Resolución negociada de conflictos ambientales: una alternativa para la justicia ambiental.

Acselrad, Henri, Das Neves, Gustavo y Muñoz, Edwin "Inserción económica internacional y Resolución negociada de conflictos ambientales en América Latina", EURE, Vol. 36, N° 107, abril 2010, pp 27-47
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Ibídem.
Acselrad, Henri, Das Neves, Gustavo y Muñoz, Edwin "Inserción económica internacional y Resolución negociada de conflictos ambientales en América Latina", EURE, Vol. 36, N° 107, abril 2010, pp 27-47




Resolución negociada de conflictos ambientales: una alternativa para la justicia ambiental.

Macarena Muñoz Valenzuela,
Abogada Consejo de Defensa del Estado,
Profesora Legislación Ambiental Universidad Andrés Bello,


RESUMEN:
Pasadas casi dos décadas desde la aprobación de la Ley 19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente, y cuatro desde la dictación de la Constitución del 80, cabe preguntarse si la hasta ahora forma más extendida de terminar los conflictos ambientales: la judicial, es la más adecuada y eficaz para lograr su solución, examinando a su vez el éxito que pudiere tener el establecimiento de procedimientos de negociación como alternativa.
En consideración a lo anterior, en este trabajo se efectúa una revisión de las tipologías de conflictos ambientales, señalando como alternativa de solución los mecanismos de Resolución Negociada de Conflictos Ambientales.
1.- Introducción:
A partir de las transformaciones de la economía mundial, nuestro país se ha insertado en un sistema de desarrollo que se funda en la explotación de recursos naturales. Energía, agua, minerales, espacio territorial son considerados como parte las mercaderías a transar en el escenario del comercio internacional. El acceso a dichos recursos ha justificado, en buena medida, la opción por efectuar nuevas inversiones en el continente, y por lo tanto, ha sido el factor determinante para atraerla.
Este modelo de desarrollo económico ha generado una considerable presión sobre los recursos naturales. Además, la crisis energética que se ha dejado ver en los últimos años ha aumentado dicha presión, desarrollándose a partir de ella numerosos proyectos de inversión en localizaciones complejas desde una perspectiva ambiental y social.
Debe considerarse que este progresivo desarrollo económico ligado a la explotación de recursos se concreta en acciones que pueden modificar radicalmente los entornos de vida: nuevas redes de infraestructura, reconversión de actividades, alteración de las formas de ocupación del espacio. "De esta manera, el avance de la frontera de la explotación de recursos choca, con frecuencia, con la disposición de sujetos sociales resueltos a darle otros sentidos a sus territorios, atribuir otros destinos a sus recursos comunales, optar por otras maneras de regular el tiempo-espacio, donde muchas veces asocian a éstos sus propias identidades. Este es el origen de lo que en América Latina se ha visto como una progresiva diseminación de conflictos ambientales".
Los conflictos ambientales siempre han existido; pero como señala Ortiz, en «la fase actual de acumulación capitalista está significando una agudización de las presiones sobre los recursos naturales, provocando degradación, escasez y privaciones sociales, todos factores propicios para el desarrollo de conflictos». Es así como los actuales conflictos ambientales no son sólo meras disputas por el uso de los recursos naturales, sino que representan el enfrentamiento de distintas «cosmovisiones ambientales y de vida». Por un lado, el medio ambiente es visto como fuente de materias primas y depósito de desechos y, por el otro, es visto, tal como señala Sabatini, como espacios de vida. El choque de estas dos «visiones» se da actualmente en un contexto globalizante, que impone unadinámica «homogeneizante». Se trata de «desencuentros de dos mundos que perciben y actúan sobre la naturaleza de manera diferente» (Orellana, 1995, citado por Sabatini, 1997:54). Otro aspecto muy particular de los conflictos en América Latina es la llamada «ruralización del ecologismo» (Toledo, 1992b), proceso donde se da la agudización de conflictos ambientales surgidos de sectores sociales agrarios de campesinos, indígenas y pescadores. Este proceso es un hecho que ha tenido expresiones concretas de gran importancia, tanto a nivel del continente como en el caso de Venezuela. En América Latina los casos de Chiapas (México) y el Movimiento de los sin tierra (Brasil) son importantes hitos que de alguna manera ponen de relevancia «la dificultad de separar en Latinoamérica (y esto resulta válido para el resto de los países del tercer mundo), la cuestión ecológica de la cuestión agraria y estas dos de la cuestión étnica».
Los conflictos ambientales en nuestro país se suceden y parecen haber ido aumentando, probablemente no por una verdadera proliferación de ellos, sino más bien por la fuerte polarización de la que están revestidos y los espacios que han ganado en los medios de opinión a partir de lo mismo.
No obstante lo anterior, no existe una política pública orientada a su gestión y solución por una vía negociada. La orientación fundamental de la política ambiental del Estado a la fecha se dirige a la función de regulación de los temas ambientales, la que es sin duda de gran relevancia, pero deja a un lado el desarrollo de las capacidades de negociación y mediación en el mismo Estado, en las autoridades locales y en las propias comunidades.
La mediación del conflicto ambiental es una opción deseable y que debe examinarse, incluso desde la alternativa de una futura institucionalización. Por ello, en este trabajo examinaremos la Resolución Negociada de Conflictos Ambientales (RNCA), como una posibilidad para abordar el conflicto de una manera diferente, que permita el intercambio de puntos de vista entre los actores en espacios de igualdad respaldados por garantes, a objeto de alcanzar los consensos necesarios para encontrar soluciones que generen paz social.
La RNCA puede definirse como la "variedad de enfoques que permiten a las partes enfrentarse para una solución mutuamente aceptable de los temas en disputa o situaciones de controversia potencial." Debemos distinguirla de otras formas de solución de los conflictos ambientales como el litigio judicial, los procedimientos administrativos o los arbitrajes, puesto que el objetivo en ese tipo de procesos, no es el consenso entre las partes. Sin embargo, los procesos de RNCA pueden funcionar en un escenario de litigio como facilitadores de soluciones que finalmente se recojan en una eventual transacción o conciliación de las partes, según se explicará.

2.- Conflictos ambientales, definición, clasificación y vías de solución actuales.
El conflicto ambiental es un tipo particular de conflicto social donde la temática en disputa se refiere a aspectos ambientales o de calidad de vida de las personas. Estos conflictos son procesos que se verifican por regla general en el ámbito público, involucrando acciones colectivas y siendo grupos de personas las que llevan adelante las disputas. El conflicto resulta de los diferentes valores, percepciones o significados que los actores otorgan a acciones o circunstancias que les afectan, o que pueden afectar al medio ambiente. Durante el mismo tiene lugar una dinámica de oposición, controversia, disputa o protesta entre esos actores para llegar finalmente a un reconocimiento de los actores en oposición del conflicto, más allá de que se consideren legítimos o atendibles los reclamos.
Los conflictos ambientales suelen clasificarse en dos tipos: in situ o de enfoque. Los conflictos in situ o locales son aquellos en que surge una confrontación de intereses por un determinado impacto ambiental entre actores de una localidad, fundamentalmente económicos, relativos a salud y calidad de vida, siendo especialmente importantes los conflictos provocados por actividades productivas que afectan a una comunidad y al medio ambiente local. Por otro lado, tenemos los conflictos ambientales relativos a enfoques de política que descansan fuertemente en valores y, por lo mismo, son más irreductibles a las soluciones concertadas y dialogadas.
La forma de abordar y solucionar el conflicto ambiental dependerá en gran medida del tipo de conflicto de que se trate. No obstante, y pese a las diversas salidas, en nuestro país se observan tendencias generales. Por un lado, la solución mediante el acercamiento de posiciones en base a la concesión de mutuos favores, o "salida por cooptación", por otro la "salida fundamentalista", y finalmente, la "salida institucionalizada", en que se acude directamente a las vías tradicionales buscando la decisión judicial, o un equivalente de ella.
Entre las salidas institucionalizadas, aquellas contempladas en nuestro ordenamiento jurídico, contamos por un lado con el ejercicio de acciones judiciales para que la solución provenga de la decisión de un tribunal de la República (la más común), por otro, con los denominados equivalentes jurisdiccionales: transacción, avenimiento y conciliación y, finalmente, con la resolución del conflicto mediante arbitraje. La RNCA se puede insertar en forma paralela a cualquiera de estas vías, llegando a concretarse como acuerdo entre los actores mediante alguno de los equivalentes jurisdiccionales. Sin embargo, y como Sabatini expresa claramente, "La relación dinámica que se establece entre RNCA y salida judicial es compleja e importante de entender. La RNCA puede ser usada como simple ardid con el fin de esperar un momento más propicio para recurrir con mejores posibilidades al enfrentamiento legal. Al contrario, el recurso judicial suele ser una vía para intentar equiparar fuerzas y desencadenar la negociación o entrar a ella en mejor pie. Es lo que intentan a menudo las organizaciones de la comunidad y los grupos ecologistas. Por otra parte, la vía judicial suele incluir —dependiendo de la realidad jurídica de cada país— mecanismos o instancias de negociación, voluntarios u obligatorios. A pesar de sus defectos —como concentrarse excesivamente en cuestiones de forma a expensas de las de fondo— las resoluciones judiciales tienen la ventaja de ofrecer soluciones obligatorias para todos, e irreversibles. Esta ventaja puede ser importante en situaciones altamente conflictivas o complejas, ya sea como alternativa o como complemento de la RNCA."
La salida fundamentalista ocurre cuando en un conflicto, generalmente recién constituido, priman posiciones de «todo o nada», una de las cuales finalmente triunfa. Las posiciones son el fundamentalismo ecológico, consistente en defender la preservación ambiental a costa del desarrollo económico, y el fundamentalismo económico, que propicia el crecimiento a ultranzas sin repararen sus costos ambientales. Estas motivaciones económicas y ambientalistas, tan gruesamente caracterizadas, están en realidad conformadas por una gran variedad de motivaciones específicas, especialmente las segundas, como las culturales, éticas, estéticas o relativas a la calidad de vida. Motejarlas de fundamentalistas no equivale a un juicio negativo absoluto de las mismas, sino a destacar la falta de equilibrio con que se defienden unas a expensas de las otras.
Respecto de la denominada salida por cooptación, se trata de aquellas situaciones en que, en el contexto de una negociación ambiental informal se intentan los consensos a través de paternalismos y dependencias de las comunidades con soluciones "milagrosas" y externas a sus problemas que si bien pueden cooperar en conducir el conflicto hacia salidas amigables, a la larga no permiten solucionar las situaciones que dieron origen al mismo, sacrificando muchas veces la comunidad afectada su reclamo inicial, en pos de obtener dádivas y elementos materiales que parecen ser propios del ansiado "desarrollo", pero que a la larga no otorgan mayor calidad de vida ni propenden a una verdadera protección y respeto ambiental. Según aclara Sabatini, esta "consiste en el sutil proceso de socavar la fuerza de la parte contrincante por la vía de reducir su independencia. Puede consistir en la oferta de recursos económicos para financiar aspiraciones sentidas por la comunidad o resolver problemas concretos, careciendo unas y otros de relación con el impacto ambiental en discusión. Otra modalidad clásica de cooptación es actuar sobre los líderes de la comunidad. La salida por cooptación es especialmente viable en un medio social en que predomina un tipo de carácter social que podríamos catalogar como dependiente. La creencia en que se basa la dependencia es que la fuente de progreso es externa a uno mismo y no radica en el despliegue de las propias capacidades y creatividad."
Estas dos últimas salidas, la fundamentalista y la por cooptación, tienen en común la desvalorización tanto del derecho que tienen las comunidades y autoridades locales respecto de estos conflictos, como de su papel en dar con una salida que garantice aquello que todos pregonamos, el desarrollo sustentable. Este consiste, finalmente, en una combinación equilibrada de crecimiento, conservación y equidad.
Debe entenderse que en la situación económica, política y social actual del país, la sociedad civil se encuentra relativamente aislada, y que no existen espacios reales de escucha a sus demandas, pese a que los canales de expresión se han ido multiplicando gracias a las redes sociales. La visión de la comunidad parece quedar olvidada frente a la estrategia predominante del crecimiento económico, y su llamado a preservar la calidad de vida vinculándola al tema ambiental, no tiene gran prioridad, al menos en lo aparente, para el Estado. Esta situación es campo fértil para que los conflictos se ideologicen, ya que los problemas ambientales, debemos considerar, son más conflictivos que otros problemas sociales o públicos por la dificultad para su identificación en cuanto origen, responsables, causas y, en especial, por lo complejo que es reconocer a los verdaderamente beneficiados y perjudicados por ellos.
Este escenario es el que explica por qué como en los conflictos ambientales recientes, fuerzas ideológicas van permeando a los actores, polarizando de esa forma el conflicto inicial y transformándolo en un tema de definición valórica, en que la salida fundamentalista aparece como la vía de solución, salida que poco tiene que ver con las motivaciones iniciales de la controversia.
La situación actual de los conflictos ambientales, su escasa evolución social desde la llegada de la democracia, pese a los cambios que nuestra sociedad ha experimentado, hace necesario y urgente encontrar formas de manejo y gestión de los conflictos nuevas, que provean alternativas reales y democráticas para ventilarlos. La denominada negociación formal mediante mecanismos de RNCA, puede ser una posibilidad al respecto. Hasta ahora nuestro país no ha desarrollado esta alternativa, en gran parte por la profunda asimetría de fuerzas entre las partes en conflicto que se puede advertir en los conflictos ambientales clásicos, en parte por condiciones culturales que dificultan la interpretación del conflicto como una oportunidad para cambios en la gestión ambiental. A este problema, se suma la debilidad de la gestión pública ambiental que ya hemos mencionado, especialmente en materia de capacidades de mediación y negociación de conflictos.
 3.- La negociación como alternativa de solución para los conflictos ambientales
La negociación ambiental es una situación que suele producirse en la práctica, si es que no se pasa en forma inmediata a la salida institucionalizada. Esta negociación puede ser formal o informal, una y otra tienen características muy diversas.
En la negociación informal, los actores actúan en espacios que no necesariamente son igualitarios, produciéndose desequilibrio de fuerzas. Suelen no estar conscientes del proceso, y por lo tanto, pueden no validar las soluciones finales al mismo. Interactúan frecuentemente a través de terceros, que no necesariamente representan adecuadamente los intereses en conflicto. Estas negociaciones frecuentemente terminan con un bando ganador y otro perdedor.
En cambio, en la negociación formal los grupos participan activamente en todo el proceso, con plena conciencia de que lo llevan a cabo y con responsabilidad respecto de las soluciones que se decidan, tomando control del mismo. Así, sienten que el proceso es legítimo, estableciendo relaciones de cooperación entre los grupos que pueden volverse permanentes. Lo anterior permite reducir la incertidumbre y asegura el cumplimiento de los acuerdos.
La negociación formal es una verdadera alternativa a las salidas tradicionales de los conflictos ambientales ya mencionadas (institucionalizada, fundamentalista, por cooptación). Es también una forma de resolver disputas que crea un espacio democrático para la expresión de ideas y la formulación creativa de soluciones.
La idea de la negociación formal, utilizando técnicas de RNCA, es llevar a las partes en pugna a un espacio de comunicación en que las asimetrías de las fuerzas en conflicto disminuyan, asentándose en un espacio de igualdad. Para ello, se puede acudir a los varios procedimientos de resolución negociada de conflictos, siendo los principales, según la FAO, los siguientes: negociación directa, conciliación, facilitación, mediación y arbitraje.
4.- Problemas para la incorporación de los mecanismos de RNCA en Chile.
Como bien señalan Sabatini y Sepúlveda, "El drama de Chile para hacer primar la salida por negociación, es la debilidad democrática de su base social. Somos, como las de América Latina en general, una sociedad pre democrática (Touraine, 1990). Sin la capacidad para constituirse como actores autónomos respecto del Estado y los partidos políticos, y sin un grado mínimamente aceptable de descentralización política, no parece posible que las comunidades puedan acumular suficiente fuerza como para provocar la negociación ambiental formal."
En efecto, "una cultura política fuertemente centralista, verticalista y poco participativa, como la que existe en Chile, representa una desventaja importante para la resolución negociada de conflictos ambientales. El compromiso de los gobiernos centrales con la estrategia económica con relativo sacrificio del medio ambiente, tiende a imponerse a los gobiernos locales y, particularmente, a los regionales debilitando la necesaria neutralidad que éstos requieren para mediar en caso de conflictos ambientales in situ."
Por lo tanto, la descentralización político-administrativa y territorial es el camino principal para enfrentar el desafío que representan los conflictos ambientales in situ, pero finalmente, si esperamos a que esa descentralización se produzca, probablemente no exista posibilidad alguna para el desarrollo de RNCA. Desde esa perspectiva, "esto se parece al cuento del huevo o la gallina. Tal vez el hecho de reconocer estos conflictos y buscar su resolución negociada, sea una forma privilegiada de desarrollo y profundización de nuestra democracia. En este sentido, pensamos que la RNCA puede constituir un verdadero laboratorio democrático para Chile. Pero es vital que el Estado se compro-meta en este esfuerzo. Su rol es indispensable por el hecho de no existir actores suficientemente fuertes en la base social. Será clave el predominio político a nivel del Estado de propuestas o de fuerzas organizadas en favor de la descentralización y de una gestión ambiental democrática."
5.-Institucionalización de la RNCA.
Aunque no es estrictamente necesario, la incorporación de estas formas de negociación por la vía institucional, resulta altamente conveniente, y permite cooperar en el proceso de democratización aludido y necesario, al incorporar al Estado como precursor, garante o facilitador de la negociación.
En efecto, el Estado puede, a través de los gobiernos locales, ser el precursor de ese espacio negociador. "Para favorecer la negociación voluntaria ambiental, el Estado debe orientar acciones, que tengan relación con medidas que favorezcan la simetría de fuerzas de las partes y acciones de desarrollo de un contexto democrático participativo y acciones de fortalecimiento institucional, político y técnico de los gobiernos regionales y locales. El poder relativo de negociación de sus propias políticas, programas y proyectos es mayor para un gobierno local o regional cuanto más simétricas estén las fuerzas en conflicto. La comprensión de los factores que influyen sobre el contenido y dinámica de los conflictos ambientales de gran especificidad cultural y local, resulta crucial para la resolución de esos conflictos. Las disputas son tanto sobre hechos como sobre intereses y valores, y es usual que estos últimos tiendan a primar sobre los primeros."
Esta idea ha sido profusamente aplicada en países desarrollados, destacándose el ejemplo norteamericano que ha incorporado normas específicas con procedimientos para la resolución de conflictos ambientales.
En 1980, el estado de Massachussets aprobó la Harzadous Waste Facility Sitting Act, que versa sobre la definición de la ubicación de rellenos sanitarios. Esta obliga a las partes –emprendedor y comunidad–a negociar bajo la supervisión y asistencia de la organización estadual Harzadous Waste Facilities Site Safety Council. Según este consejo, si no se llega a un acuerdo las partes involucradas deben someterse a un organismo de arbitrio establecido por ellos. Los estados de Wisconsin, Texas, Connecticut y Virginia cuentan con normas similares que se enmarcan en lo que se ha denominado como mecanismo de EDR, o Environmental Dispute Resolution. Es así que en la actualidad los estatutos de varios Estados federales norteamericanos, autorizan o incluso exigen negociaciones en las disputas sobre la instalación de plantas de desechos sólidos o de desechos peligrosos y sobre uso de suelo local o de zonificación.
. Actualmente, en otros países han surgido prácticas rutinarias, y se han escrito algunos procedimientos para mediaciones y negociaciones en manejo de temas sobre gestión de zonas costeras.
La experiencia internacional indica experiencias favorables con la incorporación de estos mecanismos institucionalizados. Dado el contexto socio político chileno, creemos que la mejor manera de incorporar estas vías de solución negociada, es justamente su incorporación por la vía de la mediación obligatoria ante el evento de la ocurrencia del conflicto, lo cual debe efectuarse mediante la aprobación de nuevas leyes al respecto, o la modificación de las existentes.

6.- Conclusiones.
1) El modelo de desarrollo económico asumido por nuestro país conlleva una fuerte presión sobre los recursos naturales, lo que finalmente deviene en fuertes alteraciones a las formas de vida de las comunidades.
2) Los conflictos ambientales, hoy se plantean como conflictos sobre «cosmovisiones ambientales y de vida».
3) No existe una política pública orientada a la gestión y solución del conflicto ambiental por una vía negociada.
4) Los conflictos ambientales actualmente encuentran salidas fuera del espacio democrático, y fundamentalmente a través de la judicialización, que puede eventualmente complementar otras dos salidas comunes a los mismos: la salida fundamentalista y la salida por cooptación. Ninguna de ellas coopera con mayores índices de paz social ni con la idea de verdadero desarrollo sustentable.
5) Frente a esta realidad, surge la posibilidad de fórmulas negociadas de resolución de los conflictos, mediante técnicas que propenden a la toma de decisiones en planos de igualdad y a la búsqueda de soluciones comunes entre los actores de los conflictos.
6) Resulta necesario para el desarrollo de estas fórmulas el contar con condiciones de descentralización político-administrativa y territorial, que nuestro país aun no ha desarrollado.
7) De tal forma, una posibilidad cierta es desarrollar la RNCA por la vía de la institucionalización, incorporando al Estado, y en especial a los gobiernos locales, en la gestión de los conflictos, lo cual podría ayudar a profundizar la misma descentralización y democratización de las decisiones que afectan a las comunidades, que resultan hoy necesarias para alcanzar su autonomía.

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