendo una de las razones argumentadas los problemas de coordinación entre servicios sociales y sanitarios, y las aún bajas tasas de cobertura de los servicios, que no llegaban a alcanzar expectativas iniciales del plan. A pesar de todo, los cambios experimentados especialmente en el área de servicios sociales dieron un importante dinamismo e impulso al área. A nivel global, después de más de una década de la elaboración del plan, éste ha constituido un punto de ruptura con respecto a la situación anterior en lo que se refiere a las políticas de vejez. El plan ha generado y contribuido a dinamizar e impulsar al gobierno central, pero principalmente a las regiones, a la hora de desarrollar nuevos programas y recursos para las personas mayores. De hecho, durante los años 90 muchas regiones y municipios han aprobado sus propios planes gerontológicos,18 al mismo tiempo que han aumentado los recursos financieros, convirtiendo a las políticas de vejez una de las prioridades principales de las políticas sociales. En 1999, tras la conclusión de la evaluación del Plan Gerontológico, se elaboró lo que pretendía ser la continuación del mismo, el Plan de Acción para Mayores 2000-2005. Este plan aparecía mucho más innovador e incluía como algunos de sus objetivos principales: a) La asistencia en situaciones de dependencia y la posibilidad de implementar un seguro de dependencia. b) Mayor apoyo a las cuidadoras. c) Mejora del estatus jurídico de los dependientes. d) Necesidad de armonizar las políticas para personas mayores dentro del país. e) Esfuerzo para la coordinación entre los servicios sociales y sanitarios. f) Promoción del cuidado dentro de la comunidad y el entorno familiar. El plan fue elaborado por el IMSERSO contando con un importante proceso de debate y discusión entre ministerios, regiones, expertos, Consejo Estatal de Mayores. El plan fue presentado a la Conferencia Sectorial de Asuntos Sociales en Enero de 2000, la cual lo valoró muy positivamente. Sin embargo, a causa del importante incremento del gasto que representaba, fue rechazado su envío al Consejo de Ministros. Una situación similar ocurrió con el Plan Alzheimer, que después de ser valorado muy positivamente por la Conferencia Sectorial no logró el apoyo necesario por parte del gobierno. Más una década después de la puesta en marcha del Plan Concertado en 1988, es importante destacar el importante papel que éste ha jugado a lo largo de estos años en el desarrollo de los servicios sociales, aumento del gasto social, modernización de las políticas e implementación de criterios comunes por parte de las regiones. No obstante, sus resultados están lejos de las expectativas iniciales, principalmente a causa de los insuficientes recursos financieros que fueron congelados algunos años.

Para una descripción más detallada de la evaluación del Plan Gerontológico ver IMSERSO (1999) Algunas regiones pioneras ya habían realizado acciones de este tipo más de diez años atrás. Este es el caso de Navarra que en 1980 ya contaba con su propio Plan Gerontológico 17 18

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En 1998, el IMSERSO concluyó con el traspaso de la gestión de la práctica totalidad de sus servicios residenciales a las CCAA. Las únicas responsabilidades estatales con relación a los servicios sociales a mayores son aquellas con las que se ha quedado el IMSERSO, cuyo papel ha quedado bastante reducido en la actualidad debido al proceso de transferencias a las regiones. Las principales responsabilidades que ostenta en la actualidad son: la promoción de la equidad interregional, la promoción de la investigación, la planificación nacional, la mediación y la cooperación con regiones municipios y ONGs. Al final de los años noventa ha comenzado a observarse un aumento de ideologías y tesis de tipo liberal (Sarasa, 2000), hecho que ha influenciado en el área de las políticas de vejez la puesta en marcha y desarrollo de algunos programas. Esta tendencia ha conducido también a reducir a la provisión directa de los servicios y el sector de las ONGs ha visto reforzada su posición, al mismo tiempo que el sector privado comercial ha extendido su presencia y en ocasiones sustituido al sector no lucrativo. Estos hechos corresponden con la línea de principios promovidos por el gobierno popular para quien es importante que emerja una nueva ética social basada en las responsabilidades individuales (Guillén y Matsaganis, 2000). Desde que alcanzaron el poder en 1996 su objetivo va en la línea de promover nuevas formas de solidaridad, significando esto que tanto los recursos públicos como privados deben de ser movilizados dentro de la política social, al mismo tiempo que la redefinición del rol del Estado es considerada como básica, implicando esto que la financiación pública no tiene que representar necesariamente provisión pública (Guillén y Matsaganis, ibid). Este periodo también ha constituido una intensificación en el debate sobre la coordinación entre servicios sociales y sanitarios y el comienzo de debate público que afecta a nuestra grupo de estudio, la dependencia y sus consecuencias. De hecho, en el actual periodo legislativo, el Ministerio de Sanidad ha constituido una comisión de expertos para la elaboración de un documento sobre a la coordinación entre servicios sociales y sanitarios y parece se que existen varias propuestas en debate. Además, en mayo de 2000 se elaboró un borrador con relación a la posible puesta en práctica de un seguro privado de dependencia, sin embargo, el segundo borrador concluido en verano de 2001 era mucho más escéptico acerca de la posibilidad de un seguro privado, e iba más en la línea de una combinación entre seguro privado y políticas públicas. En abril de 2001 el gobierno, Comisiones Obreras y las organizaciones empresariales firmaron el Acuerdo para la Mejora y Desarrollo del Sistema de Bienestar en España, el cual contenía una sección sobre dependencia. El acuerdo incluía tres dimensiones básicas de intervención por parte del gobierno con relación al problema (Garcés, 2001). En primer lugar, pagos para sustituir salarios o compensaciones, principalmente para las personas mayores. En segundo lugar, un modelo universal de cuidados, desarrollando especialidades para atender estas necesidades. En tercer lugar, servicios para complementar a las pensiones y servicios sanitarios y promoción de la inserción social y familiar de las personas mayores (p.e. Ley de conciliación de la vida familiar y laboral). También puso de relieve que la dependencia no afecta solamente a las personas mayores y discapacitados. Por lo que incluye como objetivo una atención adecuada para todos aquellos que requieren necesidades especiales de cuidado y para aquellas personas que les

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cuidan. Dentro de este acuerdo se decidió la creación de un grupo de trabajo con representantes de las tres administraciones para emitir propuestas relacionadas con el marco legal para la provisión de cuidados a dependientes y las líneas básicas de acción en esta materia. El plazo para presentar estas propuestas era el 30 de junio de 2002, pero en esta fecha la comisión no había sido aún constituida (el plazo era el 9 de julio de 2001). Las excusas dadas por parte del gobierno son que no todas las regiones han designado sus representantes en la comisión. Merece la pena destacar aquí que el gobierno aceptó esta parte del acuerdo sin estar totalmente convencido. Al mismo tiempo la subcomisión del Congreso de los Diputados encargada de valorar el Pacto de Toledo está insistiendo a través del PSOE, IU y principalmente CIU, para instar a los poderes públicos a dar respuesta a los problemas consecuencia de la dependencia. Sin embargo, actualmente la acción por parte del gobierno parece encaminarse más en la línea de aumentar las deducciones fiscales a individuos y familias, que llevar a cabo otro tipo de acciones. Para concluir es posible afirmar que los servicios sociales y la atención a las personas mayores han experimentado profundos cambios desde la transición democrática tanto en su extensión como en su sistematización, la cual es contribución principal de la legislación regional, quien por primera vez ha establecido referencias en el área, con el objetivo de terminar con la dispersión anterior existente. En el primer periodo descrito, 1975-1982, el panorama existente estaba caracterizado por una débil iniciativa y cultura pública de protección social, y una acción descoordinada, meramente asistencial y altamente centralizada. No obstante, al final del mismo iniciativas hacia la descentralización, universalización y puesta en marcha de una acción integrada comenzaron a ser llevadas a cabo. El segundo, 1982-1993, que puede ser considerado como el periodo de principal expansión, viene especialmente marcado por la aprobación de las leyes regionales de servicios sociales y la puesta en marcha del proceso de descentralización. El fracaso por parte del gobierno central a la hora de establecer una ley o marco nacional que regulase el área, hecho que ha tratado de ser compensado con la implantación de Planes Nacionales, como el Plan Concertado o el Gerontológico, los cuales han contribuido de forma notable al desarrollo del sector, tanto a la hora de establecer ciertas líneas generales de acción, como a la hora de aumentar los niveles de gasto y cobertura. Este periodo se caracteriza también, principalmente en sus inicios, por un amplio consenso hacia la aplicación de los ideales públicos (modelo socialdemócrata). Desde 1993 hasta la actualidad la evolución del sector ha continuado y la en ocasiones falta de concreción inicial ha intentando ser paliada, por ejemplo, con la aprobación de nuevas leyes de servicios sociales. Se realizó la primera evaluación del Plan Gerontológico, que aunque muestra un gran e importante avance respecto a la situación inicial, también señala que la persistencia problemas como pueden ser la falta de coordinación y escasa cobertura (hay que tener en cuenta que se partía de niveles casi mínimos). Al mismo, han comenzado a aparecer en la agenda nuevos problemas, como son los relacionados con la dependencia, a los que se intenta dar una respuesta de tipo integrado. En esta etapa

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concluyen la transferencia de los servicios sociales de la Seguridad Social (IMSERSO) a las Comunidades Autónomas. Además, es posible observar un cambio en la ideología, pasando de unos ideales completamente pro-públicos a otros en que la responsabilidad individual y la aplicación de los principios del welfare mix se pueden apreciar. Los problemas actuales relacionados con la cobertura de las necesidades de las personas mayores se encuentran a debate tanto en el ámbito político como académico, y han comenzado ponerse en marcha programas regionales al respecto, que en general cuentan con un amplio apoyo por parte de los distintos partidos políticos. Para concluir, es posible resumir la situación actual en los siguientes puntos:19 a) Universalizar el derecho a los servicios sociales y establecer un derecho subjetivo principalmente con referencia a la protección de las personas dependientes y mayores. b) Incorporar medidas globales para cubrir las situaciones derivadas de las situaciones de dependencia. c) Integración del sistema mixto de producción de servicios e incipiente desplazamiento de las ONGs en la producción de los mismos por parte de organizaciones de tipo privado-comercial, principalmente en áreas como la ayuda a domicilio y servicios residenciales. d) Necesidad de coordinación entre administraciones y harmonización de las leyes regionales de servicios sociales con el objetivo de mejorar la igualdad en los servicios y beneficios sociales. Este último punto hace referencia directa a uno de los objetivos principales de este trabajo, que es conocer las diferencias creadas en el desarrollo de los servicios sociales en España, pero antes de centrarnos en este objetivo, se revisará la literatura relacionada con modelos de servicios sociales, la cual contribuirá a la selección de las dimensiones y principales variables a tener en cuenta.

19

Adaptado de Monserrat (2000)

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IV. MODELOS DE SERVICIOS SOCIALES Este estudio se centra en los servicios sociales de cuidado, los cuales se entienden como aquellos que con objeto de cubrir las necesidades de las personas mayores, provean algún tipo de servicio a través de proveedores formales o informales. Dentro de estos servicios se incluye también cualquier tipo de transferencia de tipo económico cuya finalidad sea la de cubrir las necesidades de aquellas personas necesitadas de cuidado y o de sus cuidadores. Es condición necesaria que tanto los servicios “en especie” (p.e ayuda domiciliaria) como las ayudas de tipo económico deben de venir financiadas y reguladas bajo una perspectiva pública. Una vez que se ha recordado el concepto concreto que se pretende analizar, es importante que lo situemos y entendamos en el contexto de los debates y discursos que afectan a este área de las políticas públicas, como son los debates acerca del welfare mix, ideología y principios sobre el cuidado, organización del cuidado formal e informal, etc. La mayor parte de los investigadores señalan los amplios factores socioeconómicos y demográficos que reflejan las políticas de cuidado en diferentes países (p.e Jamieson, 1990; Tester, 1996; Naldini, 1999; Valiente, 1997). Por lo que es más fácil describir los principios caracterizadores de los servicios sociales, admitiendo que presentan una dependencia con otros subsistemas de la sociedad y sistema de bienestar que pretendemos analizar, ya que contribuirán al tipo de respuesta que se den a problemas de este tipo. El análisis de los servicios sociales (de cuidado) se puede enmarcar en el contexto de los modelos y marcos conceptuales que sitúan a sus sistemas de protección social dentro de un contexto político, social y económico. Este es el caso de los modelos o tipologías sobre los estados de bienestar o regímenes de bienestar. El más frecuentemente utilizado a la hora de comparar a los países europeos es el propuesto por Esping-Andersen (1990), quien distingue los siguientes regímenes: Social democrático, Conservador o Corporatista, Residual y Liberal. Sin embargo, estos modelos que se basan principalmente en sistemas de protección social, y que a menudo permiten amplias categorizaciones y comparaciones, han sido criticados por sus limitaciones a la hora de describir la situación actual de los sistemas de bienestar, las diferencias de género y el trabajo no remunerado, la no inclusión de ciertos países y la no consideración del rol prestado por los servicios sociales. En los últimos años la investigación sobre la naturaleza específica de algunos de los países inicialmente excluidos del análisis de Esping-Andersen ha comenzado ser estudiada, y las características específicas del modelo de bienestar del Sur de Europa descritas, por lo que ya no existen razones para excluir a estos países del análisis de regímenes (Leibfried, 1992; Ferrera, 1996; Moreno, 1999). El análisis de este modelo puede enseñar mucho acerca de las complejas relaciones entre el estado, el mercado y la familia, considerados como los tres pilares del edificio de bienestar (Esping-Andersen, 1999). Estos países han sido descritos como de via media con respecto a otros sistemas de protección social, teniendo en cuenta que mezclan elementos de las tradiciones Beveridge y Bismarkiana (Almeda y Sarasa, 1996; Moreno, 1997), pero es

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importante tener en cuenta que estos análisis se basan principalmente en los sistemas de garantía de rentas y no incluyen las relaciones y servicios de cuidado. De acuerdo con Ferrera (2000), quien tampoco analiza la naturaleza de los servicios y actividades de cuidado, una de las principales características de la seguridad social en estos países es su alta fragmentación y corporatismo en sus sistemas de garantía de rentas, y unos Sistemas Nacionales de Salud basados en principios de tipo universal. Señala también la sobreprotección de los riesgos derivados de la vejez y los mayores como grupo social, y argumenta que estos países son prácticamente los únicos en los que las personas mayores (al menos aquellas que se retiran después de una carrera completa como empleados), tienen la oportunidad de disfrutar pensiones generosas y ser propietarios de sus casas (Castles y Ferrera, 1996). Otra característica es la ausencia de un ingreso mínimo de carácter nacional, aunque en España y en Italia donde la asistencia social se encuentra bajo el control exclusivo de las autoridades regionales, se han desarrollado programas de este tipo (Arriba, 1999; Trifiletti, 1998). Este panorama se completa con una provisión de servicios sociales públicos limitada y un predominio de la oferta informal o a través de mercado negro, escasa concesión de beneficios a las familias y falta de políticas familiares explícitas (Flaquer, 2000). Respecto a la exclusión del análisis de género,20 el trabajo no remunerado y las relaciones familiares (en comparación con la atención prestada a las situaciones que ocurren dentro del mercado de trabajo), la literatura feminista se encarga de señalar que no sólo se debe tener en cuenta la división del trabajo entre distintas instituciones, sino que también es importante considerar la división del trabajo por géneros, y las formas de interdependencia entre hombres y mujeres, y entre padres e hijos en el seno de las familias (Sarraceno, 1994; Sainsbury, 1994). Las distinciones clásicas entre diferentes tipos de regímenes, la inclusión del modelo de Sur de Europa y las críticas de la literatura feminista, contribuyen a un mayor conocimiento de los principios macro en los que los sistemas de servicios sociales se integran y el reconocimiento de las situaciones que ocurren fuera del mercado de trabajo (p.e labores de cuidado realizadas dentro de la familia, principalmente por parte de las mujeres), las cuales serán claves a la hora de distinguir los distintos sistemas de servicios sociales. En los últimos años han comenzado a aparecer diversos modelos y marcos analíticos para el análisis comparativo de los servicios sociales a nivel nacional. En la búsqueda de modelos europeos de servicios sociales de cuidado, Anttonen y Sipila (1996) analizaron los escasos datos sobre servicios para la infancia y personas mayores en varios países de la UE de acuerdo con las opciones que otorgaban a los receptores de cuidado y sus familias. Estos autores también consideran que estos servicios son importantes a la hora de 20 En el estudio del cuidado, las diferencias de género son particularmente importantes, teniendo en cuenta que el cuidado es provisto principalmente por las mujeres, tanto como trabajadoras no remuneradas como remuneradas (Langan and Ostner, 1991 ; Lewis, 1992 ,Taylor-Gooby 1991 ; Tester, 1996)

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entender la relación entre el estado y la familia y para la autonomía personal de las mujeres. En su estudio identificaron cinco modelos diferentes de servicios sociales de cuidado: 1) El Escandinavo, caracterizado por una amplia provisión de servicios y una alta participación femenina en el mercado de trabajo. 2) El Británico, caracterizado por programas sujetos a pruebas de medios. 3) El Subsidiario, típico de los países centroeuropeos, donde el papel dominante de la familia en la provisión viene acompañado por una importante presencia de asociaciones de tipo religioso y voluntario subvencionadas estatalmente. 4) El Franco-Belga, caracterizado por una red extensa de servicios de cuidado para la infancia, que facilita a un amplio porcentaje de madres mantenerse empleadas. 5) El de Europa del Sur, caracterizado por una escasa provisión pública de servicios, el predominio de la provisión de tipo informal o a través de la economía sumergida y una baja participación femenina en el mercado de trabajo. Esta es una importante contribución, sin embargo estos autores no asignan ninguna relevancia al modo en el que la provisión de los servicios está organizada, y en su lugar se centran en el grado de cobertura estatal y el grado de responsabilidad que recae sobre la familia. Por lo tanto, es posible afirmar que estos autores no han producido realmente modelos con un fundamento teórico en un análisis de varios cuerpos de diferenciación, ya que básicamente lo que han hecho son agrupaciones de carácter empírico. Además relacionar solamente los servicios con el empleo femenino no parece demasiado apropiado cuando se pretende analizar sistemas de servicios, que se caracterizan por ser mucho más multidimensionales. De hecho, el empleo femenino es una variable importante a tener en cuenta, pero otros factores como el nivel de descentralización, organización y gestión de los servicios o poder político de la demanda son también cruciales a la hora de explicar diferencias entre distintos modelos de provisión. Acabamos de mencionar como Anttonen y Sipila no otorgaban importancia al modo en el que se organizaba la provisión de los servicios. Por lo tanto merece la pena detenerse por un momento en este punto y discutir distintos modelos de regulación pública en servicios sociales que puedan ayudar a una mayor comprensión y análisis del área. Según Pavolini (2001) las principales dimensiones que deben ser tenidas en cuenta a la hora de analizar modelos son la existencia de titularidad pública en la provisión, la titularidad de la financiación y reglamentación, las características de la intervención (servicios o transferencias monetarias), la titularidad en la elección de los proveedores y las características de los proveedores privados (ver tabla 4.1). Para la caracterización de los distintos modelos de regulación pública será necesario no sólo realizar una diferenciación sobre la base de las cinco dimensiones anteriores, sino que también se debe de subdividir los distintos instrumentos y mecanismos siguiendo el orden de las cinco dimensiones señaladas. Por tanto la primera distinción se hará a partir de la titularidad más o menos pública en la provisión. A partir de esta dimensión, se puede pasar a analizar la concerniente a los sujetos que tienen la responsabilidad sobre la regulación y la financiación, y así sucesivamente hasta la quinta dimensión. Los modelos

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finales son por tanto el resultado de un análisis en cascada de las opciones adoptadas en las cinco dimensiones.

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Tabla 4.1: Modelos de regulación pública en el campo de los servicios sociales: una tipología ¿Responsabilida d en la provisión sólo pública?

¿Quién financia y regula el modelo?

¿Cuáles son las características de la intervención?

NO

SI

Modelo de gobierno alargado

Modelo de Jerarquí a pública Gobierno

Gobierno

Gobierno/Privado

Usuarios/Gobierno

Modelo de asistencia social (A)

Modelo asegurativo obligatorio (B)

Regulación del mercado privado (C)) Servicios/ Transferencias monetarias libres

Servicios/Transferencias Monetarias vinculadas

Transferencias monetarias libres

Servicios/Transferencias Monetarias vinculadas

(A.1Regulado)

(A.2Desvinculado)

(B.1Regulado)

¿Quién elige a los proveedores?

Gobierno

Usuarios/ Gobierno

(A.1.1 Concierto)

(A.1.2 Mercado Social)

Usuarios

Privados (B.1.1 Concierto)

Fuente:Pavolini (2001)

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Transferencias monetarias libres

Servicios

(B.2Desvinculado ) Privados/ Usuarios Usuarios/(Gobierno) Proveed (Usuarios) (Mecanismos de ores autorización y Públicos (B.1.2 acreditación) Mercado Social)

1)La existencia de titularidad pública en la provisión a) Modelo de jerarquía pública: el sector público tiene la titularidad en la provisión, dejando así fuera la posibilidad de intervención por parte de otros actores b) Modelo de gobierno alargado: permite a sujetos privados de distinta naturaleza participar en la provisión de servicios sociales. 2)La titularidad de la financiación y reglamentación a) Modelo de asistencia social: es el más tradicional, en cuanto que prevee un papel central para el sector público, principal financiador y regulador, pero no proveedor, ya que “traspasa” esta responsabilidad a otros agentes privados b) Modelo asegurativo obligatorio: prevé la presencia de actores privados, en particular las aseguradoras, que dentro de un programa regulado en parte por el estado, juegan un papel en la financiación de la intervención. Esta situación no aparece en el caso español. c) Modelo de regulación del mercado privado: se caracteriza por la atención dedicada a mecanismos para promover la creación de empleo en este campo y para favorecer la eliminación de la economía sumergida en este sector a través de medidas fiscales o créditos y subvenciones. 3)Características de la intervención (servicios o transferencias monetarias) Las dos modalidades principales de la intervención son tradicionalmente llevadas a cabo a través de transferencias monetarias concedidas directamente a las familias o usuarios, o a través de la provisión directa de servicios. Dependiendo de las características, principalmente de las transferencias, podemos señalar dos variaciones en el mismo. a) Regulado: transferencias vinculadas a un fin concreto. b) Desvinculado: el beneficiario no tiene que justificar en qué ha utilizado esas transferencias. 4)Titularidad en la elección de los proveedores a) Modelo asegurativo obligatorio regulado: Otorga el papel principal a las aseguradoras, las cuales instauran acuerdos con una gran variedad de proveedores privados. En este caso podemos encontrar dos situaciones: -La relación entre los proveedores y financiadores (aseguradoras) no tiene en cuenta a los usuarios, quienes no tienen por tanto capacidad de elección de los proveedores. -La relación entre proveedores y financiadores viene marcada por la presencia de los usuarios, quienes son lo que optan y eligen entre los distintos proveedores. b) Modelo de asistencia social regulado: concierto y mercado social -Concierto: es la forma más común de relación entre sujetos públicos y privados. El sector público juega el papel clave. Éste además de financiar, regular y controlar las características de los servicios (en términos de calidad y cantidad), selecciona directamente a los agentes privados que proveen el servicio en función del sector público. Tal selección

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se realiza a través de concursos públicos, por lo que los usuarios no tienen ninguna posibilidad de elección con relación a los servicios. -Mercado social: mecanismo que trata de superar e integrar al anterior. Respecto al concierto, el mercado social atribuye capacidad de elección al usuario, el cual tiene la posibilidad de optar por distintos proveedores. El rol del sector público es el de realizar una preselección de los proveedores a través de un sistema de criterios y standards de tipo estructural y cualitativo. 5)Características de los proveedores privados Un último elemento que distingue los distintos modelos es las características de los proveedores privados. a)Jerarquía pública: el ente público gestiona enteramente el proceso de producción Modelo de asistencia regulado (concierto): basado en al externalización para la provisión de servicios b)Modelo de asistencia regulado (mercado social): se diferencia del anterior en dejar mayor espacio a la elección de los usuarios en la selección de los proveedores privados c) Modelo de regulación del mercado privado: prevee un rol del sector público más indirecto y enfocado a la promoción, de la creación de una demanda individual y de una oferta sea individual u organizada, en la que el papel principal viene jugado por agentes privados, usuarios y proveedores. El sector público mantiene por tanto un rol de promoción y reglamentación. d) Modelo de asistencia social desvinculado: un rol fuerte por parte del sector público en términos financieros, ya que lo que hace es transferir recursos a los usuarios. Con relación a las búsqueda de diferencias entre distintos casos y sus posibles causas podemos encontrar perspectivas como la de Alber (1995). Este autor argumenta que las variaciones nacionales en servicios sociales para personas mayores no pueden explicarse a través de las variables tradicionales utilizadas en la investigación sobre el estado de bienestar (p.e fuerza de los partidos de izquierdas o la densidad de la organización de los sindicatos). En lugar de estas variables, su hipótesis de partida es que las características institucionales y organizacionales de los estados modelan en gran medida las políticas en el área de los servicios sociales, al mismo tiempo que identifica cuatro variables explicativas relacionadas con las características del diseño institucional del sistema de servicios sociales (ver tabla 4.2): 1) La estructura de regulación. 2) La de financiación. 3) La de provisión. 4) El grado de participación de los consumidores. Además, Alber concluye señalando la necesidad de un cambio en los enfoques teóricos y agendas para hacerlos más apropiados a los servicios sociales y reconocer la importancia de las relaciones entre niveles centrales y periféricos y entra la iglesia y el estado. El análisis propuesto por Alber para el estudio de los servicios sociales es globalmente una de las mejores propuestas realizadas hasta el momento para el estudio comparativo de servicios sociales a nivel nacional, principalmente si el interés se centra en las características del diseño institucional del área y su influencia sobre el mayor o menor desarrollo de la misma. Pero teniendo en cuenta que su diseño se centra en el análisis de

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casos nacionales, sería muy interesante testar si estas variables también nos ayudan a la hora de entender diferencias de tipo regional. Tabla 4.2: Variables explicativas para caracterizar la oferta de servicios sociales Regulación: a) Quién regula? b) ¿Qué es o ha sido regulado? (Normas con relación a la calidad de la provisión, cantidad y calidad de las unidades, número y cualificación del persona, derechos de participación de los usuarios)? c) ¿Existen controles de calidad? d) ¿Existen medidas de apoyo al sector informal? e) ¿Cómo se distribuyen las responsabilidades en la gestión de los servicios? f) ¿Existen medidas de coordinación entre las distintas administraciones (p.e programas de coordinación sociosanitaria)? Financiación: a) ¿Quién financia los servicios? b) ¿Cuál es la distribución entre los distintos niveles de gobierno? c) ¿Hasta que punto predomina la financiación compartida? d) ¿Cómo es el proceso de negociación en la distribución de recursos? e) ¿Están los distintos servicios financiados por la misma agencia o por distintas agencias? f) ¿Qué grupos están representados en los comités de financiación? g) ¿Cuál es el nivel de autonomía financiera o capacidad impositiva? h) ¿Existe un porcentaje mínimo para ser gastado en servicios? Provisión: a) ¿Quién provee principalmente: Público, privado o privado no-lucrativo? b) ¿Existe regulación sobre la acción voluntaria? ¿Se subvenciona? c) ¿Existe regulación sobre la acción privada con ánimo de lucro?¿Se subvenciona? Grado de participación de los consumidores: a) ¿En qué medida las agencias reguladoras coinciden con los intereses de los consumidores? b) ¿Cómo y en qué medida están los usuarios representados en los comités donde se decide la financiación? c) ¿Quién determina la elección de un servicio concreto? d) ¿Qué tipo de indicadores de acceso predominan: basados en el nivel de dependencia, situación económica, etc)? e) ¿Existen órganos consultivos? Fuente: Alber (1995:142)

Para finalizar, podemos mencionar el trabajo de Fargion (1997), quien analiza la variación en la provisión de servicios sanitarios y sociales entre el norte y el sur de Italia. Su intención no es construir un modelo de tipo explicativo, pero hace una relevante

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contribución incorporando factores de tipo cultural dentro del análisis. Su trabajo es una importante referencia teniendo en cuenta que no solamente está interesada en explicar las diferencias de servicios, sino también en la construcción y desarrollo de una política a nivel subnacional en un país del sur de Europa. Con objeto de explicar las diferencias entre norte y sur Fargion señala tres causas principales. En primer lugar, la cultura familiar: grado de asunción (embeddness) del cuidado como un asunto privado explicará el desarrollo de los servicios. En segundo lugar, el grado de presión: el tamaño y las características de la red familiar (indicador: tasa de empleo femenina) y en tercer lugar, la capacidad de implementación, entendida como la capacidad de las autoridades locales de implementar políticas. Para concluir Fargion afirma que la cantidad y calidad de los servicios sociales es función de la fuerza institucional de los gobiernos locales y su autonomía financiera. La discusión presentada hasta el momento ha tenido como objetivo señalar algunos de los puntos principales a tener en cuenta a la hora de analizar el área de los servicios sociales. Las características del modelo de bienestar de Europa del sur señalan los principales principios macro en los que se encuentra integrado el sistema de servicios sociales que se pretende analizar. La literatura feminista pone de relieve la importancia del estudio de las relaciones de cuidado dentro de los sistemas de bienestar, por lo que será clave conocer el modo en el que las políticas han conceptualizado las responsabilidades familiares, individuales y publicas. Por último, a la hora de caracterizar la provisión de los servicios sociales, análisis como el de Pavolini y el de Alber señalan variables de tipo institucional y de organización, como es el modo en el que estos servicios se regulan, financian o proveen; es importante tener en cuenta que este tipo de análisis han sido elaborados para el estudio de casos nacionales, por lo que se espera que para el estudio de los servicios sociales a nivel regional, gran parte de las variables analizadas, principalmente las de tipo institucional presenten características muy similares o casi iguales. Teniendo en cuenta que nuestro interés se centra en saber la forma en que en España se ha dado respuesta a las necesidades de cuidado de las personas mayores desde una perspectiva regional, y las posibles diferencias en este desarrollo. Uno de los principales objetivos será su caracterización a este nivel, para tratar de obtener tanto los puntos de similitud como de diferencia. Con objeto de reforzar la comparación se han intentado elegir dimensiones similares a la hora de analizar los servicios, las cuales nos ayudarán a encontrar los puntos básicos que las distinguen. El material utilizado serán bases de datos de servicios sociales, legislación y entrevistas personales con agentes involucrados en el área, pero también es importante tener en cuenta que en ocasiones se pueden encontrar datos que no sean directamente comparables. Las dimensiones básicas de análisis seleccionadas para caracterizar esta política son por un lado su extensión y por otro su diseño institucional.21

21 Gallego, Goma y Subirats (2002) han realizado una distinción similar a la hora de caracterizar las dimensiones de la política a nivel regional. Dimensión Substantiva: ¿Qué es lo que hace el gobierno? y Dimensión Operativa: ¿Cómo lo hace?

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1) Extensión: ¿Qué es lo que están haciendo los gobiernos regionales? Aquí se analizará la extensión de en la cobertura de las necesidades de la demanda de los principales servicios ofertados. Al mismo tiempo intentaremos ver, labor bastante difícil, cuál es el gasto que se está realizando con objeto de cubrir estas necesidades. 2) Diseño Institucional: ¿Cómo y de qué forma lo están llevando a cabo? Tan importante como el grado de cobertura de los servicios, es el modo en el que su oferta se articula. Con objeto de realizar un análisis de la misma, se analizarán los siguientes puntos, quedan resumidos en las variables presentadas en la tabla 4.3 a) El modo en el que se definen las responsabilidades públicas, de lo usuarios o de sus familias. b) La forma en que los derechos servicios sociales está garantizados y la existencia o no de medidas reguladoras de la calidad de los servicios prestados. c) La forma condiciones de acceso a los mismos (p.e existencia de pruebas de medios). d) Participación de los usuarios en los servicios prestados e información que cuentan sobre los mismos. e) El modo en que los servicios se coordinan, descentralizan y la importancia dada a la iniciativa privada. f) Modo en que los servicios están regulados, financiados, provistos y los mecanismos concretos utilizados con relación a la operatividad de los servicios, que nos ayudarán a conocer y caracterizar el modelo de intervención pública que se está utilizando (es decir la forma en que una misma necesidad puede ser cubierta), para lo que utilizaremos principalmente los modelos descritos por Pavolini (2001) a los que se ha hecho referencia anteriormente. Tabla 4.3:Dimensiones de la Política de Servicios Sociales Extensión Diseño Institucional (¿Qué?) (¿Cómo?) ↓ ↓ Cobertura Definición de responsabilidades Gasto Derechos y Calidad Acceso y Elegibilidad Participación e Información Coordinación Descentralización Papel de la iniciativa privada Estructura de Servicios Sociales: provisión, financiación y regulación Fuente: Elaboración propia

En el siguiente apartado se procederá al análisis de estas dimensiones con objeto de caracterizar la política de servicios sociales y apuntar sus principales similitudes y diferencias.

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V. EXTENSIÓN Y DISEÑO INSTITUCIONAL DE LOS SERVICIOS SOCIALES En estas páginas se analizarán la extensión y el diseño institucional de los servicios sociales en España con ayuda de las siguientes variables: con referencia a la extensión: cobertura y gasto; y en cuanto al diseño institucional: responsabilidades familiares y públicas; derechos sociales y calidad; acceso y elegibilidad; participación e información; coordinación; descentralización; iniciativa privada; organización de los servicios y características de la provisión, financiación y regulación. 1) EXTENSIÓN 1.1) Cobertura En España el sector público proporciona cuidados a las personas mayores a través del sector sanitario y el de servicios sociales. Los servicios provistos por estos dos sectores incluyen, asistencia médica de tipo preventivo y especializado, programas de coordinación sociosanitaria, ayuda a domicilio, servicios residenciales, teleasistencia, etc. Aunque estos dos sectores son independientes es importante que mencionemos que se superponen en ciertas ocasiones. El Sistema Nacional de Salud provee de forma universal y provee medicamentos gratuitos a las personas mayores de 65 años. Sin embargo, nuestra atención principal no es el Sistema Nacional de Salud, sino el de servicios sociales que se caracteriza por una baja cobertura y un predominio de la provisión a través de pruebas de medios. Las responsabilidades que han quedado en manos del gobierno central con relación a los servicios a las personas mayores son aquellas del IMSERSO y las referencias de tipo nacional para el desarrollo de servicios sociales se reducen básicamente a las incluidas en el Plan Gerontológico. La administración regional tiene la principal responsabilidad para dar forma a los servicios sociales y los municipios poseen principal responsabilidad en su provisión. El análisis de la cobertura de los servicios sociales para personas mayores en España, se centra en los tres tipos principales de servicios: los residenciales, los servicios domiciliarios (ayuda a domicilio) y los de apoyo al cuidado informal. Servicios Residenciales El sector residencial es una de las áreas que está experimentando más cambios con relación a su tamaño, objetivos y gestión. Las residencias son instituciones que ofrecen una asistencia de tipo integral y alojamiento para personas mayores de 65 años, quienes a causa de su situación familiar, física o socioeconómica no pueden ser atendidos en sus hogares. Existen tres tipos de residencias las de válidos, asistidos y las mixtas. En las siguientes tablas podremos apreciar las diferencias en los niveles de cobertura, además del crecimiento que ha experimentado este sector.

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Tabla 5.2: Instituciones Residenciales en 1982 y 1999 CCAA

Población +65 (82)

Población Total Total Cobertura(*** Cobertura +65 plazas plazas. ) (82) 99) (99) (82) (99) (ranking) (ranking) Andalucía(*) 662.066 951.000 14.379 32.364 2,13(9) 3,40(7) Aragón 169.771 238.500 4.612 10.353 2,72(7) 4,34(4) Asturias 144.385 211.900 2.512 6.473 1,74(11) 3,05(9) Baleares 83.394 112.800 1.271 2.005 1,52(14) 1,78(15) Canarias 112.179 167.200 1.896 3.395 1,69(12) 2,03(12) Cantabria 62.183 92.800 1.961 3.433 3,15(4) 3,70(6) C. León 362.992 511.400 11.362 25.486 3,13(5) 4,98(2) C. Mancha 229.542 318.800 4.976 10.855 2,17(8) 3,40(7) Cataluña 658.346 989.200 6.331 38.439 0,96(17) 3,89(5) C.Valenciana 408.338 613.600 6.491 10.891 1,59(13) 1,77(16) Extremadura 142.944 181.100 1.734 4.614 1,21(15) 2,55(11) Galicia 377.887 501.800 4.508 8.985 1,19(16) 1,79(14) Madrid 434.479 687.900 11.878 20.934 2,73(6) 3,04(10) Murcia 97.561 148.700 1.732 2.926 1,78(10) 1,97(13) Navarra 61.127 87.500 2.239 3.972 3,66(2) 4,54(3) País Vasco(**) 196.933 321.900 6.807 10.491 3,46(3) 3,26(8) Rioja 32.597 47.400 1.387 2.405 4,25(1) 5,07(1) Ceuta 7.100 104 1,46 Melilla 5.700 233 4,09 TOTAL 4.236.724 6.196.300 85.776 198.358 2,02 3,20 (*) Datos para 1982 incluyen Ceuta y Melilla. (**) Datos para 1999, incluye solamente Álava y Guipúzcoa. (***) Porcentaje de población mayor de 65 años atendida por el programa (población atendida x100/población total mayor de 65 años) Fuente: Datos para 1982, de Casado (1994). Datos para 1999, http://www.segsocial.es/imserso/mayores/docs/i0_mayobs22.htm# datos

En 198222 existían en España 925 residencias, de las que 239 eran públicas (25.84%). Los centros públicos se encontraban distribuidos entre las tres administraciones: Local, 157 (16.98%); Seguridad Social, 20 (21.6%); Central, 20 (2.16%). El número total de plazas era de 85.776 que cubrían 2.02% mayores de 65. El nivel más alto de cobertura se encontraba en La Rioja y el más bajo en Cataluña. En 1999 la provisión privada seguía predominando. El número total de centros era de 3720 y el número total de plazas de 198.358. El ratio total de cobertura era de 3.20. La mayor cobertura se encontraba en las regiones del norte: Castilla León, La Rioja, Navarra y Aragón y la más baja en Baleares, Galicia y Murcia (ver tabla anterior,5.2). Servicios Domiciliarios/ Ayuda a Domicilio La ayuda a domicilio (SAD), es uno de los principales pilares del sistema español de servicios sociales. En los últimos años ha sido promovida la posibilidad de permanecer en el hogar y el desarrollo de servicios en la comunidad. En 1990, el número de personas mayores 65 de cada 100 que recibían ayuda a domicilio era sólo de 0.48% y en 1997 había aumentado hasta el 2% (120.000 personas) (Aznar, 1998). En 1999 el ratio de cobertura era de 3.20% (198.358 personas). Los niveles de cobertura se encuentran lejos del 8% propuesto 22

Maldonado Ramos (1982)

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por el Plan Gerontológico para el año 2000. Con relación a la ayuda a domicilio los niveles más altos de cobertura los encontramos en Extremadura, Navarra, País Vasco y Castilla la Mancha y los más bajos en Valencia, Cataluña, Galicia y Murcia Tabla 5.3: Ayuda a domicilio en 1995(*) y 1999 CCAA

Usuarios +65 (95)(***)

Usuarios Cobertura(95) Cobertura +65 (99) (****) (99)

Intensidad (95) (**)(****)

Intensidad (99)

Andalucía 17.028 1,79 2,24 Aragón 2436 6.008 1.14 2,52 3.03 0,52 Asturias 1951 3.195 1.10 1,51 2.90 3,11 Baleares 1824 2.575 1.89 2,28 2.90 3,01 Canarias 3.179 1,9 Cantabria 864 1.399 1.13 1,51 3.73 2,89 Castilla-La 3799 8.091 1.40 2,54 4.47 5,98 Mancha Castilla-León 8361 10.904 1.91 2,13 4.45 4,36 Cataluña 12.195 1,23 1,77 Comunidad 4.805 0,78 1,17 Valenciana Extremadura 4871 8.500 3.04 4,69 3.27 6,47 Galicia 5.817 1,16 2,54 Madrid 2492 13.649 0.38 1,98 4.99 3,16 Murcia 1765 2.134 1.46 1,44 3.97 3,03 Navarra 2.915 3,33 2,76 La Rioja 536 1.089 1.30 2,3 3.43 3,06 País Vasco 8.897 2,76 7,98 Ceuta 50 198 0.73 2,79 5.96 Melilla 211 219 3.86 3,84 3.53 TOTAL 28.491 112.797 1.32 1,82 3.90 2,94 (*) Solamente incluye ayuda a domicilio del IMSERSO. (**) Promedio de horas semanales de atención por usuario mayor de 65 años (número de horas semanales/número de usuarios mayores) (***) Programa de ayuda a domicilio del INSERSO.Total de usuarios (****) Datos referidos a personas mayores. Gestión concertada Fuente: Datos 1995: IMSERSO (1998). Datos 1999: IMSERSO (2001).

Apoyo del Cuidado Informal La situación de los cuidadores está empezando a ser cada vez más visible en nuestro país, lo que no quita que su situación se encuentre aún muy desprotegida. Existen al respecto diversas medidas que reconocen su rol, siendo el principal ejemplo las deducciones fiscales a las familias que viven con una persona mayor. Esta es una deducción de tipo general por importe de 601.01 euros. Las condiciones impuestas son que los ingresos anuales de la persona mayor tienen que ser inferiores a 6068.30 euros al mismo tiempo que esta persona no debe de haber presentado declaración propia. En caso de discapacidad o dependencia superior al 33% la deducción es de 3606.07 y para las personas que la tienen superior al 66% la cantidad es de 3606.07 euros. En estos dos últimos casos los ingresos anuales de la persona mayor no deben de ser superiores a 6010.12 euros.

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Al mismo tiempo algunas regiones han introducido sus propias deducciones fiscales. Por ejemplo, Navarra con una deducción de 450.8 euros para aquellas familias que tengan a cargo un anciano dependiente. Madrid, para la provisión no renumerada de alojamiento y cuidado para personas mayores (personas que no tengan lazos familiares con la persona mayor), una deducción de 312.53 euros por persona mayor de 65 años que haya vivido en este tipo de hogares por un tiempo superior a 183 días. Los ingresos anuales de las personas que soliciten esta deducción debe de ser inferior a 21034.42 (declaración individual) y 30050.61 (declaración conjunta). Comunidad Valenciana, 150.25 euros por cada persona dependiente mayor de 65 años, aplicándose en este caso la deducción la persona mayor y no a su familia, no teniendo esta deducción consideración sobre la situación familiar. Estas deducciones se completan con pagos específicos a cuidadores (pagos a amas de casa). Todas estas deducciones o pagos tienen como objetivo “compensar” los costes originados por las labores de cuidado, sin embargo, no incorporan un desahogo real o cura a las personas mayores o sus cuidadores. A este respecto, algunas regiones han introducido programas de apoyo, servicios de respiro o grupos de ayuda para las familias, como Andalucía, Asturias, País Vasco, Cataluña o Galicia. Además la ley 39/1999 de conciliación de la vida familiar y laboral considera algunas medidas con relación al cuidado de las personas mayores (p.e excedencias por cuidado de familiares). Otro ejemplo es cómo la región de Navarra23 ha introducido la reducción en la jornada laboral y bajas laborales para el cuidado de personas mayores. Para concluir con la revisión de los principales servicios provistos por la administración, merece la pena destacar aquí que la ayuda formal tienen un escaso impacto social y una baja demanda con relación a las necesidades de los cuidadores y cuidados, a lo que nos referiremos más tarde cuanto tratemos el apartado específico destinado a la información. Por su parte, la percepción de las políticas sociales en algunos casos tiende a ser negativa, aunque depende de la posición económica del cuidador (Rivera y otros, 1999). Además, para más de la mitad de las personas, la ayuda recibida ha de ser pagada directamente y viene provista en la forma de ayuda doméstica. Existe en la actualidad una importante presencia de un creciente mercado privado informal para ayuda doméstica provista por parte de no-profesionales e inmigrantes.24

1.2 Gasto La financiación de los servicios sociales está en manos de la administración central, regional y local, por medio de impuestos generales, subvenciones y contribuciones de los usuarios. Sin embargo, no existen criterios específicos que establezcan el porcentaje con el que debe de contribuir cada una de las administraciones.

Decreto Foral 30/1998 de 9 de Noviembre. La misma situación ha sido descrita en el caso griego por Blackman (2000), y en el italiano por Gori (2000).

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La financiación es una cuestión fundamental, teniendo en cuenta la baja autonomía financiera de los gobiernos locales sobre los que recae la principal responsabilidad proveedora. Es destacable señalar la gran dificultad a la hora de obtener datos sobre el gasto en servicios sociales a nivel regional,25 teniendo en cuenta que las partidas vienen por otras fuentes aparte de los presupuestos regionales, como por ejemplo los créditos del Plan Gerontológico y Concertado (ver tablas 5.4 y 5.5). Además, el nivel de desagregación de los datos dificulta en ocasiones distinguir los distintos tipos de servicios, grupos de atención, o lo que se incluye dentro de las partidas concretas destinadas a los servicios sociales.

Tabla 5.4: Transferencias a las CCAA del Plan Gerontológico (2000) (pesetas) CCAA Pesetas Porcentaje Andalucía 1.034.705.100 16.19 Aragón 264.156.700 4.13 Asturias 230.741.200 3.61 Baleares 127.688.200 1.99 Canarias 215.691.200 3.37 Cantabria 102.356.800 1.6 Castilla La Mancha 345.030.800 5.4 Castilla León 575.795.600 9.01 Cataluña 1.053.098.800 16.4833 Extremadura 218.477.200 3.4 Galicia 618.195.400 9.6 La Rioja 6.388.900 1 Madrid 692.845.700 10.84 Murcia 162.848.500 2.5 C.Valenciana 645.043.400 10.9 Ceuta 19.805.600 0.31 Melilla 18.527.800 0.29 TOTAL 638.889.700 100 Fuente: www.mtas.es/dgas/subven/I.htm

Respecto al cálculo del gasto en servicios sociales en España, las mejores referencias hasta el momento son los trabajos ya mencionados de Rodríguez Cabrero (1989) y Barea (2000). Sin embargo, solo presentan datos hasta principios de los años noventa.

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Tabla 5.5: Crédito para el desarrollo de prestaciones básicas de servicios sociales de corporaciones locales (Plan Concertado) (2000) (pesetas) CCAA Pesetas Porcentaje Andalucía 2.767.800.00 19.77 Aragón 487.200.00 3.48 Asturias 441.000.000 3.15 Baleares 270.200.00 1.93 Canarias 613.200.000 4.38 Cantabria 217.000.000 1.6 Castilla La Mancha 740.600.00 5.29 Castilla León 1.075.200.00 7.68 Cataluña 2.002.000.000 14.30 Extremadura 485.800.00 3.47 Galicia 1.117.400.000 8.41 Madrid 1.615.600.000 11.54 Murcia 414.400.000 2.96 La Rioja 210.000.000 1.50 C.Valenciana 1.398.600.000 9.99 Ceuta 43.400.000 0.31 Melilla 40.600.000 0.29 TOTAL 8.113.200.000 Fuente: www.mtas.es/dgas/subven/H.htm

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2) DISEÑO INSTITUCIONAL Para el análisis del diseño institucional serán tratados los siguientes puntos: responsabilidades familiares y públicas; derechos sociales y calidad; acceso y elegibilidad; participación e información; coordinación; descentralización; iniciativa privada; organización de los servicios y características de la provisión, financiación y regulación. 2.1) Responsabilidades Familiares y Públicas El modo en el que el cuidado se organiza difiere ampliamente entre países, pero globalmente el cuidado provisto por la familia, principalmente mujeres, es el predominante. La Comisión Europea (1998) analizó los patrones de cuidado en los países de la UE y elaboró un ranking de países basándose en cinco indicadores.:26 1)Italia; 2) Grecia; 3) España; 4) Holanda; 5) Irlanda; 6) Alemania; 7) Reino Unido; 8) Bélgica; 9) Luxemburgo; 10) Portugal; 11) Dinamarca; 12) Francia. Es posible apreciar con claridad que los países del sur de Europa, con excepción de Portugal, son aquellos en los que el cuidado informal es mayoritario. Además, es 1) Incidencia del trabajo a tiempo parcial femenino por razones de tipo familiar; 2) Porcentaje de mujeres trabajando a tiempo completo que tiene hijos menores de 16 años.; 3) Porcentaje de inactividad femenina en el grupo de edad 25-59; 4) Porcentaje de mujeres mayores (abuelas) que cuidan de sus nietos diariamente en función del número de horas que dedican a esta labor; 5) El porcentaje de mujeres que trabajan a tiempo completo (más de 30 horas semanales) que cuidan de personas mayores diariamente en función del número de horas que dedican a esta labor.

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importante que señalemos que estos países son los que presentan unas de las tasas más bajas de provisión de servicios sociales dentro de la UE, como podemos observar en la siguiente tabla. Tabla 5.6 : Cobertura de Servicios sociales en Europa (1996) Países

Tasa de Cobertura Cobertura pública cobertura pública mayores de 65 años (% de infancia Cobertura Cobertura población) 0-3 años residencial domiciliaria Nórdicos 8,1 37,6 8,0 18,0 Continentales 4,0 11,6 7,0 7,0 Anglosajones 13,8 2,0 6,0 6,0 Latino-mediterráneos 2,6 6,0 2,0 1,5 Fuente: OCDE (1999) Social expenditure database en Adelantado y Jiménez (2002)

Sin embargo, un punto crucial a la hora de entender las diferencias entre países es el modo en que se definen las obligaciones de tipo legal con relación al cuidado. En Europa podemos encontrar tres situaciones diferentes (tabla 5.7): Tabla 5.7: Obligaciones legales de cuidado entre miembros de la familia Responsabilidades Familiares Obligación impuesta a la familia extensa

Países Italia, Grecia, España y Portugal

Obligación impuesta a la familia nuclear

Austria27, Bélgica, Francia y Alemania

Sin obligación legal

Sin responsabilidad clara por parte del Estado :Irlanda, UK Responsabilidad clara por parte del Estado :Dinamarca, Finlandia, Noruega, Suecia y Holanda28

Fuente: European Commission (1998)

En consecuencia, en España no sólo el cuidado familiar es el predominante, sino que está reforzado por la legislación. Esta situación es completamente opuesta a la de países como Noruega o Dinamarca. En estos países el estado tiene una larga tradición de responsabilidad en el bienestar de las personas mayores, reflejada en los importantes recursos dedicados a los servicios públicos y su carácter universal. Por ejemplo en Dinamarca no se espera que las familias que tomen ningún tipo de responsabilidad financiera para con sus mayores. Este no es el caso de España donde el acceso a cierto tipo de servicios (p.e residencias) tiene en cuenta los recursos familiares, al mismo tiempo que las familias pueden ser llamadas a contribuir en el coste de estos cuidados incluso sin estar de acuerdo con la decisión.29

Los hijos adultos tiene obligación económica en el pago de las necesidades de cuidado de sus padres, pero su ejecución no es obligatoria. 28 Existe obligación legal, pero no es ejecutada en la práctica. 29 Ver Ley de Cataluña 10/1996 de 29 de julio que regula la prestación de alimentos entre parientes. 27

47

La responsabilidad pública es adoptada por todas las piezas legislativas, pero este hecho no representa una gran cambio teniendo en cuenta que la Beneficencia también era considerada de la misma forma (Aznar, 1994) Todas las regiones han tratado de establecer un sistema público de servicios sociales bajo su única y propia responsabilidad política. Sin embargo, no han sido totalmente exitosas en su realización. En primer lugar, porque no tienen suficientes capacidades para abolir la Beneficencia y no tiene capacidad reguladora sobre los servicios de la Seguridad Social (Casado, 1994). En segundo lugar, debido a la falta de éxito en el proceso de desarrollo del mismo, siendo hasta el momento incapaces de superar completamente la situación heredada y aplicar la mayoría de los principios promovidos en la legislación. A pesar de todo, esto no debe hacernos infravalorar la contribución de estas leyes, las cuales han representado un importante y crucial avance, al igual que han constituido una idea política concreta como es la construcción de un sistema público de servicios sociales basado en la responsabilidad pública, al mismo tiempo debemos recordar que este es aún un proceso en marcha. Como hemos dicho, en principio los servicios sociales son universales y libres de acceso. Sin embargo, esto se aplica solamente en casos como la información y asesoramiento y el acceso a hogares o clubes de jubilados. La intervención por parte de la administración es básicamente asistencialista y el acceso a los servicios depende mucho de la situación económica y familiar del individuo al mismo tiempo que el principio de subsidiariedad es uno de los principales aplicados en la provisión. Esto significa que la responsabilidad30 de cuidado es otorgada en primer lugar a la persona que necesita el cuidado, su familia, pequeños grupos y organizaciones privadas y por último al estado. Esto implica que las decisiones y acción son tomadas generalmente desde los niveles inferiores. A pesar de la importancia que tiene la aplicación del principio de subsidiariedad, esto no implica que la administración no actúe al respecto, si no que su aplicación se relaciona mucho más con la forma en que ésta interviene, y así por ejemplo la administración se convierte en una de las principales contribuidoras a la financiación de muchas organizaciones de tipo voluntario, quienes en la actualidad juegan un importante papel en el área de los servicios sociales a las personas mayores y el apoyo a sus familias. Además, con relación a la provisión de servicios, estas organizaciones intervienen principalmente cuando éstos no pueden ser gestionados por el sector público o cuando no son financieramente interesantes para el sector lucrativo (Defensor del Pueblo, 1999).

2.2 ) Derechos Sociales y Calidad Los derechos y la posición jurídica de los ciudadanos con respecto a los servicios sociales son también débiles y las medidas para resolver esta situación son aún escasas. Ni la Constitución Española ni la legislación regional de servicios sociales definen de forma clara el derecho a los servicios sociales, dejando la atención de la población en manos de la discrecionalidad de los servicios sociales, profesionales, autoridades públicas y disponibilidad presupuestaria (Adelantado y Jiménez, 2002).

30 El artículo 50 de la Constitución Española recoje que: “(...) con independencia de las obligaciones familiares los poderes públicos, promoverán el bienestar de los ciudadanos de la tercera edad mediante un sistema de servicios sociales (..)”

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El debate concerniente al derecho a los servicios sociales no está para nada restringido a la realidad española. Como Kauto (1997) señala, el contenido del derecho a los servicios sociales es generalmente vago y la relación entre servicios sociales, derechos sociales y ciudadanía social debe de ser clarificado más ampliamente. Dentro de la visión liberal de la sociedad, el estado pasa a ser responsable de la garantía de los derechos civiles y políticos de la ciudadanía y la garantía de los mismos depende del deseo del mismo de promoverlos. Además, hay que tener en cuenta que para garantizar este tipo de derechos como es el derecho a la seguridad social, asistencia social o derecho a beneficiarse de los servicios sociales, el estado necesita realizar un importante esfuerzo y compromiso en términos de recursos. Sin embargo, es posible encontrar diferencias en el tratamiento de los servicios sociales. Por ejemplo, aquellas que existen entre el tratamiento entre las prestaciones económicas y aquellas relacionadas con la percepción de un servicio. Una ilustración clara de este hecho la podemos encontrar a la hora de la obtención de una pensión contributiva y un servicio como es la ayuda a domicilio. En el primer caso, el cumplimiento de ciertos criterios abre automáticamente las puertas para el acceso a esa prestación, la cual está perfectamente definida en su contenido y no deja ningún espacio para la discrecionalidad. Una situación distinta la encontramos cuando la provisión viene en forma de un servicio, ya que la prestación viene condicionada por la disponibilidad de recursos, el cumplimiento de unos criterios determinados y amplio nivel de discrecionalidad, lo que implica unos derechos muy débiles. El análisis de estas dos figuras nos muestra las importantes diferencias entre el tipo de derechos que representan, la posición jurídica ante la que se encuentras los individuos y el modo en el que interviene la administración. (Aznar, 2000). Un problema adicional es la escasez de recursos y medios para luchar por los derechos relacionados con los servicios sociales. Algunas administraciones regionales han incluido por ejemplo un cierto número de servicios para sus usuarios como es el caso de Madrid (ley 8/1990 de 10 de octubre), Castilla La Mancha (Ley 3/1994 de 3 de noviembre), La Rioja (ley 5/1998 de 16 de abril), Cataluña y Galicia. Con relación a los derechos de los usuarios merece la pena destacar también la ley 6/1999 de 7 de abril de Andalucía para la protección y atención de las personas mayores y la ley asturiana, aunque estas leyes lo que hacen principalmente es regular el acceso a las instituciones residenciales y los derechos de aquellas personas que se encuentran recibiendo un servicio. Un último punto que merece la pena señalar es la proliferación de defensores de pueblo sectoriales. Por ejemplo, Asturias creó el Letrado del Mayor en 1991 (ley 7/1991)31 y en 1997 Murcia hizo lo mismo. Por su parte Cataluña ha establecido la figura del Sindic de Greuges y Galicia ha creado una fundación encargada de este tipo de asuntos, la Fundación Gallega para la Tutela de Adultos. Sin embargo, la proliferación de defensores de tipo sectorial puede terminar convirtiéndose en una medida inefectiva. Parece por tanto que es importante reforzar la posición jurídica de los ciudadanos hacia los servicios públicos con relación a lo cual es posible la utilización de distintas fórmulas. Aunque es probable que aún no ha sido efectivo, al menos en la última oferta de plazas para cubrir este puesto la administración no fue capaz de encontrar ninguna persona que cumpliera los requisitos necesarios para el puesto.

31

49

Un ejemplo es la creación de las cartas de servicios, las cuales mejoran la calidad fijando estándares con relación a las características de los mismos. Este tipo de especificaciones ha sido ya regulada por la administración central32 y la Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR) también ha publicado una lista de normas para regular los servicios en instituciones de tipo residencial y así permitir la certificación de estos servicios, hecho que puede contribuir a eliminar la desconfianza general en su gestión.33Con relación a la calidad de este tipo de instituciones, en 1989 el Defensor del Pueblo publicó un informe muy completo acerca de los servicios y calidad de este tipo de centros tanto públicos como privados. Pero como Aznar (200l) perfectamente señala, la utilidad de éstos y otros instrumentos que tratan de contribuir a hacer más efectivos los derechos de los ciudadanos dependerá de la concreción de las normas y de las obligaciones concernientes a la administración. En este sentido, la limitación del papel discrecional de la misma se debería desarrollar en la concreción de ciertos aspectos como la extensión e intensidad de los servicios, la implementación de medidas eficaces para resolver las quejas y peticiones de los ciudadanos y la compensación en caso de incumplimiento de los estándares acordados. Para concluir podemos decir que la realidad nos muestra no sólo que los servicios no están garantizados como derecho, sino que su mayor o menor garantía también dependerá del área del país en el que viva la persona mayor. Esto se relaciona con la diversidad en el acceso a los servicios y la extensión y cobertura de los mismos. Es importante que recordemos una vez más la ausencia de un marco o legislación nacional que regule este tipo de servicios.

2.3 ) Acceso y Elegibilidad Los trabajadores sociales son la principal “puerta de entrada” al sistema de servicios sociales y sus evaluaciones son cruciales. El rol de los médicos de cabecera y de los hospitales también es muy importante. En muchas ocasiones son los médicos quienes “envían” o “sugieren” a la persona mayor o su familia la utilización de los servicios sociales. El contacto con los trabajadores sociales se hace a través de los Centros de Servicios Sociales situados en los municipios o barrios. Los hospitales por su parte también cuentan con un servicio especial de asistencia social que informa y evalúa las posibles opciones de la persona mayor y su familia. Existen dos formas principales para las personas mayores de acceder a los servicios sociales. La primera, es que la persona mayor vaya directamente a los servicios sociales en busca de información o a solicitar un servicio concreto (normalmente esta forma tiende a ser más complicada y burocrática). La segunda, es que a causa de una situación de deterioro o enfermedad, final de una estancia hospitalaria o “desahucio” de un hospital bien el médico de cabecera o del hospital sugieran su transferencia a los servicios sociales o informen directamente a los servicios sociales para su intervención.

32 33

Real Decreto 1259/1999 de 16 de julio. http://www.jubilo.es/htm/central/noticias61.htm

50

El acceso a la mayor parte de los servicios requiere una evaluación de las necesidades presentadas por esa persona. Estas evaluaciones se realizan a través de la aplicación de ciertos criterios y rankings además de otros instrumentos como las evaluaciones aportadas por los profesionales. La importancia dada a las distintas situaciones de necesidad ha variado a lo largo de los años. En el pasado, los criterios de tipo económico eran una de las principales variables tenidas en cuenta a la hora de obtener algún tipo de servicio, pero en la actualidad existe una tendencia a dar mayor importancia a problemas de dependencia (p.e transformación de centros de válidos en centros para personas asistidas). Las regiones a menudo han elaborado sus propios criterios de acceso o bien han adoptado aquellos creados por el IMSERSO. Los criterios utilizados incluyen categorías similares como es el nivel de salud, grado de dependencia, situación familiar, ingresos, condiciones de la vivienda, etc), pero la importancia dada a cada uno de estos criterios no es siempre la misma (ver tabla 5.8). Tabla 5.8: Puntuaciones máximas con relación a las variables de acceso en instituciones residenciales Variables

IMSERSO

Cataluña

Situación 64 20 sociofamiliar) Capacidad física y 36 125 psíquica Situación económica 20 20 Vivienda 24 Reagrupamiento 8 40 familiar e integración en la CCAA Edad 1punto por 1 1 punto por 1 año +60 año +60 Otros 20 20

Asturias

Andalucía

36

64

21

36

11 12 5

20 24

15 20

Fuente: Elaboración propia a partir de Alonso y Gonzalo (2000) Ayuda a Domicilio Con relación al acceso a este tipo de servicios, los criterios y rankings son establecidos por parte de los municipios. En algunos casos las regiones (p.e Asturias y Galicia) han aprobado normativa específica con referencia a este tipo de servicios para que los municipios cuenten con un marco de referencia a la hora de implantar y desarrollar este tipo de servicios. En este caso los requerimientos de acceso tienden a ser diferente, lo cual va contra la coordinación no sólo entre sectores sino también dentro del mismo sector (p.e residencias y ayuda a domicilio, los cuales pertenecen dentro de los servicios sociales a dos esferas organizativas distintas). No sólo eso, la aplicación de rígidos criterios para el acceso a estos servicios puede terminar en extrañas situaciones como la descrita por Aznar (1998). Una mujer nacida en Murcia que había vivido la mayor parte de su vida en Valencia, decidió tras haber vivido en Alemania por un tiempo volver a España y solicitar una plaza en una residencia en Valencia, siendo su solicitud rechazada en dos ocasiones. En primer lugar, argumentando

51

que debía solicitar una plaza en Murcia y en segundo lugar, diciendo que no era considerada ciudadana valenciana. A través de una amplia interpretación del Estatuto valenciano su solicitud fue finalmente aceptada, pero para ese momento la mujer ya había fallecido. Además, es importante mencionar algo que vuelve a poner de relieve las especiales características de los derechos con relación a lo servicios sociales. Nos referimos una vez más a la gran diferencia que existe en la forma de acceso a los servicios sociales en comparación con otros sectores como por ejemplo el sanitario. En el caso de aquellos la persona adopta la posición de un solicitante de un servicio que la administración concederá o no. Sin embargo en el caso de los servicios sanitarios el papel de la persona es el de alguien que esta ejerciendo un derecho. De todos modos, el reconocimiento de este tipo de necesidades al igual que lo es el derecho a una pensión o a la atención sanitaria empieza a ser crecientemente reconocido, este es el caso de la introducción en varios países europeos de un seguro de dependencia, como es el caso de Alemania. Anteriormente se mencionó como las familias a menudo tenían que buscar ayuda de tipo privado para la realización de las labores de cuidado. Sin embargo, se da también el caso de muchas familias que no tienen suficientes recursos económicos para pagar ayuda de este tipo y se encuentran con que los servicios provistos por la administración son insuficientes o inadecuados. El Defensor del Pueblo (1999) describe muy bien esta situación, al igual que las dificultades existentes a la hora de acceder a los servicios sociales (ayuda a domicilio, residencias, centros de día, estancias temporales, etc.), estas dificultades son en ciertas ocasiones de tanta envergadura que muchas familias que han demandado este apoyo se han dado de bruces contra el muro de los baremos. Estos baremos suelen establecer requisitos tan rigurosos para poder acceder a los servicios públicos que el destino final de las solicitudes suele ser una lista de espera. La existencia de requisitos de acceso en ocasiones nada tienen que ver con la circunstancia objetiva de “necesitar ayuda para las actividades de la vida diaria”, lo cual se puede apreciar en las dos siguientes situaciones. En primer lugar, la existencia de un familiar que sea capaz de asumir las labores de cuidado tiende a ser penalizada. En segundo lugar, el alcanzar determinado (y escaso) nivel de renta puede ser motivo de exclusión. Aquí aparece lo que se puede denominar como la “trampa de las clases medias”. Mucha gente no puede acceder a un servicio público porque es considerada “rica” y cuando trata de obtener uno en el mercado privado, no se lo pueden permitir ya que son “pobres”. La consecuencia es que cada vez es más habitual que muchas familias decidan acudir a realizar la solicitud falseando la auténtica situación familiar, sabiendo que el objetivo conseguir puntos se logra más fácilmente si se declara que la persona no están bien atendida (Defensor del Pueblo, 1999).

2.4 ) Participación e Información Con relación al establecimiento de mecanismos de participación para el movimiento asociativo y otros grupos como los profesionales o sindicatos, debemos señalar que todas las leyes han establecido mecanismos de participación a través de los Consejos Regionales de Servicios Sociales. Estos Consejos son organismos de consulta de una composición diversa y heterogénea, lo que en ocasiones representa un freno en su funcionamiento.

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Respecto a las personas mayores, la constitución en 1995 del Consejo Nacional de Personas Mayores ha constituido un importante giro con relación al movimiento asociativo y participación de los distintos grupos de mayores. Además, la celebración en 1998 y 2001 de dos Congresos Nacionales de Mayores ha contribuido a la dinamización del movimiento asociativo, a pesar de las limitaciones y falta de compromiso de la administración con sus conclusiones. También han sido creados Consejos Regionales y Municipales aunque sus competencias son bastante limitadas, ya que la posición y participación de estos órganos es generalmente débil y escasa. Con referencia a las formas de participación de los consumidores en los servicios, no se observa de forma clara una forma de participación en servicios como podría ser el caso de la ayuda a domicilio. Una forma sería a través del voto en las elecciones municipales, pero no se aprecia una posibilidad clara de participación en las decisiones relacionadas con su regulación. En el caso de las residencias, aquellas personas que viven en un centro de este tipo tienen el derecho de participar en la gestión de los centros, pero existen dudas acerca de la efectividad de estas medidas. Anteriormente se mencionó la forma en la que los servicios eran provistos. Sin embargo, aparte de distintos criterios de acceso y las características específicas de los individuos, un factor muy importante es el nivel de información que poseen, tanto los usuarios como sus familias, ya que la falta de información puede condicionar el ejercicio de los derechos y el acceso a determinados servicios. Por lo tanto la cuestión que se plantea aquí es la siguiente: ¿Conoce y utiliza la gente los servicios que son ofertados?34¿Qué factores influyen al respecto? En base a los datos presentados en las siguientes tablas, parece ser que tanto los cuidadores como las personas mayores no tiene aún un elevado conocimiento de los servicios ofertados (ver tablas 5.9 y 5.10). Casado y Casasnovas (2001) han analizado los principales factores que influencian el conocimiento de los servicios públicos. Los resultados indican que las tres variables principales para explicar el distinto grado de conocimiento son: 1) El nivel educativo, a mayor nivel, mejor conocimiento. 2) La edad, cuanto más jóvenes mayor probabilidad de conocer los servicios. 3) El mayor grado de dependencia, a mayor dependencia mayor conocimiento. Por su parte Abellán García (1999) describe razones por las que aún conociendo los muchas personas no los utilizan. En primer lugar, barreras burocráticas. En segundo lugar, los costes o imposibilidad de acceso. En tercer lugar, localización de los servicios, barreras de transporte, hecho que afecta principalmente a las áreas rurales. En cuarto lugar, problemas de movilidad, miedo, confianza en los cuidadores informales y valores de tipo moral. Estas últimas, son las principales causas dadas a la hora de responder sobre las razones del no uso de la ayuda formal, la gente dice que no está interesada en ella o que simplemente su uso no les ofrece un atractivo especial. Es importante que mencionar aquí como algunas administraciones han comenzado a desarrollar mecanismos para la Es posible encontrar más evidencia respecto al escaso conocimiento de los servicios sociales por parte de las personas en, Saco Alvarez (1995).

34

53

promoción de la información dentro de este grupo. Algunos ejemplos son los teléfonos gratuitos implementados en regiones como Cataluña o Galicia o las campañas de promoción de servicios. Tabla 5.9: Conocimiento y uso de las ayudas institucionales a las personas mayores por parte de los cuidadores principales Porcentaje conocen (*) 26.2 79.1

Porcentaje utilizan(**) 2.8 6.8

Porcentaje no utilizan(***) 0.5 4.1

Ayuda para adaptación de la vivienda Ayuda a domicilio (tareas de hogar y cuidados sanitarios) Visitas de acompañamiento por 47.6 3.0 1.1 voluntarios Atención durante el día en centro para 42.8 2.3 0.7 mayores Estancia temporal en residencia 50.6 2.7 1.0 Telealarma o teleasistencia 30.2 2.3 0.5 Comida caliente a domicilio 22.3 2.2 0.4 Lavandería a domicilio 19.6 1.7 0.2 Cama articulada a domicilio 31.3 5.3 1.2 Silla de ruedas 62.5 12.6 5.8 (*)Porcentaje sobre el total de los que prestan cuidados principales. (**)Porcentaje sobre el total de los que prestan cuidados principales y dicen conocer o haber oído hablar del servicios respectivo. (***) Porcentaje sobre el total de la muestra entrevistada, incluidos los que no prestan cuidados principales. Fuente: Estudio CIS 2117 (1994) en Campo Ladero (2000)

Tabla 5.10: Conocimiento y uso de la oferta asistencial pública por parte del +65 años (%) Conocen(*) Total Hombres Mujeres Hogares y 87 90 84 Clubes de pensionistas Comedores 53 55 51 Vacaciones y 80 82 79 viajes Balnearios 64 67 62 Ayuda a 68 69 66 domicilio Reducciones 70 74 67 de tarifa en algunos servicios (p.etransporte) (*) En % sobre el total respectivamente de la muestra Fuente. INSERSO (1995)

54

Total 30.4

Utilizan(*) Hombres 41.6

Mujeres 22.5

2.3 15.7

2.0 16.7

2.5 15.0

2.8 2.2

2.3 1.6

3.2 2.7

24.9

25.9

24.2

2.5 ) Coordinación Respecto al principio de coordinación debemos mencionar que sus principios teóricos no se corresponden con su operatividad práctica (Aznar, 2000). De hecho, el establecimiento de medidas de coordinación sociosanitaria y entre otros sectores administrativos es uno de los principales problemas de debate y mecanismos de coordinación, especialmente de tipo sociosanitario y algunas medidas al respecto han empezado a ser establecidas en los últimos años.35 La región pionera en la implementación de este tipo de medidas coordinadoras fue Cataluña36 con el programa Vida als Anys. Otras regiones como Madrid37, Galicia38 o Valencia39 también han implementado programas similares. Merece la pena mencionar aquí que las posibilidades de implementar este tipo de programas está muy relacionada con la transferencia de competencias sanitarias.

2.6 ) Descentralización En España al igual que en otros países, la descentralización es una de las características principales en los servicios sociales que aparece reflejada tanto en la legislación regional como en la Constitución Española. Las regiones tienen la responsabilidad en la legislación, planificación y coordinación con el sector privado y como ya hemos mencionado anteriormente los municipios han sido asignados con la responsabilidad principal de la provisión. Esta responsabilidad proveedora se ve reforzada en abril de 1985 con la aprobación de la Ley de Bases de Régimen Local, ya que esta ley obliga a los municipios mayores de 20.000 habitantes a proveer servicios sociales (art. 26), aunque no especifica contenidos claros o mecanismos para el cumplimiento de estas funciones.40 Sin embargo, es importante que tengamos en cuenta aquí que la formulación de la descentralización con relación a este tipo de servicios no ha sido complementada con una reforma de la administración local, como sí ha ocurrido en otros países europeos. En países como España, donde los pequeños municipios son predominantes no se ha llevado a cabo ninguna reforma en este nivel con objetivo de reducir el número de municipios de pequeño tamaño que generalmente no cuentan con muchos recursos económicos para la provisión de servicios sociales (Adelantado y Jiménez, 2002). A consecuencia de este problema y sus implicaciones en la creación de diferencias de tipo regional, han sido introducidos mecanismos como el Fondo de Compensación Territorial y el ya mencionado Plan Concertado de Prestaciones Básicas. A pesar de todo las diferencias siguen estando presentes en la actualidad (ver tabla 5.11).

INSALUD (1997) y Defensor del Pueblo (1999). Direcció General d’Ordenació i Planificació Sanitaria(1989). Direcció General d’Ordenació i Planificació Sanitaria. Servei Català de la Salut (1994) 37 Hernández-Yañez y de la Mata (1995) 38 Consellería de Sanidade e Servcios Sociais (1995) 39 Errando, Navarro y otros (1995) 40 Para una descripción más detallada de este ley, ver Cabra de Luna (1985) 35 36

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Tabla 5.11: Datos sobre categorías estructurales y equipamientos (máximos y mínimos por algunas regiones) Categorías estructurales Cobertura

Máximos por CCAA 28.536 hab./UTS en Madrid 80 municipios/proyecto en Cast. –León +70.000 hab./proyecto CSS en Cataluña, La Rioja o Madrid

Gasto

2.501-3.000 ptas/hab. en Castilla-La Mancha y Castilla-León 4.001-4.500 hab./trabajador en Madrid Salario/trabajador: 3-4 millones en resto CC.AA.

Trabajadores

Equipamientos

Máximos por CC.AA. Información 17,25 de usuarios sobre el total de la población en Andalucía 1.000 ptas/usuario en La Rioja y Cantabria Apoyo a la unidad convivencial 19,86% de los 203.414 usuarios y Servicio de Ayuda a en Domicilio Castilla-León 239.420 Ptas/usuario en Cantabria Gestión: concertada (33% en Andalucía) y contrato empresa lucrativa (31% en Andalucía) Ayudas económicas 33,8% de 5.743.041.358 ptas. En Comunidad Valenciana Fomento de la solidaridad y 52,49% de 4.723 actividades en cooperación social Andalucía (37,36% de 77.083.100 ptas de coste) 35,12% de 8.983 voluntarios en Andalucía 42,42% de 2.201.415.758 ptas de gasto en Andalucía (1.301 entidades)

Mínimos por CCAA 2.647 hab./UTS en Extremadura 1-5 municipios/proyecto en Andalucía 13.000 a 20.000 hab./proyecto CSS en Aragón y Canarias 1.000-1.500 ptas/hab. en Cantabria y Madrid 500-1000 hab./trabajador en Galicia Salario/trabajador: 2-3 millones en Baleares, Cantabria y C. Valenciana Mínimos por CC.AA. 13,04% de usuarios sobre el total en Cataluña 500 Ptas/usuario en Baleares, Canarias y Murcia 12,09 de los 203.414 usuarios en Andalucía 23.292 ptas/usuario en La Rioja Gestión: concertada (10% CastillaLa Mancha) y contrato empresa lucrativa (12% Canarias)

18,81% de 5.743.041.358 ptas. en Andalucía 13,15% de 4.723 actividades en Castilla-León (12,53% de 77.083.100 ptas de coste) 19,50% de 8.983 voluntarios en Castilla-León 14,23% de 2.201.415.758 ptas de gasto en Castilla-León (1.166 entidades); y 14,26% de 2.201.415.758 ptas de gasto en Murcia (300 entidades) Fuente: Gutiérrez Resa (2001) basado en la Memoria del Plan Concertado 1998-99.

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La aplicación del principio de descentralización ha sido bastante limitado hasta el momento. La tendencia principal ha sido que los gobiernos regionales han centralizado las responsabilidades en sus manos y no las han transferido al nivel municipal. Esta nueva centralización ha representado la creación de una estructura similar a la existente previamente, pero esta vez la centralización la ejercen los gobiernos regionales. Importantes decisiones de tipo político relacionadas con los servicios sociales han mostrado no sólo el importante dinamismo político de las regiones, sino también el papel subsidiario y debilidad de acción por parte de los municipios, los cuales dependen en alta medida de los recursos que les otorga el gobierno regional. Siendo los únicos municipios capaces de “retar” al gobierno regional como principales protagonistas del desarrollo aquellos de gran tamaño, como es el caso de Barcelona (Moreno, 1999).

2. 7) Iniciativa Privada Anteriormente se mencionó la importante presencia de todo tipo de iniciativa privada en el área de los servicios sociales. La regulación y la relación entre el sector privado y el sector público es uno de los aspectos principales donde se puede apreciar la transformación del sistema, en términos de su evolución, transformación e ideología. Durante los años 80 España se caracterizó por lo que Casado (1994) denominó un “falso consenso socio-democrático” con relación al desarrollo del sistema público de servicios sociales, que terminaría transformándose en lo que Rodríguez Cabrero denomina “socialdemocracia en el vacío”, esto es, un consenso general para el desarrollo de una política social de tipo público que más tarde tendrá que afrontar restricciones de tipo presupuestario. De hecho, las primeras leyes regionales mostraban una notoria “prevención” hacia la iniciativa privada, especialmente hacia la de tipo lucrativo y establecían simples, rigurosas, o estrictas condiciones para la colaboración con el sector no lucrativo. Sin embargo, una mayor apertura, colaboración y reconocimiento del sector privado comenzó muy pronto a aparecer. Con relación al sector privado mercantil, fue la ley gallega de 1993, junto con la catalana de 1997 fueron las primeras en hacer referencia directa al mismo. Aznar (2000) también comenta como la ley foral 3/1988 de Navarra estableció la posibilidad de colaboración y concierto para la provisión de servicios sociales con el sector privado (mercantil y no mercantil). En la actualidad, la mayoría de las regiones han regulado el papel del sector voluntario, por ejemplo, Asturias, Galicia y Cataluña han aprobado leyes que regulan este sector y anualmente dedican recursos para la financiación y promoción de este sector. Además, regiones como Cataluña han creado organismos específicos, Instituto Catalá per Voluntariat (INCAVOL) que se encarga de gestionar asuntos relacionados con el sector voluntario y otras han establecido Consejos Regionales de Voluntariado. El caso de Galicia es muy interesante en lo relativo a la colaboración con el sector privado. Esta región introdujo en 1993 en su reformada ley de servicios sociales, no sólo la colaboración con el sector voluntario, sino también la posibilidad de la concesión de subvenciones y colaboración con el sector lucrativo. De hecho Galicia, pero también Valencia son dos regiones donde podemos encontrar colaboración con el sector mercantil y la introducción de mecanismos promoción de la demanda (mercados sociales e

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introducción de bonos o cheques servicio). Un ejemplo claro de la promoción del sector privado en Galicia son las acciones incluidas en su último Plan de Mayores41 con relación a la promoción de instituciones para personas mayores dependientes. Estas acciones se instrumentan a través de un acuerdo con el Instituto Gallego para la Promoción Económica (IGAPE) y consisten en el establecimiento de apoyo económico a la iniciativa privada con el objetivo de estimular sus inversiones para la construcción de instituciones residenciales. El presupuesto de esta acción es de 1.800 millones de pesetas que será distribuidas entre los año 2001 y 2006. Así mismo esta comunidad promueve la dinamización empresarial de este sector a través de la acreditación de empresas proveedoras mediante el sistema de cheques servicio. Por el contrario, en Asturias la dirección en la que se apoya el sector no lucrativo es a través de subvenciones y concertación de servicios (p.e residencias, ayuda a domicilio y teleasistencia). No apareciendo en ningún caso medidas concretas de apoyo al sector lucrativo, como puede ser los créditos para la inversión en cierto tipo de establecimientos, conciertos con el mismo, o la acreditación de empresas para la provisión de servicios a través de los cheques servicio. La cultura de provisión en el Asturias se caracteriza por el fomento de lo público y las acciones realizadas en los últimos años así lo avalan.

2.8 ) Organización Los servicios sociales están estructurados en dos niveles distintos de atención: 1)Atención Primaria, también denominada comunitaria, general o básica. Su papel principal es el de información y asesoramiento, cooperación social, ayuda a domicilio e integración social. Estos servicios son generalmente de tipo gratuito. 2)Atención Especializada (secundaria), son aquellos que cubren sectores concretos de la población como los discapacitados o las personas mayores. Por el contrario estos servicios requieren generalmente una contribución por parte de los usuarios.

2.9 ) Características de la provisión, financiación y regulación Los servicios residenciales suelen ser gestionados por las CCAA, aunque parte de la provisión se suele contratar a residencias pertenecientes a las corporaciones locales. Como ya hemos dicho con anterioridad, la principal responsabilidad de la provisión no recae sobre el sector público (gestión directa) y son la acción concertada y la transferencia de subvenciones los mecanismos principales de intervención y colaboración entre el sector público y privado. La gestión puede ser llevada a cabo tanto por agencias de tipo público como privado. La administración pública es responsable del acceso a las residencias de la Seguridad Social, de la acción concertada y de la concesión de subvenciones con objetivo de ofrecer plazas en residencias privadas. Los provisión de los servicios residenciales públicos se realiza generalmente a través de la externalización y mecanismos de mercado (conciertos), adoptando la administración pública un papel de compra y regulación a través del establecimiento de contratos con los proveedores. En cuanto a la oferta total de este tipo de servicios, la provisión privada es la que se encarga de cubrir a un mayor porcentaje de la población mayor (ver gráfico 1).

41

Plan Galego de Persoas Mayores 2001-2006. http://www.xunta.es/conselle/as/index.htm

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Gráfico 1: Número de ancianos dependientes que ocupan plazas en residencias (por tipo de plazas). 1999 Gráfico. Número de ancianos dependientes que ocupan plazas

Tipo de plazas

en residencias (por tipo de plazas). 1999 Totales

143.810

Privadas

87.157

Concertadas

18.870

Gestión directa

(13%)

37.782 0

(61%)

(26%)

20.00 40.00 60.00 80.00 100.0 120.0 140.0 160.0 0

0

0 0 00 00 Número de ancianos

00

00

Fuente: Casado y Casasnovas (2001)

Por su parte las regiones que presentan una mayor oferta de tipo privado son, Cantabria, Navarra y Galicia y la menor oferta de este tipo se encuentra en Baleares, Extremadura y Madrid. (ver tabla 5.12). Con relación a la contribución de los usuarios esta representa aproximadamente una tercera parte del coste total (Pacolet, 1999). Tabla 5.12 : Porcentaje de residencias públicas y privadas.1999 CCAA

Publicas(%)

Andalucía 30,49 Aragón 31,28 Asturias 38,34 Baleares 61,78 Canarias 41,9 Cantabria 15,22 Castilla La Mancha 30,67 Castilla León 31,41 Cataluña 39,49 Extremadura 46,71 Galicia 26,93 La Rioja 29,76 Madrid 42,95 Murcia 42,23 Navarra 24,67 País Vasco 34,74 C.Valenciana 31.78 Ceuta 54,00 Melilla 100,00 TOTAL 30,97 Fuente: Elaboración propia a partir de Garcés(2000)

59

Privadas(%) 69,51 68,72 61,66 38,16 58,1 84,78 69,33 68,59 60,51 53,29 73,07 70,24 57,05 57,77 75,33 65,26 68,22 46,00 0,00 69,03

Tabla 5.13: Porcentajes de cobertura pública y privada. 1999(*) CCAA Cobertura Pública(**) Cobertura Privada Cobertura Total Andalucía 1.2(6) Aragón 0.7(12) 3.4 4.20 Asturias 1.14(8) 1.8 2.92 Baleares 0.6(14) Canarias 1.17(7) 0.6 1.84 Cantabria 0.7(12) 2.83 3.56 C. La Mancha 0.9(10) 2.28 3.27 C. León 1.8(1) 3.01 4.82 Cataluña 1.45(3) 2.2 3.71 C. Valenciana 0.8(11) 0.8 1.71 Extremadura 0.9(10) 1.45 2.39 Galicia 0.68(13) 1.06 1.71 Madrid 1.3(4) 1.6 2.89 Murcia 1.27(5) 0.6 1.87 Navarra 1.1(9) 3.08 4.19 Rioja 1.2(6) 3.67 4.90(1) P.Vasco 1.7(2) 1.3 3.06 TOTAL 2.72 1.2 1.52 (*) Existen ciertos problemas con estos datos, ya que dice que están tomados del Informe 2000, pero en éste los porcentajes son algo superiores. (**) Incluye plazas concertadas Fuente: Elaboración propia a partir de datos de http://www.segsocial.es/imserso/mayores/docs/i0_maydest0.html

Si hacemos un resumen de las tabla precedente podemos ver que regiones presentan comparativamente una cobertura más alta o baja independientemente de que analicemos la cobertura total o pública. Vemos por tanto como Castilla y León y Cataluña, destacan tanto en cobertura total como en pública, caso totalmente opuesto al de Galicia y la Comunidad Valenciana. Tabla 5.14. Resumen de tabla anterior Cobertura Total Cobertura Pública Total 5 Primeras 5 Ultimas 5 Primeras 5 Ultimas Siempre Siempre primeras últimas Rioja, Valencia, CLeón, Galicia, CLeón, Galicia, CLeon, Galicia, PVasco, Baleares, Cataluña Cvalenciana Navarra, Murcia, Cataluña, Aragón, Aragón, Canarias Madrid, Cataluña, Cataluña Murcia/Rioj C.Valenciana a Fuente: Elaboración propia

Los servicios de ayuda a domicilio (SAD) se integran dentro de la atención primaria y son responsabilidad principal de los municipios, quienes se encargan de determinar las condiciones de acceso, contribuciones de los usuarios y remuneración a los proveedores. La organización y coordinación del SAD está principalmente en las manos de los

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trabajadores sociales, aunque en algunos casos son equipos multidisciplinares los que se encargan de la organización de estos servicios. La mayor parte de los recursos para la provisión de estos servicios no es realizada directamente por los municipios, principalmente en el caso de aquellos de pequeño tamaño. La principal aportación financiera viene por parte del gobierno central y regional que contribuyen a través del Plan Concertado y en ocasiones los gobiernos regionales también dedican recursos específicos para ayudar a los municipios a proveer estos servicios (ver tabla 5.15). Tabla 5.15: Presupuestos y Fuentes de Financiación de la Ayuda a Domicilio Municipios según tamaño poblacional Hasta 10.000 hab Fuentes de Mill.Ptas % Financiación Ayuntamientos 1.458,00 15,6 Mancomunidades 1.014,40 10,8 Diputaciones 1.236,10 13,2 INSERSO 2.636,40 28,1 CCAA 2.478,10 26,4 Usuarios 483,20 5,2 Otras 67,80 0,7 TOTAL 9.374,00 100,0 % 43,0 Fuente: IMSERSO(1998)

Más de 10.000 hab. Mill.Ptas %

Total Mill. Ptas

6.503,00

52,2

1502,30 2036,70 1633,70 416,80 361,90 12.454.41 57,0

12,1 16,4 13,1 3,3 2,9 100,0

7.961,00 1.014,40 2.783,40 4.673,10 4.111,80 900,00 429,70 21.828,40 100,0

% 36,5 4,6 12,7 21,4 18,8 4,1 1,9 100,0

Al mismo tiempo, como puede observarse en la tabla 5.16, la gestión directa es predominante en los pequeños municipios, pero a medida que aumenta el tamaño éstos la provisión se realiza principalmente a través de organizaciones de tipo privado (mercantil o no mercantil). Tabla 5.16: Modalidad de gestión del SAD según tipología municipal (%) Modalidad

< de 3

Directa 32.9 Ayuda en 9.2 metálico Ind. Sin lucro 9.2 Ind. Con lucro Mancomunidad 24.2 Diputación 22.2 Otras 17.9 Fuente: IMSERSO (1998)

42

Municipios según miles de habitantes 3a5 5 a 10 10 a 20 20 a 50 50 a 100 34.0 6.0

53.2 7.9

70.2 16.4

68.9 18.9

46.8 10.6

100 500 25.6 7.0

a > 50042

12.0

11.1

11.7 10.7

23.3 18.2

34.0 27.1

37.2 41.9

40.0 100.0

26.0 18.0 16.0

17.5 15.9 6.3

7.6

3.0

2.1

9.1

33.3

0.0 40.0

Estos datos no tienen sentido, suman más de 100. Así aparecen recogidos en fuente original.

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A excepción de Asturias, Madrid, Murcia y Melilla donde la gestión de la ayuda a domicilio (en los 1016 proyectos en que consta) es realizada siempre desde los equipamientos comunitarios, y de Cantabria, que señala (también con exclusividad), una forma mixta de llevarla a cabo, en las demás Comunidades se combina la gestión directa con la concertada o con la realizada por un empresa lucrativa. Esta última modalidad, por otra parte, únicamente puede encontrarse en Andalucía, Aragón, Canarias, Castilla León, Galicia y La Rioja. Tabla 5.17: Tipos de gestión de apoyo a la unidad convivencial y ayuda a domicilio CCAA

Prestación de apoyo a la unidad convivencial y ayuda a domicilio Propia Concertada Contrato Mixta Total empresa lucrativa Andalucía 87 52 33 19 191 Aragón 63 4 1 3 71 Asturias 40 40 Baleares 39 3 3 45 Canarias 66 7 12 C.Mancha 69 1 70 C.León 9 8 4 7 28 Extremadura 77 77 Galicia 162 28 2 12 204 Rioja 1 3 4 Madrid 41 41 Murcia 24 2 26 C.Valenciana 93 34 4 131 Ceuta 1 1 Melilla 1 1 Total 771 131 48 66 1016 Fuente. Anuario Plan concertado 1999-2000.

La intervención pública regional hasta el momento presenta “a grosso modo” grandes similitudes en el diseño institucional de sus servicios. Sin embargo, a continuación se tratará de probar que es posible encontrar ciertas diferencias tomando como ejemplo dos casos concretos, el asturiano y el gallego. Con el fin de mostrar esas distinciones y ver de un modo más claro dos casos que presentan ciertas diferencias en su intervención (que podría asimilarse a dos modelos distintos de intervención pública), responderemos a las siguientes preguntas que nos ayudarán a conocer los distintos modelos que se están aplicando: a) ¿Es la responsabilidad de la provisión solamente pública? b) ¿Quién financia y regula el modelo, gobierno, agentes privados o usuarios? c) Características de la intervención de los servicios d) ¿Quién elige a los proveedores? En ambos casos la responsabilidad en la provisión no es únicamente pública, solamente para aquellos de los servicios básicos, gratuitos y universales dentro de la atención primaria, como información o asesoramiento donde el sector público es el único encargado. Por lo tanto descartamos en ambos casos la existencia de un modelo de jerarquía pública, aunque si se podría hablar de un modelo residual (de jerarquía pública) 62

solamente aplicable a servicios de tipo primario y universales. Teniendo en cuenta que el estado no es el único proveedor, nos encontramos con la presencia de un modelo de gobierno alargado. En ambos casos el gobierno regional se encarga de financiar los servicios, por lo que nos situaríamos en un modelo de gobierno alargado de asistencia social, no apareciendo en ningún momento el modelo asegurador En el caso gallego existe un fomento de la iniciativa privada empresarial a través. de subvenciones para la construcción de centros para personas mayores (mencionado anteriormente). En el caso de Asturias este tipo de subvenciones al sector lucrativo no existe. En ambos casos se fomenta la oferta del sector voluntario a través de subvenciones. Las políticas de apoyo de la demanda no se pueden considerar significativas, existen deducciones fiscales nacionales, pero no regionales específicas. Este tipo de intervención se podría caracterizar dentro del modelo de regulación del mercado privado. La intervención viene tanto a través de servicios, a través como de transferencias de tipo económico de tipo vinculado y no vinculado. En el primer caso nos encontraríamos con un modelo de gobierno alargado de asistencia social regulada y en el segundo con uno no regulado. En ambos casos encontramos servicios y transferencias de tipo económico, sin diferencias significativas. Con relación a la elección de los proveedores podemos observar la aplicación de conciertos, la cual está presente en ambos casos, siendo ésta la forma predominante de externalización de los servicios. Aplicación de mecanismos de mercado social; en este caso sí es posible encontrar diferencias en el modo de intervenir. En el caso de Asturias los usuarios no tienen capacidad de elegir a sus proveedores, bien es cierto que pueden solicitar una residencia en un lugar y otro, pero no tienen una certeza de que su elección sea concedida. En el caso gallego, aunque también se da el caso en el que los proveedores no tiene capacidad de elegir a sus proveedores, si la tienen en el caso de la utilización de los cheques servicio. En el primer caso, la provisión puede ser tanto pública como concertada (predominando esta última) y en el segundo caso, el de los cheques, nos encontramos con un modo totalmente distinto de intervenir, el mercado social. El gobierno autoriza a un cierto número de proveedores para la prestación de un servicio y una vez que este se le ha concedido al usuario, éste podrá elegir entre aquellos agentes autorizados. Es este último modo de regular y organizar la provisión de los servicios, una de las principales diferencias incipientes que nos podemos encontrar con respecto dentro de las regiones españolas. Estas experiencias son aún muy recientes, pero pueden implicar cambios representativos en la concepción de los cuidados y en la organización de las respuestas a sus necesidades por parte de los poderes públicos.

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VI. CONCLUSIÓN En los últimos años, la aparición de nuevos problemas como es el caso del envejecimiento de la población y sus consecuencias, han comenzado imponer presiones en los sistemas asistenciales, y más en concreto sobre las soluciones dadas por parte de los servicios sociales. La respuesta por parte de los poderes públicos a estas necesidades sociales se realiza a través de distintas variables intervinientes que reflejan en gran medida las características del sistema de bienestar de cada país. Este apartado final se organiza en torno a tres puntos principales los cuales tratan de resumir los hallazgos de este trabajo: la evolución y desarrollo de los servicios sociales en España, las principales características de los mismos, y los factores comunes y áreas de diferenciación en los sistemas regionales de servicios sociales. 1) Evolución y Desarrollo En España los servicios sociales han superado su intervención de tipo benéfica, paternalista y puntual, caracterizándose actualmente por el deseo de aplicación, no siempre con éxito, de principios como la promoción del bienestar social, calidad, prevención, integración social, coordinación o participación. El sistema comenzó a ser construido con una falta de conocimiento sobre esta área, y cuando esta fue regulada en la Constitución, Estatutos y primeras leyes regionales, los conceptos utilizados, el significado de los servicios sociales y el área concreta de intervención eran algo confusos. La creación de las CCAA implicó un gran deseo de adquirir nuevas responsabilidades y competencias, y las regiones comenzaron muy pronto a aprobar leyes regionales de servicios sociales, al mismo tiempo que el gobierno central no era capaz de aprobar una legislación o marco nacional que regulase este sector. Durante los años ochenta, merece la pena destacar la existencia de un gran consenso para la creación de un sistema basado en la responsabilidad pública, siendo el principal modelo de referencia el escandinavo. Esta preferencia se encuentra muy relacionada con la ideología promovida en esos momentos por el PSOE, en la que la intervención pública debería de predominar y la colaboración con el sector privado e iniciativa privada debería de ser evitada. Estos principios aparecen reflejados de forma muy clara en las primeras leyes regionales de servicios sociales. Sin embargo, muy pronto en el intento de establecer un sistema público de servicios sociales los principios del welfare mix comenzaron a ser aplicados, al mismo tiempo que las restricciones de tipo presupuestario comenzaron a mostrar que la universalidad no era tan fácil de aplicar. Por su parte, las organizaciones voluntarias comenzaron a ser consideradas de forma generalizada e incorporadas en la provisión de los servicios, pero de una forma subsidiaria del sector público, si no como una extensión institucional del mismo, teniendo en cuenta que son bastante dependientes de los recursos públicos. La extensa promoción de la acción voluntaria ha venido de la mano de la legislación nacional y regional y a través de la importante transferencia de recursos al mismo. El sector mercantil también ha comenzado a ser reconocido y considerado en la provisión de 64

servicios, principalmente a través de la acción concertada. Por otro lado la contención de la inversión pública ha contribuido a la creación de una extensa red de residencias privadas de tipo mercantil, hecho que incrementa la libertad de elección de los usuarios, pero que también está muy relacionada con que éstos dispongan de recursos económicos. El principal impulso del sistema de servicios sociales fue dado a finales de los ochenta, cuando se creó el Ministerio de Asuntos Sociales y programas como el Plan Concertado y el Gerontológico, los cuales pueden ser considerados como muy relevantes en el desarrollo de los servicios sociales en nuestro país. Durante los años noventa la situación cambió, el Ministerio de Asuntos Sociales fue integrado dentro del Ministerio de Trabajo y el IMSERSO terminó con las transferencias de sus servicios a las regiones, por lo que la política a nivel nacional pasó a ser menos visible. En los años 90 muchas regiones han completado o reformado su legislación regional de servicios sociales con la intención de adaptarse a los nuevos cambios y evolución del sistema. Al mismo tiempo que ya no es posible encontrar un consenso tan pro-público, como ocurría durante los años ochenta. El aumento del gasto y la cobertura pública ha sido combinada con una “nueva” transferencia de responsabilidades a las familias y otras agencias de tipo privado. El debate que concierne a las personas mayores y sus necesidades de cuidado y los derechos de las personas dependientes está empezando a aparecer tímidamente en el debate público al mismo tiempo que la posibilidad de la puesta en marcha de un seguro a la alemana está siendo considerada. Respecto a la demanda, no parece existir una importante presión social a la hora de aumentar un aumento de los servicios, teniendo en cuenta que la familia sigue siendo su principal “colchón”. Al mismo tiempo que los aún escasos niveles de información y conocimiento de los servicios ofertados, y en otros la reticencia al uso de los mismos, son variables que pueden contribuir a que la demanda no termine de aflorar. Sin embargo, se espera que en los próximos años estas situaciones se pueden modificar, al igual que la reciente creación de organismos como el Consejo Estatal de Personas Mayores y Consejos Regionales de Personas Mayores, pueden contribuir a la dinamización de la misma. 2) Principales Características de los Servicios Sociales43 Estructura, Regulación e Intervención La regulación y coordinación del área se ha realizado principalmente a través de leyes regionales de servicios sociales. Es un sistema con varios niveles superpuestos en los que se pueden encontrar servicios de la seguridad social, asistencia social del estado y servicios de las regiones y municipios. El sistema cuenta con una pluralidad de organismos que representan la oferta pública que dificulta no sólo la definición de límites claros con respecto a su intervención, sino que también contribuye a la duplicidad de servicios y refuerza los problemas de coordinación. Las burocracias y los profesionales juegan un papel destacado como “puertas de acceso” al sistema. Al mismo tiempo, los servicios cuentan con una posición marginal, bajo nivel de inversión y escasa oferta en comparación con otros sectores.

43

Elaborado a partir de Cabra de Luna (1985a), Barea Tejeiro (2000) Rodríguez Cabrero (1989)

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La intervención se lleva a cabo a partir de dos niveles distintos: Servicios Primarios, cuyo objetivo es dar una provisión básica y uniforme y Servicios Especializados que proveen para grupos concretos de la población. En general existe un claro predominio de la especialización, aunque en la actualidad existe una tendencia hacia la creación e impulso de los servicios comunitarios y su coordinación con los especializados. La oferta incluye tanto servicios de tipo residencial, como transferencias monetarias libres como las deducciones fiscales. En la actualidad, la fragmentación y la falta de coordinación continúan siendo dos de los principales problemas del sistema. La fragmentación institucional, teniendo en cuenta que distintos órganos son responsables de la regulación o provisión de los servicios, pero también la fragmentación de tipo territorial entre regiones. Hoy en día existe un importante consenso acerca de la necesidad de una legislación o marco nacional que regule el área, el cual evite la fragmentación tanto a nivel organizacional como territorial. La coordinación entre sectores también es vista como uno de los principales problemas y retos a solucionar, al mismo tiempo que es considerada una de las principales soluciones para organizar la provisión de los servicios. La financiación se realiza a través de impuestos generales, subvenciones y contribuciones de los usuarios. Sin embargo el sector público no es el único encargado en financiar este tipo de servicios, ya que se encarga de subvencionar al sector privado, de realizar conciertos o acreditaciones para la provisión de servicios. Una importante debilidad del sistema es la importante presencia de pequeños municipios que cuentan con una autonomía financiera bastante escasa, lo que implica su alta dependencia de los recursos estatales y regionales. Diseño Institucional: El diseño institucional está caracterizado por ser mixto, descentralizado, familístico y débil en la promoción de los servicios sociales. Mixto, porque considera la existencia de servicios sociales de la Seguridad Social (art. 41 de la Constitución Española), otros servicios sociales (art. 50 de la Constitución Española), asistencia social (art. 148.1.20). Además la Constitución incluye el derecho a constituir organizaciones sin fines lucrativos, asociacionismo (art. 34) y la libertad de empresa (art. 38). De hecho, existe una importante y extensa red de organizaciones voluntarias, las cuáles son una de las piezas básicas en el sistema de servicios sociales en España. El sector privado mercantil por su parte como ya hemos dicho está ampliando su campo de acción, principalmente en el área de las instituciones residenciales para personas mayores.44 Descentralizado, desde el nivel central al regional y local, encontrándose la principal capacidad de acción y decisoria en manos de las regiones. La descentralización es un aspecto positivo ya que acerca los servicios y la atención a los ciudadanos, pero también implica ciertos desequilibrios, como la variación en los standards de los servicios y la provisión entre y dentro de regiones. La descentralización de servicios y recursos ha sido De hecho ya existen asociaciones de empresarios de este sector y revistas relacionadas con el sector privado residencial (www.inforesidencias.com)

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hasta el momento limitada, debido a la escasa aplicación del principio de subsidiariedad hacia los niveles locales. Sin embargo, algunas regiones están comenzado a realizar reformas de la estructura local que puede contribuir a una reforzamiento de la misma. Familístico, ya que otorga la principal responsabilidad provisora y de cuidado a las familias, siendo esta responsabilidad reforzada por ley y extendida no sólo a la familia nuclear sino también a la familia extensa, lo que implica una desigualdad de género, ya que promueve la permanencia de las mujeres (principales cuidadoras) en el hogar. Al mismo tiempo, la garantía en la provisión depende en gran medida de las disponibilidades financieras y recursos. Débil en la protección de los servicios sociales, ya que no están garantizados de la misma forma que otros derechos sociales y las posibilidades de reclamar este tipo de derechos es muy difícil y escasa. Al mismo tiempo que definición de la universalidad y el acceso a los servicios como un derecho es contradictoria y no se aplica de forma efectiva, teniendo en cuenta que en muchas ocasiones acaban siendo sólo para aquellos más necesitados. Al mismo tiempo la provisión depende en gran medida de las disponibilidades financieras y recursos. En resumen, es posible afirmar que el sistema español aplica un modelo de asistencia social, caracterizado por utilizar varios mecanismos como el concierto o las transferencias monetarias libres (p.e. deducciones fiscales). Al mismo tiempo que hace recaer la principal responsabilidad del cuidado en las familias, aplica pruebas de medios para el acceso a los servicios, en las que las condiciones familiares juegan un importante papel en la concesión de los servicios, lo que implica que éstos terminen con frecuencia siendo para aquellos que ni tienen familia, ni cuentan con recursos económicos. 3) Factores Comunes y Áreas de Diferenciación de los Sistemas Regionales de Servicios Sociales Es importante recordar que anteriormente la extensión y el diseño institucional fueron considerados puntos clave a la hora de analizar los servicios sociales. El primer punto, representa uno de los principales campos de diferenciación en cuanto a la extensión de los servicios (cobertura y gasto), diferencias que podrían ser explicadas por factores de tipo estructural que caracterizan a cada una de las regiones, como son los factores socioeconómicos o políticos. Con relación al diseño institucional, es posible señalar que hasta el momento las variables analizadas permiten presentar una imagen relativamente homogénea del caso español, por lo que es posible afirmar que la intervención regional en el área de servicios sociales presenta grosso modo grandes similitudes en el diseño institucional de sus servicios. Sin embargo, uno de los principales puntos de diferenciación, aún relativamente incipiente, y relacionado con las características de la intervención, es el papel otorgado al sector privado por parte de la administración y/o la introducción de nuevos mecanismos para la provisión de servicios (p.e bonos o cheques servicios). Estos factores pueden comenzar a jugar un importante papel en el modo en que se da respuesta a los problemas de las personas mayores, y puede contribuir a que en un futuro no muy lejano se lleguen a

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producir mayores diferencias dentro de nuestro países que afecten a la equidad o a la estructura social. Tabla. 5.1: Factores Comunes y de Diferenciación entre Casos Regionales Factores Comunes

Principales Áreas de Diferenciación

Definición de responsabilidades Debilidad en la definición de los Servicios Sociales Establecimiento de Mecanismos de Participación Intervención de amplia número de actores

Extensión de los servicios (gasto y extensión) Papel otorgado al sector privado Modos de intervención cambiante (e.g introducción bonos) Coordinación entre sectores (distinto grado) Aplicación del principio de descentralización (mayor o menor aplicación) Acceso y elegibilidad (similar en cuanto al modo, pero indicadores de acceso pueden variar entre casos)

Fuente: Elaboración propia

En la evolución general del sistema, es posible afirma que el intento de establecer un modelo inspirado en la tradición socialdemocrática ha convergido en la aplicación de principios de tipo liberal. Como consecuencia, tanto la cultura de servicio como el enfoque que este toma se encuentra entre la universalidad y la selectividad (Serrano y Arriba, 1998). Por lo que el calificativo de via media respecto al caso español que sugiere Moreno no parece muy acertado cuando se incorporan este tipo de servicios. Es importante recordar también que en oposición a los servicios sanitarios o las pensiones, los servicios sociales se encontraban prácticamente sin desarrollar al final de la dictadura y que los niveles de provisión eran muy bajos, casi mínimos. Durante el periodo democrático, éstos han experimentado una importante extensión y han terminado siendo universales en teoría, pero sujetos a pruebas de medios en la práctica. La introducción de pruebas de medios está muy relacionada con restricciones de tipo económico para aplicar el principio de universalidad. Además es destacable mencionar que en este periodo no sólo la familia ha mantenido su papel, si no que se ha consolidado un modelo público de financiación pública y gestión o provisión privada. Al mismo tiempo que un selectivo sector mercantil está desarrollando su acción para dar respuesta principalmente a las demandas de las clases medias urbanas, desplazando en ocasiones al sector voluntario en la provisión de servicios. Respecto a las consecuencias de la descentralización, ésta no parece haber provocado diferencias demasiado significativas hasta el momento. No obstante, el momento actual puede resultar clave, teniendo en cuenta que el proceso autonómico a escala global está prácticamente concluido, por lo que a partir de ahora los gobiernos regionales cuentan con una mayor capacidad de dar respuestas más globales e integradas y, tal vez tomar caminos mucho más diferentes a través de sus políticas.

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