Regulación jurídico-urbanística del uso de vivienda familiar en suelo rústico.

REGULACIÓN JURÍDICO-URBANÍSTICA DEL USO DE VIVIENDA FAMILIAR EN SUELO RÚSTICO

Por VICENT PRATS RAMON

SUMARIO

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INTRODUCCIÓN.

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LA POSIBILIDAD DE IMPLANTAR USOS RESIDENCIALES EN EL SUELO RÚSTICO ESPAÑOL.

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LA REGULACIÓN SUSTANTIVA DEL USO DE VIVIENDA UNIFAMILIAR EN SUELO RÚSTICO EN ESPAÑA.

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REGULACIONES JURÍDICO-URBANÍSTICAS DEL SUELO RÚSTICO Y SUS EFECTOS AMBIENTALES.

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CONCLUSIONES Y PROPUESTAS DE LEGE FERENDA.

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BIBLIOGRAFÍA.

RESUMEN Este trabajo aborda las diversas regulaciones jurídico-urbanísticas del uso de vivienda unifamiliar en suelo rústico en España. En todas las comunidades autónomas se permite la implantación del uso de vivienda unifamiliar en alguna de las categorías del suelo rústico que regula su legislación. Con respecto a las características definitorias de la regulación de este uso se pueden diferenciar dos grandes grupos: por una parte las legislaciones que permiten únicamente usos residencial relacionados con las actividades agrícolas, ganaderas, forestales, cinegéticas o cualesquiera otras vinculadas al uso racional de los recursos naturales y, por otro lado, aquellas legislaciones muy tolerantes con este uso y que lo permiten desvinculadamente de los usos propios del suelo rústico. Entre estas últimas encontramos una graduación con respecto a posibilidades de implantación sobre el territorio: algunas lo permiten en la categoría residual del suelo rústico común, y otras llegan a autorizarlo en suelo rústico protegido. Se hace referencia también a las implicaciones ambientales de las distintas legislaciones autonómicas agrupadas según sus características generales. Finalmente, se plantean posibles tratamientos legislativos alternativos del usos de vivienda unifamiliar y una propuesta de lege ferenda al respecto, enfocada a la minimización de los efectos ambientales negativos sobre el territorio y al cumplimiento del principio de desarrollo territorial y urbano sostenible introducido por la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo. Palabras clave: Suelo rústico, suelo no urbanizable, vivienda unifamiliar aislada, vivienda familiar aislada, impactos ambientales, legislación autonómica.

ABSTRACT This paper deals with the different legal and urban regulations of the use of single-family housing on rural land in Spain. In all autonomous regions the implantation of the use of single-family housing in some of the categories of the rural land that is regulated by its legislation, is allowed. Regarding the characteristics that define the regulation of this use, two big groups can be differentiated: on one hand, the legislations that only allow residential uses related to agricultural, rancher, forests guarding, cynegetic or any other activity linked to the rational use of the natural resources, and, on the other hand, those legislations which are very tolerant with this use and that allow it independently form the own uses of the rural land. Amongst these last ones we find a ranking with regard to the possibilities of implantation on the territory: some allow it in the residual category of the common rural land, and others even authorise it on protected rural land. We also refer to the environmental implications of the different legislations of the autonomous regions gathered according to their general characteristics. Finally, we set out possible alternative legislative treatments of the use of singlefamily housing and a lege ferenda proposal on this respect, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 249, Madrid, abril-mayo (2009), págs. 77-128

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focused on the minimization of the negative environmental effects on the territory and on the compliance with the th principle of sustainable territorial and urban development introduced by the Law of land 8/2007, of the 28 of may. Key words: Rural land, Single-family housing, family housing, Environmental impact, Autonomous regions legislation.

1. Introducción El presente trabajo tiene por objeto analizar el tratamiento jurídico-urbanístico que los diversos legisladores autonómicos dan al uso de vivienda unifamiliar aislada en suelo rústico. La limitación del estudio al uso de vivienda unifamiliar no es casual, porque aunque es sólo uno de los numerosos usos que tienen incidencia en suelo rústico, la gran presión urbanística que hay en determinadas zonas se concreta de forma preeminente en este uso. Además, el hecho de que el uso de vivienda unifamiliar en suelo rústico se permita con frecuencia desvinculadamente de los usos agrícolas, ganaderos, forestales, cinegéticos o de cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales y que, por lo tanto, no sea de necesaria ubicación en suelo rústico, hace que haya motivos sobrados para cuestionarlo. Un trabajo aparte requerirían los usos específicamente turísticos en suelo rústico (agroturismo, hoteles rurales, etc.) que últimamente están teniendo una importante expansión. Como ya se ha hecho notar, la importancia de la regulación del uso residencial en suelo rústico recae en la significativa expansión de las edificaciones residenciales aisladas sobre el territorio que se ha producido en los últimos tiempos. Los motivos son diversos, pero según Cantó López (2007) ha sido determinante la identificación que se ha dado en ámbitos urbanos de la vida rural como sinónimo de calidad de vida, y otros factores como: la demanda turisticoresidencial (especialmente a los ámbitos litorales), la imposibilidad de las explotaciones agrícolas para competir con los rendimientos urbanísticos del suelo y en consecuencia, el desuso de algunas instituciones agrarias, las nuevas tendencias de crecimiento urbano, y los efectos de las normativas urbanísticas vigentes en cada momento. En este contexto, cabe decir que el régimen jurídico-urbanístico del suelo rústico se ha estudiado poco y, probablemente, el motivo debemos buscarlo en el hecho de que durante muchos años el suelo no urbanizable o rústico ha sido la categoría residual en nuestro ordenamiento jurídico (especialmente en el sentido de la falta de regulación). Por otra parte, se debe hacer notar que cada concreta regulación jurídico-urbanística del uso de vivienda en suelo rústico tendrá como consecuencia, querida o no, un diferente nivel de afecciones ambientales sobre el territorio. Por este motivo a continuación se incluye una breve aproximación a los impactos que puede causar la implantación de viviendas en suelo rústico, puesto que es conveniente conocer los aspectos ambientales en que la legislación tendrá su influencia. En general, la implantación de nuevas edificaciones (especialmente viviendas) en el suelo rústico, puede provocar una diversidad de efectos ambientales negativos que a continuación se exponen a título puramente introductorio. Entre estos impactos se encuentran: la pérdida de suelo fértil, la impermeabilización del suelo, afecciones a los recursos energéticos y a los hídricos (tanto el consumo energético –especialmente en transporte- como el consumo de agua de las viviendas unifamiliares aisladas es muy superior al consumo producido en zonas urbanas densas; también pueden darse casos de sobreexplotación, salinización, y contaminación de acuíferos). Elementos importantísimos a tener en cuenta son la pérdida de espacios abiertos y la reducción de la superficie y diversidad de los hábitats, es decir, la fragmentación del hábitat (concepto que , según Primack y Ros (2002), se define como el proceso por el cual una área de hábitat grande y continua queda reducida en superficie y dividida en dos o más fragmentos). La Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 249, Madrid, abril-mayo (2009), págs. 77-128

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teoría de la biogeografía insular explica porque estos hechos producen una disminución de la diversidad genética, de especies y de hábitats. Se deben incluir aquí las afecciones a la flora y la fauna, especialmente en relación a las especies endémicas. Estas afecciones a los hábitats suelen estar causadas tanto por los usos residenciales propiamente dichos, como la implantación de infraestructuras (apertura de caminos, etc.) destinadas a darles servicio. Las mismas actuaciones provocan frecuentemente la disminución del atractivo paisajístico (según Van Eetvelde y Antrop, 2004, debido al cambio desde un paisaje diverso, claramente estructurado y ordenado, y configurado a pequeña escala, a un paisaje más homogéneo y caótico, estructurado a una mayor escala). Además, esta nueva configuración del suelo rústico aumenta de forma muy importante el riesgo de incendio, tanto por las nuevas actividades que confluyen y la frecuentación humana, como por la mayor cantidad de combustible que se acumula derivado del abandono progresivo de las tareas agrícolas. Se produce también, un aumento del ruido en el medio, principalmente debido a los medios de transporte. Además, el modelo disperso genera, según Rueda (2002), un impacto sobre la ciudad central consistente en la mayor congestión de tráfico que debe soportar y que en gran parte proviene de la periferia, y es causante de mayores niveles de contaminación atmosférica, acústica, etc. En ámbitos concretos del suelo rústico, se puede dar también, según Abadía (2002), un grave problema derivado del hecho que la ocupación periurbana no adecuada a su entorno genera una degradación territorial progresiva, tanto física como estética, que al mismo tiempo que incrementa los valores estratégicos y económicos (localización, accesibilidad, proximidad o precio), reduce progresivamente los valores ecológicos, en un proceso de retroalimentación que causa una decreciente calidad territorial; además, las características que conforman el modelo de ciudad difusa dan lugar a una aceleración del consumo del suelo, de energía y de materiales, que va creciendo así como lo hace el propio modelo (Rueda 2002). Finalmente, es muy importante tener en cuenta que, como es evidente, todas estas posibles afecciones estarán en función, tanto de la fragilidad ambiental del espacio dónde se pretende la implantación edificatoria y de todos los servicios de que ésta se debe dotar, como de las actividades y cambios de usos del suelo que se realicen en la zona concreta, así como de la acumulación de impactos provocados por las diversas viviendas (y otros usos) que se ubican en ese espacio. Asimismo, si los aspectos que se acaban de citar son adecuados, el impacto ambiental resultante puede ser positivo. A continuación me centraré con la regulación de las posibilidades legales de implantar usos residenciales en suelo rústico español, en primer lugar poniendo la atención en la legislación básica estatal y la interpretación que de ella ha hecho el Tribunal Constitucional, y posteriormente analizando detalladamente los diversos aspectos en que se centran las legislaciones autonómicas. Para acabar haré una pequeña referencia a las implicaciones ambientales de los diversos tipos de tratamientos legislativos del uso de vivienda en suelo rústico.

2. Posibilidades de implantación de usos residenciales en el suelo rústico español. Como es sabido, en España la competencia en materia urbanística y de ordenación del territorio es autonómica, tal y como establece el artículo 148.1.3 de la Constitución Española, de conformidad con el cual todas las comunidades autónomas han asumido el citado ámbito competencial como exclusivo. El mínimo común denominador de las regulaciones autonómicas lo encontramos en el artículo 13 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (LS), que tiene la siguiente redacción: «Artículo 13. Utilización del suelo rural. 1. Los terrenos que se encuentren en el suelo rural se utilizarán de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales. Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 249, Madrid, abril-mayo (2009), págs. 77-128

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Con carácter excepcional y por el procedimiento y con las condiciones previstas en la legislación de ordenación territorial y urbanística, podrán legitimarse actos y usos específicos que sean de interés público o social por su contribución a la ordenación y el desarrollo rurales o porque hayan de emplazarse en el medio rural. 2. Están prohibidas las parcelaciones urbanísticas de los terrenos en el suelo rural, salvo los que hayan sido incluidos en el ámbito de una actuación de urbanización en la forma que determine la legislación de ordenación territorial y urbanística. 3. (...) 4. No obstante lo dispuesto en los apartados anteriores, la utilización de los terrenos con valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos que sean objeto de protección por la legislación aplicable, quedará siempre sometida a la preservación de dichos valores, y comprenderá únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que aquella legislación expresamente autorice. Sólo podrá alterarse la delimitación de los espacios naturales protegidos o de los espacios incluidos en la Red Natura 2000, reduciendo su superficie total o excluyendo terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada. La alteración deberá someterse a información pública, que en el caso de la Red Natura 2000 se hará de forma previa a la remisión de la propuesta de descatalogación a la Comisión Europea y la aceptación por ésta de tal descatalogación. El cumplimiento de lo previsto en los párrafos anteriores no eximirá de las normas adicionales de protección que establezca la legislación aplicable.» De esta redacción de la legislación básica estatal vigente se desprende que los terrenos rurales (los rústicos o no urbanizables, en la terminología de las leyes del suelo autonómicas) se deberán usar de conformidad con su naturaleza, y sólo en casos excepcionales y siguiendo el procedimiento legalmente establecido podrán usarse específicamente en pro del interés público o social. De lo anterior se derivaría que el uso de vivienda unifamiliar no vinculado a los usos primarios del suelo (dado que no entra dentro el concepto de uso de interés público o social) no entra en las previsiones de la legislación básica. Hasta 2007 la legislación básica estatal, en unos términos parecidos, la encontrábamos en el artículo 20 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones (LRSV): «Artículo 20. Derechos de los propietarios de suelo no urbanizable. 1. Los propietarios del suelo clasificado como no urbanizable tendrán derecho a usar, disfrutar y disponer de su propiedad de conformidad con la naturaleza de los terrenos, debiendo destinarla a fines agrícolas, forestales, ganaderos, cinegéticos u otros vinculados a la utilización racional de los recursos naturales, y dentro de los límites que, en su caso, establezcan las leyes o el planeamiento. Excepcionalmente, a través del procedimiento previsto en la legislación urbanística, podrán autorizarse actuaciones específicas de interés público, previa justificación de que no concurren las circunstancias previstas en el apartado 1 del artículo 9 de la presente Ley. 2. En el suelo no urbanizable quedan prohibidas las parcelaciones urbanísticas, sin que, en ningún caso, puedan efectuarse divisiones, segregaciones o fraccionamientos de cualquier tipo en contra de lo dispuesto en la legislación agraria, forestal o de similar naturaleza.» Respecto de esta ley el Tribunal Constitucional se pronunció en la STC 164/2001 en el sentido de ratificar la constitucionalidad del artículo citado, referido a los derechos de los propietarios del suelo no urbanizable, pero no se pronunció explícitamente en relación a la posibilidad de implantar viviendas unifamiliares desvinculadas de la explotación primaria de la finca. Sin embargo, el contenido de la sentencia (fundamentos jurídicos 31 y 32) podría dar nuevos argumentos en el sentido de que no se puede admitir este uso de vivienda desvinculada del sector primario, al menos en el suelo rústico protegido. Así, uno de los pasajes del fundamento jurídico 32º de la sentencia tiene la siguiente redacción: «(...) El art. 20.1, párrafo 2, LRSV tan sólo se refiere al suelo no urbanizable ordinario (esto es, el que se acomoda al criterio de clasificación del art. 9.2 LRSV) y no al suelo no urbanizable de especial protección (aquel en que concurren las circunstancias del art. 9.1 LRSV: valores Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 249, Madrid, abril-mayo (2009), págs. 77-128

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históricos, paisajísticos, ambientales, etc.). Para esta subclase de suelo no urbanizable (común, ordinario o general) admite el art. 20.1, párrafo 2, LRSV ciertos usos constructivos excepcionales: aquellos que sirven a actuaciones específicas de interés público. La expresa previsión de aquellos usos excepcionales no impide la existencia de otros usos constructivos menores que, por ser conformes “con la naturaleza de los terrenos” integren, de acuerdo con el art. 20.1, párrafo 1, LSRV, y en los términos que determinen las distintas legislaciones autonómicas, las facultades urbanísticas de los propietarios de suelo no urbanizable común. (...)» Es decir, si asumimos que en suelo rústico común la legislación estatal admitía, en los términos que establezcan las diversas legislaciones autonómicas, determinados usos constructivos excepcionales que sirvan a actuaciones específicas de interés público, e incluso (según el TC) otros usos constructivos menores que sean conformes con la naturaleza de los terrenos, a sensu contrario, podemos interpretar que estos usos constructivos no se pueden considerar admitidos en el suelo rústico de especial protección. Más adelante, al final del mismo fundamento jurídico, el TC continúa diciendo: «(...) Además, debe recordarse que la clasificación del suelo como no urbanizable común no viene impuesta por la LRSV. De tal manera que cuando la opción urbanística del órgano competente consista en la transformación sistemática y lucrativa del suelo (en lugar de simples actuaciones específicas y de interés público) bastará con adoptar la clasificación de suelo más adecuada a aquella opción: suelo urbanizable.» Es decir, y siguiendo en este punto a Munar Fullana (2005), parece que la posibilidad de implantar el uso residencial en suelo rústico de forma sistemática, previsto con carácter general siempre que se cumplan unos requisitos concretos, y de forma desvinculada del uso primario del suelo no estaba amparada por las disposiciones de la Ley 6/1998. Es más, si lo que pretende el órgano competente es que se pueda producir una transformación sistemática y lucrativa del suelo (y no actuaciones específicas y de interés público) lo que corresponde es declarar el ámbito territorial correspondiente como suelo urbanizable. Resulta notorio que el uso de vivienda es un uso lucrativo. Y también queda patente que la situación actual del suelo rústico en muchos territorios es de una sistemática implantación de usos de vivienda unifamiliar, desvinculados de los usos propios de este tipo de suelo, e incluso en determinados ámbitos territoriales se permiten en suelo rústico protegido. En el mismo sentido, Beltrán Aguirre (citado por Munar Fullana, 2005) sostiene que no hay duda de que a partir de la Ley 6/1998 debe quedar totalmente excluida la posibilidad de viviendas unifamiliares desvinculadas de la naturaleza y destino rústico de la finca, y que, por lo tanto, este tipo de vivienda unifamiliar aislada sin relación con el uso primario sólo será posible en suelo urbanizable. Pero también hay posiciones doctrinales favorables a la posibilidad del uso de vivienda desvinculada de la explotación primaria del suelo rústico. Así, Martín Rebollo (citado en Cantó López, 2007) defiende que el hecho que la LRSV no mencione expresamente entre las posibilidades excepcionales del suelo no urbanizable el supuesto de la segunda residencia aislada no debe conducir a pensar que debe quedar totalmente excluido. Y se podría pensar que si la ley estatal ha mantenido el régimen jurídico tradicional del suelo no urbanizable continuará siendo posible excepcionalmente que la legislación autonómica establezca y regule aquello que ya contenía la legislación urbanística anterior, teniendo en cuenta que la LRSV no puede ser una ley urbanística en sentido estricto. También Ruiz Arnáiz (2006) defiende que el uso de vivienda desvinculada del sector primario (para uso turístico o de segunda residencia, según especifica), de acuerdo con lo que establezca la legislación autonómica, es compatible con aquello que prevé el artículo 20.1 LRSV. Concretamente, opina que el uso de vivienda desvinculada del sector primario se puede incluir entre los usos constructivos menores que el artículo 20.1 LRSV permitía en suelo rústico común. Por mi parte, no puedo compartir el criterio de que el uso de vivienda constituya simplemente un uso constructivo menor. Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 249, Madrid, abril-mayo (2009), págs. 77-128

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Todo lo dicho hasta aquí en relación a las implicaciones de la sentencia 164/2001 del TC respecto del artículo 20 de la LRSV, a mi parecer, se puede reproducir para el vigente artículo 13 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, puesto que sus términos son muy semejantes: establece que los terrenos se deben usar conforme a su naturaleza, y se tendrán que dedicar a los usos agrícolas, ganaderos, forestales, cinegéticos u otros vinculados al uso racional de los recursos naturales, y que, con carácter excepcional podrán legitimarse actos y usos específicos que sean de interés público o social. Pero es destacable que, en relación a estos últimos usos, la nueva legislación exige un plus respecto a lo establecido en la LRSV: deben ser de interés público o social “por su contribución a la ordenación y el desarrollo rurales o porque hayan de emplazarse en el medio rural”. Por lo tanto, la actual regulación nos lleva a hacer las mismas argumentaciones que ya han sido expuestas en la LRSV, pero aún con mayor respaldo. En definitiva, y visto todo lo que antecede, considero que la posibilidad de implantar una vivienda desvinculada de la actividad agrícola, ganadera, forestal, cinegética o cualquier otra vinculada al uso racional de los recursos naturales, no está garantizada dentro el marco de la legislación básica estatal, sino que como mucho, es un derecho adicional atribuido por el legislador autonómico que, en último término, también debe ser previsto por el planeamiento urbanístico. Con todo, son diversas las comunidades autónomas donde no se ha cuestionado a nivel administrativo que la legislación básica estatal pueda resultar contradictoria con la autonómica con respecto a la posibilidad de autorizar el uso de vivienda en suelo rústico desvinculado de las diversas formas de aprovechamiento racional de los recursos naturales. El principal motivo ha sido que las leyes autonómicas posteriores a la LRSV que han previsto este uso desvinculado del sector primario no han sido objeto de impugnación ante el Tribunal Constitucional por incumplimiento de la legislación básica estatal, como en cambio sí lo han sido otros aspectos de las mismas leyes.

3. La regulación sustantiva del uso de vivienda unifamiliar en suelo rústico en España. A continuación, se analizan los elementos concretos que las diversas legislaciones autonómicas exigen para la implantación del uso de vivienda unifamiliar en suelo rústico. Cabe decir que el objeto del estudio se concretará en los ámbitos que no sean considerados en cada caso como núcleos rurales (aun cuando también se hará una breve referencia a ellos). La ley básica estatal define el contenido básico del derecho de propiedad del suelo conforme a su función social, y regula las condiciones que aseguren la igualdad esencial de su ejercicio en todo el territorio español. En este marco, que no implica la configuración de ningún modelo urbanístico (lo cual es diáfano tras la promulgación de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo), es la legislación autonómica la que debe configurarlo, y como veremos a continuación, en esta configuración hay unos elementos comunes. Para facilitar el análisis de los diversos aspectos jurídicos (determinantes directa o indirectamente del aprovechamiento urbanístico del suelo rústico) que forman parte de la regulación del uso de vivienda unifamiliar aislada, sistematizaré los condicionantes legales que se establecen en este ámbito de la siguiente manera: 1. Categorización o calificación del suelo rústico. 2. Definición de las limitaciones relativas al uso de vivienda unifamiliar: - Único uso de vivienda permitida: el vinculado a la explotación primaria. - Único uso de vivienda permitida: el destinado a residencia habitual y permanente de su titular - Permitido cualquier uso de la vivienda unifamiliar, incluido el turístico y/o el de segunda residencia. - Combinaciones de varias de las limitaciones anteriores para las diferentes categorías del suelo rústico. Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 249, Madrid, abril-mayo (2009), págs. 77-128

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3. Definición de la intensidad del uso de vivienda unifamiliar (ligado a la categoría de suelo rústico en que se sitúe): - Superficie mínima de parcela - Regulación de las segregaciones y prohibición de parcelaciones urbanísticas en suelo rústico. 4. Definición de las características de la vivienda (principalmente mediante conceptos urbanísticos; también está ligada a la categoría de suelo rústico en que se sitúe): - En base a parámetros edificatorios: • Edificabilidad máxima construible • Ocupación máxima • Altura máxima de las edificaciones • Volumen máximo construible • Retranqueos - En base a otros aspectos: • Unifamiliar • Aislada; no formación de núcleo de población • Integración paisajística de la edificación • Condiciones de posición e implantación de las edificaciones • Características tipológicas de los edificios 5. Definición de determinadas condiciones del entorno de la vivienda: - Mantenimiento del uso agrícola de la finca - Obligaciones de reforestación y/u otras condiciones de la vegetación en la parcela - Caminos y otras infraestructuras de servicio a la vivienda - Características de los cerramientos de la parcela 6. Otras condiciones legales para la implantación del uso de vivienda unifamiliar: a) Inscribir en el Registro de la Propiedad la vinculación de la edificación a la finca dónde se construye. b) Obligación de adquirir una parte del aprovechamiento urbanístico por parte de los propietarios de terrenos dónde se permite la vivienda en suelo rústico. c) Obligación de aportar garantía (fianza) por importe de un determinado porcentaje del coste de las obras a efectuar. d) Necesidad del acto de calificación urbanística. e) Temporalidad de la licencia. f) Cesión de terrenos al ayuntamiento. 7. Medidas de fomento de la vivienda en suelo rústico.

A continuación estudiaré cada uno de estos elementos legales que regulan la implantación del uso de vivienda unifamiliar en suelo rústico.

1. Categorización o calificación del suelo rústico. Todos los legisladores autonómicos han establecido que la posibilidad de implantar el uso de vivienda unifamiliar debe estar prevista en la legislación territorial y urbanística, y posteriormente el planeamiento municipal debe concretar las áreas dónde se considera autorizable, cosa que, en principio, estará relacionada con la adecuación de los terrenos para este uso. Lógicamente esta categorización implica una diferente consideración de los terrenos según se asignen a una u otra categoría de suelo rústico, en general basada en sus características y valores (ecológicos, ambientales, etnológicos, históricos, etc.) Como consecuencia de la asignación de unos terrenos a una concreta categoría de suelo rústico se admitirán o no varios Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 249, Madrid, abril-mayo (2009), págs. 77-128

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usos, de forma que estos se podrán implantar dependiendo del mayor o menor grado de protección que se atribuya a cada categoría. Con respecto al uso de vivienda unifamiliar, la pertenencia a una u otra categoría puede implicar el establecimiento de limitaciones relativas a las propias características del uso, a la exigencia de superficies mínimas de parcela mayores, o a diferentes condiciones de implantación de la edificación. Prácticamente todas las leyes autonómicas definen varias categorías de suelo rústico. En la mayoría de comunidades autónomas se diferencian dos: suelo rústico (o suelo no urbanizable) común (también denominado genérico, de protección ordinaria, etc.), y el suelo rústico protegido (o especial, de especial protección, etc.) Otras comunidades autónomas han establecido un número superior de categorías en suelo rústico, aun cuando a veces serían reconducibles a un número menor, porque de la definición legal no se derivan consecuencias prácticas relevantes. Por su parte, Cataluña ha establecido una sola categoría de suelo rústico. Finalmente, es destacable que varias regulaciones contienen subcategorías dentro de las categorías de suelo rústico que definen. Consideración aparte merecen los núcleos rurales. Esta categoría de suelo rústico hace referencia a asentamientos de población o agrupaciones de viviendas con una especial vinculación con el sector primario y que responden a procesos históricos de ocupación del territorio, aun cuando el concepto no es unívoco (así, algunas legislaciones, como la balear, no hacen mención a la necesidad de ningún tipo de relación entre el asentamiento y el sector primario, y otras, como por ejemplo la valenciana -artículo 23 de la Ley 10/2004, de 9 de diciembre, del suelo no urbanizable- establece que los asentamientos rurales y históricos pueden aumentar su edificación en un 20% y obliga a que las nuevas edificaciones se integren en el ambiente tradicional del asentamiento rural delimitado). El tratamiento de los núcleos rurales por parte de las normativas autonómicas es diverso, y va desde la configuración como clase de suelo diferenciada (junto con las conocidas de urbano, urbanizable, y rústico) en Galicia, a la consideración como suelo urbano en Murcia. Es común a todos los legisladores la consideración que, por sus especiales características, deben tener un tratamiento diferenciado de los suelos urbanos; además, en general, las diversas comunidades autónomas establecen la necesitad de un planeamiento de desarrollo y prevén la delimitación de polígonos, usos, tipologías constructivas, así como actuaciones de carácter integral, cesión de terrenos, y ejecución de servicios urbanísticos.

2. Definición de las limitaciones relativas al uso de vivienda unifamiliar. Con respecto a la implantación del uso de vivienda unifamiliar en suelo rústico, el estudio de la legislación urbanística autonómica nos permite afirmar que, en general, se distingue entre viviendas relacionadas con el destino y naturaleza de los terrenos (es decir, relacionados con el sector primario), y las viviendas que no tienen esta vinculación. Esta distinción, como es lógico, implica distintos regímenes jurídicos. Castilla-La Mancha y Extremadura son las únicas comunidades que no distinguen expresamente entre un y otro tipo de vivienda. En general, las viviendas vinculadas al sector primario se admiten en todas las comunidades autónomas, aun cuando no en todas las categorías de suelo rústico (pero mayoritariamente en suelo rústico común). Es necesario acreditar la vinculación con las finalidades agrícolas, ganaderas, forestales o cinegéticas, en el sentido de que la vivienda debe ser necesaria para la explotación de la finca, y para residencia del agricultor (así como de su unidad familiar). Hay varios niveles de exigencia respecto de la acreditación de la vinculación por parte de cada una de las legislaciones autonómicas; incluso en algún caso sólo se permiten las viviendas para las personas que hayan de residir real y permanente a la explotación (así lo exige, entre otras, la Ley 2/2001, de 24 de junio, de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria, para el suelo rústico calificado como de especial protección); en otras ocasiones se requiere que la explotación rústica sea preexistente. Además, la vivienda deberá ser adecuada y proporcionada al uso al que se vincule, y en concreto a la extensión y características de la explotación (esto último, por ejemplo, según el artículo 29 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 249, Madrid, abril-mayo (2009), págs. 77-128

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suelo de la Comunidad de Madrid). Incidiendo en esta necesidad, la normativa urbanística de la Rioja (concretamente, las normas urbanísticas regionales) considera que son viviendas vinculadas a los usos agrarios únicamente los que resulten necesarios para alojar a los empleados o titulares de las correspondientes explotaciones siempre que por su naturaleza o su distancia a los núcleos de población más próximos se exija la presencia en la finca de personas dedicadas a su guarda o explotación; por otro lado en La Rioja se admite también (en suelo rústico común) la vivienda desvinculada de las actividades primarias. La cláusula de cierre de la vinculación de la vivienda a la explotación primaria de la finca queda muy bien definida en el artículo 31 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de suelo y urbanismo del País Vasco, según el cual, las licencias que autoricen las obras de construcción o edificación para uso residencial en suelo no urbanizable quedarán sujetos a la condición legal del mantenimiento de la vinculación del mencionado uso a la correspondiente explotación económica hortícola o ganadera o a otros usos propios de desarrollo rural, de manera continua e ininterrumpida durante el plazo mínimo de 25 años, y las parcelas que sirven para acreditar la vinculación a los usos dichos quedarán urbanísticamente y registralmente vinculadas a la edificación que se autorice. El incumplimiento de la condición legal determinará la ilegitimidad urbanística sobrevenida del uso residencial y la construcción quedará en situación de fuera de ordenación; ambos extremos se inscribirán en el Registro de la Propiedad y, el ayuntamiento correspondiente deberá declarar la caducidad sobrevenida de la licencia sin derecho a indemnización. Un supuesto parecido al anterior lo constituyen aquellas viviendas no directamente vinculadas al sector primario, pero que son necesarias para las personas que deben permanecer constantemente en la zona de alguna construcción o instalación vinculada a obras públicas (así lo prevé la legislación aragonesa). Otros casos parecidos son los previstos por ejemplo, en el Texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña (aprobado por el Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio) relativo a las construcciones destinadas a alojamiento de trabajadores temporeros, o en la legislación canaria, para hacer posible la vigilancia de los espacios naturales protegidos. En contraste con lo anterior, el artículo 31 de la Ley 10/2004, de 9 de diciembre, de suelo no urbanizable de la Comunidad Valenciana, considera entre los actos de uso y aprovechamiento del sector primario el uso de vivienda aislada y familiar, aun cuando no esté vinculado a su explotación, lo que, en mi opinión y en la línea de lo que se ha expresado en el apartado segundo de este trabajo, está fuera de lugar y constituye una aberración jurídica. El caso navarro es singular porque, aun cuando no vincula el uso de vivienda al sector primario, su legislación sólo lo permite cuando deba ser destinado a residencia habitual y permanente de su titular (artículo 116 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de ordenación del territorio y urbanismo de Navarra), para lo que se exige que el titular preste declaración de que la vivienda se destinará a este fin (en determinados casos se exige aval bancario que garantice el cumplimiento de este deber por un plazo de 5 años, según establece el Decreto Foral 85/1995). De la combinación de las exigencias de residencia habitual y de vinculación a la actividad primaria encontramos un ejemplo en el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural de ses Salines de Eivissa y Formentera (artículo 57.2), en su ámbito sólo se admite la construcción de nuevas viviendas en el caso de que se trate de ‘primera vivienda’ y únicamente con la finalidad de conseguir una mejor consecución de los objetivos conservacionistas del parque (objetivos que una vivienda desvinculada de la explotación primaria no puede lograr, si es que no se tratara de un caso como el que más arriba se ha comentado y es autorizado por la legislación canaria en sus espacios naturales). Un caso en que claramente el legislador considera que no hay derechos a construir viviendas en suelo rústico es el previsto por el legislador murciano (artículo 76 del Texto refundido de la Ley del suelo de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio) Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 249, Madrid, abril-mayo (2009), págs. 77-128

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para el suelo no urbanizable de protección específica y en defecto de planeamiento específico o instrumentos de ordenación del territorio, caso en el que se admite el uso de vivienda unifamiliar vinculada a la explotación primaria excepcionalmente y como uso provisional. En relación al uso de vivienda totalmente desvinculada del sector primario, varios legisladores autonómicos (Cataluña, Galicia, Canarias, País Vasco, Murcia, Andalucía, Madrid,) han prohibido este uso en todo su suelo no urbanizable –con algunas excepciones que prevén para casos de rehabilitación de determinados edificios– y esto, según Ruiz Arnáiz (2006), incluso en comunidades como Murcia, dónde está arraigada en la mentalidad popular la posibilidad de implantar usos de vivienda en suelo rústico. En el otro extremo, este uso es posible autorizarlo de forma bastante generalizada en los territorios de las Illes Balears, de Valencia, y de Extremadura (dónde según Ruiz Arnáiz, 2006, hay problemas de interpretación en relación a si se debe considerar prohibido el uso en suelo no urbanizable protegido). En el resto de comunidades autónomas este uso se permite sólo en ámbitos o categorías muy concretas. Algunos legisladores destacan la necesidad de concentrar los usos residenciales allí dónde tradicionalmente se han ido situando, y hacen referencia a la aptitud de los núcleos rurales existentes para concentrar las necesidades de nueva vivienda en suelo rústico. Así lo hace la legislación canaria (directrices 63 y 64 de las Directrices de ordenación general y las Directrices de ordenación del turismo de Canarias, aprobadas por la Ley 19/2003, de 14 de abril), que sólo permite el uso de vivienda en los asentamientos rurales y en los asentamientos agrícolas, para los que se pretende su compleción interior y evitar su desarrollo exterior. También la legislación asturiana (Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el cual se aprueba el Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo de Asturias) prevé concentrar el uso en los núcleos rurales; sin embargo, también permite el uso de vivienda en su exterior. Otro caso lo encontramos en las Directrices de ordenación territorial del País Vasco, aprobado mediante decreto 28/1997, de 11 de febrero, cuyo artículo 10.2 establece que “la demanda de vivienda unifamiliar o bifamiliar aislada en medio rural ha de ir dirigida hacia a los núcleos rurales o a ámbitos clasificados y calificados urbanísticamente para acoger este uso”. Aún así, a veces los legisladores autonómicos justifican la previsión de autorizar el uso de vivienda unifamiliar en determinadas categorías del suelo rústico en la conveniencia de mantener el peculiar sistema del poblamiento del territorio (así lo hace el legislador asturiano en el artículo 124 del citado Decreto Legislativo 1/2004), o en la idiosincrasia propia de territorios con características de asentamientos tradicionales dispersos (exposición de motivos de la Ley 11/2005, de 7 de diciembre, de medidas específicas y tributarias para las islas de Eivissa y Formentera en materia de ordenación territorial, urbanismo y turismo). En el mismo sentido, la Ley 3/2000, de 19 de junio, de desarrollo rural de La Rioja. Desde mi punto de vista, este tipo de justificación es muy discutible, principalmente por dos motivos. En primer lugar, porque el poblamiento tradicional iba inextricablemente unido a la explotación de la tierra (y en consecuencia, aportaba elementos positivos a la configuración del paisaje y al cuidado del entorno natural), de forma que si actualmente no se requiere, en el fondo, se está permitiendo un uso fuera del contexto que le da sentido. En segundo lugar, porque según cual sea la intensidad permitida en la implantación del uso el resultado puede llegar a ser completamente diferente de lo que era el poblamiento tradicional (y, actualmente, en determinados ámbitos hay densidades de viviendas en suelo rústico tan elevadas que provocan la desfiguración del paisaje y de la estructura territorial tradicionales e, incluso, acaban configurándose como estructuras urbanas o semiurbanas). Por otra parte, los legisladores autonómicos prohiben la implantación de usos de vivienda (incluso las vinculadas a los usos primarios) en determinadas categorías de suelo rústico de protección (por ejemplo en las Illes Balears las áreas de alto nivel de protección, o en las Islas Canarias el suelo rústico de protección agraria).

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3. Definición de la intensidad del uso de vivienda unifamiliar Los legisladores autonómicos establecen, en cada categoría de suelo rústico en la que sea posible el uso de vivienda, una superficie mínima de la parcela. Esta superficie va de los 1500 m2 de Navarra en adelante, pero, en general, no supera las tres hectáreas. Otros aspectos relacionados con el de la superficie mínima de parcela son los referidos a la regulación de las segregaciones (para las que se exige licencia o certificación de su innecesariedad) y a la prohibición de las parcelaciones urbanísticas en suelo rústico. Los abordaremos seguidamente. Superficie mínima de parcela y regulación de las segregaciones. Una de las finalidades del establecimiento de la superficie mínima de parcela es evitar el riesgo de formación de nuevos núcleos de población en suelo rústico, y garantizar el aislamiento de la vivienda. En algunos de los casos en que sólo se puede implantar el uso de vivienda vinculada a la explotación primaria, la superficie mínima hace referencia a la explotación (entendida como agrupación de predios que constituyan una unidad funcional). Así ocurre en la legislación murciana, dónde el artículo 77 del Texto refundido de la Ley del suelo de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, exige, por ejemplo, una explotación de 20.000 m2 en el suelo protegido por el planeamiento; igualmente se prevén superficies menores para el suelo calificado como inadecuado para el desarrollo urbano, y el mismo legislador establece diferentes superficies mínimas exigidas dependiendo del momento en que la finca haya surgido en escritura pública. Algunos legisladores establecen la superficie mínima en atención a si se trata de un suelo rústico de regadío o de secano. En general, se requiere una mayor superficie de parcela cuanto menor aptitud considera el legislador que tienen los terrenos concretos para admitir el uso de vivienda. Se permiten las segregaciones que cumplen la legislación agraria, o forestal, y con respecto a la regulación urbanística, en algunos casos se establece que la superficie mínima exigida para usos edificatorios aumente en función del número de segregaciones que se efectúen. El Texto refundido de la Ley de ordenación del territorio y de la actividad urbanística de Castilla-La Mancha establece que la división, segregación o parcelación en cualquier otra forma de fincas en suelo rústico deberá cumplir requisitos diferentes según su finalidad, así cuando se trate de finalidades relacionadas con el sector primario la superficie mínima de cada finca resultante será la regulada en la legislación agraria de aplicación. En cambio, para el resto de usos y actividades previstos en la ley (entre ellas la vivienda desvinculada de los usos primarios), la superficie de cada una de las fincas resultantes deberá ser superior a la superficie mínima que resulte aplicable considerando el número de divisiones realizadas, de forma que a partir de tres fincas resultantes la superficie mínima será el doble de la establecida para los casos relacionados con el sector primario; si da lugar a cuatro fincas, la superficie mínima será el triple; y así sucesivamente. Una regulación parecida la encontramos en el Plan Territorial Insular de Eivissa y Formentera (aprobado por el pleno del Consell Insular de Eivissa y Formentera el 21 de marzo de 2005), cuya norma 16 establece, para las segregaciones o divisiones de fincas que no tengan fines hereditarios (en los términos del apartado 7º de la misma norma) y que sean posteriores a la fecha de aprobación inicial del Plan, que la parcela mínima se debe duplicar en cada nueva segregación a partir de la segunda o tercera finca resultante dependiendo de si implica exclusivamente ámbitos de suelo rústico común, o de si también afecta a suelo rústico protegido. Es, en este aspecto, más exigente que la legislación de Castilla-La Mancha citada, puesto que la superficie mínima aumenta más rápidamente; por contra, las excepciones que se prevén a este régimen son muy significativas. Las dos regulaciones citadas parecen inspiradas en la ley 2/1997, de 13 de junio, de modificación de la Ley 4/1992 del suelo no urbanizable respecto del régimen de parcelación y de construcción de viviendas aisladas en el medio rural de la Comunidad Valenciana. Esta ley introducía una regla que exige una superficie mínima en las parcelas resultantes de mayor extensión cuanto más se aumenta el número de fincas respecto de las que había antes. Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 249, Madrid, abril-mayo (2009), págs. 77-128

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Por su parte, la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, establece en su artículo 206, que “en el suelo rústico no podrán hacerse ni autorizarse parcelaciones, divisiones o segregaciones, excepto aquellas que se deriven de la ejecución, conservación o servicio de infraestructuras públicas, de la ejecución de equipamientos públicos, de la realización de actividades extractivas o energéticas, de la ejecución del planeamiento urbanístico o que tengan por objeto la mejora de las explotaciones agropecuarias existentes; en todo caso, se respetará la superficie mínima e indivisible que determine la legislación agraria.” Además, también permite la autorización de la división de parcelas vacantes de edificación por razón de partición de herencias, siempre que se haga constar el compromiso expreso de no edificar los lotes resultantes y que la superficie de cada lote tenga una extensión mínima de 15.000 metros cuadrados; esta condición de inedificabilidad de los terrenos deberá hacerse constar expresamente en el Registro de la Propiedad y en todos los actos de transmisión de la propiedad. Otro tipo de regulación es la que prevé el Plan Territorial de Mallorca (aprobado definitivamente por el Pleno del Consell Insular de Mallorca el 13 de diciembre de 2004). El artículo 20.3 de este Plan establece un régimen jurídico diferenciado según la fecha de segregación, división o fragmentación de la parcela en que se pretende implantar el uso de vivienda unifamiliar. Resumidamente, se prohibe el uso de vivienda unifamiliar en las parcelas que resulten de segregaciones posteriores al 13 de octubre de 1999, excepción hecha de las que se hayan segregado por motivos de donación o herencia de padres a hijos, limitada a una parcela por hijo y una sola vez. Por otra parte, se establece un régimen transitorio para las parcelas segregadas (con finalidad diferente de la ya explicada) entre la entrada en vigor de la Ley 6/1997, de 8 de julio, del suelo rústico de las Illes Balears y la fecha señalada antes, según el cual, sólo se podrá autorizar el uso de vivienda unifamiliar cuando la división, segregación o fragmentación no haya dado lugar a más de seis unidades registrales independientes incluida la matriz, o posteriormente se hayan agrupado las resultantes hasta ese límite (esta regulación es controvertida porque la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears ya había establecido anteriormente que puede haber parcelación urbanística por debajo de este número de parcelas resultantes). Más contundente que en Mallorca ha sido el cambio de criterio del legislador Murciano que, con la Ley 1/2001, de 24 de abril, del suelo de Murcia, modificó el régimen aplicable, de modo que a partir de una fecha concreta (el 17 de junio de 2004) sólo es posible autorizar viviendas vinculadas al uso primario del suelo. Prohibición de parcelaciones urbanísticas en suelo rústico. Efectivamente, las parcelaciones urbanísticas en suelo rústico están prohibidas por la legislación básica estatal (artículo 13.2 LS), y lo han estado desde la primera ley del suelo española el año 1956. Actualmente, los legisladores autonómicos abordan el concepto de varias formas. Veamos algunas. El artículo 24 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de urbanismo de Castilla y León, prohibe las parcelaciones urbanísticas en suelo rústico, entendidas como división simultánea o sucesiva de terrenos en dos o más lotes, o cuotas indivisas de ellos, con la finalidad manifiesta o implícita de urbanizarlos o edificarlos total o parcialmente, salvo que se deriven de la aplicación de la normativa sectorial o del planeamiento urbanístico. A tal efecto, en los supuestos en los que la legislación agraria permite divisiones o segregaciones sin respetar la unidad mínima de cultivo, con finalidad constructiva, este quedará subordinado al régimen establecido en la misma ley para mantener la naturaleza rústica de los terrenos, y no podrá dar lugar a la implantación de servicios urbanos o a la formación de nuevos núcleos de población. La legislación catalana usa términos parecidos para prohibir la parcelación urbanística en suelo rústico, y entiende que se produce cuando se facilita o tiene por finalidad facilitar la construcción de edificaciones o instalaciones destinadas a usos urbanos, incluso en el supuesto de que con las finalidades dichas, sin división o segregación de fincas, se vendan o alquilen partes indivisibles de una finca determinada, con la incorporación del derecho de utilización exclusiva de partes concretas de los terrenos, además de la constitución de sociedades o Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 249, Madrid, abril-mayo (2009), págs. 77-128

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asociaciones en las que la calidad de miembro o de tener participaciones o acciones incorpore el derecho de utilización exclusiva anteriormente mencionado. Así se regula en el artículo 183 del Texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña (aprobado por el Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio), y el artículo 188 establece que se presume que hay parcelación urbanística “en toda división o segregación sucesiva de terrenos, y también en las operaciones por las que se adjudican en propiedad o arrendamiento cuotas indivisas de un terreno con derecho de uso privativo exclusivo, cuando no se acredite la obtención de la licencia previa”.

4. Definición de las características de la vivienda Algunas de las características de la edificación se regulan en atención a la categoría de suelo rústico en que ésta se sitúa; así es frecuente que a las categorías de mayor protección les correspondan unos parámetros urbanísticos inferiores o una mayor exigencia en otros aspectos, pero determinados requisitos son comunes para cualquier categoría de suelo rústico. a) En base a parámetros edificatorios: Edificabilidad máxima construible y ocupación máxima. En general, tanto la edificabilidad máxima construible como la ocupación máxima, los legisladores la establecen en relación a un porcentaje de la superficie de la parcela, aun cuando también es frecuente que se fije una superficie máxima que no dependa de ella, o que dependa exclusivamente de la categoría de suelo rústico en que se sitúa y/o de si se supera o no determinada superficie de parcela. Así, en la Comunidad Valenciana la ocupación máxima se establece en el 2%, aunque se pueden permitir servicios complementarios de la vivienda familiar sin obra de fábrica sobre rasante natural que no deben superar la superficie ocupada por la edificación. En el caso de Castilla – La Mancha también se fija en el 2% la ocupación máxima, pero en este caso sin ningún matiz. Altura máxima de las edificaciones. Se suele establecer un máximo de dos plantas y 7 u 8 m según los casos; no obstante, en algún caso se permiten más, como por ejemplo en la legislación navarra (artículo 89 de la Ley Foral 35/2002), que establece que no podrá edificarse con una altura superior a 3 plantas medidas en cada punto del terreno, mientras no exista un plan que lo autorice. En ocasiones, no se establece como se calcula la altura; otras veces, sí. Así, el Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre, por el cual se aprueba el Texto Refundido de la Ley de ordenación del territorio y de la actividad urbanística de Castilla-La Mancha establece que se medirá en cada punto del terreno natural original. Volumen máximo construible. Pocos legisladores hacen referencia al volumen máximo construible; la Ley 6/1997, de 8 de julio, del suelo rústico de las Illes Balears, lo establece en 1.500 m3 por edificio. Retranqueos. Se establecen a caminos y a los lindes de parcela. Además, en ocasiones también se establecen separaciones mínimas entre edificios dentro de la misma finca. Alguna de las leyes autonómicas establece explícitamente que su finalidad es garantizar la condición de aislamiento de las construcciones (artículo 42.1 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia). b) En base a otros aspectos: Unifamiliar Que la edificación debe ser unifamiliar es un requisito prácticamente unánime a todas las comunidades autónomas; incluso en aquellas dónde su legislación dice “familiar”, se interpreta que se refiere a unifamiliar. Sin embargo, en determinados supuestos el legislador hace Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 249, Madrid, abril-mayo (2009), págs. 77-128

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excepciones. Ello ocurre en el caso de la legislación navarra (Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de ordenación del territorio y urbanismo de Navarra), cuando establece que las edificaciones que engloben dos viviendas podrán considerarse como una sola a los efectos legales si entre sus titulares hay una relación de parentesco hasta el tercer grado de consanguinidad. Igualmente el legislador vasco ha previsto que pueda haber viviendas bifamiliares, aunque sólo las admite (igual que las unifamiliares) vinculadas a explotaciones agropecuarias, así lo establece el artículo 10 del Decreto 28/1997, de 11 de febrero, por el que se aprueban definitivamente las Directrices de ordenación territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Aislada; no formación de núcleo de población. En relación a la definición como aislada de la vivienda unifamiliar los legisladores autonómicos exigen, en general, que la vivienda tenga esta cualidad, y no se permite más de una vivienda en la misma parcela (sin perjuicio de lo dicho en el epígrafe precedente). Así, a título de ejemplo, el desarrollo reglamentario (Decreto 242/2004) del Texto Refundido de la Ley de ordenación del territorio y de la actividad urbanística de Castilla-La Mancha (aprobado mediante el Decreto Legislativo 1/2004) determina que se considera vivienda familiar aislada aquella que está situada en una única parcela con acceso independiente. Además, no se permite la agrupación de viviendas en una misma parcela, ni siquiera bajo la forma de propiedad horizontal, ordinaria o tumbada, o se trate de una copropiedad con adscripciones de uso. Por otra parte, el Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el cual se aprueba el reglamento de urbanismo de Castilla y León, considera que la vivienda unifamiliar es un uso excepcional en suelo rústico, y lo define como “el edificio de uso mayoritariamente residencial que no dispone de acceso y servicios comunes para más de dos viviendas”. Esta condición puede quedar garantizada también por previsiones como la del artículo 43.e) de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, según el cual, la edificación residencial no podrá situarse a una distancia inferior a 100 m de cualquier otra edificación sita en suelo rústico, a excepción de las de la propia explotación agrícola o ganadera. En el mismo sentido, el artículo 52 de la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de ordenación del territorio de la Rioja, exige una distancia de 150 m a cualquier edificación cualquiera que sea su uso. Por otro lado, Ruiz Arnáiz (2006) cita el caso del planeamiento urbanístico de Girona, que establece que en fincas que cumplan la parcela mínima y tengan una vivienda rural, puede autorizarse la ampliación de la vivienda existente, consistente en la ampliación del programa familiar, sin dividir ni segregar la finca original, debiéndose justificar por necesidades de la explotación agrícola y siempre que la nueva edificación constituya un conjunto arquitectónico compuesto con la edificación existente, ya sea reformando cuerpos de edificación anejos, ya sea conformando un nuevo volumen contiguo al actual. Con respecto al requisito de que la nueva vivienda no pueda dar lugar a la formación de un nuevo núcleo de población, los legisladores autonómicos lo afrontan desde varias perspectivas, y en general dejan al planeamiento municipal su concreción; esto ha sido fuente de problemas interpretativos. Pero en algún caso el legislador sí define más concretamente el concepto. Así, ocurre en Castilla y León dónde la disposición adicional única del Reglamento de Urbanismo autonómico, aprobado por el Decreto 22/2004, de 29 de enero, define núcleo de población, como aquella “agrupación de construcciones bien identificable e individualizada en el territorio, que se caracteriza por su proximidad entre ellas, por la consolidación de una malla urbana y por necesitar el mantenimiento adecuado de dotaciones urbanísticas comunes”. También lo define la disposición preliminar de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del suelo y ordenación territorial de Extremadura, como “el asentamiento de uso predominantemente residencial desde que dé lugar a varias parcelas o unidades rústicas aptas para la edificación que, por sus características, pueden demandar la dotación de servicios e infraestructuras públicas urbanísticas y, en particular, las de suministro de aguas y de evacuación de las residuales, alumbrado público y acceso rodado”. Igualmente define este concepto el Texto refundido de la Ley de ordenación del Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 249, Madrid, abril-mayo (2009), págs. 77-128

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territorio y de la actividad urbanística de Castilla-La Mancha, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre, en los siguientes términos (artículo 54.3.a): “existe riesgo de formación de nuevo núcleo de población desde que surge una estructura de la propiedad del suelo consistente en más de tres unidades rústicas aptas para la edificación que pueda dar lugar a la demanda de los servicios o infraestructuras colectivas innecesarias para la actividad de explotación rústica o de carácter específicamente urbano”. Nótese que en los dos últimos casos citados el énfasis se pone en el hecho que la estructura de la propiedad sea la detonante del riesgo de formación de núcleo de población, a diferencia del caso de Castilla y León que hace referencia a la existencia de estructuras de tipo urbano. Por su parte, la Ley 2/2006 del País Vasco, establece que “se entenderá que hay riesgo de formación de núcleo de población cuando la pretensión de construcción de una edificación residencial vaya a dar lugar, de realizarse, a la coexistencia de al menos cuatro edificaciones de uso residencial dentro de los parámetros de distancia determinados por el planeamiento municipal”. Una de las legislaciones menos exigentes en lo referente a los requisitos para considerar el riesgo de formación de núcleo de población es la balear, en ella se ha suprimido la consideración, a estos efectos, de cualquier parcela que no sea aquella en la cual se pretende edificar (disposición transitoria 1a de la Ley 6/1997, de 8 de julio, del suelo rústico de las Illes Balears). La condición de aislamiento de la vivienda pretende evitar que se formen nuevos núcleos de población, y se garantiza mediante diferentes mecanismos previstos en los instrumentos urbanísticos (Ruiz Arnáiz, 2006; Cano Murcia, 2006). A título de ejemplo, estos son algunos de los requisitos exigibles al respecto: - Que en un círculo de radio x con centro en la vivienda proyectada haya un número máximo de viviendas o edificaciones ya construidas (en esta situación se puede presentar la duda interpretativa de si se deben contabilizar las edificaciones construidas ilegalmente). - Que un círculo de un determinado radio (mucho menor que el previsto para el caso anterior) sea inscribible dentro de la parcela, - Una anchura mínima de la parcela, - Que varias viviendas tengan más de un servicio en común, - Que la distancia entre las viviendas, tomadas dos a dos, sea inferior a una concreta, - Que la suma de las distancias entre la vivienda proyectada y las tres más próximas sea superior a una cifra concreta. - Que la división de una finca rústica implique la apertura de un nuevo camino de acceso a determinado número de parcelas edificables. - La ocupación del suelo con densidades superiores a 1 vivienda cada x hectáreas, - La ubicación de cualquier edificio a una distancia inferior a determinada distancia de los límites de su propiedad. De hecho, hay otras muchas previsiones normativas en el mismo sentido, puesto que, como se ha dicho, el legislador acostumbra a dejarlo a consideración del planeamiento para que se adapte a las circunstancias de cada municipio. Integración paisajística de la edificación, condiciones de posición e implantación de las edificaciones, y características tipológicas de los edificios Estos tres elementos están íntimamente ligados. Las regulaciones autonómicas son parecidas, puesto que todas ellas exigen que la nueva edificación debe integrarse en el entorno y su implantación y tipología debe minimizar el impacto paisajístico. Como se podrá ver, los elementos que se estudian en este punto están muy relacionados con los que se recogen bajo el epígrafe denominado ‘condiciones sobre el entorno de la vivienda’ (y que incluye referencias a la regulación de las infraestructuras que servirán la edificación, a los efectos sobre la vegetación, etc.)

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Con respecto a la tipología, el Texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña, exige que los materiales, los sistemas constructivos y la tipología aparentes sean los propios del ámbito territorial donde se sitúe la vivienda, lo que, evidentemente, es para garantizar la integración paisajística de la vivienda, de hecho para evitar que contrasten con el resto de los ya existentes en la zona. En general, se exige que la edificación se adapte a la tipología edificatoria de la zona, o que presente características tipológicas y estéticas adecuadas a su ubicación, pero en determinados casos se obliga a adaptarse también al ambiente natural y cultural de la zona (Decreto Foral 85/1995 de Navarra). Otra especificación común es la prohibición de edificaciones con características propias del entorno urbano o con sus soluciones estéticas. Así lo recogen por ejemplo el legislador de Cantabria (artículo 114.3 de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria) y el legislador canario (artículo 65.1.b del Decreto Legislativo 1/2000). Qué se entiende por edificación de tipo urbano se define de forma diversa. Así, en el primer caso de los citados, se hace referencia a aquellas que tienen acceso o servicios comunes para más de una vivienda, y en el segundo caso, se enuncian unas tipologías que no se admiten: viviendas colectivas, edificios integrados por salón en planta baja y vivienda en la planta alta, y los que presenten paredes medianeras vistas, salvo en aquellos asentamientos rurales en los que se admita esta tipología. En relación con las condiciones de posición e implantación, las viviendas (o, en general, las edificaciones) pueden estar prohibidas en determinadas zonas aunque sean autorizables en la categoría de suelo rústico dónde se pretende ubicar. Así, por ejemplo, el Decreto Foral 85/1995 establece que la edificación no se podrá situar en crestas, cumbres, miradores naturales, bordes de terrazas, y otros lugares prominentes o singulares, ni en barrancos, lechos secos de ríos, ni en terrenos susceptibles de ser inundados o que puedan resultar insalubres o peligrosos; tampoco podrá edificarse en terrenos con pendientes naturales superiores al 10% (salvo que se incorporen medidas correctoras para evitar la erosión y el impacto paisajístico negativo). Por su parte, y en el mismo sentido, la Ley 1/1991, de 30 de enero, de espacios naturales y de régimen urbanístico de las áreas de especial protección de las Illes Balears, establece en su artículo 16, que en las áreas rurales de interés paisajístico y en las áreas naturales de especial interés, las nuevas edificaciones no se podrán situar sobre acantilados, rocas o prominencias del terreno. Además, su implantación minimizará el impacto de la edificación y de su acceso. Este último inciso, con varias redacciones, es una exigencia que se encuentra en la mayoría de legislaciones, y que es coherente con el hecho de que la edificación se ubica en suelo rústico. No obstante, a veces hay diferencias importantes con respecto a algunas de las condiciones de posición e implantación; así, la legislación canaria prohibe, como norma subsidiaria, situar edificaciones en terrenos con pendientes naturales superiores al 50% (artículo 62.2 Decreto Legislativo 1/2000). Exigencia que es mucho menos restrictiva que la ya mencionada supra respecto de Navarra. Por su parte, el artículo 42.1 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, establece que los edificios se ubicarán dentro de la parcela en el lugar más apropiado para conseguir la mayor reducción del impacto visual y la menor alteración de la topografía del terreno. Asimismo, en ocasiones se hace referencia explícita al hecho que se debe evitar la distorsión o limitación del campo visual y la ruptura o desfiguración del paisaje en los lugares abiertos o en perspectiva de los núcleos y inmediaciones de las carreteras y caminos con valores paisajísticos (así lo establecen, a título de ejemplo, la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenación urbanística de Andalucía, y la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de ordenación del territorio y urbanismo de Navarra). También con frecuencia se regulan determinadas características de las edificaciones y se estipula cómo deben ser elementos como las fachadas, las cubiertas, la planta de la edificación, la carpintería exterior, etc.

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El artículo 42 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de urbanismo de Castilla y León, establece, para los municipios sin planeamiento, unas limitaciones con respecto a las características de las edificaciones posibles en suelo rústico, entre las que se encuentran normas de integración que pretenden la adaptación a las características del entorno inmediato y del paisaje circundante con respecto a uso, altura, volumen, color, composición, materiales y otras características, así como el respeto de la vegetación y de los perfiles naturales del terreno. La mayoría de las leyes autonómicas establecen algunos de los condicionantes de la edificación, y dejan su concreción precisa para los planificadores territoriales y urbanísticos. Así lo hace el artículo 28 de la Ley 6/1997, de 8 de julio, del suelo rústico de las Illes Balears cuando establece unas condiciones máximas para la superficie máxima construible, el porcentaje de ocupación máxima de parcela, la altura máxima de las edificaciones y el volumen máximo construible por edificio. Con respecto a características tipológicas, se limita a decir que serán las propias de cada zona, para después citar las condiciones que “la ordenación” deberá definir: volumetría, tratamiento de fachadas, morfología y tamaño de huecos y soluciones de cubierta, así como las características estéticas y constructivas de los edificios, de las instalaciones y de las construcciones, y determinar los materiales y acabados admitidos.

5. Definición de determinadas condiciones en el entorno de la vivienda: Mantenimiento del uso agrícola de la finca, y obligaciones de reforestación y/u otras condiciones de la vegetación en la parcela. La formulación de estas condiciones toma varias formas. Desde la simple referencia a la obligación de preservar el carácter rural del suelo, su estado natural, o el uso agrario que se hace de él, hasta su concreción con determinadas medidas, como son las siguientes: obligación de garantizar la preservación o restauración de las condiciones ambientales de los terrenos y de su entorno inmediato, exigencia de conservar determinados elementos actuales de la finca como, por ejemplo, el arbolado (esta exigencia puede llegar, como ocurre en el Plan Territorial Insular de Eivissa y Formentera, norma 18, a requerir la reconstrucción o mantenimiento de bancales, paredes y otros elementos de piedra), u obligar a utilizar especies autóctonas para el ajardinamiento, a permitir el paso de fauna por los cerramientos o, incluso en algún caso, exigir evaluación de impacto ambiental para garantizarlo. En otros casos, se exige que el proyecto prevea las condiciones del abancalamiento obligatorio y del acabado de los bancales resultantes (art. 42.1.d de la Ley 9/2002 de Galicia). Con frecuencia se prevé también la plantación de arbolado (en Navarra se concreta más y se especifica que deben ser de especies autóctonas o de frutales) o de especies vegetales en una determinada superficie de la parcela (que en Galicia es del 50%, y en Navarra del 10%). La legislación canaria (artículo 65 del Texto refundido aprobado por el Decreto Legislativo 1/2000) establece normas de directa aplicación, entre las que figura la obligación de que las construcciones o edificaciones se sitúen en el lugar de la finca menos fértil o idóneo para el cultivo, a excepción de cuando provoquen un mayor efecto negativo ambiental o paisajístico. Caminos y otras infraestructuras de servicio a la vivienda. Todas las leyes autonómicas se refieren, de una u otra forma, a las infraestructuras que tienen que dar servicio a la vivienda, y todas ellas establecen que deberá ser el promotor quien haga frente a los gastos que suponga la conexión a las redes de servicios existentes o resolverla individualmente. En algunos casos se exigen cesiones de terrenos o el desembolso de los costes necesarios para mantener la misma dotación de infraestructuras que antes de implantar el uso residencial. Como ejemplo concreto podemos citar la Ley 1/1991, de 30 de enero, de espacios naturales y de régimen urbanístico de las áreas de especial protección de las Illes Balears. En su aplicación sólo se autorizará la apertura de nuevos caminos en casos de justificada necesidad, y el correspondiente proyecto deberá contener un estudio comparativo de las diversas alternativas posibles para garantizar el menor impacto ambiental y paisajístico (artículo 19). Asimismo, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 249, Madrid, abril-mayo (2009), págs. 77-128

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también exige justificación de las nuevas instalaciones de tendidos aéreos eléctricos o telefónicos que deban transcurrir por los espacios naturales que define. Con respecto a las infraestructuras requeridas para la implantación de una vivienda, en algunos casos las exigencias legales son desproporcionadas. Llama especialmente la atención en este punto el caso gallego, por el hecho de que para autorizar una vivienda en suelo rústico obliga al cumplimiento de las condiciones del artículo 42 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia. Este artículo obliga a garantizar el acceso rodado público adecuado a la implantación, el abastecimiento de agua, la evacuación y tratamiento de aguas residuales, el suministro de energía eléctrica, la recogida, tratamiento, eliminación y depuración de toda clase de residuos, y en todo caso, la previsión de aparcamientos suficientes, así como corregir las repercusiones que produzca la implantación en la capacidad y funcionalidad de las redes de servicios e infraestructuras existentes. Además, se prevé la posibilidad de garantizar el cumplimiento de estas exigencias con la obligación de prestar aval por importe del 10% del coste estimado para la implantación o reforzamiento de estos servicios. Si se tiene en cuenta que en Galicia sólo se permite la vivienda vinculada al sector primario aún resulta más sorprende el requisito de acceso rodado público y de aparcamientos suficientes. En conjunto se prevén en suelo rústico una serie de servicios que recuerdan a los exigidos para el suelo urbano y, que se contradicen con otras exigencias del mismo artículo de la ley citada, relativas a minimizar la incidencia de la actividad sobre el territorio. En un sentido parecido, el artículo 21 de la Ley 10/2004, de 9 de diciembre, de suelo no urbanizable de la Comunidad Valenciana exige previsión suficiente del abastecimiento de agua potable y completa evacuación, recogida y depuración de los residuos y aguas residuales, y prevé que el coste que pueda implicar la extensión de las redes de estos u otros servicios correrá con cargo al propietario de la vivienda aislada y familiar. Por su parte, la Ley 2/2006 vasca establece que será condición para autorizar las obras de construcción en suelo no urbanizable “garantizar a su costa el mantenimiento de la calidad, la funcionalidad y el nivel de servicio de las infraestructuras y servicios públicos afectados”. En este contexto, parece mucho más apropiada la previsión al respecto del artículo 116.4 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de ordenación del territorio y urbanismo de Navarra, que establece que “las dotaciones de servicios y el acceso a las viviendas deberán ser resueltas por los propietarios de forma autónoma e individualizada a partir de la acometida de las infraestructuras existentes, sin alterar los valores que han motivado la protección o preservación del suelo no urbanizable y respetando las normas de protección del mencionado suelo”. Características de los cerramientos de la parcela. La legislación cántabra (artículo 114.6 de la Ley 2/2001) establece que los cerramientos de la parcela se deben situar de tal manera que la distancia mínima al límite exterior de la calzada, vial o camino sea de tres metros. Según el artículo 42.1 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, los cerramientos serán preferentemente vegetales, y los que estén hechos con material opaco de fábrica no podrán superar el metro de altura, excepto en parcelas edificadas, dónde podrán llegar a 1,5 m de altura. En cualquier caso, se deben hacer con materiales tradicionales del medio rural en que se encuentren, y no se permite la utilización de bloques de hormigón u otros materiales de fábrica, salvo que vayan debidamente revocados y pintados en la forma que reglamentariamente se determine. Esta regulación legislativa es muy común en el suelo rústico y, cuando no la establece directamente la ley, es su desarrollo reglamentario el que lo concreta. En general, se determina también que en determinados casos se tendrán que prever pasos para la fauna silvestre. 6. Otras condiciones legales para la implantación del uso de vivienda unifamiliar. a) Inscribir en el Registro de la Propiedad la vinculación de la edificación a la finca en la que se construye. Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 249, Madrid, abril-mayo (2009), págs. 77-128

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En la mayoría de comunidades autónomas la vinculación de la construcción y el uso autorizado lo es a la total superficie de la finca, y deberá constar la indivisibilidad y las concretas limitaciones al uso y edificabilidad (así ocurre en Galicia). En otros casos la vinculación será respecto de la explotación agrícola. Sin embargo, en general en la finca vinculada se permiten (dentro los límites de la prohibición de parcelaciones urbanísticas) las segregaciones que den lugar a una parcela que cumpla la superficie mínima exigida siempre y cuando la parcela remanente también la cumpla. b) Obligar a los propietarios de terrenos en que se permite la vivienda en suelo rústico a la adquisición de una parte del aprovechamiento urbanístico. La obligación que establecen algunas leyes en el sentido que los propietarios deben adquirir una parte del aprovechamiento urbanístico que se les atribuye viene motivada por la consideración de que el uso autorizado es un aprovechamiento excepcional o atípico y, en consecuencia, tiene que estar sujeto a las reglas generales de distribución equitativa de beneficios y cargas. Así lo establece la legislación canaria, a través de un canon por el aprovechamiento excepcional de edificaciones de naturaleza residencial (únicamente posible en las áreas de asentamientos rurales o agrícolas), por una cuantía que va del 5 al 10 por ciento del presupuesto total de las obras que se ejecutarán, y respecto del que se prevé que pueda pagarse mediante cesión de suelo si así lo prevé el municipio (artículo 62.3 del Texto refundido de las leyes de ordenación del territorio de Canarias y de espacios naturales de Canarias, aprobado por el Decreto legislativo 1/2000, de 8 de mayo). También en Navarra se establece (artículo 116.3 de la Ley Foral 35/2002) que el aprovechamiento correspondiente al propietario de la parcela es del 90%, y éste tendrá que adquirir el restante 10% a la administración titular. El aprovechamiento se calculará teniendo en cuenta el incremento del valor de los terrenos derivado de la autorización de la vivienda, y el 10% del aprovechamiento pasará a integrar el patrimonio municipal del suelo (artículo 224.1). El legislador balear, por su parte, prevé que el promotor de determinados usos del suelo rústico deberá adquirir el 10% del aprovechamiento pero, incomprensiblemente, excluye el caso de las viviendas. Efectivamente, el artículo 17 de la Ley 6/1997, de 8 de julio, del suelo rústico de las Illes Balears, establece que determinadas actividades en suelo rústico que sean declaradas de interés general (son susceptibles de serlo aquellas vinculadas a un uso condicionado, diferentes de la vivienda unifamiliar aislada, y que vayan más allá del interés particular del promotor) comportan un aprovechamiento atípico del suelo rústico y, como ocurre en el caso navarro, el promotor tiene que adquirir el 10% del aprovechamiento, que corresponderá a la administración municipal. Su importe se debe calcular atendiendo al incremento del valor que experimenten los terrenos debido a la declaración de interés general. La Ley prevé que este cálculo se haga en la forma que reglamentariamente se disponga, pero a día de hoy no se ha regulado, lo que en la práctica provoca que en la mayoría de casos este porcentaje no lo patrimonialice el ayuntamiento. El mismo reglamento debía prever la proporción de los ingresos por este concepto que se tienen que destinar a fines consecuentes con el objeto del mencionada Ley; no obstante, parece más oportuna la previsión legal navarra de destinar estos ingresos al patrimonio municipal del suelo. c) Obligación de aportar garantía (fianza) por importe de un determinado porcentaje del coste de la totalidad de las obras a realizar: - En Castilla La Mancha se exige garantía por importe del 3% del coste total de las obras proyectadas, con anterioridad al inicio de su ejecución (artículo 63.1 Decreto Legislativo 1/2004). - En Cataluña se exige prestar fianza para garantizar adecuadamente el cumplimiento de las medidas correctoras y del resto de condicionantes que imponga la Comisión Territorial de Urbanismo con la finalidad de evitar la degradación y la fragmentación de los espacios agrarios, por un importe no inferior al 12% del presupuesto correspondiente a estas medidas y condicionantes. - En Andalucía, la garantía exigida, por un importe del 10% del valor de la inversión, se limita a los actos de edificación, construcción, obras o instalaciones no vinculadas a explotación Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 249, Madrid, abril-mayo (2009), págs. 77-128

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primaria, y la fianza es para cubrir los gastos que se puedan derivar de incumplimientos e infracciones, así como los derivados de posibles trabajos de restitución de los terrenos. Por otra parte, se prevé también que en la implantación de infraestructuras, servicios, dotaciones o equipamientos públicos se deba prestar garantía por un importe mínimo equivalente a los costes de demolición; asimismo estas últimas obras sólo pueden obtener licencia en precario. Su regulación se encuentra en el artículo 52 (apartados 4 y 3 respectivamente) de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenación urbanística de Andalucía. - En Canarias se requiere la prestación de garantía por un importe del 15% de las obras en los casos de rehabilitación de edificios con valor etnográfico o arquitectónico (artículo 66.8 Decreto Legislativo 1/2000). Asimismo, en determinados casos en que se permiten obras y usos de nueva implantación de carácter provisional y realizadas con materiales fácilmente desmontables, se exige garantía por importe mínimo de los costes de demolición y de inscripción en el Registro de la Propiedad del carácter precario de las obras y usos (artículo 61 Decreto Legislativo 1/2000). d) El acto de calificación urbanística como requisito. La calificación urbanística es un acto administrativo que corresponde a la administración autonómica y que atribuye al suelo concreto el correspondiente aprovechamiento urbanístico. Su regulación es diversa, pero en las comunidades autónomas dónde es exigible, no es suficiente con que la legislación y el planeamiento permitan el uso de vivienda, sino que es indispensable una decisión expresa y particularizada de los órganos correspondientes para hacer posible el uso, y es un requisito indispensable para implantar el de de vivienda. Este requisito lo exigen las legislaciones extremeña, madrileña, castellano-manchega, etc. e) Temporalidad de la licencia. El plazo para el que se otorgan las licencias puede variar dependiendo del caso. Así, en la legislación extremeña (artículo 29 de la Ley 15/2001) las licencias municipales se otorgarán por plazo indefinido cuando sean relativas a vivienda unifamiliar u otras obras vinculadas a explotaciones agrícolas, ganaderas, forestales, cinegéticas o análogas. Se otorgarán por el plazo que se establezca conforme a la legislación sectorial cuando se trate de usos vinculados a la extracción o explotación de los recursos y las que deriven de concesiones demaniales o de servicio público. Y en el resto de casos (incluida, por lo tanto, la vivienda no vinculada al uso primario del suelo), se otorgarán por un plazo determinado, fijado en función del tiempo preciso para amortizar la inversión inicial. Estos plazos pueden ser prorrogados de forma expresa y sucesiva pero antes del vencimiento del que esté transcurriendo. Las licencias municipales caducarán por el transcurso del plazo otorgado (y, en su caso, de sus prórrogas), y ello implicará el cese de la actividad, así como, sin necesidad de requerimiento u orden de ejecución, el inicio del cómputo de los plazos de ejecución previstos en el correspondiente plan de restauración o de trabajos de reposición de los terrenos a un determinado estado para el cumplimiento de esta obligación. En el mismo sentido, el artículo 52.4 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenación urbanística de Andalucía establece que, cuando la ordenación urbanística permita en suelo no urbanizable hacer actos de edificación, construcción, obras o instalaciones no vinculadas a la explotación primaria, estos actos tendrán una duración limitada, aun cuando renovable, no inferior en caso alguno al tiempo indispensable para la amortización de la inversión necesaria para materializarlos. f) Cesión de terrenos al ayuntamiento. La cesión de terrenos al ayuntamiento está prevista, por ejemplo, en el artículo 114.6 de la Ley 2/2001 de Cantabria, que obliga a los propietarios a ceder gratuitamente al ayuntamiento y a acondicionar (con el límite de 3 metros desde el exterior de la calzada, vial o camino) los terrenos necesarios para la ampliación del viario preexistente. 7. Medidas de fomento de la vivienda en suelo rústico. Algunas de las comunidades autónomas prevén en su legislación del suelo algunas medidas de fomento de la vivienda en suelo rústico. Son, principalmente, normativas destinadas a fomentar Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 249, Madrid, abril-mayo (2009), págs. 77-128

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la recuperación de edificaciones que se habían dedicado a vivienda anteriormente pero que en el momento actual se encuentran en mal estado (a veces también pueden recuperarse otras edificaciones para uso de vivienda). Algunos ejemplos son: - El artículo 47.3 del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña (aprobada mediante el Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de junio), prevé reconstruir y rehabilitar las masías rurales que sea necesario preservar y recuperar por razones justificadas que se tendrán que acreditar, ya sean arquitectónicas, históricas, medioambientales, paisajísticas o sociales y que hayan sido incluidas en el catálogo que a tal efecto debe contener el planeamiento urbanístico general o especial. Estas masías o casas rurales podrán destinarse a vivienda familiar y, además, a determinados usos hoteleros (si ello está expresamente previsto en el catálogo), de hotel rural, o a actividades de educación en el ocio. - En Madrid, el artículo 29 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del suelo, permite la rehabilitación para su conservación, incluso con destino residencial, de edificios de valor arquitectónico, aun cuando se encuentren en situación de fuera de ordenación y, excepcionalmente, podrán incluir obras de ampliación indispensables para el cumplimiento de las condiciones de habitabilidad. Además, también se permiten los establecimientos de turismo rural en edificaciones rurales tradicionales rehabilitadas al efecto, con las condiciones de superficie y capacidad que se establezcan reglamentariamente. - La legislación canaria (artículo 66.8 del Texto refundido de las leyes de ordenación del territorio de Canarias y de espacios naturales de Canarias, aprobado por el Decreto legislativo 1/2000, de 8 de mayo) prevé que, en las condiciones establecidas por el planeamiento y determinadas reglamentariamente será posible la rehabilitación para su conservación, incluso con destino residencial, de edificios de valor etnográfico o arquitectónico, aun cuando se encuentren en situación de fuera de ordenación e, incluso excepcionalmente, se podrán hacer las obras de ampliación indispensables para cumplir con las condiciones de habitabilidad. Asimismo, se prevé la reconstrucción de edificios en situación de fuera de ordenación que resulten afectados por una obra pública. - En el País Vasco, la Ley 2/2006 autoriza la reconstrucción de los caseríos que todavía conserven las características que permitan identificarlos como tales. También permite su reconstrucción si son demolidos por causa de expropiación forzosa debida a la implantación de sistemas generales. Pero no permite la rehabilitación, para uso residencial, de edificaciones sitas en suelo no urbanizable que no hayan sido destinadas a usos residenciales anteriormente; en este caso el régimen aplicable será el de las nuevas edificaciones destinadas a vivienda. En Madrid, Cataluña, Canarias y el País Vasco, recordémoslo, en suelo rústico únicamente se permite la vivienda vinculada a la actividad agrícola, ganadera, forestal, cinegética u otras vinculadas al uso racional de los recursos naturales. - En la Rioja, una ley específica, la 3/2000, de 19 de junio, de desarrollo rural establece los criterios que se deben seguir en su territorio con respecto a la política de vivienda en suelo rústico. Esta ley, en su artículo 4, establece que: “La Administración Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja, en el ámbito de sus competencias, desarrollará, de forma coordinada, las actividades necesarias tendentes a la potenciación y consolidación de las zonas rurales de nuestra región, fijando para ello los siguientes objetivos sectoriales: [...] 4. En el ámbito de la política de vivienda: a) Favorecer, en el ámbito rural de nuestra Comunidad Autónoma, una política de vivienda que, evitando la especulación, facilite la disponibilidad de viviendas adecuadas y adaptadas a las peculiaridades de este medio. b) Implantar las medidas necesarias para facilitar la adquisición y rehabilitación de viviendas en el medio rural, potenciando, especialmente, las dirigidas a jóvenes, con el fin de dar una respuesta idónea al problema del primer acceso a una vivienda, al del progresivo abandono de los espacios rurales y al de conservación del patrimonio rural.” Con estas finalidades se permite la vivienda unifamiliar vinculada a la explotación primaria, y también la que no lo está, pero en este caso, exclusivamente en suelo rústico genérico (y está prohibido en suelo rústico especial). Algunos legisladores establecen otras medidas de fomento de las actividades vinculadas al sector primario que van más allá del que he comentado sobre las viviendas. Se incluyen entre Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 249, Madrid, abril-mayo (2009), págs. 77-128

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éstas, medidas fiscales de incentivo y otras consistentes en inversiones económicas, con el objetivo de potenciar el desarrollo rural y la calidad de vida de la población para garantizar el mantenimiento del medio natural y de la población (un ejemplo lo encontramos en la ya citada, Ley 3/2000, de 19 de junio, de desarrollo rural de la Rioja).

4. Regulaciones jurídico-urbanísticas del suelo rústico y sus efectos ambientales. Después de haber recorrido muchos de los aspectos de las diversas leyes autonómicas sobre el uso residencial en suelo rústico, es el momento de valorarlas desde el punto de vista de los impactos ambientales que permiten o evitan. Para esta valoración se considerarán los principales elementos que caracterizan las diversas legislaciones autonómicas. Del análisis de lo expuesto en el apartado tercero se puede inferir que hay básicamente dos tipos de tratamiento jurídico-urbanístico del suelo rústico con respecto al uso de vivienda unifamiliar. Por una parte, un grupo de legisladores se decantan, con mayores o menores restricciones, por permitir únicamente la implantación de viviendas unifamiliares vinculadas al sector primario y, por otra parte, otro grupo de legisladores permiten de forma generalizada el mencionado uso desvinculado del aprovechamiento primario del suelo. Entre estas dos formas de concebir el uso de vivienda, hay un abanico de posiciones intermedias; la más frecuente de ellas consiste en permitir usos no relacionados con el sector primario en el suelo rústico común y prohibirlo o sólo permitirlo con la vinculación citada en el suelo rústico protegido. Lógicamente, cada uno de estos tratamientos tendrá consecuencias ambientales diversas. Así pues, desde la voluntad de incidir en la minimización de las repercusiones ambientales desfavorables a través de la regulación jurídico-urbanística del uso residencial en suelo rústico se puede apuntar una gradación de menor a mayor impacto, basada en las características del uso permitido y considerando los ámbitos dónde su implantación es autorizable. En la opción que causa menos efectos ambientales desfavorables, el legislador opta por permitir en suelo rústico únicamente las viviendas que estén vinculadas a la explotación de los recursos naturales, o incluso, las prohibe en determinadas categorías (o, llegados al extremo, en todo el suelo rústico). Es la solución adoptada por numerosas comunidades autónomas, como se ha dejado constancia anteriormente. En este contexto normativo, sólo se autorizan viviendas que, por su función vinculada a una explotación primaria del suelo, pueden tener efectos beneficiosos en su entorno (entre ellos: mantenimiento del mosaico conformado por la alternancia entre masas forestales y cultivos, conservación de los bosques, prevención del erosión, etc.), de forma que compensarían, a veces con creces, sus efectos negativos. Además, este tipo de regulación garantiza que no habrá una gran densidad de viviendas en suelo rústico (salvo que esta sea la situación de partida), densidad que provocaría la degradación del medio natural por la acumulación de impactos relevantes. Para garantizar que la regulación sea efectiva, es necesaria una cláusula de cierre que evite el uso abusivo o en fraude de ley de la posibilidad de implantar viviendas vinculadas al sector primario y, en este sentido, cabe recordar el artículo 31 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de suelo y urbanismo del País Vasco. Este artículo establece la sujeción a la condición legal del mantenimiento de la vinculación del uso a la correspondiente explotación de manera continua e ininterrumpida durante el plazo mínimo de 25 años, y la sanción de declaración de ilegitimidad urbanística sobrevenida para los casos de incumplimiento de la condición legal, que comportará que proceda la caducidad de la licencia sin derecho a indemnización. Este marco legal se completa con condiciones de integración de la vivienda en su entorno, y se puede complementar con medidas de fomento de la rehabilitación de determinadas edificaciones, incluso para usos residenciales o turísticos. En la opción que provoca unos efectos ambientales más desfavorables (y, consecuentemente, es menos sostenible ambientalmente) el legislador permite la implantación del uso de vivienda Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 249, Madrid, abril-mayo (2009), págs. 77-128

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unifamiliar aislada en suelo rústico desvinculadamente de las actividades primarias, de forma que, en la práctica, se configura como un tipo de suelo con un aprovechamiento urbanístico residencial (aun cuando limitado) condicionado al cumplimiento de unos requisitos mínimos (principalmente el de superficie mínima de la parcela en la zona donde se pretende implantar). Esta opción es la aplicada en diversas comunidades autónomas, si bien en la mayoría de ellas sólo se prevé en suelo rústico común y, en el suelo rústico protegido se prevé necesariamente la vinculación al sector primario. En el marco de estas regulaciones, el principal elemento usado para intentar la reducción del impacto ambiental es la exigencia de una superficie de parcela mayor. No obstante, este factor no compensa los problemas de fragmentación del hábitat y efecto borde derivados del hecho que el uso se generalice sobre el territorio (con el consiguiente aumento de las infraestructuras que darán servicio a las viviendas y del impacto paisajístico que conllevan, entre otros) ni los problemas de pérdida de las características rurales del entorno. Así, la elevada presión urbanística de los últimos tiempos ha provocado un desarrollo que tiende a ocupar para la edificación todas las parcelas disponibles, y es muy habitual que se dividan parcelas mayores en superficies iguales a la exigida. Curiosamente, estos tipos de regulación se suelen dar en los territorios que soportan una mayor presión urbanística en suelo rústico, lo cual es contraproducente. También se constata que la legislación es más compleja en aquellos ámbitos donde se da una elevada presión urbanística en suelo rústico y un nivel relativamente bajo de restricción legal del uso. Incluso, en ocasiones da la impresión de que se pretende compensar la poca restricción del uso con toda una serie de normas relativas a las condiciones de implantación e integración en el entorno, como si tal cosa fuera la solución al problema ambiental que se causa. Un claro ejemplo de ello lo constituye el Plan Territorial Insular de Eivissa y Formentera, que recoge extensamente en su memoria que la gran densidad de viviendas en suelo rústico es uno de los principales problemas y causa la pérdida de calidad del medio natural; no obstante, el Plan no pone freno al problema, y su normativa permite continuar ocupando suelo con este uso (incluso en rústico protegido), eso sí, introduciendo una amplia gama de requisitos sobre las características de la vivienda y de su implantación en el entorno. Habitualmente, también este marco legal se complementa con medidas de fomento de la rehabilitación de determinadas edificaciones, y es muy frecuente que las regulaciones sobre los usos turísticos en suelo rústico sean más laxas que en el caso anterior.

Aun cuando no es una forma de regulación usada en España actualmente, a continuación haré una breve referencia, por su interés, a una fórmula que quedaría a medio camino entre las dos opciones legislativas descritas hasta el momento. Se trata de la denominada transferencia de los derechos edificatorios (transfer of development rigths –TDR–) prevista en determinadas ordenanzas locales en los Estados Unidos de América (EE.UU.) La implantación de programas de transferencia de los derechos edificatorios permite que los propietarios transfieran el derecho de edificar de una parcela (sending parcel) a otra (receiving parcel). Es decir, este tipo de normativas permiten que los propietarios puedan separar y vender el derecho a edificar sin afectar al resto de los derechos derivados de la propiedad de la parcela. En general, las ordenanzas de transferencia de los derechos edificatorios crean un sistema dual con respecto al aprovechamiento urbanístico que se puede obtener de una parcela sita en la zona que se pretende preservar (generalmente zonas agrícolas o forestales); los propietarios pueden elegir entre participar en el programa de TDR o no hacerlo. Si prefieren no participar y usar y edificar su terreno tal y como autoriza la llamada opción básica (baseline option), en este caso, estarán limitados a un aprovechamiento más reducido, y, por lo tanto, menos lucrativo. Alternativamente, bajo la opción de la transferencia de los derechos de edificación los promotores pueden adquirir derechos de edificación de las parcelas sitas en las zonas que se pretende preservar (o pueden usarlos directamente los propietarios), y podrán hacerlos efectivos, con un aprovechamiento urbanístico mayor en la zona de recepción de estos derechos. La parcela que transfiere los derechos edificatorios a otra, deviene inedificable. Una característica esencial es que la zona de recepción la han definido previamente las mismas ordenanzas y se Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 249, Madrid, abril-mayo (2009), págs. 77-128

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corresponde con un ámbito que se considera apto para el desarrollo urbanístico. Como ejemplo exitoso de este tipo de programas cabe citar el caso del condado de Montgomery (Maryland, Washington DC). En este programa, en las zonas que pretenden preservarse se prevé que se pueda edificar una vivienda cada 25 acres (equivalente a unas 10 ha), pero si se hace uso de la posibilidad de transferir los derechos edificatorios, el aprovechamiento previsto es de una vivienda cada 5 acres (Pruetz, 2002), con lo cual el incentivo es suficientemente atractivo como para que el propio mercado tienda a preservar la zona así designada y, complementariamente, a desarrollar urbanísticamente la zona denominada de recepción de los derechos edificatorios que, como he dicho, fue elegida por su aptitud para el desarrollo urbano. Esta regulación del traslado de los derechos edificatorios tiene, en principio, ventajas respecto de la opción legislativa de permitir implantar usos residenciales en amplias partes del suelo rústico. Básicamente, se fomenta que la implantación residencial se produzca en un ámbito adecuado para el desarrollo urbano, y se preservan los que no tienen esta aptitud. Como se ha dicho, este tipo de regulación no se ha usado en España pero, actualmente, la aplicación del artículo 4 de la Ley 11/2005, de 7 de diciembre, de medidas específicas y tributarias para las islas de Eivissa y Formentera en materia de ordenación territorial, urbanismo y turismo, podría permitir implementar una regulación parecida en los municipios que así lo establecieran en su planeamiento urbanístico municipal (aunque no fuera esta la intención del legislador). El resultado sería una regulación de la implantación de viviendas en suelo rústico con importantes semejanzas con el sistema de transferencia de derechos edificatorios usada en los EE.UU. No obstante, las diferencias de lo establecido en la Ley 11/2005 respecto del sistema de TDR son muy acusadas, puesto que el traslado de los derechos edificatorios sería, en este caso, obligatorio, no se prevé ningún tipo de incentivo para esta transferencia y, además, se pierde la propiedad de la parcela de la que se transmiten los derechos edificatorios (cuando las recibe una parcela sita en suelo urbano o urbanizable). Por otra parte, aun y con esta innovación legislativa (que podría resultar positiva en la medida en que, en su aplicación, favoreciera la reducción del impacto ambiental del uso residencial), la ley 11/2005, junto con alguna otra, ha sido calificada por Navarro Sánchez (2007), opinión que comparto, como una “ley de verdadera excepción y que rompe el orden del sistema de ordenación territorial y urbanístico balear, si es que éste tiene una lógica”. La ventaja de un tipo de regulación como el que se acaba de exponer consiste en que puede ser usada por un legislador que quiera permitir el uso de vivienda unifamiliar aislada en determinadas categorías de suelo rústico (habitualmente porque la presión social va en este sentido), pero, al mismo tiempo, quiera evitar al máximo los impactos negativos que su implantación provoca y, en consecuencia, decide establecer la obligación de localizarlos en áreas concretas adecuadas para el desarrollo urbano (en suelo urbano o urbanizable) o para concentrar las viviendas que sea posible construir (en un núcleo rural ya existente). Con todo, es importante dejar constancia de que la implementación de los programas de transferencia de los derechos edificatorios en los EE.UU. ha resultado de una gran complejidad jurídica y administrativa, y ello ha condicionado sus posibilidades de éxito, aunque han sido diversos los programas de este tipo con resultados muy positivos (Bengston et. al., 2004).

En cualquier caso, sea cual sea la opción del legislador, las administraciones públicas competentes deben tener una actitud vigilante en la exigencia del cumplimiento escrupuloso de la legalidad, puesto que por muy bien enfocada que esté la legislación aplicable a evitar impactos ambientales en suelo rústico, puede quedar en papel mojado si no se aplica estrictamente. Lo cual, dicho sea de paso, ocurre con demasiada frecuencia, ya sea por falta de voluntad política, o por falta de medios para hacer cumplir la normativa vigente.

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5. Conclusiones y propuestas de lege ferenda. Hemos visto que las regulaciones jurídico-urbanísticas del uso de vivienda unifamiliar en suelo rústico son muy diversas dentro del ordenamiento jurídico español, y que en todas las comunidades autónomas se permite la implantación del uso de vivienda unifamiliar en alguna de las categorías del suelo rústico que regulan. No obstante, se ha dicho también que pueden diferenciarse dos grandes grupos con respecto a los elementos que definen la regulación del citado uso. Así, en un extremo encontramos las legislaciones (numerosas) que permiten únicamente usos relacionados con las actividades agrícolas, ganaderas, forestales, cinegéticas o cualesquiera otras vinculadas al uso racional de los recursos naturales y, en otro, aquellas legislaciones muy tolerantes con este uso y que lo permiten desvinculadamente de los usos propios del suelo rústico, entre las que encontramos una gradación con respecto a posibilidades de implantación sobre el territorio: algunas lo permiten en la categoría residual del suelo rústico común, y otras llegan a autorizarlo en suelo rústico protegido (lo cual, como ya se ha discutido ampliamente en su momento, es muy cuestionable que tenga cabida en el marco de la legislación básica estatal). Por lo tanto, se ha podido constatar que aun cuando la legislación urbanística relativa al suelo rústico lo conceptúa como un suelo excluido del proceso de transformación urbanística y que, en consecuencia, debe mantener su destino agrícola, ganadero o ligado a otros usos vinculados al sector primario, son diversas las comunidades autónomas que permiten actos de edificación (por lo que aquí nos ocupa, de viviendas familiares aisladas) hasta el punto de permitir la generalización de las construcciones en suelo rústico, con lo que puede provocarse la pérdida de las características que hacían merecedores a estos terrenos de la consideración de rústicos en la categoría correspondiente. Con respecto a los impactos ambientales de los diversos tipos de regulaciones, la diferenciación anterior, entre las regulaciones que se ciñen a permitir viviendas vinculadas al sector primario del suelo y las que las permiten sin esta vinculación, resulta plenamente aplicable a la valoración de la magnitud de los efectos ambientales negativos que pueden producir. Así, hemos visto que en el primero de los casos impactos que se generan son sostenibles (incluso pueden ser favorables) y en el segundo caso, dependiendo especialmente de la amplitud con la que se admita tal uso, se pueden producir impactos acumulativos realmente importantes, de forma que algunas de estas legislaciones son calificables, sin matices, de ambientalmente insostenibles.

La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, introduce el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible en el marco de las políticas públicas sobre la regulación, la ordenación, la ocupación, la transformación y el uso del suelo, y en virtud de este principio de desarrollo sostenible se debe garantizar la protección del medio rural adecuada a su carácter y la preservación de los valores del suelo innecesario o inidóneo para atender a las necesidades de transformación urbanística. Así lo establece el artículo 2 de la citada ley, que también matiza que esta finalidad se adaptará a las peculiaridades que resulten del modelo territorial adoptado por los poderes públicos competentes en materia de urbanismo y ordenación territorial. En este contexto establecido por la legislación básica estatal (y completado por la jurisprudencia constitucional), los legisladores autonómicos tienen un amplio margen de maniobra, pero si se trata de llevar a la práctica el mandato del legislador estatal básico, a mi modo de ver, algunas de las legislaciones más permisivas en suelo rústico (como mínimo aquellas que admiten el uso de vivienda unifamiliar desligado del sector primario e incluso en ámbitos calificados como suelo rústico protegido) no resisten un análisis desde el punto de vista ambiental en aquello referido a garantizar una protección del medio rural adecuada a su carácter. En la misma línea argumental considero que, en orden a mantener las condiciones del medio rural, no son de recido consideraciones de tipo puramente crematístico a la hora de regular los aspectos que configuran las posibilidades de implantación de viviendas en suelo rústico. Tampoco es razonable que tengan más peso que los criterios ambientales argumentos basados Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente ISSN 1139-4978, núm. 249, Madrid, abril-mayo (2009), págs. 77-128

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en el perjuicio al derecho de propiedad, principalmente porque el contenido de este derecho está delimitado por su función social y por lo que se ha comentado anteriormente en relación al hecho de que de la legislación básica estatal no se deriva la existencia de ningún derecho a edificar viviendas en suelo rústico. Así, argumentos como el requisito de una mayor superficie mínima de parcela excluye del acceso a estos bienes a los ciudadanos de menor poder adquisitivo o que limita el derecho de propiedad de determinadas fincas que históricamente se han configurado con dimensiones reducidas (cómo defiende Ruiz Arnáiz, 2006), deberían quedar supeditados a consideraciones sobre la trascendencia que estas actividades pueden tener sobre el medio natural. Para finalizar, y como propuesta de lege ferenda con el objetivo de dar cumplimiento estricto al mandato del legislador básico y garantizar que la implantación del uso de vivienda unifamiliar en suelo rústico tenga unas consecuencias asumibles para el territorio dónde se sitúe y, a ser posible favorables, sería necesario que las leyes autonómicas (las que todavía no lo hacen) limitaran las posibilidades de implantación de este uso a aquellos casos en que esté vinculado con las actividades agrícolas, ganaderas, forestales, cinegéticas o cualesquiera otras vinculadas al uso racional de los recursos naturales, y si es necesario lo prohiban en los ámbitos territoriales en que sus características lo aconsejen. Estas previsiones deberían acompañarse con las correspondientes previsiones legales que eviten su uso abusivo o en fraude de ley. Además, sería coherente que el legislador introdujera también un régimen en el que el promotor deba adquirir una parte del aprovechamiento urbanístico que le corresponde y su importe se integre en el patrimonio municipal del suelo (esta medida se justificaría en el hecho que poder edificar una vivienda en suelo rústico supone un aprovechamiento excepcional o atípico y, en consecuencia, debería estar sujeto a las reglas generales de distribución equitativa de beneficios y cargas).

Por último, en el estudio de las diversas regulaciones del uso residencial en suelo rústico así como de los impactos que causa, es esencial tener en cuenta el grado de incumplimiento de la normativa urbanística. Sucede con demasiada frecuencia en determinados territorios, que muchas de las nuevas viviendas que aparecen en suelo rústico lo hacen obviando los mecanismos administrativos de autorización, y de ellas, una parte importante, se ubican en zonas dónde están prohibidas. En este sentido, son significativas las numerosas previsiones legales relativas a las posibilidades de legalización de edificaciones ilegales en suelo rústico que se encuentran en la legislación autonómica, por todas ellas: la disposición transitoria quinta de la Ley gallega 15/2004 y la disposición transitoria cuarta de la Ley valenciana 10/2004; en otros casos, previsiones de este tipo han sido posteriormente derogadas (como la del artículo 8 de la Ley 11/2005 balear). Estas normas son la constatación de que el control administrativo de la actividad urbanística en suelo rústico es deficiente. Reforzar los controles en este ámbito debería ser una prioridad para las administraciones públicas competentes.

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