Relaciones Internacionales

GRAN CANARIA SIGLO XXI DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓN TOMO

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GRAN CANARIA SIGLO XXI DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓN

DIRECCIÓN JUAN MANUEL GARCÍA FALCÓN Catedrático de Dirección Estratégica de la ULPGC

EQUIPO TÉCNICO FRANCISCA ROSA ÁLAMO VERA D IEGO RAMóN MEDINA MUÑOZ SANTIAGO MELIÁN GONZÁLEZ JORGE MARíN RODRÍGUEZ ÜÍAZ

COORDINACIÓN DE LA PUBLICACIÓN FRANCISCO JAVIER NAVARRO DE TUERO

EQUIPO DE APOYO DOCUMENTAL ÁNGELA MARÍA ÜRTEGA PESTANA CELSO PERDOMO GONZÁLEZ FRANCISCO JAVIER SUÁREZ RAMíREZ MARÍA DEL CARMEN TRUJILLO ALBERTO

© Excmo. Cabildo Insular de Gran canaria © Universidad de Las Palmas de Gran Canaria ISBN Obra completa: 84-8103-164-X Tomo 1: 84-8103-161-5 Tomo 11: 84-8103-163-l Depósito Legal: G.C. 572. 1998

DISEÑO PORTADA y MAQUETA: Red Comunicación Gráfica, S.L. REALIZACIÓN y FOTOMECÁNICA: ~ P!aia de Corea. 1

-

uro. Los Uani!los ¡Marzagánj

""""1M• · ~""H 35016 Las f'afmas de Gran Canaria

IMPRESIÓN:

Gráficas Guiniguada Avda. Pedro Morares Déniz, 151 35400 Arucas {Las Palmas¡

SECCIÓN V: Estructura empresarial, Administración pública y Proyección exterior.

RELACIONES INTERNACIONALES • Francisco Quintana Navarro • José Abu-Torbush Quevedo

ÍNDICE

Pág.

l. INTRODUCCIÓN ........................... .. ...... . . . .................. .

1.878

2. GEOPOLÍTICA ...................... . . ... .................. . ............. .

1.880

2.1. Inestabilidad política y conflictos regionales ............................ .

1.881

2.2. Inestabilidad socioeconómica y pobreza ............... . ... ... .......... .

1.887

2.3. Amenazas, defensa y seguridad ........................ .. .............. .

1.893

3. ACCIÓN EXTERIOR ..................... . ............................... .

1.901

3.1. Dilemas jurídicos y prioridades políticas ..... .. . ... . . . . ...... . .......... .

1.902

3.2. Organos y ámbitos de actuación ....................................... .

1.904

3.3. Apoyos diplomáticos y consulares . . .................. . ........... . . . . . . .

1.912

3.4. La acción exterior municipal: los hermanamientos ...................... .

1.918

3.5. Canarias-América: la herencia del pasado . . .... . . ...................... .

1.921

3.6. Canarias-África: bajo el signo del extrañamiento .......... .............. .

1.926

3. 7. El capital humano: del espíritu emigrante al espíritu solidario ..... . ..... . .

1.932

4. COOPERACIÓN AL DESARROLLO .................. ... .......... ...... .

1.934

4.1. La cooperación española .............................................. .

1.936

4.2. La cooperación descentralizada ............. . . . ... .. .. . ................ .

1.938

4.3. La cooperación no gubernamental: las ONGs canarias . . ................ .

1.943

5. RESUMEN DAFO ............................. . . . . ... . ....... .. ..... ..... .

1.946

BIBLIOGRAFÍA ........................... . ... ... . . . . . . . . . . ... . .......... .

1.951

1878

1.

•

DIAGNÓSTICO DE 51"1 UACION

El ámbito de las relaciones internacionales, sin embargo, no tiene una delimitación tan pre-

INTRODUCCIÓN

cisa como otras áreas de este proyecto que pueden ser diagnosticadas de forma más o menos No es frecuente que un plan estratégico, al diagnosticar la realidad sobre la que pretends

autónoma. En efecto, al ocuparse del conjunto de realidades que configuran la sociedad

incidir, contemple un área de trabajo específicamente dedicada a relaciones internaciona-

internacional, el vasto campo de las relaciones internacionales incluye necesariamente las

les. Generalmente, los aspectos internacionales suelen ser incorporados como factores con-

interacciones políticas, económicas, sociales y culturales que se producen a nivel interna-

dicionantes en el análisis de los distintos campos temáticos o sectores de actividad, sin

cional, un medio en el que concurren, de forma cooperativa o conflictiva, diversos actores

poseer entidad propia, y ello pese al carácter cada vez más global e interdependiente que

internacionales -individuales y colectivos, estatales y no estatales-, condicionados, a su

tiene la sociedad de nuestro tiempo, a la creciente tendencia a la participación de las enti-

vez, por factores geográficos, estratégicos, demográficos, técnicos, económicos, políticos,

dades políticas subestatales (Estados federados, regiones, provincias y comunidades autó-

ideológicos, culturales, etcétera 2• Desde esta perspectiva global, el diagnóstico de las rela-

nomas) en las relaciones internacionales y a la importancia que han cobrado sectores

ciones internacionales de una determinada unidad territorial, en este caso la isla de Gran

emergentes tan estrechamente asociados a este campo como el de la cooperación al desa-

Canaria, no debe limitarse, en puridad, al estrecho marco de los acontecimientos políticos internacionales que le son relevantes o al ámbito exclusivo de las políticas exteriores de los

rrollo. Este proyecto ha optado, en cambio, por conceder a las relaciones internacionales

Estados, sino que ha de tomar en consideración los intereses materiales, los intercambios

un tratamiento individualizado como área susceptible de diagnóstico, si bien siendo plena-

económicos, los flujos humanos, los vínculos culturales y tantos otros elementos asociados

mente conscientes de la estrecha interconexión que mantiene con otras áreas de trabajo

a su proyección exterior.

afines, como Comercio Exterior, Relaciones Canarias-Europa, Demografía (por el fenómeno de las migraciones) y Turismo, entre otras, por citar las más significativas. Bueno será,

Resulta obvio, no obstante, que este planteamiento macroanalítico es imposible de abordar,

pues, comenzar precisando los motivos que justifican este planteamiento inicial, así como

desde el punto de vista metodológico, en esta primera fase del proyecto, en la que se ha

las limitaciones que tiene el diagnóstico de un área tan interdisciplinar como ésta.

optado por definir microáreas temáticas con el fin de obtener una disección lo más completa posible de la realidad grancan aria sobre la que se pretende actuar. Y en esta elección

Tan sólo por ocuparse del análisis de una isla, está plenamente justificado que el plan estra-

metodológica, el comercio exterior, las migraciones y los desplazamientos de población, el

tégico de Gran Canaria contemple un área específica de relaciones internacionales. Todas

turismo, el proceso de integración de Canarias en Europa y los intercambios científico-téc-

las islas, independientemente de su tamaño, configuración y localización, han conformado

nicos con el exterior, aun con ser territorios básicos del ámbito de las relaciones internacionales y debido a su particular relevancia y significación, constituyen dominios específicos

unas realidades específicas, singularmente definidas por su ambivalente comportamiento con respecto al mundo exterior, por vivir en constante pugna entre el arcaísmo y la nove-

de otras áreas de trabajo que obviaremos en este informe. En consecuencia, limitaremos el

dad, entre la resistencia y la adaptación, entre lo que encierra y lo que vincula, entre la for-

contenido de esta área al campo de lo que, más propiamente, convendría denominar rela-

zada limitación que impone el "a-isla-miento" propio de los medios insulares y la imperiosa

ciones políticas exteriores, procurando centrarnos en aquellos descriptores de las relaciones internacionales que otros sectores no abordan, como son la geopolítica y las cuestiones asociadas a la defensa y seguridad, la acción política exterior y la cooperación internacional, los tres grandes apartados que vertebran este documento. Todo ello en el buen entendido de que para obtener una visión global del estado en que se encuentran las relaciones internacionales de Gran Canaria resulta obligada la posterior integración de las conclusiones de esta área con las que se obtengan en las que le son afines.

necesidad de integrarse en el mundo al que pertenece. El historiador Braudel expresó de forma clarividente esta dualidad intrínseca al hecho insular al escribir que "Replegadas sobre sí mismas, originales, irreductibles, 'aisladas' y, sin embargo, enlazadas al mundo exterior, las islas deben a esa contradicción permanente sus rasgos característicos" 1• Y, a este respecto, no hace falta buscar ejemplos fuera de la realidad que pretendemos diagnosticar. Canarias en general, y Gran Canaria en particular, constituyen paradigmas inequívocos de esa dialéctica intra/internacional asociada a la insularidad, máxime si tenemos en cuenta que se trata de unas islas situadas extramuros al entorno cultural que le es propio, alejadas

Hechas las anteriores puntu~lizaciones -conceptuales y metodológicas, también conviene

de su Estado continental, que ya tienen reconocido un estatuto permanente como "región

señalar las dificultades encontradas para obtener datos cuantitativos que soporten algu-

ultraperiférica" de la Unión Europea y a las que frecuentemente suele aplicárseles califica-

nas de las valoraciones que se realizan en este informe, así como la necesidad de multi-

tivos tales como "enclave atlántico", "plataforma tricontinental", "frontera sur de Europa"

plicar las entrevistas previstas inicialmente para sustentar el diagnóstico, al menos, en las

y otros similares que no vienen sino a ratificar el enorme peso que el hecho internacional

percepciones que se tienen en la sociedad sobre las relaciones exteriores de la isla. Así

tiene en su desenvolvimiento interno así como su constante presencia en las relaciones

pues, la primera constatación a observar es que, pese a la reconocida importancia que se

internacionales.

le da a los fenómenos internacionales en el desarrollo del Archipiélago, los asuntos exte-

[2]

[ l]

BRAUDEL, E ( 1953): El Mediterráneo y el mundo mediterráneo en la época de Felipe 11. México, FCE, p. 14 1-

A tít ulo orientativo, véanse por ejemplo las obras de MERLE, M. (1988): Sociología de las Relaciones Internacionales. Madrid, Alianza, y ARENA L, C. del (1990): Introducción a las Relaciones Internacionales. Madrid, Tecnos.

1880 • DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓN

_1_8_8_1~ •~ R _E ~L_A~C_IO"N -~ES'--'-'IN_T ~E~R~N~A~C~IO =...;..;N~A~L~ES' ---~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~- ~ ;;;

que su alejamiento oceánico genera problemas de accesibilidad espacial (del Estado continental) y política (de los órganos de decisión del mismo). De lo anterior se deriva una tercera característica: su mayor exposición que otras regiones españolas a peligros potenciales o reales, con amenazas tanto internas (inherentes a sus propias y limitadas condiciones de subsistencia que ha sido puesta a prueba en no pocas ocasiones durante su historia) como externas (derivadas de su ubicación en el escenario del Atlántico centro-oriental) 6 • En cualquier caso, desde el punto de vista geopolítico, no preocupa tanto su lejanía con respecto a la España continental (a unos dos mil kilómetros) como su cercanía a la costa noroccidental del continente africano (a escasos 100 kilómetros), es decir, su proximidad a parte del Magreb y del área subsahariana (véase Figura 1).

riores no tienen, como contrapartida, una atención y dedicación suficientes. Es más, si hubiera que dar una valoración anticipada sobre la situación actual de las relaciones internacionales de Canarias en general y de Gran Canaria en particular, sólo cabría hacerla utilizando los calificativos asociados a los rasgos de fragilidad, precariedad y dependencia que siempre han caracterizado el comportamiento de estas Islas frente al mundo exterior. Además de los condicionantes históricos y políticos que han limitado la proyección exterior de España y de sus regiones en la escena internacional, lo más relevante es que los esfuerzos realizados hasta ahora para situar a Canarias en el sitio que le corresponde en el mundo adolecen de falta de coordinación, dispersión de recursos, alimentación de tópicos e internalización de prejuicios, si bien se atisban en el horizonte algunos indicios de que éste es un ámbito de interés estratégico al que los isleños deben prestar especial atención de inmediato.

FIGURA 1

2. GEOPOLÍTICA Sin adentrarnos en ningún tipo de determinismo, es pertinente reconocer el influjo que el hecho geográfico, o mejor, geopolítico ha tenido en el desarrollo humano de Canarias 3• Al margen del socorrido recurso a la inveterada conexión tricontinental del Archipiélago (la consideración del canario como europeo nacido en África que emigraba a América), en las escasas aproximaciones ensayísticas que se han hecho a este tema se ha destacado que tanto la geografía (el emplazamiento oceánico de las Islas) como la estrategia (su inserción en el entramado de intereses euroatlánticos) han sido elementos configuradores de la identidad histórica de Canarias. De ese hecho geopolítico -se ha enfatizado"arranca, desde el principio, el perfil de su silueta, delineado por la fragilidad económica de sus cambiantes recursos y por la utilización permanente de su ubicación atlántica. Fragilidad económica del Archipiélago, utilización estratégica de su emplazamiento: características sobresalientes de la función histórica jugada por Canarias, que tanto han determinado su destino"4. Canarias, en suma, se ha articulado históricamente como una región con una estructura interna débil expuesta a todo tipo de avatares externos, y particularmente sen-

En concreto, dos son los motivos principales que suscitan la intranquilidad del entorno: uno,

sible a las estrategias concurrentes en su entorno geopolítico.

que podemos denominar como la variable política, definida por la inestabilidad regional; y otro, que complementa a la anterior, que lo designaremos como la variable económica, cen-

Esta mera constatación, aséptica y libre de valores, exige una definición más detallada. Primero, Canarias es un archipiélago que pertenece a un Estado continental europeo, España, vertebrado administrativa y políticamente en diecisiete autonomías5, de las que la Comunidad Canaria constituye una de ellas y no precisamente de las de mayor peso específico. Segundo, la estructura geográfica de Canarias es insular y, por consiguiente, fragmentada, de tal modo que su discontinuidad territorial posibilita el desarrollo del individualismo insular (o insularismo insolidario y competitivo entre las Islas), al tiempo

trada en la extrema pobreza del continente africano. Ambos aspectos están notablemente interrelacionados entre sí, aunque conviene abordarlos de forma independiente.

2.1.

INESTABILIDAD POLÍTICA Y CONFLICTOS REGIONALES

La primera hace referencia a la seguridad en el Mediterráneo (en concreto, al sur y este del Mare Nostrum) 7 que, a su vez, es una de las prioridades de la política exterior europea, en particular de los países del sur de Europa o normediterráneos (España, Francia, Italia,

[3]

Respecto al desarrollo de las islas europeas cabe advertir una mayor sensibilización con la recién celebrada I Conferencia Europea sobre Desarrollo Sostenible en las Islas. Véase la información aparecida en El País, 2 7 de abril de 1997.

[6]

[4]

MORALES LEZCANO, V ( 1982): "Fragilidad económica y utilización estratégica de Canarias (Una perspectiva histórica) ", en Gaceell de Canarias, núm. 1, p. 11. Véase también PÉREZ VOITURIEZ, A. y BRITO GONZÁLEZ, O. (1 982): Canarias, encrucijada internacional. Santa Cruz de Tenerife, CESC/Ecotopía.

Que si bien aquí no desarrollamos las mismas por exceder nuestro campo de estudio, no por ello hemos de dejar de puntualizar la intrincada relación estructural que existe entre ambas, además de la coyuntural, acelerada por la creciente mundialización económica registrada en los últimos años.

[7 ]

[5]

A las que hay que sumar dos muy peculiares como son las de Ceuta y Melilla.

Si bien en los últimos años, tras la caída de los regímenes comunistas, la atención de Europa occidental se ha centrado, paralelamente, en los problemas de Europa oriental.

1882

•

1883

DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓN

•

RELACION ES INTERNACIONA LE S

tiente más occidental y atlántica, sí afecta de forma más directa a Canarias, por concurrir geográficamente en un mismo espacio sus costas con las marroquí, sahariana y mauritana 1° . Precisamente la polémica y, no menos, delicada descolonización española del Sáhara Occidental, así como su consecuente conflicto, señalaron un punto de inflexión en lo que al entorno y la seguridad exterior del Archipiélago se refieren.

Grecia y Portugal) y, por ende, también es una preocupación española y un marco cada 8

vez más privilegiado de su acción exterior • Además de las preocupaciones propiamente europeas (centradas en el mar Adriático, es decir, la antigua Yugoslavia y las que se están ejecutando en Albania), las dos áreas básicas de mediación e intervención en el Mediterráneo son el Próximo Oriente (Mashrek) 9 y el norte de África (Magreb).

De entrada, y en primer lugar, la descolonización española del Sáhara Occidental dejó a

El Próximo Oriente (Mashrek)

Canarias sin un colchón de protección territorial a sus espaldas, reforzando su condición de región fronteriza con la peculiaridad de constituir la frontera más al sur del Estado espa-

El conflicto árabe-israelí o, para ser más precisos, el conflicto israelo-palestino ha ido remitiendo relativamente con el actual proceso de paz. Sin duda alguna, se trata de un proceso frágil, lleno de altibajos y amenazado constantemente por los movimientos extremistas de ambos lados y, en esa tesitura, es susceptible de adentrarse en la dialéctica del callejón sin salida, e incluso, peor, de sufrir una involución. De ahí que paralelamente desde su inicio haya sido auspiciado por la comunidad internacional, especialmente por Estados Unidos y la Unión Europea, que lo han reanimado y reforzado en los momentos más débiles de su corta trayectoria (con mayor o menor éxito), al tiempo que se han repartido los papeles en ese patrocinio de la paz: mientras EE.UU. ejerce el protagonismo político, la UE desempeña el papel económico (siendo el mayor donante de fondos hacia la Autoridad Nacional Palestina y el primer socio comercial de Israel). No obstante, la UE ha querido equilibrar su protagonismo económico con el político nombrando un representante europeo como mediador en el proceso de paz, en la persona del diplomático español Miguel Ángel Moratinos. Si el interés de EE.UU. en la zona se explica por su liderazgo mundial, orientado hacia una incierta unipolaridad, el de Europa se define por su responsabilidad política e histórica en el conflicto, además de las implicaciones que el mismo tiene para la estabilidad y la paz en el Mediterráneo. Sin embargo, a efectos de nuestro proyecto, el levante oriental del Mediterráneo es la zona que más lejos queda de Canarias y, por tanto, la que menos le afecta o es susceptible de hacerlo, salvo en casos muy puntuales en la historia de dicho conflicto que inquietaron (o pueden volver a inquietar) al conjunto de la convivencia internacional. Así sucedió, por ejemplo, con el cierre del canal de Suez, del que se beneficiaron coyunturalmente los puertos canarios; con la Guerra del Golfo, que generó cierta alarma social desabasteciendo los supermercados isleños, o con los atentados contra turistas extranjeros en Egipto y otros países mediterráneos, que repercute positivamente en un aumento del turismo en Canarias, todo ello sin olvidar la presencia de una comunidad de origen sirio, libanés y palestino en las Islas, particularmente en Gran Canaria, cuyos protagonistas y descendientes se encuentran plenamente integrados en la sociedad canaria.

ñol y, a su vez, de Europa, con la posterior entrada de España en la Unión Europea y en la OTAN. Además, Canarias, a su condición de flanco sur europeo, sumó, en segundo lugar, su ubicación en unas coordenadas geopolíticas de conflicto bélico, en el que se enfrentaban directamente tres actores: de un lado, dos estatales, Marruecos y Mauritania; y, de otro lado, uno no estatal, el Frente Polisario 11 , en su condición de representante del pueblo saharaui. Un cuarto actor estatal, Argelia, tuvo una significativa participación semi-directa en la disputa magrebí mediante el apoyo, tanto logístico como político, que prestaba al movimiento de liberación nacional saharaui. Y en último lugar, pero no menos importante, dicha descolonización y consiguiente conflicto tuvo, desde sus inicios, una repercusión inmediata en la sociedad canaria 12• Sus efectos se hicieron notar en diversos ámbitos: en el defensivo, por la inseguridad que suponía tener una guerra a las puertas de casa; en el político, en su doble vertiente estatal, por el deterioro de las relaciones de buena vecindad hispano- magrebíes, y regional, por la influencia del conflicto en la vida política local, con repercusiones evidentes en la efervescencia nacionalista de los años de la transición a la democracia, además de afectar a las relaciones Canarias-Estado, por la sensación de "abandono" de las Islas que acompañó al fenómeno descolonizador; en el social, por los problemas suscitados a cuenta de la repatriación de ciudadanos españoles, tanto de la España continental como de la insular, hasta entonces residentes en lo que se conocía como el Sáhara español; y también en el económico, por su incidencia directa en la economía de las islas más orientales, de manera particular en el comercio exterior y el sector pesquero, pues tanto el mundo empresarial como el laboral se vieron sensiblemente afectados con la

[10]

Es obligado advertir que en términos geográficos puristas, Mauritania está situada en el área del África subsahariana; sin embargo, por razones geopolíticas y culturales se contemplan en el presente informe en el área del Magreb.

[ l l]

Conviene precisar que el Frente Polisario (siglas que se corresponden con la denominación del Frente para la Liberación y la Independencia de Saguía el Hamra y de Río de O ro) es un actor regional no estatal, pese a la proclamada República Árabe Saharaui Democrática, RASO, el 27 de febrero de 1976. Hasta finales de los ochenta, dicha República había sido reconocida por 73 Estados: 31 africanos, 9 asiáticos, 25 latinoamericanos, 6 de Oceanía y 2 europeos (Albania y la extinta Yugoslavia). Esta dist ribución geopolítica del reconocimiento de la RASO, por países de poca influencia en las relaciones internacionales, nos da una idea del parcial éxito que ha tenido la República Saharaui para alcanzar un reconocimiento universal e ingresar en Naciones Unidas en calidad de Estado, sin desdeñar con ello otros logros alcanzados en la diplomacia internacional (por ejemplo, su entrada en la XX Cumbre de la QUA que, por otra parte, supuso la retirada de Marruecos de dicha organización) . Sin embargo, el reconocimiento de un Estado no es un elemento constitutivo del mismo. En ese sentido, que atañe más al Derecho Internacional, subsiste una polémica en torno a la condición estatal de la RASO por cuanto la existencia de un Estado exige tres requisitos: gobierno, territorio y pueblo, esto es, de un gobierno que controle eficazmente el territorio sobre el que se asienta su población. De ahí que parte de la doctrina entienda que, pese al escaso territorio que controla la RASO, ésta reúne las exigencias básicas para ser considerada como un Estado al menos de iure; otra cosa es que la RASO sea un Estado de facto. Una polémica que, en defini tiva, se encuadra en el dilema entre el "deber ser" y el "ser" en las relaciones internacionales.

(1 2]

Sobre las consecuencias del conflicto para Canarias, vid. una primera aproximación en MORALES LEZCAN O, V. (1983): "Canarias en la encrucijada colonial española, 1898- 1975", en Canarias, siglo XX. Las Palmas de Gran Canaria, Edirca, pp. 87-100.

El Norte de África (Magreb) Por el contrario, el segundo área de mediación e intervención de la política exterior de la Unión Europa en general y de España en particular, el Magreb, y concretamente su ver[8]

Baste señalar en este sentido la iniciativa española en la I Conferencia Euromediterránea celebrada en Barcelona, en noviembre de 1995, a la que ha seguido la II Conferencia Euromediterránea que tuvo lugar en Malta, el 15 de abril de 1997 .

[9]

El término de Próximo O riente suele utilizarse como equivalente de Oriente Medio; sin embargo, aquél es una descripción geográfica más restrictiva que éste, que es la t raducción del término anglosajón de Middle East, que descifra un espacio rriás amplio que los países árabes de la cuenca oriental del Mediterráneo e Israel, y comprende también a Turquía e Irán.

1884

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DIAGNÓSTICO DE SI TUACIÓ N

interrupción drástica de negocios y empleos al amparo de la presencia española en el Sáhara Occidental 11.

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REL AC IONE S I NTERN ACI ONALES

mantenidas, celebradas en Lisboa, Londres, Lisboa nuevamente y Houston, han conducido a la firma de los acuerdos para la celebración del referéndum de autodeterminación en el plazo de un año. Estos acuerdos, que fueron presentados oficialmente el pasado 24 de septiembre por Butros Gali, incluyen los mecanismos para la identificación de los posibles votantes en el referéndum (el meollo de la cuestión que ha detenido el proceso de paz), los preparativos para el regreso de los refugiados, el confinamiento de las tropas, la puesta en libertad de prisioneros de guerra y presos políticos, un código de conducta para la campaña del referéndum, el reconocimiento por las partes de la autoridad de las Naciones Unidas durante el período de transición y un conjunto de medidas prácticas para la reanudación del proceso de identificación de votantes 15. Si bien los acuerdos dependen de la voluntad de las partes para hacerlos cumplir, todo parece indicar que finalmente el referéndum de autodeterminación será una realidad a finales de 1998, entre otras razones por el decidido interés que ha mostrado las Naciones Unidas, y particularmente Estados Unidos (baluarte esencial del orden internacional de la posguerra fría), en liquidar definitivamente el conflicto por la vía de "un referéndum libre, regular y transparente para la autodeterminación del pueblo del Sáhara Occidental sin presiones administrativas o militares"16.

(

Desde entonces el conflicto saharaui atravesó por diversas fases, pasando de una guerra abierta a otra de baja intensidad y de ésta a una especie de statu qua de ni guerra ni paz entre los dos actores principales de la contienda, Marruecos y el Frente Polisario. Los otros dos actores se fueron descolgando progresivamente de la primera línea del conflicto, aun cuando éste no les siga siendo indiferente: Mauritania, en primer lugar, al renunciar a sus reivindicaciones territoriales, por agotamiento de sus recursos para sostener una guerra prolongada y por la incidencia de cambios políticos internos alentados por una sucesión de golpes de Estado, y Argelia, posteriormente, al debilitar gradualmente su apoyo al Polisario, por la gravedad de sus problemas internos, encaminándose hacia una situación de guerra civil larvada. En 1986 se iniciaron los contactos para poner en marcha un plan de paz en el Sáhara Occidental que contemplaba la celebración de un referéndum de autodeterminación, el despliegue de fuerzas de la ONU y el control internacional de las tropas y armas de los dos contendientes. Tras su aceptación inicial por Marruecos y el Frente Polisario, el Consejo de Seguridad de la ONU lo aprobó en 1990, al tiempo que estableció un calendario a seguir y designó representante para la Misión Internacional de Naciones Unidas para el Referéndum del Sáhara Occidental (MINURSO). Sin embargo, los preparativos del referéndum quedaron bloqueados por el desacuerdo en torno al número de votantes, que Marruecos pretendía ampliar considerablemente en relación al censo elaborado por España en 1974. Tras varios años de empantanamiento, en los que no dejaron de producirse encuentros a diferentes niveles entre el Polisario y Marruecos, en mayo de 1996 el secretario general de la ONU supeditó la continuidad de la MINURSO al inicio de un diálogo directo entre las partes. Hasta entonces, todo hacía pensar que cualquier solución al con-

Desde hacía algún tiempo se intuía que la solución del conflicto pasaba inexorablemente por un proceso de negociación en el que ambas partes se sintieran forzadas a llegar a acuerdos. Que éstos hayan sido más o menos deseados por los dos actores principales poco importa después de más de dos décadas de infructuosos empeños en ocupar o liberar el territorio por la fuerza y de la imposibilidad mostrada durante todo ese tiempo para que uno de los contendientes impusiera - material y políticamente- su voluntad sobre la otra. Tal y como se han desarrollado las conversaciones y a tenor de los acuerdos a que se ha llegado en Houston, los escenarios más plausibles de cara al futuro parecen ser, en función de los resultados del referéndum, el establecimiento de una República Árabe Saharaui

flicto pasaba por una negociación directa y secreta entre los dos contendientes, siguiendo el modelo de negociación palestino-israelí'\ o combinando esta fórmula con la mediación de las Naciones Unidas si ésta contaba con el decidido apoyo norteamericano, que ha sido el arreglo que finalmente se ha impuesto con el nombramiento del ex-secretario de Estado

Democrática que mantenga relaciones privilegiadas con el Reino de Marruecos, o, en su defecto, la vinculación del Sáhara a Marruecos mediante un estatuto amplio de autogobierno que dé cabida en su seno al Frente Polisario.

norteamericano James Baker como representante especial del secretario general de la ONU para la búsqueda de un acuerdo.

Hoy por hoy, la creación de un Estado saharaui tiene una importancia mayor para Canarias y, concretamente, para el desarrollo de su acción exterior en el noroeste de África, que para el resto de los países del Magreb. Actualmente la tradicional aspiración argelina de salida

El proceso de negociación se ha desarrollado entre junio y septiembre del presente año, mediante negociaciones directas entre las partes, de carácter privado, en las que ha tenido un gran peso las sugerencias del propio Baker. Las cuatro rondas de conversaciones así

al Atlántico carece de proyección política suficiente ante su grave conflicto interno; en otras palabras, el Estado argelino no puede jugar el papel de patrocinador que se tenía reservado para la potencial creación de una entidad saharaui independiente. Por otra parte, Mauritania ha renunciado explícitamente a sus forzadas reivindicaciones territoriales sobre

(13]

[ 14 J

No obstante, durante algún tiempo los pescadores isleños se mantuvieron faenando en el denominado "banco canario -sahariano" con el peligro que entrañaba para sus vidas, amenazadas tanto por Marruecos con sus capturas como por el Polisario con sus secuestros, produciéndose, de hecho, algún que otro incidente con pérdida de vidas humanas que sembró la inquietud en el Archipiélago. Recuérdese que, en este tipo de negociaciones, el monarca alauita no es sólo un experto, sino que en ocasiones ha sido un mediador o propiciador de las mismas. En cualquier caso, merece la pena señalar que estas negociaciones presentan dos características: de un lado, la ausencia de la ONU en el proceso de paz significaría, para el actor con más recursos, librarse de la presión internacional, y para el más débil, verse privado de su amparo y apoyo con objeto de alcanzar la paridad en las conversaciones; y, de ot ro, la negociación directa entre las partes agilizaría un proceso que de prolongarse en su impasse tendría unos costes que haría pírrica cualquier victoria, ante la imposibilidad de imponer materialmente ésta al adversario o enemigo.

la ex-colonia española y su situación actual hace imprevisible que se repitan en el futuro. Estas circunstancias aumentan el protagonismo que pudiera desempeñar Canarias en el

(1 5)

NACION ES UNIDAS: "Informe del Secretario General sobre la situación relativa al Sáhara Occidental" (documento S/1997/742) , 24 de septiembre de 1997.

(16)

Tal es el tenor de la resolución adoptada por la Cámara de Represen tantes del Congreso de Estados Unidos el 25 de septiembre de 1997.

1886

•

DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓN

rico, la gran variedad de los movimientos islamistas se explica tanto por las propias y pecu-

caso de que se llegara a la solución deseada por el Frente Polisario, con cuyos interlocutores se está desarrollando actualmente una colaboración intensa por parte de algunos repre-

liares condiciones estructurales en que emergieron como por las de la acción social que

sentantes institucionales canarios, aunque todavía rio se hayan traducido en líneas de colaboración muy claras. No obstante, tampoco puede descartarse la posibilidad -nefasta

adoptaron, singularizándose un movimiento de otro; por ejemplo, no presentan los mis-

para todos los actores, y también para Canarias- de un regreso al enfrentamiento bélico en

lejos, Marruecos.

mos perfiles los grupos islamistas de Argelia que los de Palestina, Turquía o, sin ir más

el futuro si una vez más se vuelve a bloquear el referéndum de autodeterminación por la obstinación de alguna de las partes. En cualquier caso, un elemento clave a considerar en

En cualquier caso, y teniendo bien presente dicha diversidad, la inestabilidad política en el

la solución final del conflicto es la actitud norteamericana, cuyo gobierno parece decididamente inclinado a pacificar un territorio que no puede representar ninguna amenaza ni dis-

Magreb ante la emergencia de los movimientos islamistas es un hecho que, al margen de sus múltiples causas, preocupa tanto en Estados Unidos como en Europa, en particular a

torsión en su actual estrategia de paulatina penetración en África.

los países del sur europeo (entre los que se encuentran en primera línea Francia y España), y que por idénticas razones -si no más- también debiera preocupar en Canarias, sin por ello

Paradójicamente, tanto Marruecos como el Frente Polisario tienen en común otras dos

caer en un alarmismo contraproducente 19• La solución que finalmente se adopte con res-

razones de peso para adentrarse en la senda de una paz definitiva. La primera es de orden

pecto al Sáhara Occidental tampoco va a ser ajena, al menos a ojos de Occidente, a estas

político-institucional y de ámbito nacional. En Marruecos se está preparando un proceso,

preocupaciones relacionadas con la futura estabilidad de la región. Conviene, pues, tomar

no reconocido oficialmente pero evidente en los círculos internacionales, de sucesión del

en su justa consideración las coordenadas geopolíticas en las que se encuentra ubicado el

rey Hassan II (ante la enfermedad irreversible que padece) y de transición hacia una 17

Archipiélago Canario y, en ese mismo sentido, tener en cuenta la presencia de una pobla-

Por su parte, la cúpula saharaui vive una cre-

ción de origen norteafricano, de la que algunos de sus miembros pueden ser susceptibles de

ciente institucionalización de su movimiento nacional ante la parálisis del conflicto y la

hacerse eco de las proclamas islamistas chocando con la mentalidad moderna reinante en

debilidad creciente del apoyo argelino, lo cual gen era cierto disenso en sus filas entre una

las Islas, o bien, en casos muy extremos e hipotéticos, propiciando acciones desestabiliza-

opción moderada y otra maximalista. Uno y otro procesos pueden generar ten siones inter-

doras en detrimento de la seguridad y el orden en la zon a con graves repercusiones para la

nas, debilitando a ambos contendientes y, en ese contexto, proporcionar al actor contrario

industria turística del Archipiélago.

monarquía constitucional y democrática

•

la oportunidad de intervenir para inclinar la balanza en favor de sus posiciones.

2.2. La segunda razón es de carácter sociopolítico y de dimensión supraregional. Se trata del denominado fenómeno islamista que recorre todo el mundo árabe e islámico

8 1•

INESTABILIDAD SOCIOECONÓMICA Y POBREZA

La segunda variable, de índole socioeconómica, se refiere a la proximidad de Canarias,

Es oportu-

cuando n o su pertenencia geográfica, a un continente empobrecido como es África. En

no indicar, al respecto, que los movimientos islamistas no son homogén eos ni se manifies-

cualquier caso, convien e diferenciar situaciones a la hora de analizar las realidades africa-

tan de forma uniforme, sino que, por el contrario, son formaciones socio-religiosas

nas, pues si la ya inservible expresión de "Tercer Mundo" resulta poco útil para caracteri-

heterogéneas, con diferentes acentos en los aspectos sociales o políticos (desde los pietis-

zar el mundo subdesarrollado o - en expresión más eufemística- en vías de desarrollo, donde

tas hasta los revolucionarios) y que, en esa sintonía, registran pautas de comportamiento

se han agrandado las distancias entre ganadores y perdedores, tampoco tien e mucho senti-

sociopolíticas distintas (desde la prédica o la caridad hasta la insurgencia o el terrorismo).

do hablar de África como realidad homogénea, pues se trata de un continente en el que

Pese a su denominador común en el terreno ideológico, político, socioeconómico e histó-

podemos distinguir, grosso modo, tres grandes ámbitos: el norte de África, es decir, la región del Magreb, con sus grandes dicotomías económicas, su constante ebullición política y su orientación estratégica hacia Europa ; el "vientre vacío" del África Subsahariana, o región

[17]

Véase al respecto el artículo del corresponsal de un prestigioso diario español en Rabat, Ferrán Sales "Hassan lI introduce a su hijo en las tareas de Estado", El País, 20 de abril de 1997, p. 8 .

[18]

Conviene puntualizar aquí algunas cosas que, aun dándose por sabidas, nunca están de más el recordarlas an te los insistentes errores que se cometen desde muchos ámbitos (sobre todo los de la información o periodísticos), con las consiguientes confusiones que producen. A saber, los términos integristas o fundamentalistas para referirse a los movimientos islamistas son incorrectos por cuanto expresan fenómenos socio-religiosos producidos en contextos d iferentes (en Francia y en los EE.UU., respectivamente) y ni siquiera son intercambiables entre sí; por tanto, con menos razón serán válidos para referirse a un orbe social no occidental ni enteramente modernos, por cuanto se trata de sociedades no occidentales sometidas a procesos conflictivos de modernización. En segundo lugar, el fenómeno islamista se expande por todo el mundo árabe e islámico e incluso encuentra eco social y político entre las comunidades islámicas pertenecientes o residentes en países occidentales (Francia y Gran Bretaña, principalmente); no obstante, de aquí no cabe identificar automáticamente lo islámico con lo árabe, por cuanto muchos países islámicos no son árabes (caso de Turquía e Irán, entre otros muchos ejemplos) y, viceversa, no todos los árabes son islámicos, ya que en buena parte de los países árabes existen comunidades no islámicas como los cristianos (por ejemplo, en el Líbano, Palestina y Egipto). Por último, resta por señalar que el Islam es una religión; el término islámico hace referencia a las cosas que se derivan o se producen en el ámbito de la misma (cultura islámica, arte islámico); y que, en ot ro sentido, la palabra islamista se refiere a un movimiento sociopolítico que utiliza la bandera del Islam como arma política y, por tanto, no todos los islámicos o fieles que profesan el Islam son islamistas o se identifican con dicha ideología política.

también conocida como "el Tercer Mundo del Tercer Mundo" por su extremado grado de pobreza; y finalmente, el área de influencia de la gigante Sudáfrica, principal potencia económica y flamante nueva democracia del Continente, cuyo radio de acción se extiende por todo el hemisferio austral hasta el sur del Zaire.

[19)

Entre otras cosas, porque se podría producir el fenómeno de la profecía que se cumple a sí misma (fabulada en el cuento de "Ahí viene el lobo ... "); y porque, a fin de cuentas, no resulta pertinente - política y éticamente hablando- esgrimir la presunta o posible amenaza de atentados de terroristas islámicos en nuest ras islas para argumentar reclamaciones políticas de índole internas por muy legítimas que éstas sean, como ha sucedido, sin ir más lejos, a propósito de la demanda de una policía autónoma para Canarias. En este sentido, es urgente que tanto los partidos políticos con responsabilidades públicas como algunos segmentos de su sociedad civil (informadores, empresarios, universitarios, etc.) cuenten con el asesoramiento de expertos en la materia .

1888

•

DI AGNÓSTI CO DE SITUACIÓN

1889

•

RELACI ONES INTER NAC ION ALES

De estas tres zonas, en Canarias interesa, fundamentalmente, dos de ellas, y ambas sólo par-

mer lugar, con 3.370 dólares; en segundo lugar, el grupo de países con PIB comprendido

cialmente: el noroeste africano, u occidente magrebí, por su vecindad inmediata con las Islas (Marruecos y Mauritania) 2º, y la región extremo -occidental del África Subsahariana

Costa de Marfil y Mauritania; en tercer lugar, Liberia y Gambia, con un producto ligera-

(Cabo Verde, Gambia, Guinea, Guinea Bissau, Liberia, Senegal y Sierra Leona), amén de

mente superior a los 1.000 dólares por habitante, y finalmente, los países que no alcanzan

algún que otro país de la región del Golfo de Guinea (como es el caso de Costa de Marfil y Ghana) 11 • Reduciremos, por tanto, nuestro análisis a estos once países que, junto a Cuba y

esta última cota: Sierra Leona, Guinea Conakry y Guinea Bissau n .

Venezuela en el Caribe latinoamericano (éstos por obvias razones de identidad histórica

En lo que se refiere al tamaño de las poblaciones, las disparidades son muy acusadas entre

compartida), deben constituir el campo prioritario para el cultivo de las relaciones inter-

los once países analizados. Así, en las proximidades de las Islas nos encontramos, de una

nacionales de Canarias al margen de su recién estrenada condición de territorio ultraperi-

parte, con Estados que tienen una población considerable, como Marruecos, con 27 millo-

férico de la Unión Europea.

nes de habitantes en 1995 y perspectivas de rondar los 30 millones en el año 2000, segui-

entre 1.500 y 2.100 dólares por habitantes, compuesto por Ghana, Cabo Verde, Senegal,

do de Ghana con 16 millones y una población estimada para el año 2000 de 20 millones, y Centrándonos específicamente en la variable socioeconómica de los países africanos de

de Costa de Marfil, con 12,9 millones de habitantes en 1992, aunque con mayor tasa de

interés estratégico para Canarias, todos los indicadores de desarrollo humano ponen de manifiesto que sus actuales parámetros de desenvolvimiento interno refuerzan la histórica

crecimiento y una proyección de superar a Marruecos a medio plazo; y de la otra, a países de escasa población, encabezados por Cabo Verde, con apenas 500.000 habitantes en 1990,

situación de extrañamiento cultural que ha existido entre el Archipiélago y sus inmediatos

mientras que tanto Gambia como Guinea Bissau rondan el millón de almas y Mauritania y

vecinos africanos. En efecto, salvo algunos islotes de modernidad, el atraso es la nota

Liberia están entre los 2 y 3 millones. En el término medio entre ambos polos hay que situar

característica de los países ribereños del Atlántico centro-occidental; y, a excepción de

a Senegal (7,7 millones), Guinea Conakry (6,1) y Sierra Leona (4,2), si bien estos tres paí-

Marruecos y Cabo Verde, que ocupan las últimas posiciones de los países con nivel de desa-

ses alcanzarán una población estacionaria entre 20 y 30 millones h acia el año 2040. Como

rrollo humano "medio", el resto de los países tienen los más bajos niveles de desarrollo humano del mundo22 .

suele ser habitual en los países subdesarrollados, ni que decir tiene que se trata de poblaciones compuestas mayoritariamente por jóvenes (en todos los casos, las personas menores de 15 años superan el 40% de la población), caracterizadas por presentar elevadas tasas de

Entre los parámetros globales que permiten medir este grado de desarrollo humano, llama

natalidad y relativamente altas tasas de mortalidad, aunque a este respecto existan dife-

poderosamente h. atendón les daros ~obre esperanza.de viJa, -alfahetismo y producto inte-

rencias significativas entre Marruecos y Cabo Verde, por una parte, con una estructura

rior bruto. En esperanza de vida, por ejemplo, excepto Cabo Verde y Marruecos, con tasas

demográfica más evolucionada, y el resto de los países, por la otra, cuyas tasas de natalidad y mortalidad revelan un gran atraso demográfico24.

que alcanzan los 64, 7 y 63,3 años respectivamente, el resto de los países ofrecen cifras en algunos casos ligeramente superiores a los 50 años y por lo general no llegan ni siquiera a este umbral, siendo el caso más dramático el de Sierra Leona, cuya esperanza de vida es de

También se puede apreciar diferencias significativas entre estos países en materia de ali-

39 años. En cuanto a la tasa de alfabetismo en los adultos, Cabo Verde mantiene un indis-

mentación y salud. En cuanto a nutrición y seguridad alimentaria, la disponibilidad media

cutible liderazgo, con el 66,4% de su población adulta alfabetizada, seguido de Ghana, con

diaria de calorías por habitante en Marruecos (2.984) supera a países como Venezuela

el 60, 7%, y a mayor distancia, de Guinea Bissau, con el 51, 7%, mientras que en el resto de

(2.618) y Cuba (2.833), mientras que los últimos peldaños de la tabla lo ocupan Sierra

los países más de la mitad de la población adulta es analfabeta, siendo entre ellos Marruecos

Leona (1.694) y Liberia (1.640). El mismo comentario resulta válido en lo que respecta a

el de mayor tasa de alfabetización, con el 40,6%, y nuevamente Sierra Leona el que se

la disponibilidad media diaria de proteínas por habitante. Por último, se registra una

encuentra a la cola, con un mísero 28, 7%. Finalmente, en referencia al producto interior

dependencia externa en materia de cereales, amén de la necesidad de asistencia alimen-

bruto real, aj ustado por habitantes, podemos distinguir cuatro niveles: Marruecos, en pri-

taria25. Asimismo, los datos de la situación sanitaria abogan por una decidida intervención humanitaria en estos países. Sólo basta con echar una mirada a las tasas de mortalidad

[20]

Se ha obviado el Sáhara Occidental por la situación conflictiva que padece y que, con independencia de su actual consideración política, impide cualquier tipo de análisis individualizado de su desarrollo socioeconómico.

[2 1J

Q uizás podría argumentarse que, por obvias razones históricas, G uinea Ecuatorial también deba incorporarse a este ámbito de prioridades africanas de Canarias; no obstan te, conviene subrayar q ue las relaciones con la ex-colonia española han sido, y continuarán siendo en el fu turo, un asunto de interés más estatal que regional, en el q ue la comunidad canaria participa tangencialmente.

[22]

De hecho, según datos referidos a los años noventa, la posición relativa que ocupan estos países en el ranking mundial de desarrollo humano, sobre un total de 174 Estados, es el siguiente: a) con nivel de desarrollo medio (puestos del 64 al 12 7): Marruecos, el 117, y Cabo Verde, el 123 . b) con nivel de desarrollo bajo (puestos del 128 a 174): Ghana, el 129; Costa de Marfil, el 145; Mauritania, el 150; Senegal, el 152 ; Liberia, el 159; Gambia, el 16 1; Guinea Bissau, el 163; Guinea Conakry, el 168, y Sierra Leona, el 173. Vid. "Clasificación de países según indicadores de desarrollo humano (!OH) ", en Anuario Internacional CIDO B 1995. Barcelona , Fundació CIDOB, 1996, p. 400.

infantil, que se desplaza del 50 por 1.000 en el caso más atenuado de Cabo Verde hasta el

166 en el más dramático de Sierra Leona; a la mortalidad de menores de 5 años, que es de 59 por 1.000 en Marruecos y 284 en Sierra Leona, y a la tasa de mortalidad materna, que es de 330 mujeres por cada 100.000 nacidos vivos en Marruecos y de 800 en Guinea

[23]

"Tabla l. Índice de desarrollo humano (IDH)", ibid., pp. 40 1-404.

[24]

"Tabla ll. Población: estructura y tendencias", ibid., pp. 405-408 y El Estado del Mundo 1997 . Anuario económico y geopolítico mundial. Madrid, Akal, 1996, pp. 328- 329, 340-34 1 y 346-347.

[25]

"Tabla III. Nutrición y seguridad alimentaria", en Anuario ... , pp. 409-4 12.

1890 • DI AGN ÓSTICO DE SITUACIÓN Gfi ..:...;;.;;_;;_~----'-~.:.__.:....:.... - --=-=----=....::....:..:..;..::..;..:.::..;.;:;_:..;__~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~C-A-N ~A .:.:__ jo

1891

•

RELACIONES INTERNACIONALES

Conakry hasta redondear la cifra de 1.000 en el caso de Ghana. Si comparamos estos

considerable deuda externa, con porcentajes cercanos o muy superiores al 100% de su

datos con los que posee España para los mismos apartados (7 y 9 por 1.000 y 5 por

PNB29 •

100.000, respectivamente) obtenemos una idea de la abismal diferencia que reina entre los dos mundos. A ello hay que añadir la falta de sensibilidad, en algunos casos, o de

Paradójicamente, uno de los rasgos más sobresalientes de algunos de estos países se centra

medios, en otros, que tienen los gobiernos africanos para paliar esta situación, por cuan-

en las importantes partidas que dedican a los gastos militares, sobre todo en comparación

to el gasto público en salud es muy bajo: el menor lo tiene Marruecos, que dedica el 0,9%

al gasto destinado a salud y educación. Por ejemplo, mientras España destinó en 1995 el

del PIB, y el mayor lo comparten Senegal y Guinea Conakry, con el 2,3%, mientras que

2,4% del PIB/PNB a gastos militares (algo así como un 18% de los gastos sociales),

los países europeos destinan a este capítulo más de un 8% de su PIB26•

Marruecos destinó el 5,4% (72% de gastos en salud y educación) y Mauritania el 6,5% (40%). Más bajas fueron, sin embargo, las aportaciones para gastos militares del resto de los

Sin duda, el subdesarrollo de la zona está asociado a la ignorancia, perfectamente refleja-

países: 3, 1% del PIB/PNB en Guinea Bissau, 2,6% en Liberia, 2,4% en Senegal, 1,2% en

da en los datos sobre educación, formación de capital humano y comunicación. Con un

Gambia, 1,1 % en Costa de Marfil, 1,0% en Ghana y 0,4% en Sierra Leona30 • Hay que tener

gasto público en educación inferior al 5% del PNB, salvo Marruecos con el 5,5, y una tasa

en cuenta múltiples factores a la hora de computar estas cifras: en primer lugar, en muchos

de matriculación combinada por debajo del 50%, menos Cabo Verde con el 59, ninguno

casos se trata de regímenes dictatoriales basados en la fuerza militar; en segundo lugar, la gran mayoría ha pasado o pasa por alguna crisis bélica o situación conflictiva, y por último,

de estos países alcanzan índices de circulación diaria de periódicos por encima de la uni-

han sido -y siguen siendo- receptores de la venta de armas a escala mundial, en la que algu-

dad por cada 100 habitantes, con la excepción de Ghana. Unido a ello están los escasos

nos países tuvieron un papel de potencia regional. Este es, por ejemplo, el caso de

técnicos o científicos de que disponen (o, cuando los hay, se produce una lenta fuga de

Marruecos, que llegó a desplazar sus tropas hacia otros países africanos en situación críti-

cerebros hacia los países más desarrollados, tanto por razones económicas, de mayor remu -

ca, amén del conflicto que mantiene en el Sáhara O ccidental.

neración, como política, de mayor libertad y seguridad), amén de las deficiencias en la comunicación, que permitiría socializar a la población bajo pautas comunes de moderni-

Otros indicadores que pueden analizarse hacen referencia al estado en que se encuentran

zación. En este sentido nos encontramos con bajísimos receptores de TV por cada 100

los recursos n aturales renovables y reutilizables y a la situación agrícola, ganadera y pesquera

habitantes: Marruecos posee el mayor número, con 7, seguido de Costa de Marfil, con 6,

de estos países, así como a sus datos medioambientales más significativos. En disponibilidad

mientras que el resto de países se mantiene entre 2 y 1, con la excepción de Senegal que

de recursos naturales el contraste es enorme, dependiendo de la superficie territorial ocu-

ocupa un puesto intermedio, con 4 27 •

pada; de la distribución entre tierras de cultivo, bosques, pastizales, áreas protegidas y terrenos no aptos para la explotación agrícola; de los recursos hídricos que poseen, y de la zona de explotación marítima de que disponen. A excepción, nuevamente, de Marruecos, Cabo

Los datos macroeconómicos correspondientes a los ingresos y su distribución muestran de forma contundente la situación socioeconómica de los países africanos cercanos a Canarias

Verde y, en cierta medida, Ghana, todos estos países ocupan a la mayor parte de la pobla-

y el gran abismo que les separa del mundo desarrollado. Frente a los 13.590 dólares que dis-

ción activa en la agricultura, con porcentajes que superan el 75% en los casos extremos de

frutaba España en 1993, el mayor PNB por habitante en el mismo año lo ofrecía Marruecos,

Guinea Bissau, Senegal y Gambia. Los que poseen mayor extensión de tierras arables y cul-

con 1.040 dólares, seguido de Cabo Verde, con 920, y Sen egal, con 750, para luego caer en

tivos permanentes son Marruecos, Ghana, Costa de Marfil y Senegal, mientras que los de

picado hasta los 150 dólares de Sierra Leon a. Ni que decir tiene que estos bajos ingresos,

mayores recursos hídricos renovables son Liberia, Sierra Leona y las dos Guineas en oposi-

procedentes en su mayor parte de las actividades primarias (salvo en Cabo Verde, donde

ción a los más pobres en tales recursos, que son -paradojas de la naturaleza- los que pose-

predomina, al igual que en Canarias, el sector servicios), están distribuidos muy desigual-

en mayores áreas de cultivo, además de Gambia y Mauritania. Salvo en Marruecos, entre

mente entre la población, puesto que en ningún caso la participación en el PIB de las fami-

1980 y 1994 el índice de producción de alimentos por habitantes sólo se ha incrementado

lias más pobres alcanza el 20% y la relación entre los ingresos del 20% más rico y el 20%

ligeramente (en Senegal, Ghana y las dos Guineas) o incluso ha disminuido entre un 10 y

más pobre para el período 198 1- 1992 fue muy alta salvo los casos más moderados de

un 30%, mientras que el índice de producción de cereales por habitante en el mismo perí-

Marruecos, Cabo Verde y Costa de Marfil28• En este mismo sentido, cabe añadir, de un lado,

odo sólo ha aumentado en Marruecos, Mauritania y las dos Guineas. El caso más dramáti-

que se trata de países con una balanza comercial deficitaria y saldos de cuenta corriente

co es el de Liberia, donde la producción de alimentos ha descendido un 45,4% y la de

negativos, escasamente atractivos para las inversiones extranjeras (excepto Marruecos) y

cereales un 87,4%, sin duda debido a la situación de guerra civil crónica. En actividad pes-

demandantes de ayuda oficial al desarrollo, y del otro, que todos ellos tienen contraída una

quera nos encontramos con auténticas potencias regionales, como Marruecos, que ocupa las aguas del banco sahariano, seguido de Ghana y en menor medida Senegal, junto a otras

[26]

"Tabla IV: Situación sanitaria", ibid. , pp. 413-416.

[27]

"Tabla V. Educación, formación de capital humano y comunicación", ibid., pp. 4 17- 420.

(28]

"Tabla VI. Economía: ingreso y distribución" y "Tabla VII. Economía: empleo y ahorro", ibid., pp. 421-424 y 425-428, respectivamente.

[29] [30]

"Tabla VIII. Economía: sector externo", ibid., pp. 429-432. "Tabla X. Gastos militares", ibid. , pp. 437-440, y El estado... , pp. 328-329, 340-341 y 346-347 .

1892

•

1893

DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓN

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RELACIONES INTERNACIONALES

pesquerías más modestas como las de Mauritania y Costa de MarfiP 1• Finalmente, hay que

En cualquier caso, las anteriores observaciones vienen a reafirmar la necesidad de tener una

señalar que los datos medioambientales son poco significativos en lo que se refiere a la emi-

bajo los efectos del proceso actual de globalización en el que parece insertarse toda solu-

reflexión más profunda y pormenorizada de la relación de Canarias con África en materia de desarrollo social, económico y, en definitiva, humano. Dicha reflexión ha de abordarse desde una perspectiva amplia - ni enteramente altruista ni reducidamente economicista- de la cooperación internacional, concibiendo ésta como un poderoso instrumento de intercambio recíproco en favor del desarrollo sostenido de esta región del mundo. Entre otras razones, porque hoy día nadie discute la estrecha relación que existe entre atraso socioeconómico e inestabilidad política (luchas tribales por el control de los escasos recursos, corrupción generalizada, tráfico de estupefacientes y emigración, como manifestaciones más significativas), de tal modo que el progreso económico y el bienestar social de los países ribereños del Atlántico centro-oriental se ha convertido en un asunto de interés estratégico para Canarias. En este sentido, todos los testimonios recabados apuntan que las aportaciones de Canarias pueden girar desde su propia experiencia en la industria del turismo y la innovación tecnológica en materia de desalinización del agua y energías renovables, hasta las contribuciones de su cada vez más pujante servicio sanitario. Sin duda, ésta es una de las claves para amortiguar la brecha existente entre ambos mundos y hacer de Canarias

ción al subdesarrollo33 • Es obligado mencionar, a este respecto, que si bien la ONU cons-

una plataforma efectiva de relaciones Norte/Sur más equilibradas.

sión de gases o de dióxido de carbono si los comparamos con los países desarrollados, si bien casi todos estos países acumulan históricamente pérdidas de bosques comprendidas entre el 80 y el 90% del hábitat primigenio 32 • En resumidas cuentas, los bajos índices de desarrollo humano de los países del noroeste y extremo occidental africano revelan el incontestable dominio de la geopolítica de la pobreza en el hinterland continental de interés estratégico para el Archipiélago. Este fenómeno plantea toda suerte de amenazas potenciales externas para Canarias en el ámbito de sus relaciones internacionales, cuando no serias limitaciones a su tan cacareada como inconsistente proyección africana, pero también fortalece su ventajosa posición de antesala europea para el diálogo Norte/Sur en caso de aprovechar las oportunidades que brinda las tendencias del entorno,

y

particularmente la tendencia a la cooperación regional

tata la existencia de un enorme abismo entre países ricos y países pobres, según el último Informe sobre Desarrollo Humano publicado por el PNUD (Programa de Naciones Unidas

El consenso internacional sobre la necesidad de actuar en esta dirección ha favorecido algunas iniciativas de los países más desarrollados, sobre todo de la Unión Europea, materializadas en grandes inversiones en el continente africano dentro de su política de cooperación internacional, en la que más adelante se profundizará. No cabe esperar, desde luego, que estas acciones de cooperación supongan un cambio social intenso o una revolución en las relaciones internacionales que permita un orden económico mundial más equilibrado y justo, pero de momento sólo cabe actuar aprovechando al máximo las oportunidades que se ofrecen a través de dichos programas, en particular, en el área geopolí-

para el Desarrollo) nos encontramos en "un momento de extraordinaria esperanza" de cara a la erradicación de la extrema pobreza en el mundo 34• Desde luego, el África negra sigue siendo, junto con Asia meridional, una de las zonas más desfavorecidas del planeta, pero incluso en el África subsahariana la población sin acceso a agua potable y la tasa de analfabetismo en los adultos han disminuido en torno al 20% durante el período comprendido entre 1975/80 y 1990/9635 , unos datos que vienen a confirmar las positivas impresiones que se habían manifestado desde hace algunos años tras la puesta en marcha de los

tica que nos afecta de forma directa.

programas de ajuste estructural que comenzaron a desarrollarse en los años ochenta 36 • Horizonte esperanzador, en suma, no exento de problemas estructurales todavía, del que participan en cierta medida algunos países del entorno inmediato de Canarias, pues de los

2.3.

Visto lo anterior, cabe confirmar la hipótesis de trabajo inicial; esto es, Canarias está ubicada en una coordenadas geopolíticas de conflictos reales y potenciales. Esta situación se ve agravada por su estructura territorial discontinua e insular, además de por su con-

datos analizados se desprende que, al margen de Marruecos y Cabo Verde (que ya tienen un índice de desarrollo medio), otros países de mayor atraso como Costa de Marfil, Mauritania, Ghana y Senegal están caminando, aunque lentamente, en la dirección apun-

dición de territorio fronterizo, en concreto, por ser el extremo sur del Norte: de España y, al mismo tiempo, de Europa. Ahora bien, esta situación territorial desgajada de su Estado continental, pero también del continente africano al que geográficamente pertenece y en el que se registra toda una serie de conflictos, constituye al mismo tiempo una característica inherente al Archipiélago Canario, más allá de sus posibles y diversas cali-

tada de mitigación de la pobreza extrema.

(3 1]

"Tabla XI. Recursos naturales renovables y reutilizables" y "Tabla XII. Agricultura, Ganadería y Pesca", en Anuario... , pp. 441444 y 445-448, respectivamente.

(32]

A excepción tan sólo de Guinea Conakry, que ha perdido un 69%. En cuanto al uso de productos químicos en la agricultura que pudieran agravar los problemas ecológicos en un futuro inmediato, solamente Marruecos ofrece una relativamente alca utilización de fertilizantes (32,6 kg. por hectárea de tierra cultivada) y pesticidas (3.350 tm. de ingrediente activo) . "Tabla XIII: Datos medioambientales significativos", ibid., pp. 449- 452.

(33]

CASTILLA, A. (1995): "Relaciones Norte-Sur, globalización de la economía y desarrollo social", en LLINÁS, O., ed.: Presente y futuro de las relaciones Norte-Sur. Las Palmas de Gran Canaria, Cenero Internacional de Relaciones Norte-Sur, pp. 8-35 .

(34]

Véase el artículo "La O NU cree que la extrema pobreza puede desaparecer en un par de décadas", en El País, 13 junio 1997, p. 31.

(35 ]

En el mismo artículo, véase la infografía "Tendencias muy positivas", El País, 13 de junio de 1997.

(36]

VAN DER WALT, J.S.: ''Africa : ouclook for che future a synopsis", en LLINÁS, O., ed.: op. cit., pp. 36-49.

AMENAZAS, DEFENSA Y SEGURIDAD

ficaciones como posición de debilidad o fortaleza. En cualquier caso, su situación actual "puede calificarse de estable, aunque en el horizonte aparecen riesgos de inestabilidad", dado que Canarias se encuentra en una "posición avanzada" ante una eventual confrontación Norte-Sur 37 •

(37]

Así lo reconoce explícitamente el propio General Jefe de la Zona Militar de Canarias, Vicente Ripoll Valls, canto en la entrevista que por escrito nos remitió en representación del Cuartel General de la Zona Militar de Canarias, en agosto de 1997, como en sus declaraciones en La Provincia, 8 de marzo de 1997, pp. 8-9.

1894

•

DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓN

Por consiguiente, el Archipiélago no está inmune a los conflictos, tanto internos como internacionales, que tienen por escenario la costa norte y extremo occidental de África. Por el contrario, como se ha apuntado, ya ha sido y sigue siendo afectado indirectamente por la disputa del Sáhara Occidental, amén de haber visto incrementarse el número de refugiados en su seno como consecuencia de otros conflictos localizados en la zona, como la guerra de Liberia. No obstante, los conflictos bélicos latentes o manifiestos en el hinterland

1895

•

RELACIONES INTERNACIONALES

FIGURA 2

SITUACIONES DE CONFLICTO EN EL ENTORNO GEOPOLÍTICO DE CANARIAS

í

AZORES

africano de Canarias (véase la Figura 2) parecen tener menor virtualidad de salpicar en sus efectos a las Islas, salvo quizás los que pudieran derivarse de una potencial inestabilidad generalizada en todo el Magreb (y consecuente incremento de la inmigración ilegal) o posibles acciones clandestinas que atentarían contra el orden y la seguridad (tráfico de armas

MADEIRA

it'

o

ARGELIA

o posibles atentados), si bien estas situaciones, en principio, también repercutirían en otras regiones de España, como Andalucía o el Levante 38 • Pese a que Canarias presenta una serie de debilidades defensivas, como consecuencia, primero, de su lejanía respecto del Estado que "dificulta un apoyo adecuado y urgente en caso de necesidad", agravada, en segundo lugar, por "la propia dispersión de las Islas o lo que se conoce como doble insularidad", lo cierto es que en ningún caso se le "puede considerar como un ente aislado" en materia de seguridad militar. Es decir, que "Canarias, al igual que el resto del territorio nacional, se encuentra bajo el paraguas de seguridad de las Fuerzas , Armadas españolas", englobado en el Plan Estratégico Conjunto diseñado por la Directiva de Defensa Nacional39• A esta garantía de seguridad, se suma la incuestionable superioridad militar española y la de sus aliados frente a los ejércitos n acion ales del entorno geopolítico de Canarias. Como se puede apreciar en el cuadro 1 sobre efectivos human os de las fuerzas armadas, España, en conjunto, guarda la superioridad cuantitativa frente al resto de los países descritos, con la salvedad del ejército de tierra marroquí, si bien éste es contrapesado por la marina y aviación españolas, que cuatriplica y dobla, respectivamente, a sus equivalen tes marroquíes. Además, en términos estrictamente militares lo más destacado es que España cuenta con unas fuerzas armadas más modernas, lo cual no sólo garantiza el dominio del espacio aéreo del Archipiélago (de prioridad estratégica en una eventual confrontación militar), sino que también invierte la variable cuantitativa (de ejércitos numerosos) por la cualitativa (de ejércitos profesionales).

CASO VERDE ~ • 1:)•

NIGERIA

región si no tomamos en cuenta las fuerzas militares argelinas (que disponen, según las mismas fuentes, de 105 .000 hombres en el ejército de tierra, 6. 700 en la marina y 10.000 en la

[38]

[39]

De hecho, es el Levante español (Valencia y Barcelona, sobre todo) el que se está viendo afectado por redes logísticas de apoyo al movimiento islamista de carácter violento, en concreto, miembros del GIA (Grupo Islámico Armado) argelino, habiéndose desmantelado redes de tráfico de armas en la zona. No obstante , su misión no era atentar en España sino dar cobertura logística a sus células armadas que operan tanto en Argelia como, en algunas ocasiones, en Francia. Véase El País, 7 de abril de 1997, pp. 14-15; y El País, 26 de abril de 1997, p. 14. Información aportada por el General Jefe de la Zona Militar de Canarias mediante entrevista remitida por escrito en agosto de 1997.

CONFLICTOS INTERNOS DEALTA INTENSIDAD

CONFLICTOS INTERNACIONALES

CONFLICTOS INTERNOS DE BAlA INTENSIDAD

SÁHARA OCCIDENTAL

ARGELIA

MARRUECOS

Conflicto localizado de incidencia regional por el control del territorio del antiguo Sáhara Espariol entre Marruecos y el Frente Polisario (RASO) con mediación de las

Guerra civil entre grupos islamitas y el

Efervescencia de los movimientos islamistas y contestación social al rég imen.

Naciones Unidas.

A l margen de la superioridad militar española, otros dos comentarios resultan oportunos a propósito de la comparación entre las fuerzas armadas de los países más próximos a Canarias. El primero se refiere a la excepción marroquí, cuyo ejército sobrepasa a los de la

NÍGE

v., .

Estado argel ino, con frecuentes acciones

terroristas, particularmen te del G IA (Grupo lslamista Armado}, y represión sistemá tica

del ejército. LIBERIA Guerra civil endémica entre diversas faccio-

nes rivales por el control del poder y los

MAURITAN IA Tensiones étnicas entre la s tribus arabebereberes del norte y las minorías étnicas

negroafricanas del sur. Problemas con los refugiados targui en el este.

SENEGAL

recursos, con amparo para todo tipo de tráfico - armas, drogas, veh ículos, caucho, oro,

Conflicto de Casamance, con represión mili-

diamantes- y huida masiva de refugiados con problemas para los países de la región.

región.

SIERRA LEONA Desbordamiento del conflicto liberiano (más de 10.000 muertos en los últimos 5 arios), a partir de las acciones guerrilleras del RUF (Frente Rebelde Unido) y la consiguiente represión gubernamental.

tar del movimiento separatista rebelde de la

GAMBIA Represión gubernamen tal tras el golpe militar de 1994 y situación de aislamiento internacional con suspensión de progra mas de cooperación.

GUINEA CONAKRY Tensíones políticas y sociales internas, agravadas por la presencia de 350.000 refugiados liberianos, e intentos de golpes de Estado.

COSTA DE MARFIL Tensiones gob ierno/oposición, con incremento de la represión.

Fuente: Elaboración propia a p artir d el Anuario CIDOB 1995 y El estado del mundo 1997.

1896

•

1897

DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓN

•

RELACIONES INTERNACIONALES

estructura militar se prevee su inminente integración, es la consideración de cualquier eventual agresión contra uno de sus Estados signatarios como una "agresión contra todos sus miembros"40 • Este principio refuerza en gran medida la seguridad de Canarias, que tradicionalmente había sido un punto débil de la defensa nacional, de tal forma que hoy por hoy resulta impensable un escenario futuro en el que el Archipiélago vea comprometida su

aviación) . Pero no se comprende la ascendencia militar de Marruecos sin previamente computar su ansiada aspiración al liderazgo regional y su enfrentamiento bélico con el Frente Polisario e, indirectamente, con Argelia, país con el que ha llegado a protagonizar más que un conato de guerra, amén de la propia estructura del régimen marroquí.

supervivencia por mor de una agresión extranjera.

CUADRO 1 CUADRO 2

144,7

31,9

29,4

175,0

7,0

13,5

15,0

0,5

0,15

1,0

0,05

0,1

12,0

0,7

0,65

1.483.800 70.500 46.300 32.900 398.900

0,8*

358.400

6,8

0,35

0,1

8,5

0,4

0,8

6,0

0,2

168.300

325.150 800 63.100

6,8

0,9

0,7

5,0

0,1

1,0

30.000 54.200 206.800

• Esta cifra corresponde al conjunto de sus fuerzas armadas.

Fuente: El estado del mundo 1997. Anuario económico y geopolítico mundial (1996).

639.900 226.000 44.000

El segundo comentario se desprende de los soldados con que cuentan el resto de los países, en los que predominan cuantitativamente los ejércitos de tierra (desde los 12.000

64.300 248.500

hombres de que dispone Senegal hasta un número más modesto, de 1.000, que posee Cabo Verde), en detrimento de las fuerzas marítimas y aéreas. Ante estas cifras es muy posible caer en la tentación de calificar a dichos efectivos más como un cuerpo de policía (con ciertas dotaciones aéreas y navales) que como auténticas fuerzas armadas; pero sería

• Miembros a partir de 1999 .

un comentario simple y descontextualizado, que incluso roza el etnocentrismo, si no lo

La anterior reflexión nos lleva a considerar la situación actual de Canarias en el sen o de la Alianza Atlántica. Como es bien conocido, España ingresó en la OTAN por vía parlamentaria en 1982, integración confirmada posteriormente (aunque limitada a la estructura política de la Alianza y con sujeción a unas determinadas condiciones) mediante el reñido referéndum celebrado el 12 de marzo de 1986. En aquella ocasión, Canarias votó mayoritariamente "No", pese a ser una de las regiones españolas que más interés suscita-

contemplamos en relación a sus respectivas poblaciones, recursos materiales e historias políticas. De todo ello cabe concluir que las Islas están situadas frente a ejércitos numéricamente escasos (con la excepción de Marruecos) e insuficientemente modernizados en sus dotaciones. Además, cuando se habla de efectivos al servicio de la defensa de Canarias no sólo hay que

ba para la Alianza por estar situada geográficamente "en medio de la ruta marítima por

tener en cuenta los pertenecientes al ejército español, sino también los del resto de los países integrados en la Alianza Atlántica (véase Cuadro 2). La razón es obvia: uno de los fu.ndamentos esenciales sobre los que reposa la OTAN, de la que España forma parte y en cuya

Fuente: New York Times NS, Reuter, citado en El País, 9 de julio de 1997 p. 6.

[40]

Tal como apunta el General Jefe de la Zona Militar de Canarias en entrevista por escrito remitida en agosto de 1997.

1898

•

DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓN

1899

•

RELACIONES INTERNACIONALES

donde Occidente recibe la mayor parte de sus suministros petroleros", por ocupar "la encrucijada de numerosas líneas importantes de comunicación intercontinental por vía marítima y aérea" y por ofrecer "un emplazamiento estratégico para observar la circulación de las fuerzas navales y aéreas soviéticas, que han de pasar por la ruta del Atlántico oriental, en proximidad de esas islas, cuando van y vuelven de Conakry (Guinea) y Angola"41 • Desde entonces, algunas cosas fundamentales han cambiado en el mundo. El fin de la guerra fría, tras la caída de los regímenes comunistas en la Europa del Este como fichas de dominó, puso término a la controversia Este-Oeste y, en sintonía con esos mismos acontecimientos, tenía supuestamente que haber concluido con los dos bloques militares que sustentaban la división bipolar del mundo: el Pacto de Varsovia y la OTAN. Sin embargo, mientras el primero se diluía al tiempo que desaparecían los antiguos regímenes del Este europeo, la Alianza Atlántica no sólo ha persistido, sino que ha salido reforzada con nuevos aliados y peticiones de ingreso por buena parte de los Estados que hasta hace unos años eran miembros del bloque contrario. Al margen de las paradojas de la historia, de esta manera contemplamos un nuevo orden internacional unipolar, pero también muy incierto, en el que la escisión política e ideológica entre el Este y el Oeste ha dejado abierta las venas de la fractura social y económica entre el Norte y el Sur.

España, como miembro de la OTAN, ha participado en el debate interno sobre este proceso de construcción de una "nueva arquitectura de seguridad" que pone el acento en la búsqueda de una "identidad europea de defensa" desde el concepto de "seguridad compartida" y que tiende a potenciar toda una serie de esfuerzos y acciones de carácter "preventivo". Precisamente, en el marco de este cambio del paisaje geoestratégico, el actual gobierno español ha solicitado su ingreso en la estructura militar de la Alianza Atlántica, argumentando que España no podía seguir parcialmente integrada en la Organización sin correr el riesgo de quedar relegada a ocupar una posición de inferioridad con respecto a los nuevos miembros, y de que su contribución militar (por ejemplo, en el conflicto de los Balcanes) no tuviera su correspondiente contrapartida política con el ejercicio de su recurso a la voz, esto es, de "estar en los foros donde se toman las decisiones y no ser meros ejecutantes de las mismas" 45 • El acuerdo para formalizar oficialmente dicho ingreso se ha realizado con un alto grado de consenso nacional, es decir, con el beneplácito de casi todos los grupos del arco parlamentario a excepción de Izquierda Unida (que votó en contra) y de ciertas reservas de Coalición Canaria (que se abstuvo), pero sin el rechazo y contestación social de épocas anteriores. Si bien la oposición de IU es de carácter político e ideológico, la de CC atiende al control de la seguridad del Archipiélago ante la eventualidad de que Canarias pudiera quedar bajo el mando de la OTAN en Portugal (Iberlant) 46•

En consonancia con este nuevo panorama mundial, la OTAN ha comenzado a evolucionar dado que su estructura y objetivos estratégicos originales ya no se correspondían con los de la posguerra ni con los de la guerra fría. En cuanto a lo primero, está en marcha tanto

En realidad, nunca se ha cuestionado que el Archipiélago dependa del cuartel de Madrid,

la renovación de la estructura de mandos, con su internacionalización mediante el sistema

puesto que ningún miembro de la OTAN puede ser obligado a dividir su territorio. El pro-

de rotación, como el proceso de admisión de nuevos miembros -que culminará en 1999-, Varsovia; en con creto, Hungría, la República Checa y Polonia42 • En cuanto a lo segun do,

blema estriba en saber si se va a asegurar la continuidad geográfica entre las dos áreas del mando español (Península y Canarias) o si, por el contrario, las Islas y sus aguas quedarán bajo mando español en medio del área de control portuguesa. De momento, la polémica

resulta evidente el cambio experimentado por la Alianza desde una estrategia de confron-

suscitada entre España y Portugal al respecto está siendo objeto de negociación, que sin

precisamente con la incorporación de países que antes habían pertenecido al Pacto de

43

tación a otra de cooperación , que tímidamente ha comenzado a ponerse en práctica con la realización de misiones disuasorias (como en la antigua Yugoslavia) que pueden extenderse a futuras misiones para el mantenimiento de la paz (u observación del alto el fuego, etc.) bajo el mandato de Naciones Unidas. La adaptación, por ende, se realiza sin renunciar a la búsqueda de la seguridad, la estabilidad y la paz en el mundo, particularmente en Europa del Este, el Mediterráneo y el Norte de África, además de la apertura de nuevos mercados44.

duda culminará en el acuerdo, ya que las decisiones en el seno de la Alianza se adoptan por consenso y no existe el derecho a veto. Inicialmente, el gobierno español ha defendido públicamente el compromiso adquirido con los parlamentarios canarios de asegurar el control del eje Estrecho-Canarias en el sentido de garantizar la continuidad espacial entre el territorio español peninsular e insular, o dicho de otro modo, que el espacio aéreo y marítimo entre la Península y Canarias quede bajo control español. No se ha terminado de definir, en cualquier caso, la fórmula que terminará adoptándose para salvar este aspecto,

141]

PRESTON, P. y SMYTH, D. (1985}: España ante la CEE y la OTAN. Barcelona, Grijalbo, p. 43.

142]

Conviene precisar que en la elección de estos tres países existe un denominador común, a saber, que en cada uno de ellos se produjo una rebelión popular contra el antiguo régimen comunista y, por extensión, contra la Unión Soviética que entonces lo apoyaba. Precisamente contar con esa amplia base de apoyo social ha permitido su rápido ingreso en la OTAN, pues despeja cualquier duda sobre una posible involución política.

143]

En esta nueva estrategia muchos de los conceptos relativos a la seguridad y defensa han evolucionado. Por ejemplo, han desaparecido los términos de "frente, flancos o retaguardia" y predominan, por otra parte, los "escenarios de crisis" sobre los de "ambiente defensivo", mientras que las "amenazas" han sido sustituidas por "factores de riesgo". Véase, al respecto, el artículo del que fuera el representante militar de España en el Comité Militar de la OTAN desde 1990 a 1994, PARDO DE SANTAYANA Y COLOMA, E: "1997: España, en una OTAN renovada", El País, 3 de febrero de 1997, p. 20.

144]

Así lo expresa el ministro de Relaciones Exteriores de la República Federal de Alemania, para quien la victoria de la "Comunidad Atlántica" en !a guerra fría no ha terminado de traducirse en una "perspectiva política" centrada en la unidad duradera de Europa, en estrecha alianza con Norteamérica, y en la búsqueda de fórmulas que permitan la creación de empleos y el mantenimiento de la calidad de vida, tanto en "los países industrializados" como "en los que están en vías de de&arrollo". Véase KINKEL, K.: "El futuro del transatlantismo" E! País, 23 de julio de 1996, pp. 9-10.

habiéndose barajado tres opciones posibles, identificadas con las denominaciones de "bolsa", "pipa" o "burbuja", de las cuales la primera sería la más deseable y la última, desde luego, la menos atractiva (véase Figura 3) . Independientemente de la opción que finalmente se adopte, dicho sistema de defensa también corre el riesgo de entrañar ciertas disfunciones: primero, porque nuestra región podría ser percibida como una plataforma de agresión contra algunos puntos calientes en

145]

El entrecomillado corresponde al texto de la entrevista escrita remitida por el General Jefe de la Zona Militar de Canarias, ya citada anteriormente.

146]

lberlant es el mando de la OTAN en Portugal, que tiene carácter naval. Es más, su jefe suele ser un almiran te portugués que, a su vez, es el responsable de la marina lusa, mientras que el jefe del Estado Mayor de lberlant tradicionalmente recae en un británico.

1900

•

DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓN

1901

•

Rj;LACIONES INTERN AC ION ALES

el continente africano; y segundo, porque cualquier imprevisto o fallo en la seguridad podría repercutir negativamente en la propia seguridad de las Islas (un ejemplo extremo sería un hipotético accidente en el transporte de armas nucleares a través del Archipiélago Canario). Sin embargo, es de temer que no caben otras opciones a la hora de asumir los beneficios que brinda la seguridad española, europea y atlántica sin correr sus posibles e inherentes riesgos 47. Máxime si tenemos en cuenta la posición privilegiada de España que "ha dejado de ser retaguardia para ser vanguardia, frontera y enlace con el Magreb" 48, en cuya inestabilidad generalizada se fija el principal factor de riego. En este contexto, y por extensión, está la posición avanzada de sus territorios insulares, particularmente el Archipiélago Canario, como plataforma que ensancha la acción no sólo del territorio peninsular, sino continental a la hora de apoyar a países amigos o aliados, lo que con mucha frecuencia implica -directa o indirectamente- la agresión a terceros países adversarios.

Es de temer, pues, que las nuevas amenazas sean de carácter planetario y nq conozcan fronteras. En otras palabras, ni el supuesto imperialismo del Norte ni la supuesta barbarie del Sur, expresiones tan caras a una izquierda anacrónica y a una derecha rancia, respectivamente, necesitan hoy día establecer sus bases en el Archipiélago o desembarcar en sus orillas. En la época de la globalización, o mundialización de la economía y de las relaciones comerciales, de la ciencia y la tecnología, y también de la cultura, la política y los estilos de vida; es decir, en la era de Internet, la colonización y sus amenazas políticas, económicas y culturales se producen a través de la pantalla de nuestros televisores, cines y ordenadores49. De forma inversa, nuestros vecinos del sur (político, pues somos geográficamente igual de sureños) están tan inmersos en sus propios problemas políticos, sociales, económicos y culturales (democratización de sus regímenes, respeto a los derechos humanos, crecimiento y desarrollo económicos, además de la búsqueda de su identidad) que ni están en condiciones ni tienen medios suficientes para exportar ninguna cruzada ideológica o religiosa 50 •

FIGURA 3

3.

ACCIÓN EXTERIOR La acción exterior de carácter político-institucional constituye uno de los instrumentos fundamentales para la explicitación de las relaciones internacionales de una colectividad. La n oción de acción exterior, asimilable a la de política exterior en el caso de Estados soberanos, se refiere básicamente a la forma en que un actor desarrolla sus relaciones con otros actores en el plano internacional, a la forma en que una comunidad diferenciada se proyecta hacia el exterior; es decir, implica la formulación, asimilación, realización y valoración de unas determinadas actitudes y comportamientos externos, así como su reformulación con stante a la luz de la experiencia acumulada. La acción exterior se desarrolla mediante una serie de órganos de decisión concretos, con unos recursos determinados, de acuerdo con unos objetivos definidos y condicionada por una serie de factores que le hacen evolucionar ·cr tráves· de[ .tié1ñ po>Pero:'lo :máli importi ni:e de todo es·que cualquier

Fuente: El País, 5 de julio de 1997, p. 3.

En cualquier caso, aun teniendo en cuenta la posición avanzada de Canarias en una hipotética confrotación Norte-Sur, hay que subrayar que los grandes desafíos de Canarias,

acción política exterior, para conseguir una cierta eficacia en la consecución de sus fines, debe tener unos rasgos mínimos de coherencia en sus planteamientos, de coordinación en sus actuaciones y de continuidad a través del tiempo 51 •

como enclave internacional, no pueden quedar reducidos al estrecho marco defensivo de la época de las cañoneras, pues estamos en la era de las armas nucleares y los misiles intercontinentales. La evolución reciente que registra la vida internacional aconseja a pensar que los retos de defensa y seguridad a los que se enfrenta el Archipiélago no se combaten,

Pues bien, teniendo en cuenta todo lo anterior, se puede comenzar diagnosticando que Canarias es un vivo ejemplo de lo que, en teoría, no debe hacerse en política exterior, pues la forma en que la Comunidad desarrolla sus relaciones internacionales no responde a ningún proyecto definido previamente y asumido internamente para la consecución de unos

hoy en día, sólo con los ejércitos clásicos, por lo que habrá que diseñar algunas fórmulas más imaginativas y coordinadas para impedir que las Islas se conviertan en ruta (o destino) del tráfico de drogas, inmigrantes ilegales, niños, órganos, etc. , por lo general bajo control de mafias internacionales. Porque, bien mirado, estas desviaciones sociales que registra la comunidad internacional son las más susceptibles de afectar a la sociedad canaria (en buena medida ya le están afectando) y a su principal actividad econ ómica, el turis-

(49)

mo.

Un ensayo muy clarificador en este sentido, que además obtuvo el XXIV Premio Anagrama de Ensayo, es el de VERDÚ, V. (1996): El planeta americano. Barcelona, Anagrama.

[50)

(47)

Esta ambigüedad es la que parece desprenderse del análisis que hace el propio ejecutivo canario, a juzgar por las declaraciones públicas efectuadas en la prensa local entre mayo y julio de 1997.

En los últimos tiempos el fenómeno islamisra viene siendo objeto de la atención tanto de los medios de comunicación como de la opinión pública internacional. Sin embargo, a veces la información "a vuela pluma" no logra despejar los estereotipos, y en otras ocasiones - más lamentables aún- los crea. Pero afortunadamente contamos en el mercado del libro español con un creciente número de ensayos rigurosos al respecto, de los que aquí citamos dos recientes: KEPEL, G. (1995): Al Oeste de Alá. La penetración del Islam en Occidente. Barcelona, Paidós, y BURGA'T, F. (1996) : El islamismo cara a cara. Barcelona, Bellaterra.

(51]

(48)

PARDO DE SANTAYANA Y COLOMA, F.: op. cit.

Véanse los componentes definitorios de la noción de política exterior en ARENAL, C. del: op.cic., p. 22, y PEREIRA CASTAÑARES, J.C. (1983): Introducción al estudio de la política exterior de España. Madrid, Akal, pp. 24-25.

1902

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DIAGNÓSTICO DE SITU ACIÓN

1903

•

RELACIONES INTERNACIONALES

a la creciente acción exterior de las comunidades autónomas (en particular Cataluña, que ha sido la región pionera y la que más ha avanzado en esa dirección), se han articulado algunos instrumentos de colaboración, como los convenios-marco, las comisiones de seguimiento y las conferencias sectoriales (sobre todo para asuntos relacionados con la Unión Europea). Al mismo tiempo, ha ido desarrollándose una coordinación en las elaboraciones de la política exterior del Estado a través de canales informativos de negociación política con las comunidades autónomas, aunque éstas hayan actuado en este sentido más como grupos de presión que como copartícipes en la toma de decisiones 54.

determinados objetivos, sino a la mera yuxtaposición de actuaciones inconexas sometidas a la mayor o menor voluntad y capacidad políticas de los administradores de turno. Un dato es revelador al respecto: todos los entrevistados en esta área coinciden en apuntar que la incoherencia, la descoordinación y la discontinuidad son los rasgos característicos de la acción exterior canaria, utilizándose expresiones tan elocuentes como las de "hay pasividad e inercia", "se carece de un proyecto colectivo", "falta iniciativa y planteamientos serios", "cada uno va por su lado", "se está todavía en pañales", "se observa incapacidad para fijar el rumbo", o valoraciones globales como las de "muy limitada", "precaria", "estéril", o simplemente "mala"52 • Este diagnóstico negativo -no siempre en clave pesimista respecto al futuro- es más grave, si cabe, por cuanto unánimemente se reconoce la importancia que la dimensión internacional tiene para el desarrollo de las Islas, admitiéndose que la acción

Teniendo en cuenta este marco jurídico poco preciso, así como el contexto de mundialización en que se desarrolla actualmente la actividad internacional, los contactos y acciones de Canarias en el exterior han dejado de ser una posibilidad para convertirse en una necesidad insoslayable, máxime para una región que tiene la singularidad de su lejanía y discontinuidad territorial con respecto al resto del Estado. De hecho, la reciente reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias, aprobada por la Ley Orgánica 4/ 1996 de 30 de diciembre, además de reconocer la condición de Canarias como "región ultraperiférica de la Unión Europea", también establece mecanismos para facilitar la participación de la Comunidad en los asuntos internacionales, si bien sin capacidad de decisión al respecto. En concreto, tres son los ámbitos de actuación de las relaciones internacionales en los que -según el nuevo Estatuto de Autonomía- puede participar la Comunidad Autónoma: extranjeros en Canarias y canarios en el extranjero, negociación con la Unión Europea y tratados internacionales.

exterior de Canarias debe ser entendida como cuestión de Estado. Si ahondamos más en el tema y tratamos de preguntarnos de dónde proceden los obstáculos que se interponen en el despliegue de una verdadera acción exterior canaria, hemos de dirigir nuestra mirada tanto hacia dentro del Archipiélago como hacia fuera de él. Hacia dentro, por lo que muy bien podría denominarse como el condicionante de "la política del avestruz" asociada a la falta de una estrategia propia; es decir, por la incapacidad de los poderes públicos regionales y locales, así como de los principales agentes sociales, para articular un proyecto colectivo de proyección externa para las Islas en consonancia con la importancia que tienen los aspectos internacionales en su desarrollo y su condición de región insular, ultraperiférica y fronteriza. Hacia fuera, por las poderosas limitaciones que Canarias tiene para el desarrollo de una política exterior propia, debido a que ésta es una materia de competencia estatal y, cada vez más, supraestatal, no existiendo siempre - y esto es fundamental subrayarlo- una coincidencia de prioridades estratégicas ni de objetivos básicos de actuación entre la política exterior española y la acción exterior

En materia de extranjería, la Comunidad Canaria "podrá elevar al Gobierno las propuestas que estime pertinentes sobre la residencia y trabajo de extranjeros en Canarias" (artículo 37.1 del Estatuto), al tiempo que se reconoce "la personalidad de origen de las comunidades canarias en el exterior", cuyo alcance y contenido se remite al posterior desarrollo legislativo mediante Ley del Parlamento de Canarias (artículo 7). En cuanto a la negociación con la Unión Europea, se reconoce la participación canaria "en el seno de las delegaciones españolas ante órganos comunitarios europeos cuando se traten temas de específico interés para Canarias, de acuerdo con la legislación del Estado en la materia" (artículo 37.2.). Más importancia reviste el tercero de los ámbitos contemplados: la celebración, negociación, elaboración y ejecución, por parte del Estado, de tratados y convenios internacionales, así como de proyectos de legislación aduanera, que afecten a materias de específico interés canario. En este terreno, el Estatuto regula que la Comunidad Autónoma de Canarias "será informada" (la redacción elude tanto el "tendrá que ser" como el "podrá ser", lo cual no excluye una lectura en clave de obligación estatal) en los procesos de negociación o de adhesión, reservándose el ejecutivo canario el derecho de emitir su opinión al respecto, la cual se entiende que no será vinculante jurídicamente, pero que indudablemente tendría un incuestionable peso político (artículo 38.1.). Al mismo tiempo, se reconoce que Canarias podrá solicitar del Estado la celebración de tratados internacionales que le interesen, "en especial, los derivados de su situación geográfica como región insular ultraperiférica, así como los que permitan estrechar lazos culturales con aquellos países o territorios donde existan comunidades canarias o de descendientes de canarios" (artículo 38.2.) 55 •

canaria.

3.1.

DILEMAS JURÍDICOS Y PRIORIDADES POLÍTICAS Conviene precisar, de antemano, que la acción exterior canaria participa de los dilemas jurídico-constitucionales que tiene planteados el Estado de las autonomías en España en lo relativo a relaciones internacionales. Por una parte, la Constitución española de 1978 atribuye al Estado la responsabilidad exclusiva de las relaciones internacionales, aunque sin profundizar en la definición de sus contenidos 53 • Pero, por la otra, tanto el desarrollo estatutario de las diferentes regiones y nacionalidades como el impulso de la acción exterior de las comunidades autónomas han contribuido, de entrada, a flexibilizar el marco jurídico en el que se desarrolla el ejercicio descentralizado de diversas actividades relacion adas con materias internacionales, y paralelamente, a dotar a estas actividades de una cierta legitimación, y en algunos casos de elementos de coordinación concretos. Así, como respuesta

(52]

Los entrecomillados remiten a las valoraciones realizadas por buena parte de las 18 personas que fu eron entrevistadas para el diagnóstico de esta área.

[53)

Así lo recoge el artículo 149.1.3, si bien la exclusividad estatal de esta materia también queda sobreentendida al delimitar el papel y las funciones de la Corona (art. 56.1 y 63.2), al aludir a los Tratados Internacionales (are. 94.1) y al definir la función básica del Gobierno (art. 97) . Véanse, a título orientativo, REMIRO BROTONS, A. (1984): La acción exterior del Estado. Madrid, Tecnos, y GONZÁLEZ CAMPOS, J. (1990): "La participación de las CCAA en la celebración y ejecución de los t-ratados internacionales", en Relaciones lnremacionales y Comunidades Autónomas. Barcelona, lnstitut d'Estudis Autonómics.

[54]

GARCÍA, C. (1995): "Comunidades autónomas y relaciones internacionales", en G ILLESPIE, R., RODRIGO, F., y STORY, 170- 188.

J. (eds.): Las relaciones exteriores de la España democrática. Madrid, Alianza, pp. [55]

GOBIERNO DE CANARIAS (1997) : Estatuto de Autonomúi de Canarias. Santa Cruz de Tenerife, (folleto divulgativo) .

1904

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DIAG NÓSTICO DE SITUACIÓ N

1905

•

RELACIONES INTERNACIONALES

En todas las comunidades autónomas del Estado, los presidentes de los ejecutivos juegan un papel importante en el impulso de la actividad exterior en su condición de máximos representantes institucionales. Conocidos son, al respecto, los protagonismos asumidos por Pujol en Cataluña o Fraga en Galicia como motores de las relaciones internacionales de sus respectivas comunidades. Canarias, en cambio, ha sido una de las comunidades que más presidentes y gobiernos autonómos ha tenido en la corta trayectoria del Estado de las autonomías, y ello ha restado continuidad y eficacia a la acción exterior canaria. Además de este factor asociado a la inestabilidad política interna, sólo tardíamente se ha dotado de competencias al órgano autonómico que, por debajo de la presidencia del Gobierno, se ocupa de la actuación externa de la Comunidad: la Consejería de Presidencia y Relaciones Institucionales y, dentro de ésta, su Viceconsejería de Relaciones Institucionales, cuyo funcionamiento ha quedado regulado por Decreto 187/ 1995, de 20 de julio, que lo definió como departamento "encargado de la propuesta y ejecución de las directrices generales del Gobierno de Canarias", y entre las diferentes áreas atribuidas a su competencia está la denominada "relaciones institucionales" como la más próxima a las relaciones internacionales.

Sin duda, se trata de un marco jurídico limitado, en consonancia con los frenos que impone la Constitución española al ejercicio descentralizado de la política exterior del Estado. Un marco que no contempla en modo alguno el tantas veces reclamado derecho de veto canario sobre los asuntos internacionales que le afecten de forma específica, en el que tanto se ha insistido en más de una ocasión56 • Pero constituye, a fin de cuentas, un marco suficiente - al menos de momento, mientras no se reforme la Constitución- para el desarrollo de una acción exterior coherente por parte de la Comunidad Autónoma en la que se inserten las relaciones internacionales de cada isla. Y es precisamente este fundamento jurídico (en particular, el artículo 38 del Estatuto de Autonomía) el que nos permite definir, de forma clara y precisa, las prioridades políticas de la acción exterior canaria. Al margen de las relaciones con la Unión Europea (y especialmente, con sus regiones ultraperiféricas), la situación geográfica y la existencia de comunidades canarias en el exterior son los dos componentes esenciales que definen los ámbitos territoriales hacia los que debe orientarse la proyección internacional de Canarias. De esta forma nos encontramos con que las coordenadas geográficas, por una parte, conducen a primar necesariamente las relaciones con los vecinos territoriales del Archipiélago (el noroeste y costa occidental de África), mientras que el factor humano, por la otra, obliga también a considerar preferentes las relaciones con los países de Iberoamérica donde existe una histórica presen cia de intereses canarios (Cuba y Venezuela, principalmente). Y es aquí donde surgen los primeros desajustes entre las prioridades de la política exterior española y las de la acción exterior canaria, porque si bien Marruecos e Iberoamérica son áreas preferentes de la política exterior del Estado, no lo son en idéntica perspectiva que lo puedan ser para Canarias; y, desde luego, África Occidental no constituye, hoy por hoy, ámbito de atención especial por parte de España. En cualquier caso, antes de entrar de lleno en el análisis de la proyección africana y americana de Canarias, es preciso dirigir nuestra mirada hacia los otros condicionantes internos que merman el ejercicio de una verdadera acción

En realidad, la legislación autonómica no llega a pronunciarse explícitamente sobre sus competencias en materia de relaciones internacionales. En el Reglamento Orgánico de la citada Consejería, que es donde puede encontrarse alguna referencia a ello, se establece que al titular de este departamento le corresponde, en materia de relaciones institucionales, "apoyar al Presidente del Gobierno en el ejercicio de sus atribuciones como representante institucional de la Comunidad Autónoma y de su poder ejecutivo fuera del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Canarias" (artículo 7.10 a). Aunque este apartado no especifica en qué "ámbito territorial" fuera de la Comunidad se desempeñará esa labor de representación, en el siguiente se da un paso adelante en su definición, por cuanto se atribuye a la Consejería "el apoyo y coordinación de la presidencia del Gobierno en el exterior y la gestión y coordinación de las relaciones institucionales del Gobierno de Canarias ante la Administración del Estado y las instituciones europeas" (artículo 7. 10 b; la cursiva es nuestra). Si bien aquí el Reglamento ha sido más explícito en lo que respecta al "ámbito territorial", es de destacar que sigue sin concretar una esfera propiamente internacional de actuación, cuya mención se produce inmediatamente a continuación, al atribuírsele asimismo la función de "promover las relaciones con otras instituciones de ámbito autonómico, estatal o internacional" (artículo 7. 10 c). Pero si bien en este último apartado se extiende, por primera vez, el ámbito competencial al escen ario internacional (rebasando el carácter intermedio que tiene lo europeo entre lo estatal e internacional), sigue

exterior canaria.

3.2.

ÓRGANOS Y ÁMBITOS DE ACTUACIÓN A pesar de los condicionantes jurídicos, la actividad exterior de las comunidades autónomas españolas se ha ido consolidando en la práctica a medida que los iniciales impulsos personales se han transformado en proyectos colectivos orgánicamente estructurados. En Canarias se está a medio camino en este proceso de consolidación de la acción exterior, pues si bien existen ya unas orientacion es generales más o menos definidas en cuanto a ámbitos geográficos de actuación y unos órganos con competencias para impulsarlas, ni las primeras se han traducido en unas acciones sistemáticas y persistentes en el tiempo, ni los segundos han logrado coordinar del todo unos esfuerzos dispares y dispersos que, en

sin precisarse un territorio de acción exterior al margen de las relaciones institucionales. Finalmente, el resto de las atribuciones contempladas en el Reglamento están en sintonía con esta limitación, pues también se contemplan las funciones de "establecer las oficinas representativas del Gobierno fuera del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Canarias" y "el reconocimiento de las Entidades Canarias en el Exterior" (artículo 7. 10 d Y e, respectivamente) 57 •

este caso, se h an visto agravados en su atomización por la fragmentación territorial del Archipiélago y la desarticulación de la sociedad canaria. [56]

Además de ser una histórica aspiración de los partidos llamados "de obediencia canaria", ya en 1984 el Catedrático de Derecho de la UNED José PUENT E EGIDO argumentaba, sobre la base de fund amentos jurídicos de carácter histórico, la necesidad de defender la singularidad canaria en materia de relaciones internacionales dentro del propio marco constitucional, abogando por "un verdadero derecho de la representación política general en las decisiones del gobierno general de la nación cuando éstas comprometan directamente sus intereses regionales". Véase "Canarias y el continente africano. Reflexiones sobre el pasado y enseñanzas para el futuro", en VI Coloquio de Historia Canario-Americana. Aula CanariasNoroesre de África (1984). Las Palmas de Gran Canaria, Cabildo Insular de Gran Canaria, 1987, pp. 25-39.

[57]

Todas las referencias citadas aquí están tomadas del Decreto 321/1995, de 10 de noviembre, por el que se aprobó el "Reglamento Orgánico de la Consejeríade Presidencia y Relaciones Institucionales", publicado en el Boletín Oficial de Canarias, XIll/ 152, el 29 de noviembre de 1995.

1906

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DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓN

1907

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RELACIONES INTERNACIONALES

Los términos en que está redactado el Reglamento de la Consejería de Presidencia y Relaciones Institucionales conducen, por tanto, a hacer una lectura un tanto restrictiva del marco normativo que la propia Comunidad Autónoma de Canarias se ha dado para el desarrollo de su acción exterior. Cabe otorgar, en cualquier caso, el beneficio de la duda a las intenciones del legislador con respecto a .su limitado pronunciamiento sobre el ámbito de las relaciones internacionales, puesto que la indefinición autonómica deriva, de una parte, de la ya reseñada ambigüedad constitucional en esta materia y, de la otra, de la existencia de una voluntad común a todas las comunidades autónomas de sortear las dificultades jurídicas, políticas e institucionales inherentes a ese ambiguo marco constitucional con disposiciones no menos ambiguas 58 • En este sentido, se puede proponer una lectura más laxa de las relaciones institucionales en el ámbito internacional en la medida que el ejecutivo regional exhiba una voluntad política de dotar a dichas relaciones de una auténtica dimensión internacional por la única vía posible que, de momento, las comunidades autónomas tienen a su alcance para hacerlo: la puesta en marcha de un proceso de institucionalización de la actividad exterior; es decir, mediante la articulación de unas estructuras organizativas propias, con sus correspondientes órganos y funciones, al servicio de una verdadera proyección internacional dirigida a la consecución de unos determinados fines.

Comisión para la Promoción de la Enseñanza del Catalán y el Consorcio Catalán de Promoción Exterior de la Cultura. Teniendo en cuenta el referente catalán, resulta evidente que el proceso de institucionalización de la actividad exterior de Canarias no ha avanzado lo suficiente como para decir que se dispone de unas estructuras plenamente consolidadas. Las limitaciones, en este caso, no se deben tan sólo al menor desarrollo que han tenido los instrumentos específicos de internacionalización (de hecho, sólo han gozado de cierta continuidad los encargados de la promoción del comercio exterior y del apoyo a las entidades canarias en el exterior), sino también - y sobre todo- a la ausencia de un órgano efectivo de coordinación capaz de dirigir las distintas actuaciones externas hacia la consecución de unos objetivos bien definidos. Así, el presidente del Gobierno de Canarias, como máximo responsable de la representación externa de la Comunidad, no cuenta con un Comisionado para Actuaciones Exteriores con una delimitación de áreas de trabajo a la manera del que existe en Cataluña. En principio, es la Consejería de Presidencia y Relaciones Institucionales -como ya se ha mencionado- la encargada de prestar apoyo directo a la acción exterior presidencial, habiendo quedado configurada como departamento encargado de proponer y ejecutar directrices generales. Pero lo cierto es que todavía no se ha articulado en su seno ningún instrumento que, en el campo de las relaciones internacionales, permita desarrollar una coordinación efectiva sobre las diversas actuaciones externas del resto de las consejerías del Gobierno. Es más, fuera de su radio de influencia han quedado las relaciones con la Unión Europea, hasta ahora principal campo de la acción exterior canaria, que recientemente ha pasado a ser competencia directa de la Consejería de Economía y Hacienda, departamento del que depende la Dirección General de Asuntos Europeos así como la Oficina de Canarias en Bruselas, un instrumento de gran peso cualitativo en la defensa de los intereses canarios ante las instituciones comunitarias del que pueden valerse las corporaciones locales, y particularmente los Cabildos Insulares (el de Tenerife lo ha hecho con acierto), para la consecución de fondos europeos destinados a financiar programas de actuación concretos.

En Cataluña, por ejemplo, ese proceso de institucionalización está muy avanzado, sobre todo a partir de la creación del Comisionado para Actuaciones Exteriores en 1992, que dos años después se reorganizó en tomo a dos grandes áreas de trabajo: el Área de Europa y el Área Extraeuropea y de Cooperación. En este caso es la propia Presidencia de la Generalitat quien asume la máxima responsabilidad en la dirección de la acción exterior, al tener a su cargo tanto la función de marcar las grandes líneas de actuación (que responden al objetivo básico de defensa de la identidad nacional catalana) como la de coordinar las actuaciones exteriores del ejecutivo (que se realiza a través del propio Comisionado), y, de hecho, ha sido el propio presidente catalán quien ha llevado la iniciativa de los contactos exteriores, lo que se ha traducido en un gran volumen de actividad externa. Ello no impide que los demás departamentos de la Generalitat desarrollen una actividad exterior, en unos casos orientada al cumplimiento de los objetivos trazados por la Presidencia, y en otros entendida como la extensión de sus respectivas áreas de competencia al ámbito externo. Paralelamente a todo ello, se han desarrollado otros instrumentos específicos de internacionalización mediante la utilización de fórmulas jurídicas mixtas (consorcios, patronatos o sociedades) que, al situarse "a medio camino entre la esfera pública y la privada", resultan especialmente operativas para "evitar las interferencias de la Administración central" en la

Dentro de la Consejería de Presidencia y Relaciones Institucionales, la asistencia a la acción externa presidencial se canaliza a través de la Viceconsejería de Relaciones Institucionales, que es el órgano superior al que se adscriben la Comisión Gestora de la Cooperación al Desarrollo y el Consejo Canario de Entidades en el Exterio{'º. Sin competencias en los asuntos europeos, por tanto, las principales funciones de esta Viceconsejería se reducen a asistir al Consejero, tanto en su "apoyo a la Presidencia del Gobierno" como en su labor específica de "representación institucional de la Comunidad Autónoma de Canarias"; a coordinar "las oficinas representativas del Gobierno fuera del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Canarias" (excluyendo la principal, que es la de Bruselas), y a atender a la diáspora canaria, por cuanto asume "la asistencia y apoyo a los emigrantes canarios y a sus descendientes" y "la gestión, coordinación y control de las Entidades Canarias en el Exterior", al tiempo que "presta apoyo administrativo al Consejo Canario de Entidades en el Exterior"61•

acción exterior catalana59• Entre esos instrumentos, cabría citar el Patronato Catalán Pro Europa, el Centro de Desarrollo e Información Empresarial, el Consorcio de Promoción Comercial, el Consorcio de Promoción Turística, la Oficina de Cooperación Sanitaria con Europa, la Oficina de Cooperación Educativa y Científica con la Comunidad Europea, la

[58]

En cualquier caso, a medida que se ha ido incrementando la actividad exterior de los distintos ejecutivos autónomos, se ha producido una flexibilización de la rigidez normativa inicial con respecto al marco competencia! de las autonomías en materia de relaciones internacionales. Prueba de ello es que el propio Tribunal Constitucional, a través de sus sentencias, "ha ido concediendo mayor espacio a la actuación exterior de las CC.M'. Véase, al respecto, el aparatado dedicado a "La proyección exterior de las Comunidades Autónomas y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional" en GARCÍA , C.: op. cir., pp. 173-175.

[59]

Véase el apartado "La presencia de Cataluña en las relaciones internacionales: balance de una década de proyección ext!"rior", en ibid. , pp. 177-187.

[60]

A rtículos 2.4, 4. l.d y 5.c del ya citado "Reglamen to O rgánico de la Consejería de Presidencia y Relaciones Institucionales".

[61]

Véase el artículo 15 del mismo Reglamento.

1908

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DIAG NÓSTICO DE SITUACIÓN

1909

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RELACION ES INTERNACIONALES

En el desempeño de estas funciones, quizás la tarea más atractiva e interesante que realiza la Viceconcejería de Relaciones Institucionales (al menos para los propósitos de este informe), sea la que desarrolla en materia de cooperación internacional, parcela en la que sí parece que ha logrado asumir una dirección unificada de la acción exterior canaria. En este ámbito, la Viceconsejería tiene a su cargo "la ejecución y coordinación de la política de cooperación con los países del Tercer Mundo o en vías de desarrollo". De ahí la participación de la Consejería y la Viceconsejería en la Comisión Gestora de la Cooperación al Desarrollo, que es "el órgano encargado de coordinar las actividades y funciones que los distintos departamentos y organismos dependientes de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias desarrollen en el ámbito sectorial de la cooperación al desarrollo" 62• De esta manera, la cooperación al desarrollo ha quedado canalizada y -si se quiere- centralizada por dicha Viceconsejería después de su creación en 1995, puesto que hasta entonces la cooperación internacional sufría cierta fragmentación administrativa e

otra fuente permiten llegar a dos conclusiones significativas. La primera, que la acción exterior canaria se ha orientado a intentar responder desigualmente a la tan cacareada proyección tricontinental de Canarias: la europea, por su historia y realidad política y cultural, además de por las apremiantes necesidades de definir el modelo canario de integración en la Unión Europea; la americana, por su tradicional intercambio humano con Iberoamérica, y la africana, por su ubicación geográfica, mediante la realización de una serie de "empeños aislados". La segunda, que en los últimos años la presidencia del Gobierno de Canarias ha ido incrementando progresivamente sus visitas al exterior hasta situarse en una posición intermedia en el ranking de presencias externas al más alto nivel por parte de las distintas comunidades autónomas españolas. En cuanto a la primera de esa triple orientación, las relaciones Canarias-Europa, puede distinguirse entre las relaciones comunitarias con las instituciones europeas y las relaciones bilaterales con los países de Europa. Las actuaciones de cara a las Comunidades Europeas han sido objeto de atención preferente por parte de la Comunidad Autónoma y han estado protagonizadas, tanto por los sucesivos presidentes del Gobierno, principalmente para atender a necesidades de información o negociación relacionadas con el proceso de integración en Europa, como por los representantes institucionales del Parlamento de Canarias, en el marco de las llamadas relaciones interparlamentarias o "diplomacia parlamentaria" 64. En su conjunto, estas visitas, generalmente acompañadas de audiencias, han carecido -como en su momento analizó Pérez Voituriez- de una "fundamentación reglamentaria institucionalizada", y si en un primer momento respondieron a una finalidad de "aproximación informativa" mediante "actos de naturaleza protocolaria aislados" a remolque del proceso de integración de España y de Canarias en las Comunidades Europeas65 , últimamente se han orientado al reforzamiento del lobby canario en Bruselas en relación con los procesos de negociación entre España y la Unión Europea para la aprobación del estatuto especial de las regiones ultraperiféricas o la defensa del Régimen Económico y Fiscal del Archipiélaga66•

institucional. No obstante las deficiencias y logros organizativos apuntados, es en el terreno de la orientación general de la acción exterior donde hay que encontrar las principales limitaciones al desarrollo de unas auténticas relaciones internacionales por parte de Canarias. Es más, a juzgar por los testimonios recabados para la confección de este informe, podría afirmarse que en Gran Canaria no se tiene conciencia de que exista ni un proyecto de acción exterior coherente ni la confianza suficiente para el diseño del mismo de inmediato, habida cuenta de que hasta ahora las actuaciones se han desarrollado sin una definición clara de objetivos y sin una continuidad temporal por encima de contingencias coyunturales. Es opinión generalizada, al respecto, que la acción exterior canaria se ha caracterizado por el dominio de los requerimientos del presente sobre las programaciones de futuro, y cuando éstas han existido, tampoco han seguido una dirección clara, pues con frecuencia se ha cambiado de criterios en función de las personas que han ocupado las responsabilidades públicas o se ha realizado un escaso seguimiento de las acciones emprendidas, lo cual ha restado eficacia a las mismas.

En cuanto a la segunda vertiente de la proyección europea, las relaciones con los países europeos se han canalizado, fundamentalmente, hacia la Europa occidental, y se han enmarcado en un escenario más lejano en el tiempo y más amplio en el espacio; son las tradicionales relaciones económicas y, por extensión, culturales que Canarias mantiene con el viejo continente, particularmente con el Reino Unido y Alemania, y que, en algunos casos,

Las presencias de los representantes de la Comunidad Autónoma de Canarias en el extranjero tienen un indudable interés para analizar las orientaciones dominantes de la acción exterior canaria. Disponemos, al respecto, de un estudio sistemático para el período comprendido entre 1986 y 1992 que permite analizar los ámbitos de actuación hacia los que se ha dirigido, así como de los datos recogidos en los anuarios nacionales de política exterior y relaciones internacionales para los años 1993 a 1995 que ofrecen la posibilidad de comparar esa actuación canaria con las de otras comunidades autónomas del Estada61• Una y [62]

163]

se han ampliado a países de la Europa del este67 • Se trata, en gran medida, de visitas con un claro contenido económico, orientadas a la promoción de Canarias en el exterior (turismo básicamente, aunque también comercio, pesca y servicios portuarios), además de algunas muestras o referencias culturales, por lo general limitadas a aperturas de stands en ferias o difusión de exposiciones temporales sobre Canarias.

La Comisión Gestora de la Cooperación al Desarrollo está integrada por un Presidente (cargo que corresponde al Consejero de Presidencia y Relaciones Institucionales), un Vicepresidente lº (el Viceconsejero del mismo departamento). un Vicepresidente 2º (un representante de dicha Consejería, "con rango mínimo de Director General, designado por el Consejero") , un secretario (cargo que recae en un funcionario de la Consejería) y los vocales (el Director General del Servicio Jurídico, el Interventor General de la Comunidad Autónoma y "un representante por cada uno de los demás departamentos designado por su titular, con el rango mínimo de Director General"), según se recoge en el artículo 22.2. del mencionado · Decreto 321 / 1995, de 10 de noviembre. El estudio sistemático es el realizado por el Catedrático de Derecho Internacional, PÉREZ VO ITURIEZ, A. (1993): La Comunidad Awónoma de Canarias anee los Derechos lncemacional y Comunitario. Madrid, Parlamento de Canarias. Los datos comparativos, por su parte, han sido extraídos de la serie "Cronología de las relaciones internacionales de las Comunidas]es Autónomas Je! Estado espar1ol" que ha aparecido en el Anuario Incemacional CIDO B en sus últimas ediciones.

[64]

,

'

Así, por ejemplo, tanto el Presidente del Parlamento de Canarias, Victoriano Ríos Pérez, como alguna que otra delegación parlamentaria, realizaron cinco visitas oficiales al Parlamento Europeo entre marzo de 1988 y junio de 1992; de igual forma, hay que resei'lar el papel que desempefian los europarlamentarios canarios en el fomento de escas relaciones interparlamentarias.

[65]

PÉREZ VOITURIEZ, A. : op. cit., p. 130.

[66]

En este informe no vamos a profundizar más en esta relación "trilateral" ent re Canarias, el Estado espafiol y la Unión Europea por cuanto es el objeto preferen te de un ,\rea específica de trabajo en el marco de este mismo Proyecto.

[67]

Por ejemplo, la visita realizada a la ex-Unión Soviética por el presidente Saavedra en abril de 1985, al objeto de "mantener en Las Palmas el avituallamiento de la flora pesquera rusa y ampliar la utilización de los astilleros canarios para sus reparaciones", en !bid., p. 155.

1910

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DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓN

Las relaciones Canarias,América también han tenido una doble vertiente: de un lado, con Lationamérica (sobre todo con los países caribeños), y del otro, con Estados Unidos. En las primeras ha prevalecido el reforzamiento de los lazos económicos y humanos derivados de la amplia presencia isleña en América, fundamentalmente en Venezuela y Cuba. Como no podía ser de otro modo, estos dos países han sido los mayores receptores de las visitas oficiales realizadas por las autoridades canarias, generalmente en misiones mixtas en las que también han participado empresarios, al objeto de establecer puentes económicos, y personalidades del mundo de la cultura, para apoyar la labor cultural de las entidades canarias en el exterior. En cualquier caso, los resultados cosechados han sido limitados, existiendo la sensación de que los intercambios con lberoamérica aún no han superado el estado meramente intencional. El cultivo de las relaciones con EE.UU. también ha merecido la atención del ejecutivo canario de forma discontinua en el tiempo, mediante la realización de acciones puntuales con la finalidad de realizar promociones turísticas o campañas de captación de posibles inversores 68 , si bien se ha puesto un particular empeño en mantener una relación más o menos continuada con las ciudades de San Antonio (Texas) y San Bernardo (New Orleans), donde existen entidades sociales canarias. Finalmente, las relaciones Canarias,África, pese a que nadie duda de su interés, siguen siendo una asignatura pendiente de la acción exterior canaria. Si históricamente la relación de Canarias con África había sido precaria, limitada al apoyo logístico a la débil acción colonial española, al modesto intercambio comercial y a la tradicional explotación del banco pesquero sahariano y mauritano (extendido incluso a la costa de Senegal), hoy

el desarrollo. Al menos, eso es lo que se desprende de los resultados cosechados por las visitas oficiales realizadas por los presidentes del ejecutivo canario, limitadas hasta ahora a Marruecos y Mauritania71 , así como de las frecuentes misiones comerciales a los países del extremo-occidental africano y de los tópicos sobre carencias que, año tras año, siguen reiterándose con motivo de la celebración de la Feria Internacional de Canarias72 • En cualquier caso, aunque dominen los empeños aislados en las tres direcciones apuntadas, no cabe duda que la acción exterior canaria tiende a consolidarse con el paso del tiempo. En sintonía con la creciente participación de las comunidades autónomas españolas en las relaciones internacionales, las presencias de representantes institucionales canarios en el exterior han ido incrementándose en los últimos años. Es significativo, al respecto, el hecho de que las menciones a Canarias se hayan multiplicado en los anuarios que recogen las actividades externas de los presidentes de las comunidades autónomas del Estado, pasando de la nada en 1993 a 9 menciones dos años más tarde, quizás como consecuencia de la mejora del suministro de información que alimenta este tipo de estadísticas (véase el Cuadro 3). Así, en 1995 las presencias del presidente del Gobierno de Canarias en el exterior se situaron en un nivel bastante aceptable, en paralelo con las registradas por los presidentes de Andalucía y Castilla y León (ésta por haber inaugurado su sede en Bruselas) y casi al mismo nivel que el País Vasco, aunque bastante por debajo de Cataluña y Galicia, que acapararon el grueso de la actividad externa de las comunidades autónomas durante ese año. CUADRO 3

........................

en día esa precariedad se ha agravado como consecuencia de la pérdida del protagonismo de los puertos canarios en la actividad pesquera y la impermeabilización fronteriza ante los posibles flujos humanos africanos, con la excepción hecha a las transacciones comerciales, que no sólo se han mantenido, sino que incluso se han incrementado en los últimos años 69• Es en el marco de estas coordenadas en las que se ha desarrollado la acción exterior canaria, por lo general orientada a satisfacer objetivos meramente comerciales, campo en el que se han prodigado las actuaciones - muchas veces de forma descoordinada- y en el que se han multiplicado los contactos y alcanzado algunos avances, meros atisbos de un hipotético "salto cualitativo" que todavía sigue sin producirse 70• Entre otras razones, porque las relaciones de vecindad se han visto permanentemente interferidas por la existencia del conflicto del Sáhara Occidental (lo cual ha convertido en polémicas las relaciones con Marruecos) y por las dificultades inherentes a la geopolítica de la pobreza (lo cual ha limitado el alcance de los intercambios económicos); y tambien, porque apenas se h a profundizado en los ámbitos más novedosos que pudieran tener las relaciones canario-africanas, como el de la transferencia de conocimientos y tecnologías y el aprovechamiento de los cada vez más cuantiosos fondos mundiales y europeos dedicados a la cooperación para [68]

En este contexto hay que situar, como hitos más significativos, la celebración de la "Semana Canaria en Nueva York", en mayo de 1984, y la presencia de un Pabellón Canario durante la celebración de los Juegos Olímpicos de Atlanta, en el verano de 1996, así como otros viajes más breves para la presentación de los incentivos fiscales previstos en el Régimen Económico y Fiscal de Canarias.

[69]

Véase, al respecto, el informe correspondiente a "Comercio exterior" elaborado en el marco de este mismo proyecto.

[70]

En esta idea insisten todos los representantes consulares de países africanos acreditados en Gran Canaria que han sido entrevistados para la elaboración de este informe.

6 7 1 3

19 5 4 2 3 4

25 12 5 5 3 4

3 1 2

4 1 3

2 2

3 3

13

14

27

5 3

2 3 3 7 1 4

7 6 3 9 3 5 4 2

2 2 4

V: Visitas oficiales de promoción o representación . R: Participaciones en las reuniones del Comité de las Regiones de la U.E. u otros foros de cooperación interregional. T: Presencias totales.

2 3 3

2 4 4 1

4 10 3 4 1

15 8 8 2 8

2

7 3 5 2 5 3

6 9 1 9 3 6 5 9 6

2

3

1 3 4 3

19 18 11

23 17 9 10 2 4 4 6 6 4 3 3 3

48 13 14 7 14 12 8 8 5 4 5 5 4 4 3

71 30 23 17 15 14 12 12 11 10 9 8 7 7 4

Fuente : "Cronología de las Relaciones Internacionales de las Comunidades Autónomas del Estado español", Anuario Internacional C/008 1993 (1994), 1994 (1995) y 1995 (1996).

[71]

Una mención especial hay que hacer a las visitas realizadas en 1986 y 1987 por el entonces presidente Saavedra a Jordania y a Israel. Ambas tuvieron un carácter exploratorio en torno a las potenciales relaciones comerciales y de cooperación tecnológica, sobre todo en materia de ingeniería agrícola e hidráulica entre las dos regiones, pero - paradójicamente- la atención prestada entonces a un alejado escenario como el del Próximo O riente, sin contrapartida alguna conocida, no pareció corresponderse con una sensibilidad parecida respecto al extremo occidental de África, pese a su vecindad con Canarias.

[72]

Véanse, por ejemplo, los ecos suscitados a propósito de la inauguración de la última de dichas ferias celebradas, la XIV edición, y de la celebración de la primera reunión del Consejo Asesor para la Promoción del Comercio con África Occidental creado por la Ley del REF, en La Provincia, 9 abril 1997, p. 2 7.

1912

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DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓN

Conviene precisar que este incremento de presencias en el exterior en 1995 se debió, básicamente, a una serie de actividades relacionadas con la presentación del REF en distintos foros internacionales (sorprendentemente, antes de tenerlo asegurado) y con la participación de la máxima representación institucional canaria en reuniones puntuales en el marco de esa dinámica de creciente participación de las entidades subestatales en la actividad diplomática de la Europa de las regiones. En efecto, más que visitas detenidas de carácter exploratorio o definitorio de actuaciones futuras, se trató de asistir a fugaces reuniones de trabajo, bien fuera con motivo de algún encuentro de la Organización Mundial del Comercio del Plátano, o bien a propósito de la celebración de jornadas y encuentros del Comité de Regiones Ultraperiféricas Marítimas o de las sesiones del Comité de las Regiones de la Unión Europea73• Tampoco han faltado las críticas con respecto a algunas visitas oficiales que se han realizado al exterior con fines de promoción, achacándoseles tanto una falta de rigor en la selección de la representación social que formaba parte de las misiones (en algunas visitas iban más funcionarios que empresarios) como un derroche de esfuerzos económicos y humanos que adolecen de objetivos previamente definidos.

1913

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RELACIONES INTERNACIONALES

Canarias cuenta, en este terreno, con una importante ventaja comparativa a explotar, derivada de la sólida tradición que tiene la presencia extranjera en su seno. Tanto por el carácter extrovertido de la economía canaria, como por la existencia de importantes colonias de residentes o de población flotante extranjera en las Islas (a lo que no es ajeno ni el Puerto ni el turismo), el Archipiélago es, en su conjunto, una de las comunidades autónomas del Estado que cuenta con más representantes consulares extranjeros acreditadas en su ámbito territorial; y la ciudad de Las Palmas de Gran Canaria, en particular, por su arraigado cosmopolitismo, constituye el mejor exponente de ello, al ser la ciudad española con mayor número de agentes consulares después de Madrid y Barcelona. En concreto, son 74 las representaciones consulares extranjeras que existen actualmente en la Comunidad autónoma, distribuidas por categoría de sus titulares del siguiente modo: 6 cónsules generales, 7 cónsules, 11 cónsules generales honorarios y 50 cónsules honorarios; un auténtico entramado consular, en suma, de gran utilidad para el fomento de todo tipo de intercambios y el establecimiento de unas relaciones internacionales estables y duraderas con los países a los que representan. El análisis de este entramado consular permite observar los elementos diferenciadores que

De todo ello se extrae la significativa conclusión de que la acción exterior canaria, aunque intensificada, sigue actualmente respondiendo a criterios de inmediatez al filo de los acontecimientos y problemas que se van presentando en el escenario europeo e internacional. Ha habido, en efecto, una especial preocupación por estar presentes en los foros comunitarios europeos para la defensa de los intereses canarios en el marco de la Unión Europea, cuestión a la que se ha prestado una atención prioritaria de forma más o menos continuada en el tiempo por los apremios que ha impuesto la urgente necesidad de definir el status de Canarias como región ultraperiférica diferenciada. Pero ha faltado una actuación sistemática encaminada al cultivo de unas auténticas relaciones internacionales que, con proyecto de futuro y dotación de medios, aseguren intercambios estables y duraderos a medio y largo plazo, especialmente con los países de nuestro entorno geográfico más inmediato, de interés estratégico para Canarias, y con Venezuela y Cuba, por la presencia de canarios en ellos.

3.3.

APOYOS DIPLOMÁTICOS Y CONSULARES Para la vertebración de su acción exterior, las Comunidades Autónomas suelen aprovechar, además de sus propios órganos y recursos, los habituales instrumentos a través de los cuales los Estados canalizan sus relaciones internacionales; es decir, las representaciones de España en el exterior y las de los Estados extranjeros en España. De ese modo, las embajadas, las legaciones, las oficinas diplomáticas especializadas y las agencias consulares, aunque constituyan un entramado jurídico regulado por unas normas y procedimientos del ámbito exclusivo de las relaciones interestatales y, en consecuencia, ajenas a la propia acción exterior de las autonomías, constituyen unas excelentes apoyaturas que no pueden descuidarse en modo alguno, por cuanto sirven para facilitar (u obstaculizar) el establecimiento de contactos y puentes de comunicación, la resolución de todo tipo de trámites legales y, sobre todo, el acceso a personas, entidades o lóbbys de gran importancia para la captación de flujos externos o la canalización de intereses en el exterior.

[73 ]

Véase "Cronología de las relaciones internacionales ... ", en Anuario ... , pp. 103 -108.

tiene la proyección exterior canaria en cada una de sus dos provincias, así como el buen posicionamiento inicial del que parte Gran Canaria para el cultivo de sus relaciones internacionales. Así, por ejemplo, la diferente dirección que tomaron los principales flujos emigratorios canarios hacia Venezuela y Cuba (más hacia Venezuela por parte de los emigrantes de Santa Cruz de Tenerife, y más hacia Cuba los emigrantes de Las Palmas) tiene su inmediato reflejo en la distribución actual de las representaciones consulares de estos dos países iberoamericanos (en Tenerife radica el Consulado General de Venezuela y en Gran Canaria el Consulado de Cuba). De igual forma, la mayor tradición de comercio exterior con África existente en Gran Canaria, así como el hecho de concentrar esta isla las más importantes bolsas de población africana en el Archipiélago, son factores que han condicionado la desigual distribución de las representaciones consulares de los países africanos entre una y otra provincia, pues Gran Canaria acapara el 70% del total de dicha representación y el 100% de los cónsules africanos que no tienen la consideración de honorarios. Parecido comentario, finalmente, podría hacerse con respecto a las escasas representaciones consulares asiáticas existentes en el Archipiélago, dada la mayor presencia de los intereses japoneses y coreanos en Gran Canaria. En general, la distribución de las representaciones consulares entre las dos islas capitalinas del Archipiélago permiten apreciar la mayor presencia de intereses extranjeros en Gran Canaria y, en consecuencia, el mejor posicionamiento de esta isla para el establecimiento de contactos y el fomento de intercambios con el exterior. Como se desprende de los datos recogidos en el cuadro 4, en la ciudad de Las Palmas de Gran Canaria se concentra el 56, 7% del total de los representantes consulares acreditados en Canarias (42, frente a los 32 con que cuenta Santa Cruz de Tenerife), proporción que aumenta si consideramos exclusivamente los cónsules no honorarios (el 87,6% del total), que suelen ser funcionarios del Estado de procedencia en régimen de dedicación exclusiva a las tareas consulares. Por grandes áreas geográficas, las representaciones consulares de los países europeos son similares en una y otra provincia, si bien la proporción es de 4 a 1 en favor de Gran Canaria

1914

•

DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓN

~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~-

g

1915

o

•

RELACIONES INTERNACIONALES

¡;;

en cuanto a cónsules no honorarios se refiere (Alemania, Finlandia, Suiza y Gran Bretaña

cia de la Oficina Permanente de Canarias en Bruselas, adscrita a la Dirección General de

por sólo Gran Bretaña en el caso de Tenerife, pues el resto de los países europeos mantienen representaciones de carácter honorario). Las representaciones de países iberoamerica-

en su alcance resultan, en cambio, los apoyos diplomáticos estatales de los que se pueden

nos, en cambio, se encuentran muy equiparadas en una y otra isla, reflejo de la común proyección americana de ambas provincias, aunque con las peculiaridades antes comentadas y con la preferencia de EE.UU., los Estados centroamericanos y los del cono sur de América a establecer sus agencias consulares en Gran Canaria frente a la inclinación de los países latinoamericanos de la costa del Pacífico a ubicarlas en Tenerife. La diferencia entre una y otra provincia se acrecienta, como hemos visto, en el caso de las representaciones africanas, puesto que en Gran Canaria se localizan los consulados generales de Marruecos y Mauritania, el consulado de Guinea Ecuatorial y los consulados honorarios de Cabo Verde, Costa de Marfil, Sudáfrica y Togo; en ambas islas disponen de cónsul honorario Guinea Bissau y Senegal, y en Tenerife está situado el consulado general honorario de Gambia y el viceconsulado honorario de Liberia. En cuanto a las representaciones asiáticas, mientras Japón y Corea mantienen consulados de carrera en Gran Canaria, India y Filipinas disponen de consulados generales honorarios en Tenerife.

Asuntos Europeos dependiente de la Consejería de Economía y Hacienda. Más desiguales servir los intereses de Canarias en Iberoamérica y África, pues si bien en los países del Nuevo Mundo la acción exterior estatal y la autonómica pueden marchar en paralelo y la representación del Estado está plenamente cubierta, en el caso africano no sólo ese paralelismo no se repite sino que incluso la carencia de representaciones nacionales es el más claro exponente de la disparidad de intereses entre una y otra. Como podemos apreciar en el cuadro 5, la presencia diplomática de España en Iberoamérica es abundante y al más alto nivel, pues se dispone de embajadas en todas las capitales estatales, a excepción, naturalmente, del Estado libre asociado de Puerto Rico, dependiente de la Embajada en Washington. Igualmente, bastante bien cubierto está el fomento del comercio exterior, habida cuenta de que España tiene oficinas comerciales en la mayoría de las citadas capitales, salvo en los países menos relevantes para este cometido, como son los casos de Bolivia, Costa Rica, El Salvador, Haití, Honduras, Jamaica y Nicaragua. Además, los tres países más populosos de Latinoamérica -Argentina, Brasil y

CUADRO 4

México- cuentan con dos o más consulados generales y al menos uno existe en otros cinco países, entre los que se encuentran los correspondientes a las dos más importantes capitales para el desarrollo de la acción exterior canaria en Iberoamérica: La Habana y Caracas, ciudad en la que suele ser tradicional, además, la presencia de personalidades canarias en la representación diplomática española. En estas dos capitales, por contra, no se disponen de oficinas o centros culturales españoles, pero este handicap está plenamente cubierto con las entidades surgidas de la sociedad civil. En efecto, a la representación oficial española en Iberoamérica hay que añadir el elenco de centros y asociaciones de todo tipo que han constituido los propios emigrantes canarios y sus descendientes en esos países, y cuyo amparo corresponde al Consejo de Entidades TOTAL

5

6

4

7

27

23

42

32

Canarias en el Exterior en el marco de la mínima estructura organizativa de la que se ha dotado la acción exterior canaria. Además de algunos países escandinavos (Dinamarca y

Fuente: Tabla de elaboración propia a partir del boletín "Oficinas Consulares en España", del Ministerio de Asuntos Exteriores, Madrid, 1995.

Suecia) y Estados Unidos (Florida y Nueva Orleans), actualmente tienen entidades de este tipo media docena de países iberoamericanos: Argentina, Brasil, Cuba, Puerto Rico,

En lo que respecta a las representaciones del propio Estado en el extranjero, la contrapartida que también puede ser usada por las comunidades autónomas para el impulso de sus relaciones internacionales, conviene tener en cuenta la existencia o carencia de embajadas, oficinas diplomáticas especializadas y consulados de España en aquellos países de especial

Uruguay y Venezuela. Pero es en este último país donde el fenómeno adquiere una gran dimensión, pues en él están arraigadas 4 7 de las 51 entidades canarias en el exterior (véase Cuadro 6).

interés para la acción exterior canaria. En relación a Europa, los apoyos diplomáticos españoles están plenamente asegurados, al disponerse de embajadas, legaciones o, en su defec-

Si se analiza la tipología de este asociacionismo, se observa que se trata, en general, de enti-

to, consulados generales en prácticamente todos los países europeos, así como de una amplia presencia de oficiales diplomáticos en Alemania 'y Gran Bretaña, que son los dos

una seña de identidad que la podemos encontrar reflejada en sus propias denominaciones

países europeos que mantienen más intensas relaciones con Canarias, y todo ello al margen del complejo entramado de representaciones o delegaciones nacionales de carácter perma:

dad queda asociada, no ya en referencia a la región, sino a la isla o localidad de proceden-

nente en los organismos internacionales y, sobre todo, comunitarios y de la propia existen-

hacen alusión a Tenerife, 2 a La Palma, 1 a Gomera y 1 a Gran Canaria). Por contra, el com-

dades donde predomina el componente de fomento de la amistad "canario-venezolana", (27 de las 47 entidades se identifican con este componente). En algunos casos, esa identicia del emigrado (11 de esas 27 entidades priman en sus denominaciones esos referentes: 7

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•

1917

DIAGNÓSTICO DE SITUAC IÓN

ponente "hispano-venezolano" en las denominaciones que se dan a sí mismas estas entidades canarias sólo lo encontramos en 11 asociaciones de ámbito territorial reducido (en refe-

•

RELACIONES I NTERN ACI ONALES

CUADRO 6

ASOCIACIONES, FUNDACIONES Y CENTROS PERTENECIENTES AL CONSEJO DE ENTIDADES CANARIAS EN EL EXTERIOR

rencia a un determinado Estado o localidad de Venezuela) y en una asociación de ámbito

PAÍSES

Número

general a todo el país. Intenso fenómeno asociativo, pues, al que ha dado lugar la diáspora canaria en Venezuela, con su correspondiente proyección a todo tipo de manifestaciones culturales (desde la edición de publicaciones hasta la celebración de eventos), con especial incidencia en Caracas, que de este modo justifica plenamente su consideración de "terce2

ra capital de Canarias".

CUADRO 5

REPRESENTACIONES DE ESPAÑA EN IBEROAMÉRICA PAÍS

E b . d m 1ª ª

ª

Oficina comercial

Oficina/Centro cultural

Consulado general

Buenos A ires

Buenos Aires

Buenos Aires

Buenos Aires

C

onsu Iª

d0

42

TOTAL

Bahía Blanca

51 Fuente: Tabla de elaboración propia a partir de " Guía de la Comunicación", Gobierno de Canarias, Presidencia, Gabinete de Prensa, pp. 67-65.

Córdoba Mendoza Rosario La Paz Brasilia

Brasilia

Porto Alegre

Rio de Janeiro

Rio de Janeiro Salv. de Bahía Sao Paulo

Santiago

Santiago

Bogotá

Bogotá

Santiago Bogotá

San José La Habana

La Habana

Qu ito

Quito

La H abana

San Salvador San Juan Guatemala

San Juan

Guatemala

Puerto Príncipe Tegucigalpa Kingston M éxico

M éxico

En África, sin embargo, el paisaje resulta menos prometedor, no sólo porque no encontremos ningún atisbo del fenómeno asociativo al que ha dado lugar la presencia de canarios en países americanos y europeos, sino también por la desigual representación diplomática que mantiene España en dichos países, lo que genera no pocas dificultades para el desarrollo de los intercambios. En Canarias se tiene, además, plena conciencia de este hecho, insistiéndose en ocasiones ante el Estado para que se subsanen estas carencias o haciendo algún que otro esfuerzo por disponer de apoyaturas propias. Pero ni lo uno se ha planteado con insistencia ni lo otro se ha desarrollado en la medida suficiente, de tal modo que a la desigual representación diplomática española se le ha venido a añadir la testimonial presencia canaria a través de oficinas permanentes, como la que mantuvo PROEXCA en Ghana, quedando como único referente de esfuerzo continuado en esa dirección los contactos canalizados a través de la Cámara de Comercio de Las Palmas.

México

México Guadal ajara

M anagua Panamá

Panamá

Asunción

Asunción

A sunción

Lima

Lima

Lima

Sto. Domingo

Sto . Domingo

Montevideo

Montevideo

M ontevideo

Caracas

Caracas

Caracas

Lima Sto. Domingo

Fuente: " Representaciones de España en el extranjero", Ministerio de Asuntos Exteri ores (1997,).

El cuadro 7 refleja de modo claro la desigual presencia de representaciones diplomáticas españolas en los países africanos del entorno geopolítico de Canarias. El interés de España por la región del Magreb queda perfectamente destacado, sobre todo en el caso del vecino del sur, Marruecos. En este país, además de cubrirse casi todas las categorías de una misión diplomática destacada (embajada, oficina comercial, consulado general, consulado, consulado honorario y oficina cultural), se detecta incluso una intención de expandir la lengua castellana a través del Instituto Cervantes; pero es oportuno subrayar que casi la totalidad de estas apoya turas se concentran en Rabat-Casablanca y la zona rifeña. Menor número de representaciones tiene España en Mauritania, aunque tampoco es desdeñable su presencia en este país, ya que dispone de embajada en la capital, Nuakchott, y de consulado en su segunda ciudad, Nouadhibou. Tampoco puede considerarse insignificante la representación española en los países del Golfo de Guinea, pues Abidján (Costa de Marfil), Acera (Gh an a), Lagos (Nigeria), Yaunde (Camerún) y Malabo (Guinea Ecuatorial) cuentan con embajadas, además de existir oficinas comerciales en Abidj án y Lagos, un consulado en Bata y un viceconsulado en Lomé (Togo). En cambio, en la región del África extremo-occi-

1918

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1919

DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓN

dental saltan a la vista las carencias, pues sólo se dispone de embajada y oficina comercial en Dakar (Senegal), de consulado en Freetown (Liberia) y de modestísimos viceconsulados en Mindalo (Cabo Verde), Banjul (Gambia) y Conakry (Guinea), todo ello contando con que todos estos puestos estén cubiertos simultáneamente, situación bastante infrecuente en unos destinos por lo general poco apetecidos. En cualquier caso, fuertes apoyaturas diplomáticas en los países africanos con fachada al Atlántico en estas tres regiones africanas sólo se tienen en Rabat, Dakar, Abidján y Lagos, puntos a los que con frecuencia hay que recurrir para dar solución a problemas generados en otras ciudades. Se comprueba, por tanto, que los intereses que revela tener la política exterior de España con su presencia diplomática y consular en África y los intereses de la acción exterior de Canarias en los países de su entorno geopolítico son parcialmente compartidos en Marruecos (por lo que atañe, sobre todo, a Agadir), coinciden plenamente en el caso de Mauritania, algo menos en el Golfo de Guinea y casi poco en el extremo occidental de África.

CUA DRO 7

Rabat

Rabat

Rabat

Agadir

Rabat•

Casablanca

Larache

Tanger••

Nador

Tetuán**

Tánger

Fez••

Tetuán Nouadhibou

Nuakchott

Mi ndalo Dakar

Dakar Banjul Conakry Freetown•••

Abdiján

Lomé Lagos

Yaunde Mal abo • Ofici na cultural. •• Instituto Cervantes. ••• Consulado honorario.

3.4.

RELACIONES INTERNACIONALES

de acciones solidarias, constituyen auténticos "puentes institucionales" mediante los cuales las corporaciones locales pueden contribuir al desarrollo de la acción exterior de una comunidad diferenciada, si bien su alcance es muy limitado por cuanto muchos de estos lazos se reducen a algún encuentro esporádico y poco más. Se trata, en cualquier caso, de un fenómeno relativamente reciente en las relaciones internacionales que, en el caso canario, ha conocido un notable impulso en los últimos años como consecuencia de la especial sensibilización de algunas corporaciones por los temas ligados a la solidaridad con los pueblos que sufren situaciones penosas, a los proyectos de cooperación al desarrollo y a la necesidad de intercambios en desarrollo local. Con el fin de no descuidar este aspecto de las relaciones internacionales, esta área de análisis, a través de la dirección del Proyecto, se dirigió a los 21 municipios de la isla de Gran Canaria al objeto de que facilitaran la relación de sus respectivos hermanamientos, tanto nacionales como extranjeros. Si bien sólo 11 municipios contestaron a la información requerida (vease Cuadro 8), los datos obtenidos son suficientemente indicativos de las principales tendencias a las que se atienen este tipo de actuaciones. La mayor parte de los municipios grancanarios (Agüimes, Arucas, Ingenio, Las Palmas de Gran Canaria, Santa Brígida, Telde, Valsequillo, Vega de San Mateo) tiende a hermanarse con, al menos, dos o tres homólogos, si bien hay dos ayuntamientos más propicios a extender esta práctica a un mayor número de localidades (San Barlolomé de Tirajana y Teror) y otro sólo lo ha hecho con uno (Artenara). De los 35 hermanamientos contabilizados para estos 11 municipios, la inmensa mayoría de ellos, en número de 28, son con municipios extranjeros, mientras que con municipios peninsulares hay tan sólo 3 y con otras localidades canarias 4. Ciñéndonos al análisis de los 28 hermanamientos con municipios extranjeros, 18 localidades son americanas (16 en Lationoamérica y 2 en EE.UU.), 9 africanas y tan sólo 1 europea. Por países, predomina de forma incuestionable las localidades de Cuba (suman 9 para 11 hermanamientos, puesto que Santiago de Cuba y Cienfuegos repiten) y Sáhara Occidental -entendido como República Árabe Saharaui Democrática- (al que pertenecen 7). El resto de los países implicados son 4 latinoamericanos (Nicaragua, con 2, y Venezuela, Uruguay y Costa Rica) y 2 africanos (Mauritania y Gambia).

Abd iján

Acera

Lagos

•

Bata Fuente: "Representaciones de España en el extranjero", Ministerio de Asu ntos Exteriores (1997).

LA ACCIÓN EXTERIOR MUNICIPAL: LOS HERMANAMIENTOS

Otro aspecto que no puede pasar desapercibido en el análisis de la acción exterior canaria lo constituye el desarrollo de unas modestas relaciones internacionales por parte de los ayuntamientos a través de la política de hermanamientos con otros municipios. Estos hermanamientos, en algunos casos nacidos de la existencia de vínculos históricos entre las do~ localidades, en otros propiciados por las similitudes de situaciones actuales o el despliegue

De este recuento se desprenden algunas conclusion es. La primera, la importancia que tiene el hermanamiento como cauce de solidaridad con los pueblos que sufren una situación de excepción en su desenvolvimiento interno, aspecto éste que se pone de relieve en los hermanamientos con municipios de C uba, Sáhara y Nicaragua, si bien en el primer caso también existe un elevado componente asociado a la presencia canaria en la isla caribeña. La segunda, la confirmación de la mayor inclinación de Gran Canaria hacia la relación privilegiada con C uba dentro del ámbito latinoamericano, puesto que sólo un municipio de los que contestaron está hermanado con una localidad ven ezolana, justamente el fenómeno inverso del que se produce en Tenerife. La tercera, el prácticamente nulo desarrollo de relaciones de este tipo con países europeos, salvo la que mantiene la capital grancanaria con la ciudad italiana de Spezia. Y la última, aunque no por ello menos importante: con la salvedad h egemónica del Sáhara Occidental (por obvias razones de simpatía hacia la causa saharaui), sólo dos hermanamientos se h an efectuado con localidades africanas: uno con Nouadhibou (Mauritania) y otro con Kanifing (Gambia), lo que confima que la relación con África también es asignatura pendiente de los municipios gran canarios. Es más, con

1920

•

DIAGNÓSTICO DE SITUAC IÓN

1921

estos datos en la mano se constata el carácter determinante que tiene el hecho cultural para definir las solidaridades internacionales, tanto las enraizadas en la historia como las emanadas de recientes procesos de tomas de conciencia, puesto que la especial sensibilidad hacia el "otro", sin desmerecer lo laudable del fenómeno, parece tener un acentuado sesgo político en el caso de estos hermanamientos, en la medida que a un pueblo de la misma cultura se le premia, caso del Sáhara Occidental, mientras que otros, igualmente necesitados de la cooperación para el desarrollo, apenas reciben trato aislado como hermano, caso de Mauritania o Gambia, o simplemente se les ignora, caso de Marruecos y del resto de los países africanos de la costa atlántica, vecinos de Canarias. CUADRO

a

•

RELACIONES I NTERNACIO NALES

Estas reflexiones, así como las realizadas anteriormente a propósito de la acción exterior llevada a cabo por el Gobierno de Canarias, nos llevan a plantear la necesidad de profundizar algo más en la naturaleza y condicionantes de las especiales relaciones que Canarias debe mantener con algunos países de América y África, así como a considerar el potencial de recursos humanos de que se dispone actualmente para impulsarlas. A tratar estos aspectos dedicaremos los siguientes epígrafes.

3.5.

Asociada a su propia identidad como pueblo, Canarias siempre ha tenido una incuestionable dimensión americana, en gran parte derivada de su condición de región atlántica. No en vano Canarias y América entraron en la historia compartiendo los efectos de un mismo fenómeno de alcance mundial: la expansión atlántica. De hecho, la conquista y colonización del Archipiélago no fue más que el primer aldabonazo de un expansionismo europeo largamente preparado, el cual encontró su plena realización, bajo el liderazgo castellanoportugués, con la posterior conquista y colonización del Nuevo Mundo, proceso para el que las Islas sirvieron no sólo de punto de apoyo sino también como laboratorio de ensayo74. La intensidad que tuvo esa relación desde el primer momento estuvo determinada, sin duda, por el devenir de la propia historia de España. Las Canarias, inicialmente llamadas por situación geográfica a ser la punta de lanza de la penetración en África, cambiaron de destino tan pronto como Castilla concentró sus energías en la empresa americana y relegó la empresa africana a meras cabalgadas. Como se ha dicho en alguna ocasión, con el descubrimiento de América las Islas perdieron su "inicial condición fronteriza" para convertirse en nexo de unión entre el Viejo y el Nuevo Mundo, de modo que "el Archipiélago quedó colocado en medio de las Españas, de las aquende y allende el océano Atlántico" 75•

HERMANAMIENTOS DE LOS MUNICIPIOS DE GRAN CANARIA MUNICIPIO

.

Mu~i~ipi~

, ,

·~~rm~;1;d,{.''.•:: . : .;", .:,:; ·~ ·....... ~·~_..,M.>,,,:i.rimera revolución global. Informe del Consejo al Club de Roma. Barcelona, Plaza & Janés, en especial la parte dedicada al desarrollo del S ur en el capítulo "Las tres urgencias".

1936

•

DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓN

4.1.

1937

LA COOPERACIÓN ESPAÑOLA

La cooperación gubernamental tiene sus más directos precedentes, entre otros, en las ayudas que proporcionaron las antiguas metrópolis a sus antiguas colonias - y, en algunos casos, nuevos aliados- por razones morales (reparar la injusticia histórica cometida), políticas (mantener la influencia sobre los poderes locales), sociales (acallar las protestas internas o satisfacer exigencias de nacionales establecidos como colonos) y económicas (conservar mercados exteriores o abaratar costes de producción) . Al margen de estas u otras argumentaciones, las acciones gubernamentales de cooperación al desarrollo se han ido extendiendo a medida que en las sociedades desarrolladas se ha ido configurando, a partir del surgimiento de iniciativas diversas, una conciencia pública que exige signos de solidaridad con la pobreza del Tercer Mundo. Además, el fin de la guerra fría ha provocado una revalorización de la cooperación internacional gubernamental, debido a que la desaparición de la escisión Este-Oeste (y con ella, la polarización ideológica que h a mantenido al mundo absorto en el temor al desastre nuclear) ha elevado al primer plano de las preocupaciones internacionales la persistencia de la fractura entre el Norte y el Sur como causa de la "comprometida situación de la humanidad" al margen de los problemas del equilibrio ecológico planetario 103 • En este marco de análisis general, la política exterior de la España democrática se ha incorporado también a dicha dinámica cooperativa con un incremento sustancial en sus aportaciones a la cooperación internacional. Como se puede comprobar en el cuadro 9, en el que se han recogido las cifras correspondientes al volumen destinado por España a la cooperación internacional en los cuatro últimos años, se está registrando un incremento paulatino.. de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), computada dentro de la más amplia concepción de la Cooperación Internacional (CI). Ambos indicadores se subdividen en dos apartados: uno, el multilateral, que comprende las aportaciones a la Unión Europea, a los organismos internacionales y a las instituciones financieras; y, otro, el bilateral, que incluye los créditos FAD (Fondo de Ayuda al Desarrollo), las condonaciones de la deuda, los acuerdos de asistencia técnica y cooperación cultural, la ayuda alimentaria, las ayudas de emergencia, las ayudas y subvenciones a ONGs y la cooperación descentralizada.

CUADRO 'J

SEGUIMIENTO DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL (CI) Y DE LA AYUDA OFICIAL AL DESARROLLO (AOD) DE ESPAÑA, 1992-1995 (Pesetas) - ·-- .. . ·-

AÑO

• Previ sió n para el ano 199 5.

[ 103]

··------- ---------Realización CI 302.263 .969 .11 O

155.463 .785 .306

225. 207 .317.662

165.853.248.703

254.814.075.671

173 .280.0 84.150

277. 668.924.503*

190. 741.374.693*

Fuente: Tabla de elaboración propia a partir del Anuario Internacional C/008, 1992 (1993), 1993 (1994), 1994 (1 995) y 1995 (1996).

Los nuevos teóricos de la posguerra fría han querido ver en esta fractura económica un eventual choque de civilizaciones. Es el caso del politólogo norteamericano HUNT INGTON, S. ( 1997): El clioque de civilizaciones y la reconfiguración del orden mundial. Barcelona, Paidós.

•

RELACIONES INTERNACION ALES

Si bien en los últimos tiempos pudiera reprocharse cierta tendencia hacia la estabilización de dichas cifras, no es menos cierto que el movimiento social conocido como el O, 7 ha desatado una nueva sensibilidad en la sociedad española a la que no han podido sustraerse los poderes públicos pese a su empeño en reducir el déficit público ante las exigencias de la convergencia europea. Algo que también hay que hacer extensivo a la sociedad canaria, en la que dicho movimiento también ha tenido su correspondiente eco tras las movilizaciones impulsadas por las ONGs canarias en unión con algunas fuerzas sociales y políticas. Evidentemente, la cooperación internacional de España tiene unas líneas prioritarias que son, a su vez, equivalentes a sus tres grandes áreas de acción exterior: Europa, el Mediterráneo (centrada en el Mundo Árabe, especialmente el Magreb y, luego, el Próximo Oriente) y Lationamérica. Por obvias razones, cabe excluir a Europa occidental como destino final de fondos españoles de cooperación, si bien todas las estadísticas la contemplan en su condición de remitidora suprarregional de la cooperación de la que España participa como miembro de la Unión Europea. Por el contrario, los países tanto del Mediterráneo sur como los de Lationamérica son los grandes receptores de la cooperación internacional que realiza España. Como se observa claramente en los cuadros 1O y 11, en los que se recogen las cifras de la distribución por áreas geográficas de los fondos españoles destinados a cooperación, los países latinoamericanos, en su conjunto, son los principales receptores de la cooperación internacional y de la ayuda oficial al desarrollo españolas, seguidos en segundo lugar por los del Norte de África. Se mantiene, pues, en este terreno, tanto la prioridad iberoamericana de la política de cooperación hispana, asentada en la relación especial que mantiene España con Lationamérica, como la progresiva afirmación del Norte de África como segunda área prioritaria de la cooperación española, particularmente en los últimos años por razones fundamentalmente políticas. Unos datos que revelan bien a las claras la consideración que la cooperación al desarrollo tiene para los gobiernos estatales - y España no es ninguna excepción a la regla- como línea complementaria de sus políticas exteriores. A la luz de estos datos, no cabe cerrar este apartado sin antes dejar planteada una pregunta, a modo de sugerencia, que concierne directamente al protagonismo de Canarias en el ámbito de la cooperación directa; a saber: lqué pautas le corresponde desarrollar a nuestro Archipiélago ante el creciente volumen de fondos españoles destinados a la cooperación al desarrollo cuyos principales destinatarios se centran en dos áreas geográficas, América latina y Norte de África, tan familiares a Canarias por su cercanía cultural y física, respectivamente? Convendría, al respecto, renovar la tan socorrida como infrautilizada condición tricontinental de Canarias como "puente" entre Europa, África y América con la invitación expresa a la sociedad canaria a reflexionar en tomo a su potencial de intermediación en la cooperación española (y, por ende, europea) ante un mundo sometido a cambios permanentes y en el que esta actividad internacional se perfila como uno de sus ámbitos más privilegiados en el futuro. En concreto, gran parte de la ayuda europea destinada al Magreb más occidental y a la vecina costa occidental de África se podría canalizar desde Canarias a través de sus recursos materiales (bienes mobiliarios, agencias gestoras y financieras) y de sus n o menos escasos recursos humanos (cooperantes, personal técnico y científico, etc.), a poco que se contemple la cooperación para el desarrollo como una línea de acción estratégica a la que h ayan de destinarse esfuerzos compartidos.

1938 •

DIAGN ÓST ICO DE SITUACIÓN

1939

•

REL ACI ON ES INTE RNACIO NALES

pación creciente en las políticas de desarrollo, en particular las comunidades autónomas y

CUADRO 10

las corporaciones locales, que cada vez destinan mayores fondos a este concepto. Antes de entrar en su análisis, referido al caso español, conviene apuntar que este tipo de coopera-

TOTAL BILATERAL • Ayuda alimentaria, emergencias, O NGs, ....

14.044.062.630

9 .495.091.027

9.495.091.027 10.615.970.93 7

202.702 .707

340.098.753

288.381.662

21 .783.459.778

29.306.731.009

29.468. 528.159

190.411 .915

-1.515.110.077

-186.039.487

5.399.930.241

6.457.484.421

11.554.827.413

47.162.294.198

61.630.71 6.397

54.106.367.753

25.418.539.562

12.919.138.803

10.395.855.534

61 7 .850.473

753.374.005

1.042.261.939

9.672 .028.765

9.917.091 .869

9.601 ....__ .669.144

124.491.280.269

129.304.616.207

129.887.823.054

ción ofrece como característica diferenciada de la cooperación institucional analizada anteriormente el que las partidas asignadas al concepto global de cooperación internacional suelen coincidir casi en su totalidad con la ayuda oficial al desarrollo. Dentro del Estado español, tanto la comunidad autónoma del País Vasco como muchos de sus municipios han sido pioneros en el ejercicio de la cooperación internacional descentralizada, campo en el que acumulan una destacada experiencia como impulsores de proyectos de desarrollo local. De hecho, como se puede apreciar en los cuadros 12 y 13, actualmente Euskadi es la comunidad española que, con diferencia, destaca sobre el resto por el mayor volumen de fondos destinados a la cooperación al desarrollo, con aportaciones en torno a los 1.000 millones de pesetas anuales en 1993 y 1994. Le siguen a una cierta distancia las comunidades de Navarra, que sigue el modelo vasco destinando cerca de 500 millones de pesetas anuales a cooperación; Andalucía, que ha ido incrementando paulatinamente sus presupuestos de cooperación hasta situarse en el tercer lugar del ranking nacional, y Cataluña y Madrid, que redujeron sus fondos de cooperación en 1994 con respecto al año anterior.

Fuente: Tabla de elaboraci ó n propia a partir del Anuario Internacio nal CIDO B, 1992 (1993), 1993 (1 994) y 1994 (1995).

CUADRO 12 CUADRO 11

TOTAL BILATERAL

13.998.257.030

9.447.165.585

9.447.1 65.585 13.544.330.998

o

o

o

21.649.655.399

28.965 .491.833

101 .465.442

338.650.021

-8 .486.823

10,32

0,00

o

0,00

16.000.000

0,49

18.374.508

0,69

62.1 75 .000*

2, 10

29. 281 .394.54 7

35.000.000

1,07

38.000.000

1,42

o

0,00

122.840.279

4.346.000

0,13

o

0,00

26.268.74 7

-14.404.957

o

0,00

8.000.000

0,30

o

0,00

46.565 .744.229

61.139 .0 69.354

53.730.259.67 1

o

0,00

50.000.000

1,87

50.000.000

1,69

24.967 .899.062

12.245 .577.1 59

9. 760 .794.044

486 .749.584

580.9 79.949

8 22 .598.186

4.835.020.132

6 .185. 713.494

5 .509 .025. 979

118.928.916.142

112.816.838.747

Fuente: Tabla de elaboración propia a partir del Anuario Internaciona l CIDOB, 19 92 (1993), 1993 (199 4) y 1994 (19 95).

4.2.

LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA

No obstante, al margen de la canalización de fondos de cooperación de procedencia intern acional, europea y nacional, Canarias dispone por sí misma de otro poderoso instrumento para demostrar empeño en las políticas activas de solidaridad: la cooperación descentralizada. En efecto, la cooperación internacional no está hoy día protagonizada exclusivamente por los tradicionales actores privilegiados de las relaciones internacion al~s, los Estados, sino que existe un entramado de unidades subestatales que tienen una partid-

TOTAL

7,50

o

436.991.571 *

276.473.657

112.596.304.055

245.41 5.104

189.382.572

25.000.000**

14,78 6,40

0,85

o

0,00

22 .584.621

0,84

302.007.500

9,23

352.324 .709

13,15

104.500.000

3,19

4.000.000

0,15

6.000.000

0,20

468.275 .100

14,3 1

50.200.000

1,87

59.950.000*

2,03

o

0,00

o

0,00

25.000.000

0,85

923.000.000

28,20

244.56 7.413

9,13

209.041.000*

7,07

62.100.000

1,90

12.990.000

0,48

9.000.000

0,30

410.39 1.000

12,54

4 33.000.000

16,16

482.000.000

16,30

31.400.000

1,06

281.805.000*

9,53

90.992.455

2,78

151.407.3 12

5,65

1 71 .490.000*

5,80

611.050.841

18,67

1.005 .000.000

37,50

891.000.000

30,13

o

0,00

12 .900.000

0,48

26.600 .000

0,90

3.273.078.000

100,00

2.679.822.220

100,00

2.956.835.143

100,00

• Incluye además de los proyectos pro pios, los proyectos O RSI y de la AECI- CI. •• De este total se dest inan 3 mil lone al Norte de África y 22 m illones al Áfri ca Subsahariana.

Fuente : Tabla d e elaboración propi a a partir d el Anuario Internacional CIDOB, 1992 (1993), 1993 (1994) y 1994 (1995).

1940

•

1941

DI AGNÓSTICO DE SITUACIÓN

•

RE LAC IONES INTERNACIONALES

la responsabilidad sobre la gestión de los proyectos siguió estando repartida entre varias consejerías. En concreto, de los 8 proyectos que estaban en vigor en 1995, 4 corrían a cargo de Presidencia y Relaciones Institucionales, 3 correspondían a Empleo y Asuntos Sociales y 1 recaía bajo la dirección de Obras Públicas, Vivienda y Aguas. El volumen total de los fondos asignados a esos 8 proyectos ascendía a 31 7 millones de pesetas 104 , una cifra que aumenta las reservas con las que hay que acoger los 25 millones computados en 1994 por los anuarios que recogen los datos de la cooperación descentralizada en España, si bien este mismo problema de descoordinación pudiera darse en otras comunidades autónomas del Estado.

CUADRO 13

Importe

TOTAL

Importe

245.415.104

9, 11

Importe

269.473.657

0,10

436.991.571 * 189.382.572

14,85

o

0,00

o

0,00

16.000.000

0,59

18.374.508

0,69

62 .1 75.000*

2, 11

35.000.000

1,30

38.000.000

1,43

o

0,00

6,44

4 .346.000

0,16

o

0,00

25.000.000

0,85

o o o

0,00

8.000.000

0,30

o

0,00

0,00

50.000.000

1,88

50.000.000

1,70

0,00

22.584.621

0,85

31.400.000

1,07

214.507.500

7,97

352.324.709

13,25

281.805.000*

9,58

86.500.000

3,21

1.500.000

0,06

6.000.000

0,20

45.750.100

1,70

50.200.000

1,89

59.950.000*

2,04

o

0,00

o

0,00

25.000.000

0,85

923.000.000

34,20

242 .640.107

9,13

209 .041 .ooo•

12 .100.000

0,45

12.990.000

0,49

9.000.000

0,31

407.991.000

15,15

433.000.000

16,29

481.600.000

16,37

90.992.455

3,38

151 .407.312

5,70

171.490.000*

5,83

611.050.841

22,69

1.005.000.000

37,80

891.000.000

30,28

o

0,00

3.100.000

0,12

12.800.000

0,43

2.692.653.000

100,00

2.658.592.914

100,00

2.942.635.143

100,00

• Incluye, además de los proyectos propios, los proyectos ORSI y de la AECI-CI.

7,10

De la cooperación descentralizada que directamente ejerce el ejecutivo canario (véase el Cuadro 14) se puede interpretar que sus prioridades coinciden con las de su sociedad, pues en primerísimo lugar de destino destaca el Sáhara Occidental, seguido de Cuba, en ambos casos justificadas por las especiales relaciones humanas que se han mantenido a través del tiempo derivadas de la presencia de canarios en ambos territorios. No obstante, cabe realizar algunas observaciones, primero, que en este caso concreto Mauritania ocupa una posición relativamente menor en dicha cooperación, casi a la par de países como El Salvador, pese a que los intereses recíprocos de Canarias y Mauritania resulten significativamen te mayores que los que puedan existir entre Canarias y El Salvador. En este sentido, quizás convenga hacer un esfuerzo para consensuar cuáles deben ser las prioridades específicas de Canarias en materia de cooperación internacional, que no pueden disociarse, aunque tampoco depender, de su acción exterior.

.,

CUADRO 14

Fuente: Tabla de elaboración propia a partir del Anuario Internacional C/008, 1992 (1993), 1993 (1994) y 1994 (1995).

-

.. . .

.

.

Sáhara

3

De modesta cabe calificar la participación de Canarias en el conjunto del Estado en materia de cooperación descentralizada. En realidad, su experiencia en este ámbito es muy reciente y todavía en 1994 sólo destinaba a este capítulo 25 millones de pesetas, la misma cantidad que La Rioja y algo más que las comunidades de Extremadura y Murcia, pero por debajo de regiones como Castilla y León, Castilla-La Mancha, Galicia y Asturias (que se situaban entre 30 y 60 millones de pesetas) y a gran distancia todavía de las aportaciones globales que realizaban Aragón o Valencia (en torno a los 180 millones de pesetas), al margen de las cinco comunidades que ocupaban los primeros lugares y de Baleares y Cantabria, que se habían quedado en blanco durante ese año. No obstante, las anteriores cifras hay que tomarlas con ciertas reservas. En el caso de Canarias, por ejemplo, hasta 1995 no se produjo un recuento unificado de todas las partidas presupuestarias que las distintas consejerías del Gobierno autónomo venían destinando a cooperación al desarrollo de forma independiente hasta entonces, por lo que resulta difícil obtener cifras fidedignas de años anteriores. Fue solamente en 1995, precisamente al calor de la reivindicación del O, 7% por las ONGs can arias para el desarrollo, cuando la Viceconsejería de Relaciones Institucionales centralizó la información disponible a efectos de computar el conjunto de la cooperación directa realizada por el ejecutivo canario, si bien

..

..

IH·ilhlOMí'.Y.1*8111• Cuantía (pt~.) 130.000.000

Cuba

90.000.000

M auritania

30.000.000

El Salvador

25.000.000

Refugiados bosnios en Canarias

30.000.000

Venezuela

12.000.000

Fuente: Tabla de elaboración propia a partir de la Memo ria 1995, del Gobierno de Canarias sobre la Cooperac ión Internacional al Desarrollo.

En cualquier caso, la tardía asunción de un compromiso activo con la cooperación al desarrollo por parte de la administración autonómica, así como el carácter todavía exigüo de los fondos directamente destinados a este tipo de actuaciones desde que se decidió unificar la información, no se corresponden con la posición que una región fronteriza y particularmente sensible a las causas de la inestabilidad internacional como Canarias debe tener en el ámbito de la cooperación descentralizada. Es más, el esfuerzo institucional en esta dirección no parece corresponderse del todo con la solidaridad declarada que desde hace más de dos décadas ha hecho gala la sociedad canaria y sus propios representantes públicos con una causa tan cercana como la del pueblo saharaui, o tampoco, con la especial sensibiliza[104]

Datos tornados de la Memoria de 1995 sobre Cooperación Internacional al Desarrollo elaborada por la Viceconsejería de Relaciones Institucionales del Gobierno de Canarias, documento mecanografiado.

1942

•

DIAGNÓSTICO D E SITU ACIÓN

1943

•

RELACIONES INTER NACIONALES

ción que se manifiesta en Canarias ante cualquier eventual utilización de las Islas como plataforma de agresión contra otros pueblos.

rio tiene sus raíces en los denominados cristianos de base o en la práctica de un cristianismo de marcado acento social, que hace ya tiempo reemplazó la caridad (en el día del Domund o en el más laico de la "banderita") por la solidaridad (apoyo político y material, hasta donde se podía, a los pueblos oprimidos o en lucha por su emancipación nacional) , sectores que actualmente se enfrentan al nuevo reto de la cooperación internacional mediante la presentación de proyectos y programas al desarrollo.

En materia de cooperación internacion al, en fin, como en tantas otras cuestiones, a veces se tien e la impresión de que las aspiraciones de la sociedad civil van por delan te de las actuaciones de los poderes públicos, o al menos, que los representantes políticos n o han podido o sabido traducir en presupuestos contantes y sonantes los deseos de solidaridad. De todas formas, cabe distinguir entre la voluntad de cooperación y la capacidad real para desplegarla, puesto que el ejercicio de la cooperación internacional exige una programación, una coordinación y un seguimiento, puesto que si sus fines genéricos son los de contribuir al desarrollo de los países receptores de la cooperación, los instrumentos para alcanzar esta meta son unos proyectos concretos que sólo pueden desarrollarse con ciertas perspectivas de éxito en el marco de una estrategia de actuación. Ésta, a su vez, exige la articulación de un verdadero programa de cooperación para el desarrollo a medio y largo plazo en el que no han de faltar los necesarios contactos con los centros de decisión a nivel internacional y en los propios países receptores de la cooperación. Y es aquí precisamente, en el diseño de un proyecto asumido colectivamente y puesto en práctica de forma coordinada, donde reside el gran problema de la cooperación descentralizada en Canarias. Una mayor sensibilidad en torno a la solidaridad y la cooperación para el desarrollo en relación a los recursos totales disponibles la encontramos en las corporaciones locales can arias. Los cabildos insulares y los ayuntamientos, en efecto, han tenido una respuesta más generosa ante las demandas de solidaridad vertebradas tanto en campañas de sensibilización como a través de ayudas directas y hermanamientos con otros municipios (véase el Cuadro 15) .

4.3.

LA COOPERACIÓN NO GUBERNAMENTAL: LAS ONGs CANARIAS PARA EL DESARROLLO Las Organizaciones No Gubernamentales son un fenómeno relativamente reciente en las relaciones internacionales. Algunas encuentran sus precedentes a finales del siglo XIX y principios del XX, y se suele destacar en ese sentido la participación de Cruz Roja durante la I Guerra Mundial como un caso ejemplar. Pese a esta relativa antigüedad, las ONGs han conocido un desarrollo muy rápido en los últimos tiempos. De hecho están siendo cada vez más reconocidas como "copartícipes" en numerosas crisis internacionales, debido a su mayor dinamismo, experiencia, flexibilidad y capacidad de adaptación al terreno, lo que, unido a su menor coste, hace que en muchos casos se situen junto a los Estados en la negociación de planes internacionales para la solución de los problemas con los que se enfrenta la humanidad: desde los medioambientales hasta el respeto de los derechos humanos, además de h acer frente a las situacion es de emergencia. Por todo ello no es extraño observar la creciente profesionalización de las O N Gs, para lo que cuentan con redes regionales e internacion ales y con recursos comunicativos (dominio de diferentes lenguas extranjeras y de los medios de comunicación) que, a su vez, les permiten ganar numerosos simpatizantes a través de sus campañas tanto de sensibilización como de participación e intervención en el mundo.

CUADRO 13

C1bildos

Cuantía (pts.)

Cuantía (pts.)

Cuantía (pts.)

1.715.000

sd*

2

8.500.000

Ayuntamientos

8

32.450.000

sd*

11

58.819.000

TOTAL

9

34.1 6 5.000

13

6 7.319 .000

• sd: sin datos

17

50.800.000

Fuente: Tabla de elaboración p rop ia a partir del Anuario Internacional C/008, 1992 (1993), 1993 (1994) y 1994 (1995).

En realidad, las corporaciones locales cuentan con una mayor tradición de solidaridad, particularmente los ayuntamien tos, que se h an mostrado más sensibles a la realización de políticas comprometidas en materia de cooperación internacional pese a sus escasos recursos económicos. Las razones de ello hay que buscarlas tanto en su tempran a democratización

Se entiende por ONG todo grupo, asociación o movimiento que, con stituido de forma duradera por particulares perten ecientes a diferentes países, persigue fines no lucrativos. Se trata de una iniciativa privada al margen de las gubernamentales, que manifiestan de forma espontánea toda una serie de necesidades en el escenario mundial que los Estados u otras organizaciones internacion ales no logran satisfacer. Es más, en algunos casos las O N Gs llegan a sustituir a los poderes públicos con programas alternativos, sobre todo en el Tercer Mundo (sirva como ejemplo, entre otros, el apadrinamiento de niños de los países subdesarrollados desde otras partes más privilegiadas del mundo con el fin de gozar de una infan cia y educación más dignas) . A l margen de los camelos y corruptelas que puedan darse en este sector, como en cualquier otro, al amparo de los aprovechados de turno, se podrá reproch ar a las ONGs para el desarrollo que no resuelven los problemas del mundo subdesarrollado, que no atacan las raíces de los mismos, pero también se podrá responder que mientras otros esperan "respuestas absolutas" para actuar, las ONGs logran salvar vidas concretas o, al menos, con tribuyen a mejorar la calidad de éstas.

y mayor cercan ía a la sociedad civil como en el acceso a su administración de organizaciones de izquierdas, de mayor tradición solidaria y sensibilidad ante situaciones internacionales de crisis e insurgencia, sin olvidar la propia tradición cristian a de la que participa la sociedad canaria, puesta a prueba en más de una ocasión en que se ha producido algun,a situación de emergencia o catástrofe natural. Es más, una buena parte de ese tejido solida-

Existe una gran diversidad de O N Gs debido a su implantación geográfica (regional, n acional o in ternacional), a su dimensión (articulada en diversos tamaños que van desde grupúsculos has ta auténticas organizaciones de masas), a su estructura y organización (asociaciones regionales, nacionales o internacion ales con más o men os autonomía de la

1944

•

DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓN

1945

central), y a sus objetivos (desde los humanitarios y caritativos hasta los más ideologizados de transformación revolucionaria del mundo). Dadas sus características filantrópicas y esta enorme variedad, no es de extrañar que prácticamente la mitad de las ONGs del mundo se encuentren en Europa occidental, donde el común de la gente goza de unos altos índices de desarrollo humano, que no sólo les permite garantizar su bienestar material, sino rebasar esas mismas pautas materiales en favor de otros valores posmateriales: de ayuda humanitaria, solidaridad y cooperación internacional. Sin embargo, no todas las ONGs nos interesan a efectos de este informe, por cuanto existen ONGs muy loables (por ejemplo, Green Peace y Amnistía Internacional) que no se dedican exactamente a la cooperación internacional para el desarrollo, que es el ámbito específico a analizar aplicado al caso de Canarias. Dentro del contexto sociopolítico, económico y cultural europeo, y más concretamente español, Canarias no ha sido una excepción a la emergencia de las ONGs para el desarrollo en el seno de su sociedad, aunque se constata cierto retraso con respecto a sus homólogas europeas y de la España peninsular. Actualmente, las ONGs españolas articulan un volumen nada desdeñable de la cooperación internacional para el desarrollo, participando tanto en las convocatorias ordinarias del Ministerio de Asuntos Exteriores español como en las extraordinarias que se realizan en función del porcentaje asignado oficialmente a partir de las declaraciones del IRPF (véase el Cuadro 16), a las que todas las ONGs españolas (o con sede permanente en España) tienen acceso. Sin embargo, un dato resulta revelador del atraso canario al respecto: la ausencia de las ONGs canarias para el desarrollo en la demanda de la citada ayuda estatal, bien porque no concursaron a estas ayudas o bien porque los proyectos por ellas solicitados no merecieron la confianza deseada. Es de temer, según todos los testimonios, que abunda más lo primero que lo segundo, lo cual es de lamentar.

•

RELACIONES INTERNACIONALES

que tienen un interés especial para Canarias (véase el Cuadro 17 que hace referencia a las ONGs canarias), conviene matizar que entre los destinos de los proyectos de cooperación de las ONGs españolas y canarias hay algu~as similitudes, por ejemplo en el caso del Sáhara Occidental, Cuba y algo menos coincidente en Mauritania. Pero también se puede apreciar diferencias significativas, como en el caso de la canalizada hacia Marruecos, con una participación notable de las ONGs españolas y ninguna por parte de las ONGs canarias, mientras que prácticamente lo contrario sucede en el caso de Venezuela, país en el que sí operan las ONGs canarias y no así las españolas. CUADRO 17

CUANTÍA (pts.)

3

TOTAL

13,92

24.366.704

6,63

11.598.61 O

2

14,26

24.954.351

3

22,87

40.020.623

3

19,06

33.358.138

2,42

4.238.532

1,63

2.859 .71 4

16

6,32

11.058.612

12,89

22.544 .716

100,00

175.000.000

Fuente: Tabla de elaboración propia a partir de la Memoria 1995, del Gobierno de Canarias sobre la Cooperación Internacional al Desarrollo.

CUADRO 16

12.870

37.000

11.240

20.000

210.667

309.114

91.200 9.940

24.370

13.530

72.400

11.410

7.700

110.000

158.708

111.000

11.81 O

19.500

56.985

52.472

10.633

170.000

295.993

163.350

6.100 • Secretaría d e Estado para la Cooperación Internacion al y para lberoaméri ca.

Fuente: Tabla d e elaboración propia a partir del Anuario In ternacional CIDOB, 1992 (1993), 1993 ( 1994), 1994 (1995) y 1995 (1 996).

En dicha tabla podemos advertir que la sensibilidad de las ONGs españolas están en consonancia con las líneas de actuación de la política internacional de España, en particular la dedicada a la cooperación internacional, por cuanto sus actuaciones tienen como destino los países iberoamericanos y del Mundo Árabe (en particular el Magreb, y en los últimos años se ha incrementado notablemente el volumen de la cooperación con Palestina). S.i bien dicha tabla no es completa, pues hemos extraído solamente aquellos países de destino

Nuevamente cabe observar que la indefinición de una acción exterior canaria afecta también -o de algún modo- a las mismas ONGs canarias para el desarrollo, centradas en actuaciones con destinos muy dispares y de escasa relevancia en la construcción de una acción exterior para Canarias que dé prioridad a ámbitos de actuación concretos. Sin duda, esta característica se relaciona con la propia debilidad de las ONGs canarias, con una corta experiencia en la cooperación internacional para el desarrollo (muchas no han logrado concluir su transición desde actividades humanitarias o desde la solidaridad política a la cooperativa), con una baja formación de sus cooperantes pese a su excelente voluntarismo (puesto que adolecen de graves insuficiencias lingüísticas y de una formación especializada en relaciones internacionales y cooperación para el desarrollo), y con escasos recursos (que les impide movilizar un considerable potencial de ayudas al desarrollo, tanto internacionales como nacionales). Se entiende por ONGs canarias las que tienen su sede o una delegación permanente en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias. Entre las ONGs canarias se registra una diversidad en cuanto a su irregular implantación de ámbito local, insular, regional y, menos aún , nacion al. Su dimensión es paralela a las señaladas y en algunos casos nos encontramos con ONGs prácticamente nominales, asociadas a un número tan limitado de personas que casi podríamos afirmar que acusan un fuerte personalismo. Su estructura organizativa tam-

1946

•

DIAGN ÓSTICO DE SITUACIÓN

bién sigue aquellos derroteros, confirmándose negativamente una tendencia a la insularidad (y, lo que es aún peor, a entrar en la estéril competición interinsular). Y, por último, entre sus objetivos nos encontramos desde las tradicionales organizaciones humanitarias (por ejemplo, Cruz Roja) hasta algunas extremadamente ideologizadas que buscan a través de la cooperación apoyar situaciones de insurgencia (Chiapas) o de resistencia frente al imperialismo norteamericano (Cuba).

sociedad de la información, en la cual las Islas podrían explotar su ventajosa posición intermedia entre Norteamérica y Europa occidental, los dos grandes centros de decisión mundiales que, además de Japón y los dragones asiáticos, protagonizan la revolución tecnológica actual y controlan el desarrollo mundial.

• La singularidad como argumento para la acción exterior diferenciada: La posición excéntrica del Archipiélago con respecto al resto de las Comunidades Autónomas del Estado y

Sin duda alguna, este panorama no hace más que confirmar la necesidad de iniciar una reflexión en torno al ejercicio de la cooperación internacional en Canarias, a la que, en los tiempos que corren, ninguna comunidad puede ni debe ser ajena. En este sentido, un buen punto de partida para iniciarla podría ser la aparentemente buena salud de que goza la sociedad isleña en materia de solidaridad con algunas situaciones concretas, tanto próximas, como el ya histórico conflicto del Sáhara Occidental, como lejanas, como el drama de Ruanda, así como con causas más generales, como la reivindicación del O, 7%. Sin adentrarnos en todos los casos ni ir muy lejos, la solidaridad canaria con el Sáhara es una referencia obligada en cuanto constituye un paradigma en el apoyo moral y material al pueblo saharaui: sólo basta echar una mirada a los cientos de hogares canarios que - año tras añoacogen en su seno a niños saharauis. Precisamente, la cuestión del Sáhara Occidental nos permite distinguir una acción humanitaria de la cooperación al desarrollo propiamente dicha. La primera implica la ayuda de emergencia a una situación grave de carácter teóricamente provisional, que en este caso se ha prolongado durante más de dos décadas. La segunda, en cambio, como hemos mencionado anteriormente, implica el despliegue de una serie de proyectos que, enmarcados en un programa global, contribuya al desarrollo social y económico endógeno de los países receptores de la cooperación. Por último, merece la pena recordar que muchas ONGs se ven frecuentemente tentadas a ejercer la solidaridad de manera paternal, tan cara a la izquierda europea, centrándose más en el dictado de recetas que debe seguir un movimiento de liberación nacional que en aligerar la carga de su colectividad. No faltan los casos en que, por iguales razones, afinidades o simpatías políticas, se justifica o se pasa por alto las violaciones de los más elementales derechos humanos, bajo una supuesta peculiaridad cultural. Por lo que cabe concluir que el debate social en torno al ejercicio de la solidaridad desde el Archipiélago, en su acepción más amplia que implica la propia cooperación internacional, no debe estar reñido con el sano ejercicio de la crítica, ni tampoco debe despreciar la necesidad de una adecuada formación especializada en este campo, la cual tanto se echa en falta en el caso de Canarias.

5. RESUMEN DAFO Fortalezas

• Interés geoestratégico internacional: Por su localización en el cruce de importantes rutas para todo tipo de tráficos intercontinentales, Canarias siempre ha tenido un gran interés geoestratégico y, por extensión, una destacada capacidad de atracción de intereses externos. Lejos de mermar, este interés tiende a reforzarse a las puertas del siglo XXI al producirse el fin de su aislamiento secular como consecuencia de la extensión de la

de los países de la Unión Europea, es decir, su condición ultraperiférica y transcontinental, si bien es en sí mismo un factor de debilidad, también proporciona argumentos sólidos para el despliegue de una acción exterior autónoma y diferenciada, e incluso para la consideración de sus relaciones externas como una "cuestión de Estado" en el marco de la política exterior española y, en el futuro, también de la europea.

• Estabilidad socio-económica y política: Pese a estar localizadas en el dominio geográfico del Sur, Canarias disfruta actualmente de unas condiciones económicas, sociales y políticas propias del Norte: población de pautas culturales, científicas y técnicas de corte europeo y arraigada tradición cosmopolita; red de infraestructuras económicas y de comunicaciones de carácter moderno; sociedad estable y segura que, pese a sus elementos de desarticulación interna, da muestras de dinamismo; régimen político de libertades, etc. Todos estos elementos, junto a sus privilegiadas circunstancias climáticas y sus riquezas paisajísticas, confieren a las Islas una alta consideración externa, especialmente cuando su situación se compara con las realidades dominantes en su ámbito geopolítico. • Capacidad de integración y asimilación y desarrollo de espíritu solidario: Dada la constante relación humana que Canarias ha mantenido con el exterior, ya sea por el envío de emigrantes a América a la búsqueda de sustento o por la recepción de los más diversos colectivos e intereses foráneos en el Archipiélago, los isleños han desarrollado una innata capacidad de integración en el exterior y de asimilación de aportes externos, generando así una disponibilidad de ánimo propensa a la relación con otros pueblos, condición necesaria aunque no suficiente para el impulso de las relaciones internacionales. A ello se añade el reciente desarrollo de un voluntariado comprometido con la solidaridad internacional, un activo humano considerable que, apoyado por una acción exterior coherente y pertrechado de formación especializada, podría ser movilizado en la misma dirección. Debilidades

• Fragilidad estructural: Por su propia ubicación geográfica, Canarias se ha configurado históricamente como una región archipielágica, de naturaleza esencialmente atlántica, expuesta a todo tipo de avatares externos, lo que le hace ser particularmente sensible a las estrategias de conflictos internacionales concurrentes en su entorno geopolítico inmediato y mucho más vulnerable que las demás regiones españolas a acontecimientos internacionales desestabilizadores, cuyas repercusiones suelen afectarle en gran medida ya sea de forma directa o indirecta.

1948

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DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓN

• Lejanía y fragmentación territorial: La lejanía de las Islas con respecto al Estado español y a la Unión Europea genera problemas de accesibilidad a los mercados y a los .c entros de decisión políticos, a la vez que dificulta la rápida defensa del Archipiélago en caso de urgente necesidad, debilidadades que se agravan por la fragmentación de los espacios insulares y su consecuencia política más destacada, la propensión al desarrollo de los comportamientos insolidarios de tipo insularista que limitan la cohesión interna y, consecuentemente, la capacidad de acción exterior. • Indefinición de proyecto exterior: Los esfuerzos realizados hasta ahora para situar a Canarias en el sitio que le corresponde en el mundo mediante el despliegue de una acción exterior propia se han caracterizado por la falta de coordinación, la dispersión de recursos y la discontinuidad de las actuaciones, de tal manera que en la sociedad isleña no se tiene conciencia de que exista realmente un proyecto exterior definido, dirigido hacia la consecución de unos determinados objetivos y capaz de ser asumido internamente por todos los agentes sociales que puedan participar en su materialización, a lo que se añade que no siempre se da una coincidencia de objetivos y prioridades estratégicas entre la acción exterior canaria y la política exterior del Estado. • Limitada formación internacionalista: El escaso dominio de lenguas extranjeras; la abundancia de prejuicios culturales con respecto a los pueblos vecinos; el peso de los componentes nacionales y, más recientemente, locales en la formación escolar en detrimento de los universalistas; el desconocimiento de las realidades internacionales más allá de los tópicos y estereotipos al uso, y la escasez de personal técnico especializado en relaciones internacionales y cooperación al desarrollo limitan y condicionan el despliegue de la acción exterior canaria y, consecuentemente, las posibilidades de proyección internacional de la Isla. Oportunidades

• Las tendencias descentralizadoras a nivel internacional y estatal: Pese a la persistencia de los recelos de la administración estatal y la indefinición jurídica del marco competencia! en materia de relaciones internacionales, la práctica de una acción exterior por parte de las Comunidades Autónomas está cada vez más extendida y reconocida, tanto en España como en Europa, a la par que en el resto del mundo el fenómeno de la globalización convive con el desarrollo de ciertas tendencias descentralizadoras. Estas circunstancias pueden ser aprovechadas por Canarias para el despliegue de su acción exterior a poco que se consolide el incipiente proceso de institucionalización de sus relaciones internacionales mediante la articulación de una estructura organizativa racional que permita actuar de cara al exterior de forma coordinada.

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torno al diseño de un proyecto definido de acción exterior en caso de aprovecharse ese caudal de experiencia y relaciones para definir estrategias y actuaciones con la participación de todos los agentes implicados.

• La importancia de la cooperación internacional: La cooperación internacional, entendida no sólo como respuesta moral (altruista) sino como necesidad material (utilitarista) a los grandes desequilibrios mundiales, se ha convertido en una de las acciones políticointernacionales de mayor ascendencia en la actualidad y de mejor perspectiva de crecimiento para el siglo XXI, hasta el punto que el entramado de recursos económicos y humanos que moviliza en torno suyo se considera actualmente como un sector emergente de la economía internacional. Por su pertenencia al mundo desarrollado y su cercanía al mundo subdesarrollado, y también por disponer de recursos logísticos, técnicos y humanos para ello, Canarias tiene argumentos de peso para desempeñar un papel activo en la cooperación internacional, contribuyendo decididamente a impulsar el desarrollo sostenido de su entorno geopolítico. Para ello es esencial que se formen técnicos especializados y se coordinen esfuerzos al objeto de canalizar los fondos internacionales, europeos, nacionales y, más modestamente, regionales de que se disponen para impulsar proyectos de cooperación con los países africanos próximos, donde desde hace un tiempo se detecta (y es ésta una oportunidad añadida) un cierto can sancio hacia los cooperantes europeos que no siempre han administrado las ayudas al desarrollo de forma eficaz, desviándolas -en algunos casos- hacia sus propios intereses políticos u organizativos. • La preocupación occidental por el desarrollo de África: Los grandes poderes mundiales, tanto europeos como -sobre todo- norteamericanos, están mostrando interés en liquidar los conflictos internacionales pendientes en el noroeste de África (Sáhara Occidental y Argelia, sin ir más lejos) y propiciar el crecimiento económico del continente african o, ya sea como mercado para la penetración de capitales o como medio para reducir los costes de la pobreza del Tercer Mundo para las sociedades occidentales. La profundización en estas tendencias puede ofrecer a Canarias la oportunidad de hacer valer su renta de situación como cabeza de puente en el futuro desarrollo de África (con especial referencia al Sáhara Occidental, en caso de con vertirse en Estado independiente) y ejercer en ese proceso un protagonismo activo, aunque sea subsidiariamente, tanto en la reexportación de bienes (comercio exterior) y la prestación directa de servicios básicos (salud, educación, enseñanza universitaria, formación continuada), como en materia de transferencia de conocimientos y tecnologías (turismo, agua y energías renovables). Amenazas

• La toma de conciencia del hecho diferencial canario: Los esfuerzos que Canarias ha realizado últimamente, tanto a través de sus representantes políticos como de sus organizaciones empresariales, por alcanzar el reconocimiento exterior del hecho diferencial canario, ya sea ante las instancias estatales o en el marco de la Unión Europea, han elevado al primer plano de la actualidad la dimensión internacional de Canarias, consti~ tuyendo, por tanto, una excelente oportunidad para aunar voluntades colectivas en

• Frontera en espacio de confrontación: Canarias, frontera sur del Estado español y de Europa, está localizada en unas coordenadas geopolíticas donde, además de persistir los riesgos de conflictos internacionales localizados (como la eventual reactivación bélica del conflicto del Sáhara O ccidental en caso de que no se alcance una solución definitiva del mismo, o las posibles salpicaduras de guerras civiles en los países africanos próximos), ha cobrado fuerza la amenaza de inestabilidad política generalizada como

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consecuencia del especial protagonismo de los movimientos islamistas de carácter antisistémicos en el arco geopolítico que va desde el Próximo Oriente al Magreb.

• Flanco sur de la defensa occidental: El ingreso de España y de Canarias en la estructura militar de la Alianza Atlántica, si bien refuerza considerablemente la posición española para garantizar la defensa del Archipiélago, también ofrece la contrapartida de la asunción de riesgos en situaciones de extrema gravedad, como las que podrían provocarse en caso de una eventual intervención occidental en la zona y la percepción de las Islas como plataforma de agresión contra algunos puntos calientes del continente africano, o por cualquier imprevisto o fallo en los dispositivos de seguridad, especialmente en cuanto se refiere al transporte y almacenamiento de armas nucleares, que podría repercutir negativamente en la propia seguridad del Archipiélago. • Las nuevas amenazas de la vida internacional: Al margen de los conflictos de carácter político o estratégico, Canarias podría verse seriamente afectada por las amenazas desestabilizadoras de nuevo cuño que están emergiendo en la sociedad internacional actual, y que van desde la masiva inmigración clandestina y descontrolada, amparada en las situaciones de extrema pobreza del Tercer Mundo, y particularmente del África próxima, hasta la proliferación de mafias transnacionales que controlan las rutas del tráfico de estupefacientes u otras actividades ilegales, con graves repercusiones sociales (desviación social e incremento de la inseguridad ciudadana) y económicas (especialmente para el turismo, principal actividad en las Islas) . • La inercia como pauta de comportamiento colectivo: El conformismo imperante en las sociedades actuales como consecuencia de la extraordinaria mutación de valores que ha acompañado a las transformaciones económicas y sociales ha echado sólidas raíces en Canarias, tanto por sus tradicionales déficits educativos y culturales como por la extraordinaria rapidez con la que se ha producido el salto de una economía agraria a otra profundamente terciarizada, amparándose con ello el desarrollo de actitudes y comportamientos colectivos dominados por la inercia y la pasividad y poco aptos, por tanto, para la iniciativa exterior. Tales hábitos impregnan también las actuaciones de agentes sociales y administraciones públicas, constituyendo una seria amenaza en el horizonte de futuro, no sólo para adoptar políticas activas en asuntos internacionales y fortalecer la posición de Canarias en el mundo, sino también a la hora de orientar el desarrollo de la Isla en clave de bienestar colectivo para los grancanarios.

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