Revista Estado, Gobierno y Gestión Pública (24), 2014

Nº 24 (2014)

ISSN impreso: 0717-8980 ISSN en linea: 0717-6759

Índice

Consideraciones sobre los posibles efectos de la descentralización en la administración del servicio público: el caso de las regiones autónomas en puerto rico Yolanda Cordero Nieves ................................................................................................... 5

Construcción de una agenda pública para la sectorialización hacia el desarrollo nacional costarricense: reflexiones desde el sector educación Johanna K. Alarcón Rivera ............................................................................................. 35

A tres años de implementación de la 20.501: Principales resultados y avances en la concursabilidad de jefes de educación municipal y directores de establecimientos educacionales Rodrigo Egaña Baraona .................................................................................................. 55

Relaciones asociativas como instrumento de cambio en la gestión pública Rafael E. Valenzuela Mendoza ........................................................................................ 71

Un mayor espacio para la colaboración en buenos aires: participación de la sociedad civil en la formulación de las políticas públicas a nivel local Alejandro Liberman.............................................................................................. 97

Revista Estado, Gobierno y Gestión Pública ISSN impreso: 0717-8980 ISSN en línea: 0717-6759 Nº 24 (2014) pp. 5 - 33

CONSIDERACIONES SOBRE LOS POSIBLES EFECTOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO: EL CASO DE LAS REGIONES AUTÓNOMAS EN PUERTO RICO Yolanda Cordero Nieves Universidad de Puerto Rico [email protected]

La descentralización ha sido una de las acciones reformadoras más utilizadas por los gobiernos democráticos durante las últimas dos décadas. La transferencia de recursos humanos a los niveles subnacionales como parte de una descentralización, no se consideran como los propósitos principales de una reforma, sino que constituyen un efecto secundario de la descentralización. El presente artículo discute los desafíos en términos teóricos que se aplica al caso de Puerto Rico, donde se evidencia la viabilidad de iniciar un proceso de descentralización de responsabilidades del gobierno central hacia un nivel intermedio entre éste y los gobiernos municipales. La existencia de un sistema nacional de mérito se reflejan en dos realidades diferentes: el servicio público del nivel central y el servicio público del nivel municipal. Finalmente, se busca precisar los asuntos que deben ser atendidos por los representantes de los distintos sectores del gobierno y los sindicatos. Palabras clave: descentralización, servicio público, gobiernos locales, Puerto Rico

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Consideraciones sobre los posibles efectos de la descentralización en la administración del servicio público: el caso de las regiones autónomas en puerto rico

CONSIDERATIONS ON THE POSSIBLE EFFECTS OF DECENTRALIZATION IN PUBLIC SERVICE ADMINISTRATION: THE CASE OF THE AUTONOMOUS REGIONS IN PUERTO RICO

Decentralization has been one of the most common reforms undertaken by democratic governments over the past two decades. The transfer of human resources to subnational levels as part of a decentralization is rarely the main purpose of reform, but is rather a side effect of decentralization. This article discusses the theoretical challenges and then applies them to the case of Puerto Rico, where the feasibility of initiating a process of decentralization of central government responsibilities to an intermediate level between it and municipal governments is evaluated. The existence of a national merit system reflects two different realities: public service at the central level and public service at the municipal level. Finally, the article seeks to clarify the issues that must be addressed by representatives of different government sectors and trade unions. Keywords: decentralization, public service, local governments, Puerto Rico.

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INTRODUCCIÓN La descentralización, entendida como el proceso mediante el cual se transfieren poderes, facultades y competencias, del nivel nacional o central a los niveles subnacionales, ha sido una de las acciones reformadoras más utilizadas por los gobiernos democráticos durante las pasadas dos décadas (Pollit, 2007). La OECD (2005: 2) reconoce el potencial de la descentralización como herramienta para la reducción de la pobreza al darle voz al marginado, mejorar su acceso a los servicios públicos y reducir su estado de vulnerabilidad. Asimismo, advierte sobre las dificultades evidenciadas por la mayoría de las iniciativas de descentralización para alcanzar estos objetivos. Esa experiencia ha resultado en reflexiones y discusiones muy enriquecedoras sobre el tema, tanto sobre aspectos teóricos como aplicados. Si bien el uso del concepto generalmente se refiere a la redistribución del poder dentro de las estructuras gubernamentales, también se ha planteado la cuestión de la descentralización más allá del gobierno. Por ejemplo, Prates Junqueira (1998: 2) planteaba que descentralizar “no es sólo un proceso de transferencia de atribuciones y competencias que ocurre en el ámbito del Estado entre los tres niveles de gobierno y entre sus organizaciones”. El autor apunta que el poder de gestión sobre las políticas puede ser transferido también hacia entes privados de carácter público o a organizaciones de la sociedad civil. La descentralización también puede tomar la forma de desconcentración o regionalización. Esto ocurre cuando el gobierno nacional o central delega a sus directivos en los niveles subnacionales la discreción sobre los tipos de servicios que pueden ser ofrecidos bajo su administración (Humphreys y O’Donnell, 2007). En estos casos, tales directivos continúan siendo parte del gobierno nacional y por lo tanto están sujetos a las guías y políticas presupuestarias de ese nivel. Sin embargo, es la devolución de poder a entidades separadas legalmente del estado, la acción que se vincula a las reformas más recientes. Pollit (2007: 374) plantea que el uso del concepto “devolución” se reserva para la transferencia de poderes o competencias políticas, más que administrativas. Sin embargo, el proceso de “devolver” competencias, por lo general, va acompañado de la transferencia de recursos fiscales y humanos.

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La transferencia de recursos humanos a los niveles subnacionales como parte de una descentralización, pocas veces es el propósito principal de una reforma. Se trata más bien de un efecto secundario de la descentralización. Y podríamos decir que ese puede ser uno de los principales problemas de los procesos de descentralización. La descentralización gubernamental, como norma, conlleva un cambio en la ubicación del poder político y de los empleos públicos. En el 2004, el Banco Mundial reconocía que el tema de los recursos humanos en los procesos de descentralización no había sido atendido adecuadamente. También presagiaba entonces los desafíos que podían presentarse, al ignorar el asunto y dar atención prioritaria a los asuntos fiscales y políticos. Algunos desafíos identificados por la OECD (Rexed, 2008) son: a) la ruptura o escisión del modelo de sistema nacional de servicio público; b) el cuestionamiento respecto a la capacidad de los gobiernos subnacionales para allegar un servicio público altamente profesional; y c) los asuntos relacionados con la negociación colectiva cuando existen variaciones sustanciales de un nivel al otro. Estos desafíos son precisamente los temas que enmarcan y guían la presente discusión.

1. EL PRINCIPIO DE MÉRITO COMO ELEMENTO UNIFICADOR DEL SERVICIO PÚBLICO El principio de mérito, como expresión de los valores democráticos de una sociedad, requiere que todos los ciudadanos que deseen servir a su país puedan hacerlo a base de sus capacidades. De modo que sean los hombres y mujeres más talentosos los que le sirvan al país. En la práctica esta noble aspiración se sostiene sobre tres condiciones: la adscripción de requisitos uniformes para puestos similares, la competencia abierta por los puestos públicos y los criterios de selección relacionados con el trabajo a realizar. Los requisitos uniformes para puestos similares garantizan la equidad en la evaluación de las capacidades de los candidatos. La competencia abierta asegura la oportunidad igual de competir de todos los interesados en hacerlo. Los criterios de selección relacionados con el trabajo para el cual se convoca buscan desalentar el uso de criterios políticos, así como aquellos prejuicios sociales relacionados con la raza, el sexo, la religión, y otros.

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La Organización de las Naciones Unidas (2003) reconoce la importancia de la adopción de sistemas de mérito como forma de prevención de la corrupción gubernamental. En esa dirección, el Artículo 7 de la Convención en Contra de la Corrupción dispone que los gobiernos procurarán “adoptar sistemas de convocatoria, contratación, retención, promoción y jubilación de empleados públicos… …basados en principios de eficiencia y transparencia y en criterios objetivos como el mérito, la equidad y la aptitud.”. Al adoptar sistemas de mérito, los gobiernos hacen valer los principios de equidad y justicia en el empleo público. También le adhieren a la administración pública del país un elemento de mística, necesario para propiciar una cultura gubernamental de servicio. En ese sentido, los sistemas de mérito adoptados por los gobiernos centrales en la mayoría de los países alcanzan el mayor nivel de desarrollo y se constituyen como el modelo a seguir por los niveles municipales y regionales. Los procesos de descentralización, en un esfuerzo por dar la mayor autonomía posible a los gobiernos subnacionales tienden a crear sistemas de servicio público separados, de forma tal que los nuevos entes de gobierno tengan la oportunidad de reglamentarlos de acuerdo a su necesidad administrativa y a su realidad social y política. Esa fragmentación de los sistemas de servicio público, en conjunto con las tendencias modernizadoras de la flexibilidad, los arreglos público-privados y la presión por el logro de resultados puede resultar en la adopción de sistemas de mérito débiles, al eliminar las salvaguardas que ofrece la reglamentación tradicional. En el caso de Puerto Rico, en el gobierno central existe una larga tradición de sujeción al mérito que comenzó en la década de 1940. El apego al principio de mérito en sus inicios fue uno incuestionable. La aprobación de la Ley 345 de 1947 recogió el consenso del liderato político de entonces en cuanto a la necesidad de contar con un servicio público de primer orden. Sin embargo, ya en ese tiempo los administradores de los sistemas de mérito presagiaban que el mayor desafío para la meritocracia llegaría cuando otros partidos políticos distintos al que lo convirtió en ley, asumieran el poder (Colón González, 2009). En efecto, a partir de 1968, cuando se inicia la alternancia en poder entre dos partidos políticos fuertes, los sistemas de mérito adoptados inicialmente comenzaron a ser sustituidos o eliminados en busca de mayor agilidad, lo que resultó muy conveniente para que los nuevos gobernantes lograran un mayor control político sobre el ingreso, ascensos y permanencia de los servidores públicos.

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No obstante, con sus altas y sus bajas, el principio de mérito ha sido la única defensa que ha tenido el servicio público puertorriqueño para combatir el patronazgo político. Si bien hoy no podemos decir que los sistemas que le dan vida al principio son los más adecuados, ciertamente podemos afirmar que si no existiese un marco de ley de más de seis décadas en el cual se prohíbe el uso de criterios ajenos al mérito, la situación del servicio público puertorriqueño sería precaria. El principio de mérito es de aplicación tanto al nivel central como al municipal. Sin embargo, emana de leyes distintas. En el caso del gobierno central, la Ley 184 de 2004, según enmendada, ha sido el esfuerzo más reciente por adaptar los sistemas de mérito a los nuevos tiempos, y en particular, a la negociación colectiva de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva. En cuanto a los gobiernos municipales, la Ley 81 de 1991, según enmendada, adoptó el principio de mérito para los gobiernos locales desde su creación. En su primer artículo sobre el sistema de personal se dispuso que el nuevo sistema debía ser cónsono con las guías que prepararía la Oficina de Recursos Humanos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, estableciendo así un vínculo entre ambos sistemas. Para asegurar que los municipios autónomos se iniciaran como tales dentro del régimen de mérito, la propia ley municipal requirió que sus primeros reglamentos de personal fuesen aprobados por la oficina central. En ese sentido, la letra de la ley ha mantenido el mérito como el principio rector en ambos niveles de gobierno. Sin embargo, su aplicación no ha sido uniforme. Si como hemos dicho antes, las agencias, departamentos y corporaciones de la Rama Ejecutiva han sido erosionadas por la política partidista, los gobiernos municipales de Puerto Rico han evidenciado ser aún más susceptibles a la intromisión político partidista en los asuntos de ingreso, ascenso y traslados de empleados. La cercanía del gobernante municipal a sus afiliados políticos, lo expone a una mayor presión política y a incurrir en prácticas clientelares, particularmente el ofrecimiento de empleos a cambio del voto y la militancia política. La situación ha llegado a ser tan alarmante que el propio tribunal la ha reconocido en sus decisiones cuando dice que “en Puerto Rico hemos tenido una larga y lamentable historia de discrimen político a nivel municipal. De ello han pecado todos los partidos que han ejercido el poder… (Zoraida Aponte Burgos v. Carlos Aponte Silva, 2001:22). De forma similar, la Oficina del Contralor de Puerto Rico, reconoció el serio problema fiscal que causa la reiterada violación a

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los estatutos de mérito. Durante casi una década esa Oficina emitió ocho informes especiales sobre el efecto fiscal de las demandas y querellas por discrimen político en los gobiernos municipales. Entre el 2003 y el 2009, los gobiernos municipales pagaron $32.4 millones por demandas y querellas por violación al principio de mérito, resueltas o tranzadas a favor de los empleados y funcionarios municipales (Segarra Alméstica, documento no publicado). El nivel central, si bien evidencia un manejo más efectivo de sus sistemas de mérito, tampoco ha estado exento de cometer violaciones al mismo. Entre el 2003 y el 2009 se han pagado sobre $11.3 millones en demandas y querellas resueltas o tranzadas a favor de empleados gubernamentales por violaciones al principio de mérito. Sin embargo, al considerar que en el gobierno central labora el 75% de los servidores públicos del país, el problema es menor en comparación con los gobiernos municipales que emplean apenas el 21% de los empleados públicos (Oficina del Contralor de Puerto Rico, 2013). Para el nivel central, los mayores desafíos en cuanto al sistema de mérito son: 1) la reducción del sector de carrera a la vez que los nombramientos fuera del régimen de mérito aumentan; 2) la tendencia de los gobernantes a aprobar leyes especiales que le conceden status regular y permanente a empleados transitorios que no han competido por sus puestos; y 3) la tendencia a ceder a los sindicatos prerrogativas gerenciales fundamentales para el régimen de mérito, tales como el reclutamiento y la selección. Entre el 2009 y el 2013 el número de empleados de carrera en el gobierno central se redujo en unos 35,924. En cambio, para esa misma fecha, el número de empleados contratados o nombrados fuera del régimen de mérito aumentó de 46,098 a 49,238. Al presente la proporción de empleados del nivel central cubiertos por el sistema de mérito es de 78%. Esto contrasta visiblemente con los datos del 1950, cuando recién se estrenaban las protecciones de mérito en Puerto Rico y un 91% de todos los empleados públicos pertenecían al mismo. De otro lado, en Puerto Rico se han aprobado cinco piezas legislativas para conceder la permanencia a sobre 50,000 empleados transitorios entre el 1988 y el 2004 (Colón González, 2009). Estas leyes han sido aprobadas en el último año del periodo de cuatro años que tiene el gobernante. Por lo tanto, es inevitable interpretar las mismas como medidas de control político mediante las cuales el partido que ostenta el poder busca asegurarle la permanencia en sus puestos a los suyos, de forma ajena al mérito. A la fecha de este artículo, el gobierno ha anunciado,

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entre los acuerdos que ha alcanzado con los grupos sindicales, que presentará legislación nuevamente a esos efectos en algún momento de este cuatrienio, aunque podemos vislumbrar una fuerte oposición a través de la opinión pública, que ya el pasado cuatrienio se logró descarrilar otra medida similar. Aun así, el hecho de que los intentos por ingresar empleados permanentes por otras vías alternas al mérito continúen, evidencia el grado de vulnerabilidad que presentan los sistemas de mérito. Un elemento que puede haber contribuido al debilitamiento de los sistemas de mérito es el desconocimiento de la población en general, y de los líderes políticos y servidores públicos, en particular, sobre la razón de ser y la historia del principio de mérito. Las generaciones actuales, en su mayoría, solo han escuchado y leído en la prensa sobre los abusos que se cometen con el dinero público en nombre del mérito. Por ejemplo, en la Policía de Puerto Rico se le llamaba Ascensos por Mérito a los ascensos otorgados por criterios políticos, los cuáles fueron denunciados formalmente y recibieron gran despliegue mediático en el País (Departamento de Justicia, 2011). Por todo lo anterior, la descentralización de funciones y poderes debe estar acompañada del estudio cuidadoso y de una expresión clara sobre el principio de mérito en los nuevos niveles subnacionales. Más aun, es necesario iniciar un esfuerzo por corregir aquellos males que ya han sido identificados, de modo que los sistemas de mérito, en lugar de quedar a merced de la voluntad de los líderes políticos y funcionarios gubernamentales de turno, sea un elemento central de garantía de calidad y de alto desempeño.

2. LA COMPETENCIA PROFESIONAL EN LOS NIVELES SUBNACIONALES Y LA CAPACIDAD PARA ALLEGAR Y RETENER AL MEJOR RECURSO HUMANO La modernización de las estructuras del Estado a través de la descentralización, ya lo hemos mencionado antes, generalmente persigue: fortalecer la democracia a través de una redistribución del poder político (Prates Junqueira, 1998) y mejorar la prestación de servicios a la sociedad (Humphreys y O’Donnell, 2007). Ello convierte la descentralización en un medio para aumentar la capacidad del Estado para atender las necesidades de la sociedad. La democracia de ningún

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modo se fortalece si la capacidad operacional del Estado se reduce o se diluye en el proceso de descentralización. Tampoco pueden mejorar los servicios. Por esa razón es indispensable conocer las fortalezas y debilidades de la operación gubernamental centralizada de manera que exista conciencia de las áreas que deberán ser fortalecidas para lograr una descentralización exitosa. El desempeño gubernamental siempre estará en el centro de la discusión sobre las reformas de estado. También debe ser parte de los objetivos que guían estas reformas. No tendría sentido hablar de más democracia y menos capacidad de respuesta. La descentralización, como mecanismo para corregir problemas de desempeño puede ser explicada por la Teoría Estructural de Contingencias. Esta Teoría forma parte del enraizado de Teorías de Contingencias de las Organizaciones. El modelo general plantea que la efectividad de las organizaciones es influenciada por su capacidad para adaptarse a los cambios. Las contingencias son las características o variables que tienen el potencial de alterar la efectividad organizacional en beneficio de la organización o de manera adversa a esta. Cuando alguna de estas contingencias cambia, la organización requerirá ajustes para alcanzar o recuperar un alto nivel de efectividad. Específicamente, la Teoría Estructural de Contingencias postula tres condiciones: que existe una asociación entre la contingencia y la estructura organizacional; que la contingencia determina la estructura organizacional; y que existe un nivel adecuado de estructura para cada nivel de la contingencia. Cuando se alcanza ese nivel adecuado, la organización evidencia una mayor efectividad organizacional. Cuando esto no ocurre, el desempeño de la organización es bajo (Donaldson, 2001). La efectividad organizacional es definida como la habilidad de la organización para satisfacer a sus constituyentes (Pfeffer y Salancik, 2003, Loc. 694). Entonces podemos decir que en la medida en que el Estado pierde la capacidad de satisfacer a los ciudadanos, pierde efectividad. Bajo el modelo estructural de contingencias se puede plantear que en la medida en que el Estado adquiere un nivel de complejidad mayor, si las estructuras gubernamentales se mantienen inalteradas, es de esperar que se reduzca su efectividad para atender adecuadamente las demandas de la sociedad. Sin embargo, el cambio en los niveles de complejidad que resultan de la devolución de competencias del poder central hacia los gobiernos subnacionales indudablemente requerirá hacer ajustes en el diseño de las estructuras de gobierno de ambos niveles para asegurar que se sostenga o incremente el desempeño gubernamental.

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El gobierno puede estudiarse desde la óptica sistémica como una gran organización cuyos subsistemas regionales y locales afectan y se ven afectados por el nivel central. Sus estructuras, procesos, sistemas de compensación y prácticas de personal inciden en el desempeño del Estado, así como en el desempeño de las regiones y municipios. Cuando el nivel central opta por transferir poderes a los niveles subnacionales el diseño de ambos niveles puede verse alterado por estos cambios. En el caso del nivel central tendrá unidades cuyo trabajo ya no será el mismo, o incluso podría ser que ya no tendrían trabajo. Otra posibilidad es que el personal de esas unidades sea parte de los recursos que se transfieren al nivel subnacional. En cualquier caso, se presentan desafíos importantes para el logro de una reforma exitosa que van más allá de las meras estructuras jerárquicas. El desempeño del sector público es dependiente tanto de estructuras institucionales que funcionen, como de la calidad de las personas que trabajan en ellas. Es esencial contar con servidores públicos diestros, dedicados y altamente motivados para instrumentar reformas efectivas y duraderas, así como responsivas a los cambios que están ocurriendo al nivel local y global (United Nations Organization, 2005: 11).1 En lo concerniente al desempeño de los recursos humanos gubernamentales podemos mencionar dos aspectos que han sido reconocidos como de gran importancia para la productividad gubernamental: las competencias profesionales y la ética (Farazmand, 2002; CLAD, 2006; OECD, 2011). Por las pasadas dos décadas, expertos de organismos internacionales y de la academia han coincidido en señalar la relación que existe entre estos y la buena gestión pública, el buen gobierno y el desarrollo económico de los pueblos. Entonces, la pregunta es: ¿cómo se atiende adecuadamente el elemento humano del servicio público para aumentar las probabilidades de que una vez se devuelva la autoridad y el poder a los niveles subnacionales, los recursos humanos disponibles tengan la capacidad de convertir en realidad las expectativas de un mejor desempeño gubernamental? 1



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Traducción de la autora. El párrafo original lee: “The performance of the public sector depends on well-functioning institutional structures as much as on the quality of the people who work in them. Skilled, dedicated and highly motivated public servants are essential for carrying out reforms that are effective and sustainable in the long term, as well as responsive to the changes that are occurring both at the local and global levels.”

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La competencia profesional y la ética son las aspiraciones más importantes de los regímenes de mérito. Se trata de dotar al Estado de un cadre de profesionales del más alto calibre, para en conjunto con el gobernante y sus jefes de dependencias, idear los medios para atender los problemas más sencillos y más complejos de la sociedad moderna de forma íntegra y en el mejor interés de la ciudadanía. Esa aspiración se entiende que solo es posible si las personas que ingresan y permanecen en el servicio público poseen una formación que les provee las destrezas, conocimientos y valores necesarios para desempeñar su trabajo con efectividad e integridad. 2.1 La competencia profesional La competencia profesional está estrechamente vinculada a tres conceptos: adiestramiento (o capacitación), aprendizaje y desempeño. A través de las actividades de adiestramiento se adquieren destrezas, conocimientos y actitudes que inciden en el desempeño. Los tres elementos fundamentales del desempeño individual de acuerdo al modelo de Campbell (1990) son: el conocimiento y la destreza procesal, el conocimiento declarativo y la motivación. El conocimiento y la destreza procesal se refieren a saber cómo llevar a cabo una tarea o un trabajo. El conocimiento declarativo es la comprensión que se tiene sobre los requerimientos del trabajo. La motivación, dentro de sus múltiples definiciones, puede describirse como “las condiciones responsables de la variación en intensidad, persistencia, calidad, y dirección de un comportamiento” (Landy y Conte, 2010: 176). El desempeño individual afecta el desempeño de la organización. Por lo tanto, para cualquier organización, pública o privada, resulta indispensable el manejo efectivo del desempeño. Las organizaciones gubernamentales han tendido a manejar el asunto del aprendizaje a través de tres modalidades: el programa académico, el curso profesional y el adiestramiento. El aprendizaje académico se obtiene a través de universidades y colegios; el profesional, a través de organizaciones profesionales y programas de educación continua; y el adiestramiento, por lo general, se ofrece en la organización, aunque también puede ser ofrecido por organizaciones dedicadas a la capacitación profesional. El reconocimiento de la complejidad del servicio público llevó a la creación de programas de formación académica y profesional de primer orden. Alemania

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ha contado con programas universitarios sobre administración y gobierno desde finales del siglo XVIII en sus universidades de Halle y Frankfurt. En Inglaterra, las universidades de Oxford y Cambridge han sido las formadoras por excelencia de los altos funcionarios públicos y en el 1969 crearon el Civil Service College. La Escuela Nacional de Administración en Francia, fundada en 1946, también tiene una extensa y reconocida trayectoria en la formación de servidores públicos. El surgimiento de programas académicos y profesionales en América Latina ha sido uno más reciente, pero de gran intensidad. En Puerto Rico se estableció el Programa de Bachillerato en Administración Pública en 1941 y el Programa de Maestría en Administración Pública en 1954. Además, la Pontificia Universidad Católica de Ponce ofrece un Programa de Maestría en Ciencias Sociales con especialidad en Administración Pública. Los certificados profesionales han surgido como una excelente alternativa para aquellos servidores públicos que prefieren adquirir conocimientos especializados. Los institutos nacionales de administración pública ofrecen la posibilidad de adquirir destrezas y conocimientos directamente relacionados con la gestión pública y los asuntos de gobierno y cada vez gozan de más prestigio por su alto nivel profesional. En ellos se ofrecen diplomados en temas estrechamente relacionados con las necesidades del servicio público. Este es el caso del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social en Chile (Palma, 2005) y los institutos nacionales de Argentina, Guatemala y México, por mencionar solo algunos. La ventaja que ofrecen los diplomados es el dinamismo de sus currículos, los cuáles pueden ser modificados con mayor agilidad para responder a las necesidades cambiantes del servicio público. Por ejemplo, el Centre National de la Fonction Publique Territoriale de Francia fue creado para atender las necesidades de formación de los gobiernos locales y regionales (Martínez, 2001). Además del aprendizaje y el conocimiento, el tercer elemento que se vincula a la competencia profesional es el desempeño. Este no es otra cosa que la puesta en práctica o la ejecución de lo aprendido. La evaluación del desempeño tradicionalmente se ha reservado para los empleados de nuevo ingreso o de reciente ascenso, mientras se encuentran en el periodo de prueba o periodo probatorio. En alguna medida, se interpreta que una vez el servidor público adquiere su permanencia no requiere la evaluación de sus ejecutorias. Esta visión

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está siendo sustituida por aquella que reconoce la necesidad del aprendizaje y desarrollo continuo a través de toda la carrera del servidor público. Así mismo, conlleva la evaluación del progreso del servidor público en cuanto al dominio de aquellas competencias necesarias para un buen desempeño. La gerencia del desempeño, una actividad que emana de la Nueva Gerencia Pública, y que Landy y Conte (2010: 233) definen como un sistema que enfatiza la relación entre el comportamiento individual y las estrategias organizacionales y metas, le ha dado un nuevo enfoque a la evaluación del desempeño. En el nuevo escenario lo que hace el empleado tiene un vínculo directo y visible con lo que aspira a lograr la organización. Esto se logra al definir el desempeño en el contexto de las metas organizacionales. Otra característica importante de la gerencia del desempeño es que vincula las actividades de capacitación y de reconocimiento en función del desempeño individual, grupal y organizacional. Esto dota a los sistemas de administración de los recursos humanos de una coherencia e integración que no ha estado presente en los sistemas tradicionales. Siendo la competencia profesional un elemento esencial para lograr una descentralización exitosa, es necesario entonces comentar sobre las características del servicio público puertorriqueño que permiten conocer su estado al presente. El servicio público del nivel central evidencia un alto nivel de escolaridad. En un estudio de 2009, se encontró que el 50.1% de los empleados del gobierno central tienen por lo menos un grado universitario de bachillerato y el 93.8 posee un diploma de Escuela Superior (Figueroa Rodríguez, 2009: 6). En el caso de los gobiernos municipales, en el 2013 apenas el 20% de los servidores públicos de carrera poseían por lo menos un grado universitario de bachillerato (Instituto de Estadísticas de Puerto Rico, 2012-2013). En el caso del personal municipal transitorio, solo un 16% de éstos posee un bachillerato, maestría o doctorado. Esta diferencia entre el nivel central y el municipal puede deberse a varias razones. Los gobiernos municipales poseen presupuestos menores, por lo que la limitación de sus recursos se evidencia en sus estructuras salariales y en las oportunidades de desarrollo de destrezas y conocimientos. El 64% de los servidores públicos municipales recibe un salario por hora trabajada de entre $7.25 y $8.99. Mientras tanto, solo el 20% de los servidores públicos de las agencias y departamentos del nivel central recibe un salario similar. El

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74% de éstos recibe salarios superiores a los $9.00 por hora trabajada. En el caso de los servidores públicos de las corporaciones gubernamentales, apenas el 6% recibe un salario menor de $9 por hora trabajada. Al ofrecer salarios menores en los gobiernos municipales, es razonable pensar que el empleado que posea una preparación académica profesional optará por un empleo en el nivel central, ya sea en las agencias y departamentos o en las corporaciones públicas. Hemos mencionado la importancia de los programas de capacitación en la actualización y desarrollo de competencias. Otro dato que evidencia diferencias importantes entre el servicio público central y el municipal en Puerto Rico es precisamente el gasto anual en capacitación y desarrollo. En el caso del nivel central, el gasto anual en adiestramientos ofrecidos por la Oficina de Capacitación y Asesoramiento en Asuntos Laborales y de Administración de Recursos Humanos (OCALARH) rondó los $800,000 anuales en el 2013. En cambio, los gobiernos municipales invirtieron aproximadamente unos $200,000 anuales, de los cuáles en gran medida se benefició el personal de los programas sufragados por fondos del Gobierno de los Estados Unidos. Si estimamos el gasto promedio por empleado, en el gobierno central éste fue de $6.18 anuales mientras que en el municipal fue de $4.67 anuales por empleado. Los datos antes mencionados colocan al personal del nivel central en mejor posición de colaborar en las nuevas regiones autónomas. Estos tienden a poseer un mayor nivel de escolaridad y a participar de más actividades de capacitación para adquirir nuevas destrezas o actualizar las que ya posee. Por lo tanto, cuando se descentralizan servicios del nivel central al regional, la expectativa es que los recursos humanos especializados y técnicos deberán provenir del nivel central o del mercado de empleo. De lo contrario, los gobiernos municipales podrían perder sus recursos de mayor nivel de escolaridad, lo que podría debilitar ese nivel. Sin embargo, no hay duda que los gobiernos municipales se verán forzados a ofrecer condiciones competitivas para retener a sus mejores recursos. 2.2 La Ética en el Servicio Público Las Organización de las Naciones Unidas, en su Convención en Contra de la Corrupción (2003), en el Artículo 8 dispone que el Estado “…promoverá, entre otras cosas, la integridad, la honestidad y la responsabilidad entre sus

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funcionarios públicos”. Ello parte del reconocimiento del poder que tiene en sus manos el funcionario público, el cual bien utilizado resulta en gobiernos justos y equitativos, pero mal utilizado, abre el espacio a la corrupción y a la desigualdad. La ética en el servicio público generalmente se refiere a la integridad en las actuaciones de los servidores públicos. La OECD (2014), define la integridad como la aplicación de valores, principios y normas en las operaciones diarias de los organismos del sector público. En su reflexión sobre la ética en la gerencia pública, Dorel (2005: 160) plantea que la acción ética se revela a través del ejercicio de la discreción y la responsabilidad. El autor distingue entre el uso de la discreción y seguir las reglas o las órdenes al pie de la letra, y plantea que la discreción incrementa precisamente al llenar los espacios que proveen las leyes y las reglas. Dicho de otro modo, el servidor público es quien interpreta y da funcionalidad a las leyes y reglamentos que caracterizan a la operación gubernamental. Esto convierte su juicio discrecional en un elemento de poder, que utilizará de acuerdo a sus destrezas y conocimiento. Es a partir de ese juicio discrecional, de acuerdo al autor, que se puede atribuir al servidor público un grado de responsabilidad personal en las decisiones que toma y en los resultados que obtiene. La responsabilidad personal se aprecia más claramente cuando se reconoce que ante cada situación que enfrente, el funcionario público tiene varias opciones éticas, entre otras la obediencia, la protesta, el señalamiento, y su renuncia (Dorel, 2003: 162). Por lo tanto, es a través de las alternativas de acción que selecciona, que el servidor público delata su fibra moral. La ética como un tema de interés especial para el servicio público resurge tras las reformas gubernamentales de la Nueva Gerencia Pública, caracterizadas por la adopción de técnicas y valores del sector privado, entre ellos la eficiencia, la efectividad y la economía (OECD, 2000). De acuerdo a la OECD, el elemento más importante de estas reformas ha sido el cambio del principio de la reglamentación detallada al de la gerencia del desempeño. Menciona el informe que la “devolución de la gerencia del servicio público” reduce el control y provee flexibilidad para administrar los recursos y las personas según sea necesario para lograr los resultados que se desea obtener (pág. 28). Sin embargo, esa flexibilidad en más de una ocasión ha dado lugar a conflictos de interés entre las responsabilidades públicas y los intereses privados. Esto ocurre

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de varias formas. En ocasiones, un énfasis extremo en el logro de resultados puede propiciar que se pierdan de vista otros fines públicos de igual o mayor valor a los que persigue una meta. También ha ocurrido que esa nueva cepa de servidores públicos, subcontratados o empleados de empresas en alianzas público-privadas, tengan su lealtad y compromiso comprometidos, no con el servicio público y la sociedad, sino con sus patronos privados. La flexibilidad, directamente relacionada con el tema de la descentralización de poderes a los niveles subnacionales, significa mayor discreción en la toma de decisiones, y un número mayor de servidores públicos haciendo ejercicio de ella. En las estructuras tradicionales, centralizadas y jerárquicas, por definición una sola persona es responsable por las acciones y los resultados de esas acciones. En términos de rendición de cuentas, es esta la persona llamada a responder ante los constituyentes y ante el país, a través de sus leyes. Podríamos decir, en términos generales, que esa figura central ha sido bastante efectiva en asumir la responsabilidad administrativa de su cargo. Sin embargo, es su función democrática de considerar la necesidad y la opinión del ciudadano, la que se ha visto relegada a un segundo plano. La devolución de poderes políticos y administrativos a los niveles subnacionales plantea una nueva oportunidad de corregir estos problemas y de reafirmar los valores del servicio público, tanto a favor de la democracia, procurando la equidad y la justicia, como los de la administración pública, procurando el cumplimiento con las reglas y las leyes. En los procesos de descentralización, para cada función o rol gubernamental devuelto al subnivel, habrá un funcionario en cada región o municipio que recibe los poderes que asumirá esa responsabilidad y tendrá la oportunidad de colocar al ciudadano en el centro de sus decisiones. En ese sentido, se diluye la responsabilidad a través de nuevas estructuras políticas y administrativas. Motta y Lima Bandeira (2005) analizan los efectos de esas nuevas relaciones y concluyen reafirmando la importancia de contar con un funcionariado que posea valores individuales y políticos que les permitan tomar las mejores decisiones a favor de la democracia, así también como de la administración pública. Block (2013) utiliza el concepto de “stewardship”, para describir el compromiso que produce sentirse a cargo, o tener bajo cuidado propio algo de gran valor. Es el reconocimiento de que se nos ha confiado algo que no nos pertenece, pero de lo

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cual somos responsables y custodios. Los servidores públicos son los custodios de los bienes públicos y sus puestos demandan ese compromiso de servicio. Los planteamientos de estos autores inevitablemente nos remiten a reafirmar la importancia del principio de mérito y de la competencia profesional al decidir quiénes conformarán ese grupo de funcionarios que llevan consigo la enorme responsabilidad de construir una forma distinta de dirección y servicio público. La Ley de Ética Gubernamental de Puerto Rico (Ley 12-1985), marcó un cambio en la política pública gubernamental. Previo a esa fecha, los requerimientos éticos aplicables a los servidores públicos estaban dispersos a través de decenas de leyes. Por lo tanto, uno de sus principales logros fue recoger en un solo documento la mayoría de las obligaciones y prohibiciones en cuanto a la conducta ética de los servidores públicos. El segundo logro fue disponer su aplicación a la totalidad de los servidores públicos de la Rama Ejecutiva, incluyendo los empleados de gobiernos municipales. También dispuso que algunas de sus cláusulas serían de aplicación a los funcionarios de las Ramas Legislativa y Judicial, aunque de forma muy limitada. En su exposición de motivos, la referida ley rechazaba el conflicto de interés y el lucro a base del patrimonio del pueblo y propuso como un objetivo restaurar la confianza del pueblo en su gobierno y en sus funcionarios públicos. Esencialmente, la forma de lograrlo fue a través de la creación de la Oficina de Ética Gubernamental (OEG), a la cual le asignó la responsabilidad de hacer cumplir la ley; y mediante una serie de requerimientos de divulgación de información financiera a ciertos funcionarios públicos. El rol fiscalizador asignado a la OEG no guardaba relación con los recursos asignados ni con los sistemas y normas adoptados para su funcionamiento. La agencia no tuvo los recursos ni la creatividad para otra cosa que recibir los informes anuales y unos 10 años más tarde, enviar a los funcionarios una carta indicando que los mismos ya eran oficiales. En el intermedio, la OEG solo aportaba a investigaciones de otras agencias o entes, la información contenida en los informes. Sin embargo, aún con el limitado impacto de la OEG en la conducta del servidor público, en varias instancias los informes financieros de los funcionarios públicos sirvieron para identificar conflictos de intereses en investigaciones externas y facilitar el encausamiento de los funcionarios responsables.

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En el 2012 se adoptó una nueva Ley de Ética Gubernamental (Ley 1-2012) que buscaba dar mayor pertinencia a la función de la OEG. A modo de resumen, la nueva ley da un mayor énfasis a la prevención de la corrupción, aunque conserva la responsabilidad por la fiscalización. También incorporó disposiciones tendientes a clarificar asuntos atendidos a través de las opiniones emitidas durante los 23 años previos. Quizás uno de los mayores aciertos de la nueva ley es su aplicación parcial a los candidatos a puestos electivos, quienes están obligados a presentar un informe de sus finanzas ante esa Oficina para ser elegibles a los cargos políticos. Al repasar los resultados de la OEG durante poco menos de tres décadas, su página divulga el recibo y evaluación de 316 querellas contra funcionarios públicos por distintos motivos que incluyen, uso indebido de fondos o propiedad pública, uso del puesto para beneficio propio, nepotismo e incumplimiento con la Ley de Ética, entre otros. El hecho más significativo de los datos ofrecidos es que de las 316 querellas recibidas, 135 o el 43% corresponden a servidores públicos de gobiernos municipales (Oficina de Ética Gubernamental, 2014). Esta es una cifra alta si consideramos que los gobiernos municipales emplean solo el 21% de los servidores públicos. De las 135 querellas radicadas, 28 fueron archivadas. De las 107 restantes, 23 son querellas radicadas contra los alcaldes y 46 contra funcionarios designados por éstos o legisladores municipales. Las multas impuestas a los empleados encontrados culpables de violar la Ley de Ética totalizaron $222,650. A base de esta información es evidente que los gobiernos municipales, en general, presentan un problema mayor de ética, en comparación con el nivel central. Por lo tanto, es imperativo que los procesos de descentralización atiendan esta realidad.

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3. LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA Y LA DESCENTRALIZACIÓN HACIA REGIONES AUTÓNOMAS En la reflexión sobre los procesos descentralizadores, siendo éstos mecanismos para aumentar la productividad y calidad de los servicios, es necesario considerar el tema de las uniones en general, y en el contexto del servicio público en particular. Este es el tercer desafío anticipado por la OECD (Rexed, 2008). Un examen de los estudios sobre la productividad y la negociación colectiva, realizado por Doucouliagos y Laroche (2003) concluye que, en el caso de los Estados Unidos, las organizaciones cuyos empleados están unionados tienen mayores niveles de productividad que aquellas en que no hay uniones. Sin embargo, en Reino Unido se encontró que las organizaciones con empleados unionados tenían una menor productividad con relación a las organizaciones no unionadas. De estos resultados pueden inferirse al menos dos cosas, la primera de ellas, que la negociación colectiva no produce necesariamente una baja o un aumento en la productividad de las organizaciones pues parecería que son otros los factores que determinan la productividad. La segunda, que, entre esos otros factores, pueden identificarse las destrezas en la administración de los procesos de negociación colectiva y en la administración de los convenios. Otros estudios han producido datos valiosos para comprender los entornos unionados. Por ejemplo, Zangeldis (2008) encontró que, en las organizaciones con uniones, los empleados que reciben los mayores salarios son los de mayor antigüedad, mientras que en las no unionadas, son los empleados en ocupaciones especializadas o profesionales los que reciben los salarios más altos. Tradicionalmente las uniones han rechazado los aumentos salariales cualificados a base del mérito dando preferencia a los aumentos salariales generales para toda su matrícula. Para recibir un aumento salarial negociado mediante convenio colectivo, por lo general el único requisito es ser un empleado activo en la organización al momento de la firma del convenio. Una de las implicaciones de otorgar únicamente este tipo de aumento, es que crea una diferenciación salarial a base de la antigüedad pues quien más años lleve en la organización unionada, habrá recibido más aumentos salariales. Además del tema de la compensación, otras ventajas que ofrecen los contextos unionados tienen que ver con la adopción de mecanismos formales para expresar

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y canalizar el descontento de un modo más efectivo que en las organizaciones no unionadas. Esto ocurre a través de las estructuras de manejo de quejas y agravios o querellas. También luce ventajosa la negociación de los niveles de productividad a cambio de incentivos pues añade un elemento de motivación que puede complementar el aumento general. En cuanto a las desventajas, algunas de las que menciona la literatura se relacionan con la posibilidad de subir los salarios sobre los niveles competitivos como resultado de las negociaciones. Esto es, que se paguen salarios más altos que los que paga el mercado, lo que se entiende que reduce la eficiencia operacional. Otro aspecto adverso es que las uniones pueden restringir la discreción de la gerencia al forzar acuerdos sobre prácticas de nombramientos y despidos que pueden reducir la productividad. Esto ocurre cuando se retienen en la organización empleados con bajo nivel de productividad debido a acuerdos que le impiden al patrono despedir al empleado de forma expedita (Doucouliagos y Laroche, 2003; Zangeldis, 2008). 3.1 La negociación colectiva en el servicio público de Puerto Rico Los empleados en los organismos públicos de Puerto Rico tienen esencialmente tres formas de representación laboral: las organizaciones bona-fide, las uniones bajo la Ley 45-1998 y las uniones bajo la Ley 130-1945. Los empleados de los gobiernos municipales y de la Universidad de Puerto Rico están representados por organizaciones bona-fide. Los empleados de las agencias y departamentos de la Rama Ejecutiva (Administradores Individuales) son representados por uniones bajo la Ley 45; y los empleados de las Corporaciones Públicas, o que operan como negocios públicos, son representados por uniones que operan bajo la Ley 130. En el caso de los gobiernos municipales, los empleados son representados por organizaciones bona-fide según dispone la Ley 139-1961. Esta ley es implantada a través de reglamentación del Departamento del Trabajo y Recursos Humanos (DTRH) que define una organización bonafide como “una agrupación de servidores públicos de las agencias del gobierno de Puerto Rico o de cualquiera de sus municipios que haya sido certificada por el Secretario del Trabajo y Recursos Humanos…” y que persigue promover el progreso social y económico y el bienestar general de los empleados públicos. Esta ley faculta a los empleados de los municipios de Puerto Rico a organizarse en una agrupación bonafide de servidores públicos.

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A diferencia de las uniones, las organizaciones bonafide no tienen el “standing” para negociar colectivamente, aunque pueden plantear asuntos ante la gerencia que propicien un mejor clima de trabajo. Tampoco es compulsoria la membresía de los empleados. Los miembros de las organizaciones bona fide no pueden hacer huelgas y pueden dejar de ser miembros al completarse el año de membresía. En ese sentido, como norma no tienden a ser organizaciones con la misma capacidad de negociación que las uniones. Debemos añadir aquí un caso excepcional que puede alterar la situación de los gobiernos municipales en el futuro. Se trata del caso del Gobierno Municipal de San Juan, donde como parte de sus compromisos de campaña, la actual Alcaldesa, Carmen Yulín Cruz, concedió el derecho a la negociación colectiva a los empleados municipales, mediante resolución de su Asamblea Municipal (Ordenanza Núm. 6 de 23 de agosto de 2013). Los empleados de las agencias y departamentos de la Rama Ejecutiva ejercen el derecho a la negociación colectiva desde el 2001, fecha en que entró en vigor la Ley 45-1998. La Ley 45 cobijó a cerca del 70% de los servidores públicos del gobierno central, esto es unos 150,000 empleados de los aproximadamente 215,000 que laboraban en las agencias y departamentos a esa fecha. La Ley no fue extensiva a las agencias de seguridad y orden, ni a las oficinas del Gobernador. A diferencia de la legislación tradicional para la sindicación de empleados, esta ley incorporó algunos elementos para proteger el interés público por encima del derecho a la negociación. Por ejemplo, dispone que la negociación colectiva debe: orientarse por criterios de productividad y de mejoramiento de los servicios al pueblo al menor costo posible; realizarse en armonía con el principio de mérito; y teniendo como obligación mantener los servicios esenciales al pueblo sin ningún tipo de interrupción. En ese sentido, la Ley 45 fue considerada una pieza no convencional dentro del contexto sindical en Puerto Rico, aun cuando fue acogida como una gran victoria para los trabajadores y sus representantes (Santiago Rivera, 2008). La Ley 130 - 1945 es una de aplicación al sector privado y a los organismos gubernamentales que operan como negocios públicos. Las corporaciones públicas tienen por lo general una mayor autonomía en sus asuntos de recursos humanos pues se parte de dos principios: para que un organismo público pueda ser exitoso en la operación de un negocio, debe funcionar bajo las mismas reglas que operan los negocios privados; y si la operación es exitosa, debe lograr la autosuficiencia

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y por ende, sus determinaciones no afectarían el Fondo General por lo que no requieren el permiso de las agencias reguladoras del Ejecutivo. La ley les da el derecho a negociar colectivamente y a decretar huelgas. Como cuestión de hecho, las uniones que representan empleados de las corporaciones públicas en Puerto Rico han logrado un alto grado de poder, en ocasiones superando el del patrono, que por evitar un conflicto huelgario políticamente inconveniente cede ante las peticiones del gremio aun cuando la corporación no cuente con los recursos fiscales para honrar los acuerdos. Al presente, este es un asunto de serio debate público, pues varias de estas corporaciones públicas se encuentran al borde la insolvencia y al abrir sus libros al escrutinio público parecería que hace mucho que no contaban con los recursos para solventar los acuerdos negociados. La experiencia en Puerto Rico confirma algunos de los hallazgos de las investigaciones reseñadas anteriormente. Los sistemas de mérito son muy débiles en las corporaciones públicas, donde las uniones tienen mayor fuerza. Sin embargo, los sistemas de mérito son también muy débiles en los gobiernos municipales, donde no hay uniones. Por lo tanto, no se le puede atribuir a la negociación colectiva el debilitamiento del mérito. En cuanto al tema de la retribución, la mediana salarial de los empleados de las corporaciones públicas ubica en el rango entre $17.99 y $20.99 por hora trabajada, mientras que la mediana salarial de los empleados de las agencias y departamentos, que apenas llevan poco más de una década negociando colectivamente, y cuyos sistemas de mérito continúan vigentes, es de entre $14.99 y $17.99 por hora trabajada, un rango más baja. En cambio, la mediana salarial para los empleados municipales, donde como norma no existe la negociación colectiva, y los sistemas de mérito están muy debilitados, es de apenas entre $7.25 y $8.99 por hora trabajada, siendo los rangos más bajos permitidos por ley y los salarios más bajos del servicio público puertorriqueño. Estos datos evidencian el efecto positivo que parece tener la negociación colectiva en los salarios de los empleados de organizaciones unionadas. Al retomar el tema de la descentralización, tres asuntos requerirán un análisis cuidadoso: el marco reglamentario del movimiento de empleados de un nivel de gobierno a otro; las condiciones salariales y leyes que cobijarán a las regiones autónomas; y los mecanismos que se utilizarán para no debilitar a los sindicatos en el proceso.

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3.2 La descentralización hacia las regiones autónomas Por las pasadas dos décadas se ha venido discutiendo la necesidad de transferir mayores competencias del nivel central al nivel municipal. Sin embargo, el desarrollo desigual que han experimentado los 78 municipios del País, han hecho difícil alcanzar un consenso sobre una mayor delegación de poderes y funciones. Transcurridos 23 años desde la aprobación de la Reforma Municipal, apenas 10 municipios han alcanzado el nivel más alto de autonomía concedido por dicha ley. Esto, debido a que solo las ciudades de mayor tamaño y concentración de empleo han logrado cumplir con los requisitos dispuestos en la ley. Ante esa realidad, la discusión sobre el tema de delegación de competencias ha girado en torno a la posibilidad de crear regiones autónomas. Estas son un nivel subnacional intermedio entre el gobierno central y los gobiernos municipales. Las regiones autónomas estarían conformadas por varios gobiernos municipales. Recientemente el Gobernador Alejandro García Padilla ordenó la creación de una Comisión de Descentralización y Regiones Autónomas. La orden está fundamentada en dos aspectos: una política pública de delegación de competencias hacia los gobiernos municipales; y el “compromiso de atacar la burocracia en los sistemas administrativos que afectan la eficiencia en los servicios y la administración de fondos públicos” (Orden Ejecutiva 2013-036: 1). La Comisión tuvo la encomienda de llevar a cabo “un estudio minucioso sobre la situación fiscal de cada municipio, la capacidad que tienen los municipios de asumir responsabilidades que atañen al gobierno central, y la viabilidad de coordinar procesos de regionalización como medio de desarrollo económico y eficiencia en la prestación de servicios públicos” (pág. 1). El pasado mes de febrero, la Comisión de Descentralización y Regiones Autónomas (2014), presidida por el Secretario de Estado, Dr. David Bernier, rindió su Informe al Gobernador. En su mensaje inicial, el doctor Bernier, Adelanta adelanta que “la regionalización, como instrumento de la descentralización, permitirá que los municipios compartan responsabilidades, coordinen sus actividades y puedan, de esa manera, reducir los costos y mejorar la agilidad con la que responden a las necesidades de sus ciudadanos y ciudadanas” (pág. 2). De esta forma, la delegación de competencias a los gobiernos municipales quedó prácticamente descartada en favor de las regiones autónomas.

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El estudio realizado por la Comisión concentró su atención en los temas del desarrollo económico, el empleo y el nivel de autonomía alcanzado por los municipios. Además, se identificaron unas 40 agencias gubernamentales del nivel central con presencia regional con sobre 255 oficinas a través de los 78 municipios. La mayor parte de ellas se relacionan con servicios sociales (educación y asistencia económica, entre otras), seguidas por las de seguridad y desarrollo económico. Finalmente, el estudio de las experiencias internacionales permitió identificar varias lecciones que deberán ser consideradas en el proceso de implantación de la política pública de descentralización y regiones autónomas, relacionadas con trascender la mera redistribución de lo existente para crear una nueva forma de gobernar. En general, el estudio fue uno abarcador y de gran valor para enmarcar los siguientes pasos. Sin embargo, adoleció de lo que ya ha advertido el Banco Mundial (2004), de la atención a los asuntos de los recursos humanos del servicio público. Si bien el estudio hace mención de la necesidad de capacitar a los servidores públicos del nuevo subnivel, pasa por alto una serie de asuntos que pueden representar el éxito o el fracaso de la iniciativa. El Gobierno de Puerto Rico atraviesa por una profunda crisis fiscal, razón por la cual los recursos para poblar los nuevos organismos regionales serán muy limitados. Es de esperar que de entre las 255 oficinas regionales de agencias del nivel central, algunas de ellas ofrecen servicios que serán delegados a las regiones autónomas. Esto nos lleva a prever que habrá transferencia de recursos humanos del nivel central (oficinas regionales) a las nuevas regiones autónomas. Aunque en menor escala, podría también preverse que algunos servidores públicos de los gobiernos municipales pasen a prestar servicios a las regiones autónomas. Estos movimientos de personal son posiblemente el mayor desafío que deberán atender los encargados de dirigir el proceso de descentralización hacia las regiones autónomas. Ya hemos indicado que en el servicio público puertorriqueño coexisten esencialmente tres sistemas de recursos humanos y de relaciones laborales. Cada uno de ellos con distinto alcance y efectividad. Por lo tanto, para lograr la aprobación de la ley, será imprescindible lograr antes un acuerdo sobre el régimen que cobijará a los servidores públicos de las regiones autónomas.

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CONCLUSIONES Los gobiernos municipales, en el caso de Puerto Rico, presentan diferencias importantes con relación al gobierno central. En gran medida esas diferencias se relacionan con una administración pública más vulnerable a los excesos del control político. Particularmente, en los asuntos de su servicio público. Las implicaciones de esa situación se aprecian en las características del personal nombrado. Solo uno de cada cinco empleados municipales posee un grado universitario de bachillerato o más, mientras en el nivel central uno de cada dos posee un grado universitario de bachillerato. También puede apreciarse el impacto del control político en la cantidad de demandas y querellas por violaciones al principio de mérito, en particular por motivo de discrimen político en los gobiernos municipales. En ese sentido, el principio de mérito, aunque ha sido dispuesto por ley, no parece haber trascendido a los sistemas y a la cultura organizacional municipal de la misma forma que ha ocurrido en el nivel central. Por su parte el gobierno central presenta un importante desafío a los procesos de descentralización, al incorporar la presencia de los sindicatos a la discusión. Los servicios susceptibles a ser descentralizados provienen de agencias y de corporaciones públicas. Cada uno es reglamentado por leyes de sindicación de distinto alcance y poder. En el caso particular de las corporaciones públicas, los sistemas de mérito se encuentran sumamente debilitados y en algunos casos éstos son inexistentes. En cambio, los gobiernos municipales, excepto por el Gobierno Municipal de San Juan, cuentan con organizaciones bona fide de carácter voluntario y con muy poco alcance y poder. Si como es de esperar, los recursos humanos de los entes regionales provienen de uno o de ambos niveles de gobierno, será imperativo resolver el asunto del marco legal que regirá los recursos humanos del servicio público al nivel regional. Y en esa discusión debemos esperar fuertes presiones de aquellos a favor de la sindicación tanto como de aquellos que se oponen a ella. Finalmente, el tema principal de nuestra exposición es el desempeño gubernamental. La descentralización no es otra cosa que un medio para lograr mejores servicios y un mejor gobierno. La calidad de los servicios gubernamentales ofrecidos desde el nivel central no parece gozar de la aprobación mayoritaria de los ciudadanos. Precisamente para resolver ese problema es que, en el caso de Puerto Rico, se considera la descentralización hacia regiones autónomas. Sin embargo, para

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lograr mejores servicios las regiones autónomas deberán tener la discreción amplia para diseñar la forma en que se ofrecerán, incluyendo, los controles internos y los mecanismos de participación ciudadana que utilizarán para asegurar que los nuevos servicios regionales sean más ágiles y pertinentes que los que ha venido ofreciendo el gobierno central. Esto hace imperativo el rediseño de procesos y el desarrollo de sistemas modernos de trabajo que optimicen el uso de la tecnología de información y comunicaciones. A su vez, será necesario asegurar que el servicio público regional contará con las competencias necesarias para hacer un trabajo de mayor calidad que el ofrecido al presente por el nivel central. De lo contrario, solo se estarían descentralizando los problemas del nivel central. Algunas consideraciones que podrían contribuir a fortalecer el proceso de discusión y creación de las regiones autónomas son las siguientes: - la adopción de un sistema de servicio público fundamentado en el principio de mérito; - la incorporación de disposiciones de ley que permitan a los empleados del nivel central y municipal ser destacados en el nivel regional por un periodo transicional que puede ser de cinco años, y al concluir el término, ofrecerle la opción de regresar al nivel central o municipal, o de incorporarse al sistema de servicio público regional de forma permanente. - el establecimiento de escalas salariales razonables que uniformen los salarios de los empleados destacados del nivel central y municipal, reduciendo así las diferencias marcadas que existen al presente entre los niveles de gobierno. - el establecimiento de un organismo responsable de evaluar y atender las necesidades de capacitación del personal de las regiones. Este organismo debe adoptar una filosofía que incorpore y se fundamente en los principios de la participación, la transparencia y la rendición de cuentas como medios para ofrecer una mejor calidad de vida a los ciudadanos de cada región. - la adopción de sistemas de evaluación del desempeño individual, grupal y organizacional que permita identificar oportunidades de desarrollo y aprendizaje. - la adopción de sistemas de bonificación anual, sujetos al logro de metas y objetivos corroborables, vinculados al desempeño de la unidad gubernamental regional.

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Finalmente, nos parece que el junte de empleados provenientes de los distintos niveles del gobierno se presenta como una oportunidad única de aprendizaje e intercambio de conocimientos. También podríamos conjeturar que esa convivencia en un nivel intermedio debe contribuir a que las diferencias entre ambos niveles, central y municipal, disminuyan con el paso del tiempo, haciendo las condiciones de empleo en el servicio público unas más equitativas y justas para todos.

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Revista Estado, Gobierno y Gestión Pública ISSN impreso: 0717-8980 ISSN en línea: 0717-6759 Nº 24 (2014) pp. 35 - 53

CONSTRUCCIÓN DE UNA AGENDA PÚBLICA PARA LA SECTORIALIZACIÓN HACIA EL DESARROLLO NACIONAL COSTARRICENSE: REFLEXIONES DESDE EL SECTOR EDUCACIÓN

Johanna K. Alarcón Rivera Universidad de Puerto Rico [email protected]

El sector educación costarricense se encuentra conformado por el Ministerio de Educación Pública, quien tiene a cargo la rectoría del sector, además del Colegio Universitario de Limón, el Colegio Universitario de Cartago, Comisión Nacional de Préstamo a la Educación (CONAPE) y el Instituto Nacional de Aprendizaje. La importancia de una agenda pública que retome los desafíos de mayor cobertura y acceso, equidad en la educación y la búsqueda de mayor calidad académica y de sus docentes, es de vital relevancia para el desarrollo nacional del país; principales retos para el próximo gobierno. La pregunta de investigación es ¿Existe una agenda pública para el Sector Educación o existen insumos a nivel sectorial que permitan definirla hacia el desarrollo nacional, principalmente en la respuesta a las necesidades sociales? Palabras clave: Agenda Pública, Sectorialización, Desarrollo Nacional, Sector Educación, Costa Rica.

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Onstrucción de una agenda pública para la sectorialización hacia el desarrollo nacional costarricense: reflexiones desde el sector educación

CONSTRUCTION OF A PUBLIC AGENDA TO THE COSTA RICAN SECTORIALISATION NATIONAL DEVELOPMENT: REFLECTIONS FROM THE EDUCATION SECTOR.

The Costa Rican education sector is comprised of the Ministry of Public Education, which is responsible for the stewardship of the sector, in addition to the ColegioUniversitario de Limón, the ColegioUniversitario de Cartago, the National Cmomission for Educational Loans (CONAPE) and the National Learning Institute. The importance of a public agenda to resume the challenges of increased coverage and access, equity in education and the pursuit of higher academic quality and better teachers, are important for the national development of the country and are important challenges for the next government. The research question is: Is there a public agenda for the education sector or are there inputs at a sectoral level that allow define national development, mainly in response to social needs? Keywords: Public Agenda, sectionalism, National Development , Education Sector , Costa Rica.

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INTRODUCCIÓN “…la institucionalidad debe tolerar crisis; no se puede tener un tejido institucional que funciona bien en período buenos y mal en situaciones malas” (Lahera, 1992:198)

El cambio es una constante. El cambio llega a todas las esferas, desde lo humano hasta lo institucional. En la sociedad, surgen necesidades sociales que empujan a las instituciones a realizar cambios para que puedan dar respuesta a las mismas. Esto se convierte en un desafío en la actualidad, impulsado por efectos de la globalización y revolución tecnológica. Bajo esta línea, la búsqueda de nuevas formas de hacer las cosas en la administración pública, a través de la incorporación de herramientas tecnológicas, que optimicen el uso de los recursos en áreas tales como la educación, contrataciones, hasta la divulgación de información; es una realidad cada vez más evidente y necesaria, con el objetivo de mejorar los procesos y sus mecanismos de gestión de cara a la ciudadanía; día a día más exigente. En este sentido, Lahera (1992) enfatiza que la gestión pública transita hacia una nueva configuración de objetivos e instrumentos, será descentralizada y reguladora, más que centralizada y proveedora directa de bienes y servicios. Lo cual, resultará de este proceso una nueva definición de roles administrativos y burocráticos. Es sin duda, este un modelo de desarrollo que cada país adquiere. Si bien el autor, visualiza tiempos de cambio en el tránsito a nuevas formas y modos de gestión pública, otros autores reconocen que este cambio es paulatino, con ciertas deficiencias de poder vislumbrar la dimensión de estos cambios. En este sentido, Ansorena (2007), señala que si bien es cierto que los procesos de instauración de la democracia se han venido desarrollando paulatinamente, no se avanza con igual contundencia en la descentralización de los presupuestos públicos, la ágil toma de decisiones, los procesos de control y monitoreo de la inversión pública, y el manejo sostenible y responsable del ambiente y los recursos naturales.

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Cabe señalar que, estas áreas son de total importancia y transcendencia para el desarrollo nacional de un país y su gente, que requieren atención por parte de las instituciones públicas en coordinación con la sociedad civil y el sector privado. Es de reconocer, que la diversidad de intereses y necesidades de los actores sociales, son distintas y múltiples. Tal como señala Lahera (1992), esto hace que la acción del Estado se oriente a una acción focalizada sobre ciertos grupos objetivos (jóvenes, mujeres jefas de hogar, discapacitados, entre otros) y a tareas de alta complejidad (negociaciones económicas internacionales, modernización productiva, la PYME, entre otras). No sería posible, poder incorporar esta serie de necesidades e intereses de los distintos actores que participan en una sociedad, sin tomar en cuenta criterios de participación e inclusión de sus demandas y soluciones en la agenda de políticas públicas. Es decir, en las tendencias actuales, complejas, la participación e inclusión de los distintos actores se convierte en una buena práctica de gestión pública. Al tratarse de una construcción de agenda pública para la sectorialización en pro del desarrollo nacional, la relación entre Estado, Mercado y Sociedad y los autores que participan en ella, son importantes a considerar en una sinergia efectiva para el logro de los objetivos de gestión pública. Tal es así, que autores como Lahera (1992), señalan que el Estado no debería desplazar al sector privado de las actividades económicas y a la sociedad en sus organizaciones. Ligado a esta convergencia de actores e intereses, hay que reconocer la escasez de recursos con los cuales se gestiona en la administración pública. No solamente son los recursos económicos, recursos humanos o materiales, sino, “la capacidad de gobernar es un bien escaso, cuya utilización debe ser jerarquizada. El sector público debe desarrollar un conjunto seleccionado de políticas públicas. La verdadera fuerza del Estado radica en su eficacia y ésta se mide no por la capacidad de sus intervenciones, sino por su calidad de coherencia” (Lahera, 1992:192). Desde el punto de vista de los intereses en educación, esta juega un doble papel en el desarrollo nacional. En este sentido, según Castro y Gutiérrez (2007), si bien por un lado es una de las vías de desarrollo de la movilidad social ascendente, por otro lado, es un elemento diferenciador creciente que consolida los procesos

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adscriptivos1 en la estratificación social. Es desde este punto de vista para los autores, es contradictorio papel de la educación. Es tal la relevancia y el rol protagónico de la educación para el desarrollo nacional, no solo en términos de mejora en la calidad del empleo y la producción, sino por su rol en el mejoramiento de la calidad de vida de las personas y de un país. No se debe escatimar el papel prioritario que tiene la educación en toda agenda pública de una nación. Algunos de los avances en temas educativos que se pueden mencionar son: ampliación de coberturas en matrícula en secundaria, el descenso de la población que no estudia ni trabaja; ampliación en las coberturas de informática e inglés y esfuerzos en la renovación de los planes de estudio Programa Estado de la Nación (2013). A pesar de ello, el Programa Estado de la Nación (2013), menciona que en el sistema educativo costarricense se mantienen las fortalezas desconectadas con las debilidades, pese a la evidente dinamización que ha tenido el sector por efecto de las nuevas políticas y la mejora en su financiamiento. Aún no se ha logrado utilizar las fortalezas como herramientas de cambio para remover los problemas, rezagos e ineficiencias que afectan el desempeño del sistema. Sin embargo, a pesar de los avances, pareciera que debate público para la construcción de una agenda pública de desarrollo nacional en términos educativos, con la participación de los actores con criterios inclusivos, que incorpore la participación institucional y sectorial, es aún inconcluso. Por lo tanto, es parte de todo debate inconcluso sobre ciertas temáticas, tales como educación y salud, es parte de lo que encontramos a nivel mundial. “La discusión pública sobre las regulaciones constituyen un desafío para el gobierno, los partidos políticos, el Congreso, los movimientos sociales y los diversos centros de estudio” Lahera (1992:200). Es decir, en términos de la discusión pública acerca de la sectorialización, intersectorialización y rectoría en los distintos sectores que conforman a los gobiernos, es un tema pendiente de debate a nivel nacional por parte de los distintos actores sociales públicos y privados. 1

Para el autor el término adscriptivo significa, la permanencia en un grupo socioocupacional similar en los hijos respecto a los padres.

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1. CONSTRUCCIÓN DE UNA AGENDA PÚBLICA: INSUMO PARA EL DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS EDUCATIVAS “la riqueza de una sociedad se mide por la complejidad de su agenda pública, así como su capacidad de procesarla” (Lahera, 2004:27)

En la sociedad se discute acerca de las ideas, planteamientos e insumos que conforman la agenda social, que se origina y desarrolla en el contexto de la sociedad misma. Es precisamente a través del espacio de la discusión en democracia, que se logra y consolida la conformación de esta agenda. Mediante la información fidedigna, la formación y desarrollo de capacidades ciudadanas acerca de los temas públicos, es la mejor vía para que los mismos puedan interponer sus demandas de forma efectiva y clara ante los actores políticos. Sin embargo, es una realidad que durante los procesos de discusión política en busca de establecer una agenda pública sobre ciertos temas por parte de los habitantes, tal como señala Lahera (2004) la retórica se orienta a pocos temas de alta visibilidad y no siempre de aquellos que tienen alto interés público. Ante esto, un instrumento que contribuye al establecimiento de la agenda política sectorial, son las políticas públicas gracias a su capacidad de acotar las discusiones, además de diferenciar los problemas y soluciones. Un ejemplo de ello, lo constituye de alto interés público lo constituye la deteriorada e insuficiente infraestructura educativa de las escuelas y colegios públicos, la cual ha sido sujeta de iniciativas de mejoramiento; sin embargo, requiere de una política pública de largo plazo y su seguimiento que permita contrarrestar dicha situación (Barahona y Castro, 2007). En toda sociedad, durante el desarrollo de la agenda pública existen autores u organizaciones con una gran capacidad para insertar, consolidar y excluir temas de la misma. Por lo tanto, menciona Lahera (2004) la agenda pública se constituye en un juego de poder y fuerzas, donde se construyen legitimidades e ilegitimidades a través de un proceso continuo de inclusiones y exclusiones dentro de la agenda.

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Esta puede ser una de las razones por la cual, la agenda pública en educación, tal como ha sido señalado por los distintos responde a demandas de ciertos grupos con mayor poder de negociación a la hora de interponer sus temas prioritarios de agenda, que para los ojos de otros responde a temas de interés político (particular) y no de interés general. Un desafío en la construcción de la agenda pública para el sector educación, consiste el resultado de los indicadores educativos, que tal como señalan Castro y Gutiérrez (2007), pese a las reformas desarrolladas desde mediados de los años noventa, no muestran cambios significativos, sino que manifiestan disparidades entre la educación pública y privada, el rendimiento educativo y la deserción escolar. Entre las disparidades entre la educación pública y privada, se puede notar como un resultado los porcentajes de aprobación de los establecimientos privados se encuentran por encima de los registrados en los públicos. Asimismo la deserción es un fenómeno que afecta más a la población inscrita en establecimientos públicos, en promedio para la primaria y secundaria (Barahona y Castro, 2007). Por lo tanto, agrega Lahera (2004) al gestionarse esta agenda, se seleccionan y jerarquizan temas u cuestiones públicas que permiten definir los modos de cómo éstas serán abordadas. Durante esta gestión algunos aspectos de la agenda llegan a consolidarse, otros parcialmente y algunos quedan superados u olvidados. Aquellos que llegan a consolidarse como parte de la agenda son retomados por los candidatos de los partidos políticos y se constituyen en su programa de gobierno (documento visible de las ideas y agenda política). Por el lado de los ciudadanos, las posibilidades reales para llevar una agenda pública requieren de una acción concertada entre los actores. Todas las políticas que se desprendan del programa de gobierno, requiere de la concertación de lo que es esencial (tales como temas de educación y salud) en términos de su provisión así como aquellos de índole reformista y cambios institucionales, que requieren de apoyo sostenido en su distintas fases así como sus propuestas ante críticas o situaciones críticas (Lahera, 2004). Igualmente, el autor señalaba con anterioridad, que para el diseño de las políticas públicas, fase posterior a la definición de la agenda, es conveniente que estén

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basadas en proposiciones programáticas, que hayan sido aprobadas por una amplia mayoría de los ciudadanos, lo que les confiere legitimidad. Cabe señalar, que la construcción de la agenda por parte de los actores es un proceso dinámico, en total transformación mediante principalmente el ejercicio de la discusión social entre lo que es y debe ser la agenda y su consecuente programa de gobierno, todo esto en el marco de la democracia. Además es importante reforzar el contexto de la administración pública y su correspondiente normativa que posibilite los temas de la agenda en la acción de lo público. Un ejemplo de ello, es el fallido intento de profundizar la reforma educativa mediante una Ley, es visto como un episodio más de los sucesivos fracasos de intentar transformaciones que vayan más allá de los límites de la Ley Fundamental de Educación de 1957(Barahona y Castro, 2007). De esta forma, en la medida que los actores logren hacer visible los temas de mayor relevancia a nivel público, así como lograr que los actores con mayor poder apoyen las iniciativas ciudadanas de interés, es como las mismas logran constituirse parte de la agenda con mira a ser retomadas a través de políticas públicas. Sin embargo, no solo el establecimiento de una agenda concertada entre los actores hace posible que se establezcan políticas públicas, sino las instituciones son quienes las implementan y hacen de ellas una realidad. Por lo tanto, en pro de implementarlas es que “El Estado requiere mayor compresión de los usuarios, de adaptación a las situaciones individuales, una mayor transparencia especialmente mediante la evaluación, una verdadera gestión de los recursos humanos y una responsabilización de los agentes. Se hace necesario garantizar la innovación institucional permanente, de modo de evitar la acumulación de rigideces y cuellos de botella en la gestión pública” (Lahera 1992:187). En cuanto a la relación políticas públicas y administración pública, señala Lahera (1992), las políticas públicas deben ser la principal unidad de análisis y de acción de la gestión pública, por lo tanto, la idea de administración pública se relaciona a la de una estructura, mientras que la idea de políticas públicas se relaciona a

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un proceso y un resultado. De esta forma, la administración es un concepto de equilibrio y las políticas un concepto de dinámica. Asimismo agrega el autor, las políticas públicas debe ser sistemáticamente evaluadas, tanto en el proceso de su diseño, como durante y después de su aplicación. Es decir, este proceso de seguimiento y evaluación permiten hacer los ajustes para emprender de mejor manera los nuevos procesos de cambio institucional. Para el caso costarricense, en términos de estructura social, señalan Castro y Gutiérrez (2007), las políticas públicas educativas, pretenden reducir la desigualdad de los estudiantes por su origen social, resultan insuficientes en un contexto donde los sectores de nivel educativo más alto se distancian de aquellos grupos con escolaridad rezagada. Por otra parte, otro desafío que presentan los autores señalados, es la congruencia del mercado laboral con la oferta de profesionales universitarios graduados, dado a que en la actualidad el mismo presenta límites para ofrecer empleo a estos. En resumen, los desafíos del sector educación en términos de su agenda, se encuentran en “ligar más financiamiento a mejores resultados, más titulación de profesores a mayor exigencia académica, más infraestructura a ambientes de aprendizaje de mayor calidad” (Programa Estado de la Nación, 2013: 28).

2. LA SECTORIALIZACIÓN: GESTIÓN GUBERNAMENTAL Y ARTICULACIÓN INSTITUCIONAL “Las reformas educativas se han desarrollado en el terreno de las disposiciones administrativas sin modificar la legislación educativa de los años cincuenta” (Castro y Gutiérrez, 2007:12).

La sectorialización a nivel internacional, como concepto se ha construido a partir de la lógica con la cual cada gobierno, pretenda conseguir sus resultados y realizar

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la gestión gubernamental necesaria, para conseguirlo a través de la participación de instituciones u organizaciones públicas y privadas. Tal como señala Cunill (2014), los significados de sector pueden ser muy distintos, unos vistos como lógicas de acción colectiva, tales como, sector público, sector mercantil, sector privado y comunidades. O también, puede tratarse de especialidades del conocimiento que se expresan en el aparato gubernamental a través de la organización funcional por sectores, tales como educación, agricultura, etc. Es por ello, que el sector es visto en la realidad de gobierno como un concepto analítico, no administrable, sino gobernable. Es decir, es mediante las acciones propias de gobierno, sean públicos o privados, como se logra la gestión gubernamental de cara hacia la ciudadanía mediante la rendición de cuentas y la transparencia. Es decir, “la acción de gobierno no es función administrativa, sino intrínsecamente política… se administran las instituciones y se gobiernan los sectores…por lo tanto... la formulación prioritaria –en términos de costo de oportunidad de los bienes y servicios por producirse por el sector- constituye la política sectorial…” (Jiménez, 2005:42). Desde esta forma, constituyen elementos claves las funciones administrativas y políticas que se asocian a las instituciones, para el primer caso, y para el segundo caso, asociado a los sectores. Aunque de todas formas las instituciones a través de sus instrumentos de gestión, propósito o misión, aportan a la sectorialización en la gestión de gobierno. En la realidad costarricense, la sectorialización surge en 1978 a partir de interpretación que realiza la Oficina de Planificación Nacional (OFIPLAN); anterior institución al Ministerio de Planificación y Política Económica (MIDEPLAN); de un artículo de la Ley General de la Administración Pública, que mencionaba entre las funciones de los Ministros la coordinación de la Administración (sea central o descentralizada) o del respectivo ramo interpretado como sector, siendo ratificado un año después por la Procuraduría General de la República. Razón por lo cual, se establece la definición de sectorialización como una actividad orientada a coordinar políticas de un conjunto de instituciones o actividades que concurren y se complementan en un determinado campo para la consecución de los objetivos de gobierno. Así mismo se establecen los Ministerios rectores, que

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son aquellos que se encuentran mayormente relacionados con el campo específico del sector. Para la Administración Chinchilla Miranda (2010-2014), el sector educación costarricense se encuentra conformado por el Ministerio de Educación Pública, quien tiene a cargo la rectoría del sector, además del Colegio Universitario de Limón, el Colegio Universitario de Cartago, Comisión Nacional de Préstamo a la Educación (CONAPE) y el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA). Los pilares de la política pública del gobierno Chinchilla Miranda, consistía en: la educación como un derecho y responsabilidad de todos; relevante, atractiva y de calidad; humanista, racionalista y constructivista; coherente en la teoría y la práctica; centrada en el estudiante como sujeto activo y responsable de los procesos de enseñanza y aprendizaje; apoyada por una gestión ágil, eficiente y amable; y sustentada en el uso activo de la investigación educativa, la evaluación y la rendición de cuentas MIDEPLAN (2010). La actual Administración Solís Rivera (2014-2018), se encuentra definiendo el Plan Nacional de Desarrollo (2015-2018), documento donde se define el rumbo del país a través de la orientación y articulación de la planificación a nivel sectorial y territorial, articulando diversos instrumentos de planificación de mediano y corto plazo, promoviendo la participación de actores de la sociedad, que permita propiciar la eficiencia, eficacia y transparencia de la gestión pública (MIDEPLAN, 2014). En los principios metodológicos del Plan Nacional de Desarrollo, se establece al Sector Educativo, donde a nivel estratégico se formula con base en la organización sectorial y se vinculan las propuestas sectoriales con el presupuesto; incluyéndose planes, programas y proyectos relevantes de mediano plazo para el desarrollo nacional (MIDEPLAN, 2014). Desde este enfoque, el lograr recuperar las propuestas desde las bases institucionales, organizacionales y ciudadanas y establecerse en el Plan Nacional de Desarrollo, requiere de la capacidad de gestión de los asuntos públicos, capacidad técnica, capacidad de concertar voluntades, negociar acuerdos y articular políticas (Lahera, 1992). Una vez que se retoman las propuestas sectoriales desde las bases institucionales, señala el autor, se requiere de mejorar el sistema de formalización de las políticas y

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de elaboración de iniciativas legales o administrativas con el objetivo de potenciar y hacer fluida la coordinación intersectorial e interministerial, para lo cual debe reforzarse la capacidad técnica y operática de las instancias de coordinación. Es precisamente el gobierno a partir de sus capacidades para gobernar, el encargado de coordinar a partir de los ministerios rectores cada uno de los sectores correspondientes y en el marco del Gobierno Central lograr las metas gubernamentales establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo. Cada periodo de gestión gubernamental (cuatrienio), el gobierno establece los sectores con los cuales recupera la información institucional, para definir las propuestas gubernamentales. De acuerdo a lo señalado por Cunill (2014), la sectorialización para el caso costarricense, se establece a partir de la organización funcional del gobierno, con sectores tales como: educativo, cultura, transporte e infraestructura, desarrollo agropecuario y rural, entre otros. En aras de una mejor gestión pública y el mejor uso de los recursos, se requiere racionalizar la estructura del Estado, incluyendo la reducción del número de ministerios, agrupando funciones: potenciando las instancias de coordinación intersectorial e interministerial; fortaleciendo la capacidad reguladora y reglamentaria de las Superintendencias; mejorando la capacidad fiscalizadora del cumplimiento de la legislación laboral, tributaria y aduanera; creando instancias de consultas y coordinación con el sector privado y adecuando la institucionalidad destinada a los aspectos internacionales de la política económica (Lahera, 1992). Es decir, se trata de tener menos y más fuertes instancias de grandes decisiones y un número mayor que el actual de instancias especializadas de aplicación y gestión, reconociendo la heterogeneidad de los objetivos y funciones de la Administración Pública. Sin dejar de lado en la sectorialización al sector privado, al incorporarlo debe hacerse la consulta y coordinación sobre las políticas públicas desde el momento de su diseño, para lo cual es importante que cada sector privado tenga una contraparte eficiente dentro del gobierno (Lahera, 1992).

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La contraparte eficiente, es vital para cada una de las organizaciones participantes, sean del sector público o privado, es quien permite con poder establecer los temas de importancia para los actores en la agenda pública y posteriormente su establecimiento en la política pública. Es por ello, que en pro de incorporar a los distintos sectores en la elaboración de políticas en educación, es de vital importancia que el grado de organización y representación de los distintos sujetos, sean legítimos, con mayoría de representación y velen por beneficios generales. Esto permite, incorporar de mejor manera sus necesidades ante la planificación y gestión institucional. Por otra parte, se requieren cambios fundamentales en el marco jurídico de la educación costarricense, aparte de la línea de continuidad en los programas gubernamentales que se ha venido desarrollando, debido a la falta de transformaciones en la legislación, no es clara el real alcance de las reformas. Al mencionar un ejemplo, sobre las reformas en la línea de transformaciones jurídicas e institucionales, la emprendida con la Política Educativa hacia el Siglo XXI apuntaba a la definición de una política en la esfera educativa que trascendiese los periodos gubernamentales, y así convertirse en una política de Estado, que no se logró concretar (Barahona y Castro, 2007). En términos de eficiencia en la gestión pública, pilar de la sectorialización, la creación de una Unidad de Eficiencia que dependiendo de la Presidencia de la República investigara el desempeño de los distintos sectores de gobierno e identifica medidas necesarias para mejorar la gestión y mayor rendimiento de los fondos públicos. Lo que muestra la necesidad de coordinación en el manejo de los recursos públicos (Lahera,1992). El contar con instrumentos claros en un modelo de gestión sectorialización, agrega el autor, si se piensa en términos de regulación, la capacidad reguladora en el sector público, tal como la capacidad de gobernar, es un bien escaso. Por lo tanto, las entidades reguladoras deben de contar con instrumentos, facultades, personal y autonomía para desarrollar sus tareas. Se deben de tener normas claras y estableces en un régimen de regulación.

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3.

DESARROLLO

NACIONAL: REFLEXIONES SECTORIALIZACIÓN

PARA

LA

“En la coyuntura actual, no se cuenta con canales institucionales abiertos y definidos para debatir sobre la reforma educativa necesaria para el país, pero es una tema latente y, si se quiere ineludible” (Barahona y Castro, 2007:250)

Entre los temas del desarrollo nacional, se encuentran: seguridad, orden, defensa, descentralización, regionalización y relaciones exteriores. El objetivo del Estado en la temática social, es contribuir a generar oportunidades en educación, capacitación, salud, vivienda, deportes y acceso a la justicia, que les permita a los pobres adquirir herramientas para hacerse cargo de su futuro y de esta forma realizar una inversión en las personas. Uno de los sentidos del Estado es su papel en la articulación democrática de una política de desarrollo nacional (Lahera, 1992). Desde este punto de vista, puede decirse que el Desarrollo Nacional se encuentra intrínsecamente ligado a una agenda y política social que genere oportunidades y el desarrollo de capacidades en las personas. En términos del valor público, es cuando la sociedad exige la legitimación de lo público por las funciones que efectivamente cumple (Lahera, 1992). Por lo tanto, el Estado da valor público, cuando cumple efectivamente su papel como gestor del Desarrollo Nacional en términos educativos. Otra dimensión importante al reflexionar en el debate sobre la educación costarricense, es la mejora institucional a partir de las exigencias ciudadanas, a partir, de una efectiva participación ciudadana. Agrega el autor, los consumidores de servicios públicos deberían poder hacer sus opiniones y sugerencias, apoyados por una norma que regule y ampare los derechos de los ciudadanos frente al gobierno, así como el establecimiento de alguna modalidad de control y progresivo perfeccionamiento de las diversas instituciones.

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En este caso, los mismos estudiantes quienes son los consumidores directos del servicio de de educación que brinda el Estado, son quienes se constituyen en una fuente primaria de realimentación y de mejora continua de los procesos educativos. Por otro lado, los mismos docentes y administrativos de los centros educativos, contribuyen de forma directa al proceso. De esta forma, un objetivo para la Administración Pública que permite la coordinación y mejor organización del sector público, es la simplificación de trámites y la interacción funcional de los usuarios con el mismo. En términos de política sectorial, el Estado debe crear las condiciones para que participen los diferentes actores en el desarrollo de proyectos, que generen beneficios a las distintas partes que participan, tanto de la sociedad civil como del sector privado. Cabe señalar, que el identificar el rol y papel de Estado en un modelo de desarrollo del país, se convierte en la base para elaborar la agenda y la política pública social. No se puede dejar de lado esta conceptualización sin reconocer a los demás actores sociales y económicos que participan, resultado de un debate a nivel nacional. Es de reconocer que el gobernar y la gestión pública no es una tarea sencilla, el llevar a la práctica propuestas sectoriales es una tarea compleja dada la centralidad del papel de Estado, el número y la diversidad de intereses potencialmente afectados, y la persistentes presión de corporativos que buscan obtener lo que les interesa, hablando de presiones e intereses de los diferentes grupos que integran al sector educativo, tanto públicos como privados. Por otra parte, las grandes orientaciones del desarrollo nacional deben ser políticas de Estado y no sólo de gobierno, cuyo compromiso principal de la gestión pública es el de fortalecer el ejercicio de los diversos ámbitos de la ciudadanía. Dichas políticas públicas deben responder a tres determinaciones de estado: un estado de derecho al servicio de la libertad y dignidad de la persona, un estado que busca asegurar la integración básica de todas las personas a la sociedad, y un estado democrático cuya acción es definida y fiscalizada por una voluntad colectiva, conformada de manera democrática (Lahera, 1992). En este sentido, la educación es un derecho que se basa en los valores morales de los mismos ciudadanos, establecieron en la Constitución Política y sus leyes. En la Constitución Política de Costa Rica, en el artículo 77, se señala la organización

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de la educación pública, como un proceso integral correlacionado en sus diversos ciclos, desde la preescolar hasta la universitaria. Asimismo, en su artículo 78, se señala que la Educación Preescolar y la General Básica son obligatorias, siendo éstas y la educación diversificada en el sistema público gratuitas y costeadas por el Estado. Asimismo el Estado facilitará la prosecución de estudios superiores a quienes carezcan de recursos, a través de la adjudicación de becas. Sin embargo, “el gasto público en educación, si bien ha venido creciendo, se ubica por debajo del precepto constitucional del 6 por ciento del PIB y resulta insuficiente para cubrir las necesidades de infraestructura del sistema educativo” (Castro y Gutiérrez, 2007:12). No obstante, a pesar de lo anterior, la reforma constitucional que en tiempos de restricción fiscal asigna el 8% del PIB a la educación y amplía la obligatoriedad y gratuidad de la enseñanza hasta el ciclo diversificado, crea la base legal para fijar la universalización de la educación secundaria como un objetivo exigible de política pública en el corto plazo (Programa Estado de la Nación, 2013). Ver Gráfico 1. Gráfico 1.

Fuente. Estado de la Nación (2013). 50

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Asimismo en términos del panorama educativo, agregan Castro y Gutiérrez (2007), a pesar de los progresos en materia educativa, se muestran una serie de fisuras en el desarrollo social de Costa Rica, donde el peso de la educación como factor de movilidad social ha perdido fuerza, sin embargo, siempre consiste en un elemento diferenciador. En pro de lograr mejorar el sistema educativo costarricense hacia el desarrollo nacional, se requiere de dos condiciones fundamentales: persistencia y sostenibilidad en los esfuerzos. Es una realidad, que por décadas, el sistema educativo estuvo sometido a los vaivenes de la política electoral, donde cada cuatro años cambiaba prioridades sin antes evaluar qué servía y qué no al sistema. Desde todo punto de vista, esta situación impide consolidar políticas de Estado en materia educativa y por ende, afianzar culturas organizativas que propicien la alta calidad y mejora continua (Programa Estado de la Nación, 2013). En aras de la construcción de la agenda pública acorde a las necesidades sociales actuales, se requiere de ciertas características, entre ellas se encuentra la flexibilidad. Bajo este marco, se debe tratar de un sector público con entrada y salida de iniciativas, estructuras y funciones; un estado capaz de concertar y trabajar en conjunto con el sector privado y las organizaciones sociales; y una característica muy importante, un estado descentralizado para impedir la politización de los conflictos (Lahera,1992). A nivel de la economía, reconociendo sus características dinámicas y competitivas, es posible que por parte del Estado y Gobierno se requieran políticas y acciones de reconversión productiva. Desde esta óptica, es importante dimensionar el aporte de la educación, en pro de dicha reconversión. Cabe señalar, que dicha reconversión se apoya en análisis crítico de los sectores pujantes y con mayor impacto a nivel nacional e internacional. Finalmente, existen insumos para una agenda pública, sin embargo queda pendiente el debate acerca de esa agenda para el sector educativo y la gestión pública efectiva, la cual, no solo debe guiarse por la institucionalidad pública en el establecimiento de propuestas para la definición de políticas públicas, sino además debe incorporar al sector de la sociedad civil y privado, sobre todo dado la complejidad de intereses y necesidades que existen a nivel de las personas. Por otra parte, las políticas públicas deben constituirse en políticas de Estado y no

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solo de gobierno, deben establecerse en un Plan Nacional de Desarrollo de largo plazo, que supere lo establecido por cuatrienio.

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Revista Estado, Gobierno y Gestión Pública ISSN impreso: 0717-8980 ISSN en línea: 0717-6759 Nº 24 (2014) pp. 55 - 70

A TRES AÑOS DE IMPLEMENTACIÓN DE LA 20.501: PRINCIPALES RESULTADOS Y AVANCES EN LA CONCURSABILIDAD DE JEFES DE EDUCACIÓN MUNICIPAL Y DIRECTORES DE ESTABLECIMIENTOS EDUCACIONALES. Rodrigo Egaña Baraona Instituto de Asuntos Públicos, Universidad de Chile [email protected]

Chile ha optado por un sistema que combina el mérito y la confianza en la elección de los Altos Directivos Públicos regidos por la Ley 19833, sobre Nuevo Trato Laboral que crea y regula el Sistema de Alta Dirección Pública (SADP). Este modelo se basa en una metodología de selección que opera sobre la base de un perfil, que sirve como base para el proceso de reclutamiento en el que participan consultoras privadas, que efectúan las labores técnicas que aseguren el nivel técnico apropiado a los desafíos que plantea el perfil. Este modelo se ha extendido a otros ámbitos de la realidad administrativa pública, en tanto es visto como un modo apropiado de reclutamiento de cargos públicos. Considerando estos antecedentes, el presente documento analiza el rol del SADP en el ámbito educacional municipal, abordando las principales características del proceso de reclutamiento y selección, el estado de avance a la fecha en la concursabilidad de Jefes DAEM y Directores. Junto con ello se presentan algunas ventajas y potencialidades del nuevo sistema en el ámbito particular de la educación. Finalmente, se presentan desafíos y oportunidades de mejora al SADP en el ámbito de la educación a nivel local. Palabras claves: Altos Directivos Públicos, Sistema de Alta Dirección Pública, Jefes DAEM y Directores.

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THREE YEARS SINCE THE IMPLEMENTATION OF LAW NO. 20,501: MAIN RESULTS AND PROGRESS IN PUBLIC EDUCATION OF CHIEF OF MUNICIPAL EDUCATION AND PRINCIPALS OF EDUCATIONAL INSTITUTIONS

Chile has opted for a system that combines merit and political considerations in the selection of the Senior Public Officers, which isregulated by Law 19,833, on New Labor Deal that creates and regulates the Senior Public Management System (Sistema de Alta DirecciónPúblicaor SADP)) This model is based on a selection process operating on the basis of a profile, serves as the basis for the recruitment process involving private consultants, responsible for ensuring the appropriate technical level for the responsibilities outlined in a profile. This model has been extended to other areas public administration, as it is seen as an appropriate way to recruit in the public service. Considering this background, this document analyzes the role of SADP in the field of municipal education, addressing the main characteristics of the process of recruitment and selection, progress made in the selection of DAEM Chiefs and Directors. Additionally some advantages and potential of the new system in thefield of education are presented. Finally, challenges and opportunities are presented for improving the SADP in the field of education at the local level. Keyword: Senior Public Officers, Senior Public Management System, DAEM Chiefs and Directors.

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INTRODUCCIÓN La nueva institucionalidad en materia educacional de los últimos años, estableció una activa participación del Sistema de Alta Dirección Pública (ADP)1 en la selección -en base al mérito- de los directivos de nuevos servicios y organismos creados para el aseguramiento de la calidad de la educación parvularia, básica, media y superior. Así, a través de diversos textos legales el Congreso Nacional dispuso la intervención de la ADP en la selección de los integrantes de nuevos organismos, tales como el Consejo Nacional de Educación, la Agencia de la Calidad de la Educación y la Superintendencia de Educación. De la misma forma, a comienzos del año 2011 se aprobó la Ley Nº20.501 de Calidad y Equidad de la Educación, cuyo rol es optimizar la gestión y administración de la educación municipal, mediante el fortalecimiento y mejoramiento del desempeño directivo expresado en mejores condiciones de desempeño, más atribuciones, metas claras y un nuevo sistema de reclutamiento y selección para los cargos de Jefes de Departamento de Administración Municipal (DAEM) y de Directores de Establecimiento Educacionales Municipales (Escuelas y Liceos). Los objetivos fijados para esta reforma fueron mejorar la calidad y equidad de la educación pública, integrar mejores líderes para implementar los proyectos educativos y optimizar el desempeño de estos líderes educativos, quienes trabajarán en base a metas claras y evaluaciones permanentes. Así, este nuevo sistema de selección estableció la realización de concursos públicos con la participación del Sistema de Alta Dirección Pública, decisión fundada en la exitosa experiencia de la ADP en materias de selección de directivos para el Estado, incorporando en los nuevos procesos de selección los valores que rigen este sistema, a saber, la idoneidad, el mérito, la transparencia y la no discriminación. La Alta Dirección Pública, a través del Servicio Civil, cumple desde entonces un importante rol en la selección de Jefes DAEM, y la participación en procesos de selección de Directores de Escuelas y Liceos Municipales. 1

El Sistema de Alta Dirección Pública (ADP) es una de las reformas más relevantes y exitosas del proceso chileno de modernización del Estado, cuyo objetivo es dotar a las instituciones de gobierno –a través de concursos públicos y transparentes- de directivos con probada capacidad de gestión y liderazgo para ejecutar de forma eficaz y eficiente las políticas públicas definidas por la autoridad.

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Considerando estos antecedentes, el presente documento analiza el rol de la ADP en el ámbito educacional municipal, abordando las principales características del proceso de reclutamiento y selección, el estado de avance en la concursabilidad de Jefes DAEM y Directores, además de enumerar las ventajas y potencialidades de este nuevo sistema de selección, en base a evidencia teórica, resultados y las percepciones de actores asociados al sistema. Finalmente, enunciaremos los principales desafíos que se plantean al Sistema de Alta Dirección Pública en el ámbito de la educación a nivel local, y los desafíos que surgen del programa del actual Gobierno, que ha iniciado un proceso de reforma a la educación pública para mejorar su calidad de manera integral.

1. DEFINIENDO LAS CARACTERÍSTICAS DEL PROCESO DE RECLUTAMIENTO Y SELECCIÓN. Jefes de Departamento de Administración de Educación Municipal Los Jefes de Departamentos de Administración de Educación Municipal, también denominados como Jefes DAEM, son los directivos municipales a cargo del diseño e implementación del proyecto educativo comunal y de la gestión administrativa, financiera y técnica-pedagógica de los establecimientos educacionales en el ámbito local. En particular, el Sistema de Alta Dirección Pública selecciona a nivel nacional un total de 293 Jefes DAEM, 185 correspondientes a comunas con más de 1.200 alumnos matriculados, excluyéndose las corporaciones educacionales municipales, más otros 108 cargos correspondientes a Jefes DAEM de comunas con menos de 1.200 alumnos matriculados. La distinción hecha entre estas categorías de matrícula se explicará a continuación. Respecto a los Jefes de Departamento de Administración de Educación Municipal con más de 1.200 alumnos matriculados en establecimientos educacionales de la comuna, la Ley señala que el proceso de selección será conducido por una Comisión Calificadora2, la cual funda su trabajo de selección en base al perfil 2



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Conforme a lo señalado por la ley, la Comisión Calificadora está integrada por el Sostenedor o un representante de éste; un director de establecimiento educacional municipal de la respectiva comuna que haya sido electo por el sistema establecido en la ley 20.501, el cual será elegido por

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profesional y desafíos del cargo definidos por el Sostenedor, cautelando la no discriminación y transparencia del concurso y asegurando el mérito e idoneidad de los candidatos que llegan a las instancias finales del proceso. Dicha Comisión propone una nómina de candidatos al Sostenedor, quien deberá nombrar en base a un procedimiento análogo al establecido para el nombramiento de Altos Directivos Públicos de Segundo Nivel Jerárquico adscritos al sistema, el cual será administrado por el Consejo de Alta Dirección Pública. En relación a los Jefes DAEM de comunas con menos de 1.200 alumnos matriculados, los concursos son administrados por las municipalidades, y a diferencia del anterior sistema, siguen el procedimiento establecido para la selección de Directores de Establecimientos Educacionales, cambiando sólo la composición de la Comisión Calificadora, que se constituye de manera similar a la Comisión Calificadora de Jefes DAEM de más de 1.200 alumnos. Siendo los municipios responsables de los procesos concursales, luego de recibidos los antecedentes de los postulantes, una Empresa de Asesoría Externa efectúa la preselección de candidatos que van a entrevista con la Comisión Calificadora, de los cuales surge la nómina de candidatos que es enviada al Sostenedor para el respectivo nombramiento. Cabe mencionar que para ambos cargos, pueden postular profesionales docentes y no docentes, y su nombramiento se extenderá por cinco años, al término de los cuales se deberá efectuar un nuevo concurso en que podrá postular el titular en ejercicio. Asimismo, los jefes DAEM suscribirán con el sostenedor un Convenio de Desempeño de carácter público, del que deberán dar cuenta anualmente al Sostenedor y Concejo Municipal, y cuyos resultados determinarán su continuidad o renuncia anticipada. Directores de Establecimientos Educacionales Municipales La Ley de Calidad y Equidad de la Educación, identifica a los Directores de Establecimientos Educacionales Municipales (DEE) como agentes claves en el proceso de mejoramiento de la calidad de la educación pública. Por ello, al establecerse un nuevo mecanismo de selección para proveer estos cargos a través de concursos sorteo; y un miembro del Consejo de Alta Dirección Pública, o bien, un representante de éste, denominado “Profesional Experto”.

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públicos y abiertos, se buscó reclutar a profesionales de excelencia dotados con las competencias y el liderazgo necesarios, con el objeto de promover escuelas efectivas, motivar a sus comunidades educativas, aprender y colaborar con sus equipos de profesores, y participar de las redes locales para el intercambio de experiencias. En términos numéricos, se contempla la selección de aproximadamente 3.900 cargos de directores a nivel nacional, distribuidos en las 345 comunas del país, y que deberán ser concursados en su totalidad al año 2016. Respecto a las características del proceso de reclutamiento y selección de DEEs, cada municipio es responsable de los procesos concursales y es el que realiza la convocatoria pública, siendo una Empresa Asesora Externa quien efectúa la preselección de candidatos. Las Comisiones Calificadoras, a cargo de la selección de candidatos idóneos al cargo, son integradas por el Jefe DAEM o de Corporación; un Representante del Consejo de Alta Dirección Pública (RCADP) y un docente destacado de la Comuna. Finalmente, el Alcalde o Sostenedor puede nombrar a cualquiera que integre la nómina de candidatos propuesta por la Comisión Calificadora. Según lo establece la Ley 20.501, a estos concursos podrán postular profesionales de la Educación y profesionales no docentes, los que deben tener una experiencia en aula de al menos tres años. Estos directivos serán nombrados por un periodo de cinco años, y al igual que los Jefes DAEM, deberán suscribir un Convenio de Desempeño con el sostenedor que se evaluará anualmente y determinará la continuidad del directivo. El rol del Servicio Civil Para el reclutamiento y selección de DAEM y DEE, se ha determinado la creación de una estructura ad hoc al interior del Servicio Civil, a cargo de la administración, capacitación, soporte y monitoreo de los procesos concursales. Esta Sub área, perteneciente a la Subdirección de Alta Dirección Pública, está conformada por un equipo multidisciplinario altamente profesionalizado y considera coordinaciones regionales en 5 macrozonas, con el objeto de posibilitar la entrega oportuna y adecuada de apoyo técnico y asesoría los gobiernos locales. Cabe mencionar, para el año 2014 el Equipo de Educación ha establecido ciertos objetivos que ordenan la gestión y que permiten mejorar la implementación del

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sistema de selección de directores y jefaturas DAEM. Estos objetivos, apuntan a cumplir la meta de cobertura de plazas establecida por la Ley 20.501, reforzar la gestión política-estratégica del Sistema (fortaleciendo de esta manera la concursabilidad), potenciar la asesoría técnica a los municipios, además de gestionar eficientemente la relación con Profesionales Expertos, Representantes del Consejo de Alta Dirección Pública, Consultoras y Empresas de Asesoría Externa, mediante una adecuada contratación y evaluación para la mejora de su desempeño.

2. AVANCES EN LA CONCURSABILIDAD DE JEFES DAEM Y DIRECTORES DE ESTABLECIMIENTOS EDUCACIONALES. En lo relativo a los avances en concursabilidad de este nuevo sistema para el ámbito educacional municipal, podemos reportar lo siguiente: Respecto a los procesos concursales de Jefaturas DAEM con más de 1.200 estudiantes matriculados, tenemos que 109 cargos han sido publicados y 86 nombrados a partir de 2012, lo cual representa un 46% de nombramientos respecto al total de cargos del sistema. De la misma forma, las regiones que presentan mayor avances en términos de publicaciones y nombramientos son la de Coquimbo, Libertador Bernardo O´Higgins y Araucanía, mientras la más baja concursabilidad se da en Atacama y Los Rios. También se observa que 109 comunas (57%) han desarrollado concursos para Jefes DAEM, mientras 56 comunas (30%) no han realizado ni solicitado concurso, y 20 comunas han solicitado concurso y están en estado de preparación, representando al 11% del total general. En cuanto a los nombramientos, sólo un 20% ocupaba el cargo al momento del concurso, mientras el 80% no lo hacía previamente, lo cual representa un importante avance en renovación directiva. De manera similar, un 88% de estos profesionales son hombres, mientras las mujeres sólo constituyen un 12% de los nombramientos efectuados, dato que plantea ciertos desafíos respecto a la atracción de candidatas idóneas a los procesos concursales. Para terminar, cabe mencionar que de los 86 Jefes DAEM nombrados por el Sistema de Alta Dirección Pública a tres años de implementación, 79 se encuentran actualmente vigentes.

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En relación a la concursabilidad de Jefaturas DAEM con menos de 1.200 estudiantes matriculados, observamos que de los 108 insertos en el sistema, 39 concursos han sido realizados con un total de 28 nombramientos, 5 declaraciones de desiertos y 6 procesos anulados. Esto representa un grado de avance del 26% del total de cargos. Respecto a la caracterización de nombramientos, cabe destacar que sólo un 13% de los profesionales designados ocupaba el cargo al momento del concurso, lo cual demuestra un nivel importante de renovación en este nivel. El 16% de los nombrados son mujeres. En términos de concursabilidad de Directivos de Establecimientos Municipales, de 3.893 cargos a concursar a nivel nacional, 1602 cargos (41%) han sido convocados o concursados y se registran 1.245 nombramientos de directores de escuelas y liceos municipales en todo el país, es decir, un 32% de avance a julio de 2014. A mayo de 2014, el promedio de postulantes por concurso es de 34 profesionales, lo que significa un paulatino aumento de postulaciones en comparación con los primeros años de aplicación del sistema, cuando llegaban aproximadamente a 10 postulantes. Respecto a nombramientos desagregados a nivel subnacional, de las 345 comunas, 257 (74%) han realizado al menos 1 concurso y 88 comunas (26%) no han realizado ninguno hasta el momento. A nivel regional, Magallanes es la región con mayor porcentaje de directores nombrados, seguida por Atacama, mientras Arica – Parinacota es la región con menos nombramientos de DEE. Finalmente, es importante destacar que 86% de los candidatos a directores nombrados proviene de la educación municipal, un 7% del sector particular subvencionado y 3% de educación particular. 36% de los nombrados tiene entre 21 y 30 años de experiencia, un 53% de los nombrados es profesor generalista, un 18% profesor de Estado, y un 10% tiene una especialidad. En términos de distribución por género, 56% de estos directivos son hombres y un 44% mujeres, invirtiéndose la proporción respecto a nombramientos del anterior sistema.

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3. APORTES DE LA ALTA DIRECCIÓN PÚBLICA A LOS PROCESOS DE SELECCIÓN EN EL ÁMBITO MUNICIPAL. EL CAMINO SEGUIDO POR CHILE EN EL MEJORAMIENTO DIRECTIVO Y LA PARTICIPACIÓN DE LA ADP. De acuerdo a diversos estudios internacionales, existe una relación positiva entre la calidad profesional de los directores de establecimientos y la mejora de la gestión escolar, dada la influencia de los directores en la actividad de los docentes, que son los primeros responsables del proceso de aprendizaje de los niños y niñas. En este sentido, la literatura plantea que los directores exitosos permiten mejorar los resultados académicos de los alumnos mediados por los docentes (Leithwood et al, 2006; Robinson et al, 2009), más precisamente a través de la influencia directiva sobre la motivación y compromiso de los profesores, así como sobre sus condiciones de trabajo y su desempeño pedagógico (Leithwood et al, 2009). Este tema no ha sido ajeno a la realidad chilena, y desde el año 2000, la preocupación por el rol directivo en el ámbito escolar se ha transformado en un asunto relevante a nivel nacional, transitando paulatinamente desde una visión más administrativa hacia otra donde el énfasis está en el liderazgo pedagógico en las escuelas y liceos del país. Es por esto que a partir del año 2005 se desarrolla desde el Ministerio de Educación de Chile, el “Marco para la Buena Dirección. Criterios para el Desarrollo Profesional y Evaluación de Desempeño”3, documento que se instaura como instrumento de reflexión y análisis de la práctica directiva que debían considerar los equipos de gestión en su quehacer. Dado el consenso que genera este instrumento, se establecen desde el Ministerio, y del Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas (CPEIP), una serie de políticas que refuerzan y retroalimentan, a través del componente formativo, la gestión directiva (Formación de Directores de Excelencia, a través de Becas y pasantías entre otros), además de asignaciones a gestiones de excelencia a través de una alianza con instituciones privadas y Universidades que han colaborado en implementar estas políticas. Algunos años después, y de la mano de las reflexiones que surgen a partir de la evaluación de los programas implementados, desde el Poder Legislativo se discuten iniciativas posteriormente ejecutadas por el Poder Ejecutivo que sitúan al directivo en 3



Disponible en http://bibliorepo.umce.cl/libros_electronicos/magister/mag_10.pdf

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el centro de la discusión, buscando potenciar su rol de liderazgo sobre los resultados de aprendizaje. Estos tópicos fueron abordados por diversas leyes promulgadas en los últimos años: Ley de Subvención Escolar Preferencial (2009), Ley General de Educación (2010) y Ley 20.501 de Calidad y Equidad de la Educación (2011). En esa dirección, el sistema de selección instaurado con la Ley 20.501 persevera en el reclutamiento de candidatos que posean pasión por la educación y competencias tales como el liderazgo, relación con el entorno y redes, además de conocimientos técnicos, visión estratégica y capacidad de planificación y administración de recursos. Se espera que reforzando estas competencias y seleccionándolas en un proceso exhaustivo y objetivo, lleve a la mejor selección de Directivos y Jefes DAEM, con el consecuente efecto en la calidad de la educación pública. En este sentido, la inclusión de la Alta Dirección pública en este sistema de selección ha permitido cautelar la no discriminación e imparcialidad de los procesos, garantizando el resguardo de la confidencialidad en el desarrollo de los mismos, y asegurando el mérito e idoneidad de los candidatos que llegan a las instancias finales del proceso de selección. Adicionalmente, la ADP ha contribuido a preservar un proceso reglado y de amplia convocatoria, difundiendo estos concursos en diversos medios de alcance nacional (portal “Directores para Chile”, portales web de municipalidades y diarios de circulación nacional y regional), junto con incluir -como lo establece la ley- actores públicos y privados en los procesos de selección, lo cual ha facilitado la entrada de evaluadores independientes y competentes, y la realización de procesos transparentes y objetivos a lo largo del tiempo. A su vez, es interesante mencionar que el proceso de selección instaurado por la Ley 20.501 establece mejores condiciones de desempeño e incentivos para los ocupantes del cargo, en línea con la experiencia comparada a nivel internacional. Un ejemplo de esto, es que Jefes DAEM y Directores de Establecimientos Educacionales accedan a mayores remuneraciones, establecidas a través de una asignación en base a la matrícula de la comuna/establecimiento, y la responsabilidad y liderazgo que deben ejercer en su cargo. Junto con lo anterior, la Ley otorga nuevas atribuciones para los directores electos, tales como la selección de su equipo directivo y ser consultado en la selección de profesores cuando vayan a ser destinados a sus establecimientos.

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Percepciones sobre el funcionamiento del Sistema de Selección. Con el objeto de ponderar cuál ha sido la evaluación del Sistema desde la perspectiva de los involucrados en su implementación, nos enfocaremos en tres instrumentos aplicados a Alcaldes de comunas urbanas y rurales, Jefes de Departamentos DAEM, Directores de Establecimientos de Educación Municipal, Sostenedores, Representantes ADP y Empresas de Asesoría Externa. En este sentido, es importante mencionar que con estos resultados no se busca generalizar las opiniones recogidas por estos instrumentos, sino mostrar un panorama de las percepciones que existen del Sistema a tres años de su implementación. Respecto al primer instrumento, durante el año 2013 el Servicio Civil convocó a un grupo de 12 directores de establecimientos de educación municipal de la Región Metropolitana nombrados mediante el sistema actual, para recoger sus experiencias a dos años de iniciada la implementación de esta política pública. Dicho grupo se manifestó ampliamente comprometido con el sistema, con una visión positiva de lo que implica esta ley para la educación del país, y al momento de identificar la mayor fortaleza del proceso de reclutamiento y selección, los entrevistados manifestaron que este es un sistema transparente que privilegia el mérito, con un portal de postulación eficiente, que ayuda e incentiva la postulación. Entre las motivaciones que tuvieron estos directores para postular mencionan la vocación de servicio público y la confianza en el sistema, además de expresar un vínculo afectivo con la escuela en la cual trabajan, que es fuente de motivación para una labor directiva dedicada y enfocada en resultados. En relación a los aspectos que mejorarían del sistema, se reconoce la necesidad de construir perfiles que reflejen mejor que es el cargo, contar con Convenios de Desempeño que sean desafiantes y que sirvan para dar seguimiento a la gestión, además de exigir mayor compromiso y apoyo en recursos por parte de los sostenedores. En relación al segundo instrumento desarrollado por el Servicio Civil, durante el presente año se aplicó una encuesta a Jefes de Departamentos de Administración de Educación Municipal y Directores de Educación de Corporaciones Municipales, con el objetivo de evaluar las funciones cumplidas por los Representantes del Consejo de Alta Dirección Pública (RCADP) como integrantes de las Comisiones Calificadoras de los procesos de selección de DEE. Teniendo un número de 210 respuestas, se obtuvieron los siguientes resultados: Un 81,9% (172 casos) de los

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encuestados consideró estar muy de acuerdo en que el Representante del Consejo de Alta Dirección Pública (RCADP) respondió con claridad y precisión las dudas respecto del proceso de selección, lo que permitió facilitar la coordinación de las reuniones, fijando objetivos y comunicando los mismos de manera clara a la Comisión Calificadora de cada proceso de selección. Asimismo, un 85,7% (180 casos) considera que el RCADP fue claro, preciso y oportuno en transmitir la función de la Comisión Calificadora, mientras un 61% de los encuestados, coincide en que el RCADP manifestó conocimiento de las bases de concurso, y particularmente de las características principales de cada establecimiento. Acerca de la calidad del desempeño del RCADP, un 81% (171 casos) de los encuestados plantean estar muy de acuerdo al considerar que el Representante del CADP cumplió con altos estándares de calidad en el desempeño de su trabajo, mostrando excelencia en su gestión. En relación al resguardo de los principios del Sistema de Alta Dirección Pública por parte de los RCADP, un 89% de los encuestados (187 casos), relevan estar muy de acuerdo en que el Representante declaró en las reuniones los principios de idoneidad, mérito, transparencia y no discriminación que sostiene la Alta Dirección Pública. Lo anterior se suma a que un 86% de los encuestados (180 casos) plantearon estar muy de acuerdo con que el representante del CADP actuó, en todo momento, inspirado por los principios de la Alta Dirección Pública. El estudio “Diagnóstico y propuestas para el sistema de selección de Directivos Públicos”4, desarrollado por Mario Waissbluth y Ximena Pizarro en julio de 2014, en tanto, llevó a cabo tres encuestas distintas para Alcaldes, Sostenedores y Representantes de Alta Dirección Pública, y Empresas de Asesoría Externa. Estos instrumentos fueron aplicados con el objeto de analizar el Sistema de Selección de DEE y Jefes DAEM, proponiendo mejoras a la política pública consagrada en la Ley 20.501. De las respuestas obtenidas podemos observar los siguientes resultados. Para el caso de los Alcaldes, separados por comunas urbanas y rurales, se tiene que un alto porcentaje de los encuestados considera que el proceso de concurso funciona de forma confiable, llegando a un acuerdo de 80% para Alcaldes de comunas urbanas, y un 71% en comunas rurales. Asimismo, un 53% de los 4

Disponible en http://www.sistemaspublicos.cl/wp-content/files_mf seriesistemaspublicosn10directivosescolares.pdf.

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Alcaldes de comunas urbanas considera que el proceso es expedito, mientras un 63% de las autoridades locales rurales concuerda con esta afirmación. A su vez, mientras que 33% de los Alcaldes urbanos estima que el proceso es transparente, un 74% de los Alcaldes de comunas rurales está de acuerdo con este planteamiento, lo cual plantea ciertas preguntas en torno a los factores que generan una opinión considerablemente divergente. En relación a los aspectos negativos enfatizados por los Ediles, se destaca la dificultad para conseguir recursos necesarios para aumentar las remuneraciones de los directores y gestionar procesos de desvinculación de profesores. Respecto a la afirmación “el proceso de selección logra cumplir con los valores de Alta Dirección Pública: profesionalización, transparencia, idoneidad, legalidad, no discriminación, probidad y mérito”, un 97% de los Representantes ADP, 87% de las Empresas de Asesoría Externa y 76% de los Sostenedores coinciden con esta afirmación, mientras un porcentaje importante de Alcaldes de comunas rurales y urbanas concuerdan con lo planteado. De la misma forma, más del 50% de Representantes ADP y Sostenedores encuestados consideran que los Convenios de Desempeño permiten distinguir entre escuelas con diferentes condiciones, mientras sólo un 34% de las Empresas de Asesoría Externa concuerda con esta afirmación. Este estudio además releva la importancia que los Representantes ADP y Asesorías Externas reciban formación adicional en materias relacionadas al sistema educativo, y considera vital fortalecer las competencias de los Sostenedores en la entrevista y selección de candidatos y en la definición adecuada de perfiles para los concursos, dado el rol legado por la ley. Similar percepción ocurre con la idoneidad de los docentes que integran la Comisión Calificadora, que son nombrados por el Sostenedor. De estos tres procesos de consulta, podemos concluir que existe una valoración predominantemente positiva de parte de todos los actores involucrados respecto al sistema de reclutamiento y selección, y el aporte que ha generado la Alta Dirección Pública para este proceso, considerándose como un avance al antiguo sistema de selección. Dentro de los aspectos más destacados son la transparencia, confiabilidad y apertura que se ha logrado gracias a estos nuevos procedimientos, aun cuando deben potenciarse una construcción adecuada de perfiles de selección, el impacto en la gestión de los Convenios de Desempeño, además de resignificar el rol de los Sostenedores y Docentes que participan en la Comisión Calificadora. Estado, Gobierno y Gestión Pública

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CONCLUSIONES Las nuevas responsabilidades que la Ley de Calidad y Equidad de la Educación entregó a la Alta Dirección Pública han significado un enorme desafío de implementación para el Servicio Civil, que ha asumido esta tarea con profesionalismo y dedicación. A tres años de iniciada la puesta en marcha, los resultados son satisfactorios: el avance de los nombramientos de Jefes DAEM es de un 39% y el de Directores de Establecimientos Educacionales Municipales es de un 32%, por enumerar sólo una de las dimensiones a cuantificar. El trabajo colaborativo con todos los actores del sistema, en especial con los municipios, ha permitido generar un círculo virtuoso y la paulatina instalación –en el marco de una relación de pleno respeto a la autonomía de los gobiernos locales- de un cambio cultural muy significativo: la introducción del mérito como condición sine equa non para ejercer un cargo de responsabilidad directiva en la educación municipal. Las consultas hechas a Alcaldes rurales y urbanos confirman esta percepción. De la misma forma, analizando la evidencia teórica, los énfasis dados por las reformas políticas y legislativas, además de los resultados de los instrumentos aplicados por el Servicio Civil, podemos observar las ventajas de este nuevo sistema de reclutamiento y selección en términos de transparencia, imparcialidad y aseguramiento de la calidad profesional de candidatos y nombrados, aun cuando también existen espacios de mejora relativos al fortalecimiento de la asesoría técnica a municipios, el rol de los Convenios de Desempeño y la gestión estratégica de las Comisiones Calificadoras. En este sentido, el Servicio Civil asume los retos surgidos de la implementación, además de aquellos relacionados con las prerrogativas del Programa de Gobierno de Michelle Bachelet, definiendo una serie de metas a alcanzar. Un primer aspecto a potenciar es la calidad, con el objeto de fortalecer los estándares técnicos y optimizar la calidad de los concursos, de manera de disminuir aquellos que son anulados o declarados desiertos por factores que no tienen directa relación con la falta de postulantes, tales como la elaboración de bases, tarea en que el trabajo mancomunado con los municipios es fundamental. En este ámbito, se debe dar continuidad y profundizar la estrategia de formación,

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perfeccionamiento y evaluación de la labor de los Representantes del Consejo de Alta Dirección Pública, en especial, a través de potenciar las instancias regionales de acompañamiento y aprendizaje entre pares. Asimismo, debe persistir el monitoreo, evaluación y auditoría permanente a las Empresas de Asesoría Externa con el fin de estandarizar los procesos y asegurar la calidad de los mismos. A su vez, el Sistema de Alta Dirección Pública debe profundizar las alianzas con los municipios a lo largo del país, de manera tal que el Servicio Civil sea visto, cada vez más, como un actor cercano e inserto en el territorio, dispuesto a apoyar técnicamente a sus contrapartes. Además, resulta indispensable generar y reforzar las alianzas tanto a nivel nacional como regional, con actores estratégicos del ámbito social, educacional, académico y comunicacional, reforzando así la vinculación estratégica lograda a hasta la fecha. Otro aspecto fundamental será promover la participación de más y mejores postulantes, mediante el potenciamiento de las actividades de difusión del nuevo sistema, así como de la concursabilidad, de manera de reclutar líderes del cambio, que motiven a las comunidades educativas y generen las necesarias redes a nivel local para el efectivo mejoramiento de la educación. Junto con lo anterior, los resultados de las encuestas presentadas en el acápite anterior nos muestran la necesidad de perfeccionar los perfiles de selección y potenciar el impacto de los Convenios de Desempeño de Jefes DAEM y Directores de Establecimientos Educacionales Municipales. Respecto a la cobertura, el objetivo es fomentar y planificar la concursabilidad en conjunto con los municipios, de manera de avanzar en la implementación de la ley con miras al 2016, año en que los cargos deben estar totalmente concursados. Para el 2014, las proyecciones del Servicio Civil son participar en más de 700 nuevos concursos de directores y 60 de jefes DAEM. Asimismo, tal como lo plantea la agenda corta que anunció la Presidenta Michelle Bachelet para fortalecer la educación pública, estamos trabajando, en conjunto con los municipios y el Ministerio de Educación, para acelerar la concursabilidad. De la misma forma, debemos avanzar en la sistematización y evaluación de la puesta en marcha de esta política pública, lo que implica levantar indicadores de impacto, así como estudios de percepción que nos permitan contar con la opinión permanente de los municipios. Los estudios presentados en este documento

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A tres años de implementación de la 20.501: Principales resultados y avances en la concursabilidad de jefes de educación municipal y directores de establecimientos educacionales

son un avance, pero plantean interrogantes en torno al impacto generado en el universo de municipios afectos al Sistema. La participación de la Alta Dirección Pública en la selección de directivos de la educación municipal, en su rol de garante del mérito, ha sido vista por todos los actores, y en especial por los municipios, como una oportunidad para avanzar hacia mayores y crecientes grados de inclusión y desarrollo en la educación chilena. En este sentido, deberemos seguir trabajando en la potenciación del Sistema para garantizar una educación inclusiva y de calidad para todos los chilenos. En el marco del proceso de reforma a la educación pública, claramente, la experiencia acumulada de la ADP en materia de reclutamiento directivo, como se reconoce de manera transversal, debe ser considerada en los desafíos por venir.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Dirección Nacional del Servicio Civil (2013). Alta Dirección Pública y Reforma Educacional. Ley de Calidad y Equidad en la Educación. Santiago: Servicio Civil. Leithwood, K., Day, Ch., Sammons, P., Hopkins, D., Harris, A., Gu, Q., Penlington, C.,Mehta, P., Kinngton, A., (2009). The Impact of School Leadership on Pupil Outcomes. Research Report. UK: University of Nottingham. Leithwood, K., Day, C., Sammons, P., Harris, A. & Hopkins, D. (2006) Successful School Leadership. What it Is and How it Influences Pupil Learning. National College for School Leadership. Research Report n° 800.University of Nottingham, 2006. Ministerio de Educación (2005). Marco para la Buena Dirección. Criterios para el Desarrollo Profesional y Evaluación de Desempeño. Santiago: Ministerio de Educación. Robinson, V., Hohepa, M., & Lloyd, C. (2009).School leadership and student outcomes: Identifying what works and why. Best evidence synthesis iteration [BES]: New Zealand Ministry of Education.

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Revista Estado, Gobierno y Gestión Pública ISSN impreso: 0717-8980 ISSN en línea: 0717-6759 Nº 24 (2014) pp. 71 - 95

Relaciones asociativas como instrumento de cambio en la gestión pública

Rafael E. Valenzuela Mendoza Universidad Autónoma de Ciudad Juárez [email protected]

El objetivo del artículo es proponer un marco de análisis para introducir al lector al debate de las relaciones asociativas pública, privada y social (RaPPS), propuestas por el autor como instrumento de cambio en la gestión pública. Con base en la tendencia de los gobiernos para actuar en red, las RaPPS permiten a los gobiernos potenciar las capacidades relacionales de sus administraciones públicas, en la prestación de sus servicios o incluso en alguna de las fases del proceso de política pública. En el artículo, se pretende dar algunas pistas que caractericen una relación asociativa, de una tradicional asociación público- privado. Al explorar tres casos municipales de relaciones asociativas, dos en México y uno en Chile, se dibuja al lector los atributos que se identificaron en los tres tipos de relaciones asociativas entre gobierno, sociedad civil y empresa, para aportar insumos hacia su propia reflexión. La aplicación de técnicas de observación, entrevistas y revisión documental, permitió recabar evidencia acerca de la complejidad en el funcionamiento de relaciones asociativas y las barreras de sustentabilidad que enfrentan. Se propone la existencia de tres tipos de RaPPS: a) deliberativa, b) corporativa y c) participativa. Palabras clave: relaciones asociativas, participación ciudadana, deliberación, gobierno abierto y corporación.

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ASSOCIATIVE RELATIONS AS AN INSTRUMENT OF CHANGE IN PUBLIC ADMINISTRATION

The aim of this article is to propose a framework for analysis to introduce the reader to the debate on public, private and social associative relations (RaPPS), proposed by the author as an instrument of change in public management. Based on the tendency of governments to act in a network, the RaPPS allow governments to enhance the relational capacities of their public administrations, in the provision of their services or even in some of the phases of the public policy process. In the article, it is tried to give some clues that characterize an associative relation, of a traditional public-private association. In exploring three municipal cases of associative relations, two in Mexico and one in Chile, the reader is drawn to the attributes that were identified in the three types of associative relations between government, civil society and business, in order to contribute inputs to their own reflection. The application of techniques of observation, interviews and documentary review allowed gathering evidence about the complexity in the functioning of associative relations and the barriers of sustainability that they face. It proposes the existence of three types of RaPPS: a) deliberative, b) corporate and c) participatory. Keywords: associative relations, citizen participation, deliberation, open government and corporation.

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Introducción Por muchos años se ha pensado que las esferas del mundo económico y político debían estar separadas y, por tanto, el gobierno debería atender lo suyo, la empresa privada producir ganancias y el sector no gubernamental dedicarse a causas de beneficio colectivo. Lo anterior era resultado de una forma no relacional de concebir el entorno, dejando fuera el complejo contexto de un mundo global, que responde a rápidos cambios tecnológicos y políticos. Al desarrollar proyecto de investigación sobre formas participación ciudadana en la gestión pública, se observó en México y Chile que nuevas formas relacionales entre gobierno y sociedad podrían constituir miradas alternativas a la tradicional Asociación Pública- Privada (APP). Las condiciones actuales exigen al gobierno abrir sus proyectos, programas y políticas a otros actores sociales y privados. Este artículo describe tres casos, a partir de los cuales se sugiere que la APP ha dejado de ser funcional por imponerse una lógica utilitaria económica que beneficia solo actor privado, dejando a su suerte el beneficio colectivo de la mayoría de los ciudadanos. Si bien esta afirmación es debatible y es posible un contraargumento, se intenta mostrar que las relaciones asociativas Público-Privada-Social (RaPPS), son una vía más funcional al desarrollo social. La transición no es solo nominal, sino que deviene de un cambio de paradigma en la gestión de los asuntos de públicos. Actualmente las empresas cuentan con oficinas de especialistas para apuntalar sus relaciones con los gobiernos de diversos países, incluso con otros actores del Estado. Por otra parte, la sociedad civil dejó de mantenerse sólo en el nicho del control social, para pasar a otro estadio de colaboración con el gobierno, innovando en los asuntos colectivos. De igual forma el gobierno dejó de ser el actor único en la escena de lo público y hoy tiende a convertirse en un gobierno en red, donde los nodos son múltiples actores, algunos difíciles de identificar con claridad. Bajo este contexto, el artículo muestra en un primer momento el debate teórico formulado para identificar los tres tipos de RaPPS: relaciones de gobierno abierto, de gobierno corporativo y de gobierno participativo.

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¿Cuáles son las características que describen los tres tipos de RaPPS? A partir del análisis exploratorio de tres estudios de caso, se observaron diversas características, variadas en sus lógicas, procesos y formas de institucionalización, pero una es compartida. Consiste en otorgar una elevada importancia a la participación de la ciudadanía para potenciar capacidades, programas y políticas públicas, fungiendo siempre con al menos un intermediario en la cadena decisoria de los temas que incide cada RaPPS.

1. Las Asociaciones tradicionales en el contexto de la gestión pública La figura de asociación público- privada (APP) ha tenido fuertes críticas, principalmente porque dejó fuera al actor social. Desde la óptica de la administración pública tradicional, la APP tiende a diluir el control político en la toma de decisiones del gobierno, mientras que una mirada desde la Nueva Gestión Pública, se genera la sospechosa de socavar la competencia entre los actores potenciales de formar alianzas de largo plazo (Bovair, 2004: 200). Tales críticas vienen a cuestionar el rol de la APP, lo que sin duda está condicionado por una gama diversa de resultados favorables en ciertos contextos y desfavorables en otros. La APP se define como un acuerdo contractual, signado entre el gobierno y el sector privado, con el propósito de lograr mayor participación de éste último en proyectos de desarrollo, infraestructura, producción y entrega de bienes y servicios (Eggers y Startup, 2008). Jooste y Scott (2011 siguiendo a Friedland y Alford, 1991) señalan que bajo reglas de una APP, los proyectos contienen un esfuerzo por crear relaciones de asociación entre distintos tipos de organizaciones pública, privada, sin fines de lucro y no gubernamentales, que operan con una lógica institucional diferenciada. Por su parte Klijn et al (2008: 253) las definen en términos de una “cooperación entre actores públicos y privados en los cuales los actores desarrollan productos de inversión y/ o servicios y en el que los riesgos, los costos y beneficios son también compartidos”. Kernaghan (2004:196) siguiendo a Bovair, establece una definición más amplia del término APP, la define desde una perspectiva inter-

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organizacional, puesto que son “asociaciones entre una organización del sector público (u organizaciones) y cualquier organización fuera del sector público”. Los detractores de la APP, refieren que las empresas y organizaciones del sector privado se orientan por una lógica de mercado, cuyo objetivo es maximizar ganancias, y generar el mayor valor privado posible para apropiarse de esa utilidad en su propio beneficio. Algunos sostienen que en esa naturaleza radica su principal defecto. Los defensores de la APP destacan la capacidad que se genera para potenciar al sector público y mejorar los resultados de la gestión gubernamental. Bajo contextos de recursos escasos, la APP resulta clave para detonar proyectos de gran envergadura. Bajo un funcionamiento basado en reglas claras y exigibles entre las partes, la APP intenta evitar que la producción del valor público sea inferior a la utilidad que se apropia en su favor el sector privado, lo que conduce a mejores estadios sociales. 1.1 De una APP tradicional hacia una RaPPS Si la relación de asociación público- privado (APP) permite a los gobiernos contar con mayores posibilidades de cumplir con el mandato de proveer servicios públicos, las relaciones asociativas público- privada- social (RaPPS) favorecen lograr el mismo objetivo, solo que con mayor legitimidad social, política e instrumental. Jiménez (2014) hace una propuesta similar al proponer sumar en la relación asociativa entre gobierno y sociedad, la P de personas. El autor indica que “…en este sentido, (es) necesario hablar de la evolución del concepto de colaboración público-privada (Public-Private-Partnership –PPP-) hacia una auténtica colaboración en la que es obligado incorporar una nueva “P” – personas- pasando a un nuevo concepto: Public- Private- People Partnership (PPPP)…” (Jiménez, 2014: 5). Bajo las actuales circunstancias de elevada complejidad, los gobiernos recurren cada vez más a la colaboración con entidades privadas, grupos sociales o individuos, con la idea de facilitar el cumplimiento de los objetivos públicos programados, que en términos amplios, implica vincular al desarrollo de infraestructura y la

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provisión de bienes y servicios. Dejar de restringir las asociaciones solo al sector privado, favorece adoptar objetivos más sociales y responsables. Breyer (2011) indica tres formas específicas de proveer bienes y servicios: 1) mediante empresas o firmas que operan libremente en el mercado, 2) a través de firmas que tienen fuertes regulaciones del gobierno y, 3) por el gobierno mismo. Habría que agregar una cuarta opción, mediante asociación con organizaciones de la sociedad civil o grupos organizados. Recurrir a una APP, puede darse a partir de dos motivaciones: 1) mejora las condiciones para obtener mejores resultados y 2) producir valor público, que consiste en sumar los recursos utilizados para lograr atender el asunto público con más eficiencia y eficacia, de lo que el gobierno puede lograr por sí solo. Si el sector privado está mejor equipado que los organismos públicos, como consecuencia, disponen de mejor y mayor información de los mercados, sobre cómo y que se tiene que producir. Por otra parte, al agregar la S, a la posibilidad de asociación, se abre a los ciudadanos la posibilidad de legitimar la participación de actores privados y sociales en la prestación de servicios (Donahue y Zeckhauser, 2011:3544; Longo, 2012: 59). Mediante la RaPPS, se mejoran las condiciones de capital político y financiero de los proyectos a desarrollar, que no se circunscriben a la simple opinión de la ciudadanía o la recepción de recursos provenientes del sector privado. Coincido con Donahue y Zeckhauser (2011) al afirmar que al ciudadano y al empresario les interesa que exista transparencia en las obligaciones y mecanismos de rendición de cuentas, previamente asignados para un eficiente ejercicio de los recursos. Además, tratará a la vez de influir en la misión, uso y destino de los recursos tangibles o intangibles que aporta. 1.2 Diversas formas de APP La mayoría de las publicaciones revisadas hacen la distinción en dos grandes tipos de APP; unas como concesiones o contratos, y otras, como proyectos de cooperación entre organizaciones (Klijn et al, 2008). Lo cierto es que existen múltiples expresiones de APP, como lo muestra el siguiente cuadro:

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Tabla 1. Modelos híbridos de APP que combinan y el grado de regulación Modelo de APP

Características

Alianza

Los sectores público y privado acuerdan, diseñar, desarrollar y financiar conjuntamente el proyecto.

Acuerdos conjuntos

Son contratos de APP a pequeña escala con un coparticipe para ofrecer proyectos específicos. Se reducen los costos de transacción.

Asociación competitiva

Varios asociados privados seleccionados, compiten entre sí para desarrollar diferentes aspectos de un proyecto. El contrato permite al sector público reasignar proyectos entre asociados, dependiendo del desempeño.

Asociación gradual

El sector público puede ir comisionando el trabajo gradualmente, y se reserva el derecho de utilizar asociados alternativos si llegara a considerarlo pertinente en razón de la productividad del actor privado.

Integrador

El sector público nombra a un copartícipe del sector privado (el integrador) para administrar el desarrollo del proyecto. El integrador organiza las funciones necesarias de desarrollo. El coparticipe hace la función de intermediario entre el sector público y otros agentes privados, pero solo en un inicio y no tiene permitido participar en la prestación del servicio que corresponda.

Aventura conjunta

Se establece una compañía tipo alianza, cuya propiedad mayoritaria pertenece al sector privado. Para llevar a cabo la primera fase del proceso, el sector público selecciona un socio estratégico mediante un proceso competitivo, que puede ser una licitación. El contrato típico es por 20 años. Las fases subsecuentes son comisionadas por el sector público, pero son realizadas por el socio estratégico.

Fuente: Elaborado por Mariñez y Valenzuela (2013) siguiendo a Eggers y Startup (2008: 21).

Otra clasificación de APP basada en contratos, presenta las relaciones asociativas en un rango que va desde una mayor responsabilidad pública, hacia otro extremo donde predomina una mayor responsabilidad privada. Eggers y Startup (2008:1011) indican que existen al menos cinco tipos de contrato que dan forma a una APP. 1. El contrato de servicios consiste en la asociación del gobierno con una entidad privada para proporcionar servicios que antes ofrecía el sector público. 2. El contrato de administración, en el cual el sector privado es responsable de todos los aspectos de operación y mantenimiento del proyecto establecido por ambas partes.

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3. El contrato de arrendamiento, el gobierno concede a una entidad privada el uso y disfrute de un determinado activo, en términos de lo acordado. 4. El contrato de concesión, el gobierno concede a una entidad privada los derechos exclusivos de operación y mantenimiento de un activo por un largo periodo de acuerdo con los requerimientos de desempeño establecidos por el gobierno. En todos ellos el sector público retiene la propiedad del activo original, mientras que el operador privado retiene la propiedad sobre cualquier mejora efectuada durante el periodo de concesión. 1. En el contrato de desinversión, el gobierno transfiere un activo, ya sea en parte o todo, al sector privado. Por lo general, el gobierno incluirá ciertas condiciones con la venta del activo para asegurar que se efectúen las mejoras y que los ciudadanos continúen recibiendo el servicio. Ésta última forma de APP, se acerca en demasía a lo que se identifica como privatización1 aunque difícil de separarla de forma clara, puesto que lo público y lo privado, es resultado de “una frontera que permanece móvil entre ellos” (Dawes, 2011:116). Otra forma específica de APP, son las aplicadas en la investigación y el desarrollo (I-D). Stiglitz y Wallsten (1999) sugieren que este tipo de APP adquiere dos formas, una dirigida a constituir un fondo para I-D, y la otra enfocada a que el gobierno, industria y científicos, trabajen de manera colaborativa. Sus hallazgos revelan que la APP funciona mejor en la medida en que logran compartir objetivos comunes, sin embargo la tarea de definir ex ante los riesgos, costos y beneficios, resulta una tarea monumental y de difícil cálculo. Dadas las características que al momento se han desarrollado de las APP, puede resultar atractivo para el sector privado que se compartan los costos de un proyecto, si los efectos netos de emprender el proyecto solo por él mismo, le resulta negativo. Es decir, no es solo el gobierno quien intenta asociarse con el sector privado, sino 1

Mientras que por lo regular, la APP busca una relación equilibrada entre la parte pública y privada, existen relaciones de APP que pueden caracterizarse con una mayor responsabilidad privada por acuerdo de las partes, y que pude identificarse con el concepto de privatización, que alude a un proceso identificable por los siguientes elementos: desregulación, venta de empresas públicas al sector privado, prestación de servicios por la vía contractual, una sostenida reducción de servidores públicos en el gobierno, entre otros (Dunsire, 1990: 30).

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que también se manifiesta a la inversa. No obstante los gobiernos deben poner especial cuidado en evitar asumir los efectos perversos de un valor público neto que resulta inferior al valor privado en determinados proyectos. La APP presenta serios retos descritos Jooste y Scott (2011:150): 1) fallas del mercado asociadas a la provisión de servicios e infraestructura privados, 2) fallas de agencia relacionadas con la limitada capacidad de las entidades públicas, 3) problemas de legitimidad que rodean la prestación privada en infraestructura, y 4) el oportunismo del gobierno que obedece al hecho de que la habiendo logrado los objetivos que interesaban a la parte pública, el promotor privado pierde gran parte de su poder de negociación en las subsiguientes deliberaciones sobre las tarifas (ingresos y pagos) y otros asuntos relacionadas con el funcionamiento de la APP. La superación a estas fallas está íntimamente vinculada con los tipos de APP que se diseñen e implementen, las reglas y el contexto político, social y económico en el que es insertada. Coincido con Kernaghan (2004) al señalar que no existe un esquema óptimo que cubra todas las posibles formas de APP, puesto que el gobierno puede desarrollar acuerdos de colaboración con una amplia variedad de actores, que incluyan alianzas con otros gobiernos en el mismo país, o con gobiernos en otros países, con organizaciones empresariales, con organizaciones voluntarias y de caridad, e incluso en ocasiones con sindicatos. También con la sociedad civil, en forma de organizaciones o en grupos no organizados.

2. La RaPPS, propuesta que considera la “S” de lo social en la gestión pública. Transformar la APP en una verdadera sociedad, y no una simple asociación con actores privados que desarrolla algún tipo de transacción que se concentra en proyectos de interés público a partir de la visión que dicta el interés privado, es el gran reto. Sin embargo, esa visión es difícil de alcanzar en Latinoamérica por la cultura administrativa tan distinta, que opone lo público y lo privado, en lugar de complementarlos. Las relaciones asociativas que promuevan el desarrollo

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social, implican complementar lógicas y renunciar a ciertos beneficios de unos para lograr el beneficio social. Ello implicará sostenibilidad en la RaPPS. Las RaPPS se definen como todo tipo de actuación conjunta que involucra al gobierno, sociedad civil y empresa, mediante intermediarios que organizan la acción para fines colectivos de desarrollo social. Tales relaciones se caracterizan por la interdependencia actores, aun cuando existe un actor central. Transitar desde una APP hacia una RaPPS que involucre fuertemente lo social, no es un cambio menor. Esto refleja cierta tendencia internacional en temas locales. Cuando la relación está restringida solo a gobierno y empresas, y limitadas a vaivenes políticos, se manifiesta un choque de tres lógicas: de mercado versus creación de valor público versus control político de lo social por los políticos. Mediante la observación de tres casos, se propone una mirada alternativa para observar la relación entre gobierno, empresa y sociedad: la deliberativa, la corporativa y la participativa. La caracterización de estas tres miradas es posible a partir de un proyecto de investigación realizado sobre participación ciudadana en la gestión de los asuntos públicos, realizado entre 2013 y 2014. Las definiciones de los tres tipos de RaPPS, se hacen a partir de la observación y el análisis exploratorio de los casos estudiados, sin que se trate de las únicas RaPPS existentes. La primera, es una RaPPS deliberativa, que consiste en la posibilidad de crear procesos y métodos conjuntos de trabajo que permitan el control social de la ciudadanía hacia el gobierno y la colaboración como resultado de la interacción. Para ello, se requiere una sociedad civil basada en el despliegue de diversos saberes para aumentar la gestión pública. La RaPPS corporativa es aquella que funciona a partir de intermediario privado entre el gobierno y la sociedad, para lograr fines públicos. Esto implica la participación directa o estrecha entre gobierno y corporación. La RaPPS participativa considera que la sociedad propone y el gobierno decide técnicamente la opción más viable, para lo cual toma en cuenta a la sociedad que se convoca, pero evaluando las propuestas desde el gobierno. Cada base en el análisis de los casos, se pudo identificar los tres tipos de RaPPS, casos que tocará al lector otorgar algún calificativo. Si bien se argumenta que

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representan prácticas innovadoras, el lector tiene la valoración final de lo presentado en este artículo. Tabla 2 Características de tres tipos de Relación asociativa Público- Privado- Social (RaPPS) Tipo de RaPPS

Arena de política pública

Objetivo central

Evaluación de Coordinación/ los procesos de la Deliberativa S u p e r v i s i ó n / administración intercambio pública Financiamiento privado para Corporativa Regulación realizar programas públicos Legitimidad en la definición de Participativa Negociación la obra pública y gasto público

Forma de gobierno

Centralidad de la relación asociada

Gobierno abierto

Gobierno red

en

Caso estudiado

Sociogubernamental

León de los Aldama, México

Privado- Social

Santiago de Chile

Gobierno Público- Social participativo

Ciudad México

de

Fuente: elaboración propia.

Cada tipo de RaPPS presenta ventajas y desventajas, así como características derivadas de su análisis. Dado el nivel exploratorio de la investigación, no se describen atributos de forma exhaustiva, ni las causas que favorecen la sostenibilidad, institucionalización o enraizamiento de la relación asociativa entre actores. Tampoco se pone a prueba hipótesis de investigación, sino solo se establecen premisas para futuros estudios.

3. La relación asociativa deliberativa: el caso en León de los Aldama, México El punto de partida de este estudio de caso es la investigación desarrollada por Mariñez y Valenzuela (2013) sobre el gobierno abierto a nivel municipal. Se trata de uno de los primeros trabajos en abordar la apertura gubernamental, a nivel local. La riqueza en la exploración del caso, sirve de base para profundizar en el eje asociación público- privada (APP), propuesto en el modelo de gobierno abierto de Mariñez y Valenzuela (2013).

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La relación entre actores en este caso, es empujada desde la sociedad civil organizada, vía el Observatorio Ciudadano de León (OCL). Esta organización formada en enero de 2010, se caracteriza por el desarrollo de la herramienta IWA 4, para medir la calidad de gobierno a partir de una metodología que sugiere el nivel de confiabilidad de los gobiernos de proximidad (locales). La experiencia contó con el acompañamiento de la Fundación para Gobiernos Confiables (FIDEGOC), y se intentó replicar en diversas ciudades de México y en otros países. El resultado de la puesta en práctica de la metodología del OCL, brindó resultados positivos y es el antecedente inmediato del estándar aprobado por la Organización Internacional de Normalización (ISO), constituido en la norma ISO-18091 que guía los sistemas de gestión de la calidad de los gobiernos locales. Desconozco si a la fecha existen municipios u observatorios que hagan uso de la norma ISO18091, como sucedió con el IWA 4. La relación asociativa tuvo más la lógica de la colaboración, pero sin renunciar al control ciudadano de la gestión pública. En otras acciones, el OCL emprendió entre 2009 y 2012, el sistema integral de gobernanza urbana, a fin de dar seguimiento y monitoreo a las asuntos de seguridad, delincuencia y violencia urbana. La relación asociada entre gobierno y sociedad descrita entre Ayuntamiento de León y el OCL, cerró su capítulo dejando algunos temas pendientes que de haberse concretado, hubiera sido un caso único en materia de gobierno abierto. De las entrevistas realizadas se conoció que más de 400 bases pudieron interoperarse, con el propósito de lograr mejorar la comunicación en doble vía, a través de bases de datos, para elevar la calidad de los insumos que el gobierno disponía para los procesos de toma de decisiones en la planeación de la ciudad. Con la interoperabilidad de las bases de datos, podrían atenderse reportes en las cuales el OCL identificó que la variación de un mismo dato reportado por el gobierno municipal. Tales reportes se utilizaron en la planeación de la política pública de vivienda con una diferencia de 300 mil habitantes, entre lo obtenido por el OCL y lo contabilizado por el gobierno. La diferencia provino de la contabilidad de zonas regulares y en otras se incluyó asentamientos urbanos irregulares. Con la intervención del OCL en los procesos decisorios, pudieron organizarse los procesos internos para obtener resultados esperados en la verificación ciudadana

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de las actividades de los servidores públicos. Se tenían reuniones mensuales en un comité bipartita (gobierno y ciudadanos) que se creó para atender la gestión de la calidad, en el cual se designaron enlaces específicos que coordinan la verificación. Se pudo observar que existió una mejor comunicación entre

las dependencias para lograr objetivos comunes.

El OCL promovió entre 2009 y 2012, una mayor transversalidad entre las distintas instancias de gobierno. Desde que existe el OCL se produjeron cambios importantes en el proceso y entrega de servicios públicos. La deliberación entre la figura de auditores ciudadanos y servidores públicos no fue sencilla, ni fácil de procesar. El principal obstáculo obedeció a una baja cultura organizacional de apertura, donde la transparencia y la participación ciudadana pudieran estar aceptadas dentro de la normalidad administrativa. Al aplicar el IWA 4, el OCL agrupó, capacitó y supervisó a ciudadanos, en torno de 39 indicadores y 273 sub-indicadores que derivan de cuatro cuadrantes: 1. Desarrollo institucional para un buen gobierno, 2. Desarrollo económico sostenible, 3. Desarrollo social incluyente y 4. Desarrollo ambiental sostenible. El impacto de las revisiones del OCL se tradujo auditorías ciudadanas que antes eran desarrolladas por estudiantes universitarios, con una herramienta similar que antecedió al IWA 4 denominada “desde lo local”, agenda creada por el Instituto Nacional Federalismo (INAFED), órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación del Gobierno de México. La evaluación al desempeño del gobierno municipal se midió con anterioridad en la agenda desde lo local, a partir de temas aislados y de manera incompleta. Eso se atendió en el IWA 4, y el OCL midió el desempeño de forma más articulada y transversal a 39 grandes temáticas. A diferencia con otros observatorios, radica en que el OCL evaluó todas las funciones que un gobierno no puede dejar de ejercer (39 indicadores). En cada subindicador se pide la existencia de programas con un diagnóstico completo, confiable, sustentado y actualizado para iniciar o implementar un programa del gobierno municipal. A partir del 2013, la relación asociativa entre gobierno municipal y el OCL entró en crisis, lo que llevó a suspender los ejercicios de medición de la calidad de gobierno municipal. La estrecha apertura dejó de existir y el OCL se limitó a conocer el desempeño vía canales institucionales y tradicionales de acceso a la información pública.

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Dado que el sector público está acotado por un marco legal basado en el principio de legalidad, donde solo puede realizar aquello para lo cual está expresamente permitido, bajo contextos donde predominan administraciones públicas de corte tradicional, el sector privado y social tienen mayor posibilidad de actuar de forma más discreta y con menores ataduras legales en la solución de los problemas públicos. Generar acuerdos colaborativos, facilita que los espacios y temas donde el gobierno local está limitado, sea el actor social o privado el que desarrolle la actividad de forma complementaria. Un ejemplo, es el caso de la política pública de educación, a nivel municipal se tienen facultades mínimas y casi inexistentes. El rol del gobierno local se limita a dar becas, ayuda a construir escuelas, sin mayor incidencia. No obstante en las entrevistas se pudo constatar la disposición de entrarle a temas desde la sociedad civil, donde el gobierno municipal está limitado. En las reuniones que tuvo el OCL con la autoridad municipal entre 2009 y 2012, se trató este tema con el Alcalde, expresando el OCL su interés de dar la batalla ante los problemas de educación, frente a otras instancias de gobierno. Por ejemplo, se tuvo conocimiento de venta de drogas en una escuela de educación básica. La sociedad civil se ofreció a promover acciones de prevención, pero la sustentabilidad dependió en buena medida del apoyo otorgado por la autoridad local. A su vez, ¿Cómo puede ser respaldado el gobierno municipal por la ciudadanía? Ésta última cuestión, se promueve por la ciudadanía interesada en respaldar a su gobierno, aun cuando se trate de diversas instancias involucradas. Visto así, una participación colaborativa resultó crucial para transformar una relación de control social, por una RaPPS de alcance colaborativo. La colaboración implica el acuerdo de dos partes, una parte gubernamental que se forma de diversos actores políticos y burócratas, y otra parte privada o social, de naturaleza distinta al sector público, cuyo funcionamiento es más flexible y adaptable al entorno global, en contraposición al sector gubernamental, ésta última se distingue por el apego inflexible a estructuras jerárquicas. Ahora bien, el hecho que el gobierno inicie una relación asociativa con Firmas, Empresas privadas, Observatorios, u otros entes sociales, para proveer bienes, servicios, acciones de políticas, no necesariamente involucra actividades de tipo colaborativo, ni que sea exitosa.

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Es fundamental identificar el contexto y las variables que involucran una relación colaborativa exitosa y trabajar en esa línea. Hoy en día, la existencia de una fuerte tendencia a compartir con terceros, herramientas de acción pública para realizar funciones gubernamentales básicas, el uso de cierto nivel de discrecionalidad en la relación asociativa ha resultado un factor favorable de articulación de asociaciones y alianzas estratégicas. Esto ha conducido a la vez, a declinar de forma sostenida el ejercicio de la autoridad pública tradicional, basada solo en el gasto de fondos públicos (Salamon, 2002; Donahue y Zeckhauser, 2011: 5).

4. La relación asociativa corporativa: el caso en Santiago de Chile Los programas públicos, en particular aquellos que se refieren al desarrollo urbano, “…han adoptado en muchos casos una visión simplista y utilitarista…”, sin embargo, algunos estudios ya han demostrado que pueden ser una herramienta útil, que logre la vinculación entre gobierno, ciudadanía y grupos de interés (Cabrero, a2006: 69). La diferencia de gobernar por programas y gobernar por políticas, indica que mientras en los primeros se trata de programas con una visión eminentemente gubernamental, en los segundos se genera una visión de conjunto, donde el gobierno juega un rol estratégico articulador de la acción pública. Expresado de otra forma, “se observa en los gobiernos locales una transición del modelo productor de servicios, al modelo productor de políticas públicas y de una acción pública de alta intensidad” (Cabrero, b2006: 273-274). Citar a Cabrero facilita la introducción del segundo caso de estudio, toda vez que mediante el Programa Estratégico de Desarrollo Comunal de Santiago de Chile, se define una relación asociativa entre el gobierno, sector privado y social. La Corporación para el Desarrollo de Santiago (CORDESAN), es un actor privado con 29 años de existencia. Está encabezado por un cuerpo directivo que lo preside el Alcalde de la Municipalidad de Santiago y el Vicepresidente es el Secretario de Planeación de la Municipalidad. A través de esta RaPPS, se posibilita retomar elementos consustanciales a enfoques sobre participación y gobernanza democrática. Estos últimos ponen en el centro de la consolidación de la ciudadanía plena tanto la atención a los derechos sociales

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como los deberes y la capacidad deliberante de los ciudadanos en la construcción de la esfera colectiva (De la Maza et al, 2012). La CORDESAN, identificó cierta problemática que buscó resolver junto con la comuna de Santiago, lo que dio origen al programa “nuestros barrios”. El barrio en Santiago es una figura que tiene una larga tradición, la cual entró en crisis 2 cuando se presentó una fuerte tendencia de migración hacia mejores ciudades y regiones donde vivir. El programa “nuestros barrios”,3 tiene su antecedente en el programa “municipio y participación”. El objetivo del programa, es entender al barrio como un actor del desarrollo urbano y social, protagonista del proyecto estratégico de la comunidad y los barrios, para lo cual se formaron Comités de Adelanto integrados por empresarios, comerciantes, autoridades universitarias, dirigentes de agrupaciones de vecinos, de iglesias, de comités vecinales de seguridad pública, entre otros. Al consultar a varios ciudadanos de forma aleatoria, desconocieron la formación de estos comités. Lo que significa desconocimiento al respecto de las actividades de la CORDESAN. De acuerdo a fuentes bibliográficas consultadas, los residentes y usuarios determinan la vocación del barrio, los proyectos de desarrollo y la transformación del espacio público. Estos comités tratan de agrupar a todo elemento activo del barrio, sin afectar las estructuras de participación ciudadana preexistentes en ordenanzas. Se desconoce en esta investigación si esos comités aun funcionan o su período de vida. Entre las obras que han gestionado estos Comités de Adelanto destaca el proyecto “nuevo Santiago”, que adiciona a la ciudad un nuevo barrio, mediante una inversión de 23 millones de dólares, se trata del proyecto de remodelación Balmaceda, que considera la construcción de cinco mil departamentos, ocho edificios y tres plazas comerciales. El proyecto fue asesorado por empresas especializadas en desarrollo urbano; y otros proyectos más es la recuperación del Patrimonio histórico de Santiago 2



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Estos problemas eran al deterioro de la ciudad a causa de la contaminación, congestionamiento vehicular y localización de actividades molestas para la ciudadanía. Véase el documento “Santiago una comunidad de barrios”, p. 41. Existió un programa nacional que se denomina “Chile Barrio”, dedicado al combate a la pobreza y de alcance nacional. No es el mismo programa que se propone estudiar en este documento.

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y la formalización del comercio en vía pública. Este último programa implica no solo su reubicación en un establecimiento, sino su inserción al sistema tributario. La mayoría de los gobiernos operan bajo esquemas de administración pública tradicional, lo que dificulta desarrollar proyectos públicos en virtud de la rigidez legal y administrativa. En este tipo de relación asociativa, justamente el sector privado es quien puede actuar sin estar atado a esa limitación, es decir, le resulta más factible innovar en la prestación y entrega de servicios, alejado de los límites que impone el marco legal que predomina en el servicio público, para acercarse a esquemas flexibles de regulación administrativa. Actualmente la manifestación de un mercado global, permite a las empresas privadas dar vida a una visión estratégica para ejecutar proyectos de utilidad y alto valor económico, en contraparte los gobiernos poseen una defectuosa capacidad institucional para dirigir proyectos por sí solos, dados los escasos recursos humanos y financieros que disponen y una mermada capacidad fiscal. Al asociarse la autoridad pública municipal con un ente privado bajo esquemas corporativos, podría derivar de problemas para rendir cuentas. Al respecto, Donahue y Zeckhauser (2011: 256) hacen una crítica a este tipo de relación asociativa, por la imprecisión que goza la relación entre la parte pública y privada. Nos enfrentamos al problema de cómo lograr una adecuada asignación y elección de los empresarios con los cuales compartir los retos públicos. Desde esta perspectiva, un contrato entre el gobierno y una empresa para brindar un servicio, como puede ser la recolección de basura o administración de una prisión, no implica una relación asociativa colaborativa, por la relación de subordinación que asume el sector privado. Una relación se transforma en colaborativa en la medida en que ambas partes definen de forma conjunta los objetivos y los medios para alcanzarlos (Donahue y Zeckhauser, 2011). En este estudio de caso, la relación asociativa se le denomina corporativa al no tener la intención de colaborar entre sectores, sino de eficientar y proveer mejor manejo de los recursos públicos y aplicar otros fondos privados para programas con objetivos públicos. Mediante un ente privado como la CORDESAN, se vuelca el gobierno municipal hacia una gestión más estratégica que exige actuar como corporación privada con fines públicos.

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Se desconoce si la incursión de autoridades públicas dentro del Consejo de Administración en un ente privado como la CORDESAN, enfrente problemas de confianza ciudadana. Una adecuada rendición de cuentas corporativa, tendría impacto positivo en la ciudadanía. Por otra parte, el aumento de la responsabilidad social corporativa, persuade a organizaciones civiles, empresariales no lucrativas y lucrativas, de involucrarse en los problemas que el gobierno ha descuidado. La vinculación con la ciudadanía mediante la transparencia es factor clave en el éxito de este tipo de relaciones asociativas corporativas. La influencia generada en la vinculación entre el gobierno y el sector privado (formado por empresas sin fines o con fines de lucro), pretende estimular el desarrollo de proyectos productivos que favorezcan el interés público y mejorar la calidad de vida, tanto individual como colectiva. Moore (2006:4) argumenta que es difícil ir en contra de instrumentos que fortalecen la gestión pública donde el actor privado tiene un rol importante, para fortalecer la lucha de los gobiernos en sus metas de prosperidad económica, y muchos otros fines de primer orden social y político. Sin embargo, el académico de Harvard externa su inquietud acerca de que el gobierno resulte sometido a la influencia (o engaño) del actor privado, aunque reconoce que las organizaciones públicas han descansado, de forma histórica, en el mundo privado para cumplir sus metas, y a su vez, las organizaciones privadas han basado su actividad, por largo tiempo en el apoyo de instituciones públicas, lo que indica cierto grado de interdependencia.

5. La relación asociativa participativa: el caso en Ciudad de México A diferencia del caso chileno, las relaciones asociativas participativas implican alto grado de negociación. El caso de la Ciudad de México brinda un contexto donde los servicios públicos y la implementación de programas públicos son complejos por el elevado número de actores políticos, además de tratarse de una de las más pobladas del mundo. Comprender la RaPPS participativa, más como una negociación que una regulación, facilita la comprensión del estudio de caso de la Ciudad de México.

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Junto con la promulgación de la Ley de Participación Ciudadana de 2004, se han establecido también, programas públicos de consulta y concertación, impulsando la participación del sector social y privado en la realización, así como el financiamiento de proyectos. 4 En la planeación gubernamental, la formación de alianzas y otras formas de asociación se consideran plataforma para la promoción de las estrategias de inversión y financiamiento de algunos proyectos, estuvieron previstas en el Programa General de Desarrollo del Distrito federal (2007-2012: 80), el cual definió el rumbo del programa comunitario “Mejoramiento Barrial” del Gobierno del Distrito Federal Este programa comunitario centra su objetivo en promover el respeto y el cumplimiento de los derechos sociales y mejorar el espacio público, así la imagen urbana de la ciudad. Además, pretende apoyar los proyectos que los barrios formulan a través de organizaciones ciudadanas y de la sociedad civil. El programa concibe al barrio “como la unidad, como la comunidad que se conoce así misma y que trabaja por su identidad” (Programa de Desarrollo del Distrito Federal, 2007- 2012). Este programa parte del supuesto que son las comunidades las que conocen mejor las necesidades de su barrio o espacio público. En el caso de la Ciudad de México, se postulan proyectos de mejoramiento barrial por todas las organizaciones sociales, civiles, comunitarias, vecinales e instituciones académicas, interesadas en promover procesos participativos de mejoramiento en los barrios y colonias de la Ciudad de México. Este programa ha sido reconocido por el Observatorio Internacional de la Democracia Participativa, con sede en Barcelona. Influyó para lograr esa distinción, el nivel de incidencia en la participación ciudadana que involucra a zonas de alto grado de conflictividad social y/o degradación urbana, clasificados como de media, alta y muy alta marginación. Estos criterios se publican en la Convocatoria anual que emite la Secretaría de Desarrollo Social. 4



Las figuras que considera la Ley de Participación Ciudadana del Distrito federal están: Plebiscito; Referéndum; Iniciativa Popular; Consulta Ciudadana; colaboración Ciudadana; Rendición de Cuentas; Difusión Pública; Red de Contralorías Ciudadanas; Audiencia Pública; recorridos del Jefe Delegacional, y Asamblea Ciudadana. Véase el artículo 2°.

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Los responsables o promoventes de los proyectos de mejoramiento barrial, deben ser residentes en el barrio o colonia del lugar, propuesto para llevar a cabo una mejora o innovación en el entorno. Se trata de apoyar proyectos muy específicos, que deberán consensarse entre los diferentes actores de la comunidad para construir un sólo proyecto que deberá ser aprobado en Asamblea Vecinal. Los actores que participan en este programa, son predominantemente del sector público y la sociedad civil, siendo los siguientes: Secretaría de Desarrollo Social del D.F., Subsecretaría de Participación Ciudadana, El Comité Mixto que aprueba los proyectos, asesores técnicos de los ciudadanos interesados en presentar un proyecto, el Comité de Administración que se encarga de vigilar la correcta ejecución de los trabajos a ejecutar del proyecto aprobado y de la administración de los recursos y por último, el Comité de Supervisión para cuidar la calidad de la obra. El Gobierno de la Ciudad de México no se apoya en alguna entidad privada o intermediarios para apoyar obra de mejoramiento, que no sea a través del Comité Técnico y los ciudadanos promoventes de los proyectos. Esto caracteriza una participación ciudadana con actores predominantemente públicos, en la virtud que los órganos de fiscalización de los proyectos de mejoramiento barrial se componen por ciudadanos electos en asamblea vecinal. El marco jurídico les obliga a rendir cuentas, y limitar su actuación a lo estipulado en la norma prevista para el programa de mejoramiento barrial, cancelando explícitamente la posibilidad de concursar esfuerzos con la iniciativa privada. Esta característica, permite observar que el diseño institucional bajo el cual se desarrolla la participación ciudadana en el programa de mejoramiento barrial del Distrito Federal, es menos flexible y más normativo. De acuerdo a fuentes oficiales, en 2007 se destinaron 80 millones de pesos, en 2008 el monto fue de 131 millones de pesos y para 2009 se alcanzó la cifra de 200 millones de pesos mexicanos. Un presupuesto pequeño comparado con otras partidas destinadas a promover al presupuesto participativo, como el administrado la Secretaría de Gobierno del Distrito Federal, 706 millones de pesos mexicanos. Del total de proyectos aprobados por año fue de 48 (2007), 102 (2008) y 191 (2009) proyectos. La delegación Iztapalapa fue la que más proyectos obtuvo

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aprobados, representando el 29% (2007), el 29.5% (2008) y el 25.6% (2009) del total de cada año. Las obras realizadas en 2008, el 15.7% correspondió a construcción de centros comunitarios, bibliotecas y casas de la cultura. En 2009 la cifra se aumentó al 24.6% en el mismo rubro. Otro rubro sobre el que más proyectos se realizaron entre 2008 y en 2009, fue la rehabilitación en áreas verdes, parques, jardines y áreas de juego, representando el 26.5% en 2008 y 20% en 2009. El rubro con más proyectos aprobados fue el de imagen urbana, mobiliario urbano, arreglo de fachadas, entre otros en 2008 fue el 31.4% del total y en 2009 correspondió al 40.4% del total. Otras obras realizadas, fueron la construcción de canchas deportivas, rehabilitación de plazas públicas, camellones, muros de contención, construcción de auditorios e invernaderos. Los proyectos se desarrollaron atendiendo el grado de marginación del Distrito federal, como lo muestra la siguiente tabla: Tabla 3. Proyectos aprobados y ejecutados en el programa mejoramiento barrial de la Ciudad de México Número

Grado de marginación

Año 2007

Porcentaje respecto al total

Año 2008

Porcentaje respecto al total

Año 2009

Porcentaje respecto al total

1

Muy alto

16

33

32

31

61

32

2

Alto

14

29

33

32

50

26

3

Medio

11

23

15

15

37

19

4

Bajo

6

13

18

18

31

16

5

Muy bajo

1

2

4

4

12

6

48

100

102

100

109

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Total de proyectos

Fuente: Página web del Ayuntamiento de Barcelona, que aloja la descripción del ganador de la IV distinción que otorgó el Observatorio Internacional de la Democracia Participativa, al Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial de la Ciudad de México. http://www. bcn.cat/oidp/IV_distincion_mexico/

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En suma, el programa comunitario del Gobierno de la Ciudad de México, se enfocó en el período de estudio, a priorizar obras de impacto directo en los barrios del Distrito federal. Considerando la estructura que se creó para la aprobación, supervisión y control de la ejecución de estos proyectos, el impacto social no es visible en tanto no se continúe con otras obras de mayor alcance y acciones de política pública que acompañen las obras. Por ejemplo, una cancha deportiva construida con ese recurso público pudiera ser vandalizada, sino existen acciones posteriores de prevención del delito, donde la cancha deportiva sea factor de cambio a favor de las acciones reductoras del delito. Las obras conocidas como de “relumbrón”, es decir, aquellas obras que tiene alta visibilidad ante la ciudadanía, se realizan con el presupuesto ordinario que prevé su aplicación en otros programas públicos. El programa de mejoramiento barrial genera una cadena de actores, donde el actor gubernamental es central, sin relegar al ciudadano como actor promovente de proyectos y verificar de la obra realizada. Si bien niega la participación de actor privado alguno, el beneficio en la actividad económica es latente y potencialmente, actores privados podrían definir proyectos en carácter de ciudadanos del barrio que les corresponda.

Conclusiones El estudio no pretende calificar como exitosos los casos explorados en esta investigación, sino proveer de un marco teórico y empírico que facilite la comprensión de los tres tipos de relaciones asociativas propuestas: deliberativa, corporativa y participativa. La metodología de caso, permitió caracterizar cada una de las relaciones APPS, las cuales muestran el desarrollo en cierto grado de cadenas de valor público (Hintze, 2012: 60; Falcao y Marini, 2010:59). Las cadenas de valor público son un conjunto de decisiones que se fortalecen en su calidad, al intervenir instituciones públicas, privadas y sociales, que devienen de los tres tipos de relaciones asociativas. Cada una de las tres RaPSS, disponen de lógicas instrumentales distintas, pero a la vez buscan un mismo propósito: El desarrollo social de las comunidades, barrios y ciudades. En el caso de las RaPPS colaborativas, la supervisión de la acción pública desde la ciudadanía, organizada mediante el OCL tuvo como efecto abrir el gobierno,

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como un medio para medir la calidad de gobierno. Pasar de la acción de auditor a la acción de ente colaborador desde la sociedad civil, implicó fuerte nivel de coordinación, que en muchas ocasiones tuvo barreras desde la burocracia intermedia, no tanto de la alta dirección municipal. Los intercambios fluyeron hasta que el cambio en el mando gubernamental local de León, Guanajuato, México, frustró el proyecto que se vino gestando desde el OCL. En el caso de las RaPPS corporativas, la regulación del ente privado cuya dirección está en manos del mismo Alcalde de la Municipalidad de Santiago, aglutina en una misma dirección los esfuerzos para atender programas en los barrios. El diseño institucional de participación ciudadana en Chile, es más flexible, pero no necesariamente es una opción factible para el caso mexicano. Como se pudo constatar, en el caso del programa comunitario de mejoramiento barrial de la Ciudad de México, no está permitido vincular los proyectos a un ente privado. No obstante, comerciantes u otros actores con actividad económica, podrían participar como ciudadanos para mejorar las condiciones sociales de su entorno. En las RaPPS participativas, el entramado institucional es sumamente complejo, pero con alta intensidad en la participación ciudadana. El ciudadano propone y un Comité técnico selecciona los proyectos a ejecutarse. Los recursos públicos garantizan que el gobierno tenga en sus manos implementar la obra autorizada o presupuestar su realización más adelante. Las lecciones aprendidas en los tres casos, indican que la sostenibilidad de las relaciones asociativas obedece a múltiples causas. En el caso de León de los Aldama, la colaboración dejó de tener vigencia y regresó la relación a una de índole vigilante, de mayor distancia entre los actores social (OCL) y el gobierno municipal. La subsistencia del OCL después del quiebre relacional, fue gracias a la aportación de los empresarios locales, interesados en contar con mejores herramientas de control social de la gestión pública municipal. En cuanto al caso de Santiago, el manejo de las finanzas parece ser el punto débil en el momento en el cual, el Alcalde de Santiago tomó la dirección de la CORDESAN. La convergencia de los actores públicos en un ente privado, podría incentivar bajo nivel de rendición de cuentas si no se dispone de mecanismos suficientes de transparencia corporativa.

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En cuanto al caso de la Ciudad de México, el programa de mejoramiento barrial muestra aun un bajo presupuesto en el cual la ciudadanía puede incidir mediantes proyectos de desarrollo barrial. La innovación administrativa en ese programa fue reconocido, pero como sucede con el caso de León, Guanajuato, al renovarse la alta dirección política se corre el riesgo de querer reinventarse todo, perdiendo el aprendizaje acumulado por varios años. Lo cual no parece suceder en el caso de Santiago de Chile, quizá debido al alto nivel de institucionalización en la relación RaPPS corporativa. Ésta investigación dejó abiertas futuras líneas de trabajo que refuercen la definición de los atributos que caracterizan cada tipo de Relación asociativa Público, Privada y Social (RaPPS).

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Revista Estado, Gobierno y Gestión Pública ISSN impreso: 0717-8980 ISSN en línea: 0717-6759 Nº 24 (2014) pp. 97 - 121

UN MAYOR ESPACIO PARA LA COLABORACIÓN EN BUENOS AIRES: PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LA FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS A NIVEL LOCAL Alejandro Liberman  Fundación Libertad y Progreso [email protected]

La actual investigación analiza las nuevas formas de participación y su impacto en el gobierno local, más precisamente, en la ciudad de Buenos Aires. Aplicando metodología cualitativa, particularmente en el primer y único estudio de caso de éste tipo, el documento ofrece una descripción y evaluación del diseño del proceso institucional tendiente a involucrar a la sociedad civil organizada, para incrementar la colaboración con las nuevas formas de mediación dentro del nuevo marco de participación de la democracia representativa local desde 1996. En concreto, el Consejo de Planeamiento Estratégico será evaluado y valorado a través de un análisis de los objetivos y el cumplimiento del plan estratégico general del período comprendido entre 2004 y 2010. Palabras clave: Ciudad de Buenos Aires, colaboración, Consejo de Planeamiento Estratégico (CoPE), democracia participativa, gobierno local, mediación, sociedad civil organizada (SCO).

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CREATING SPACE FOR MORECOOPERATION IN BUENOS AIRES: CIVIL SOCIETY PARTICIPATION IN LOCAL PUBLIC POLICYMAKING

This project analyzes new ways of participationand its impact on local government in the city of Buenos Aires. Applying qualitative methodology, particularly in the first and only case study of its kind, the paper offers a description and evaluation of the institutional process designed to engage organized civil society, and to increase cooperation with new forms of mediation within the new participatory framework of representative local democracy in place since 1996. Specifically, the local Strategic Planning Council will be evaluated and appraised by analyzing the goals and of the general strategic plan for the period 2004 to 2010. Keywords: City of Buenos Aires, cooperation, local government, mediation, organized civil society (OCS), participatory democracy, and strategic planning council (SPC).

INTRODUCCIÓN La participación ciudadana en la democracia a través de varios enfoques ha sido ampliamente debatida, desde el clásico artículo de Arnstein (1969), en el que presentó la “escalera de la participación”. Esta primera aproximación se complementó con Silverman (2005) con la introducción de su “participación ciudadana continua”. En esta extensión de la obra de Arstein, toma los grupos que impulsan la participación en consideración y las formas de participación que persiguen. A medida que el papel asignado a la participación en los gobiernos fue más allá de las fronteras definidas por las normas de la simple elección de los representantes en los procesos de democratización (para nuestros propósitos a nivel local), se alteraron los marcos institucionales y participativos tradicionales creados a

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finales del siglo XVIII, cuyas características principales se habían centrado en la estabilidad y la perpetuación en el tiempo de aquellos. Por lo tanto, la participación política desde el advenimiento del sufragio universal ahora abre paso a nuevas y emergentes formas de participación sólo reciente y tardíamente incluidas dentro de un marco regulador que incorpora nuevos actores e instituciones que intervienen en los asuntos públicos, en este caso dentro del gobierno local. La importancia de la promoción de la investigación académica e interdisciplinaria en los temas de participación se ve claramente en tres transformaciones paralelas de relevancia empírica actual. La primera de ellas se vivifica en el paradigma de la revolución urbana sin precedentes a partir del significativo éxodo rural, la expansión del espacio urbano y las áreas metropolitanas, conjugando un conjunto de nuevas tensiones, conflictos y desafíos que surgen en aquél. La segunda descubre la creciente demanda de los ciudadanos que tratan de alcanzar estándares más altos en su calidad de vida dentro de las ciudades. Por último, las acciones gubernamentales y las políticas públicas para diseñar instituciones que respondan al rápido flujo de cambios mencionados desde y dentro de un contexto complejo cuya población urbana se torna cada vez más exigente. Para explicar estas tendencias nuestra investigación tiene como objetivo hacer una contribución para, en primer lugar, exponer y describir un nobel y especializado espacio público, en el gobierno local, de la participación; en segundo lugar, mostrar el grado de participación de la sociedad civil en las políticas públicas; y tercero, plasmar los resultados generados por las intervenciones previstas de las organizaciones de la sociedad civil y el gobierno local para proporcionar mejoras en la calidad de vida de los habitantes. Este documento se divide en cuatro amplias secciones. En la primera, se presentará una visión general de la literatura que se ha desplegado en las áreas de participación, la sociedad civil, la colaboración, las herramientas legales y de toma de decisiones. El capítulo 2 incluirá el enfoque, la metodología de investigación y la hipótesis. En el capítulo 3 aparecerá el núcleo de la investigación que presentará una descripción y evaluación del nuevo modelo de participación ciudadana en la

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Ciudad, más precisamente, la participación de las organizaciones de la sociedad civil, empleando el único análisis empírico realizado hasta la fecha sobre los impactos producidos en el período 2004-2010 en el Consejo de Planeamiento Estratégico. Por último, en el capítulo 4, se presentarán las conclusiones y temas previstos para futuras investigaciones.

1. REVISIÓN DE LA LITERATURA 1.1 La participación y la participación ciudadana: La literatura revisada indica que el argumento teórico básico sobre la participación es intrínseca al significado básico de la democracia; esto es, para construir en la idea epistémica de la democracia, la forma institucional de mediación y una comprensión completa de la inclusión (Heinelt, 2002:26). Una de las muchas definiciones que hemos encontrado en el Diccionario Enciclopédico de la Administración Pública (2012), nos dice: “la participación ciudadana puede definirse como un proceso en el que la gente común toma parte -ya sea en forma voluntaria u obligatoria y si actúan solos o como parte de un grupo- con el objetivo de influir en una decisión que implica decisiones importantes que afectan a su comunidad. Esta participación puede o no puede tener lugar dentro de un marco institucional puede estar constituida tanto por los miembros de la sociedad civil o por los tomadores de decisiones”. Pero en todos los casos se orienta a incentivar la implicación de los ciudadanos individuales y de asociaciones en la toma de decisiones sobre asuntos de interés general (Salvador y Ramió, 2012:167). En un vasto territorio de los enfoques basados ​​en conceptos difusos muchos autores trataron de dotar de significados y connotaciones a la participación y a la participación ciudadana de acuerdo con Wengert (1976). En este sentido las investigaciones sobre participación ciudadana produjo una literatura compleja y desordenada (Kweit y Kweit, 1981). No obstante ello hay un consenso generalizado en afirmar que la participación ciudadana se define como la participación activa, voluntaria de personas y grupos para cambiar las condiciones problemáticas y

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para influir en las políticas y programas que afectan a la calidad de sus vidas (Gamble y Weil, 1995:483). 1.2 La participación de la SCO y la interacción entre SCO y gobierno: Existe en la literatura contemporánea la llegada de una amplia descripción de las dinámicas y los diferentes desarrollos que se han producido en todo el mundo en lo que respecta a la participación de las ONGs (Benhabib, 2006; Naciones Unidas, 2004, Rathgeb S., 2003; etc.). Por otra parte, la interacción entre el gobierno y las ONGs ha recibido una gran atención en la academia (DeHoog y Salamon, 2002; Gronjberg, 1993; Gutch, 1992; Hartogs y Weber, 1978; Kramer, 1983; Smith y Lipsky, 1993; etc.). 1.3 La política con respecto a la participación o la toma de decisiones interactiva: Se recogieron experiencias para promover la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos a través de diferentes medios y mediaciones institucionales que se centraron en mejorar los mecanismos de la participación de los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil en la toma de decisiones y las políticas públicas. Estas experiencias han sido identificadas por diferentes autores (Bassoli, 2010; Bherer, 2010; Geurtz y Van de Wijdeven, 2010; Edelenbos y Klijn, 2006; Simmons y Brichall, 2005; Cheyne y Comrie, 2002; Farrell, 2000; Klijn y Koppenjan, 2000). Más precisamente, la participación de las organizaciones de la sociedad civil incluyen el asesoramiento, la presentación de proyectos de ley, los presupuestos participativos y la elaboración de la de estratégica local que conviven con los principios tradicionales de representación. 1.4 Herramientas legales: Las herramientas legales para apoyar los principios de la participación ciudadana y la colaboración de las organizaciones de la sociedad civil en la ciudad se generan de acuerdo con Fagence (1977) cuando dice que: la participación ciudadana puede ser mejor concebida, no como una alternativa al proceso de toma de decisiones convencional perseguido por los organismos de planificación públicos

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en el marco institucional del gobierno moderno, sino como una decision-forming partnership, un ejercicio de colaboración. 1.5 La matriz institucional e innovadora: Rosener (1978) sostiene que si bien la participación ciudadana adquiere significado sólo dentro de un contexto de valor, la mayoría de los programas de participación ciudadana no reconocen esta realidad. Ignorando la centralidad del valor que tiene ínsito el concepto de participación, en cambio, se ha dado lugar a la confusión en cuanto a las relaciones de significado, la expectativa, y las relaciones de causa y efecto entre los programas de participación y los objetivos de la sociedad. Poco se sabe acerca de la “eficacia” de la participación. El autor sugiere el uso de la metodología de evaluación de la investigación, lo que obliga a la articulación de considerar “valores ocultos” y supuestos, para poder llegar a producir un marco aceptable tanto para la conceptualización y la medición de la eficacia de la participación ciudadana. 1.6 Colaboración: Usamos el concepto de colaboración de Thomson, 2001a donde la colaboración es un proceso en el que actores autónomos interactúan a través de la negociación formal e informal, creando conjuntamente reglas y estructuras que rigen sus relaciones y formas de actuar o decidir sobre las cuestiones que los unió; es un proceso que implica normas compartidas y las interacciones se tornan mutuamente beneficiosas (Agranoff, R. y McGuire, M., 2003; Huxman, CH y Vangen S., 2000, etc.).

2. ENFOQUE DE LA INVESTIGACIÓN Esta investigación representa un caso de estudio de caso (observación de la actuación de los participantes en la Asamblea complementada con datos recogidos en este evento y documentos que se centran en el Plan Estratégico 2004-2010 a nivel del gobierno local).

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3. METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN El estudio se llevó a cabo en el CoPE del gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, ubicado en Argentina, más precisamente en ocasión de celebrarse la Asamblea General Anual con representantes presentes de cada una de la organizaciones pertenecientes al CoPE. En ese contexto, el gobierno había puesto a consideración miembros de la SCO los progresos realizados en el plan estratégico más reciente (2004-2010) por el gobierno y el CoPE. La forma en que esta evaluación se llevó a cabo a través de una votación a mano alzada de cada representante que tuvo la oportunidad de examinar las acciones del gobierno (AG) y las acciones del CoPE (AC) con el fin de dar cumplimiento a las prioridades definidas en el Plan Estratégico. Este procedimiento fue adoptado de manera informal por primera y única vez; los resultados fueron recogidos para hacer nuestro análisis descriptivo. La investigación cualitativa en general incluye cuatro tipos básicos de fuentes de datos: entrevistas, observaciones, documentos y materiales audiovisuales. Básicamente nuestro campo de acción se realizó teniendo en cuenta tanto las observaciones, así como los documentos.

4. HIPÓTESIS Uno de los temas que proponemos considerar es la acción y desarrollo de los gobiernos locales, junto con la participación de la SCO para influir en las políticas públicas y lograr nuevos modelos de desarrollo local eficiente y colaborativo basado en: a) un modelo de acuerdo y consensos, b) una reinvención de las formas de gobierno dentro de la democracia representativa. Trabajamos en la hipótesis que define los nuevos modelos emergentes de los sectores públicos y no gubernamentales como un elemento clave de un proceso más eficiente, lo que lleva a un mejor diagnóstico, toma de decisiones, la ejecución y el crecimiento más sostenible, reduciendo el riesgo político y la eliminación del

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monopolio estatal en temas que son mejor resueltos a través de la inclusión del sector no gubernamental y la colaboración. Ciertos mecanismos normativos abren la posibilidad de hacer más activas las políticas; es decir, políticas de inclusión de la ciudadanía y de colaboración que han de aplicarse a dos productos innovadores: 1) la creación y el pleno funcionamiento de las organizaciones de la sociedad civil con incidencia cierta dentro del gobierno local, y 2) la posibilidad de generar nuevas leyes innovadoras con un impacto de mediano y largo plazo. Estos dos productos aportan tres consecuencias importantes: 1) la reducción del riesgo político en proyectos asociativos de mediano y largo plazo que proporcionan una mayor sostenibilidad y una mayor legitimidad; 2) la generación de una mayor transparencia del proceso mediante el seguimiento y el control ciudadano, y 3) la participación en la toma de decisiones directa o indirectamente.

5.

UNA

NUEVA

PERSPECTIVA DE PARTICIPATIVA

LA

DEMOCRACIA

Con un cambio en su estatus legal nacional en 1994, la ciudad de Buenos Aires modificó su paradigma político-democrático, pasando del concepto de municipio a uno similar al de una provincia argentina (sobre este tema en particular hay fuertes debates doctrinarios y posiciones judiciales contreversiales, Spotta, 1995; Marienhoff, 1995; Natale, 1995, etc.). la autonomía de Buenos Aires habiendo sido incorporada en el 1994, dos años más tarde se aprobó la constitución y sus fórmulas para las instituciones de la ciudad, sosteniendo en su lugar: a) instituciones autónomas, b) un modelo democrático participativo, y por último, c) la adopción de un gobierno local republicano y representativo. La ciudad de Buenos Aires cuenta con casi 3 millones de habitantes, con una densidad de población de alrededor de 15.000 personas por kilómetro cuadrado (el doble que la de San Pablo, en Brasil), y una gran área metropolitana que alberga a más de 13 millones de habitantes, posicionándola como la vigésima ciudad global más grande del mundo. Ambos territorios representan casi el 40%

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de la población nacional total. La Ciudad se enfrenta a enormes retos incluidos las cuestiones estructurales significativas, especialmente con respecto a las desigualdades territoriales norte-sur, la infraestructura, el transporte, la vivienda y el medio ambiente (véase Rodríguez y Oviedo, 2001; Rojas, R. Cuadrado, D. Fernández, 2005). El cambio político-institucional iniciado en 1996 ha dado lugar a nuevas instancias de participación que serán presentadas y evaluadas en este trabajo. Este análisis se centra en el papel del CoPE, que es un órgano consultivo facultado también para proponer legislación. Está presidido por el jefe de gobierno de la Ciudad, que se compone de más de 100 instituciones y organizaciones representativas en el ámbito de trabajo, la industria, la religión, la cultura, la educación y la política de partidos; actúa para permitir la interacción entre éstos y la sociedad civil, con el objetivo de acordar periódicamente y proponer planes estratégicos a mediano y largo plazo que sirvan de base para la política estatal y que expresan los denominadores comunes de los diferentes intereses en la sociedad en su conjunto (en la actualidad hay inscriptas alrededor de 160 organizaciones). Consideramos varias características del CoPE. La primera de ellas está relacionada con las tipologías intrínsecas que lo dotan de vida propia; es decir, la autoridad local puede solicitar asesoramiento técnico para los diferentes niveles del poder local (on-demand). La segunda también forma parte de la de su actividad clave: la capacidad del cuerpo para proponer proyectos de ley a la asamblea legislativa, y, periódicamente, para presentar los planes estratégicos al legislativo (iniciativa propia). Todo el debate que tiene lugar dentro de las 5 dimensiones y el grupo de género del CoPE revela un proceso de suma importancia para recrear el contenido de los productos (on-site) y la evaluación del impacto logrado (ex post). Proponemos responder a tres preguntas en el presente trabajo: 1) ¿existe un compromiso entre el gobierno local y la sociedad civil materializado de alguna manera concreta hacia la mediación más eficaz? 2) ¿puede la democracia participativa, entendida como un proceso para la inclusión de actores relevantes de la sociedad (es decir, la sociedad civil), proporcionar una respuesta con respecto a la mediación efectiva de estos actores a través de la planificación de las políticas

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públicas en el mediano y largo plazo más allá de la urgencia de la administración?, y 3) ¿es posible una asociación entre el gobierno local y el área metropolitana, dada la coyuntura de la mediación y el nivel de voluntad política? Pasemos ahora a una aclaración de los términos específicamente para el caso bajo estudio. Por un lado, el principio constitucional de la participación, que se utiliza de forma genérica dentro de la democracia local, dio un giro copernicano en 1996, e incluye: a) Las elecciones populares (antes y durante 100 años, el “alcalde” era el jefe del poder ejecutivo local, un delegado elegido y nombrado por el poder ejecutivo nacional). b) La democracia participativa. Los diferentes mecanismos de participación establecidos en las normas existentes que actúan como complemento de la democracia representativa. Más precisamente dentro de CoPE está prevista la participación heterogénea y especializada cuyos actores principales son las organizaciones de la sociedad civil. En suma, estos cambios se produjeron en la década de los ´90 como resultado de la aplicación del principio de subsidiariedad (que asegura que las decisiones se tomen lo más cerca posible del ciudadano - EU, 1992), lo que ha adquirido más importancia a medida que el nuevo paradigma era percibido como una profundización de la participación democrática y como un nuevo escenario en el que las autoridades públicas y los proyectos socialmente transformadoras se reconstituyeron en la era de la globalización (Heller y Evans, 2010) y, paradójicamente, la explosión urbana (Linden, 1996; Rojas C. y Fernández (eds)., 2005). Por otro lado, incluimos en particular el concepto de mediación (caja negra) que no está presente en la ley, pero que encarnamos con el significado de acuerdo con las características intrínsecas del espacio dialógico entre el gobierno local y la SCO en el proceso de transmisión de las reclamaciones y la colaboración horizontal en cuanto a su ámbito de actuación del CoPE (referido como procesos de colaboración y el de “caja negra” véase Thomson, 2006). En otras palabras, la mediación es el proceso de transmisión de las demandas desde parte de la SCO a otras partes o a otros actores de la sociedad política o del

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estado. Desempeña un papel crucial en la formación de las identidades colectivas de los actores de la sociedad civil y su sentido de lo público (Baiocchi, Heller y Silva, 2011). Este proceso de mediación es el objetivo principal que hemos elegido en el presente trabajo con el fin de responder a las preguntas planteadas. En este caso, el conjunto de demandas no es circunstancial o ad-hoc; es decir, que se compone de demandas preconcebidas que se sustentan en un plan estratégico que se extiende a través tanto en el ámbito local como en el metropolitano. Tabla 1. Sociedad Civil – Relaciones con el gobierno local Desde…

SOCIEDAD CIVIL (ley 310, del 14-12-1999)

Norma de origen

Constitución nacional y local

Tipo de órgano

Consultivo

Producto

Planes estratégicos con- Articulación corto-mediano y sensuados largo plazo Proyectos de ley

Mediación (caja negra)

GOBIERNO LOCAL Constitución nacional y local

Transmisión o traducción de Político demandas y complementos de las políticas públicas

Articulación con el poder legislativo local

Políticas públicas y gestión corto y mediano plazo

Recomendaciones al Po- Colaboración der Ejecutivo local Impacto

Véase las tablas a partir de la número 2

Nuestro enfoque implicará -desde el punto de vista de la SCO y del gobierno local- deducir las diferentes interacciones que tienen lugar en el proceso de mediación y que conduce a resultados orientados a objetivos de corto, mediano largo plazo para la mejora de la calidad de vida de la ciudadanía. Este proceso de mediación corre a través de las instancias de la colaboración y el consenso dentro de un proceso de expansión de la democracia. Hay dos tipos constitutivos de instituciones: el gobierno local y el CoPE. Ambos son concebidos bajo la misma norma fundamental, la constitución local. La misma norma, por lo tanto, abarca tanto las instituciones que, en retrospectiva, establecen interacciones con diferentes ámbitos y de diferentes visiones que

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pueden o no haber sido previamente considerados; de estas surgen las diferentes visiones temporales y poderes que posee cada institución. Como se ve en la Tabla 1, el CoPE tiene tres atributos fundamentales: 1) órgano consultivo del poder ejecutivo local, 2) generador de proyectos de ley para la legislatura local, y 3) productor de los planes estratégicos y recomendaciones, todos ellos pensados con una visión de mediano y largo plazo. El poder ejecutivo local, como cualquier poder representativo elegido por sus ciudadanos, trabaja con planes de acción (para nuestro caso de carácter bianual) y una visión operativa a corto y mediano plazo. La mediación se produce a través de dos elementos fundamentales en la relación de colaboración horizontal y la participación entre el CoPE y el gobierno local: las políticas públicas y la gestión están consagrados dentro del mismo sistema jurídico. Sin estos dos elementos, desde nuestra opinión, se haría extremadamente difícil lograr un proceso de transmisión de las demandas cristalizadas en acciones que mejoren la calidad de vida de los ciudadanos. En este sentido, el rol de la SCO en relación a la intervención en las políticas públicas y la prestación de los servicios públicos es probable que siga siendo uno de los mayores asuntos centrales en la gestión pública en los próximos años (Rathgeb S., 2003) Con el fin de responder a la segunda pregunta relativa a la producción de resultados a través del proceso de mediación, vamos a utilizar los resultados de una evaluación realizada en 2009 del plan estratégico 2004-2010 en la Asamblea General Anual del CoPE. Las organizaciones de la sociedad civil que participan en el CoPE –a través de un proceso de votación a mano alzada- pusieron a consideración las acciones previstas (AP), las acciones llevadas a cabo por el gobierno local (AG), y las realizadas por

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el CoPE (AC) de acuerdo al Plan Estratégico 2010. Cabe señalar que el número de acciones planificadas en el Plan Estratégico fueron: a) 27 en la Dimensión Institucional (InsD); b) 29 en la Dimensión Física/ Infraestructura (Phyd); c) 6 en la Dimensión Metropolitana (MetD); d) 23 en la Dimensión Económica (EcoD); e) 24 en la Dimensión Social (SocD). Esto da un total de 109 acciones (para nuestros propósitos aquí voy a excluir a las acciones de grupos de género). El estudio de caso considerado por nosotros en la ciudad de Buenos Aires servirá para evaluar las implicaciones prácticas de los procesos de mediación entre la asociación del gobierno local y las organizaciones de la SCO (en este caso, el CoPE). A continuación construimos ecuaciones simples para entender los siguientes resultados. En primer lugar, consideramos que si el 100% de las (AP) son calificados con 5, tanto las AG y/o las AC (independientemente de la cantidad de acciones tomadas, pero que necesariamente hayan tenido la intervención del CoPE y/o la del gobierno), son plenamente efectivas con respecto a las AP, la satisfacción de las demandas planeadas y las acordadas por el CoPE. Esto es, AP = 5 = 100% (óptimo). Descendiendo en la escala de puntuación óptima podemos observar que no se alcanzaron por completo las calificaciones de las AP, es decir, las demandas planeadas que fueron acordadas, no mejoraron la calidad de vida de sus habitantes en la medida en que fueron previstas. A continuación vamos a exhibir una serie de tablas, desglosadas ​​por Dimensión, que nos mostrarán –en la planificación de áreas críticas (PAC), AP, acciones derivadas del CoPE (AC) y el AG para satisfacer tales demandas, cada una de las cuales ha recibido (después de haber sido formulado e incorporado en el plan estratégico) la puntuación que proviene de cada organización presente representada en la Asamblea y para cada una de las AP.

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Tabla 2. Dimensión Institucional Planificación de áreas críticas (PAC)

Acciones Planeadas (AP) AP Descripción general de los objetivos globales

AG (acciones de gobierno)

AC (acciones del CoPE)

Evaluación p/cada AP (-1 a 5) *Promedio

5

22 puntos/10 acciones =

Cantidades (sumario)

a) Autonomía

Fortalecer la autonomía de la Ciudad y el desarrollo integrado de políticas de seguridad y justicia.

c) Diseño institucional

Fomentar la participación ciudadana and control de la administración pública a través de la descentralización. Mejoramiento de la representatividad del gobierno para asegurar la pluralidad democrática. Incremento de la calidad de la gestión del estado a través de la profesionalización de la administración pública.

 

Total (acciones)

 

Participación: acciones

b) Participación ciudadana

10

10

2.2