Sanciones Administrativas derivadas de la Fiscalización Superior: una revisión de su eficacia

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Sanciones Administrativas derivadas de la Fiscalización Superior: una revisión de su eficacia Doctor Jorge Alejandro Ortiz Ramirez*

Introducción

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éxico en el siglo XXI ha tenido avances significativos en materia de rendición de cuentas. El primer logro fue hacer visible la problemática —en la arena política internacional y después nacional— relacionada a la trasparencia, fiscalización y rendición de cuentas. La agenda de la rendición de cuentas empezó a permear en discursos y documentos gubernamentales, como lo consignó Schedler “el concepto de la rendición de cuentas (accountability), que ya forma parte del lenguaje político cotidiano en la comunidad internacional, expresa de manera nítida esta preocupación continua por controles y contrapesos, por la supervisión y la restricción del poder".1 En este contexto, el Congreso mexicano realizó un conjunto de reformas a la Constitución Política Mexicana para robustecer las capacidades técnicas y la independencia de instituciones encargadas de garantizar *

Es Director de Evaluación de la Fiscalización y Apoyo en las Funciones de Contraloría Social en la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación. Es doctor en Administración Pública por el INAP, cuenta con estudios de doctorado en The State University of New York, es Maestro por The University of New Mexico y Licenciado en Economía por la Universidad de Guadalajara. Es autor de los libros Panorama de la Fiscalización Superior en México 2015 y El Impacto de la Fiscalización Superior en la Eficacia del Gobierno.

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Schedler Andreas, ¿Qué es la rendición de cuentas?, Cuadernos de Transparencia del IFAI, No.3. México. 2004.

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el acceso a la información pública gubernamental y la fiscalización superior en las dos últimas décadas. De igual forma, se expidieron y reformaron normas encaminadas a disminuir la discrecionalidad y tener mayores controles en la gestión gubernamental. En materia de fiscalización superior podemos identificar tres etapas significativas en la evolución normativa. La primera en 1999,2 en donde se otorgó autonomía técnica y de gestión a la Entidad de Fiscalización Superior para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones; se mandató a la Auditoría Superior de la Federación (ASF) determinar los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública federal y fincar directamente las responsabilidades resarcitorias. Además, se especificó que todo ente público que ejerza recursos públicos está sujeto a ser fiscalizado. Por otra parte, se estableció un proceso puntual de designación del titular de la ASF con el objetivo de nombrar un buen perfil y de cara a la sociedad. En 2008, podemos situar la segunda etapa.3 El Constituyente Permanente reformó la Constitución, entre otras, para facultar al Congreso para expedir leyes en materia de contabilidad gubernamental con el propósito de armonizar y hacer homogénea la presentación de la información contable, financiera y patrimonial en los tres órdenes de gobierno; reducir el tiempo para la revisión de la Cuenta Pública; se precisó la facultad de la ASF de revisar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, pudiendo emitir recomendaciones al desempeño para suscitar mejoras en dichos programas. De igual forma, se mandató la fiscalzación directa de los recursos federales que ejerza cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a

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Con fecha 30 de julio de 1999 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el decreto por el que se reforman diversos artículos constitucionales, de manera relevante el artículo 74 fracción II, y 79 y se adiciona el párrafo quinto de la fracción IV del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

3

El 7 de mayo de 2008, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto que reforma, deroga y adiciona los artículos 73, 74, 79, 122, y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el propósito de mejorar la calidad del gasto público y fortalecer la fiscalización superior en México.

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fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otro acto jurídico.4 Asimismo, se estableció la homologación de las legislaturas de las Entidades Federativas en cuanto a los criterios rectores de la fiscalización superior de la Federación. No obstante, que se reconocían como avances las reformas arriba señaladas, los académicos y especialistas en materia de combate a la corrupción observaban que México no contaba con un sistema articulado de rendición de cuentas que disminuyera la impunidad, como se argumentó por la Red por la Rendición de Cuentas: A pesar de reconocer estos avances, los diagnósticos académicos, la experiencia de las organizaciones sociales y aún la visión de las instituciones gubernamentales coinciden en destacar que todavía no tenemos un sistema articulado de rendición de cuentas y sí múltiples ejemplos de simulación, impunidad y retrocesos a lo ganado.5

En este contexto, la tercera etapa de reformas se diseñó bajo la lógica de fortalecer y articular los procesos y las instituciones existentes encargadas de combatir la corrupción. El 27 de mayo de 2015 se promulgó la reforma que crea un Sistema Nacional Anticorrupción.6 De acuerdo con la reforma el Sistema es la instancia de coordinación entre las autoridades de los tres niveles de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos. La reforma contempló la coordinación de siete instituciones, a través de un Comité: 1) la Auditoría Superior de la Federación; 2) la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción; 3) la Secretaría de la Función Pública; 4) el Tribunal Federal de Justicia Administrativa; 5) el Instituto 4

Cabe destacar, que se excluyó de la fiscalización directa por parte de la Entidad de Fiscalización Superior las participaciones federales por considerarlas recursos de las entidades federativas.

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Conclusiones del seminario “Hacia una política de rendición de cuentas”, Red por la Rendición de Cuentas, México D.F., 22 y 23 de agosto de 2011.

6

Se Reformaron 14 Artículos de la Constitución: 22, 28, 41, 73, 74, 76, 79, 104, 108, 109, 113, 114, 116, y 122.

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Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales; 6) el Consejo de la Judicatura Federal y 7) el Comité de Participación Ciudadana. En lo que concierne a la fiscalización superior, se eliminó el principio de anualidad y posterioridad; se otorgaron facultades para iniciar el proceso de fiscalización a partir del primer día hábil del ejercicio fiscal; la Auditoría Superior de la Federación podrá solicitar información del ejercicio en curso, respecto de procesos concluidos para los trabajos de planeación de las auditorías; la ASF fiscalizará el uso de los recursos provenientes de las Participaciones Federales; la ASF podrá revisar los empréstitos de los estados y municipios que tengan garantía de la Federación; Se incorpora un nuevo esquema para la entrega de Informes individuales de auditoría y el Informe General Ejecutivo del Resultado de la Fiscalización Superior; la ASF podrá revisar durante el ejercicio fiscal en curso a las entidades fiscalizadas, así como respecto de ejercicios anteriores. Se determina un nuevo esquema para promover responsabilidades ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción; Se establece un nuevo régimen de responsabilidades. Cabe señalar, que la reforma de mayo de 2015 sitúa a la fiscalización primordialmente como herramienta para combatir la corrupción. Dicha reforma no se orientó a fortalecer a la fiscalización superior como herramienta para otros propósitos identificados por Ortiz Ramirez, tales como: 1) el control parlamentario; 2) la mejora de la gestión gubernamental considerando los aspectos administrativos; 3) la evaluación del uso de los recursos públicos; 4) la verificación de la eficacia de la acción gubernamental, mediante la evaluación de las políticas y programas públicos; 5) la verificación del cumplimento de la ley; 6) la mejorar la planeación, programación y presupuesto del gasto público; y 7) la deliberación y hechura de Leyes.7 Para que la fiscalización superior pueda incidir en el combate a la corrupción se planteó a la sanción como núcleo duro de la rendición de

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Véase Ortiz Ramírez., J.A. (2016). Incidencia de la fiscalización superior en la eficacia del gobierno: una revisión internacional. Tesis de Doctorado, INAP — México.

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cuentas, enfocándose a que las prácticas de irregularidades y actos de corrupción tengan consecuencias. Ante esta lógica es pertinente preguntarnos: ¿Cuál ha sido el alcance sancionatorio de la fiscalización superior? Contar con algún tipo de paramento permitirá tener información para realizar estudios comparativos y evaluar la eficiencia del nuevo entramado normativo. En consecuencia, el presente documento tiene como objetivo, analizar los alcances e impactos de las Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria (PRAS) que se derivan del proceso de fiscalización de las Cuentas Públicas (CP) 2009—2013, y que son promovidas ante las instancias y órganos de control de las entidades fiscalizadas por la Auditoría Superior de la Federación. De igual forma, pretende conocer el número de PRAS que han resultado con algún tipo de sanción con base en la aplicación del artículo 13 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP), e identificar las causales por lo cual las PRAS se resuelven sin sanción. Para lo anterior, se identifica en primera instancia cuáles son las acciones que se derivan del proceso de fiscalización, con base en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación y que la ASF las enmarca en dos tipos: acciones preventivas y correctivas. Posteriormente, se revisa el seguimiento de las PRAS por parte de la ASF y con base en su proceso de seguimiento de las acciones, mecanismo que se encuentra en la normativa de la fiscalización superior. Se revisa el estado de trámite de las PRAS con la finalidad de observar aquellas que se encuentren en el estatus con seguimiento concluido. Seguido de ello, podremos identificar el número de PRAS que por las instancias de control competentes cuentan con resoluciones sancionatorias en relación a la LFRASP. De igual forma, se puede identificar el número de PRAS con resolución sin sanciones y sus causales registradas en los informes del estado que guarda la solventación de las observaciones y acciones promovidas a las entidades fiscalizadas al 30 de septiembre de 2015. También se podrán observar el número de PRAS del cual no se registra información por los órganos de control de los entes auditados sobre el avance de las investigaciones de los casos. 547

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Acciones derivadas del proceso de fiscalización De acuerdo con la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (LFRCF), en su artículo 13, enuncia que: “Las observaciones que, en su caso, emita la Auditoría Superior de la Federación derivado de la fiscalización de la Cuenta Pública, podrán derivar en: I. Acciones promovidas, incluyendo solicitudes de aclaración, pliegos de observaciones, promociones de intervención de la instancia de control competente, promociones del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal, promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria, denuncias de hechos y denuncias de juicio político, y II. Recomendaciones, incluyendo las referentes al desempeño”. En este sentido, el mismo ordenamiento legal especifica en el artículo 15 que en relación a “la fiscalización de la Cuenta Pública, la Auditoría Superior de la Federación tendrá las atribuciones siguientes: … XIV. Formular recomendaciones al desempeño para mejorar los resultados, la eficacia, eficiencia y economía de las acciones de gobierno, a fin de elevar la calidad del desempeño gubernamental; XV. Formular recomendaciones, solicitudes de aclaración, pliegos de observaciones, promociones de intervención de la instancia de control competente, promociones del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal, promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria, denuncias de hechos y denuncias de juicio político; ... Bajo este ordenamiento legal, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) define como acciones a aquellas derivadas del proceso de revisión de la Cuenta Pública (CP) y son instrumentos jurídicos que la ASF formula, promueve, presenta o finca ante la entidad fiscalizada o autoridad

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competente cuando los resultados de las auditorías presentan algún tipo de observación. Dentro de Marco Rector de la ASF, que incluye las Normas y Esquemas Operativos de la acción de fiscalización, se contemplan las recomendaciones y acciones que promueve en concordancia con el artículo 13 de la LFRCF y que son de tipo preventivo y correctivo. En las acciones preventivas se encuentran las siguientes (http://www. asf.gob.mx): • Recomendación.- que son integradas a través de sugerencias para fortalecer los procesos administrativos, los sistemas de control y el cumplimiento de metas y objetivos. • Recomendación al Desempeño.- Entendidas como las sugerencias para fortalecer el desempeño, actuación de servidores públicos y cumplimiento de objetivos y metas, con énfasis en la elaboración, adecuación y aplicación de indicadores estratégicos y de gestión. • Solicitud de Aclaración.- Acción mediante la cual se solicita a la entidad fiscalizada documentación que aclare o soporte los montos observados no justificados o no comprobados durante la revisión. Las acciones promovidas de carácter correctivo se pueden referir a la formulación de: • Pliego de observaciones.- Principalmente son observaciones de carácter económico en las que se presume un daño o perjuicio, o ambos, así como presunta responsabilidad de infractores en cantidad líquida. • Promoción de intervención de la instancia de control competente.- Cuando durante la auditoría se detecten irregularidades correspondientes a ejercicios distintos de la Cuenta Pública sujeta de revisión o que estén fuera del objetivo y alcance de ésta, la Unidad Administrativa Auditora (UAA) procederá a hacerlo del conocimiento de la instancia competente antes de la integración 549

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del Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública para que en el ámbito de sus atribuciones realice las gestiones que estime procedentes. • Promoción del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal.- La ASF informa a la autoridad tributaria federal sobre una posible evasión o elusión fiscal detectada en el ejercicio de sus facultades de fiscalización y es promovente ante el Servicio de Administración Tributaria (SAT). • Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.- La ASF promueve, ante las instancias internas de control competentes (Órganos Internos de Control, las contralorías estatales, la Secretaría de la Función Pública, etc.), las presuntas acciones u omisiones que pudieran implicar una responsabilidad administrativa. • Denuncia de Hechos.- Las denuncias penales de hechos presuntamente ilícitos, deberán presentarse cuando se cuente con los elementos que establezca la Ley y en su caso denunciante y coadyuvante del Ministerio Público. Otras de las acciones que promueve la ASF se refiere a aquellas que se presentan cuando la entidad fiscalizada solventa de forma parcial o no solventa el pliego de observaciones, denominada Fincamiento de Responsabilidad Resarcitoria (FRR), que de conformidad al Capítulo III del Título V de la LFRCF, la ASF finca a los servidores públicos o a los particulares el pliego definitivo de responsabilidades en el que se determina la indemnización correspondiente por los daños y perjuicios estimables en dinero, que causaron al Estado en su Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales. La indemnización correspondiente (resarcimiento) se constituye en un crédito fiscal, cuyo cobro efectúa la Tesorería de la Federación mediante el procedimiento administrativo de ejecución. El FRR, es una acción superveniente que es subsecuente y derivada del incumplimiento de las observaciones, acciones con motivo de la fiscalización de la Cuenta Pública. De las acciones que promueve la ASF, en este trabajo interesa conocer cuáles son los alcances e impactos de las Promociones de Responsabi550

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lidad Administrativa Sancionatorias (PRAS) que se promueven ante las instancias de control correspondiente y la eficacia para sancionar las presuntas acciones u omisiones que pudieran implicar una responsabilidad administrativa.

Las Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria (PRAS) Una vez evaluado el contenido cuantitativo y cualitativo de la documentación e información incluida en la auditoría realizada, la ASF puede iniciar y formular la promoción de responsabilidad administrativa sancionatoria, en aquellos casos en que se encuentren elementos que permitan presumir que se hayan cometido actos irregulares, esto sucede cuando entre otras cosas los servidores públicos incumplen disposiciones legales y normativas en el desempeño de sus actividades, es menester procedente denunciar al o a los infractor(es) ante las instancias internas de control competentes. Las PRAS como se ha mencionado anteriormente, son acciones con las cuales la ASF promueve, ante la instancia de control en la entidad fiscalizada o la Secretaría de la Función Pública, la aplicación de las sanciones que procedan conforme a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y demás ordenamientos legales. Tratándose del gasto federalizado se aplica de acuerdo con la competencia (local o federal), cuando se presume el incumplimiento de disposiciones normativas en el desempeño del empleo, cargo o comisión de los servidores públicos.

Seguimiento de las PRAS por la ASF En la normativa para la Fiscalización Superior de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) se encuentra el Proceso de Seguimiento que “se refiere a los lineamientos técnicos y criterios relativos para la formulación, promoción o presentación de las acciones, así como el seguimiento de su atención y conclusión” (ASF, 2011, pág. 9) este proceso a su vez, es

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parte del Macroproceso para el Seguimiento de las Acciones y Fincamiento de Responsabilidades. Sobre los mecanismos eficaces para el seguimiento de las recomendaciones, y derivado del análisis de las normas emitidas por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), entre las que se encuentran la ISSAI 10 Declaración de México sobre independencia, ISSAI 20 Principios de transparencia y rendición de cuentas, e ISSAI 21 Principios de Transparencia y responsabilidad (Principios de buenas prácticas), la ASF cumple en materia de seguimiento, a la normativa internacional sobre el seguimiento de las acciones y recomendaciones derivados de la revisión de la Cuenta Pública. El proceso de seguimiento se ajusta a los principios enmarcados en las Normas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAIs). El proceso de seguimiento, contempla también la promoción de acciones supervenientes por falta de atención o solventación de las entidades fiscalizadas u otras instancias competentes de las acciones y/o promociones de la ASF derivadas de la fiscalización de la Cuenta Pública. De igual forma, define el procedimiento que mediante el Módulo de Seguimiento del Sistema de Control y Seguimiento de Auditorías (SICSA) como la herramienta informática institucional para registrar, validar y controlar la información, avance y trazabilidad relativa a las acciones. La ASF realiza un conjunto de actividades para notificar y evaluar la documentación e información suministrada por las entidades fiscalizadas e instancias competentes con el propósito de atender, promover o solventar las acciones, en su caso, la emisión de acciones supervenientes por la falta de atención o solventación. Este proceso incluye: a) La notificación de las acciones. b) La recepción, registro, análisis y evaluación de la información y documentación suministrada por las entidades fiscalizadas e instancias competentes. c) La elaboración de los dictámenes y oficios de conclusión. d) El pronunciamiento de la ASF.

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e) La integración de los expedientes de seguimiento. f ) La elaboración y comunicación de informes sobre el estado de trámite de las acciones. De acuerdo al proceso referido, los plazos para el seguimiento de las Promociones de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias (PRAS) se presentan en el siguiente cuadro: Cuadro 1. Plazos para la respuesta de las entidades fiscalizadas, el análisis y el pronunciamiento de la ASF* Internos de la ASF

Acción

Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria

De la entidad fiscalizada o autoridad competente

30 días

Análisis de las respuestas recibidas (UAA)

Emisión de los dictámenes técnicos para la conclusión o promoción de acciones supervenientes (UAA)

Análisis de la procedencia legal de los dictámenes técnicos

50 días

50 días

20 días

Elaboración y envío del comunicado del pronunciamiento a las entidades fiscalizadas

Total de días hábiles

120

Acción Superveniente

PRAS**

* Normativa Institucional para La Fiscalización de la Gestión Gubernamental, ASF **Puede ser promovida como acción superveniente cuando los servidores públicos de la autoridad competente no atiendan la acción de origen. UAA.- Unidad Administrativa Auditora.

La LFRCF en el artículo 31 considera que las promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria, deberán formularse o emitirse durante los siguientes 160 días hábiles posteriores a la presentación del Informe del Resultado de la revisión de la Cuenta Pública con la finalidad de evitar la prescripción de las acciones legales correspondientes. En la misma ley, en el artículo 32 se define el plazo de 30 días hábiles para las entidades fiscalizadas, contados a partir de la fecha en que re-

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ciban las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas, para presentar información y consideraciones que estimen pertinentes a la ASF para la solventación o atención de la acción. La LFRCF en su artículo 33, enuncia que: “La Auditoría Superior de la Federación deberá pronunciarse en un plazo máximo de 120 días hábiles sobre las respuestas recibidas de las entidades fiscalizadas; en caso de no hacerlo, se tendrán por atendidas las recomendaciones y acciones promovidas. En caso de que las entidades fiscalizadas no presenten los elementos necesarios para la solventación de las acciones determinadas, la Auditoría Superior de la Federación procederá a fincar el pliego de observaciones o promoverá las acciones que correspondan a que se refiere el artículo 49…”

Lo anterior, muestra que el proceso de seguimiento de las PRAS se ajusta a los tiempos establecidos en la ley, y de acuerdo a la evaluación del desempeño del proceso para la revisión de la Cuenta Pública que corresponde a los años del 2009 — 2013, la ASF cumple de forma adecuada con los tiempos establecidos y determinados en la legislación vigente (Ortiz, 2016, pág. 111:113).

Estado de trámite de las PRAS Dentro del estado de las acciones, se pueden clasificar las etapas y modalidades del proceso de seguimiento y el registro de las acciones en el SICSA, al igual de la evaluación por parte de la ASF de la información y documentación remitida por las entidades fiscalizadas e instancias competentes. Dentro del estado de trámite de las PRAS, se encuentran aquellas de tipo i.- No notificados, que se describe como el control del total de las acciones motivo de la revisión de la Cuenta Pública, el cual comienza con la publicación del Informe de Resultado; se considera también en este apartado a las acciones que se encuentran suspendidas en su notificación como una medida preventiva y cautelar que emite alguna instancia judicial. Incluye la

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conclusión previa a su emisión o la acumulación de acciones y aquellas que se encuentran en proceso de emisión. También se encuentra el ii.- Estados de trámite durante el seguimiento, que son aquellos que las Unidades Auditoras registran en el SICSA después de que se comunicaron las acciones a la entidad fiscalizada o autoridad competente y de realizar el análisis y evaluación de la documentación que presentan para la atención o solventación de las acciones, o por la no atención de las mismas (ASF, 2011, pág. 22). Al igual, se identifican aquellas con iii.- Estados de trámite con seguimiento concluido, que presentan las modalidades que dan por concluido el proceso de seguimiento para la acción, y que el SICSA de manera automática reconoce después de autorizado el dictamen correspondiente. Las modalidades de conclusión para las PRAS son: a) promovida con o sin resolución; b) seguimiento concluido por acumulación, en este estado de trámite se registra la acción que se acumuló a otra derivada de una misma irregularidad detectada durante el seguimiento de las acciones; c) baja por conclusión previa a su emisión, cuando la entidad fiscalizada acreditó haber actuado o instrumentado las medidas procedentes para dar por concluida la acción antes de su notificación; y d) baja por resolución de autoridad competente, cuando mediante procedimiento legal, alguna instancia jurisdiccional emite resolución que haya causado estado, y esto provoque dejar sin efecto la acción. Al revisar el estado de trámite de las PRAS derivadas de la fiscalización de la Cuenta Pública de los años 2009 — 2013, podemos identificar lo siguiente: Cuadro 2. Estado de trámite de las PRAS

Cuenta Pública

2009

2010

2011

2012

2013

Total de PRAS

1385

1911

1649

1809

1348

Con seguimiento concluido

1385

1911

1562

1652

1021

0

0

0

0

0

Con Resolución

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Cuenta Pública

2009

2010

2011

2012

2013

Dio Lugar a un Procedimiento Resarcitorio

0

0

0

0

0

En seguimiento

0

0

87

157

327

Sustituida por Nueva Acción

0

0

0

0

0

No Notificado

0

0

0

0

0

Fuente: elaboración propia con datos del portal del sistema público de consultas de auditoría en: http://www.asfdatos.gob.mx/ fecha de consulta: 16 de marzo 2016.

Se observa que la totalidad de las PRAS promovidas para los años 2009 y 2010, se encuentran con seguimiento concluido por parte de la ASF, para las acciones promovidas para los años 2011 el 5.27% de las PRAS aún se encuentran en seguimiento, para el 2012 el 8.67% y de las correspondientes al 2013 el 23.81% de las acciones. Lo anterior muestra que al encontrarse en seguimiento, el estado de trámite puede referirse, en primera instancia a que no existe respuesta por parte de la entidad fiscalizada; respuesta en análisis por parte de la unidad de auditoría responsable y respuesta improcedente e insuficiente. En segunda instancia, se considera en estado de trámite durante el seguimiento, cuando la ASF se encuentra en la etapa de dictamen técnico para conclusión, que se dará por concluida con la respuesta que emita la instancia de control competente en donde informe del número de expediente, si en la respuesta que envíe la instancia de control competente indica que no existen elementos para iniciar el procedimiento, se tomará como resolución definitiva. Asimismo, tratándose de estados y municipios se dará por concluida con la respuesta que emita la instancia de control competente, en la que informe que ha iniciado la investigación correspondiente, de acuerdo con la normativa que rige su actuación o ha llevado a cabo las acciones correspondientes (ASF, 2011, pág. 24). También se pueden observar en seguimiento cuando la entidad de fiscalización, lleva a cabo el dictamen técnico para conclusión por acumulación; para la emisión de nueva acción, este último caso se presenta cuando la entidad fiscalizada o autoridad competente no haya dado 556

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respuesta a la acción; suspensión por mandato judicial y en espera de resolución de autoridad competente. Del número de Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria (PRAS) promovidos y derivado de las revisiones de la Cuenta Pública de los años 2009 - 2013, se pretende conocer el número de PRAS que hayan resultado con sanción por las instancias de control competentes, así como identificar el tipo de sanciones emitidas de acuerdo a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP) e identificar el número de PRAS sin sanciones.

Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria (PRAS) con sanción En relación a las PRAS que se pueden identificar con algún tipo de sanción por parte de las instancias de control competentes, se recoge información de que para las acciones promovidas por la Auditoría Superior de la Federación (ASF), en el 2009 solo se identifican 95 PRAS que resultaron con algún tipo de sanción enmarcada en la LFRASP. Cuadro 3. PRAS con sanción y sin sanción

Cuenta Pública

2009

2010

Con seguimiento concluido

1,385

1,911

1,562

1,652

1,021

7,531

0

0

87

157

327

571

Con sanción

95

54

47

21

0

217

Sin sanción

769

932

546

315

56

2,618

En seguimiento

2011

2012

2013

Total

Fuente: elaboración propia con datos del portal del sistema público de consultas de auditoría en: http://www.asfdatos.gob.mx/ fecha de consulta: 16 de marzo 2016 y del el informe semestral del estado que guarda la solventación de las observaciones y acciones promovidas a las entidades fiscalizadas 30 de septiembre de 2015.

Para las acciones promovidas de la Cuenta Pública 2010 54 PRAS resultaron con sanción y en 2011 resultaron 47, en 2012 se identifican 21 PRAS con sanción y de las acciones derivadas de la fiscalización de la CP 2013

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no se registran acciones promovidas que hayan resultado en sanciones administrativas. Lo anterior expresa que se presenta una baja incidencia en la ejecución de sanciones administrativas derivadas de los PRAS que promueve la ASF ante las instancias de control de los entes auditados, ya que del total de PRAS con seguimiento concluido que corresponden a las CP 2009 — 2013, solamente el 3% de los casos han ameritado alguna sanción administrativa. De las acciones promovidas en 2009 solamente el 6.9% de los PRAS se concluyeron emitiendo algún tipo de sanción. Las que corresponden al 2010 sólo el 2.8% se resolvieron con sanción; del 2011 el 3%; en 2012 el 1.3% de los PRAS que turnó la ASF a los órganos de control se han resuelto con sanciones administrativas. Para los PRAS de la CP 2013 no se identifican que como resultado de los procedimientos de investigación por parte de los órganos de control de los entes auditados, se hayan informado a la ASF de resolución definitiva con sanción alguna. En este sentido resulta de importancia conocer los tipos de sanciones ejecutadas por los órganos de control de los entes auditados, para las PRAS de las CP objeto de análisis.

PRAS emitidas por la ASF y que derivaron en sanción con base en el artículo 13 de la LFRASP La Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP), contempla en su artículo 13, las sanciones que por falta administrativa se interponen a los servidores públicos que incurran en responsabilidad por incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 8 de la ley. Las sanciones que se contemplan son: I.

Amonestación privada o pública;

II.

Suspensión del empleo, cargo o comisión por un período no menor de tres días ni mayor a un año;

III.

Destitución del puesto;

IV.

Sanción económica; e

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V.

Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público.

… En relación a la revisión realizada al estado de trámite de las PRAS y del informe semestral del estado que guarda la solventación de las observaciones y acciones promovidas a las entidades fiscalizadas al 30 de septiembre de 2015, se identifican los siguientes tipos de sanciones: Cuadro 4. PRAS con sanciones con base en el Art. 13 de la LFRASP

Cuenta Pública

Art. 13, Fracc. 1

Art. 13, Fracc. V, párrafo 1 y 2. Art. 13, Fracc. IV, párrafo 1 y 2.

2009 2010 2011

2012

2013

Total

Amonestación

23

4

2

0

0

29

Amonestación privada

16

7

10

2

0

35

Amonestación pública

14

15

9

1

0

39

Inhabilitación temporal

17

21

14

14

0

66

Inhabilitación 1 -10 años

8

1

0

1

0

10

Inhabilitación 10 -20 años

0

1

1

0

0

2

Sanción Admva. Disciplinaria*

10

0

0

0

0

10

5

11

3

0

26

54

47

21

0

217

Apercibimiento** 7 Total

95

Fuente: elaboración propia con datos de la ASF: Informe semestral del estado que guarda la solventación de las observaciones y acciones promovidas a las entidades fiscalizadas 30 de septiembre de 2015. *Sanción administrativa= disciplinaria y económica ** Este concepto no lo contempla la LFRASP, sin embargo en los informes de las instancias de control competentes a la ASF, lo enuncian como una sanción por falta administrativa.

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De las 217 sanciones ejecutadas por las instancias de control como resultado de las PRAS promovidas y derivadas de la CP 2009 — 2013, la de mayor recurrencia se observa en la inhabilitación temporal, seguida de la amonestación pública, privada y amonestación. En menor medida se ejecutaron sanciones por concepto de inhabilitación de 10 a 20 años e inhabilitaciones de 1 a 10 años respectivamente. El cuadro 4, nos muestra una radiografía de los tipos de sanciones ejecutadas en el periodo de análisis, sin embargo para conocer en mayor medida el impacto de las PRAS, es necesario revisar las acciones que se identifican sin sanción.

PRAS emitidas por la ASF sin sanción Con la información que proporciona el cuadro 3, podemos observar que un gran número de PRAS con seguimiento concluido están identificadas sin sanción, específicamente se refiere a 2,618 casos. Para las PRAS derivadas de la CP 2009 se clasifican 769 concluidas y sin sanción, para la CP 2010 se observan 932, en 2011 se registran 546, en 2012 se identifican 315 y para las PRAS resultantes de la revisión de la CP 2013 se identifican 56. Del total de PRAS con seguimiento concluido y derivadas de las CP de los años 2009 - 2013, se identifican que el 34.8% de los casos turnados a las instancias de control de los entes auditados se quedaron sin sanción. El porcentaje de PRAS emitidos por la ASF sin sanción en relación a los PRAS con seguimiento concluido por la entidad de fiscalización para el periodo en análisis. Al analizar las causas que dan origen a una resolución sin sanción de los PRAS por los órganos e instancias de control de los entes auditados, se observa entre las más comunes aquellas relacionadas por: 1.- falta de elementos / no se acredita responsabilidad administrativa, seguida por 2.- prescripción, 3.- no se incurre en irregularidad administrativa, 4.- no ha lugar, 5.- incompetencia por el órgano de control del ente auditado, 6.- abstención y 7.- causan estado.

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Ahondando en la revisión de los PRAS sin sanción podemos observar lo siguiente: Cuadro 5. PRAS sin sanciones (Causales)

Causales de PRAS sin sanción

2009

2010 2011

2012 2013 Total

Falta de elementos / no acredita responsabilidad

459

755

366

234

45

1859

Prescripción

108

107

48

19

5

287

No se incurre en irregularidad administrativa

130

25

76

30

6

267

No ha lugar

21

27

45

19

0

112

Incompetencia

34

10

0

7

0

51

Abstención

8

8

6

6

0

28

Causan estado

9

0

5

0

0

14

769

932

546

315

56

2618

Fuente: elaboración propia con datos de la ASF: informe semestral del estado que guarda la solventación de las observaciones y acciones promovidas a las entidades fiscalizadas 30 de septiembre de 2015.

Sin embargo, podemos observar que de acuerdo a la información obtenida de los registros que presenta el informe del estado que guarda la solventación de las observaciones y acciones promovidas a las entidades fiscalizadas, se presentan PRAS sin especificar o con seguimiento concluido sin conocer información, sobre el tipo de resoluciones por parte de las instancias y órganos de control competentes, en estos casos, si fue con sanción o sin sanción debido a algunas de las causales identificadas anteriormente (ver cuadro 6). De forma importante, se presta atención al número de PRAS, que no registran información por el órgano de control referente al estatus y/o etapa procesal de investigación, y que no han emitido resolución y que asciende a 5,152

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asuntos de las CP del periodo en análisis, mismas que deben informar a la ASF en atención al artículo 88, fracción XIII de la LFRCF.8 Cuadro 6. Estatus de los PRAS 2009 - 2013

PRAS

2009

2010 2011 2012 2013 Total

Con sanción

95

54

47

21

0

217

Sin sanción

769

932

546

315

56

2,618

40

29

17

27

2

115

481

896

1,039

1,446

1,290

5,152

1,385

1,911

1,649

1,809

1,348

8,102

Sin especificar/seguimiento concluido sin información Sin información por la instancia de control Total

Fuente: elaboración propia con datos de la ASF: informe semestral del estado que guarda la solventación de las observaciones y acciones promovidas a las entidades fiscalizadas 30 de septiembre de 2015.

Conclusiones La revisión del estado que guardan las PRAS emitidos y promovidos por la ASF a las instancias y órganos de control de los entes auditados, muestra un bajo impacto en la resolución de los asuntos mediante una sanción administrativa; y se identifican las causas principales por lo cual, no es posible ejecutar una sanción, dado que lo más recurrente es la detección de falta de elementos para acreditar una responsabilidad administrativa a los supuestos infractores.

8

La Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación en el artículo 88 refiere que:



“… Sin perjuicio de su ejercicio por el Auditor Superior de la Federación o de cualquier otro servidor público, conforme al Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación, corresponde también a los auditores especiales las facultades siguientes: …

XIII. Solventar o dar por concluidas las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas y en el caso de las promociones de responsabilidades administrativas sancionatorias, denuncias penales y de juicio político, independientemente de que determinen su conclusión conforme a las disposiciones aplicables, solicitar a las autoridades ante quienes se envió la promoción o se presentó la denuncia informen sobre la resolución definitiva que se determine o que recaiga en este tipo de asuntos; …”

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Se presenta una brecha amplia entre las PRAS sin sanción y con sanción, por cada PRAS con resolución y sanción se resuelven aproximadamente 12 PRAS sin sanción; aún se observan asuntos sin información por los órganos de control, en 2013 se observan 1,290 PRAS; en 2012 se cuenta con 1,446; para 2011 se identifican 1,039 PRAS; 2010 con 896 y en menor medida en 2009 encontramos 481 PRAS sin información sobre el tipo de resolución dictaminada. Es importante, realizar un análisis pormenorizado a través de una muestra representativa, de la integración de los expedientes de las PRAS, así como de las resoluciones dictadas por las instancias de control competentes, con la finalidad de detectar posibles debilidades en la formulación, faltas al procedimiento de seguimiento e investigación y en la resolución.

Referencias bibliográficas ASF. (2011). Normativa Institucional para La Fiscalización de la Gestión Gubernamental, ASF Proceso de Seguimiento (Vol. 1). México: ASF. ASF. (2015). Informe semestral del estado que guarda la solventación de las observaciones y acciones promovidas a las entidades fiscalizadas al 30 de septiembre de 2015. México: ASF. Obtenido de http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/Camara_Diputados/2015/300915/ contenido/Entidades/00_INF_GRAL.pdf ASF. (s.f.). Sistema público de consulta de auditorías. Recuperado el 16 de marzo de 2016, de http://www.asfdatos.gob.mx/ Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (Vols. Última reforma publicada DOF 18-06-2010). (2009). Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (Vols. Última reforma publicada DOF 18-12-2015). (2002). Ortiz Ramirez, J. A. (2016). Incidencia de la fiscalización superior en la eficacia del gobierno: una revisión internacional (Tesis de Doctorado). México: INAP. Red por la Rendición de Cuentas (2011). Conclusiones del seminario “Hacia una política de rendición de cuentas” México D.F., 22 y 23 de agosto de 2011. Schedler, A., “¿Qué es la rendición de cuentas?” IFAI, Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, Cuadernos de Transparencia no. 3, 2004.

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