Relacionalidad y re-escalamiento, Tensiones emergentes para la gobernanza territorial

Relacionalidad y Re-escalamiento. Tensiones emergentes Para la gobernanza territorial

Luis Riffo Pérez Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales Pontificia Universidad Católica de Chile Introducción

En el presente trabajo se argumentará que el giro en décadas recientes desde el concepto de gobierno al de gobernanza encuentra parte importante de su fundamento en un conjunto de transformaciones económicas y espaciales reales que están ocurriendo bajo un contexto de globalización. Las transformaciones en las formas de competencia, en las formas de organización empresarial y del proceso productivo y en las formas de interacción entre actores, unidos a los cambios en las formas de organización espacial del capitalismo contemporáneo, constituyen parte del trasfondo sobre el que se ha desarrollado la literatura sobre los problemas de gobernanza y en particular, de la gobernanza territorial. En este trabajo se destacará la relevancia de dos procesos específicos que han adquirido una centralidad creciente en este giro, y que corresponden a la intensificación de la naturaleza relacional de los procesos económicos y a sus impactos en la “explosión de espacios” o re-escalamientos espaciales. Estas nuevas claves conceptuales, elaboradas principalmente en los trabajos de Pierre Veltz y Neil Brenner, ayudan a comprender

algunas

de

las

transformaciones

y

tensiones

socio-espaciales

contemporáneas. En la primera sección se discutirán algunos mecanismos causales de la intensificación de la relacionalidad y sus implicancias en las formas de organización y producción. En la segunda sección se discutirán los vínculos entre la nueva naturaleza relacional de la economía global y los actuales procesos de re-escalamiento espacial. En la tercera sección se abordarán los impactos en materia de desigualdades socioterritoriales. Finalmente, se propondrán algunas conclusiones relevantes para la discusión sobre las nuevas formas de gobernanza territorial bajo los contextos analizados en las dos secciones previas.

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1. Relacionalidad y nuevas formas de competencia

En el campo de los procesos económicos, Pierre Veltz ha destacado como uno de los fenómenos esenciales del proceso de globalización el cambio en las formas de competencia operado en décadas recientes, caracterizándolo como un cambio desde una competencia vía precios y costos a una competencia basada fundamentalmente en procesos de diferenciación (Veltz, 1996). “En realidad, las estrategias de diferenciación se despliegan hoy en día sobre un amplio espectro, que conciernen al bien propiamente dicho, pero también a todo tipo de prestaciones asociadas (como la posventa, el crédito etc.). La competencia mediante la diferenciación se puede definir de forma más amplia como la búsqueda de prestaciones únicas que crean (temporalmente, en general) una ventaja competitiva específica. La naturaleza de estas prestaciones y las áreas de actividad de la empresa a las que concierne pueden ser extremadamente variadas y ponen en juego, a priori, todas las actividades de la empresa, desde los sectores comerciales hasta los financieros, pasando por la propia ejecución.” (p.147) Si bien Veltz señala que la competencia vía costos y precios no ha desaparecido, son las dimensiones de la calidad, variedad, reactividad e innovación, las que han adquirido un rol central en las capacidades competitivas de las empresas insertas en una economía globalizada. Respectivamente estas dimensiones se asocian a: bienes más regulares y fiables; multiplicación de variantes de cada producto; capacidad de respuesta a variaciones del entorno y; capacidad de creación de productos nuevos (Veltz 149-154).

Considerando este complejo marco relacional, Veltz sostiene que las

ganancias de productividad han adquirido una nueva dimensión, donde una mejor capacidad de interacción conlleva incrementos de productividad de las interfaces. Es decir, se pasa de un énfasis en la productividad de factores, tanto de cantidad como de calidad, a un énfasis en la productividad de las coordinaciones o relaciones (Veltz, 1996). Estas nuevas dimensiones de la competitividad han cuestionado y puesto en tensión al paradigma taylorista del proceso de organización del trabajo, el cual tiene como una de sus características intrínsecas una fuerte rigidez en materia de delimitación precisa de tareas y donde por tanto se dificultaba una interacción y comunicación más abierta al interior de las organizaciones y de estas con su entorno. (Neffa, 1998). Por el contrario, el énfasis requerido bajo formas de competencia por diferenciación apunta más bien a la necesidad de intensificar las coordinaciones y aptitudes relacionales al

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interior de las empresas para dar cuenta de las exigencias de calidad, variedad, reactividad e innovación. En el ámbito externo, las nuevas formas de competencia han obligado también a intensificar y potenciar las relaciones de las empresas con clientes y proveedores, lo que se ha traducido en muchos casos en tendencias a reemplazar las interacciones vía mercados puros (arm-lenght) por complejos sistemas de cadenas productivas y mecanismos de gobernanza de dichas cadenas basados en relaciones más permanentes (Humphrey and Schmitz, 2000). La literatura reciente ha identificado como “Cadenas Globales de Mercancías” o “Cadenas de Valor Global” a aquellas formas de organización empresarial organizadas en torno de un producto o actividad principal, que poseen una territorialidad multi-escalar, una estructura insumo-producto y mecanismos de governanza específicos de la cadena (Gereffi, 1994, Dicken). Varias de estas cadenas responden a una caracterización de cuasi-integración vertical, donde la naturaleza de la interacción entre las firmas que la componen no responde a la concepción de relaciones meramente de mercado ni tampoco a una internalización completa dentro de una firma, como es el caso de la integración vertical (Leborgne y Lipietz, 1988). De manera más general, otra expresión de las tendencias hacia mayores grados de relacionalidad la constituye el rápido incremento de las actividades denominadas “servicios al productor” o “servicios empresariales”, las que en su mayoría son actividades que en décadas anteriores eran realizadas al interior de las empresas y que actualmente son cada vez más externalizadas. La expansión de estas nuevas formas de organización industrial implica una mayor densificación y complejidad del entramado de interacciones entre actores económicos, originando por lo tanto mayores exigencias de coordinación. Lo anterior a conducido a poner mayor atención sobre aquellos mecanismos o instituciones que estructuran los contextos de interacción entre agentes, ya sea promoviendo u obstaculizando dichas interacciones. En la literatura económica y sociológica reciente, el nuevo contexto relacional ha sido abordado tanto por los enfoques basados en la Nueva Economía Institucional y su énfasis en los costos de transacción, así como por enfoques asociados a la Socioeconomía, donde se destaca el rol de las convenciones, hábitos y reglas como dimensiones estructurantes del comportamiento económico (Williamson, 1985; Granovetter, 1985).

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Una forma alternativa de interpretar la intensificación de los procesos relacionales es concebirlos como una intensificación de la socialización, entendida como la coordinación y cooperación entre actores sociales distintas a relaciones de mercado puras (Gough, 2001). “Los mecanismos centrales del capitalismo – producción capitalista de mercancías, la venta de fuerza de trabajo por parte de trabajadores individuales, los flujos de capital gobernados por perspectivas de beneficios individuales - no han sido nunca adecuados en sus formas puras para asegurar la acumulación sostenida ni, afortiori para dar cuenta de las necesidades de la clase trabajadora. Consecuentemente, hay presiones crónicas tanto desde secciones del capital como del trabajo hacia arreglos colaborativos de nomercado mediante la sociedad civil y el estado para mediar entre estas relaciones centrales. Esta “socialización” se relaciona tanto con la producción como con la reproducción de las personas” (p. 60) Bajo la influencia principal de Karl Polany, los desarrollos recientes en socioeconomía plantean que la actividad económica no ha existido nunca bajo una forma pura “a-social” o des-socializada, que es lo que postulan los enfoques económicos neoclásicos tradicionales. El punto central del argumento es que las relaciones de mercado han tenido siempre un carácter institucionalizado e “incrustado” (embbeded) en relaciones sociales concretas, las que permiten el proceso de expansión de las economías de mercado y aminoran sus tendencias desintegradoras, (Granovetter, 1985). En este contexto, la economía capitalista contemporánea, que mantiene como uno de sus principios valóricos centrales el de la relevancia de la iniciativa individual, ha adquirido paradójicamente una mayor dependencia de la cantidad y calidad de las relaciones sociales. Como argumentan Sayer y Walker, la enorme expansión de la división del trabajo observada en décadas recientes ha generado como complemento mayores exigencias para la integración de dicha división del trabajo (Sayer y Walker, 1992). Algunas manifestaciones concretas de esta intensificación de la socialización pueden ejemplificarse mediante nuevas formas contemporáneas de organización de la producción, como los clusters productivos, los distritos industriales y las nuevas formas de promotores urbanos público-privados (Brenner, 2004; Gough, 2001; Harvey, 1989). Siguiendo esa lógica, también podría señalarse como ejemplo de una mayor exigencia de socialización, orientada a una coordinación de la economía global, la emergencia de la ciudad global, destacada por Saskia Sassen (Sassen, 1990). 4

Desde el punto de vista territorial, la intensificación de la relacionalidad ha sido recogida recientemente por la geografía económica, que ha pasado de un énfasis en los aspectos “duros” del desarrollo territorial, tales como la dotación de factores y el desarrollo de infraestructuras, a los aspectos “blandos” del mismo, caracterizados por las capacidades relacionales e institucionales de los distintos territorios (Scott, 2004; Martin, 2003). Algunos ejemplos de lo anterior lo constituyen conceptos tales como el de “activos relacionales” o el de “espesor institucional” como factores impulsores o bloqueadores del desarrollo económico territorial (Storper, 1997; Amin, 1994). Adicionalmente, también en términos territoriales, las nuevas tendencias pueden asociarse a una intensificación de movimientos y flujos, lo que ha motivado a algunos autores a señalar la primacía de los “espacios de flujos” versus los “espacios de lugares” Castells (1997) o a indicar como fenómeno característico de esta nueva etapa histórica la “compresión espacio-tiempo” (Harvey, 1998). No obstante, en esta discusión no debe obviarse el hecho de que aún se mantienen fuertes jerarquías y asimetrías, como lo destaca Doreen Massey (1993) “Diferentes grupos sociales y diferentes individuos están localizados en formas muy distintas en relación a estos flujos e interconexiones. Este punto concierne no solamente al tema de quién se mueve y quién no, aunque esto sea un elemento importante; es también un asunto de poder en relación a los flujos y el movimiento. Diferentes grupos sociales tienen relaciones distintas con esta movilidad diferenciada. Algunos están más a cargo que otros; algunos inician flujos y movimientos, otros no; algunos están más en el final que otros; algunos están efectivamente aprisionados por el.” (p.61) El planteamiento de Massey se vincula directamente con la advertencia metodológica señalada por Anne Markussen, quién ha cuestionado el excesivo énfasis en los “procesos” por sobre los “agentes” presente en la literatura reciente sobre el desarrollo regional y urbano (Markussen, 2003). A este respecto, Markussen sostiene que parte importante de los planteamientos teórico-conceptuales recientes sobre las nuevas tendencias territoriales omiten la significación de actores concretos que se encuentran impulsando o recibiendo los efectos de las nuevas tendencias. Esta omisión, según Markuseen puede encontrarse en los dos principales enfoques en disputa en el campo de la geografía económica, por una parte en la Nueva Economía Geográfica, desarrollada por Paul Krugman (Krugman, 1992) y por otra parte en la Nueva Geografía Económica, elaborada desde el campo de la geografía crítica (Lee and Willis, 1997).

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Desde esta argumentación, la relevancia de actores concretos como agentes causales de los nuevos procesos emergentes en la economía espacial del capitalismo contemporáneo debería constituir uno de los focos de atención principal en las discusiones sobre las nuevas formas de gobernanza territorial. Manteniendo como referencia la advertencia anterior, sostendremos en la sección siguiente que las implicancias espaciales de la intensificación del carácter relacional de los procesos económicos bajo un contexto de globalización han adquirido un cariz más complejo, el cual está en el centro de los debates recientes sobre el problema de la escala y el re-escalamiento.

2. La explosión de espacios y el re-escalamiento

En el debate sobre el proceso de re-escalamiento se parte de una conceptualización de la escala como el nivel de de resolución geográfica donde son actuados, pensados o estudiados los procesos sociales (Brenner, 2004) y por tanto puede enfatizarse que una de sus características esenciales es la de ser un producto social. La escala y las configuraciones escalares se estructurarían por tanto en un proceso permanente de enfrentamiento de estrategias de diversos actores que buscan controlar y ampliar sus alcances espaciales. Brenner y Swyngedow han argumentado que la globalización ha traído un profundo proceso de reestructuración de las escalas espaciales, partiendo del hecho de que la configuración de escalas esta ligada estrechamente con modificaciones en las relaciones de poder social (Brenner, 2001, 2000; Swingedouw, 1992). Desde esta perspectiva, la organización espacial del capitalismo adoptaría una configuración particular de escalas para cada período histórico, y donde la nueva dinámica espacial se insertaría en una tendencia general hacia profundos procesos de re-escalamiento los cuales implican una reconfiguración del poder tanto entre como dentro de los países. El actual proceso de reestructuración capitalista podría ser considerado entonces como una nueva ronda de procesos de re-escalamiento, donde se estarían construyendo nuevos arreglos espaciales. Como sostiene Brenner (2001, 2000, 1998), el problema de las escalas puede ser relacionado con una “explosión de espacios” generada por la globalización, la cual produce fenómenos de integración, fragmentación, polarización y diferenciación profundamente contradictorios de espacios sociales sobrepuestos.

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Desde los años 70, sin embargo, esta constelación nacionalmente escalada de interconexiones ciudad-estado-capitales ha sido substantivamente rearticulada y rejerarquizada hacia las escalas globales, supra-regionales, regionales y locales. Aparte de la creciente globalización del capital y del giro regulatorio-institucional “glocal”, comentado previamente, las escalas de la urbanización también han estado reterritorializadas (Brenner, 1998, p.18). El debate sobre los procesos contemporáneos de re-escalamiento espacial emerge en un contexto de cuestionamiento de la estabilidad de las configuraciones espaciales del fordismo. Por una parte se postula la existencia de un proceso de reescalamiento del Estado y por otra un proceso de re-escalamiento de las economías nacionales (Brenner, 2004). Respecto del primer proceso, el problema central es la pérdida de relevancia o “vaciamiento” (hollowing-out) de la escala nacional como eje estructurante del conjunto del entramado escalar (Jessop, 1999). Este vaciamiento estaría siendo generado en primer término por la importancia creciente de organizaciones e instituciones que operan a escalas supra-nacionales, tales como la Organización Mundial de Comercio y la APEC, así como del fortalecimiento de bloques regionales como la Unión Europea. En segundo lugar, otra tendencia que estaría operando en el proceso de vaciamiento es la “devolución” de recursos y poderes a escalas sub-nacionales, como regiones, comunas y ciudades, proceso en el que también resulta debilitada la escala nacional. En esta segunda tendencia puede señalarse también la creciente importancia de relaciones entre las escalas subnacionales al interior de los países, así como de relaciones entre escalas sub-nacionales de diferentes países, como lo reflejan las crecientes alianzas estratégicas entre ciudades o regiones, lo que ha conducido a la aparición de conceptos como la para-diplomacia regional (Parker, 2004) El re-escalamiento de las economías nacionales alude a un doble proceso en el cual a nivel de escalas sub nacionales se observa una creciente relevancia de nuevas formas de configuraciones económico-espaciales como los clusters productivos, los distritos industriales o en general sistemas productivos locales y a nivel de escalas supra nacionales se observa una tendencia creciente a la formación de alianzas estratégicas entre grandes firmas que operan bajo esquemas de gobernanza global. En los dos esquemas siguientes, Brenner ilustra las tendencias señaladas sobre el re-escalamiento del Estado y de las economías nacionales (Brenner, 2004).

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Figura 1 Re-escalamiento de los Estados nacionales Organización Mundial de Comercio

Grupo de los 8 (G 8)

Acuerdo de Libre Comercio Norteamérica

Unión Europea

(TLC)

Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, Foro Económico Mundial

Estados Nacionales re-escalados principales motivadores, mediadores y arenas de procesos de re-escalamiento

Governanza Urbana; El “Nuevo Localismo”

Sociedades Público-Privada

Quangos (Organizaciones cuasi no gubernamentales)

Governanza económica local

Governanza Metropolitana, Nuevas formas de regulación regional

Fuente: Brenner, 2004, p. 62

Figura 2 Re-escalamiento de las economías nacionales Integración global de mercados financieros

Formación de bloques supranacionales entre las triadas

Intensificación de comercio internacional dentro y entre las triadas

Intensificación de IED dentro y entre las triadas

Formación de nuevas alianzas estratégicas entre grandes firmas capitalistas

Economías nacionales re-escaladas permeadas por flujos supranacionales, desagregadas entre economías regionales y locales

Distritos industriales, redes industriales locales

Economías regionales, sistemas regionales de innovación

Regiones inteligentes, tecnopolos, nuevos espacios industriales

Ciudades globales, ciudades-regiones globales, redes de ciudades globales

Zonas de exportación, centros financieros, paraísos fiscales

Fuente: Brenner, 2004, p. 59

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El problema principal, sin embargo, que se plantea frente a este cuestionamiento de las configuraciones escalares del fordismo, es que aún no se ha estructurado una nueva forma relativamente coherente de configuración escalar. El argumento planteado por Tickell y Peck (1992), desde un enfoque basado en la teoría de la regulación, sostiene que los países aún se encuentran en una búsqueda que ha implicado procesos de ensayo y error, donde no se encuentra resuelto el problema del debilitamiento de la escala nacional como ancla escalar a partir de la cual se ordenaban el resto de los territorios. Uno de los factores que permitiría explicar las dificultades para organizar un nuevo esquema de configuración escalar relativamente estable es la doble contradicción geográfica señalada por Harvey a la que se enfrenta una economía capitalista en permanente expansión (Harvey, 1982; Brenner, 2004). Por una parte, el capital intenta por todos los medios superar las barreras o fricciones espaciales para acelerar los ritmos de valorización del capital. Esta superación se transforma entonces en una exigencia estratégica para la supervivencia y expansión del capital. Este momento puede ser caracterizado como de desterritorialización. Sin embargo, la contradicción que surge es que precisamente para superar dichas barreras espaciales se requiere de la producción social de espacios cada vez de mayor envergadura, implicando normalmente enormes inversiones en nuevos sistemas de transporte aéreo, terrestre y marítimo, y la expansión en general de medio ambientes construidos regionales y urbanos. Este seria el momento de territorialización. En este escenario contradictorio, puede esperarse entonces una permanente disputa entre actores operando a diferentes escalas (global, nacional, regional y urbano) por posicionar a una de ellas como el eje escalar estructurante de las demás. Una de las vías más recientes, de acuerdo a Neil Brenner, es intentar posicionar a la escala urbana como eje central en la búsqueda del fortalecimiento de la inserción competitiva de los países a partir de una Nueva Política Urbana, sustentada en grandes proyectos de desarrollo urbano (Brenner, 2004). Sería en la escala urbana también donde se estarían ensayando nuevos esquemas de coaliciones político-sociales caracterizadas por David Harvey como “urban entrepreneurialism” (Harvey, 1989), las cuales promueven nuevas formas de cooperación público-privadas. Ejemplos concretos de estas nuevas formas de coaliciones serían las políticas de regeneración o renovación urbana ensayadas con distintas intensidades en diversos países del mundo.

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3. Relacionalidad, re-escalamiento y desigualdades territoriales

¿Cuáles han sido los impactos sobre el fenómeno central que han abordado desde hace décadas diferentes escuelas y enfoques vinculados a los problemas regionales y urbanos, cual es el desarrollo geográfico desigual? Al respecto, parece haber consenso en que los riesgos para los territorios en condiciones más débiles se han amplificado. Partiendo por los procesos de re-escalamiento, la nueva búsqueda de arreglos espaciales estables pareciera estar más orientada hacia la búsqueda de aumentar las condiciones competitivas que a las de promover explícitamente mayores balances en materia de equidad socio-territorial (Brenner, 2004). En efecto, la mayor competencia entre lugares por promover la atracción de inversiones, personas y bienes estaría determinando la emergencia de nuevos fenómenos de desigualdades socio-espaciales como la conformación de “economías de archipiélago” o los denominados “efectos túnel”, donde los riesgos ya no responden a problemas de centro y periferias sino a una completa desvinculación respecto de las corrientes de flujos principales, como lo expresa Mongin (2006) “¿Estar adentro o no estar?, la pregunta ya no se refiere a las perspectivas de integración como ocurría en la época de la ciudad clásica o la ciudad industrial. Quién “no está adentro” no presenta ningún interés para los actores de la red globalizada; sólo el que ha encontrado su lugar en las mallas de la red lanzada en el archipiélago conserva oportunidades de mantenerse en ella.” (Mongin, 2006 p. 245) Desde el punto de vista de la relacionalidad, los riesgos en materia de desigualdades socio-territoriales de las nuevas formas de competencia y de la intensificación de la relacionalidad de los procesos económicos han sido señalados también por Veltz (1996, p. 238) en los siguientes términos: “La eficacia relacional significa también el poder relacional, pero nada es más simple que imaginar una igualdad general de cara a la comunicación y a la relación.” “…el espacio abierto de las redes se presta menos a la protección de los más débiles por el derecho y la regulación de los intercambios, que las organizaciones centralizadas tradicionales.” “La velocidad y la urgencia son crueles para los más lentos, pues favorecen la superficialidad, los efectos de la moda.”

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Desde la óptica de la Nueva Economía Geográfica de Paul Krugman también podría deducirse que las proyecciones en materia de disparidades territoriales parecen apuntar más hacia la divergencia que a la convergencia, considerando sobre todo un escenario de disminuciones en el costo del transporte y de un incremento de las preferencias por diversificación del consumo de bienes industriales, que constituyen dos de los parámetros centrales del modelo de Krugman (Krugman, 1994) El posicionamiento de la escala urbana como objetivo de nuevas políticas de competitividad también ha conllevado nuevas formas de desigualdades, como lo ejemplifican las tendencias recientes en materia de gentrificación (Smith, 2002; Hamnett, 2003). La promoción de lugares desvalorizados de la ciudad, para efectos de atracción de personas e inversiones, mediante grandes proyectos de regeneración urbana no se realiza en un contexto social neutro, como lo destaca Neil Smith (2002, p.98). “Así, no son las “personas” en general quienes deben ser “regresadas a la ciudad”; este llamado no está orientado a los mineros del carbón galeses, a los agricultores de Bavaria o a los pescadores bretones. Más bien, el llamado a traer de vuelta a las personas a las ciudades es siempre un llamado interesado a que los blancos de clase media y media alta retomen el control de las economías políticas y culturales así como la geografía de las grandes ciudades. Probando los silencios sintomáticos de quién debe ser invitado a las ciudades se empieza a revelar la política de clases implicada.“ 4. Conclusiones. Algunos desafíos para la gobernanza territorial

A partir de la discusión planteada en este artículo resulta claro que la gobernanza territorial debe pensarse y actuarse en contextos de nuevas geometrías variables del poder (Massey, 1993), donde pueden identificarse dos líneas generales de reflexión. En primer término, y tal vez una de las conclusiones principales que pueden derivarse de la discusión planteada, es que la gobernanza de los territorios debe evitar fijar la mirada en una sola escala y más bien debe concebir los problemas de las desigualdades socio-territoriales desde una perspectiva multi-escalar. En efecto, la dualidad global-local que a veces se postula, esconde el hecho de que los procesos territoriales actuales responden más bien a procesos globales, nacionales, regionales y locales de manera simultánea. Lo anterior podría ejemplificarse con los numerosos procesos de reestructuración o reconversión económica a la que se enfrentan diversos lugares del planeta. ¿Cuánto de estos procesos responden sólo a realidades locales? ¿Cuántos responden a estrategias de empresas multinacionales, cuyas decisiones son

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tomadas principalmente en casas matrices ubicadas normalmente a miles de kilómetros de distancia de los emplazamientos productivos? En segundo término, y vinculado estrechamente con el problema de la mantención de jeraquías y asimetrías de poder bajo el nuevo contexto de mayor relacionalidad y de intensificación de los procesos de re-escalamiento, debe considerarse la pregunta de ¿gobernanza para quién? Si la gobernanza se concibe solamente desde una perspectiva de coordinar equilibrios y balances entre actores corre el riesgo de ser capturada por los actores más fuertes. Si, por otra parte, busca corregir o re-balancear las asimetrías de poder existentes, entonces debería comenzar a establecer vínculos mayores con las discusiones asociadas a nuevas estrategias de desarrollo territorial orientadas a abordar los problemas del desarrollo geográfico desigual.

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