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Editorial

La Tercera Ola del Municipalismo Por Emilio Graglia Presidente del Incam

En la Argentina de hoy, el desarrollo integral demanda crecimiento de la economía y, sobre esa base, inclusión social y sustento ambiental, fortalecimiento de las instituciones y civismo. La realización del desarrollo integral requiere, asimismo, un nuevo modelo de gestión a escala local y regional. Los municipios deben ser protagonistas de ese nuevo modelo de gestión del desarrollo integral, a partir de un nuevo municipalismo. El municipalismo se ha caracterizado por la reivindicación de las autonomías municipales: institucionales, políticas, administrativas, económicas y financieras. A partir del reconocimiento de sus autonomías, con progresos y retrocesos según los diversos regímenes, en general, se puede observar que en un primer momento las administraciones municipales se dedicaron solamente a la prestación de los servicios urbanos. En una segunda etapa, los gobiernos municipales se consagraron, además, a la promoción del desarrollo local, haciéndose cargo de diversas materias (empleo, salud, educación, seguridad, etc.). Vale la pena destacar que el segundo momento no sustituye al primero. La promoción del desarrollo local se agrega a la prestación de los servicios urbanos. Las administraciones y los gobiernos municipales siguen siendo responsables (principalmente) de prestar eficiente y eficazmente los servicios pero, también, se hacen cargo de promover un desarrollo económico y social de la localidad. El paso de la primera a la segunda oleada se ha caracterizado por un proceso incremental de transferencia de funciones del gobierno nacional a las provincias y de las provincias a los municipios, sin los recursos suficientes en muchos casos.

Los umbrales de un nuevo municipalismo En la primera década de este nuevo siglo, está claro que los municipios no pueden prestar servicios urbanos ni (mucho menos) promover desarrollos locales sin autonomías (legales y reales). Está claro, también, que los procesos de transferencia de funciones continuarán y se consolidarán los existentes. Ahora, se vislumbra una tercera ola del municipalismo. ¿Cuál deberá ser su principal característica? El asociativismo intermunicipal, junto con la coordinación intergubernamental y la concertación intersectorial. Tanto en la primera como en la segunda etapa, los municipios se relacionaron cooperando mutuamente. Sin embargo, la tercera ola que vislumbramos se caracterizará por municipios asociados, coordinando políticas con la Provincia y la Nación y concertándolas con los sectores privados y ciudadanos. Pensemos en una asociación intermunicipal construyendo obras o prestando servicios en la región metropolitana del Gran Córdoba (de transporte o de higiene, por ejemplo). Pensemos en asociaciones intermunicipales gestionando el desarrollo de uno o más Departamentos del interior (a través de las Comunidades Regionales previstas en la ley de regionalización provincial). Las pensemos eligiendo sus autoridades y sancionando sus normas de organización y funcionamiento, contratando, ejerciendo competencias delegadas de los gobiernos centrales o los municipios asociados, con recursos provenientes de la coparticipación provincial o contribuciones especiales. En la tercera ola del municipalismo, las administraciones y los gobiernos municipales deberán encargarse de la gestión del desarrollo integral de su región. El proceso está en marcha. Córdoba está a la vanguardia. Es una manifestación de la integración como respuesta a la globalización. ●

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Tema central

Un nuevo proceso de gobernar Por Dr. Luis Fernando Aguilar Villanueva

La cuestión acerca de la capacitad y eficacia directiva de los gobiernos se ha colocado en el centro de las disciplinas que estudian el gobierno y en el corazón de la preocupación ciudadana. Han sido numerosos los hechos críticos que han provocado que ciudadanos y estudiosos nos hagamos preguntas y tengamos dudas sobre la eficacia directiva de los gobiernos, dado que nuestra vida personal y asociada ha sido golpeada en las últimas décadas por crisis fiscales que destruyeron capitales, patrimonios y calificación laboral de nuestras naciones, por el estancamiento y en algunos casos el declive económico de nuestros países, por el agravamiento de los problemas de inseguridad y pobreza, por arbitrariedades y corrupción de políticos y funcionarios, por servicios públicos de inestable calidad, por políticas públicas de diseño e implementación defectuosa. La lista de los defectos directivos de los gobiernos puede extenderse y pormenorizarse, pero su común denominador es la ineficacia relativa del gobierno en el cumplimiento de las funciones públicas y en la realización de los objetivos de importancia social, con el resultado de que ha crecido el escepticismo en la capacidad directiva de los gobiernos. En años recientes, a consecuencia principalmente de la democratización de los regímenes políticos y la instauración / restauración progresiva del estado de derecho o del imperio de la ley como marco de la acción de los poderes públicos, se han resuelto razonablemente los dos problemas crónicos del sujeto de gobierno: la legitimidad de su cargo y de su actuación. En la mayor parte de las naciones el 4

gobierno es hoy un sujeto legalmente elegido y es excepcionalmente que actúe impunemente al margen de las leyes vigentes. El Sujeto de Gobierno ha dejado de ser el problema, pues reúne todas las características consideradas correctas del gobierno democrático (es un gobierno elegido, controlado por otros poderes públicos y los otros órdenes de gobierno, sometido al escrutinio ciudadano, obediente de las leyes, respetuoso de las libertas políticas y civiles, abierto a la participación ciudadana, transparente, rendidor de cuentas). Así, el problema ya no es la legitimidad política del gobernante sino más bien el rendimiento social de sus decisiones y acciones, su capacidad y eficacia para resolver problemas sociales y crear futuros sociales de valía general. Estas consideraciones deben llevarnos a descubrir algo que no se ha destacado suficientemente o se ha olvidado, a saber, que la específica causalidad o la eficacia del gobierno democrático tiene una doble e intrínseca dimensión: la empírica, relacionada con la efectuación de las situaciones sociales deseadas, y la valorativa, relacionada con la aceptación social de las situaciones sociales en virtud de que

Luis Fernando Aguilar Villanueva es doctor en filosofía, con especialidad en filosofía política. Realizó sus estudios de doctorado en la Pontificia Universidad Gregoriana, Roma, Italia, y sus estudios postdoctorales en la Universidad Estatal de Tubinga, República Federal Alemana. Es Investigador Nacional Emérito del Sistema Nacional de Investigadores (México). Ha sido profesor – investigador de la Universidad Nacional Autónoma de México, El Colegio de México y la Universidad Autónoma Metropolitana - Xochimilco. Ha escrito varios libros y decenas de artículos sobre temas de teoría política, administrativa y de gobierno. Sus dos últimos libros son “Gobernanza y Gestión Pública” (FCE), “Gobernanza: el nuevo proceso de gobernar” (F. Naumann). Fue el principal introductor de la disciplina de Políticas Públicas en México y uno de los más importantes en el mundo académico de lengua española. Enseña regularmente en países de América Latina y en España sobre temas de gobierno, política pública y gestión pública. A partir del 2006 es miembro del Comité de Expertos de la ONU en Administración Pública (UN – CEPA), del que fue su relator y es actualmente su Presidente

expresan y materializan en modo satisfactorio los valores políticos que las leyes expresan. Difícilmente se podrá afirmar que un gobierno tiene capacidad y eficacia directiva si sus logros técnicos no se acompañan con el reconocimiento y la aceptación suficiente de la sociedad. Los defectos y fracasos técnicos afectan la eficacia directiva de los gobiernos, así como lo hacen los defectos y fracasos valorativos (de valor público) por inobservancia legal o repudio social. En suma, la causalidad o eficacia directiva del gobierno es integral, abarca dimensiones institucionales y políticas como técnicas y gerenciales. No se trata solo de eficacia técnica o eficiencia económica, sino de eficacia política que se manifiesta en la confianza, reputación y aceptación social del gobierno, de su legitimidad de cargo, legalidad de actuación y sensibilidad política, la cual obviamente, tiene diversos grados y jamás será unánime por el carácter diferenciado de la sociedad y el pluralismo político. Por ello, hoy la cuestión se centra en la eficacia directiva del gobernante legítimo más que en su legitimidad política. Esta cuestión pone de manifiesto la necesidad o conveniencia de un nuevo proceso directivo de la sociedad más que a la reproducción del proceso directivo estructurado por la acción de gobierno aun si dotado con la totalidad de las capacidades requeridas. El supuesto básico es la noción de que en las actuales condiciones sociales el gobierno es un agente de dirección necesario pero insuficiente, aun si dispusiera de todas las capacidades requeridas y aun si las decisiones y acciones de los gobiernos aprovecharan aprovecharan a cabalidad las muchas capacidades que le han sido otorgadas. Para que la sociedad tenga dirección –curso orientado hacia ciertos objetivos y la capacidad de realizarlos– se requieren, valoran e integran las capacidades de los actores sociales, particularmente en los asuntos de crecimiento económico y desarrollo social. El nuevo proceso directivo –la nueva relación que se estable entre gobierno y sociedad para definir los objetivos preferidos de la vida en sociedad y realizarlos- requiere obviamente de las capacidades del gobierno, un gobierno experto y competente. Sin embargo, las ideas, las acciones y recursos de los gobiernos son insuficientes para decidir por sí mismo los futuros de interés social y sobre todo para realizarlos, dado que los problemas y desafíos que la sociedad enfrenta actualmente y requiere resolver para preservar o mejorar sus niveles de integración, seguridad y calidad de vida rebasan por su magnitud, complejidad y dinámica las capacidades de respuesta que poseen los gobiernos. Así, para resolver sus problemas actuales la sociedad requiere ascender a un nivel superior de información, inteligencia, recursos y organización; razón por la cual es imprescindible construir formas sinérgicas de deliberación, interacción y asociación público – privada, gubernamental – social, conjuntar jerarquías, mercados y redes sociales. En resumen, la gobernanza implica un nuevo proceso directivo, tanto en la definición como en la efectuación de los objetivos sociales como resultado de un nuevo tipo de relación entre gobierno y sociedad, que no es dominado por gobierno. La gobernanza incluye a la gobernalbilidad, en tanto la dirección de la sociedad requiere e incluye la acción de un gobierno legítimo, competente, eficaz, cuyas acciones, aportes y resultados son una condición esencial para la dirección de la sociedad, aun si las acciones del gobierno competente son suficientes y el gobierno es solo uno de los actores requeridos para una dirección exitosa de la sociedad. Gobernanza significa un cambio del proceso de gobierno; es el paso de un centro a un sistema de gobierno en el que se requieren, activan y conjuntan los recursos del poder público, de los mercados y de las redes sociales; es un ejercicio directivo que nos recuerda que la sociedad en que queremos vivir es una realidad pública que a todos nos abarca, concierne, responsabiliza y que es el resultado de una obra pública, un trabajo común. ● 5

Entrevista Alejandra Monteoliva, experta en seguridad ciudadana

“La seguridad es un tema central de la agenda pública” La especialista dictó un seminario de capacitación para funcionarios provinciales y municipales. guridad y generar un espacio de intercambio de experiencias y conocimientos.

-¿Hay problemas comunes en materia de seguridad ciudadana en las grandes ciudades de América Latina?

Alejandra Monteoliva se formó en la UCC y trabaja desde más de 10 años en Colombia.

¿Cómo tomar mejores decisiones frente al tema de la inseguridad ciudadana? Para responder a esa pregunta, el Instituto Federal de Gobierno de la UCC y el Instituto de Capacitación Municipal (Incam) invitaron a una experta cordobesa en el tema, Alejandra Monteoliva, quien trabaja desde hace 15 años en el desarrollo y la implementación de políticas públicas de seguridad en Colombia. Monteoliva dictó en seminario en Córdoba, ante más de 50 funcionarios provinciales y municipales, concejales y miembros de las fuerza pública. Entre el La directora de la carrera de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá habló sobre la promoción del conocimiento de la seguridad ciudadana, una explícita demanda y preocupación de los gobiernos locales de la provincia, y la utilización de estrategias tendientes a colaborar en la resolución de la inse6

-La seguridad ciudadana se ha convertido en uno de los principales temas de las agendas públicas y gubernamentales en América Latina en los últimos tiempos. Las dinámicas mismas de las ciudades ha generado condiciones y factores comunes que inciden en los niveles de inseguridad pero que no necesariamente requieren del mismo tratamiento. Lo que sí es evidente y cobra fuerza cada vez más es que las autoridades locales deben jugar un papel fundamental en el tratamiento de la inseguridad, mediante verdaderas políticas que ataquen las causas del problema. En este sentido podría afirmarse que quienes más cerca se encuentran del problema, más posibilidades tienen de incidir en él. Se requiere entonces continuar trabajando para fortalecer las capacidades en materia de formulación , implementación y evaluación de políticas y programas de seguridad de los gobiernos locales.

-¿Qué importancia tiene en la resolución de problemas de seguridad ciudadana la capacitación a funcionarios municipales? -Los procesos de formación y capacitación son de vital importancia pues buscan principalmente la generación de capacidades individuales e institucionales. Pero la capacitación no puede limitarse solo a los funcionarios municipales. Las posibilidades de mayor capacitación debe estar abierta a funcionarios, a miembros de las fuerzas públicas, a la sociedad civil organizada y al sector privado, cámaras de comercio o comerciantes por ejemplo y por supuesto, los medios de comunicación. Todos tienen un rol muy importante para garantizar la seguridad en la ciudad.

-¿Cuál es su opinión sobre la seguridad en la ciudad de Córdoba en el contexto de América Latina? -Creo que Córdoba, como muchas ciudades de América Latina en estos momentos está atravesada por índices criticos de percepción y victimización. Pero lo más preocupante –por lo menos para mi- es percibir que el imaginario social y colectivo está afectado en relación al espacio público, al papel de las autoridades políticas, a la capacidad de acción de la policía, el respeto de la norma. La certeza y convicción de ausencia de la ley e impunidad no son buenas ni para la ciudad ni para la ciudadanía. ●

Por ejemplo

Comunidad Regional Punilla Un paradigma de alianza entre ciencia y política, Estado y Sociedad.

En diciembre de 2004, la Legislatura de la Provincia de Córdoba sancionó la Ley Orgánica de Regionalización Provincial N° 9.206. Esta normativa introdujo dos innovaciones que reformarían estructuralmente el Estado cordobés: la creación de 26 nuevas regiones (una por cada departamento existente) y el reconocimiento de comunidades regionales integradas por los gobiernos locales (municipios y comunas) de cada nueva región y gobernadas por una Comisión Regional como órgano ejecutivo, integrada por los intendentes municipales y presidentes comunales asociados para el desarrollo. Así, la Comunidad Regional aparece como organización intermunicipal basada en los principios del asociativismo y la cooperación y, constituida, como interlocutor del gobierno provincial para el tratamiento de los problemas públicos de la región. Funcionarios, empresarios y mandos medios de la comunidad regional

Punilla participan desde 2007 en un proyecto de capacitación integral. Este proceso de ingeniería institucional encarado desde el Gobierno de la Provincia, asumió, en el texto de la ley, un supuesto teórico fundamental acerca de la relación Estado - sociedad: que la sustentabilidad de las políticas de desarrollo regional implica necesariamente la participación social en la resolución de los problemas públicos en el marco de una región . En ese sentido, la emergencia de una nueva y atractiva configuración de oportunidades para la discusión y la profundización de la participación y la democracia desde las regiones, es el marco de la experiencia de promoción de prácticas participativas y cogestivas en la resolución de la problemática socioambiental en la región Punilla .

En este contexto y entendiendo la importancia de la gestión participativa y de la construcción social de conocimiento como condición del desarrollo, la Comunidad Regional a través de un convenio de cooperación con la Universidad Católica de Córdoba puso en marcha en el año 2007 un proyecto integral que, desde la formación y la capacitación, la asistencia técnica y la investigación, promovió la construcción de mecanismos de articulación interactoral y de escenarios participativos formalizados (espacios multiactorales) a los fines de construir las bases necesarias para una potencial gestión asociada socioambiental regional. Esta alianza entre ciencia y política, por un lado, y entre Estado Regional y Sociedad Regional, por el otro, persiguió el propósito de generar un entramado político y social que se tradujera en una mayor participación social en el sistema decisorio regional, a partir de una estrategia de construcción de la participación de abajo hacia arriba como así también de la profundización de vínculos de conocimiento y confianza intrasectorialmente. Como primer actividad intrasectorial del sector asociativo, se diseñó y ejecutó una intervención de concientización del cuidado del ambiente en alumnos de las escuelas de nivel medio ubicadas en diferentes puntos del departamento. Esta concientización fue diseñada y ejecutada, conjuntamente, por Organizaciones Sociales Ambientalistas de la Región. En el mismo sentido se trabajo con el sector privado regional (especialmente las actividades comerciales vinculadas al turismo) a través de la incorporación de conceptos de responsabilidad social empresarial. Finalmente, y tras dos años de trabajo, la Comunidad regional convocó a ambos sectores con el objetivo de acordar una primer menú de temas regionales socioambientales como así también las estrategias conjuntas susceptibles de concretar y las herramientas necesarias para profundizar el espíritu asociativo intersectorial de la región. A lo largo de los años de esta experiencia se fueron sumando socios con intereses y actividades específicas: ACEP (2007), SECYT (2007-2008), KAS (2007-2009), SIP (2007-2009) y AECID (2009). Finalmente, esta estrategia puso en movimiento más de trescientos treinta actores políticos, sociales y económicos de la región, que participaron en diferentes momentos y etapas del proceso. ● 7

En foco

Argentina y sus gobiernos locales Por Ivana Merlo Rodríguez Coordinadora del Área de Formación y Asistencia Técnica del Incam

El régimen municipal argentino se configura a través de diferentes diseños institucionales, que a su vez poseen distintas denominaciones y estructuras: municipios con carta orgánica o sin ella y comunas, delegaciones, comisiones municipales, vecinales o de fomento. Dicho régimen comienza a legislarse y rediseñarse en el año 1853 a través del artículo 5° de la Constitución Nacional: “Cada Provincia dictará para sí una Constitución (…) que asegure su administración de justicia, su régimen municipal y la educación primaria. Bajo estas condiciones, el Gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”. Sin embargo, recién en el año 1994, los gobiernos locales cobran mayor poder y capacidad de decisión mediante la modificación del artículo 123 que establece: “Cada Provincia dicta su propia constitución,

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conforme a lo dispuesto por el art. 5º asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”. Así, el régimen municipal en la República Argentina se encuentra determinado en primera instancia por los artículos 5º y 123º de la Constitución Nacional; y a su vez, debe ser definido por cada una de las veintitrés provincias a través de sus Constituciones, y complementarse con la Ley Orgánica de Régimen Municipal, mediante la cual se configura el diseño institucional y el funcionamiento de los gobiernos locales. En este sentido y según los últimos datos publicados por el Indec, Argentina posee un total de 2.247 gobiernos locales, compuesto por 1.146 municipios y por 1.101 gobiernos locales sin jerarquía de municipalidad.

El gráfico de abajo a la derecha permite visualizar con claridad que el régimen municipal argentino está compuesto por el 51% de municipalidades, el 21.94% de comunas y por un 27.06% de otras configuraciones institucionales. Ahora bien, como se presentó anteriormente cada provincia aplica criterios diferentes para reconocer a un municipio: desde 500 habitantes (Catamarca, Corrientes por ejemplo) hasta una combinación de criterios como en Tucumán o más de 10 mil habitantes en Santa Fe. Esta alta variabilidad se observa con claridad en la dispersión del promedio poblacional por gobierno local que cada Provincia presenta. Veamos: Como puede observarse las tres primeras provincias con mayor promedio poblacional son tres de las cuatro en donde su régimen municipal es por

Partido o Departamento. A fines de realizar un mapa de la situación del municipalismo en Argentina, es interesante cruzar dos variables de análisis: a) cantidad de gobiernos locales y b) cantidad de habitantes. En este sentido, el primer dato que se obtiene es el promedio nacional de gobierno local por habitante; excluyendo Capital Federal, dicho promedio es de un gobierno local cada 14.902 habitantes. Si bien el 51% de los gobiernos locales en Argentina son municipios, es interesante elaborar otra tipología: a) Localidades con menos de 2.000 habitantes; b) Localidades entre 2.000 y menos de 10.000 habitantes; c) Localidades entre 10.000 habitantes y menos de 250.000 habitantes; y d) Localidades con más de 250.000 habitantes. Así, la distribución nos muestra que el 48.33% de los gobiernos locales en Argentina tienen menos de 2 mil habitantes, el 28.62% presentan poblaciones entre 2 mil habitantes y menos de 10 mil, el 17.71% poseen poblaciones entre 10 mil habitantes y menos de 250 mil habitantes y solo el 1.34% cuentan con poblaciones mayores a 250 mil habitantes. El 76,95% de los gobiernos locales de Argentina podrían denominarse pequeños (desde menos de 2 mil habitantes hasta menos de 10 mil habitantes) y concentran el 11% de la población total del país (según los datos del censo 2001). Siendo Córdoba la Provincia que cuenta con más gobiernos locales con menos de 2 mil habitantes (11.79% del total del país) y con localidades entre 2 mil y menos de 10 mil (5.16%). Cuanto más pequeño sea el gobierno local, menores serán las posibilidades de generar sus propios recursos y materializar su plena autonomía. Los gobiernos locales con una población que va de 10.000 a 250.000 habitantes representan, aproximadamente, el 17.71% del total de gobiernos locales del país. Estos municipios se caracterizan por la presencia de un Estado local configurado y en donde vive el 46% de la población, y concentran un promedio de 38.881 habitantes. Siendo Buenos Aires (4.32%) y Córdoba (2.00%) las Provincias en donde más se presentan gobiernos locales con estas características. Por último, se encuentran aquellos Municipios de más de 250.000 habitantes, caracterizados por un Estado con acceso a una mayor cantidad de recursos y con mayores demandas sociales. Este tipo de gobierno local representa, aproximadamente, el 1,34 % del total de gobiernos locales argentinos, con una población promedio de 457.008 habitantes, y a su vez concentran el 41% de la población total del país. ●

Biblioteca POLÍTICAS MUNICIPALES PARA EL DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL (2006). Córdoba, EDUCC. Serie Profim 6. Colección dirigida por Emilio Graglia. Horst Kanitz (KAS, Alemania) - Eduardo Arraiza (UCA, CIMA) - Eduardo Beltrán y Pamela Cáceres (PROFIM, ICDA, UCC) - Diego Giuliano (ACEP) - Luis Böhm, Diego Rada, Pablo Márquez, Silvia Cailly, Juan Pablo Tari (Fundación Libertador) - Enrique Sosa, María Belén Aenlle, María Ugusta Steinberg (INCASUR). Por la diversidad de instituciones nacionales (RED KAS), el libro incluye análisis variados y de gran actualidad en relación con problemáticas específicas de gestión política territorialmente localizadas. Se abordan la cuestión de la representación política y la democracia en los niveles locales del gobierno alemán; las posibilidades de adecuar las estructuras orgánicas municipales a las dinámicas socio políticas actuales a partir de una experiencia aplicada en un municipio chubutense; diferentes esquemas jurídicopolíticos de organización regional intermunicipal en las provincias argentinas de Córdoba, Mendoza y Santa Fe; la aplicabilidad del principio de subsidiariedad de gestión en el marco de la regionalización de la Provincia de Córdoba y un instrumento para la medición de brechas -inequidadesexistentes entre gobiernos locales de una misma región, entre otros aportes.

ÉTICA, DESARROLLO Y REGIÓN. REFLEXIONES EN TORNO A UN REGIONALISMO INTEGRAL (2006). Buenos Aires, Ed. Ciccus.

J. Carlos Scanone y Daniel García Delgado, (comps). En esta obra se recogen investigaciones que apuntan a un regionalismo integral que incorpore la dimensión ética del desarrollo para que los procesos de integración tengan una identidad definida y cuenten con la participación ciudadana en ellos. Se sostiene a lo largo del libro que el desarrollo no puede pensarse en la actualidad sino en una dimensión regional, también apuesta a fortalecer la autonomía del Mercosur ampliado y la articulación local, regional y regional. Los capítulos siguientes profundizan la construcción éticopolítica y socio-cultural más amplia, basada en la integración regional sobre lazos culturales, educativos, tecnológicos, artísticos y religiosos. Se plantea que la integración regional solo puede ser éticamente aceptable si se tienen en cuenta las raíces históricas y culturales comunes, las relaciones de justicia y equidad y la salvaguardia a los más débiles. La sección del libro que trata sobre cultura y ciudadanía regional, subraya que ante la homogenización cultural es ineludible aumentar la subjetividad, las ciudadanías regionales, el esfuerzo educativo común, tecnológico comunicativo, artístico y creativo, la interculturalidad y la influencia de las religiones en la creación de una subjetividad regional. 9

Opinión

El nuevo rol de los gobiernos locales en las políticas sociales *Por Daniela Gargantini

Coherentemente con la fuerte herencia centralizada y burocrática hispano-portuguesa, en Latinoamérica y en nuestro país se ha tratado a los gobiernos locales como sujetos sin capacidad de maniobra para incidir en las condiciones socioeconómicas de la comunidad, o como meras entidades prestadoras de servicios a órdenes de decisores nacionales. Tanto en uno como en otro caso, la dimensión política ha resultado irrelevante, excluyendo toda actitud orientada al desarrollo local. Esta tendencia propició que los municipios adquirieran organizaciones suponiendo contextos simples, rutinarios y previsibles, donde el gobierno local se dividía en áreas temáticas o ministeriales. Recién en la década de 1990, la tendencia hacia la descentralización propondrá aumentar el protagonismo de los gobiernos locales en el marco de la democratización de América Latina, llegando a constituirse en claros gestores del desarrollo local y centros de implementación de las distintas políticas sociales. Sin embargo este protagonismo sufrirá interrupciones y modificaciones constantes, en función de las tendencias de los gobiernos centrales. Ahora bien, variados han sido los procesos y acontecimientos de las últimas décadas que han incitado a que los gobiernos locales resignifiquen sus viejas funciones, se ocupen de nuevos temas y desarrollen nuevas funciones y estrategias por sobre sus competencias habituales, a fin de lograr mayor eficacia y eficiencia en sus acciones en un medio cambiante

e incierto. Así los gobiernos locales se han visto obligados a renunciar a su carácter instrumental y despolitizante, asumiendo -a pesar de sus limitaciones presupuestarias, políticas y técnicasactitudes activas orientadas al desarrollo local. Todas las mutaciones conceptuales y crisis padecidas, fueron las que plantearon transformaciones en la misma definición de la gestión local, relacionada actualmente con un proceso social más amplio. Dicho proceso se encuentra hoy vinculado a la transformación no solo en la forma de pensar, sino de gobernar y gestionar el territorio. El cambio se plantea como un movimiento que articula tres dimensiones interrelacionadas, promoviendo convergencias innovadoras entre: nuevos conocimientos, nueva política y nueva gestión. Estas transformaciones favorecen el impulso de estructuras institucionales flexibles y descentralizadas, abiertas y participativas, con tendencia al trabajo en equipo y organizadas por procesos, con eje en la satisfacción y resolución de conflictos, bajo un modelo contractual y competitivo eficiente de la administración, con marcada vocación al desarrollo sustentable y equitativo, como instrumentos específicos para jugar en medios complejos que exigen la reexaminación de las certezas. Aún cuando estas transformaciones todavía tardan en concretarse, esta resignificación local supone un avance hacia una concepción más integral de las problemáticas, la cual conlleva

mayor participación y articulación de diversos actores sociales, así como la incorporación de otras disciplinas, saberes y variables, producto de concebir al territorio no como soporte físico sino como complejo proceso socio-político. En los ámbitos locales esto ha implicado el mantenimiento de ciertos rasgos de bienestarismo racionalizado; el pasaje de una planificación tecnocrática a una estratégica; la transición de la asistencia social a la promoción social; y el paso de la administración burocrática a una administración gerencial y por proyectos bajo modelos cogestionados. Estos nuevos desafíos y roles manifiestan la necesidad de modificar la forma de enfrentar los problemas, avanzando progresivamente hacia modelos “relacionales”, tomando como insumos las ventajas del contexto y tratando de minimizar sus riesgos. Al respecto, “variables excluidas o marginadas como, entre otras, las políticas, las institucionales y las sociales, tiene alto valor en la realidad e inciden fuertemente creando escenarios no previstos. Quejarse de ellas como “intrusos indeseables” no conduce a ningún camino útil. Pareciera que lo que corresponde no es reclamarle a la realidad, sino revisar los esquemas conceptuales con los que se está analizando para darles su debido lugar.” Ya que globalizados, informatizados y descentralizados podemos seguir reproduciendo procesos que no contribuyan en nada a la real resolución de las problemáticas sociales que el país y la región presentan. ●

*Daniela Gargantini es Doctora en Arquitectura, diplomada en Estudios Avanzados en Gobiernos Locales, Magíster en Habitat y Vivienda. Es Vicerrectora de Medio Universitario en la UCC.

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Espejo

México apuesta a lo regional El “Sistema Regional de Recolección y Disposición Final de Basura” de la Asociación de la Zona Norte del Estado de Guerrero, México, es un paradigma de trabajo interdisciplinario entre diferentes comunidades.

Quienes formamos parte del Incam deseamos compartir con los lectores experiencias de políticas públicas locales que se caractericen por su diseño y gestión basados en criterios que desde este Instituto entendemos como necesarios para el Buen Gobierno, permitiendo resolver problemas que impiden la satisfacción de las necesidades sociales, en vistas de alcanzar el desarrollo integral de la comunidad. En este sentido, las políticas tendientes al desarrollo integral implican no solo el crecimiento económico, el cual es necesario pero insuficiente, sino que también deben contemplar la inclusión social, el ambiente sano, la calidad institucional y la cultura cívica. Así, el considerar determinadas prácticas como políticas de Buen Gobierno, supone que éstas deben ser innovadoras, productivas y efectivas, participativas, que contribuyan al desarrollo y sus resultados sean sostenibles, estén planificadas, cuenten con sistemas de evaluación y seguimiento y que se difundan con transparencia. Ponemos a vuestra consideración el “Sistema Regional de Recolección y Disposición Final de Basura”, una iniciativa que conjuga esfuerzos de coordinación y colaboración llevados adelante por la Asociación de Municipios de la Zona Norte del Estado de Guerrero -AMZNEG-, México (en el marco de las facultadas en materia de asociación intermunicipal que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos les confiere a los gobiernos locales), en donde se realizaron acciones mancomunadas en vistas de diseñar e implementar políticas públicas de manera asociada para enfrentar problemas que claramente requieren de este tipo de gestión. El estado de Guerrero está dividido en

siete regiones administrativas, contando con ochenta y un gobiernos locales. A su vez, en la Zona Norte se encuentran dieciséis municipios, entre los cuáles, ocho orman parte de la AMZNEG. Es en este marco que, y a los fines de enfrentar los problemas de contaminación ambiental derivados de los basurales a cielo abierto, sus consecuencias sociales, en la salud de la población y sobre el desarrollo sustentable, que en el año 2003 comenzaron los estudios de factibilidad y en el año 2005 se comienza a gestionar el “Sistema Regional de Recolección y Disposición Final de Basura”, que comprende tanto la recolección como la disposición final de los residuos sólidos urbanos, previendo la construcción de cuatro enterramientos sanitarios, tres gestionados por municipios y uno gestionado mediante la creación de un Organismo Público Descentralizado Intermunicipal con Personalidad Jurídica y Patrimonio Propio, contando con el aval, asesoramiento técnico y financiamiento del gobierno del Estado de Guerrero y del Gobierno Nacional (cuestión que hubiese sido imposible de concretar de haber actuado cada municipio por su cuenta) y con la asistencia técnica del sector privado empresarial. Entre los principales objetivos del Sistema se destacan el eficientizar la cobertura del servicio de recolección de residuos en los municipios participantes de la iniciativa; la erradicación de los basurales a cielo abierto que se encontraban en la región; la promoción de la corresponsabilidad entre el gobierno y la ciudadanía a los fines de solucionar el problema, por medio de la difusión del proyecto y de la creación Comités Ciudadanos de Vigilancia. Esta experiencia conjuga la participación política, los sistemas de evalua-

ción y la transparencia, aspectos vinculados con la creación de los Comités Ciudadanos de Vigilancia, donde se generan instancias de ejercicio de ciudadanía activa y el acceso a la información sobre la gestión; la innovación relacionado al modo innovador en cómo se encara la solución de la política, por medio de la gestión asociada; la eficiencia en la utilización de los recursos basados en estudios técnico-económicos; contribuye al desarrollo de manera sostenible ya que mejora la calidad de vida de los habitantes y permite que los resultados perduren; y por último se encuentra planificada con objetivos, actividades a desarrollar, mecanismos de monitoreo, etcétera. En esta experiencia podemos encontrar un modelo replicable atendiendo a la realidad de la provincia de Córdoba en cuanto a las herramientas que brinda la ley de regionalización y las similitudes en la manifestación de la problemática. Esta experiencia es un ejemplo que demuestra que la gestión asociada como modo de gestionar la resolución de las problemáticas que exceden la territorialidad local, representa un camino a seguir en vistas de alcanzar paulatinamente una mayor calidad de vida para la ciudadanía. ●

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Resumen de actividades 2010 Proyecto

Actividad

*

**

Curso Superior para Gobiernos Locales

103

40

Subtotal

103

40

Curso Virtual: La Gestión del Factor Humano en los Gobiernos Locales

44

11

Curso Virtual: La Gestión socio - habitaiconal en los gobiernos locales

31

11

Formación y Capacitación Curso Superior

Cursos Virtuales

Cursos de Especialización

Curso Virtual: La planificación del territorio local y regional

31

10

Curso Virtual: La Gestión financiera y económica a escala local

36

10

Subtotal

142

42

Córdoba: Programa de Capacitación y Asistencia Técnica en diseño de políticas municipales, gestión organizacional y de recursos humanos (Mandos Medios)

312

1

Córdoba: Programa de Capacitación y Asistencia Técnica en diseño de políticas municipales, gestión organizacional y de recursos humanos (Directores y Subdirectores)

54

1

Jesús María: Programa de Capacitación y Asistencia Técnica en diseño de políticas municipales, gestión organizacional y de recursos humanos (Mandos Medios)

25

1

Marcos Juárez: Curso en Gestión socio - ambiental

30

5

Subtotal

421

8

Becas para Diplomaturas Universitarias

Diplomatura en Comunicación Política (UES21)

48

11

Diplomatura en Seguridad Ciudadana (UNVM)

73

16

Subtotal

121

27

Conferencias Magistrales

Seminario - Taller “La Seguridad Ciudadana en la Agenda Local” con el IFG (UCC)

60

15

Seminario La Evaluación de políticas públicas, una exigencia para el “nuevo” Desarrollo Local con el IFG (UCC)

70

20

Subtotal

130

35

917

152

Total Programa de Formación y Capacitación Asistencia Técnica Asesoramiento a gobiernos locales en diseño y gestión de las políticas municipales

Asistencia Técnica a la Municipalidad de Córdoba

408

1

Banco de Políticas Locales y Regionales para el Buen Gobierno

Primeras Políticas 2010

39

9

447

10

518

177

Total Programa de Asistencia Técnica

518

177

Total Incam 2010

1882

339

Total Programa de Asistencia Técnica Investigaciones Plan Provincial para el Desarrollo Regional

Seminario Políticas Regionales para el Desarrollo Provincial

* Cantidad de becarios que participaron o aprobaron. ** Cantidad de Gobiernos Locales. 12