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“PROPUESTA PARA EL FORTALECIMIENTO Y POSICIONAMIENTO DE LOS DERECHOS DE PARTICIPACIÓN Y CONTROL SOCIAL – REVISIÓN DEL MODELO DE GESTIÓN DEL CPCCS” ELEMENTOS PARA LA DISCUSIÓN 1.- ANTECEDENTES. El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS), es la apuesta institucional más relevante e innovadora que recoge la Constitución del 2008 en la línea de construir una democracia participativa, donde los ciudadanos puedan involucrarse de manera real en el direccionamiento del desarrollo nacional. La institución declara como su misión que "promueve e incentiva el ejercicio de los derechos relativos a lo participación ciudadana; establece e impulsa mecanismos de control en los asuntos de interés público: investiga actos que generen corrupción, afecten la participación o al interés público, y designa a las autoridades que le corresponde de acuerdo con la Constitución y la ley", (CRE: Art.95) Esta misión la enmarca en la implementación de un esquema orgánico según el cual se ve a sí misma como el organismo líder, eficiente y eficaz, que “promueve entre las ciudadanas y los ciudadanos de forma individual y colectiva la participación de manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de lo público; en el control de los instituciones del Estado y sus representantes, con procesos permanentes de construcción del poder ciudadano”. Delineado bajo los enfoques de territorialidad, plurinacionalidad, interculturalidad, género, intergeneracional, autonomía, deliberación pública y solidaridad". Los elementos planteados requieren de un análisis más profundo sobre el objeto de la acción institucional, es decir “la participación ciudadana”:
Sobre el modelo de gestión institucional -como estrategia que acerca o aleja la participación-; Sobre los espacios de coordinación intra e inter-institucional y la Función de Transparencia y Control Social -como mecanismos de obligatoriedad -; y, Sobre el CPCCS y las ambigüedades del marco legal pertinente: -como la participación ciudadana real, la participación colectiva y las estrategias y mecanismos de ella-;
2.- LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA: La participación debe entenderse en un amplio marco de reforma del Estado que entre otras cosas proyecta ubicar al ciudadano en el centro de los beneficios de “Buen Vivir” al amparo de una constitución que genera un Estado garante de derechos. Entre estos derechos los más relevantes se implementa en la creación de una serie de mecanismo de participación que consolida un modelo de “democracia real y directa”. Hablar de participación en general y de participación ciudadana en particular supone reflexionar sobre una serie de conceptos que abordan los temas de la democracia, el papel del Estado, la ciudadanía como categoría socio-política, la inclusión y el desarrollo, para nombrar unos pocos. Sin embargo al no ser esta profundización la finalidad de este documento nos apegaremos, al hablar de participación, a las caracterizaciones que sobre esta, en su relación con el Estado, hace el marco legal pertinente. La Constitución en el título IV, sobre “Participación y Organización del Poder” en lo relativo a los principios de la participación establece en el Art. 95. "las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán de manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano. La participación se orientará por los principios de igualdad, autonomía, deliberación pública, respeto o la diferencia, control popular, solidaridad e interculturalidad. La participación de la ciudadanía en todos los asuntos de interés público es un derecho, que se ejercerá a través de los mecanismos de lo democracia representativo, directa y comunitaria. Como se puede observar en el párrafo anterior, cuando la constitución habla de participación lo hace desde una perspectiva eminentemente política, determinando para esta una misión fundamental en la construcción de una democracia directa y ciudadana que se expresa en la que se denomina "PODER POPULAR" PSICOMNET Consultoría, Asesoría e Investigación - Psicológica, Social y Comunicacional Quito - Ecuador: La Niña E8-37 y Diego de Almagro
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Por otro lado, la Ley Orgánica de Participación Ciudadano, en el Titulo III, del Poder Ciudadano, Art. 29 habla de La participación y la construcción del poder ciudadano, diciendo: "El poder ciudadano es el resultado del proceso de la participación individual y colectiva de las ciudadanas y ciudadanos de una comunidad, quienes, de manera protagónica participan en la toma de decisiones, planificación y gestión de asuntos públicos; así como, en el control social en todos los niveles de gobierno, las funciones e instituciones del Estado, y de las personas naturales o jurídicas del sector privado que manejan fondos públicos, prestan servicios o desarrollan actividades de interés público, tanto en el territorio nacional como en el exterior". La LOPC, entonces, define el carácter sistémico de este poder popular en la medida que este se expresa en una participación que promueve el desarrollo de una sociedad donde lo público se subordina a mecanismos de coordinación con lo civil-ciudadano. 3.- ESPACIOS DE COORDINACIÓN INTRA E INTER-INSTITUCIONAL Y LA FUNCIÓN DE TRANSPARENCIA Y CONTROL SOCIAL La Constitución del Ecuador en el Capítulo V, habla de la Función de Transparencia y Control Social y en su Art. 204 expresa: El pueblo es el mandante y primer fiscalizador del poder público, en ejercicio de su derecho a la participación. La Función de Transparencia y Control Social promoverá e impulsará el control de las entidades y organismos del sector público, y de las personas naturales o jurídicas del sector privado que presten servicios o desarrollen actividades de interés público, para que los realicen con responsabilidad, transparencia y equidad: fomentará e incentivará la participación ciudadana: protegerá el ejercicio y cumplimiento de los derechos; y prevendrá y combatirá lo corrupción. La Función de Transparencia y Control Social estará formada por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General del Estado y las superintendencias. Estas entidades tendrán personalidad jurídica y autonomía administrativa, financiera, presupuestaria y organizativa. Así mismo en el Art. 206 manda: (…) los titulares de las entidades de la Función de Transparencia y Control Social conformarán una instancia de coordinación, y elegirán de entre ellos, cada año, a la Presidenta o Presidente de lo Función. Serán atribuciones y deberes de la instancia de coordinación, además de los que establezca la ley: 1. Formular políticas públicas de transparencia, control, rendición de cuentas, promoción de la participación ciudadana y prevención y lucha contra la corrupción; 2. Coordinar el plan de acción de las entidades de la Función, sin afectar su autonomía: 3. Articular la formulación del Plan Nacional de Lucha contra la corrupción; 4. Presentar a la Asamblea Nacional propuestas de reformas legales en el ámbito de sus competencias: 5. Informar anualmente a la Asamblea Nacional de las actividades relativas al cumplimiento de sus funciones, o cuando ésta lo requiera. El CPCCS, se concibe como parte de un conjunto de instituciones que forman la función de transparencia y control social del Estado, y, debe formular lineamientos y políticas públicas de obligatorio cumplimiento en el ámbito de la participación y control social. La ausencia de una acción dinámica de este espacio de coordinación que crea lo constitución es sin duda una de las causas de lo debilidad institucional que al verse imposibilitado de mecanismos coercitivos que doten de obligatoriedad a sus decisiones se convierte en meramente declarativo y no vinculante. La débil articulación, por lo menos a nivel provincial, que existe con las instituciones de la función de transparencia y control, no permite fortalecer los procesos de garantía de derechos que deben existir. 4.- Modelo de Gestión Institucional A cinco años de la aparición institucional del CPCCS, se hace necesaria una evaluación que permita sistematizar la experiencia en función de un fortalecimiento del Consejo en la estructura del Estado como articulador de la relación Estado - Sociedad Civil – Ciudadano, y su posicionamiento como tal. En este sentido PSICOMNET Consultoría, Asesoría e Investigación - Psicológica, Social y Comunicacional Quito - Ecuador: La Niña E8-37 y Diego de Almagro
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cabe señalar que la corta trayectoria orgánica del CPCCS marca algunos nudos críticos en la construcción de una gestión dinámica fácilmente armonizable con las lógicas y prácticas colectivos de lo ciudadanía. Es así, que existe la percepción de que algunos funcionarios y/o servidores públicos del Consejo han caracterizado el momento actual, como una situación de debilidad institucional que da cuenta de una acción fraccionaria y fraccionada, una conducta organizacional que no se construye desde el todo sino desde las partes, en acciones que se originan en la voluntad de estos funcionarios o servidores y no en políticas institucionales claras. Estas carencias en lo conducción política del organismo se percibe como el desentendimiento del debate institucional y su máximo órgano de dirección sobre el rol histórico que debe cumplir este organismo en la transformación del Estado tutelar a uno relacional con el ciudadano/a. La fragmentación y poca claridad en las definiciones sobre el rol que está llamado a cumplir el CPCCS, se expresa, entre otras cosas, en una inadecuada asignación de los recursos y establecimiento de prioridades. Estos aspectos se hacen particularmente visibles en el gran énfasis que se da a los procesos de designación de autoridades que de manera directo afectan lo posibilidad de promover con fuerza y eficacia las otras atribuciones del Consejo. Así mismo, la implementación de un diseño organizacional vertical que privilegió las visiones centralizadas en detrimento de una construcción colectivo surgida de la experiencia de trabajo concreto en los territorios, retroalimentada con los criterios técnicos de la experiencia comunitaria y social. Otro asunto relevante, para el análisis, es la actitud de los funcionarios y la institución frente a otras instancias e instituciones públicos. En este sentido se ha señalado que el trabajo cotidiano del CPCCS consiste en promover los derechos de participación de manera integral, identificando actores sociales, líderes y dirigentes dispuestos o difundir estos derechos, en una doble estrategia de empoderamiento ciudadano (apasionamiento) y posicionamiento institucional en sectores concretos del territorio, generalmente cabeceras cantonales o provinciales. Como se anotó anteriormente el CPCCS tiene como misión "ser el organismo líder, eficiente, eficaz, que promueve (...,) procesos permanentes de construcción del poder ciudadano. Delineado bajo los enfoques de territorialidad, plurinacionalidad, interculturalidad, género y generacional, autonomía, deliberación público y solidaridad". No obstante, la acción del Consejo se ha visto impregnada de dedicación de manera casi exclusiva a la observación de los procesos de participación implementados por los GADs. Tanto así, que las Instituciones del Gobierno Central no han sido objeto de la atención debida, contrariando la LOPC que en el art, 6 N°2 establece la “obligatoriedad de todas las instituciones públicas a formar ciudadanía, promover derechos, crear mecanismos y generar procesos de participación ciudadana que incidan en la gestión pública”. Por ello, también se hace imprescindible monitorear, acompañar y apoyar el fortalecimiento de estas instancias y sus obligaciones, en el ámbito de la participación y construcción del poder popular. Lo omisión anterior limita seriamente lo posibilidad de impulsar una acción combinada entre distintas instituciones públicas para mejorar efectivamente la implementación del “Buen Vivir” de las ciudadanas/os y el ejercicio de los derechos de participación. Poco o nada se ha hecho con la institucionalidad del Gobierno Central, y ligeramente se ha avanzado en GADs provinciales o cabeceras cantonales. La Ley Orgánico de Participación Ciudadana, en el artículo 6 N°7, establece la rectoría del CPCCS cuando le manda " Monitorear la gestión participativa de los instituciones que conforman el sector público y difundir informes al respecto, los mismos que serán enviados al órgano competente". Esta ambigüedad y la falta de un reglamento específico a conllevado solo a la recolección de información trasladada a un plantilla denominada “rendición de cuentas”, ambigüedad que se manifiesta, al no definirse de manera concreta los característicos de ese monitoreo y que se establezca indicadores que materialicen el mismo, lo que sumado a la “autonomía” de la que gozan los GADs impiden una acción de seguimiento efectivo en los procesos de implementación de los “Sistemas de Participación Ciudadana”, que a la fecha se han vuelven elementos dispersos, difusos y confusos. El tratamiento organizacional desarticulado que desde la propia institución se ha implementado ha agudizado su debilidad y su posicionamiento como un organismo clave en el desarrollo y ejercicio de la democracia en el Ecuador. De ello, se derivan problemas vinculado con la gestión institucional que por ejemplo carece de procesos de evaluación y retroalimentación cualitativa de la experiencia de participación, reduciendo estos procesos a simples conteos de cumplimiento cuantitativo de las metas y objetivos, definidos por el área de planificación, lo que invisibilidad el trabajo cotidiano, el esfuerzo, la calidad y la calidez con que se realizan los PSICOMNET Consultoría, Asesoría e Investigación - Psicológica, Social y Comunicacional Quito - Ecuador: La Niña E8-37 y Diego de Almagro
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procesos en el territorio, evidenciándose un divorcio entre la planificación –administrativo, financiero y planeación- y el trabajo operativo de los técnicos y especialistas del CPCCS. En virtud de lo indicado, el replanteamiento del Modelo de Gestión y la Estructura Orgánico Funcional del CPCCS se vuelve urgente, para el reposicionamiento institucional, para ello, habría de considerarse además de las circunstancias internas las externas ya señaladas. Por lo que se considera imprescindible considerar los elementos siguientes: Articulación de la Planificación anual y plurianual desde la lógica del territorio; Mejorar la articulación del trabajo con los GADs pensando particularmente en los GADs parroquiales y comunidades; Acercar y consolidar estrategias conjuntas de fortalecimiento de la participación ciudadana en el ámbito de las entidades del Gobierno central; Fortalecer la capacidad investigativa académica y/o teórica de la construcción del poder popular; Generar estrategias y metodologías de intervención, sistematización y monitoreo de los diversos procesos y experiencias implementadas por el CPCCS, la sociedad civil y la ciudadanía; Promover espacios de capacitación y formación continua y sistemática de los segmentos que define la constitución y la ley, tanto ciudadanía como servidores públicos en general a efectos de atender las realidades y complejidades particulares de cada segmento. La LOPC en su art. 5 N°1 indica que le compete al CPCCS "Promover lo participación ciudadana, estimular procesos de deliberación pública y propiciar la formación ciudadana, valores transparencia y lucha contra lo corrupción". Esta tarea supone el desarrollo de metodologías de trabajo en formación ciudadana que viabilicen una ciudadanía empoderada (apasionada) y en ejercicio consciente de sus derechos, no obstante, estas metodologías no se han socializado adecuadamente, ni se han sistematizado en las prácticas de las escuelas de formación ciudadana que lleva adelante el CPCCS. Finalmente se podría hablar de una rigidez administrativa, en la relación con el talento humano, que impide a los servidores del CPCCS flexibilizar sus horarios de trabajo a efectos de articularse de mejor manera a las dinámicas intervención en las comunidades donde efectivamente se ejerce mecanismos de participación social y control social, mediante acciones realizadas, por lo general, los fines de semana u en horarios fuera de oficina. Los temas de participación y trabajo con ciudadanía, supone dinámicas diferentes a los horarios de trabajo habitual de la administración pública; al ser el CPCCS una entidad autónoma debería tener ciertas consideraciones, a la hora de cronometrar o definir las jornadas de trabajo para los servidores de acción directa en los territorios. 5.- Marco legal: Entre los instrumentos jurídicos más importantes, que el nuevo marco legal relativo o lo participación ciudadana recoge, se encuentran los de las Asambleas locales Ciudadano, lo silla vacío, el Sistema de Participación Ciudadano de los GADs y el Consejo de Planificación, entre otros. Todos estos mecanismos son importantes herramientas ciudadanas de incidencia en la tomo de decisiones de las autoridades, y manifestación plena del ejercicio del “poder ciudadano”, sin embargo, existe en todos ellos un carácter ambiguo que conlleva a la desmotivación manipulación final de las decisiones por parte de las autoridades que deberían fortalecer estos mecanismos. La “Silla Vacía” v.g. requiere de un solo criterio ciudadano, yo que de haber dos criterios contrapuestos sobre un mismo asunto el mecanismo se anuló per se. En la misma línea las Asambleas Locales Ciudadanos deberían ser quienes nutran la representación de la ciudadanía en los Sistemas de Participación, no obstante esto no ocurre, sino cuando conviene al gobierno local del que se trate. Lo ley requiere de una reglamentación que permita establecer claramente criterios objetivos, tangibles y medibles a efecto de monitorear la implementación real de los mecanismos de participación ciudadano, democracia directa y construcción del Poder Ciudadano. 6.- Consideraciones finales, pre conclusiones: Lo oportunidad, de revisión del Modelo de Gestión y Orgánico Funcional del CPCCS, es propicia paro plantear uno evaluación y evolución de los alcances y logros de la experiencia de participación ciudadano liderada desde el CPCCS. Esto debe ser realizada al influjo del rol y los objetivos (Constitución y Ley) de la propuesto institucional de partida y como desde esta revisión se allana el camino para la construcción de un “Estado relacional”, Estado- Sociedad Civil –Ciudadanía; de una “Democracia real” o “Directa”, Mecanismos y PSICOMNET Consultoría, Asesoría e Investigación - Psicológica, Social y Comunicacional Quito - Ecuador: La Niña E8-37 y Diego de Almagro
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Estrategias efectivas de participación; y finalmente del “Poder Ciudadano y Popular”, apasionamiento de los principios rectores de la norma constitucional, la ciudadanía proactiva en la gestión de lo público. Se propone, finalmente la discusión alrededor de los siguientes ejes temáticos: Vaciamiento del discurso: Construir un discurso institucional que dote a los servidores de una definición clara del “entender la participación” como una cultura en construcción; Una Misión y Visión amarrada a la realidad constitucional del quehacer institucional y la construcción de un nuevo modelo de Estado, un Plan del Buen Vivir, y una Democracia real y participativa. Vaciamiento Metodológico: Pro generar estrategias, mecanismos, metodologías y herramientas teóricas, conceptuales y prácticas para la promoción de la participación y el Control Social, y, la construcción progresiva del Poder Ciudadano. Vaciamiento de Gestión: Repensar la Gestión Institucional como un todo en el marco constitucional y la ley, generando así un esquema de gestión institucional que considere los principios, valores y enfoques definidos en la norma, considerando la plurinacionalidad y la diversidad en lo homogéneo, e incorpore una multidinámica más que burocrática – ciudadana. Vaciamiento de Liderazgos: Si bien el CPCCS es un cuerpo colegiado, deben de definirse liderazgos y áreas concretas de acción de la representación del colectivo, la ambigüedad de las funciones y la desterritorialidad de las mismas ha conllevado a diferencias en la forma de manifestar el liderazgo individual de cada miembro del colectivo, por lo que urge la generación y promoción de un liderazgo articulador del direccionamiento de la misión y visión institucional y la definición de tareas y leneas de acción territorial, sectorial o temático de cada integrante del colectivo. Vaciamiento de Coordinación inter e intra institucional: Promoviendo una dinamización conjunta de las entidades que conforman la Función de Transparencia y Control Social, formulando políticas publicas conjuntas, sistémicas y articuladas en miras a la construcción del Poder Popular, la cultura participativa y la democracia radical, directa o real. Vaciamiento Legal: Una de las competencias del CPCCS es la proposición de normas y proyectos legales que viabilicen la participación y el control social y la construcción del Poder Popular, atribución poco o nada usada a la fecha, por lo que urge promover en conjunto con la ciudadanía un debate serio y sostenido de involucramiento del ciudadano en la preparación y proposición de elementos normativos potenciadores de la participación. Y por otro mediante la creación de instrumentos de normativa interna, resoluciones o lineamientos, promover procesos y procedimientos orientadores de la promoción, usos y aplicaciones de estrategias, mecanismos, metodologías y herramientas más precisos para la implementación, ejercicio, seguimiento, monitoreo y sistematización de los procesos de participación ciudadana y control socia. Vaciamiento Comunicacional: Finalmente es recomendable la implementación de una estrategia comunicacional y comunicativa de amplio espectro, que aborde estrategias no solo formales sino informales y masivas de comunicación directa y/o colectiva con la ciudadanía y la sociedad civil.
Walter Fernández Ulloa Mg. Doctorante Pensamiento Complejo Consejero Suplente CPCCS Especialista en Interculturalidad
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