Reseña Crítica. Entre Viena y Madrid: “Una sociedad para todas las edades”. 20 años de recorrido en la atención a personas mayores dependientes en España

Elena Apilánez Piniella. Octubre 2015

RESEÑA CRÍTICA1 Entre Viena y Madrid: “Una sociedad para todas las edades” 20 años de recorrido en la atención a personas mayores dependientes en España

Sancho, Mayte; Rodríguez, Pilar (2001).- Envejecimiento y protección social de la dependencia en España. Veinte años de Historia y una mirada hacia el futuro. Artículo. En Intervención Psicosocial, Vol. 10, núm. 3, 2001, pp. 259-275. Ed. Colegio Oficial de Psicólogos de Madrid. Madrid, España. El artículo se puede encontrar en línea en: http://www.psychosocialintervention.org/&lang=en&articulo=&numero=520011031 (Consultado 18/10/2015)

A fines del año 2000, la Asamblea General de Naciones Unidas asume la decisión de convocar una II Asamblea Mundial sobre Envejecimiento coincidiendo con los veinte años de la celebración de la I Asamblea Mundial en Viena, en 1982. El evento de Viena supuso un primer hito fundamental en el marco normativo internacional para las personas adultas mayores al aprobarse el Plan de Acción Internacional sobre Envejecimiento2. El Plan de Viena hace énfasis, entre otros asuntos, en la vinculación entre el desarrollo y la atención al proceso de envejecimiento de los países, en las desigualdades estructurales entre mujeres y hombres (socio-económicas, culturales, etc.) para que éstas sean tomadas en consideración a la hora de proponer orientaciones de políticas adecuadas durante la vejez. Y, finalmente, aunque destaca la importancia de una atención integral y compartida entre los servicios que puedan aportar, de forma conjunta, el Estado, las familias y las comunidades, no refleja críticamente el hecho de que son las mujeres –en la familia y en la comunidad- quienes asumen la mayor parte de los cuidados de larga duración que requieren las personas adultas mayores, principalmente, aquellas que se encuentran en situación de dependencia. En 1999, la Asamblea General de Naciones Unidas aprueba el documento Hacia una Sociedad para todas las Edades, coincidiendo con la celebración del décimo Aniversario del Día Internacional de las Personas Mayores. En el mismo, el entonces Secretario 1

Elena Apilánez Piniella (Gijón, España) es Profesora de Enseñanza Básica y Licenciada en Pedagogía. Cuenta con estudios de posgrado en Género, Feminismo y Cooperación Internacional para el Desarrollo y una Maestría en Estudios de Mujeres, Género y Ciudadanía. Actualmente está cursando las Maestrías en “Estudios Críticos del Desarrollo” y “Población y Desarrollo” en el Postgrado en Ciencias del Desarrollo (CIDES) de la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA), La Paz (Bolivia). 2 http://www.imsersomayores.csic.es/documentos/documentos/asamblea-planviena-01.pdf (Consultado 21/10/2015).

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General de Naciones Unidas Ban Ki-mon, indica la necesidad de transitar hacia una sociedad para todas las edades. Ese mismo año se aprueba el Programa de Investigación sobre el Envejecimiento para el Siglo XXI que habrá de sustentar las bases del diseño del Plan Internacional de Acción sobre el Envejecimiento 2002. En 2002, la II Asamblea Mundial sobre Envejecimiento (Madrid) aprobó el Plan de Acción Internacional sobre Envejecimiento3 que sigue siendo, hasta ahora, el principal documento internacional que establece las premisas fundamentales para regular la obligación de los gobiernos en cuanto a proveer condiciones de vida dignas para las personas mayores, principalmente, para aquellas en situación de dependencia4. A la luz de este contexto internacional, Mayte Sancho y Pilar Rodríguez (2001) presentan una revisión histórica sobre los diversos enfoques de las políticas públicas en España dirigidas a la población adulta mayor en condiciones de dependencia a lo largo del período 1982 y 2001. Esta revisión histórica se debe de leer, además, en el proceso de la particular evolución del contexto político y económico español caracterizado por un nuevo marco legislativo a partir de la aprobación de la Constitución de 1978 en la que, según las autoras, “se recogían por primera vez los derechos específicos de las personas mayores” (2001:260), un sustantivo giro político progresista que dará una nueva impronta a las políticas sociales del país (victoria electoral del Partido Socialista Obrero Español en 1982), el ingreso de España en la Unión Europea en 1985 y el alineamiento de la política interna con las recomendaciones internacionales sobre las personas adultas mayores y el envejecimiento que toman impulso a partir de la I Asamblea Mundial sobre Envejecimiento en 1982 (Viena). En su artículo, Sancho y Rodríguez detallan la serie de medidas adoptadas a lo largo de las dos décadas revisadas, sus fundamentos conceptuales y los programas específicos propuestos por los sucesivos gobiernos para dar respuesta al creciente porcentaje de población adulta mayor en situación de dependencia enmarcado, todo ello, en un período de rápidos cambios demográficos y socio-económicos en la España de la década de los 80 que logra consolidar un sistema público de atención a las personas adultas mayores caracterizado por haber sido “un proceso relativamente rápido de implantación de un 3

http://www.imsersomayores.csic.es/documentos/documentos/onu-informe-01.pdf (Consultado 21/10/2015). Según el Libro Blanco de la Atención a las personas en situación de dependencia en España, publicado por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de España en 2004 y, basándose en la definición adoptada por el Consejo de Europa en una Recomendación de 1995, la dependencia se entiende como “un estado en el que se encuentran las personas que por razones ligadas a la falta o la pérdida de autonomía física, psíquica o intelectual tienen necesidad de asistencia y/o ayudas importantes a fin de realizar los actos corrientes de la vida diaria y, de modo particular, los referentes al cuidado personal”. 4

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sistema público de servicios sociales” (2001:261). Este proceso se deriva, no obstante, de la profunda transformación demográfica que venía ocurriendo en España, principalmente desde los años 1970, cuando ya se confirmaba que un 9,7% de la población era mayor de 65 años y la tendencia al envejecimiento iría en aumento de forma particularmente rápida: en efecto, en 2011 el porcentaje de población mayor de 65 años fue del 17,3% estimándose que, en 2021, esta proporción supere el 20% (CSIC, 2014). Además de la revisión histórica, dos son los objetivos centrales del artículo; en primer lugar, identificar la relación crítica entre los avances en políticas sociales y la alta permanencia de la responsabilidad familiar de cuidado (que las autoras denominan “cuidado informal”) en los casos de las personas mayores en situación de dependencia, principalmente asumida por mujeres entre 45 y 60 años de edad y, en segundo lugar, proponer una serie de medidas para dar una respuesta pública y social adecuada al creciente número de personas mayores en situación de dependencia asumiendo “la necesidad de aceptar que los cuidados de larga duración han dejado de ser responsabilidad única de las familias” (2001:272). En este último caso, las autoras acentúan la necesidad de privilegiar lo público en los servicios y programas de cuidado en situaciones de dependencia. La década de los 80 iniciaba en España con enfoques de políticas sociales que priorizaban la institucionalización masiva del cuidado de las personas mayores a partir de la “construcción de residencias de gran capacidad, destinadas a personas que se valían por sí mismas y que sufrían múltiples carencias socioeconómicas” (Sancho y Rodríguez, 2001:261). Sin embargo, por ese entonces, las propuestas europeas más innovadoras – llamadas por las autoras, comunitaristas- privilegiaban las políticas que tuvieran en cuenta fórmulas alternativas al cuidado institucionalizado y que ofrecieran a las personas mayores una diversidad de posibilidades basadas en el mantenimiento –por el mayor tiempo posible- de los vínculos familiares y del entorno cotidiano. Estas propuestas fueron permeando las orientaciones de las políticas públicas españolas a fines de la década donde se asiste a un desplazamiento del “centro de atención de las residencias a los servicios comunitarios, muy incipientes todavía” (2001:261) y volviendo la mirada hacia el papel positivo de las familias en el cuidado de las personas mayores. En todo caso, para Sancho y Rodríguez, la aplicación en España de los enfoques comunitaristas al cuidado de las y los mayores, tal y como ya apuntaba el Plan de Viena de 1982, sigue siendo deficiente. En este sentido, tal y como mostraré más adelante, uno de los riesgos más plausibles de la evolución creciente de los servicios de cuidado ha sido (y es) la privatización de los mismos.

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El Plan Gerontológico de 1992 (con validez hasta 2002) marca el inicio de una nueva etapa a partir de la “clarificación conceptual sobre la organización y formulación de respuestas a las cambiantes necesidades de las personas mayores y de sus familias” (Sancho y Rodríguez, 2001:262); en efecto, el Plan visibilizó y cuantificó el protagonismo de las familias en el cuidado de las personas mayores dependientes más allá del impulso dado a la institucionalización en la década anterior y, además, mostró cómo esta informalidad en el cuidado recaía principalmente en las mujeres. La década de los 90 se caracteriza, entonces, por una ampliación más coherente y organizada de los servicios públicos de atención a las personas adultas mayores a partir de la extensión de la cobertura de plazas en residencias públicas, del Servicio de Ayuda a Domicilio (SAD) y de la ampliación de la red de Centros de Día que eran gestionados, principalmente, por las Comunidades Autónomas que, en esos años, habían extendido sus competencias territoriales. Sin embargo, los avances que las autoras destacan en cuanto al ordenamiento coherente de las políticas públicas para las personas mayores contenidos en el Plan Gerontológico de 1992, han sido puestos en duda al final del período de aplicación del mismo. Un reportaje de Charo Nogueira publicado a fines de noviembre de 2000 en el periódico español El País (disponible en línea)5 da cuenta de algunas limitaciones del Plan principalmente debidas al rápido incremento del proceso de envejecimiento en España. La Sociedad Española de Geriatría y Gerontología, según Nogueira, plantea críticamente las deficiencias del Plan en cuanto a disponibilidad de plazas en residencias y, principalmente, en posibilidad de acceder a viviendas tuteladas para alcanzar, en ese momento, la ratio adecuada establecida por parámetros europeos (4,5 plazas por cada 100 personas adultas mayores). Además, se resalta que la mayor parte de las plazas disponibles están dirigidas a personas con capacidades autónomas y que los servicios para las personas dependientes son evidentemente escasos, lo cual lleva a pensar en un aumento de la responsabilidad familiar en los cuidados de las personas dependientes. Respecto al programa de Ayuda a Domicilio, la Sociedad Española de Geriatría y Gerontología afirma, en dicho artículo, que “es un auténtico fracaso, pese a ser básica para que los mayores puedan seguir en sus hogares” (Nogueira, 2000). Estos mismos aspectos críticos son alertados también por Sancho y Rodríguez, si bien reconocen, en perspectiva histórica, el sustancial incremento habido en la disponibilidad y capacidad de los servicios públicos para atender las necesidades residenciales y de otra índole de las personas mayores entre 1975 y 2000. Se destaca, nuevamente, el riesgo de la privatización de la oferta disponible lo que supone un “indicador significativo del 5

http://elpais.com/diario/2000/11/06/sociedad/973465206_850215.html (Consultado: 22/10/2015).

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esfuerzo que han de realizar las personas mayores necesitadas de una residencia y sus familias” (2001:264), además del insuficiente avance en “el desarrollo de alternativas para personas que padecen deterioro cognitivo, quizás las más necesitadas de atención institucional especializada” (2001:264). Esta deficiencia lleva, nuevamente, al análisis crítico del cuidado informal. En efecto, como ya adelantaba más arriba, una cuestión destacada en el artículo es la reflexión en torno al papel de las familias y, principalmente, de las mujeres cuidadoras “informales”: la mayor parte de las mismas se encuentra en la franja de 45 a 60 años de edad y son llamadas, por las autoras, “generación pivot” (2001:266). En este caso, las construcciones hegemónicas de género tienden a asignar de manera automática las responsabilidades de cuidado a las mujeres corriéndose el riesgo de que dichas concepciones permeen, de manera más o menos residual o central, los planteamientos conceptuales subyacentes en las políticas públicas. Si bien la realidad indica que son las mujeres las que “cuidan” en mayor proporción, este hecho no debiera ser considerado – por sus claros sesgos de género- como condición sine qua non para la definición de políticas públicas de ayuda a las familias que conviven con personas mayores dependientes. En este sentido, interesa especialmente destacar la utilización alternativa que hacen las autoras del indicador del “potencial cuidador” para determinar el porcentaje estimado de apoyo informal de las familias (más bien, de las mujeres) a sus familiares mayores dependientes. En efecto, mientras que la fórmula tradicional (en el artículo se menciona la de la OCDE) determina el índice potencial cuidador a partir de dividir el número total de mujeres entre 45 y 60 años de edad en un país entre el número total de personas mayores de 70 años de dicho país, Sancho y Rodríguez proponen una fórmula ajustada que rompa y cuestione el planteamiento sexista de fondo contenido en la definición del índice: si en la fórmula del índice se incluye a la totalidad de la población (hombres y mujeres) entre 45 y 60 años de edad y se divide entre el número total de personas mayores de 70 u 80 años de forma separada, se obtiene un potencial cuidador mucho más elevado y, por lo tanto, se logra diluir el impacto de la carga del cuidado informal sobre las mujeres. Dar respuesta, de la mejor forma posible, a las necesidades crecientes de cuidado entre la población adulta mayor en España teniendo en cuenta los cambios socioculturales, económicos, genéricos, migratorios, demográficos y de otra índole que previsiblemente se producirán en las próximas décadas, es una de las preocupaciones centrales de Sancho y Rodríguez; en efecto, las expectativas sobre el importante incremento de personas mayores en el país hace urgente y necesario un replanteamiento de las políticas públicas

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que, además de alinearse con las recomendaciones internacionales, cuenten con concepciones innovadoras, contemporáneas y adaptadas a las características profundamente cambiantes de la sociedad española. En este sentido, sus propuestas se dirigen hacia lograr “un pacto de solidaridad intergeneracional”, “desarrollar la solidaridad pública”, “prevenir la dependencia” y “garantizar la participación (…) en la toma de decisiones” (2001:268-271). La apuesta principal de Sancho y Rodríguez, en todo caso, aboga por una profunda defensa de lo público frente al riesgo, en esos años, del incremento de la privatización de los servicios. En efecto, en los últimos 20 años, la proliferación de instalaciones (residencias y centros de día, principalmente) orientadas a la atención y cuidado de personas mayores en España, así como el muy sustantivo aumento de los servicios individuales privados que, principalmente, están ocupados por profesionales que trabajan a domicilio, llevan a pensar que, más allá de la orientación mercantilista de este tipo de actividades y servicios, la cuestión que debe de preocupar es que muchos de éstos son contratados por las familias debido a la insuficiente cobertura pública, con el consecuente impacto económico para las mismas y las personas dependientes. A este respecto, en un artículo publicado por el periódico El Huffington Post el 22 de Octubre de 2015 (disponible en línea6), Raúl Camargo ofrece datos muy significativos: “en la Comunidad de Madrid hay en torno a 480 Residencias para Mayores, pero solo veintisiete son de titularidad y gestión íntegramente públicas. El resto son de gestión indirecta, concertadas o totalmente privadas”. En el mismo artículo se advierte del peligro de la utilización principalmente mercantilista del cuidado de las personas mayores con el consiguiente riesgo de reducción de la calidad de las instalaciones y de la atención, principalmente cuando las y los profesionales de las mismas no cuentan con la especialidad requerida o cuando los controles periódicos de la administración pública no logran evaluar en profundidad las características más íntimas de la oferta de los servicios privados. La cuestión de la creciente privatización, a partir de la década de los 90, de los servicios de cuidado para las personas mayores es, además, particularmente crítica en cuanto a las diferentes modalidades, enfoques y garantías. Sancho y Rodríguez, en este sentido, alertan sobre el potencial riesgo subyacente en este proceso de mercantilización debido a que éste “se está realizando de manera desordenada, sin obedecer a criterios objetivos de planificación y sin que se le exijan suficientes criterios de calidad” (2001:272). 6

http://www.huffingtonpost.es/raul-camargo/los-buitres-sobrevuelan-l_b_8345246.html (Consultado: 22/10/2015).

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En fin, varias son las cuestiones que, para los próximos años, deberán ser objeto de debate público y ciudadano en una sociedad que, como la española, envejece de forma acelerada y que cuenta con una esperanza de vida de las más altas del mundo. La urgencia de esta cuestión es mencionada de forma reiterada por Sancho y Rodríguez quienes aseguran, al final de su artículo, que “tener la seguridad de que las personas mayores de hoy y las que mañana lo seremos vamos a recibir atención y cuidados de calidad cuando los precisemos en la vejez es cada vez más una exigencia ciudadana y debe constituirse en una prioridad política de primer orden” (2001:274).

Bibliografía Abellán, Antonio; Vilches, Juan; Pujol, Rogelio (2014).- Un perfil de las personas mayores en España, 2014. Indicadores estadísticos básicos. En Informes Envejecimiento en red nº 6. [Fecha de publicación: 14/02/2014]. Madrid (España). (En línea) Consultado 21/10/2015: http://envejecimiento.csic.es/documentos/documentos/enred-indicadoresbasicos14.pdf Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (2004).- Atención a las personas en situación de dependencia en España, Libro Blanco. Madrid (España).

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