Seguridad, convivencia y posconflicto: replantear la política

Seguridad, convivencia y posconflicto: replantear la política

La política de seguridad del gobierno no tiene en cuenta las particularidades de cada región y no contempla un eventual acuerdo de paz. ¿Por qué y cómo debería replantearse esta política? Juliana Coronado Neira*

Buena intención La Política Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PNSCC) presentada tras la primera elección del presidente Santos en 2011 sigue siendo el marco legal de la seguridad en Colombia. Sin embargo es importante revisar esta política frente a las negociaciones de paz y a un eventual escenario de posconflicto. Según sus proponentes, la PNSCC es un enfoque integral y multisectorial para enfrentar la inseguridad desde múltiples frentes. Sería aplicable en todos los departamentos y municipios del país, acentuando sus ejes estratégicos según las peculiaridades delictivas de cada caso y siguiendo el “criterio de intervención de especificidad territorial”. Por eso mismo el documento del Gobierno resalta la corresponsabilidad de los entes territoriales y el compromiso de las autoridades locales con la seguridad, añadiendo que esta política deberá ser parte de los Planes de Desarrollo municipales y de los Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana (PICS). Son varios los avances o los logros que ha permitido la PNSCC a lo largo de estos años, pero aquí importa destacar dos problemas que han obstaculizado su aplicación y afectarían su eficacia en un escenario eventual de posconflicto. Una talla universal Parecería que la PNSCC reconoce la gran diversidad de Colombia en materias de seguridad y convivencia. Pero de hecho este instrumento incurre en un fenómeno que podría llamarse de “difusión homogénea centro-periferia” y, más específicamente, del que los especialistas conocen como “monocultivo institucional”, donde la difusión de un cierto modelo o práctica institucional hacia regiones o hacia realidades muy diferentes es tan poco efectiva como sembrar la misma variedad de plantas en suelos o en climas muy distintos. Siguiendo con el símil se diría incluso que la PNSCC llega a la categoría de “injerto institucional”, término utilizado para aludir a la exportación de modelos institucionales, jurídicos u organizacionales anglosajones a otros países desconociendo las realidades específicas y sin el cuidado o la adaptación necesarias, lo cual acaba por frustrar la innovación o aun por producir más mal que bien.

La PNSCC parece no prestar atención verdadera a las distintas realidades del país, lo cual sería decisivo para superar el conflicto armado y para proveer seguridad durante el postconflicto. Realidades diferentes En primer lugar, la capacidad institucional, entendida como la capacidad del Estado para ejecutar decisiones a lo largo de su territorio e imponerse frente a actores criminales, no es la misma en las distintas regiones. Y si bien el Estado tiene una capacidad evidente de incidir sobre la sociedad, esta está condicionada por la diversidad de contextos históricos, culturales, políticos y económicos locales. La PNSCC no provee ni asegura la capacidad institucional para su aplicación efectiva. Aunque uno de sus objetivos específicos es “fortalecer las instituciones” y aunque reconoce el desafío que implica la presencia precaria del Estado en algunos municipios, no elabora ni hasta ahora ha aplicado medidas para remediar esta situación, y se limita a enunciar que “en el evento en que el departamento o municipio no cuente con la capacidad institucional o presupuestal para prevenir y contener la situación de criminalidad y violencia en su territorio, sus necesidades deberán atenderlas entidades de niveles superiores”. Bajo esta premisa, tan solo municipios con categorías especiales, o categorías 1 y 2, estarían en capacidad de hacer efectiva la política de seguridad (cuando estas categorías no son de ninguna manera las comunes a lo largo del país). De igual manera, la PNSCC contempla la “articulación Nación-Territorio-Autonomía Territorial” como un principio rector y dice estar orientada hacia la creación y fortalecimiento de la capacidad de las entidades territoriales, para lo cual presenta (pero no desarrolla, concreta, ni ha hecho realidad) un “Esquema (sic) de Asociación para su Gestión y Ejecución Territorial”. La presencia estatal y el fortalecimiento de la capacidad institucional son una deuda pendiente en gran parte del territorio nacional. Y sin embargo son las piedras angulares de cualquier transición hacia la paz y el desarrollo. El otro gran desafío es la denominada interdependencia entre seguridad y desarrollo, pues los niveles de desarrollo regional son bastantes precarios, principalmente en el área rural y en las zonas donde es mayor la incidencia del conflicto armado o son más altos los niveles de inseguridad. Como dice Miguel García Sánchez “el fortalecimiento de las instituciones locales no se da por medio del traslado de competencias administrativas, aumentos de recursos o promoción de la participación. Esto no produce los efectos esperados a menos que dicho fortalecimiento se consiga a la par con la consolidación de condiciones de tipo social, político y económico”.

¿Y el sector rural? La PNSCC presenta un enfoque primordialmente urbano para un país mayoritariamente rural y centra su atención en las ciudades como protagonistas de las nuevas amenazas. Habría que recordar que varios organismos internacionales – y entre ellos el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que asesoró al Gobierno en el diseño de la PNSCChan elaborado estándares de medición universales en materias de seguridad que se adecuan a los problemas atendidos por la PNSCC, pero que no necesariamente corresponden a las realidades rurales de un país como Colombia. Verdad que la experiencia internacional ha confirmado que la criminalidad tiende a aumentar tras la firma de un acuerdo de paz, y aún que la violencia de algún modo tiende a trasladarse a las ciudades (el caso de las “maras” o pandillas centroamericanas podría ser un ejemplo). Pero no por esto podrían ignorarse los desafíos para el mundo rural ni descartarse el riesgo de que la inseguridad se agrave o que también se agrave allí tras los acuerdos de paz con las guerrillas. Además -y después de medio siglo de conflicto armado- las consecuencias serán enormes y variadas. El resquebrajamiento del tejido social e institucional, la cultura de la ilegalidad, la ilegitimidad o poca credibilidad del Estado, la violencia como modo de resolución de conflictos, así como los centenares de ciudadanos que han visto violados sus derechos, entre otros, son fenómenos que necesitan un enfoque diferencial y ante los cuales el Estado no puede responder de la misma manera que lo hace en lugares donde el conflicto ha sido menos grave. Redefinir y redirigir Como está planteada en la actualidad, la PNSCC solo tendrá efectos superficiales y encontrará serias resistencias u obstáculos en el plano local, resultantes tanto de los valores particulares (víctimas del conflicto armado y arraigada cultura de la ilegalidad) como de los poderosos intereses locales (grupos armados o con fácil recurso a la violencia). Aunque el postconflicto traerá nuevas instituciones y desarrollos legislativos, no hay que olvidar que tanto el conflicto como el posconflicto son procesos estrechamente relacionados con la seguridad y que, por tanto, el marco legal de seguridad nacional no puede ser olvidado. Por eso importa redefinir y redirigir los elementos arriba mencionados, no solo para pueda ejecutarse la actual PNSCC, sino para el evento de que siga sirviendo como marco legal durante el posconflicto. No menos - y como Hugo Acero explicó en esta revista- el gobierno debería aclarar cuál es la entidad responsable del seguimiento de esta política, tras la desaparición de la Alta Consejería Presidencial para la Seguridad y Convivencia.

* Politóloga de la Universidad Javeriana, magíster en Seguridad Pública y miembro de la Asociación Colombiana de Criminología. Tags: Juliana Coronado Neira, Política Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana,