RiesgoSocial y Conflictos_Sector Construcción.pdf

Riesgo social en el sector construcción Por Vania Melgar Luyo Introducción A fines del año 2015, el sector construcción registró una fuerte caída en el Producto Bruto Interno (PBI), como se puede observar en el Gráfico N° 1. Si bien, a lo largo de 2016, el sector mantuvo una tendencia orientada hacia la recuperación; hasta el mes de octubre, no logró equiparar la producción generada el mismo mes, el año anterior. De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), “en octubre de 2016, el sector construcción registró una contracción de 16,51% debido a la baja registrada tanto en el consumo interno de cemento (-11,17%) como en el avance físico de obras (-32,02%)” (INEI, 2016: 6) Gráfico N° 1: PBI Sector Construcción (Oct. 15 - Oct. 16) 300

Millones de soles

250 200 150 100 50

Oct15 Nov15 Dic15 Ene16 Feb16 Mar16 Abr16 May16 Jun16 Jul16 Ago16 Sep16 Oct16

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Elaboración propia Fuente: BCR, 2016

Para asegurar un crecimiento sostenido del sector, se requiere generar condiciones políticas, económicas y sociales necesarias para la viabilidad de los proyectos y obras de infraestructura. En este escenario, resulta útil el poder identificar los riesgos, de distinta naturaleza, que estos proyectos podrían enfrentar, con la finalidad de

reducir la posibilidad de ocurrencia y, sobre todo, sus consecuencias negativas.

Factores de riesgo social en el sector construcción Kaplan & Garrick (1981) afirman que una situación puede convertirse en un “riesgo” en la medida que cumpla con dos condiciones: 1) probabilidad de ocurrencia y 2) generación de daño o perjuicio, como consecuencia. Considerando esta afirmación, cualquier situación podría convertirse, eventualmente, en un riesgo, dependiendo de quién esté realizando el análisis, su percepción y el grado de información que maneje al respecto. Asimismo, los autores señalan que el análisis del riesgo podría llevarse a cabo respondiendo a las siguientes tres preguntas: 1) ¿Qué podría pasar? 2) ¿Cuál es la posibilidad de que ello suceda? Y 3) Si ello sucede ¿Cuáles serían las consecuencias? (Kaplan & Garrick, 1981: 13) Siguiendo esta propuesta, quizás el mayor riesgo que podrían enfrentar las empresas del sector construcción, en el ámbito social, sería la oposición o rechazo de cierto sector de la población a la ejecución de la obra y/o proyecto. Entonces, además de los riesgos económicos y contractuales a los que se someten las empresas, están los riesgos sociales, los cuales se resumen en la posible ocurrencia de un conflicto social, que tenga como consecuencia el desborde de la crisis expresada en paralización de obras a través de actos violentos, toma de caminos y carreteras, destrucción de propiedad pública y privada, etc. Respecto a los factores de riesgo, que determinan el grado de probabilidad de que se desarrolle un conflicto social en 1

torno a un proyecto u obra de construcción, se identifican los siguientes: 



Afectación al ambiente y los recursos naturales: Dependiendo de sus características, la ejecución de una obra de construcción podría generar impactos negativos en el ambiente, como la contaminación del aire, fuentes de agua, entre otros. Es importante mencionar que estos impactos podrían no ser generados durante el proceso de construcción en sí mismos, pero sí atribuidos al desarrollo del proyecto involucrado. En estos casos, el sector construcción podría asumir los impactos negativos de la oposición de la población ante el desarrollo de otras actividades, como por ejemplo, la minería, el funcionamiento de una hidroeléctrica, el transporte de gas, etc. Lo mismo sucede con el impacto que se puede generar en la disponibilidad, patrones de uso y acceso a recursos naturales como el agua, bosques, pastizales, etc., muchos de los cuales son fuente principal para el desarrollo de actividades económicas y de subsistencia a nivel local. Impacto en las condiciones de vida de la población y otras dinámicas locales: La ejecución de un proyecto u obra de construcción puede tener distintos impactos en las condiciones de vida de las poblaciones que se encuentra en las zonas adyacentes. Estos pueden ir desde la afectación a las viviendas (rajaduras en casas), generación de ruidos molestos, vibración del suelo, etc. – durante el período de construcción- ; hasta la transformación de dinámicas sociales y culturales, una vez culminada la obra –por ejemplo, el incremento de accidentes debido al aumento de tráfico generado por la construcción

de una carretera-. Entre estos casos, los más complejos se registran en comunidades que evidencian tener un estilo de vida distinto al de las zonas urbanas, por lo que algunas obras de infraestructura podrían llegar a perturbar sus propias prácticas y dinámicas culturales de manera irremediable; razones para oponerse a la ejecución de este tipo de proyectos. 

Exclusión de la población de los procesos de toma de decisión en torno al proyecto: En muchas ocasiones, el primer contacto que tiene la población con información sobre el proyecto, sus características y condiciones es cuando este ya se está por iniciar. En estos casos, puede suceder que la población tenga dudas sobre el proceso de construcción, no se encuentre de acuerdo con algunos aspectos o tenga algunas observaciones sobre el mismo (considerando los posibles impactos señalados anteriormente); las cuales difícilmente serán recogidas en una etapa avanzada de ejecución del proyecto. El hecho de no ser considerados como parte de la toma de decisiones en torno a los cambios que se podrían generar en los territorios que habitan podría ser fuente de descontento traducido en un rechazo hacia el proyecto. Este factor de riesgo se encuentra, por ejemplo, en los casos en los que pueblos indígenas reclaman no haber sido consultados (aplicación de la Consulta Previa) sobre la ejecución de determinado proyecto.



Exclusión de la población de los beneficios que genera la ejecución de la obra y/o proyecto de construcción: La ejecución de un proyecto u obra de construcción puede generar diversas expectativas sobre la obtención de 2

beneficios, en los pobladores. En la mayoría de casos, estas expectativas giran en torno al acceso apuestos de trabajo por lo que, se espera, que éstos sean cubiertos con mano de obra local. Lamentablemente, en muchas ocasiones, los puestos de trabajo disponibles no son suficientes para cubrir las expectativas de la población o, sucede que en la zona no se cuenta con mano de obra calificada según los requerimientos de la empresa a cargo y se opta por contratar a personal “externo”, generando el descontento o inconformidad de los grupos locales. Es importante mencionar que los factores de riesgo pueden presentarse de manera real o percibida; es decir, no sólo se debe tomar en cuenta la posibilidad objetiva de ocurrencia, sino también la manera en la que los grupos sociales construyen los imaginarios sobre estos factores de riesgo. Ahora bien, evidentemente, la posibilidad de ocurrencia del riesgo social que se ha categorizado como “conflicto social” será mayor, en la medida que se presenten, al mismo tiempo, más factores de riesgo. Además, sería recomendable evaluar el nivel de importancia que la población impactada le asigna a cada uno de ellos para poder identificar su incidencia en las probabilidades de ocurrencia de un conflicto social. Para un grupo social podría ser más importante (como catalizador) la exclusión de los beneficios generados por el proyecto u obra de construcción, mientras que para otro, podría serlo la afectación al ambiente.

Conflictos sociales vinculados al sector construcción en el Perú Anteriormente, se ha mencionado que el principal riesgo social al que se enfrenta el sector de la construcción en el Perú es la

ocurrencia de un conflicto social. En los próximos párrafos, se hará un breve recuento sobre algunos conflictos sociales que podrían afectar el desenvolvimiento del sector construcción. En nuestro país, los principales referentes institucionales en materia de análisis, prevención y gestión de conflictos sociales son la Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad de la Defensoría del Pueblo y la Oficina de Diálogo y Sostenibilidad de la Presidencia de Consejo de Ministros (ONDS-PCM). Ninguna de estas instituciones considera explícitamente los conflictos derivados o vinculados al desarrollo de obras y/o proyectos de construcción dentro de su forma de clasificar los conflictos sociales (tipología del conflicto). Sin embargo, haciendo una revisión general de los documentos oficiales que ambas instituciones publican de manera mensual, se ha podido identificar ciertos casos que, por sus implicancias y posibles consecuencias, podrían tener impactos negativos en el sector de la construcción (por ejemplo, por la paralización de obras). Así, considerando la información disponible en el “Reporte de Conflictos Sociales N° 152” de la Defensoría del Pueblo (correspondiente al mes de octubre de 2016) y en el “Willaqniki, Informe de la conflictividad social N° 48” de la ONDSPCM (correspondiente al mes de noviembre de 2016), se puede señalar que durante los últimos meses se ha registrado, por lo menos, 14 conflictos1 que podrían ser de interés para el sector de la construcción.

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Para fines del presente documento, se toma en cuenta tanto conflictos latentes y manifiestos (según tipología de la Defensoría del Pueblo), como los que son señalados por la ONDS-PCM como “en tratamiento” y “en prevención”:

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Del total de estos casos, el 43% se encuentra relacionado con la ejecución de proyectos del sector transporte – como la carretera Nueva Edén-Shipetiari (Madre de Dios), el viaducto de la Av. Benavides (Lima) y el aeropuerto de Jauja (Junín)-. Por otro lado, el 36% está vinculado a la ejecución de proyectos energéticos. Dependiendo de la naturaleza del proyecto, un posible rechazo hacia su ejecución, podría llegar a afectar la construcción de represas, centrales hidroeléctricas, plantas de compresión de petróleo, entre otras obras. En menor medida, se ha identificado que el rechazo, inconformidad o desacuerdo de la población con la ejecución de algunos proyectos de carácter productivo (represa de Angostua del Proyecto Majes-Sihuas II), inmobiliario (Hospital en San Juan de Lurigancho) o de carácter particular, como el proyecto de estacionamientos subterráneos en Lince, también podría acarrear impactos negativos para el sector construcción. Gráfico N° 2: Tipo de obra afectada por conflictos sociales (Oct. - Nov. 2016) Transporte Proyecto energético Proyecto productivo Inmueble Otros

7%

7%

7% 43%

36%

Elaboración propia Fuente: ONDS-PCM, 2016; Defensoría del Pueblo, 2016.

Cabe señalar que en la mayoría de los casos analizados, se ha identificado un rechazo rotundo hacia la ejecución de los proyectos u obras. Este tipo de respuesta se presenta, principalmente, en aquellos conflictos que involucran algún tipo de preocupación, de parte de los actores locales, respecto a los posibles impactos que podría generar la ejecución de los proyectos en el ambiente y los recursos naturales; los cuales, representan el 50% del total de los conflictos considerados para el presente análisis. Dentro de estos casos, se puede mencionar, por ejemplo, el rechazo expresado por organizaciones sociales, rondas campesinas y comuneros de los distritos de Cortegana, Chumuch, Pisuquia y Cocobamba (Provincia de Celendín, Cajamarca) frente a la construcción de la Hidroeléctrica Chadín II debido a los impactos que generaría en el río Marañón y los ecosistemas aledaños. Asimismo, se ha podido identificar la oposición de determinados grupos a la ejecución de proyectos que podrían tener un impacto considerable en sus formas o estilos de vida (lo cual, en algunos casos, estaría relacionado con los impactos ambientales). Estos casos, que representan el 22% del total de los conflictos analizados, se pueden registrar tanto en la zona rural, como urbana, como es el caso de la oposición de algunos vecinos del distrito de Surco (Lima Metropolitana) a la construcción del viaducto de la Av. Benavides. Finalmente, se ha identificado que el 21% de los conflictos analizados no implican un rechazo rotundo al desarrollo de los proyectos –como en los casos anteriores-; sino que tienen como punto central el desacuerdo de cierto grupo de la población sobre las condiciones para la ejecución de las obras. Este es el caso, por ejemplo, del proyecto de construcción del Nuevo Hospital de San Juan de Lurigancho. Los vecinos se oponen al cambio de ubicación 4

de la obra hacia un terreno destinado a ser espacio deportivo. Gráfico N° 3: Causas de conflictos sociales asociados al sector construcción (Oct. - Nov. 2016) Preocupación por impactos ambientales Preocupación por impactos en las condiciones de vida Desacuerdo con las condiciones de ejecución de la obra/proyecto Otros 7% 21% 50% 22%

Elaboración propia Fuente: ONDS-PCM, 2016; Defensoría del Pueblo, 2016.

Si estos casos llegaran a escalar hacia la crisis, podría generar la paralización de los proyectos en mención, comprometiendo una inversión, aproximada, de S/. 13 500 mil millones, en el sector construcción2.

En el radar: Construcción del Aeropuerto Internacional de Chinchero El pasado jueves 12 de enero, el Ministro de Transporte y Comunicaciones, Martín Vizcarra, anunció públicamente que las obras en el Aeropuerto Internacional de Chichero (Cuzco) iniciarán a fines del mes de enero del presente año, según lo planificado. Se trata de un megaproyecto que requerirá de una inversión aproximada de 264 millones de dólares, de los cuales 2

El monto es una aproximación resultado del cálculo realizado en base a información económica sobre cada uno de los proyectos disponible en fuentes secundarias.

140 millones de dólares serán destinados a las obras iniciales de remoción de tierras. De acuerdo con el Viceministro, este aeropuerto beneficiará el turismo en la medida que reducirá los costos de vuelos al no tener que hacer escala en Lima para dirigirse a Cuzco (La República, 2016). Algunos grupos sociales y especialistas han evidenciado su desacuerdo con la ejecución de la obra tal cual está planteada, ya que podría tener impactos negativos en el paisaje territorial rural y cultural (arquitectura del establecimiento real Inca de Chincheros), así como generar un crecimiento desmedido y desordenado del casco urbano (trayendo consigo otras problemáticas). Por otro lado, en el año 2013, un grupo de comuneros de la comunidad campesina Yanacona denunciaron no haber recibido el pago total por la venta de sus tierras, por lo que amenazaron con impedir las obras hasta que el pago del dinero faltante no se haga efectivo (Salcedo, 2013) Probablemente, en la medida que se acerque la fecha de inicio de las obras, las voces de protesta se irán incrementando. Este es un caso que viene siendo reportado como conflicto, por la Defensoría del Pueblo, desde el año 2011; por lo que se esperaría que el Estado cuente con los mecanismos pertinentes para evitar que un posible conflicto, se convierta en una crisis inmanejable.

Referencias: Banco Central de Reserva (2016). Producto Bruto Interno y demanda interna (año baso 2007) – Construcción. Instituto Nacional de Estadística e Informática (2016). Producción Nacional – Octubre 2016. Lima, Informe Técnico, N° 12, diciembre 2016.

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Defensoría del Pueblo (2016). Reporte de Conflictos Sociales N° 152. Lima: Defensoría del Pueblo. Kaplan, Stanely & Garrick, John (1981). On the quantitative definition of risk. Risk Analysis, Vol. 1, N° 1, 1981. La República (2016). “Aeropuerto de Chinchero: obras iniciarán el 31 de enero”. La República. Lima, 12 de enero de 2017. ONDS-PCM (2016). Willaqniki, Informe de la conflictividad social N° 48. Lima: ONDSPCM. Salcedo, José (2013) “Cusco: Campesinos amenazan con impedir obras del aeropuerto Chinchero”. La República. Cusco, 30 de agosto, 2013.

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