Sánchez-Bernal, A., Tovar-García, E.D. & Sánchez-Martínez, A. (2003). “Evaluación del desempeño de los gobiernos municipales de Jalisco. Hacia una política regional de fortalecimiento municipal”. Revista Gestión Municipal, 1(1):50-67.

50

West, J. P. , & Berman, E. M. , & Milakovich M. E. (1993, Winter). Implementing TQM in Local Government: The Leadership Challenge. Public Productivity & Management Review, 17 (2), 178 - 180, 184 – 186. Zeithaml, V. A. , Parasuraman, A. , & Berry, L. (1993). Calidad Total En La Gestión de Servicios: Cómo lograr el equilibrio entre las percepciones y las expectativas de los consumidores. Díaz de Santos, S.A.

EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES DE JALISCO. HACIA UNA POLÍTICA REGIONAL DE FORTALECIMIENTO MUNICIPAL1

2

Antonio Sánchez Bernal 3 Edgar D. Tovar García 3 Antonia Sánchez Martínez

Para entender el desempeño de los gobiernos municipales en los últimas dos décadas y opinar sobre su comportamiento, es necesario considerar el contexto en que se desenvolvieron. Desde nuestro punto de vista dos políticas del gobierno federal instrumentadas en los ochentas y noventas del siglo XX explican las condiciones en que se han desempeñado los ayuntamientos en México. La política de descentralización que tiene su punto de arranque en la reforma constitucional del artículo 115 en 1983 y la instrumentación de una política regional sustentada en el enfoque neoclásico, han definido un gobierno municipal que por un lado recibió mayores recursos, autonomía y capacidades para gobernar, pero por otro lado no encontró apoyos externos que permitieran expandir el potencial que los ayuntamientos estaban adquiriendo. En este trabajo se desarrolla el argumento anterior y tiene como objetivo final proponer una política regional de fortalecimiento de los gobiernos municipales en Jalisco a la luz de la evaluación de su desempeño. I. EL GOBIERNO MUNICIPAL ANTE LA POLÍTICA REGIONAL Y DE DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO Para el caso de México, Tamayo (2000) sustenta que los estudiosos del desarrollo regional han subrayado que el Estado neoliberal desde los ochenta abandonó la instrumentación de una política regional sólida, sin embargo, han ignorado las razones de este supuesto abandono, debido a su incapacidad de ligar lo que dicen las teorías y las políticas que sugieren, incluso el autor menciona que este análisis se ha realizado por no especialistas. El autor afirma que en México durante los setenta y hasta antes de la crisis de 1982, se instrumentó una política regional de desconcentración industrial hacia la periferia del país, en particular hacia algunas ciudades medias y puertos, es decir, se instrumentaron polos de desarrollo en industrias básicas. La visión teórica del crecimiento polarizado respaldó esas políticas, las cuáles fueron abandonadas porque no era posible sostenerlas financieramente en la crisis de 1982. A partir de ésta crisis, hay una reorientación de la política industrial, que promueve el papel del mercado en la asignación de 1

Los autores agradecen al Programa ADMINISTRA de la Universidad de Guadalajara el apoyo para la elaboración e incorporación de los índices municipales a la Red de Información Municipal de Jalisco (RIM JALISCO), 2 Profesor Investigador del Departamento de Estudios Regionales-INESER y Coordinador del Programa de Estudios para la Descentralización (PROEDE). 3 Colaboradores del Programa de Estudios para la Descentralización (PROEDE)

51 recursos productivos, incluyendo su asignación interregional. Se establecen agresivas políticas de privatización, de regulación de mercados, y liberalización comercial y financiera, en otras palabras se asumió el modelo neoclásico bajo el supuesto de que las libres fuerzas del mercado reducirían los desequilibrios interregionales, mediante un proceso de convergencia de las tasas de crecimiento de las diferentes regiones. Tamayo sostiene que éste tipo de políticas sustentadas en el enfoque neoclásico, se instrumentaron hasta mediados de los noventa y que a partir de ahí se empiezan a instrumentar acciones dirigidas a desarrollar la competitividad de las PYMES, impulsando la formación de agrupamientos industriales y cadenas productivas en entornos regionales. Estos esquemas se basan en el enfoque de iniciativas locales de desarrollo, las cuales se sustenta en factores endógenos y en variables muy específicas como la cooperación entre agentes locales y la coordinación entre instituciones nacionales, estatales y locales. Si bien es necesario discutir más las fases de política regional que propone Tamayo, me gustaría subrayar que otros autores como García et. al (1998) y Sánchez (1998) ya habían identificado que en los años noventa en México se estaban presentando proyectos locales sustentados en la cooperación de los actores locales e impulsados por condiciones favorables que ofrecía la globalización y la descentralización, es decir, se muestran algunas evidencias de que existen rasgos de un desarrollo regional basado en factores endógenos, en el cual el gobierno municipal se presume juega un rol fundamental que lo obliga a construir capacidad para la gestión del desarrollo regional. Ahora bien los resultados de las políticas regionales instrumentadas desde los años setentas hasta los noventas del siglo XX no son halagadores, Palacios (1989) muestra como en la década de los setenta las desigualdades regionales que se expresaban en la concentración de la población en determinadas regiones continuaron. El autor encontró argumentos que muestran que la concentración económica se mantuvo en la región centro del país, con la especificidad de que el Distrito Federal redujo su concentración y lo perdido fue ganado por el Estado de México y otros estados del centro. La expresión de estas desigualdades económicas se reflejaron en que durante la década, los estados no presentaron cambios con respecto al nivel de desarrollo socioeconómico, ya que los diez estados más ricos lo siguieron siendo al igual que los diez más pobres. Para el periodo de 1980 a 1995, Hiernaux (1998) presenta un análisis donde utiliza datos de población y de empleo manufacturero y muestra que la región centro tradicionalmente predominante, perdió primacía. Identificó que la participación del Distrito Federal se redujo y que las regiones ganadoras son las tres regiones del norte (noroeste, norte y noroeste). Sin embargo, cuando analiza donde se localizan las empresas más importantes de México, encuentra que en el periodo analizado la ciudad de México cada vez atrae más a las grandes empresas, por lo cual concluye que la primacía de ésta ciudad ya no es en empleo industrial o población, sino como centro de las grandes empresas y del control financiero y político del país. Hiernaux, apunta que hay una gran desigualdad entre el norte y el sur del país reflejada en los indicadores de bienestar y además, vaticina pocas

52 posibilidades de las regiones del sur de incrustarse con éxito en el proceso de globalización. Se puede concluir que en el periodo mencionado, las políticas regionales no lograron transformar la dinámica regional en México, por lo cual se mantuvo un proceso de desigualdad regional que repercute en los recursos y posibilidades de acción de los gobiernos municipales. Las reformas a los artículos 115 y 26 constitucionales en 1983 sentaron las bases para el inicio de la política de descentralización en México. La modificación del artículo 26 se justificó para instrumentar políticas de desarrollo regional que involucraban a los tres ordenes de gobierno (Rodríguez, 1999). Constituyó una acción que establece reglas formales que obligan al municipio a incorporarse al proceso de planeación para el desarrollo regional, hay que recordar que antes de 1983 el municipio no estaba contemplado en las reglas formales para participar en los procesos de desarrollo. La modificación del artículo 115 constitucional es relevante porque constituye el inicio de un proceso de mayor autonomía municipal, con este cambio se asignaron nuevas responsabilidades y obligaciones para los gobiernos municipales de México. Este proceso de fortalecimiento de los municipios fue la columna vertebral de la política de descentralización. En suma, el artículo 115 constitucional buscaba que se desataran las capacidades de los gobiernos municipales y el artículo 26 los incorporaba a la gestión del desarrollo regional. A la par de los cambios constitucionales aprobados por el Congreso de la Unión, el poder ejecutivo instrumentó una reforma administrativa en el aparato de gobierno federal, que dió lugar a la creación de nuevas organizaciones y a la fusión de otras. Esto implicó el impulso de nuevas políticas económicas y por ende de nuevas reglas formales que regulaban la acción entre el gobierno federal y los otros dos niveles de gobierno, el estatal y el municipal. El gobierno municipal se vió inmerso en un proceso donde las reglas formales establecidas por el poder ejecutivo federal y el congreso se transformaron, e imponían la necesidad de asimilar dichas reglas para iniciar su uso, pero además se requería construir nuevas reglas formales locales y adoptar las existentes para operacionalizar las reglas macro emanadas Presidencia Municipal de Tecolotlán, Jal. del exterior. Como se señaló anteriormente, desde los ochenta en México no existe una política regional explicita, porque se adoptó el enfoque de la escuela neoclásica que considera que el mercado ajusta automáticamente los desequilibrios regionales. Esta posición más la instrumentación de la política de descentralización a partir de 1983 ubicaron a los gobiernos municipales aparentemente en una posición compleja, ya que por un lado no existía una estructura regional en la cual soportar proyectos de gran alcance e impacto económico y por otro lado se recibieron mas responsabilidades, que requerían mejorar la capacidad de gestión gubernamental sustancialmente.

53 En este contexto, los gobiernos municipales han realizado acciones para transformarse tratando de adquirir mayores capacidades y realizar de manera eficiente sus tareas. Para establecer la magnitud en que los municipios han logrado un mejor desempeño, se presentan en el siguiente apartado una metodología para estimar índices que nos permitan identificar las tendencias en un primer momento para los municipios del Estado de Jalisco. II. METODOLOGÍA PARA CONSTRUIR INDICES DE DESEMPEÑO MUNICIPAL Tanto los indicadores como los índices son números que expresan una relación en porcentaje, del cambio de una situación a otra o de un tiempo a otro de cualquier “elemento de interés”, con lo cual se mide y evalúa cuantitativamente un fenómeno. Con un índice o un indicador se conoce el movimiento global y la tendencia de los fenómenos por ellos representados, en última instancia, éstos son puntos de referencia que nos permiten conocer si el elemento de interés esta mejorando, esta estancado o decayendo. Además, con los indicadores e índices rescatamos información que ha permanecido oculta a una mirada parcial. En este trabajo el “elemento de interés” es: el gobierno municipal y su injerencia en el potencial de desarrollo de un municipio, es decir, la gestión del gobierno municipal en pro del desarrollo. Medir y evaluar la relación entre el gobierno municipal y el desarrollo municipal es sin duda una tarea importante a desarrollar por tres razones básicas; primero porque respalda la teoría del desarrollo económico local, que subraya la importancia de los gobiernos locales en el proceso de desarrollo, en segundo lugar, permite al gobierno municipal detectar las áreas donde se debe mejorar y consolidar aquellas que están generando buenos resultados, y la tercera razón es que permite a los ciudadanos tener una visión rápida y clara del desempeño de los ayuntamientos. Una medición y evaluación, a través de índices e indicadores, del gobierno municipal y su injerencia en el potencial del desarrollo municipal da pauta a la comparación cuantitativa con administraciones pasadas, del gobierno municipal consigo mismo y con otros gobiernos municipales. Aunque, a final de cuentas lo realmente importante de los indicadores e índices de la gestión gubernamental municipal del desarrollo radica en la medición de aspectos que contribuyen al mejoramiento de la administración pública y de la sociedad en general. Es sabido que desde hace varios años los gobiernos municipales han utilizado indicadores de gestión municipal para redactar los informes de gobierno, estos indicadores utilizan información interna de la administración, misma que no es fácil conseguir cuando sé es un ente externo, y algunas veces incluso interno, ya que estos datos podrían comprometer el trabajo de altos funcionarios. A la vez, los informes de gobierno siempre tratan de exponer las virtudes y de omitir los defectos, imposibilitando a los agentes externos realizar una evaluación critica del desempeño del gobierno. Algunas otras instituciones como la Asociación de Municipios de México A.C. (AMMAC)4, Instituto Nacional para el

4

http://www.ammac.org.mx/

54 Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED)5 han construido índices e indicadores de evaluación para la gestión de gobierno municipal, los cuales se especializan en ciertas áreas, que no permiten tener una idea global del desempeño gubernamental. INAFED, por ejemplo, estimó el Índice de Información de Gobiernos Locales para los municipios de Querétaro, y este índice solo nos da un visión del uso de las nuevas tecnologías en los gobiernos municipales, dejando de lado muchos otros aspectos que reflejarían la gestión gubernamental. De igual manera ocurre con los índices estimados por la AMMAC, al construirse para una sola área, alumbrado público por ejemplo, dejan de lado otros factores que permitirían tener una visión global. Solamente Jorge Ibarra Salazar, investigador del Departamento de Economía del Tecnológico de Monterrey (ITESM) ha construido un índice global de desempeño relativo sustentado por variables cuya fuente es oficial y disponible al público en general, es un estudio aplicado a los 100 municipios más poblados del país y que evalúa el desempeño económico, fiscal y de servicios, con índices para cada rubro. La investigación evaluó servicios básicos como agua, drenaje, electricidad y de salud, educación y seguridad a través de indicadores como número de escuelas u hospitales, se evaluó el desempeño fiscal con base en la autonomía tributaria y capacidad recaudatoria. El índice de finanzas públicas evaluó también aspectos financieros como recursos para inversión o endeudamiento del municipio (Ibarra et. al., 2002) Prácticamente al mismo tiempo que los investigadores del ITESM nosotros también concluíamos una investigación muy similar, que dimos a conocer en agosto de 2002 a través de nuestra página en internet.6 A diferencia del estudio de ITESM nuestra investigación abordo a los 124 municipios del estado de Jalisco, se utilizaron variables muy similares a las utilizadas en la investigación del ITESM, omitiendo algunas de ellas y utilizando otras, a la vez que se dio un manejo distinto para la construcción de los índices. Así pues, el presente trabajo también tiene como objetivo dar a conocer la metodología y los resultados de nuestra investigación, que no buscan confrontarse con otros esfuerzos sino cooperar en la búsqueda de instrumentos que permitan el mejor desempeño de los gobiernos municipales y en consecuencia del crecimiento de los niveles de vida de nuestra sociedad. Construcción de los índices Si bien es cierto que un proceso de evaluación es complejo y requiere de varias etapas, no se puede negar que una de las fundamentales es la construcción de indicadores o índices. En este sentido hemos estimado tres indicadores fundamentales para informar y evaluar, principalmente en el área económica los avances en los municipios de Jalisco: 1. Índice de Desempeño de los Gobiernos Municipales (IDEGOB) 2. Índice de Delincuencia Municipal (IDEMUN) 3. Índice de Potencial de Desarrollo Municipal (IPODE)

5 6

http://www.cedemun.gob.mx/qrocifras.htm http://ineser.cucea.udg.mx/RIMjalisco/LinSecundaria/menuindices.htm

55 a. Índice de Desempeño del Gobierno Municipal en Jalisco (IDEGOB) El Estado Mexicano esta dividido en tres órdenes de gobierno: federal, estatal y municipal, estos tienen tareas específicas a cumplir con la intención de procurar un mejor país para todos. El papel del gobierno municipal había sido fútil hasta hace unos cuantos años. No obstante, los argumentos e ideas entorno separar a la creación de un federalismo mexicano descentralizado han evidenciado la importancia del gobierno municipal, sobre todo en relación con su tarea de promotor del desarrollo económico regional. Por lo tanto, es indispensable contar con elementos que permitan mejorar la gestión pública municipal, así como de elementos que permitan evaluar su desempeño. En ese sentido se ha creado el Índice de Desempeño del Gobierno Municipal en Jalisco. El Índice de Desempeño del Gobierno Municipal en Jalisco se ha estimado mediante la ponderación y suma de cinco indicadores de desempeño de la gestión del gobierno municipal, así como de las respectivas variables que los componen (véase cuadro 1). Cuadro 1. Indicadores, variables y su relación en la estimación del IDEGOB INDICADOR

VARIABLES

RELACIÓN

1.1 Cobertura de agua 1. OFERTA DE SERVICIO PÚBLICO

1.2 Cobertura de drenaje

2. AUTONOMÍA FINANCIERA

2.1 Porcentaje de ingresos propios (IP/IT)

1.3 Cobertura de electricidad

3.1 Porcentaje de gasto administrativo (GA/GT) 3. EFICIENCIA EN GASTO

3.2 Porcentaje de ingresos propios con respecto al gasto administrativo (IP/GA) 3.3 Trabajadores en el gobierno (PT/TG)

4.1 Endeudamiento (DI/GT) 4. MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO 4.2 Presión fiscal (IP/PT)

5. CREACIÓN DE INFRAESTRUCTURA

5.1 Porcentaje de gasto en obra pública (GOP/GT)

La cobertura corresponde al porcentaje de viviendas que cuentan con el servicio. El argumento es que entre mayor sea la cobertura de estos servicios mejor es el desempeño del gobierno municipal Los estudiosos de las finanzas públicas municipales piensan que lo deseable en la cuenta pública de los gobierno municipales es un alto porcentaje de ingresos propios, lo que implica, entre otras cosas, una mayor autonomía y capacidad de gestión del proceso de desarrollo municipal. En consecuencia debe premiarse a los municipios con altos porcentajes de ingresos propios. En la literatura referente a las finanzas públicas municipales se señala que el porcentaje de gasto administrativo debe ser lo más bajo posible, ya que esto esta indicando eficiencia en el gasto. Por lo tanto, se premia a los municipios con bajos porcentajes de gasto administrativo. En el mismo sentido esta dirigida la variable del porcentaje de ingresos propios con respecto al gasto administrativo. Lo deseable es que los ingresos propios sean tan grandes, cuando menos, como el gasto administrativo. La variable trabajadores en el gobierno se calcula dividiendo la población total del municipio entre la población ocupada en actividades del gobierno. Esta razón nos proporciona el número de habitantes que atiende cada persona que labora en el gobierno. Entre mayor sea el número de habitantes atendidos por cada trabajador del gobierno mayor es la eficiencia del gobierno municipal

La variable endeudamiento se calcula dividiendo el monto de deuda que aparece en la cuenta de ingresos, entre el gasto total o egresos brutos totales. Con esta variable se busca premiar a aquellos municipios que financien parte de sus gastos con deuda, como resultado de su habilidad para obtener recursos con base en créditos respaldados por el patrimonio municipal. La variable presión fiscal se calcula dividiendo el monto de ingresos propios entre la población total. Esta razón nos proporciona el monto que cada habitante aporta a los ingresos propios del municipio. Dado que los estudios acerca de las finanzas públicas municipales señalan la necesidad de incrementar los ingresos municipales mediante una mejor gestión de los rubros que componen a los ingresos propios, se va a premiar a aquellos municipios cuya presión fiscal sea más alta El gasto en obra pública y fomento es el que mayor visto bueno recibe de la ciudadanía, puesto que refleja una asignación pertinente de los recursos, a la vez que crea las condiciones necesarias para un mejor desempeño de las actividades económicas. Por tanto, se premia a los municipios que tengan altos porcentajes de gasto en obra pública y fomento.

Nota: En el calculo de los indicadores y las variables se utilizan las siguientes abreviaciones: IP = Ingresos Propios. IT = Ingresos Totales. GT = Egresos Totales. GA = Gastos Administrativos. PT = Población Total. TG = Personal ocupado en actividades del gobierno. DI = Deuda en la cuenta de ingresos. GOP = Gasto en Obra Pública y Fomento.

56

Criterios de Estimación Un criterio importante para definir estos indicadores fue la disponibilidad de la información requerida para realizar su estimación. Es posible estimar otros indicadores mucho más complejos, sin embargo, la disponibilidad de información dificulta su estimación. El Índice de Desempeño del Gobierno Municipal en Jalisco tiene como valor posible máximo 100 y esta compuesto por la suma de los valores de los indicadores, a su vez cada indicador obtiene un valor como resultado de la suma del puntaje de las variables que los componen. Los valores o puntajes que otorgan los indicadores y la variables al calculo del Índice de Desempeño del Gobierno Municipal en Jalisco han sido estimados mediante el método Delphi.7 En el cuadro 2 se muestra el resultado obtenido en la estimación de los puntajes correspondientes a cada indicador y sus respectivas variables. Cuadro 2. IDEGOB Resultados del concenso de expertos INDICADOR

Puntaje

VARIABLES 1.1 Cobertura de agua

1. OFERTA DE SERVICIO PÚBLICO

20

1.2 Cobertura de drenaje 1.3 Cobertura de electricidad

2. AUTONOMÍA FINANCIERA

20

2.1 Porcentaje de ingresos propios (IP/IT)

3.1 Porcentaje de gasto administrativo (GA/GT)

3. EFICIENCIA EN GASTO

20

3.2 Porcentaje de ingresos propios con respecto al gasto administrativo (IP/GA)

3.3 Trabajadores en el gobierno (PT/TG) 4. MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO

15

4.1 Endeudamiento (DI/GT)

ESCALA 100% =10 0.0% = 0 100% = 5 0.0% = 0 100% = 5 0.0% = 0 0 - 25 = 5 26 - 50 = 10 51 - 75 = 15 76 - 100 = 20 0 - 25 = 8 26 - 50 = 6 51 - 75 = 4 76 - 100 = 2 0 - 25 = 2 26 - 50= 4 51 - 75= 6 76 y más = 8 201 y más = 4 151 – 200 = 3 101 – 150 = 2 Menos de 100= 1 0 - 10 = 2 10 - 20 = 4 20 y más = 6.5

Puntaje 10 5 5 20

8

8

4

6.5

7 Expertos consultados: Mtro. Antonio Sánchez Bernal Departamento de Estudios Regionales de la Universidad de Guadalajara (INESER), Lic. Edgar Demetrio Tovar García (INESER), Dr. Basilio Verduzco (INESER), Alejandro Macias (Centro Universitario del Sur de la U de G), Macedonio León Rodríguez Avalos (Departamento de Ciencias Sociales y Jurídicas de la U de G), María Luisa García Batíz (INESER), Eugenia Casas (CIDE) y Claudia Sánchez Bernal (OCYD, S.C.).

57

4.2 Presión fiscal (IP/PT)

5. CREACIÓN DE INFRAESTRUCTURA

25

TOTAL

100

IP = Ingresos Propios. IT = Ingresos Totales. GT = Egresos Totales. GA = Gastos Administrativos.

5.1 Porcentaje de gasto en obra pública (GOP/GT)

0 - 100 = 1 100 - 200 = 2 200 - 300 = 3 300 - 400 = 4 400 - 500 = 5 500 - 600= 6 700 y más = 8.5 0 - 25 = 7 26 - 50= 13 51 - 75= 19 76 - 100= 25

TOTAL

8.5

25 100

PT = Población Total. TG = Personal ocupado en actividades del gobierno. DI = Deuda en la cuenta de ingresos. GOP = Gasto en Obra Pública y Fomento.

Fuente: Elaboración propia.

Cada municipio obtendrá puntos para su índice en base a la escala que se presenta en el cuadro 2. Por ejemplo, para un municipio X su porcentaje de gasto administrativo es de 28 por ciento, entonces se encuentra en el intervalo de 26 a 50, y por tanto, obtiene 6 puntos. Su porcentaje de ingresos propios con respecto al gasto administrativo es de 15 por ciento, entonces se encuentra en el intervalo de 0 a 25, y por tanto, obtiene 2 puntos. El número de trabajadores en el gobierno, medio por la razón entre población total y trabajadores en el gobierno (PT/TG), es de 250, colocándolo en el intervalo de 201 y más, le otorga 4 puntos. Así pues, el indicador de eficiencia en gasto otorga al índice de desempeño de este municipio un total de 12 puntos. De la misma manera se realiza el calculo para el resto de los indicadores. Obsérvese que el mayor puntaje posible a obtener es 100, para un desempeño excelso. Lectura del Índice de Desempeño del Gobierno Municipal Como se mencionó anteriormente, el Índice de Desempeño del Gobierno Municipal en Jalisco puede alcanzar una cifra máxima de 100 puntos, lo que implica un desempeño eficiente máximo conforme a los indicadores, variables utilizadas y la metodología empleada. Por lo tanto, el desempeño de un municipio será mejor conforme más se acerque su índice a 100 y viceversa. El índice obtenido por cada municipio es comparable, sin embargo, se debe tener en consideración que las variables utilizadas para su cálculo no encierran la totalidad de los aspectos necesarios para evaluar el desempeño del gobierno municipal. Así pues, con la finalidad de realizar comparaciones con mayor validez e identificar tendencias se crearon 4 grupos para clasificar el desempeño del gobierno municipal (véase cuadro 3). Grupo A B C

Cuadro 3. IDEGOB en puntos “g” Desempeño Criterio Por encima de la media mas una gggg desviación estándar Entre la media y la media mas una ggg desviación estándar gg Entre la media y la media menos una

58

D

g

desviación estándar Por debajo de la media menos una desviación estándar

Los límites de los grupos se calcularon con base en la estadística descriptiva, utilizando la media y la desviación estándar Fuente: Elaboración propia.

El desempeño de los gobiernos municipales se calificará con la letra “g”. Se calificará con desempeño “gggg” a aquellos municipios destacados por su amplia cobertura de servicios públicos y eficiente manejo de sus recursos, tanto en la asignación del gasto como en su recaudación. Se calificará con “ggg” a aquellos municipios con una gestión aceptable de los recursos, que sin embargo, aún presentan deficiencias en algunos sectores de sus finanzas públicas. La calificación “gg” se otorga aquellos municipios que necesitan trabajar mas entorno a la prestación de servicios públicos, así como en las estrategias de asignación del gasto público municipal y la recaudación. Finalmente recibirán la calificación “g” aquellos municipios con serias deficiencias en la prestación de servicios públicos, así como en la asignación del gasto y la recaudación. Es conveniente señalar que el Índice de Desempeño del Gobierno Municipal Jalisco puede ser estimado anualmente, conforme a la nueva información que arrojan las cuentas públicas. b. Índice de Delincuencia Municipal de Jalisco (IDEMUN) La seguridad pública es un servicio fundamental que afecta directa o indirectamente a otros aspectos necesarios para el desarrollo municipal. Por lo tanto, es indispensable contar con elementos que permitan evaluar y medir la seguridad pública prevaleciente en un municipio. En ese sentido se ha creado el Índice de Delincuencia Municipal de Jalisco. El Índice de Delincuencia Municipal de Jalisco se estimó calculando la media del total de delincuentes sentenciados del fuero común y federal para los años de 1996 a 1999, y posteriormente dividiendo esta media por la cifra del año inicial, lo que permite tener una percepción del comportamiento a través del tiempo. El resultado de la operación anterior puede ser mayor, menor o igual a 1. Si es mayor a 1 indica que la delincuencia en ese municipio se ha incrementado en el periodo de tiempo señalado, si es menor a 1 indica que la delincuencia ha disminuido, y si es igual a 1 indica que se ha mantenido constante. Obsérvese que no estamos diciendo cual municipio es mas inseguro que otro, sino cual ha tenido un mejor comportamiento en atención a este problema durante los años de 1996 a 1999 (véase cuadro 4). La información referente al total de delincuentes sentenciados del fuero común y federal según ocurrencia del delito para los años de 1996 a 1999 fue tomado del Sistema Municipal de Base de Datos SIMBAD-INEGI. Cuadro 4. Índice de Delincuencia Municipal de Jalisco (IDEGOB)

59 VARIABLES

CALCULO

INTERPRETACIÓN

Delincuentes sentenciados Dividiendo la media de Si es mayor a 1 indica que la delincuencia en ese municipio se ha del fuero común y federal. delincuentes sentenciados por incrementado en el periodo de tiempo señalado, si es menor a 1 indica que la cifra del año inicial. la delincuencia ha disminuido, y si es igual a 1 indica que se ha mantenido 1996 a 1999. constante.

Fuente: Elaboración propia.

60 c. Índice de Potencial de Desarrollo Municipal en Jalisco (IPODE) En nuestro país encontramos municipios que por historia y esfuerzo se han convertido en grandes centros económicos, y con ello han logrado dotar a su pueblo de mejores condiciones de vida. No obstante, el tiempo sigue su curso y es necesario contar con elementos que permitan medir la capacidad de un municipio para continuar en la senda del desarrollo, identificar aquellos que se alejan, así como aquellos que se acercan. Con tal intención se ha creado el Índice de Potencial de Desarrollo Municipal en Jalisco. El Índice de Potencial de Desarrollo Municipal en Jalisco (IPODE) es una buena guía para los interesados en la búsqueda de un Municipio donde establecer su negocio o familia, ya que para su construcción se han considerado 3 aspectos fundamentales: 1) la seguridad que existe en el municipio, ya que esta refleja que hay condiciones para que las inversiones se realicen con menor riesgo y además implica que los habitantes de éste municipio pueden desempeñar múltiples actividades (trabajar, divertirse, etc.) en el mejor ambiente; 2) el funcionamiento del gobierno municipal, porque la tarea de los ayuntamientos actualmente es importante, su accionar se refleja en una mejor o peor regulación de la actividad económica y social del municipio; 3) Las condiciones de vida de los habitantes porque refleja el potencial del capital humano de un municipio. Bajo estas consideraciones el Índice de Potencial de Desarrollo Municipal en Jalisco se estimó sumando los 2 índices anteriormente señalados y el Índice de Marginación que estima el Consejo Nacional de Población (CONAPO)8. IPODE = -IDEMUN + IDEGOB + -1* IM Obsérvese que IDEMUN tiene un signo negativo pues entre mayor sea la cifra de este índice se esta implicando un incremento de la delincuencia, es decir, tiene una relación inversa con respecto al IPODE. Por otro lado, con fines de obtener una mejor presentación, se modificó el Índice de Desempeño del Gobierno Municipal en Jalisco, dividiéndolos entre 100 para obtener un número pequeño de envergadura similar a la de los otros dos índices. En cuanto al Índice de Marginación (IM) se realizó una transformación al multiplicar por -1 el IM para convertirlo en un Índice de Bienestar. Lectura del Índice de Potencial de Desarrollo Municipal en Jalisco Por la manera en que se estimó el IPODE sabemos que obtenemos una relación positiva que implica que entre mayor sea la cifra obtenida mayor es el Potencial de Desarrollo del Municipio. Por la naturaleza de los índices sumados el IPODE es una cifra que se encuentra aproximadamente entre -1 y 1. El índice obtenido por cada municipio es comparable, sin embargo, se debe tener en consideración que las variables utilizadas para su cálculo no encierran la totalidad de los aspectos necesarios para evaluar el potencial de desarrollo de un municipio. Así pues, con la finalidad de realizar comparaciones con mayor validez e identificar tendencias se crearon 4 grupos para clasificar el desempeño del gobierno municipal (véase cuadro 5) 8

http://www.conapo.gob.mx

61

Cuadro 5. IPODE en puntos “p” Grupo A B C

Desempeño PP. PPP PP

D

P

Criterio Por encima de la media mas una desviación estándar Entre la media y la media mas una desviación estándar Entre la media y la media menos una desviación estándar Por debajo de la media menos una desviación estándar

Los límites de los grupos se calcularon con base en la estadística descriptiva, utilizando la media y la desviación estándar

Fuente: Elaboración propia.

El potencial de desarrollo municipal se calificará con la letra “p”. Se calificará con potencial “pppp” a aquellos municipios destacados por su amplia cobertura de servicios públicos y eficiente manejo de sus recursos, tanto en la asignación del gasto como en su recaudación. A la vez que han mantenido una buena tendencia en la disminución de la delincuencia y un buen nivel de vida para la población. Se calificará con “ppp” a aquellos municipios con una gestión aceptable de los recursos, que sin embargo aun presentan deficiencias en algunos sectores de sus finanzas públicas. Con un nivel de delincuencia estable, y un nivel de vida aceptable. La calificación “pp” se otorga aquellos municipios que necesitan trabajar mas entorno a la prestación de servicios públicos, así como en las estrategias de asignación del gasto público municipal y la recaudación. Que además presentan algunas dificultades con el nivel de delincuencia y con el nivel de vida de su población. Finalmente recibirán la calificación “p” aquellos municipios con serias deficiencias en la prestación de servicios públicos, así como en la asignación del gasto y la recaudación. Y con tendencias negativas del nivel de delincuencia y de bienestar de la población. Es conveniente señalar que el Índice de Potencial de Desarrollo Municipal en Jalisco puede ser estimado anualmente, conforme a la actualización de los otros índices utilizados para su estimación. A continuación se presentarán los principales resultados de la estimación de los tres índices. III. PRESENTACIÓN DE RESULTADOS9 En este apartado se presentan los principales resultados de cada uno de los tres indicadores, en la parte final, además, se realizan algunas recomendaciones para la política regional estatal. Los municipios que presentan el menor índice de delincuencia del estado de Jalisco son: Ejutla (0.25), Cuautla (0.38) y San Diego de Alejandría (0.40), en este rubro se ubican también los cuatro municipios de la ZMG. Los municipios que han mantenido constante su indicador de delincuencia son: Cabo Corrientes, La Huerta y San Juan de los Lagos y en donde el indicador ha aumentado significativamente es en: Amatitán, Teuchitllán y Unión de San Antonio (véase cuadro 6)

9

Para ver los resultados completos véase www.ineser.cucea.udg.mx/rimjalisco

62

Cuadro 6. Resultados de IDEMUN de los municipios que presentaron mejoraría y deterioro en su índice Municipio

Índice de Delincuencia Mejoró

Ejutla

0.25

Cuautla

0.38

Mejoró

San Diego de Alejandría

0.40

Mejoró

Tonalá

0.64

Mejoró

Guadalajara

0.73

Mejoró

Tlaquepaque

0.91

Mejoró

Zapopan

0.99

Mejoró

Cabo Corrientes

1.00

Sigue igual

Huerta, La

1.00

Sigue igual

San Juan de los Lagos

1.00

Sigue igual

Amatitán

3.50

Empeoró

Teuchitlán

4.00

Empeoró

6.25

Empeoró

Unión de San Antonio Fuente: Elaboración propia.

Con respecto a los gobiernos los cuales el cuadro 7 contiene a los municipios jaliscienses que mejor desempeño han mostrado, así como aquellos que peor se han desempeñado. Con desempeño Excelente “gggg” se encuentran municipios como Tlajomulco de Zúñiga, Puerto Vallarta y Autlán de Navarro que destacan por tener buena cobertura de servicios públicos y eficiente manejo de sus recursos, tanto en la asignación del gasto como en su recaudación. Con una gestión aceptable de los recursos, pero que presentan deficiencias en algunos sectores de sus finanzas públicas se encuentran los municipios con desempeño bueno “ggg”, como Valle de Juárez, Jalostotilán y Zapotiltic. Los municipios con desempeño regular “gg” se ubican Teuchitlán, Sayula y Ayotlán que necesitan trabajar mas entorno a la prestación de servicios públicos, así como en las estrategias de asignación del gasto público municipal y la recaudación. Finalmente con desempeño malo “g”, aquellos municipios con serias deficiencias en la prestación de servicios públicos, así como en la asignación del gasto y la recaudación, Poncitlán, Hostotipaquillo, Zapotitlán de Vadillo. De los municipios de la ZMG, Zapopan se coloca en los municipio con un excelente desempeño (gggg), mientras que Guadalajara, Tlaquepaque y Tonalá se ubican con un buen desempeño.

63

Cuadro 7. Resultado más significativos de IDEGOB Municipio Desempeño 2000 Índice 2000 Tlajomulco de Zúñiga 70.29 Gggg Puerto Vallarta 62.95 Gggg Autlán de Navarro 62.62 Gggg Valle de Juárez 53.35 Ggg Jalostotitlán a/ 52.91 Ggg Zapotiltic 52.85 Ggg Teuchitlán 47.06 Gg Sayula 47.00 Gg Ayotlán 46.89 Gg Poncitlán a/ 40.67 G Hostotipaquillo a/ 40.66 G Zapotitlán de Vadillo 40.57 G Zapopan 58.82 Gggg Guadalajara 51.61 Ggg Tlaquepaque 50.02 Ggg Tonalá 48.16 Ggg Fuente: Elaboración propia.

El cuadro 8 contiene a los municipios jaliscienses que tienen un alto potencial de desarrollo como Guadalajara, Zapopan, Puerto Vallarta, incluyendo Tlaquepaque y Tonalá municipios de la ZMG. Con un potencial de desarrollo regular (ppp) se encuentran Ixtlahuacan de los membrillos, Zapotiltic y Tala. Los municipios con potencial de desarrollo bajo (pp) se ubican Cañadas de Obregón, Colotlán y Ayotlán y con muy bajo (p) potencial de desarrollo San Martín de Bolaños, Villa Purificación y Atemajac de Brizuela. Cuadro 8. Resultado más significativos de IPODE

Municipio Guadalajara Zapopan Puerto Vallarta Ixtlahuacán de los Membrillos a/ Zapotiltic Tala a/ Cañadas de Obregón Colotlán a/ Ayotlán San Martín de Bolaños a/ Villa Purificación a/ Atemajac de Brizuela a/ Guadalajara Zapopan Tlaquepaque Tonalá Fuente: Elaboración propia.

Índice de Potencial de Desarrollo 1.02 0.95 0.89 0.62 0.61 0.61 0.25 0.25 0.25 - 0.11 - 0.11 - 0.12 1.02 0.95 0.75 0.73

Potencial de Desarrollo pp pp pp ppp ppp ppp pp pp pp p p p pp pp pppp pp

64 Perspectiva Regional10 Para obtener una visión regional de los indicadores, cada municipio se agregó a la región que pertenece y se estimó el porcentaje de municipios que caen en cada rango del índice correspondiente y se comparó con la tendencia estatal. En el caso de índice de delincuencia que aparece en el cuadro 4, si tomamos como punto de referencia el porcentaje de municipios que empeoraron su nivel de delincuencia con respecto a la tendencia estatal, obtenemos que las regiones 6 (región sur), 7 (Sierra de Amula), 8 (Costa sur), 10 (Sierra occidental), 11 (Valles ) y 12 (Centro) requieren un tratamiento especial para combatir la delincuencia, es decir, el índice nos permite identificar cuales regiones requieren atención especial. Cuadro 9. INDEMUN de Jalisco por regiones (1996- 1999) en Porcentajes Estatal R1 Mejoró Sigue igual Empeoró Total Municipios

50 6 44

R2

60

50 73 12.5 40 37.5 27

124 10

69 80 8 23 20

25 13 63

36 9 55

33 17 50

33 33 33

13

43

R12 Centro Conurbada 50 100

88

57

50

13

16

11

6

3

8

14

10

R3 R4 R5 R6 R7 R 8 R9 R10 R11 R12

8 11

10

4

Fuente: Elaboración propia.

En lo que se refiere al índice de desempeño del gobierno municipal para Jalisco, se observa que del año 1990 al 2000 no hay cambios importantes en la tendencia estatal, ya que en 1990 el 44 por ciento de los municipios se ubicaban entre un desempeño bueno y excelente y para el año 2000 el 43 por ciento. Se puede interpretar de manera general que la descentralización aun habiendo fortalecido a los gobiernos municipales, no ha modificado las tendencias municipales a escala estatal, ya que los gobiernos municipales que aparecen en los altos rangos la mayoría siguen siendo los mismos. Observando el desempeño de los gobiernos municipales por región podemos enunciar que en 1990 las región R1 (norte), R5 (sureste), R6 ( Sur), R7 (Sierra de Amula) y R8 (Costa sur) presentaba un porcentaje más alto que el estatal de gobiernos municipales con desempeño de regular a malo (véase cuadro 10) Cuadro 10. IDEGOB de Jalisco por regiones en Porcentajes (1990) 1990 Excelente (gggg) Bueno (ggg) Reglar (gg( Malo (g) Total Municipios

Estatal R1 R2 R3 R4 R5 R6 R7 R 8 R9 R10 R11 R12 22 32 50 20 124

0 10 50 40 10

25 25 25 25 8

55 15 10 27 38 0 18 23 70 23 20 11 13 10

0 13 69 19 16

9 0 33 27 33 45 50 33 18 17 33 11 6 3

13 38 50

29 36 36

8

14

30 30 20 20 10

R12 Centro Conurbada 25 75

4

Fuente: Elaboración propia.

10

Las regiones que se manejan aquí son resultados de la Regionalización de COPLADE Jalisco, R1 (Región Norte), R2 (Región Altos Norte), R3 (Región Altos Sur), R4 (Región Ciénega), R5 (Región Sureste), R6 (Región Sur), R7 (Región Sierra de Amula), R8 (Región Costa Sur), R9 (Costa Norte), R10 (Región Sierra Occidental) R11 (Región Valles), R12 (Región Centro), R12 (Región Centro Conubada).

65 Para el año 2000 las regiones que se ubican por arriba de la tendencia estatal con rangos de regular a malos son las regiones R1 (norte), R5 (sureste), R6 (sur), R8 (costa sur) y la R12 (Centro). Es importante apuntar que los resultados del año 2000 reflejan que en las regiones, R7 (sierra de amula) y la R11 (valles) es necesario poner atención ya que alrededor de la mitad de sus gobiernos presentan un desempeño regular. IDEGOB por regiones en Porcentajes 2000

100% 80%

g gg

60%

ggg

40%

gggg

20%

R 12 on ur ba da

R 12

C en tro

C

R 11

R 10

R 9

8 R

R 7

R 6

R 5

R 4

R 3

R 2

R 1

Es ta ta l

0%

Fuente: Elaboración propia.

Una región que mantiene su tendencia de estancamiento es la R10 (sierra occidental). Finalmente la R11 (valles) muestra una tendencia de sus gobiernos a la baja al igual que la R12 (centro) Cuadro 11. IDEGOB de Jalisco por regiones en Porcentajes (2000) 2000 Excelente (gggg) Bueno (ggg) Reglar (gg( Malo (g) Total Municipios

Estatal R1 R2 R3 R4 R5 R6 R7 R 8 R9 R10 R11 R12 15 28 44 13 124

13 18 8 20 63 36 46 40 25 45 31 40 15 10 8 11 13

20 50 30 10

19 13 63 6 16

27 17 33 13 18 17 25 55 33 63 33 67 11 6 3 8

14 29 50 7 14

20 20 50 10 10

R12 Centro Conurbada 25 75

4

Fuente: Elaboración propia.

Con respecto al índice de potencial de desarrollo las regiones R1 (norte), R6 (sur) y la R10 (sierra occidental) tienen un porcentaje de municipios con rango bajo y muy bajo mayor que la tendencia estatal, por lo cual se requiere una atención especial para que se instrumente una política de crecimiento económico en estas regiones (Véase cuadro 12).

66

Cuadro 12. IPODE de Jalisco por regiones en Porcentajes (2000) 2000

Estatal R1

R2

R3

R4

R5 R6

15 54 31 13

Alto (pppp)

12

Regular (ppp)

44

Bajo (pp)

27

Muy bajo (p)

17

18 10 62.5 46 40 12.5 36 50 25.0

Total Municipios

124

10

8

11

R8

R10

R11

R12

6 60 38 20 44 20 12

7 64 22 7

30 40 10 20

100

55 27 18

17 33.3 50 25 33.3 50 33 33.3 25

10 16

11

14

10

4

6

R9

R12 Centro Conurbada

R7

3

8

Fuente: Elaboración propia.

Agrupando las regiones que mostraron los peores niveles en cada uno de los índices podemos concluir que la R6(sur) debería ser una región prioritaria, para desarrollar una política de promoción económica, de fortalecimiento de sus gobiernos y de seguridad pública que permita que esta región no presente un estancamiento irreversible en el mediano plazo (Véase cuadro 13).

Cuadro 13. Regiones que presentan bajos comportamientos Región R1 R2 R3 R4 R5 R6 R7 R8 R9 R10 R11 R12

IDEMUN

X X X X X X

IDEGOB

IPODE

X

X

X X

X

X X X

R12 Centro conurbada Fuente: Elaboración propia.

También las regiones R1 (norte), R8 (Costa sur), R10 (Sierra occidental) y R12 (centro) tendrían que someterse a un programa regional, ya que de no hacerlo son regiones que pueden presentar en un futuro pocas posibilidades de crecimiento económico. Conclusiones Las políticas de descentralización y regionales instrumentadas por el gobierno federal en las dos pasadas décadas, ubicaron a los municipios en un complejo proceso de cambio donde los gobiernos municipales jugaban un papel primordial como transmisores de las modificaciones y a su vez como propulsores de nuevas

67 tareas que inciden más en el desarrollo del municipio. Conocer la magnitud de los cambios y sus tendencias es complejo y requiere de distintas visiones, en este trabajo se presentó una metodología para estimar la delincuencia, el desempeño de los gobiernos municipales y el potencial de desarrollo con el objetivo de observar si hay cambios en los municipios de Jalisco ante las políticas regionales y de descentralización del gobierno federal. Mostramos que el uso de este tipo de índices es útil para establecer un diagnóstico para cada municipio y por región, además aclaramos que no teníamos interés en establecer diferencias entre un municipio y otro para generar competencia, sino más bien identificar tendencias de cambio en los municipios. Los resultados de los índices apuntan a que no se han presentado cambios sustanciales en la conformación de los municipios en Jalisco, ya que en general las regiones con comportamiento precario siguen siendo las mismas, al igual que los municipios. Es decir, los municipios con mejores resultados en los índices son los que tradicionalmente presentaban una importante dinámica antes de las políticas de los ochenta y noventa del siglo XX, por lo cual concluimos que desde el municipio los cambios ocurridos en la escala macro no modificaron sustancialmente el panorama de los municipios en Jalisco. Esto no implica que no existan avances al interior de los gobiernos y de los municipios, sino que estos quizás estén enquistados ante la falta de una política regional que potencie los recursos endógenos forjados por la política de descentralización. Bibliografía Cáceres, Teresa, Lucy Winchester y Alfredo Rodríguez (1997) Indicadores de gestión; SUR Centro de Estudios Sociales y Educación. García Bátiz, María Luisa, Sergio M. González Rodríguez, Antonio Sánchez B. y Basilio Verduzco Chávez (1998) Descentralización y iniciativas locales de desarrollo. Guadalajara: Universidad de Guadalajara-UCLA Program on México-Juan Pablos Editor Hiernaux Nicolás, Daniel (1998) Reestructuración económica y cambios territoriales en México. Un balance 1982-1995, en Carlos A. de Mattos, Daniel Hiernaux Nicolás y Darío Restrepo Botero (comps.) Globalización y territorio. Impactos y perspectivas, Chile: Pontifica Universidad Católica de Chile Instituto de Estudios Urbanos y Fondo de Cultura Económica. Indicadores de gestión en los servicios públicos (1996), www.modernizacion.cl/cedoc/guias/indiceindikdor.html Indicadores de Gestión Municipal; en topcities.com/personal/hering/ indicadores_de_gestion_municipal.htm Ibarra Salazar, Jorge, Alfredo Sandoval Musi, Lida Sotres Cervantes y Rodrigo Pérez Alanís. Desempeño del Gobierno en los Municipios Mexicanos. División de Administración y Finanzas, Departamento de Economía, Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. Junio de 2002 Modelo de buen gobierno municipal, los servicios y obras públicas en los municipios en www.senado.gob.mx/comisiones/municipal Mostajo (1999), Productividad del sector público, evaluación de la gestión del gasto público e indicadores de desempeño en Guatemala, en www.economia.ufm.edu.gt/publicaciones/PactoFiscal. Palacios, Juan José (1989) La Política Regional en México, 1970-1982. Contradicciones de un Intento de Redistribución. Guadalajara: Universidad de Guadalajara. Rodríguez, Victoria E. (1999) La descentralización en México. De la reforma municipal a Solidaridad y el nuevo federalismo. México: Fondo de Cultura Económica Red de Información Municipal de Jalisco (RIM-Jalisco) en www.ineser.cucea.udg.mx/rimjalisco. Sánchez Bernal, Antonio (1998) Relevancia de los estudios en desarrollo económico local. El caso de los municipios mexicanos. En Revista Interamericana de Planificación, Ecuador: SIAP, Vol. XXX, Núms. 117 y 118, Enero-Junio. Tamayo Flores, Rafael (2000) Las políticas de desarrollo industrial regional y sus nexos teóricos: desconcentración, Laissez Faire e iniciativas locales en México, Documento de trabajo, núm. 91, México: Centro de Investigación y Docencia Económicas.