Renovar y limpiar. Urbanismo de exclusión en la Ciudad de México

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RENOVAR Y LIMPIAR URBANISMO DE EXCLUSIÓN EN LA CIUDAD DE MÉXICO

JOSEMARÍA BECERRIL ACEVES

Las ciudades, sus espacios, composición y organización han cambiado a causa del neoliberalismo y la globalización. La ideología económica dominante ha transformado los rostros de ciudades alrededor del mundo, uno de sus principales efectos han sido los procesos de mejora y rehabilitación urbana que buscan incrementar el atractivo del espacio urbano de acuerdo a estándares de estética mundial. Sin embargo, estos proyectos muchas veces han tenido consecuencias sociales negativas pues expulsan a pobladores indeseables, a los más marginados. Así, los barrios renovados se convierten en espacios de ocupación excluyente. Quienes defienden al neoliberalismo proponen un funcionamiento libre del mercado que permita asignar de forma eficiente los recursos, sin embargo, en la práctica el Estado se ha convertido en un garante de los intereses privados por encima del bienestar social. En el proceso de desarrollo urbano las barreras entre actores públicos y privados son cada vez más borrosas. En este trabajo me pregunto sobre el papel que ha jugado el gobierno en el establecimiento y consolidación de esta nueva visión y urbana. A lo largo de estas páginas trataré de comprobar que el gobierno del Distrito Federal ha aplicado políticas que apoyan a los intereses de quienes buscan obtener rentas del sector inmobiliario y del espacio público. Mediante estrategias como la restauración y renovación de zonas céntricas de la ciudad y la aplicación de políticas de seguridad de ―cero tolerancia‖ se ha beneficiado de los sectores sociales más acaudalados y se ha dañado a la población marginal. Este trabajo buscará explicar qué es el urbanismo neoliberal y cuáles son sus principales formas de implementación, para después analizar cómo se ha aplicado en el Distrito Federal. Se analizará la participación del gobierno en este proceso de reforma urbana, mediante un estudio de las políticas públicas, sus causas –especialmente el giro emprendedor de los gobiernos locales y la percepción de inseguridad-- y consecuencias sociales negativas.

2 URBANISMO NEOLIBERAL

Durante las últimas décadas del siglo

XX

el neoliberalismo surgió como una alternativa

económica y política al, en ese entonces dominante, Estado de bienestar que ya mostraba signos de decadencia. Para finales de siglo este modelo se consolidó y se extendió alrededor del mundo a causa del apoyo de países influyentes, como los Estados Unidos de América y el Reino Unido, y organismos internacionales, como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial; de las crisis económicas e insostenibilidad del Estado interventor; y de la creciente globalización. Al neoliberalismo se le puede definir como un proyecto político transnacional que busca reformar desde arriba el nexo entre el mercado, el Estado y los ciudadanos, para permitir el libre funcionamiento del primero sin la participación del segundo y convirtiendo a los terceros en clientes individualistas.1 Los espacios urbanos han sido cruciales para la consolidación y reproducción del neoliberalismo pues las élites políticas y económicas globales han buscado impulsar un desarrollo urbano con fines económicos. El objetivo del urbanismo neoliberal es convertir al espacio en una mercancía que se pueda comprar y vender, para obtener grandes ganancias mediante la inversión de capital en bienes raíces.2 A pesar de que el discurso neoliberal defiende el libre funcionamiento del mercado, las plusvalías inmobiliarias no se podrían conseguir sin la participación activa del gobierno mediante regulaciones políticas y elaboraciones discursivas.3 Un rasgo característico de la administración pública en el modelo neoliberal ha sido el fortalecimiento de las autoridades locales; estados, municipios y ciudades tienen mayor libertad con respecto a sus entidades administrativas superiores. Sin embargo, esta mayor autonomía no es gratuita; reduce los recursos que se reparten desde instancias superiores por lo que aumenta su necesidad de generar ingresos propios. Para resolver esta carencia muchas ciudades han optado por financiar sus proyectos de infraestructura mediante deuda pública, por lo que necesitan obtener buenas calificaciones de las agencias transnacionales de calificación de riesgo como Moody’s, S & P y Fitch. También como respuesta a la reducción de recursos provenientes desde unidades administrativas superiores, los gobiernos locales han dado un giro 1Anne

Becker y Markus-Michael Müller, ―The Securitization of Urban Space and the «Rescue» of Downtown Mexico City‖, Latin American Perspectives, 2013, núm. 40, p. 77. 2 Loc. cit. 3 Jaume Franquesa, ―Vaciar y llenar, o la lógica espacial de la neoliberalización‖, Revista española de investigaciones sociológicas, 2007, núm. 118, p. 125.

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emprendedor; consideran una prioridad crear facilidades para la inversión privada; las alianzas público-privadas se han vuelto el esquema de actuación estatal privilegiado. En este esquema sólo aquellas ciudades que den seguridad a los inversionistas y minimicen el riesgo asociado a la deuda, obtendrán préstamos para financiarse. 4 Esta nueva visión urbana también responde a otros fenómenos modernos como cambios demográficos; migraciones intraurbanas; transformaciones en la composición de los hogares; nuevos estándares de valoración el espacio. Nuevos hogares con mayores ingresos demandan viviendas con determinadas características como ubicación central y mayor accesibilidad. En respuesta, el sector inmobiliario ha aumentado su oferta para estos patrones de consumo. 5 Al mismo tiempo el gobierno ha reorientado sus políticas públicas hacia la redensificación de las ciudades, se busca crear ciudades compactas, reorientar a la población hacia barrios interiores para reducir el crecimiento periférico y con ello sus problemas de accesibilidad, ecológicos y coordinación municipal.

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Una ciudad compacta cumple con las

expectativas de los nuevos hogares de clase media pues es accesible, está bien comunicada, permite contactos personales múltiples y ofrece más alternativas de cultura y consumo. Sin embargo, quienes regresan a los barrios céntricos se dan cuenta del abandono que sufrieron durante años, pues la suburbanización alejó a los núcleos económicos de esas zonas dejando atrás sólo a los habitantes más pobres. Frente a este deterioro y por la incapacidad física de aumentar la oferta de tierra las inmobiliarias y el gobierno deben revalorizar barrios céntricos deteriorados para crear nuevas oportunidades de plusvalía. Por este motivo la redensificación va de la mano con cambios en el tipo de uso de suelo y procesos de revitalización, renovación y rehabilitación que implican la restauración y transformación física de inmuebles y sus alrededores mediante inversiones público-privadas para adaptarlos a las exigencias del mercado.7

Jason Hackworth, The Neoliberal City. Governance, Ideology, and Development in American Urbanism, Nueva York, Cornell University Press, 2007, passim. 5 Ramón Rodríguez Dávalos, Cambios socio-espaciales en la zona central de la Ciudad de México 2000-2010. La Colonia Doctores: ¿un espacio urbano en proceso de gentrificación?, tesis, México, El Colegio de México, 2013, p. 12. 6 Salomón González, ―Políticas de redensificación y su impacto sobre la estructura urbana‖, en Sergio Tamayo (coord.), Los desafíos del bando 2. Evaluación multidimensional de las políticas habitacionales en el Distrito Federal 2000-2006, México, UACM, 2007, p. 334. 7 Ramón Rodríguez Dávalos, op. cit., p. 16. 4

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Los planes de reforma urbanística van acompañados de narrativas legitimadoras para camuflar su peso económico y presentarlas como positivas y necesarias.8 Los políticos y empresarios que las defienden hablan de mejorar la calidad de vida, el patrimonio histórico y combatir males sociales como la prostitución y las drogas, sin embargo, frecuentemente la redensificación tiene consecuencias sociales negativas pues, al revalorizar zonas deterioradas y barrios populares se aumenta el valor del suelo

lo

que atrae a habitantes de estratos

socioeconómicos medios y altos quienes desplazan, directa o indirectamente, a la población original de bajos recursos hacia zonas cada vez más marginales.9 Además, los proyectos de revalorización urbana implican medidas disciplinarias que buscan controlar los espacios y su uso, privilegiando prácticas que se ajusten con las expectativas del capital y castigando a quienes las interfieran. Así, los esfuerzos gubernamentales por mantener las recién creadas plusvalías y dar seguridad a los inversionistas criminalizan a los sectores informales y empobrecidos bajo una lógica de higiene social. LA CIUDAD DE MÉXICO

En este apartado aplicaré la teoría de la sección anterior a la realidad de la ciudad de México. Analizaré los antecedentes que permitieron el establecimiento y la legitimación de políticas públicas en favor del urbanismo neoliberal en la ciudad de México, entre los que se encuentran el crecimiento periférico, el deterioro de zonas céntricas, las dinámicas económicas y la creciente inseguridad. Desde la mitad del siglo veinte el crecimiento de la ciudad de México fue hacia las zonas periféricas, la población, principalmente de clase media y alta, abandonó las zonas centrales llevándose consigo grandes cantidades de capital lo que provocó su deterioro y empobrecimiento. Esta tendencia demográfica implicó altos costos sociales y de infraestructura por lo que el gobierno trató de revertirla aumentando el atractivo de barrios céntricos, remodelando y rehabilitando sus espacios físicos. A partir de la década de 1980, con la creación del Consejo del Centro Histórico de la Ciudad de México por iniciativa del presidente José Loïc Wacquant, ―Relocating Gentrification: the Working Class, Science and the State in Recent Urban Research‖, International Journal of Urban and Regional Research, 32 (2008), pp. 167-170. 9 René Coulomb, ―Sustentabilidad de la centralidad urbana e histórica. Una reflexión desde el centro histórico de la Ciudad de México‖, Quivera, 2008, núm. 2, p. 35; véase Ruth Glass, London: Aspects of Change, Londres, Mac Gibbon & Kee, 1964 donde se acuña el término para denominar al proceso de llegada-expulsión que cambia el carácter social de la zona; para comprender las causas estructurales de este fenómeno, véase Neil Smith, ―Toward a theory of gentrification. A Back to the City Movement by Capital not People‖, Journal of the American Planning Association, 45 (1979), pp. 538-548. 8

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López Portillo, se iniciaron programas de rescate del centro con una perspectiva ―fachadista‖ pues se abocan a la conservación del patrimonio histórico, sin prestar suficiente atención a las necesidades populares.10 Durante esos mismos años la ciudad de México perdió su lugar como el centro de la actividad económica del país cuando decayó su sector manufacturero. Para hacer frente a este problema se debió reestructurar la mayor parte de la actividad económica hacia la prestación de servicios, con especial énfasis

en las financieras, aseguradoras y los bienes raíces. Esta

transición fue exitosa y para 2004 el sector de servicios de la capital generaba el 76.5% del valor agregado nacional, sin embargo, este proceso no se dio de forma natural, sino a causa de las políticas urbanas que los gobernantes locales han implementado para atraer inversiones.11 En México el giro emprendedor se dio a partir de la autonomía de la capital en 1997. Los nuevos gobernantes locales se volvieron más dependientes de su propia capacidad para generar recursos, por lo que fue necesario atraer inversiones y promover actividades económicas capaces de crear grandes ganancias como los bienes raíces y el sector inmobiliario.12 En un mundo globalizado con flujos de capital crecientemente móviles las ciudades compiten entre sí para atraer y retener inversiones, por lo que debe seguir la lógica estética del neoliberalismo para conseguirlo. En consecuencia, en todo el mundo han proliferado proyectos de regeneración urbanística para obtener beneficios económicos y la capital del país no ha sido la excepción.13 Aún bajo el gobierno de izquierda del PRD las políticas urbanas en la Ciudad de México han sido neoliberales pues se ha buscado crear un ambiente amigable a las inversiones, de libre mercado y con alta competitividad internacional. Para los empresarios locales (y los posibles inversionistas extranjeros), unidos en el Consejo Coordinador Empresarial (CCE), la inseguridad y la percepción de la capital como una ciudad donde la economía informal y el

Ramón Rodríguez Dávalos, op. cit., pp. 27y 40. Becker y Müller, art. cit., p. 79. 12 Rachel Weber, ―Extracting Value from the City: Neoliberalism and Urban Redevelopment‖, Antipode, 34 (2002), p. 190. 13 Jaume Franquesa, art. cit., pp. 127-130; debe aceptarse que los inversionistas más que buscar ciudades estéticas buscan políticas fiscales y legales que les favorezcan, sin embargo, por el objetivo de este trabajo me centraré en la organización urbana. 10 11

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crimen se entrelazaban en redes de corrupción y clientelismo con las autoridades amenazaban al potencial económico de la zona, por lo que exigían la urgente intervención estatal.14 Los datos sobre delitos parecen respaldar este temor a la delincuencia; desde 1995 la delegación Cuauhtémoc ha sido la más insegura en términos de incidencia delictiva, con tasas más altas que el resto de la ciudad; tan sólo en 1997 tuvo la mayor incidencia delictiva al aportar el 14.7% del total de delitos de la zona metropolitana de la ciudad de México. 15 Sin embargo, cabe destacar que la percepción de inseguridad de los empresarios no provenía sólo de los datos brutos, sino de una lógica de clase y alterofobia; les preocupaba que el centro se estaba ―lumpenizando‖, pues los ―excluidos ven su monumentalidad decaída como una oportunidad de vivienda barata y como protección para actividades informales y delictivas‖. Para el CCE la informalidad produce ilegalidad y uso irregular del espacio público, lo que a su vez mina la competitividad del centro histórico para atraer inversiones. De ahí se desprende que el espacio público, para cumplir las expectativas del capital, debe vigilarse, regularse y limpiarse de población indeseable.16 POLÍTICAS PÚBLICAS

En la realidad el mercado no actúa libremente, urbanismo neoliberal se apoya en regulaciones políticas que permiten y facilitan la extracción de plusvalías; en esta sección demostraré que el gobierno de la ciudad de México ha funcionado como un garante de los intereses privados en la configuración del espacio urbano. A pesar de que desde 1980 inician los proyectos de rescate al centro histórico de la capital, fue hasta la década de 1990 y principios de 2000 que este proyecto se convirtió en una prioridad para el gobierno local. Esta renovación se enmarca alrededor de las políticas de redensificación que inician con la entrada en vigor del Bando de gobierno número 2 en enero de 2001. Mediante esta reglamentación se buscó restringir el crecimiento de la mancha urbana hacia las Delegaciones Álvaro Obregón, Coyoacán, Cuajimalpa, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Milpa Alta, Tláhuac, Tlalpan y Xochimilco, donde se concentran las zonas de recarga de acuíferos y se produce la mayor parte del oxígeno de la ciudad, para reorientarlo Becker y Müller, art. cit., p. 82. Arturo Alvarado Mendoza, El tamaño del infierno. Un estudio sobre la criminalidad en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México, México, El Colegio de México, 2012, p. 136. 16 Consejo Coordinador Empresarial, Centro Histórico, Revitalización: Desafío estratégico para el Distrito Federal, México, Centro de Estudios del Sector Privado para el Desarrollo Sustentable, 2001, pp. 10 y 11; Arturo Díaz, La inseguridad urbana: la experiencia de inseguridad en el distrito federal y su relación con el hábitat, tesis, México, El Colegio de México, 2013, p. 14. 14 15

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hacia las delegaciones centrales Cuauhtémoc, Benito Juárez, Miguel Hidalgo y Venustiano Carranza, que habían perdido población en los últimos años. El Bando 2 restringió el desarrollo de vivienda o comercios importantes en las delegaciones periféricas, lo que obligó a las inmobiliarias a explotar el potencial desaprovechado de los barrios céntricos de la ciudad.17 La intención de las empresas de vivienda necesitaba rehabilitar al centro para permitir el lucro inmobiliario por lo que impulsaron la creación el Patronato del Centro Histórico y el Fideicomiso del Centro Histórico —institución autónoma que capta recursos y los transmite a particulares— para encauzar los esfuerzos de renovación mediante una alianza público privada con importantes figuras empresariales, culturales y políticas, entre las que destacó Carlos Slim, pues anunció una inversión de mil millones de pesos en diez años. El Fideicomiso funciona mediante un complicado mecanismo de transferencia de potencialidad en la que un predio con valor patrimonial cede sus derechos excedentes de intensidad construcción no edificados que le correspondan según la normatividad vigente (es decir el número de pisos que podría construir pero no lo hizo), a favor de otro predio y a cambio recibe un pago a través Fideicomiso.18 Como parte de esta política pública se proporcionan beneficios fiscales y apoyos técnicos a quienes adquieran un inmueble para restaurarlo como la exención completa del impuesto predial y el trámite gratuito ante el Registro Público de la Propiedad. La empresa Centro Histórico de la Ciudad de México S.A. de C.V., liderada por Inmobiliaria Carso y Seguros Inbursa de Slim, fue la principal beneficiaria de este régimen especial pues compró con facilidades 64 predios bien ubicados y con alto valor patrimonial.19 Estas medidas mejoraron la imagen física del centro, creando un espacio donde confluyen la tradición e historia local con desarrollos modernos; sin embargo, implicó la privatización parcial de ciertos espacios públicos, como el Zócalo que desde 2003 alberga conciertos y eventos culturales gratuitos, pero en los que debe exhibirse publicidad del fondo privado que apoyó a su ―altruista‖ rehabilitación. También trajo consigo altos costos sociales. Martha Delgado, ―Bando 2‖, http://martha.org.mx/una-politica-con-causa/bando-2/, consultado el 23 de noviembre de 2014. 18 Asamblea Legislativa del Distrito Federal, ― PARA RESCATAR, REPOBLAR E IMPULSAR LA POTENCIALIDAD DE TRANSFERENCIAS EN EL CENTRO HISTÓRICO, ALDF APROBÓ PPDU ‖, 30 de junio de 2010, http://www.aldf.gob.mx/comsoc-rescatar-repoblar-e-impulsar-potencialidad-transferencias-centrohistorico-aldf-aprobo-ppdu--6230.html, consultado el 19 de noviembre de 2014. 19 Diane E. Davis, ―Zero-Tolerance Policing, Stealth Real Estate Development, and the Transformation of Public Space: Evidence from Mexico City‖, Latin American Perspectives, 2013, núm. 40, p. 65. 17

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Para facilitar el negocio a las empresas inmobiliarias y de construcción el gobierno de la ciudad descongeló las rentas, poniendo fin a una medida que durante 60 años apoyó a miles de familias de escasos recursos, y reubicó, muchas veces de forma violenta, a vendedores ambulantes.20 Así, llegamos al punto donde el Estado participó de forma más clara para asegurar los intereses del capital por encima de los sociales. Al ser los bienes raíces mercancías socialmente incrustadas, su valor depende de su ubicación y su entorno, por lo que se requieren métodos de control y vigilancia urbana que mantengan alto el valor de las áreas rehabilitadas. El gobierno del Distrito Federal, como facilitador del sector privado, decidió pacificar y limitar el uso del espacio público revalorizado, excluyendo a población indeseable, para dar seguridad y confianza a los inversionistas. En 2002, la administración de López Obrador, con el apoyo de empresarios locales y siguiendo el ejemplo de muchas otras ciudades alrededor del mundo, pidió recomendaciones al antiguo alcalde de Nueva York, Rudolph Giuliani, para importar su proyecto de tolerancia cero, que transforma la estrategia de seguridad de controlar a los individuos a controlar los espacios y su acceso.21 De forma global la ―securitización‖ neoliberal se implementa mediante instrumentos legales, tácticas policiales y de control social que buscan limpiar las construcciones y las calles de la suciedad física y humana. En México, ha significado la criminalización de la población que el mismo proyecto económico ha marginado; la Ley de Cultura Cívica se modificó para aumentar de 22 a 43 las infracciones administrativas criminalizando las ofensas asociadas con los modos informales de supervivencia.22 Marcelo Ebrard, ya como jefe de gobierno, continuó con esta estrategia; a cada calle rehabilitada le seguía la expulsión de vendedores ambulantes, franeleros y sexo servidoras. Para reducir el crimen e impulsar actividades comerciales y de entretenimiento en la zona creó la Autoridad del Centro Histórico con la urbanista Alejandra Moreno Toscano como titular, sin

Alejandra Martínez et al., ―Temen desalojo por descongelar rentas‖, 3 de enero de 2010, http://www.eluniversal.com.mx/ciudad/39057.html, consultado el 19 de noviembre de 2014; Miguel Kanai y Iliana Ortega-Alcázar ―The Prospects for Progressive Culture-led Urban Regeneration in Latin America: Cases from Mexico City and Buenos Aires‖, International Journal of Urban and Regional Research, 33 (2009), p. 488. 21 Sobre la expansión global de políticas de seguridad represivas y su dimensión simbólica, véase Loïc Wacquant, ―The «Scholarly Myths» of the new Law and Order Doxa‖, Socialist Register, 2006, núm. 42, pp. 93-115. 22 Becker y Müller, art. cit., p. 78. 20

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embargo, esta dependencia ha expresado mayor preocupación por la falta de espacios de estacionamiento que por el crimen.23 El plan Giuiliani no fue una estrategia para combatir la inseguridad —había pocas recomendaciones sobre los crímenes más comunes de la ciudad como robo de auto ni sobre la corrupción policial— sino para garantizar el valor agregado de las zonas renovadas —muchos de sus puntos versaban sobre modificaciones al tipo de uso de suelo y expulsión del comercio informal.24 A pesar de que provocó fuertes críticas de organizaciones de la sociedad civil, defensores de los derechos humanos y la prensa; recibió apoyo considerable de fuertes actores económicos como la

COPARMEX,

inmobiliarias, grandes comerciantes, empresas turísticas,

ejecutivos de multinacionales y los sectores más afluentes de la población, quienes se beneficiaron de la conversión del centro histórico a espacio de recreación y consumo burgués.25 CONCLUSIONES

A finales del siglo XX los barrios céntricos del Distrito Federal ofrecían una imagen desoladora; el crecimiento periférico de la ciudad los había despoblado, privándolos de actividades económicas importantes y provocando su decadencia. El centro histórico era una zona de marginación, comercio informal, inseguridad, deterioro físico y decadencia; para combatir estos males producto del abandono de la zona el gobierno del Distrito Federal implementó políticas de redensificación, renovación y revalorización de los barrios. Los objetivos formales eran claros y benéficos, no obstante, factores como la necesidad económica de los gobiernos locales por atraer inversión, la expansión global de cierta estética urbana y la percepción clasista de inseguridad, transformaron la puesta en práctica de las políticas urbanas convirtiéndolas en mecanismos de exclusión y privatización parcial del espacio público. Para favorecer a importantes actores económicos, el Estado ha desvinculado sus políticas urbanas y residenciales de la necesidad social del habitar, y en su lugar ha facilitado el negocio de las empresas inmobiliarias y de construcción. La renovación de los barrios apunta a su encarecimiento, al hacerse mediante alianzas público-privadas se permite que las inmobiliarias compren predios a bajos costos y con subsidios fiscales y lucren con la plusvalía

Diane E. Davis, art. cit., p. 67. Ibid., p. 64. 25 Ibid., p. 54. 23 24

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producto de su revalorización. En el centro histórico esto ha significado desplazar a pobladores de bajos recursos, para dar cabida a clases medias y altas. La llegada de habitantes y paseantes de estratos económicos superiores no tendría por qué significar la expulsión de clases sociales bajas, al contrario, podrían aportar un dinamismo económico y cultural a la zona que beneficie a todos. La renovación urbana podría ensanchar lo ―público‖ del espacio público, sin embargo, las personas de ingresos altos no comparten espacios fácilmente con aquellas de menor riqueza, crean concepciones de inseguridad alrededor de ellas y exigen políticas de seguridad que restrinjan su ingreso y movimiento. El urbanismo neoliberal, con su rehabilitación lucrativa y securitización del espacio público, impide la cohabitación armoniosa de los residentes. La renovación del centro histórico de la ciudad de México transformó el espacio físico y con ello su uso social; los comercios poco a poco van cambiando, las antiguas tiendas de abarrotes y refacciones dan paso a cafeterías y bares de moda; los vendedores ambulantes dejan las banquetas para dar paso a jóvenes profesionistas que trabajan y consumen en las empresas de los verdaderos beneficiados. En el Distrito Federal las políticas públicas urbanas benefician a los empresarios, a las inmobiliarias y a los inversionistas, mientras que excluyen a los condenados del proyecto económico. BIBLIOGRAFÍA ALVARADO MENDOZA,

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