Sector vivienda. Bases para la concertación en República Dominicana 1993.

1 3.5.6. SECTOR VIVIENDA. 3.5.6.1. EXPOSITOR: MIGUEL GUTIERREZ (PNUD). SECTOR VIVIENDA. Presentó un documento de igual título. SUMARIO 1. Antecedentes. 2. Situación actual del sector vivienda. 3. Discusión de los aspectos centrales de estrategia en el sector vivienda. 3.1. Indice analítico. 3.2. Cuestiones teóricas o metodológicas. 3.3. Presentación de alternativas para el ejercicio de la concertación. 4. Anexo documental. 5. Anexo bibliográfico. 1. Antecedentes. "Hay problemas que tienen mucho de soluciones"; esta es una afirmación que la evolución de la vivienda en el país permite constatar. Efectivamente, en la República Dominicana, el sector informal se ha hecho cargo de una proporción importantísima de la construcción de soluciones habitacionales. Más de un 80% de las soluciones fueron generadas por este sector en el período intercensal, tendencia que se mantiene actualmente. En muchas ocasiones, este tipo de soluciones tienen carácter progresivo: a partir de situaciones iniciales precarias en cuanto a dominio de la tierra, materiales, infraestructura, calidad, etc., las acciones de mejoramiento emprendidas por las familias a lo largo de años llegan a producir una vivienda digna y perdurable. El sector formal, el financiamiento hipotecario y las acciones estatales han sido relativamente secundarias en cuanto a la atención de la demanda por vivienda. Menos del 10% de las soluciones requeridas para la atención del crecimiento demográfico y la sustitución de las viviendas en mal estado, son producidas por este sector. El Estado ha orientado recursos importantes hacia la construcción de viviendas. Estas acciones se han dirigido hacia sectores de ingresos medios y altos, y en una proporción inferior, hacia los ingresos bajos. Los programas de viviendas tienen un nivel bajo de recuperación financiera. Por otro lado se han debilitado las prácticas regulatorias y normativas espaciales y ambientales. Aquí se puede constatar otra apreciación: "hay soluciones que tienen mucho de problema". Ciertamente, las nuevas tendencias productivas han generado presiones adicionales en este campo de la vivienda, al desplazarse sectores de población en busca de trabajo, primero hacia el Distrito Nacional y luego hacia las zonas francas y centros turísticos. Las características mencionadas, han generado una acumulación de problemas en cuanto a la calidad de las viviendas, el déficit asociado, el ordenamiento espacial, el dominio o propiedad de la tierra, el uso de la tierra, la infraestructura, el transporte y los servicios básicos, aspectos ambientales y del uso de los recursos naturales, etc. En el país existe una segmentación clara en lo que se refiere a la construcción de vivienda: por un lago un segmento formal, orientado principalmente a sectores con capacidad de pago, el el que interviene predominantemente el Estado; por otro lado, un segmento informal, en el que las familias, prácticamente sin servicios de apoyo, realizan el esfuerzo. En algunos países, en donde el sector de vivienda informal es tan importante como en República Dominicana, se han dise;ado políticas diferenciadas para atender segmentos: (a) Los sectores medios, que han visto disminuir la accesibilidad a la vivienda, han sido compensados con subsidios a la vivienda, director y parciales, dentro de esquemas que combinan el subsidio con recursos financieros de

2 mercado, y que basan su sustentabilidad en las recuperaciones. (b) Los sectores de población pobre han sido atendidos con estrategias basadas en las fortalezas del sector, con esquemas de mejoramiento progresivo de la vivienda y de los servicios. Así se han logrado combinar objetivos: los recursos se han podido orientar hacia los más pobres, se han recuperado las inversiones cuando existía capacidad de pago total o parcial, no se ha propiciado la apropiación de los subsidios por parte de los constructores al orientarse éstos a financiar la demanda. Ahora bien: en estas experiencias han sido críticos los problemas de dotación de servicios e infraestructura y el manejo espacial y ambiental, por lo que se ha hecho necesario su inserción en una política integrada. El PNUD ha desarrollado acciones tendientes a auspiciar una política sobre vivienda en sectores de ingresos bajos. Otras agencia de cooperación como la GTZ o la agencia italiana para la promoción del desarrollo han auspiciado acciones para producir planes reguladores y acciones ambientales. En general es reconocida la importancia del sector vivienda, su papel como generador de empleo, la utilidad dentro de una política anticíclica y su relación estrecha con la estrategia integrada de desarrollo. En particular, en República Dominicana los aspectos de vivienda e infraestructura podrían jugar un papel de gran relevancia en la segunda fase del programa de reformas. También es reconocida su relevancia en términos espaciales y ambientales y la necesidad de ser persistente para madurar las inversiones. En síntesis: el sector vivienda es un tema obligado de la política social por muchas razones: por las soluciones ofrecidas, por los problemas acumulados, por la relevancia de los recursos asignados, por el consenso alrededor de reconocimientos sobre la importancia, necesidad de persistencia y pertinencia del sector vivienda. 2. Situación actual del sector vivienda. 2.1.

La situación económica de recuperación pero en un contexto de crecimiento de la pobreza.

El crecimiento reciente del producto (PBI) hace llegar el producto per cápita de 1992 a un nivel semejante al de principios de los años ochentas1. Sin embargo, la situación de distribución del ingreso, inicialmente muy desigualmente distribuido, se deterioró, concentrándose el ingreso aún más ( el decil de menor ingreso apenas se logra apropiar del .8 %, mientras que el decil de mayor ingreso se apropia del 44.2%, generando una razón de uno a cincuenta y cinco2). En el estudio citado, se muestra también una pérdida muy importante de la apropiación del ingreso de los sectores medios. Los análisis sobre la pobreza muestran un incremento importante de ésta, al menos bajo un criterio metodológico3. Por otra parte, la situación de desempleo, aunque mejorada con el incremento de la producción, refleja valores muy significativos. Esto tiene una consecuencia directa en las condiciones de vida de la población, entre ellas la vivienda. Las condiciones generales del esquema económico suponen un manejo de las tasas de interés para hacer 1

Sistema de servicios sociales en la República Dominicana: una agenda para la reforma. Santana, Isidoro y Rathe, Magdalena. Auspiciado por el BID. Mimeo. Abril de 1993. 2

El impacto distributivo de la gestión fiscal en la República Dominicana. Santana, Isidoro y Rathe, Magdalena. Ediciones de la Fundación Siglo XXI. Santo Domingo. 1992. 3

Diagnóstico socioeconómico y magnitud de la pobreza en República Dominicana. Sussana Gámez. Auspiciado por PNUD. Reciente.

3 atractivas la adquisición de títulos locales y la inversión directa, aún en momentos de inflación controlada. Las tasas de interés pasivas altas, sumadas a márgenes de intermediación muy elevados, excluyen del mercado financiero el financiamiento de la vivienda de los sectores medio y medios altos. El repliegue de las operaciones hipotecarias en el sistema de ahorro y préstamos expresa esta situación. Lo anterior significa que una parte importante de la población ha sido excluida del mercado de la vivienda formal. Estos nuevos sectores excluidos viene a agregarse a los sectores de pobreza tradicional, en lo que se refiere a vivienda. Más allá de la inflación general y de las tasas de interés que afectan específicamente el financiamiento hipotecario, es posible sustentar la apreciación de que se ha presentado un incremento de los precios de los materiales de construcción y de la vivienda, que incide en su calidad. En la composición del gasto de las familias 4, la vivienda pasó de representar el 19% de los gastos en 1976-77 a ser el 26% en 1984. 2.2.

Alta presión demográfica hacia el sector vivienda.

Un conjunto de factores demográficos han tenido una incidencia muy significativa en el sector vivienda. En efecto, la alta tasa de natalidad pasada, aunque tiende y tenderá a reducirse en el futuro cercano, se expresa actualmente en una formación acelerada de nuevos hogares. Adicionalmente, en treinta años, la población más que se duplicó en números absolutos y también en términos de la composición urbano/rural de la población; República Dominicana ha visto multiplicarse por más de cuatro, en esos treinta años, sus necesidades de vivienda. Sin embargo, las soluciones se han dado con usos extensivos de la tierra, a pesar de la alta densidad de población del país, aunque en algunos barrios del centro o en barrios islas, se han generado cuarterías con densidades impresionantes de población. 2.3.

Amplio déficit y condiciones deprivadas de la vivienda.

El déficit habitacional se estima, según el trabajo sobre impacto distributivo del gasto fiscal de Santana y Rathe ya citado, en unas 460 000 unidades habitacionales, esto es, viviendas catalogadas como totalmente desechables, por su fragilidad o por no proteger a sus moradores de las inclemencias del tiempo. El crecimiento anual del número de hogares es estimado por los mismos autores en aproximadamente 28 650. Según la Encuesta demográfica y de salud 5 de 1991, el 78.2% dispone de electricidad, el 20.4% tiene agua dentro de la vivienda, un 35% de los hogares tienen más de tres personas por habitación. Los valores de deprivación relativa son, en general, importantes. Sin embargo, las desigualdades urbano rurales señalan condiciones muy distintas: en disponibilidad de electricidad la cobertura es 97% urbano y 48% rural; las viviendas con agua dentro de la vivienda son 28% en sector urbano y 8% en sector rural; y tienen inodoro privado el 51% de las viviendas urbanas y el 7% de viviendas rurales. Conviene advertir que el crecimiento de estos indicadores, desde el Censo de 1981 al momento de la encuesta en 1991, es notable: la tenencia de inodoro privado de un 21.1% a un 34.5%; la disponibilidad de alumbrado eléctrico de un 59.1% a un 78.2%; y el acceso a agua por tubería de un 49.5% a un 66.6%. En todo caso, las presiones sobre el medio ambiente generadas por el crecimiento con tales deprivaciones 4

Gasto público social y su impacto en la distribución del ingreso : principales tendencias en la República Dominicana. Ceara-Hatton, Miguel y Croes-Hernández, Edwin. Estudio auspiciado por UNICEF. Mimeo. Febrero de 1992. 5

Encuesta demográfica y de salud 1991. Profamilia, ONAPLAN, DHS. Santo Domingo, 1992.

4 requieren consideración. 2.4.

La atención de la demanda: poca atención formal y poquísima hipotecaria.

La demanda formal es atendida fundamentalmente por el Estado, por medio del programa de vivienda de la Oficina Coordinadora y Fiscalizadora de las obras del Estado, y de organizaciones privadas: el sistema de ahorro y préstamos y los bancos hipotecarios. En el primer caso las recaudaciones no alcanzan valores importantes, como para darle sostenibilidad a estas acciones, sino que año a año debe ser asignada una partida presupuestaria para darle continuidad. En el caso de operaciones hipotecarias, éstas están prácticamente paralizadas, en razón de las tasas de interés altas. Sin embargo, el sistema de ahorro y préstamo capta recursos del ahorro de las familias en forma significativa, teniendo más de un millón de ahorristas inscritos. El volumen de operaciones hipotecarias de largo plazo ha decrecido recientemente, partiendo de una base relativamente reducida. La atención formal es escasa. En el período intercensal el sector informal ha producido más del 80% de las viviendas. Esta situación sigue reproduciéndose a la fecha. El esquema de construcción por lo general es progresivo. La solución habitacional arranca de una situación precaria en cuanto al dominio de la tierra, los materiales empleados, las técnicas constructivas, la disponibilidad de servicios, el cumplimiento de normas de uso del espacio y la calidad ambiental, etc. Con posterioridad los materiales, por lo general de deshechos, son sustituidos y la solución evoluciona y se expande. Este esquema de desarrollo compromete la calidad de la vivienda y la adecuación de procesos constructivos y acumula problemas de gran relevancia en la esfera del manejo espacial y ambiental. Lo que se refiere a la tierra y su dominio tiene consecuencias de significación, pues se convierte en un cuello de botella para fases posteriores, en los que se podrían mejorar las soluciones habitacionales. La movilización de recursos financieros, aunque es importante la captación de los ahorros de las familias del sistema de ahorro y préstamos, transita principalmente por las mismas rutas de la producción de viviendas: la informalidad. Muy probablemente, los recursos para iniciar las soluciones habitacionales provengan del ahorro de las familias y de las remesas familiares procedentes de emigrantes. No se dispone de estudios sobre estrategias de financiamiento de estos sectores pobres en el país, pero tan solo las cifras de remesas pudieran llegar a los 400 millones de dólares al año. 2.5.

Las intervenciones estatales: contratista pero no regulador.

El Estado interviene en la construcción de viviendas en forma relativamente secundaria, a pesar de que ha orientado una buena proporción del gasto social. Contrata o construye unas cinco mil viviendas al año y orienta6 una proporción superior al 10% del gasto público, o poco más del 1% del PBI, a vivienda. Este volumen de cinco mil viviendas al año representa una parte relativamente pequeña de la cantidad de soluciones anuales requeridas o efectivamente construidas, pero sí resulta una cantidad muy importante de la construcción formal de vivienda, particularmente en un momento de repliegue del Sistema de ahorro y préstamo.Llama la atención que la recuperación financiera del programa estatal sea relativamente escasa o simplemente nula. En el estudio de Santana y Rathe, ya citado, sobre impacto distributivo de la gestión fiscal, se incluye un ejercicio para la precisión de los beneficiarios del programa de vivienda estatal, según ingreso de las familias. El resultado de este ejercicio muestra que el 60.4% de los beneficiarios están ubicados en los tres deciles más altos de ingresos; mientras que los beneficiarios de los cuatro deciles de menor ingreso recibieron el 16% de los beneficios del programa;y el decil de ingreso más bajo recibió el 3.8% de estos beneficios. 6

Gasto público social y su impacto en la distribución del ingreso : principales tendencias en la República Dominicana. Ceara-Hatton, Miguel y Croes-Hernández, Edwin. Estudio

5 En el documento sobre política de vivienda7, que data de 1982 y que no tiene aprobación formal, se expresan un conjunto de ámbitos de acción estatal, en los que se destacan las referidas a las normas y regulaciones de ordenamiento espacial. El plan regulador, elaborado en los setentas, de Santo Domingo, quedó superado por el empuje de la informalidad y el crecimiento urbano. En el país el surguimiento de nuevas actividades productivas, principalmente zonas francas y turismo, han generado asentamientos, en muchos casos informales y en precario.También se han generado importantes asentamientos en las modalidades de barrios isla y cuarterías. No es sino hasta recientemente que se desarrolla un esfuerzo para la elaboración de un nuevo plan regulador8 referido exclusivamente a Santo Domingo. La infraestructura para la dotación de servicios se ha convertido en un problema, lo que es tratado en otro documento. 2.6.

En síntesis: la accesibilidad y la atención se han deteriorado para los segmentos formal e informal.

Dos segmentos, relativamente autónomos, de las familias tienen estrategias diferenciadas que se cruzan sólo ocasionalmente: un segmento formal, escasamente constituido por los deciles de mayor ingreso, y otro informal, al que pertenece la mayoría de la población,con el grueso de deciles de menor ingreso. El conjunto de aspectos que se han mencionado han afectado a ambos segmentos de la población. Resultan particularmente críticos los referidos a ingresos, precios asociados a la vivienda, presión demográfica por crecimiento y migración, calidad de las soluciones, disponibilidad de alternativas para el financiamiento, normatividad, y dotación de servicios básicos. Todas ellas contribuyen a una resultante: el deterioro de la accesibilidad, (cada vez es más difícil obtener una vivienda formal,o hay que reducir las calidades de una informal) y de la atención de la demanda. Pero el impacto de estos aspectos no ha golpeado con igual intensidad a todos, sino que los sectores medios, que transitan entre los segmentos polarmente definidos, han recibido el mayor deterioro relativo. Los sectores de menor ingreso, una amplia mayoría, han agregado problemas y dificultades a una situación ya muy deteriorada. 3. Discusión de los aspectos centrales de estrategia en el sector

vivienda.

3.1. Indice analítico. 1. Tasas de interés: acompañar el mercado para hacerlo viable. 2. Facilitar y orientar las acciones informales. 3. Ayuda mutua y vivienda progresiva, mejoramiento. 4. Legalizar el dominio de la tierra. 5. Retomar la normatividad y la regulación espacial. 3.2. Cuestiones teóricas o metodológicas. 3.2.1. Remesas familiares.

7

8

Política nacional de vivienda. (Documento preliminar). Mimeo.INVI, ONAPLAN, República Dominicana. 1982.

Diagnóstico urbano. Estructura Urbana de la ciudad y uso del territorio. Programa de reestructuración y crecimiento de Santo Domingo: realización de una unidad piloto demostrativa. Auspiciado por la cooperación italiana y el Ayuntamiento del Distrito Nacional. Reciente.

6 Las remesas familiares son un elemento fundamental en las estrategias de financiamiento de la población pobre en muchos países, según lo muestra, por ejemplo, un estudio de CEPAL (sede México) para países centroamericanos, que pueden ser aplicadas a la construcción de vivienda o a su mejoramiento. En República Dominicana el conjunto de remesas familiares se estima en más de 400 millones de dólares. En este sentido convendría investigar el monto de recursos procedentes de remesas, las estrategias y usos de las familias, etc. en el país, con apoyo de CEPAL. 3.2.2. Esquemas de subsidio directo acompañando recursos rias.

financieros en operaciones hipoteca-

En algunos países, por ejemplo en Chile y Costa Rica, el Estado ha orientado una cantidad muy apreciable de recursos a subsidios directos, aplicables como complemento a esfuerzos de ahorrro de las familias y financiamiento hipotecario de largo plazo. En esos casos, la orientación de los recursos ha sido hacia el financiamiento de las familias y no hacia la construcción de las viviendas, en este sentido, se les caracteriza por su orientación al subsidio de la demanda y no de la oferta. Los programas han resultado exitosos en la movilización de recursos, potenciando los recursos del Estado y generando una mayor cantidad de viviendas. Aplicables al segmento formal, aunque tanto en Chile como en Costa Rica llegan a los sectores más pobres, estas experiencias convendría conocerlas como una alternativa para la orientación de los recursos del Estado. 3.2.3. Programas no gubernamentales de mejoramiento de

vivienda en República Dominicana.

En República Dominicana existen experiencias interesantes, aunque limitadas en su cobertura, sobre la participación de organizaciones comunales y no gubernamentales en el desarrollo de viviendas y en su mejoramiento. Estas experiencia convendría sistematizarlas y contrastarlas con acciones en otros países. HABITAT podría aportar documentación al respecto, pues en muchos países se han logrado constituir programas exitosos de incorporación de la población a acciones de construcción y mejoramiento de la vivienda y el ambiente. 3.3.

Presentación de alternativas para el ejercicio de la concertación.

En los siguientes puntos se identifican áreas en las que se debería elaborar política y se anotan opciones de contenidos. Los aspectos referidos a la asignaciones presupuestarias son apenas sugeridas en éste, pues se abordan exhaustivamente en el documento de Estrategias Básicas. 3.3.1. Fondos previsionales. Una opción a discutir es la de, una vez producida la reforma del Sistema de Previsión Social, los recursos financieros superavitarios que se generen podrIan se empleados, a tasas de mercado, y mediante un procedimiento que los hiciese recuperables y recolocables en nuevas inversiones). Aquí se combinarían dos intereses: la colocación en una cartera segura y rentable para los fondos, y las necesidades financieras del sector vivienda. 3.3.2. Tasas de interés: acompañar el mercado para

hacerlo viable.

Una segunda opción, referida principalmente al segmento de población orientado a la vivienda formal, es la búsqueda por parte del Estado de la complementación con agentes financieros, que intervengan en el financiamiento y recuperación de los recursos. Estos agentes, principalmente el sistema de ahorro y préstamo, actualmente no generan operaciones hipotecarias de largo plazo, por las altas tasas de interés reales. Las operaciones financieras para la adquisición de viviendas pueden ser subsidiadas directamente y en forma parcial, dando origen a tasas de interés promedio que amplíen la capacidad de pago de las familias. Las ventajas asociadas a esta modalidad son la ampliación del volumen de viviendas auspiciadas por el Estado, la multiplicación de los recursos privados orientados a la vivienda, el mejoramiento real en la accesibilidad de los sectores medios desplazados, y la constitución de un fondo con recuperaciones de las operaciones para darle sostenibilidad al programa. Debe ser tenida en cuenta la posibilidad de utilizar los fondos excedentarios de la previsión

7 social (supra 3.3.1.) La orientación a subsidiar demanda y no la oferta puede inducir procesos más amplios de reactivación del sector construcción, pues amplía la capacidad de pago de las familias. La desconcentración de los recursos permea con más facilidad el mercado. Esta opción es compatible con una asignación de recursos como la existente, incluso inferior. Sin embargo, las prioridades del Estado en la asignación de sus recursos tendrían que contemplar acciones orientadas a los segmentos excluidos del mercado de vivienda formal. 3.3.3. Facilitar y orientar las acciones informales. Una segunda opción, aún de mayor prioridad, se refiere al apoyo y orientación necesarias para garantizar el ascenso de las soluciones informales en el tiempo. Los problemas que tienen mucho de solución requieren de acciones para disminuir las incidencias negativas. Los apoyos y orientaciones guardan una estrecha relación con las limitaciones y secuelas negativas que se apuntaron previamente: escaso o nulo financiamiento, problemas de dominio de la tierra, impactos ambientales negativos, ausencia de servicios básicos y de infraestructura, crecimiento anárquico,técnicas constructivas rudimentarias, materiales inadecuados, baja calidad de la vivienda, etc. Para el desarrollo de acciones hacia el sector informal es necesario asignar un conjunto de recurso financieros y técnicos. Los recursos financieros podrían originarse en la reorientación parcial de las asignaciones estatales a la construcción de vivienda, o en la ampliación de estas asignaciones, aprovechando el incremento en la recaudación tributaria. Los recursos técnicos deberían orientarse hacia la producción de soluciones adecuadas, replicables y razonablemente económicas al conjunto de problemas mencionados. La capacitación en técnicas constructivas, manejo de materiales, etc. también tendrían que ser objeto de diseño y formar parte de la ejecución de los programas. La focalización en tales programas resulta relativamente sencilla, pues la calidad de los apoyos, los requerimientos de participación y el control de la comunidad resultan casi suficientes: con pequeñas acciones adicionales de supervisión del destino de los recursos se pueden minimizar las filtraciones. Las ventajas asociadas al fortalecimiento y adecuación de la actividad constructiva informal son claras: siendo la forma predominante, las mejoras en técnicas, uso de materiales, ambientales, etc. inciden en amplios sectores de la población y pueden mejorar en mucho la calidad de vida de los dominicanos. 3.3.4. Ayuda mutua y vivienda progresiva, mejoramiento. Dentro de la opción de apoyar y orientar la informalidad en el sector vivienda, juega un papel central el fortalecimiento de las organizaciones no gubernamentales. La experiencia en muchos lugares del mundo señala que desatar las acciones de la población, orientadas hacia direcciones bien seleccionadas por su realismo, conduce a acumulaciones importantes de logros. En particular, en el sector vivienda se pueden encontrar una gran cantidad de ejemplos, en los cuales se multiplican los recursos, se reducen los costos, se favorecen las soluciones novedosas y adecuadas, y se desarrolla la solidaridad. El fortalecimiento de la sociedad civil alrededor del tema vivienda, en la forma de organizaciones no gubernamentales, a nivel local o general para la operación de los apoyos, puede ser la diferencia entre un programa nacional débil o uno vigoroso. 3.3.5. Legalizar el dominio de la tierra.

8 Uno de los problemas del desarrollo constructivo de viviendas por el sector informal es el del dominio de la tierra. Además de la inestabilidad que le confiere a los asentamientos, se convierte en un obstáculo para la evolución de la solución habitacional, siendo que podría convertirse el derecho a la tierra en un instrumento hasta financiero para el mejoramiento. Las consecuencias de programas masivos de legalización del dominio en las esperanzas de la población han sido más que notables. Podría ser que los sectores excluidos en Dominicana pudieran no solo encontrar la esperanza en una probabilidad pequeña de acceder a una vivienda digna. 3.3.6. Retomar la normatividad y la regulación espacial Finalmente, una opción básica es la de la recuperación para el Estado de la capacidad para definir normas para fortalecer la regulación del uso de los espacios, la planificación de la infraestructura para la prestación de servicios, y la protección del medio ambiente. En particular la formulación de planes reguladores es indispensable para enfrentar el tema con soluciones integrales. 5. Anexo bibliográfico. El impacto distributivo de la gestión fiscal en la República Dominicana. Santana, Isidoro y Rathe, Magdalena. Ediciones de la Fundación Siglo XXI. Santo Domingo. 1992. Sistema de servicios sociales en la República Dominicana: una agenda para la reforma. Santana, Isidoro y Rathe, Magdalena. Auspiciado por el BID. Mimeo. Abril de 1993. Gasto público social y su impacto en la distribución del ingreso : principales tendencias en la República Dominicana. Ceara-Hatton, Miguel y Croes-Hernández, Edwin. Estudio auspiciado por UNICEF. Mimeo. Febrero de 1992. Diagnóstico socioeconómico y magnitud de la pobreza en República Dominicana. Susana Gámez. Auspiciado por PNUD. Reciente. XXX Asamblea UNIAPRAVI. Revista BANCA. # 178 del año 1992. Encuesta demográfica y de salud 1991. Profamilia, ONAPLAN, DHS. Santo Domingo, 1992. Diagnóstico urbano. Estructura Urbana de la ciudad y uso del territorio. Programa de reestructuración y crecimiento de Santo Domingo: realización de una unidad piloto demostrativa. Auspiciado por la cooperación italiana y el Ayuntamiento del Distrito Nacional. Reciente. Perfil ambiental del país: Un estudio de campo. Gary Harshorn, et al. Auspiciado por AID. 1981. Política nacional de vivienda. (Documento preliminar). Mimeo.INVI, ONAPLAN, República Dominicana. 1982. Estudio sobre la participación de instituciones públicas y privadas en el mejoramiento urbano en la República Dominicana. INVI e IDDI. Marzo de 1988. Un aporte para enfrentar la crisis habitacional en la República Dominicana. Oficina Coordinadora y Fiscalizadora de las Obras del Estado. Tomo I y II. 1989 y 1990. Censo Nacional de Población y Vivienda 1981. Secretariado Técnico de la Presidencia, 1990.

9

3.5.6.3. COMENTADOR: RAFAEL TOMAS HERNANDEZ. Aquí se buscan de manera altruista y calificada caminos para que todos los Dominicanos participemos en la creación de un país mejor. El esfuerzo para la realización de este seminario, merece todo tipo de apoyo y estímulo para que sea exitoso. El documento de trabajo que se acaba de presentar, tiene muchos méritos, presenta diferentes aspectos del problema, de forma ecuánime, y expone opciones de una manera realista. Al introducir el tema escrito, no hablado, el comentarista dice : hay problemas que tienen mucho de solución, y soluciones que tienen mucho de problemas. Esas frases fueron como una llave para mi, porque dije que iba a entrar en esto, con realismo, con sensatez y sin ninguna pasión. Me recordó a un arquitecto Dominicano, que entrevistado una vez en un programa de televisión le preguntaron : "¿Cuál es el déficit de vivienda de nuestro país?", y él se quedó pensando y dijo: "Cero". Todos nos quedamos asombrados, "¿Cómo que cero ?", y dice: "Sí, aquí estamos todos cobijados". Después pasó a explicar que el déficit Dominicano es un déficit de calidad, un déficit de condiciones de la vivienda, pero dijo algo que es real como el juego de frases que usó nuestro comentarista de hoy. Entre esas frases deja planteado el tema, y lo desarrolla con un aporte de cifras que reflejan la situación actual del sector vivienda, con aportaciones muy válidas para una discusión de los aspectos más relevantes del tema, y una presentación de propuestas que no tiene desperdicio. Para hablar de la vivienda relacionándola con la pobreza, un Dominicano con más de 61 años, tiene que ir atrás en el tiempo y establecer comparaciones. En esa vista retrospectiva, aparecen matices que forman parte de una misma realidad, y que nos ayudan a apreciarla mejor. En el año 1957, quien les habla, era asistente del ingeniero asesor del Poder Ejecutivo, Humberto Ruíz Castillo. Un día, llegaron a nuestro despacho, varios militares con dos cajas de cartón pesadas y llamativas, parecían pequeños baúles. Cuando las introdujeron al salón donde trabajábamos, las colocaron al lado del escritorio de Don Humberto y le dijeron algo en voz baja. Se fueron, y el ingeniero asesor se acercó a nosotros para decirnos dramáticamente: "Ahí están los planos de la presa de Tabera, parece que Trujillo la va a hacer" Esa obra se soñaba en el país en ese tiempo, como el milagro del siglo. Como una panacea que lo resolvería todo. Yo recuerdo que pensábamos que iba a irrigar, no sólo el Cibao, sino el sur también y que iba a dar luz para todo el país. Yo no sé si fue la forma en que se presentó aquello, que fue un poco aparatoso, quizás por lo que yo pensaba de la obra, porque los planos eran interesantísimos, complejos y muy bien dibujados, o tal vez porque yo solo tenía 25 años. Aquello me impresionó de una manera que todavía lo recuerdo muy vividamente, la verdad es que con esos planos ahí, nos sentíamos como en los albores de una nueva vida, y pensábamos que esa obra traería todo lo que nos hacía falta. Salí para otros trabajos y nunca supe qué pasó con aquellos baúles de planos, sin embargo, 16 años mas tarde, en 1973 cuando esa presa se inauguró, sin tener ninguna relación con la obra, yo fui a esa fiesta. Recorrí aquellos trabajos, recorrí la presa, el dique, miré todo, y sentí una emoción diferente a la del muchacho que soñaba con la panacea. Pensé que los dominicanos podíamos; esta obra es una realidad importante.

10 Relato esto para apoyar esta idea, imitando una idea que voy a expresar, imitando a nuestro expositor, para decir que, en los últimos 30 años los dominicanos hemos visto sueños convertidos en realidad, y hemos convertido algunas buenas realidades en trizas, atrasando y dificultando nuestro progreso. ¿Dónde está el elemento, que mueve las acciones, que convierte la postración en actividad, en hacedores a los soñadores, esa fuerza capaz de mover montañas? Es el mejor activo que para un propósito resulte exitoso. El pasado miércoles pude comprobar nuevamente la muestra de que los Dominicanos somos capaces de cosas muy buenas y cosas muy malas. Navegábamos por el río Isabela varios miembros responsables de la construcción de dos plantas de tratamiento en el río Isabela y del establecimiento del cinturón ecológico, y sanitario. Entre el sector Lasursa y Puerto Isabela, debajo del puente, uno de los participantes con labios apretados, y conmovidos por los olores y la contaminación del las aguas, mirando hacia un lado dijo: "¡Pensar que los Dominicanos somos capaces, de todo esto!". Por un lado, hacia el este, el foco de contaminación y un asentamiento increíble por la rivera, casas dentro del agua. Entre las basuras y los desechos, viviendo suicidas en los defecaderos, y en la zona inundable del río; y en un ambiente contaminado al máximo por desechos industriales y domiciliarios. Por el otro, por la parte de Puerto Isabela, un asentamiento consolidado e integrado a la red urbana, con una infraestructura de servicios, y con un 80 % de los moradores de la cañada organizándose en juntas de vecinos. Clubes culturales y deportivos, grupos religiosos, Asociaciones etc. Creando redes de integración y desarrollo comunitarios,y con un cambio muy positivo en los niveles de vida, por un mejoramiento en los ingresos. Muchas veces al hablar de proyectos,y de las intervenciones estatales, cuantificando en unos 5000 las viviendas, construidas por el gobierno. Se expresa, que representan una parte pequeña de las soluciones requeridas, aunque la inversión resulta importante dentro de las construcciones formales. Pienso que muchos proyectos donde están asentadas viviendas, han sido motivados por razones urbanísticas viales, como son por ejemplo: la Veintisiete de Febrero, la Avenida Quinto Centenario, la Avenida México, la Avenida Paseo de los Reyes Católicos. Otros proyectos, son de ambientación urbana, como el reordenamiento del Parque del Este. Otros han servido para eliminar agradables islas, como La Tablita, y Los Cartones, y otros, son sencillamente de rescate, como el Ollo de Chulén. Aun cuando en el contexto general del sector vivienda, estas intervenciones tienen mucho peso, debe considerarse, que en estos proyectos ha habido fuertes motivaciones, que tienen mas trascendencia por su índole urbana general, que habitacional. Ponerle ropaje de modernidad a las ciudades, mejorando su tráfico y dotándola con algunos símbolos que nos enorgullezcan a todos, tienen un valor difícil de cuantificar, y sobre el tiempo nos dan respuestas adecuadas. Su incidencia es mas bien en le campo de la fe y los estímulos. Quien recuerde bien la ciudad de 1966, que tenía como única entrada desde el aeropuerto el puente Duarte, al que se llegaba por calles llenas de tarantines. O la ciudad de 1986, hace solo 7 años, casi duplicada la población de 1978, y con una serie de déficit aumentado, lo apreciaría fácilmente. En todos estos proyectos, se ha pensado no solo en la parte de vivienda. Si se cuantifican los asentamientos, puros asentamientos, como son por ejemplo el proyecto de Ortega y Gasset, el proyecto de José Contreras, que tienen

11 viviendas de un nivel superior. Ya si entraríamos en un juicio que se pudiera poner sobre la parte de vivienda, pero en general, los proyectos viales que tienen miles de viviendas, como fue la 27 de Febrero una vez, como es la Avenida México, como es la Kenedy, donde solo en esta hay 2000 viviendas. En la Avenida Paseo de los Reyes Católicos, la circunvalación interior, hay unas mil viviendas también para ese sector nada más. Entonces no creo que se pueda juzgar solamente esa vivienda como vivienda nada más, esas viviendas pertenecen a proyectos en los cuales, había motivaciones de tipo político social y urbanístico, que pensaban mucho para que se hicieran, y que creo que han tenido resultados muy apreciables y muy satisfactorios. Por otra parte está la ocupación de mano de obra rápida, y la dinamización de la economía. Además esas viviendas han aliviado la presión que provoca una demanda que no tiene forma de satisfacerse adecuadamente en el corto plazo. Felicito a los organizadores de este evento, a nuestros expositores por el trabajo que aquí se hace, para buscar caminos que nos proporcionen soluciones adecuadas. Para que la fuerza que mueva nuestra población hacia su mejoría y -felicidad, esté encaminada por rutas que no sean la postración, o la ocupación de un predio plandiendo un machete. Tenemos todos que participar en este empeño, para que nos encuentre a todos unidos en un futuro mejor.

3.5.6.4. COMENTARISTA: LUIS MARTINEZ. Tengo una completa identificación con los puntos de vista del Sr. Gutiérrez, sobre el problema habitacional de nuestro país. Así como por las recomendaciones y sugerencias que formula, para diseñar estrategias dirigidas a potenciar un proceso de creación de correctivos. Aunque el no lo señala así, utilizando el término correctivo, nosotros creemos que ese es su pensamiento, y es el término que aplica en el caso de nuestro país, en virtud de lo que ha venido aconteciendo con el sector vivienda en los últimos doce años. La ponencia es muy amplia, y la brillantez de la misma, logra una aproximación bastante exacta, a la identificación del problema del sector vivienda de la República Dominicana. Sin caer en los concebidos juicios de valores, que quitan rigor académico a una exposición, el ponente logra recorrer toda la problemática del sector, logrando en su recorrido, detectar los problemas fundamentales que le afectan. Opino que el gobierno ni tiene una política en cuanto a dotación de viviendas a la población se refiere, creo en realidad lo que existe en el caso de la ciudad de Santo Domingo específicamente. Es una política de hermoseamiento de la ciudad que tiene un componente de vivienda. Esto acaba de ser admitido por mi antecesor. El ponente cita un estudio de Isidoro Santana y Magdalena Raté, titulado: " El impacto distributivo de la gestión fiscal en la República Dominicana ". Donde estos profesionales tratan de precisar en un ejercicio, los beneficiarios de un programas de vivienda en el sector público. En este trabajo, Santana y Raté, lograron establecer que el 60.4% de los beneficios de las acciones habitacionales del gobierno, están ubicados en los tres desiles mas altos de ingresos. Mientras que los beneficiarios de los cuatro desíles de menor ingreso, recibieron el 16% de los beneficios del programa, y el desíl de mas bajo ingreso recibió apenas el 3.8% de estos beneficios.

12 Si recordamos ahora que el gobierno subsidia fuertemente las viviendas que construye, y que los costos que les asigna para venderlas a los que finalmente les son asignadas, apenas representan una parte del valor que hubo que invertir para su construcción, y que la recuperación de las inversiones es prácticamente irrelevante, tal como lo recuerda el ponente en su trabajo, debemos corregir que el programa de vivienda del gobierno, solo ha significado una manera efectiva de subsidiar el incremento de la población en situaciones de relativa ventaja, con respecto a otro sector de mas limitados recursos. Los datos anteriores revelan la injusticia mas grande que se puede imaginar, pues significa que los sectores, mas bajos pagan impuestos para subsidiar las viviendas, de los mas pudientes. Como comprender desde el punto de vista de una política social, el plan de vivienda del gobierno, a nuestro juicio no es posible. Creemos, como afirmamos al principio, que esta es la justificación de que las acciones de vivienda, están ubicadas mas dentro de un programa de mejoramiento urbano, de hermoseamiento de la ciudad, mas que dentro de un plan de vivienda propiamente dicho. O en una política de reactivación de la economía. En el caso de las acciones habitacionales del gobierno, en el interior de país, y específicamente estas acciones en la zona rural. Ha habido una gran ausencia de racionalidad, tanto desde el punto de vista de diseño, como del punto de vista del costo de las viviendas. Aunque el ponente no lo señale explícitamente, es evidente, que si el gobierno ha beneficiado con sus acciones habitacionales básicamente a los sectores de ingresos medios y altos, a entrado quizás, y sin proponérselo, en una línea de competencia con el sector formal privado. Si concluimos que una gran cantidad de familias beneficiadas por la acción viviendista del gobierno, podrían haber calificado para obtener su financiamiento en el sector privado, tales como la asociaciones de ahorro y préstamo, y la banca hipotecaria. No se puede culpar únicamente a la acción del gobierno en el sector vivienda, la realidad es que las asociaciones de ahorro y préstamo, hayan abandonado el financiamiento de vivienda, para dedicarse a otras actividades de financiamiento. En realidad la crisis económica, la pérdida de capacidad de compra del salario de los trabajadores, y la inflación en sentido general, obligaron a las entidades del sistema de ahorro y préstamo, a reelaborar estrategias que le permitieran sobrevivir, mediante la implementación de acciones, que aunque podrían ser discutidas. Su juridicidad, por lo menos hay que reconocer que lograron sobrevivir, y que actualmente comienzan a incursionar de nuevo, tímidamente en el financiamiento de vivienda. El ponente acierta las cifras del déficit de vivienda acumulado, y del incremento del mismo cada año. En este orden nos expresa, que el mismo está situado en unas 460.000 unidades de vivienda, y en unas 28.650 el incremento anual. Estas cifras son por si mismas reveladoras de la magnitud de el problema, y de lo difícil de su solución. En los últimos 7 años, el gobierno ha construido aproximadamente unas 40.000 unidades de vivienda, unas 5 o 6.000 unidades de vivienda por año. Si el déficit que se agrega cada año, es de unas 28.650, el resultado es que la acción de gobierno apenas vio respuestas. Aproximadamente un 20% de los nuevos requerimientos de vivienda, por lo que el déficit acumulado siguió incrementándose. Los programaras de vivienda más exitosos que se conocen en América Latina, son Costa Rica , Chile, Colombia, apenas han logrado dar respuestas satisfactorias al déficit original en el período. Sin tocar significativamente, el déficit acumulado. Para lograr estos éxitos, han tenido que recurrir a una movilización total de la población beneficiaria, han definido claramente los espacios de operación de los diversos sectores que intervienen, incluido el sector informal, y las

13 O.N.G., y han tenido que recurrir al subsidio de los sectores de menores ingresos. Existe un grave problema que limita la acción del sector privado en la producción masiva de vivienda, para los sectores necesitados de la población de ingresos medios y altos. Este problema es el alto nivel de la taza de interés. La inflación elevó los costos de los materiales de construcción, esto trajo como resultado, el aumento en los costos de las viviendas, a la vez que los salarios perdían poder de compra. Si a esto acompañamos el costo del dinero expresado en la elevada tasa de interés de los préstamos hipotecarios, nos encontramos que se alejan cada vez más las posibilidades de que los sectores de ingresos medios puedan acceder a un financiamiento. Yo había citado el ejemplo del licenciado Villani Curi, y que fue ya presentado por el expositor en su ponencia. Sin embargo, lo mas relevante de ese ejercicio, que a nosotros nos parece bastante importante, es que un profesional que devengara salarios en el año 1983, de unos 1000 a 1300 pesos mensuales, tenía acceso a una vivienda que en ese momento costaba 40.000 pesos, y que hoy cuesta medio millón de pesos. En esa ocasión podía pagar una cuota de aproximadamente 300 pesos, y hoy debería pagar por el mismo apartamento una cuota mensual de aproximadamente 10.000 pesos mensuales. Espero poder concluir en la parte del comentario final, sin embargo, mis comentarios han sido beneficiados por la intervención del arquitecto Quiroga, el cual prácticamente resolvió el problema que tuve cuando me tocó comentar la ponencia, porque en el poco tiempo que tenía, tenía que referirme a una ponencia tan amplia y de tan alta calidad, y la parte que el arquitecto Quiroga ha explicado, al solidarizarnos con ella, completa en gran medida lo que a nosotros nos hubiera gustado decir.

3.5.6.5. INTERVENCIONES DE LOS ASISTENTES: - Se planteó la duda de hasta donde llega realmente la obligación del gobierno de proveer de vivienda a la gente. Al respecto se sostuvo que el problema de vivienda es más bien un problema de ingresos de la población. Sucede que los pobres, mientras sigan permaneciendo en la pobreza, jamás van a gozar de una vivienda apropiada. La gente que accede a la vieienda subsidiada por el Estado no es precisamente pobre. - Se señaló para demostrar la preocupación del Gobierno referente a la vivienda de los sectores pobres que el parque de vivienda del Gobierno Central, que abarca unas 40.000 unidades habitacionales. Sólo se han construido 980 viviendas para familias de ingresos medios: son escasos los proyectos habitacionales para gente de ingresos medios. La mayuoría de los proyectos han sido para sectores populares. RESPUESTA DE LOS EXPOSITORES: MIGUEL GUTIERREZ. Comienzo por un chiste, me parece que lo que no puede ser expresado como chiste, tal vez no hace falta expresarlo. En estadística se habla mucho de los promedios, de tal forma que una persona, con su cabeza en un congelador, y los pies en una hoguera, se podría decir, que como promedio, está a una temperatura razonable y agradable.

14 Plantee esto, para decir algo muy concreto. En República Dominicana, para hablar de vivienda hay que segmentar, hay que hablar de dos sectores, uno congelado y el otro en llamas. En ese sentido, me parece que esta distinción de dos segmentos, claramente conduce a una diferenciación de política. Por un lado lo formal, en donde existe ya una gran cantidad de recursos y una experiencia de manejo impresionante. El sistema de ahorro y préstamos de República Dominicana, es conocido en muchos lugares. Más de un millón de ahorristas, para decir apenas una cifra que está mencionada en el trabajo, ahí están los recursos, está la capacidad, la experiencia pero no están las viviendas en este momento. Esto no es un reclamo al sistema de ahorro y préstamos, sino, es puntualizar una necesidad. Hace falta buscar una intervención estatal que haga viable que esos recursos produzcan vivienda. Para el sector informal también, en el trabajo se señala que ahí están los recursos. La población produce mas del 80% de la vivienda de este país,informalmente. Eso es lo que hay que apoyar. Hay problemas que tienen mucho de solución, y hay soluciones que tienen mucho de problema. Hay problemas, la informalidad que tiene mucho de solución, producen el 80% de la vivienda, que poco a poco y mejorándose se convierte finalmente en una vivienda digna. Hay soluciones que tienen mucho de problema, la desfocalización, o la no orientación de los recursos de vivienda que maneja el estado hacia la no orientación hacia los sectores más pobres, es pienso yo, bastante notoria, en los estudios que analicé a eso apuntan. Lo que no significa, que eso no merezca ser hecho, simplemente, no es gasto social.

HIRAM QUIROGA. El rol de la mujer en la gestión comunal, es muy importante, es la que mas permanece en le sitio, cualquier trabajo con ella, se puede asegurar durante toda la semana. Los jefes de hogar generalmente se trabaja sábado y domingo etc. Esta es una gestión que ella la ha hecho tradicionalmente, lo que pasa es que nunca ha sido reconocida. Es un poco el proyecto, su estrategia es incorporarla a todo el proceso del proyecto. Desde un inicio, se parte el proyecto, organizando y fortaleciendo las estructuras de mujeres que existen en el proyecto, se le hace un estudio socioeconómico por ellas mismas, se les transfiere la tecnología. De ahí se empieza entonces, a que en todas las actividades del proyecto, el 50% de representación, son de mujeres, o muchas veces son mas. En el caso de las directivas también privilegiamos el hecho de que a lo menos, halla un 50% de esa representación. En cuanto a las actividades, son las más entusiastas, y un poco son los agentes de promoción del proyecto, en la propia comunidad. En ese sentido, creo que hemos tenido un buen resultado, ya que se ha logrado una participación en todo el proceso, desde la planificación, el diseño, la ejecución , y la administración de las obras que se hacen en la comunidad, participa a lo sumo el 50% de mujeres. RESPUESTA DE LOS COMENTARISTAS: RAFAEL TOMAS HERNANDEZ. Voy a hablar de unas palabras que yo mismo dije, solamente cuestiones de énfasis, y de la forma en que se entendió.

15 Cuando hablé de los proyectos urbanísticos, se hablo de hermoseamiento, de embellecimiento, se le quita un poco la trascendencia que yo le concedo a esos proyectos. El hecho de que participé hace unos dieciocho años en las responsabilidades de la construcción de la Avenida Veintisiete de Febrero, me permite tener tranquilidad frente a lo que se pueda decir o distorsionar sobre la apreciación de lo que se ha hecho. Las veces que he oído decir dentro y fuera del gobierno, " si no se hubiera hecho esta avenida, que sería de esta ciudad ", me dan una tranquilidad absoluta relación a como vendrá el juicio histórico sobre las obras que se han emprendido, no son cositas. Cuando se hizo se hizo lo de Chulín, no se hizo una cosita así, se terminó una obra que se había empezado hacía ocho años, se demostró que se podían hacer cosas, y se sacó a una gente de un arrabal extraordinario, dándole credibilidad a la gente, de que las cosas se podían hacer. Así pienso que va a pasar con otras obras, que ahora se ven como distendiosas y que para mi no son así, no lo veo así. Entiendo que el problema urbanístico es importantísimo, que la ciudad tiende a cerrarse, y a hacerse caótica. Otra cosa que debo decir, es que aquí se dijo, que se ha destruido el sector vivienda, y mal, muy mal podría pensarse de un sector, que ha sido enfocado, creando los multifamiliares, patrones de vivienda, creando un servido de orientación a la clase privada, y dando oportunidades de trabajo a miles de personas. Para todas estas cosas, la tranquilidad solamente la va a dar el futuro y la apreciación del pueblo sobre lo que se ha hecho. Por otra parte, creo que nos hemos quedado cortos, en cuanto a lo que hay que hacer, hay que hacer cinco veces más de lo que se ha hecho. Hay que mirar las cosas en forma retrospectiva, establecer comparaciones, eso es lo único que nos puede dar la tranquilidad, con las acciones que se puedan ir cometiendo, y las que se deban hacer. LUIS MARTINEZ. Quiero enfatizar algo que no me fue posible decir en mi ponencia. La solución del problema del déficit que se agrega cada año, es de absoluta imposibilidad de solución mediante la acción del gobierno. Tenemos un problema que requiere la concentración de muchas voluntades de muchos sectores, para poder enfrentarlo exitosamente. La vivienda es una responsabilidad de esta sociedad, ayudar a que hallan soluciones habitacionales adecuadas para las familias que las requieran, proporcionar el bienestar es una responsabilidad social. Es imposible, porque solo para resolver ese problema, el gobierno debería invertir 742.6 millones de dólares cada año, es decir, 61.8 millones de dólares mensuales, lo que es absolutamente imposible. En otro orden, y para finalizar, quiero referirme al sector informal como el sector, y dentro de la expresión de que hay problemas que tienen mucho de solución, y la misma presión que decía el ponente, de que hay también que trabajar para que esa parte problemática, la parte mediativa del problema, aun siendo solución, trata de minimizarse. En eso pienso mucho, en lo que expresaba el arquitecto Hiram Quiroga sobre los procesos educativos, de normatización, y creo que el Estado, debe definir un poco su papel en la parte de crear las normativas, las condiciones para que la sociedad participe en este problema. Es un movimiento que está en camino en otros países de América

16 Latina. Argentina, por ejemplo, y México, quienes están trabajando en esfuerzos de concertación, porque este problema rebasa las posibilidades de un gobierno, de un período de gobierno. Requiere de muchos períodos de gobierno, y consistencia y mantenimienmto en el tiempo de las políticas. Creo que ahí está expresado, debe ser entendido en esos términos, la necesidad de una concertación de las diferentes fuerzas sociales y políticas que concurren dentro del país.