Regulación del poder local y cambio político: la legislación en materia municipal (1975-1985)

REGULACIÓN DEL PODER LOCAL Y CAMBIO POLÍTICO: LA LEGISLACIÓN EN MATERIA MUNICIPAL (1975-1985) Marcos Marina Carranza Universidad Autónoma de Madrid

Esta comunicación pretende analizar el poder municipal desde un punto de vista legislativo. El arco cronológico fijado a tal efecto coincide con un periodo en el que España atravesó profundas transformaciones en el orden político, con la desaparición de la dictadura franquista y el desarrollo del proceso de transición a la democracia. Por tanto, se considerará la normativa en materia local, especialmente de las reformas habidas en las décadas de 1970 y 1980, prestando atención a las novedades introducidas en estos años y a las diferencias entre los modelos municipales instaurados por esos dos regímenes políticos. El objetivo será ver, tomando la ley como punto de referencia, la relación existente entre el poder central y la administración local durante aquellos años. La legislación local de la dictadura franquista Antes de entrar en arena conviene establecer una base que sustente el resto de la comunicación. En este caso, se hará una breve reflexión sobre la normativa municipal elaborada por las autoridades franquistas. La mayoría de este armazón legislativo procede de las décadas de 1940 y 1950, momento en que tuvo lugar el proceso de creación del marco institucional del régimen y su acoplamiento al nuevo contexto internacional surgido tras el final de la Segunda Guerra Mundial. De ahí que la promulgación de las primeras Leyes Fundamentales, las cuales intentaron dar una apariencia democrática a la dictadura (especialmente la Ley Constitutiva de Cortes, de 1942, el Fuero de los Españoles, de 1945, la Ley de Referéndum Nacional, también de 1945, y la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado, de 1947), coincidiera con la aparición de las principales regulaciones en materia local. Estas normas tuvieron una vida ciertamente convulsa. En 1945 vio la luz la Ley de Bases de Régimen Local 1 , que sufrió una pequeña modificación en materia hacendística en 1947 y que no tendría un desarrollo articulado hasta 19502. Sin embargo, tan solo tres años después apareció una Ley de modificación de las Bases del Régimen

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Local3 . En un intento por clarificar la situación, a mediados de 1955 se publicó un decreto que aprobaba un texto refundido y articulado de las leyes de 1945 y 19534, y que se mantendría vigente prácticamente hasta el final de la dictadura. Toda esta legislación quedó complementada con la publicación de determinados reglamentos entre 1952 y 19555. En contra de lo que pueda parecer, esta sucesión de novedades normativas en tan corto espacio de tiempo no introdujo grandes modificaciones legales en la vida municipal, sino que consagró una serie de características que definieron al poder local durante la totalidad del régimen franquista. Intentando hacer una exposición sintética de los mismos, a continuación se enumerarán sus rasgos definitorios más importantes. Los alcaldes eran elegidos por la administración estatal, contemplándose dos supuestos: en las capitales de provincia y las poblaciones mayores de 10 000 habitantes, esta facultad recaía en el ministro de la Gobernación, mientras que para los demás casos era el gobernador civil de la provincia correspondiente quien tomaba esta decisión. Se trataba de un cargo obligatorio, no retribuido y de duración ilimitada, hasta que la autoridad competente ordenaba su cese. Simultáneamente, era jefe de la administración local y delegado del gobierno en el término municipal, situándose de este modo como figura preeminente de la maquinaria local. Por su parte, los concejales eran elegidos siguiendo el sistema de los tercios corporativos (familiar, sindical y de entidades) entre los vecinos mayores de 23 años que supieran leer y escribir y que reunieran las condiciones específicas de los grupos por los que resultaban elegidos. Su cargo era obligatorio, tampoco estaba renumerado y tenía una duración de seis años, renovándose la mitad de cada tercio corporativo cada tres años. Eso sí, la legislación estableció una serie de motivos de excusa entre los que podrían destacarse a las mujeres, a las personas mayores de 65 años, a los militares, a los eclesiásticos o a los impedidos físicos. El número de ediles que integraba la corporación dependía de la población del municipio, en una horquilla entre 3 y 24 concejales. La condición de elector dependía de cada tercio corporativo. Los concejales del tercio familiar eran elegidos entre los vecinos cabeza de familia mediante sufragio obligatorio, igual, directo y secreto. Mientras tanto, los compromisarios designados por los vocales de las juntas sindicales de las entidades radicadas en el municipio eran quienes votaban a los concejales representantes del tercio sindical. En cuanto al tercio

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de entidades, los ediles pertenecientes a los dos grupos anteriores elegían entre los miembros de una lista presentada por el gobernador civil. Haciendo un análisis de conjunto, esta normativa consagró una administración local jerárquica y funcionalmente dependiente del poder estatal, anulando así el principio de la autonomía municipal. Las corporaciones quedaron subordinadas a la figura del alcalde, verdadero protagonista de la vida local al recibir un importante paquete de competencias y atribuciones, aparte de contar con una fuente de legitimidad propia al ser nombrado directamente por el poder central. Además, se implantó la democracia orgánica en el ámbito municipal, con la elección de los concejales a través del sistema de tercios corporativos. Como resultado, y recogiendo las palabras de Enrique Orduña, el poder local quedó configurado como “parte integrante y fundamental del sistema”, convirtiéndose en “una de las bases de participación en el mismo y un pilar inamovible de la democracia orgánica”6. La actualización de la legislación municipal durante el tardofranquismo Con el paso del tiempo, las autoridades franquistas introdujeron algunas novedades en la legislación del poder municipal. Destacaron, en la década de 1960, la aprobación de las Leyes Especiales para Barcelona (1960) y Madrid (1963). Se trataba de dos normas que, en virtud del artículo 94 de la Ley de Régimen Local de 1955, regularon la situación de las dos ciudades más pobladas del país. Con ello se estableció un régimen orgánico y económico propio para ambas urbes, junto con la puesta en marcha de cierta descentralización del poder mediante la creación de las Juntas de Distrito. Sin embargo, los cambios más sustanciales llegaron durante la primera mitad del decenio siguiente, coincidiendo con la progresiva descomposición de las bases de la dictadura. El gobierno monocolor salido de la crisis del año 1969, que estaba dominado por el sector tecnócrata, elevó un proyecto de ley en 1971 pero que acabó fracasando. Tres años después, ya con Carlos Arias Navarro como presidente del gobierno, se presentó un nuevo proyecto que, esta vez sí, resultó aprobado. La nueva Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local7 aportó algunas modificaciones de interés respecto al marco legislativo vigente desde las décadas de 1940 y 1950, adaptando la normativa municipal a un contexto bien diferente.

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Posiblemente el elemento más novedoso afectó a la elección del alcalde. A partir de entonces, serían los concejales de la corporación los que decidirían sobre quién recaería el bastón de mando, que contaba con una duración máxima de seis años. Podían ostentar el cargo aquellas personas que formaran o hubiesen formado parte del respectivo ayuntamiento (ya fuese como alcalde o como edil), así como quienes hubiesen sido propuestos por al menos el 1% del censo municipal, por un mínimo de cuatro consejeros locales del Movimiento o por una asociación política. Por tanto, desaparecía la designación gubernativa, recayendo la elección en la propia corporación. Además, la ley abría la posibilidad de que el primer edil recibiera una asignación económica. Asimismo, se amplió el número de concejales que integraban los consistorios, estableciéndose una cantidad proporcional al volumen de población que sería siempre superior a 6 e inferior a 36. Quedaron excluidos de este precepto los ayuntamientos de Madrid y Barcelona, que contaban con sus regímenes especiales. Otro cambio de interés radicó en la definición de elector, atribuyéndose esta condición a todos los vecinos del municipio incluidos en el censo. No obstante, se mantuvo la representación corporativa a través de los tercios familiar, sindical y de entidades. Para recapitular, la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local supuso una actualización de la regulación en materia municipal. Se trató de una reforma necesaria, toda vez que habían pasado más de dos décadas desde que se promulgó la normativa vigente y, por consiguiente, la realidad del país había cambiado notablemente. Sin embargo, el fallecimiento del general Franco tan solo un día después de ser aprobada por las Cortes condicionó notablemente su corta vida. Los cambios en el poder local durante la transición a la democracia La desaparición de Francisco Franco, la liquidación de la dictadura que había encabezado durante prácticamente cuarenta años dieron y el proceso de transición a la democracia abrieron un nuevo tiempo en España a mediados de la década de 1970. Durante estos años de cambio, el poder local se vio arrastrado por la corriente transformadora nacida de la administración central. Sin embargo, los cambios llegaron siempre con retraso en comparación a la esfera estatal, agudizando la situación de crisis

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por la que atravesaron los ayuntamientos españoles, que tuvo como exponentes la escasez de recursos financieros y la falta de representatividad de las corporaciones. Desde el punto de vista legal, el progresivo desmantelamiento de la dictadura franquista coincidió con la entrada en vigor de los preceptos incluidos en la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local. Una de las primeras en ser aplicadas fue la disposición transitoria primera, que instaba a renovar los alcaldes de las capitales de provincia, de las localidades de más de 100 000 habitantes y la mitad de las restantes poblaciones. Para ello se concedía un plazo máximo de cuatro meses desde la publicación de la ley, por lo que el primer gobierno de la monarquía convocó estas elecciones para el domingo 25 de enero de 1976. Como resultado de ellas, permanecieron en el cargo buena parte de los primeros ediles que se presentaron a la reelección (en muchas ocasiones porque fueron los únicos candidatos) o fueron proclamados otros concejales que ya pertenecían a esos consistorios, por lo que el continuismo fue la nota que caracterizó dichos comicios. El gobierno de Adolfo Suárez desarrolló en 1976 y 1977, mediante la fórmula del Real Decreto, algunas cuestiones contenidas en la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local, relativas a ingresos de los ayuntamientos y funcionarios locales. Sin embargo, finalmente se optó por derogar la legislación franquista al año siguiente8, ya que se había quedado insuficiente en un contexto de transformación política. El avance del proceso de democratización exigía una nueva regulación del poder municipal y, al mismo tiempo, hizo emerger las demandas a favor de una elección por parte de la ciudadanía de los miembros de las corporaciones. La Constitución de 1978 incluyó determinadas disposiciones relativas a la administración local. En concreto, el título VII se dedicó a la organización territorial del Estado, reconociendo en su artículo 137 la existencia de municipios, provincias y Comunidades Autónomas. El capítulo segundo abordó la administración local, consagrando los principios de la autonomía municipal (artículo 140) y la suficiencia financiera de las corporaciones (artículo 142). Con ello, se anulaba el anterior intervencionismo estatal. Además, el artículo 140 establecía que los concejales serían elegidos mediante sufragio universal, dejando la puerta abierta para que la ley determinase si elegirían a los alcaldes los vecinos o bien los ediles del ayuntamiento. Una vez aprobado el texto constitucional, era preciso su desarrollo legislativo. En ese sentido, el PCE presentó una proposición de ley de Reforma urgente de la Administración Local en abril de 1979, solo un día antes de que se celebrasen los

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comicios municipales, pero que fue rechazada. El siguiente paso lo dio el gobierno de UCD, ya durante la presidencia de Calvo Sotelo, depositando en las Cortes un proyecto de ley de Aprobación de las Bases de la Administración Local que tampoco salió adelante puesto que el adelanto electoral interrumpió su tramitación parlamentaria. La tarea quedó, de este modo, pendiente de que la ejecutara la abrumadora mayoría parlamentaria obtenida por el PSOE tras las elecciones legislativas de 1982. La renovación de los ayuntamientos fue el asunto que gozó de una mayor continuidad y recorrido en este periodo. Con el paso de los años crecieron las peticiones orientadas a convocar comicios locales que permitieran a la ciudadanía designar a sus representantes municipales, incrementándose las denuncias de falta de legitimidad de alcaldes y concejales. Este fenómeno se intensificó especialmente tras la celebración de las elecciones generales de 1977, momento en el que se produjo una “una ruptura real entre el mundo local y los órganos políticos del Estado”, en palabras de Irene Delgado9, ya que convivieron unas Cortes votadas por sufragio universal con unas corporaciones locales heredadas de la dictadura. Estas demandas de renovación del personal de los consistorios procedían fundamentalmente de los partidos de la oposición y del movimiento vecinal, pero chocaron con la del gobierno de Suárez, que fue sucesivamente aplazando la convocatoria de unas elecciones municipales. La primera suspensión llegó en 1976, postergando la cita con las urnas hasta que no tuviesen lugar los comicios generales10. Ante la urgencia del asunto, el PCE llegó a presentar una proposición de ley de Elecciones para Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales en septiembre de 1977 que fue rechazada por el Congreso de los Diputados. A finales de ese año arreciaron las peticiones de celebración de los comicios, de manera que dos diputados socialistas hicieron sendas interpelaciones al ministro Martín Villa. En su respuesta, éste dio a conocer que el gobierno había presentado un proyecto de Ley de Elecciones Locales, lo que retrasaría una vez más su celebración como se verá a continuación11. Con su actitud, el gabinete ucedista subordinó la convocatoria de las solicitadas elecciones a la elaboración de la Carta Magna y, al mismo tiempo, evitaba que una derrota en las urnas le hiciese perder la iniciativa en el proceso de cambio político y el control que tenía sobre los ayuntamientos españoles. A finales de 1977 el gobierno depositó un proyecto de Ley de Elecciones Locales que fue finalmente aprobado al año siguiente. Tramitado por vía de urgencia, su

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misión era regular la renovación de las corporaciones municipales. Como afirmó Manuel Núñez Pérez, diputado de UCD, se pretendía “realizar una reforma verdaderamente democrática de la vida local española en consonancia con la profunda transformación democrática del país, iniciada el 15 de junio, y que esa democratización sea sólida, esto es, que las instituciones locales democratizadas a través de las próximas elecciones sean gobernables, sean operativas; en una palabra, que funcionen”12.

Fueron varias las cuestiones que centraron los debates parlamentarios, cuyo análisis permite, por un lado, identificar cuáles fueron las principales novedades introducidas por la ley y, por otro, perfilar las posturas de los diferentes partidos políticos en torno a la confección de la ley. Probablemente, el punto que concitó mayores discusiones fue el sistema de elección de los alcaldes. El proyecto presentado por el gobierno establecía que sería proclamado como primer edil el cabeza de la lista que hubiese obtenido mayor número de votos en el municipio. Este procedimiento, apoyado por UCD y PSOE, encontró la oposición de las demás fuerzas con representación parlamentaria, que reclamaban que fuese elegido por y entre los concejales. Recogiendo su postura, el diputado de Minoría Catalana Maciá Alavedra señaló que “un Ayuntamiento es gobernable cuando su gobierno se apoya en una mayoría y en un programa y cuando el Alcalde sale elegido por esa mayoría” 13 . Pese al distanciamiento existente, los dos partidos mayoritarios cambiaron de criterio y aceptaron la fórmula mixta presentada por el PCE, según la cual serían los concejales quienes elegirían, por mayoría absoluta, al alcalde entre los números uno de cada candidatura con presencia en el ayuntamiento14. Si esta cifra no se obtuviera, quedaría proclamado quien encabezase la lista más votada. En cuanto a la fórmula electoral, se impuso el modelo seguido para las elecciones generales. Es decir, se utilizaría la regla D’Hont para distribuir los concejales entre las candidaturas y, además, se fijó como condición para tener representación en la corporación la obtención de un mínimo del 5% de los votos válidos (a diferencia de los comicios legislativos de junio de 1977, donde la barrera establecida fue del 3%). Nuevamente, UCD y el PSOE respaldaron este procedimiento frente a la opinión de la oposición 15 , pero en esta ocasión se mantuvo tal y como aparecía en la redacción original. Sí hubo acuerdo generalizado en la concesión del derecho de sufragio a los

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ciudadanos mayores de 18 años, mientras que únicamente podrían ser elegibles quienes hubiesen cumplido los 21. Este aspecto suponía una novedad, ya que hasta entonces sólo eran electores las personas mayores de 21 años. La urgencia por renovar los ayuntamientos llevó a varias formaciones a solicitar que se incluyera un plazo para convocar las elecciones, convirtiéndose en otro de los temas más controvertidos. Estos grupos consiguieron que la ponencia de la Comisión de Interior del Congreso acordase por unanimidad añadir una disposición transitoria que instaba al gobierno a convocar las elecciones antes de que transcurrieran 30 días desde la aprobación de la ley. Sin embargo, en la sesión del 2 de marzo de 1978 UCD y AP se desmarcaron de esta postura y votaron en contra, por lo que la cuestión quedaba de nuevo en el aire16. El gobierno de Suárez y UCD esgrimieron tres razones para no fijar un plazo rígido: la necesidad de actualizar el censo para incluir a todos los ciudadanos entre 18 y 21 años, evitar que el proceso electoral coincidiese con la elaboración de la Constitución y la facultad del ejecutivo para fijar el momento idóneo de las elecciones17. Sin embargo, ante el pleno del Congreso el ministro de Interior, Rodolfo Martín Villa, se comprometió a que el gobierno convocaría las elecciones municipales en un plazo inferior a 30 días después de la aprobación de la Carta Magna 18 . Esta fórmula no satisfizo a los demás partidos, que reclamaron una fecha fija. Finalmente, durante la tramitación en el Senado se incluyó la fórmula propuesta por el gobierno. De esta manera, los comicios locales deberían ser convocados como máximo 30 días después de ser aprobada la Constitución y se celebrarían antes de que transcurrieran otros 65 días. Respecto a las candidaturas, cabe destacar dos elementos. El primero de ellos era la obligación inicial de que cada uno de los candidatos de todas las listas electorales depositase una fianza de 5 000 pesetas. Las peticiones por parte de la oposición de eliminar esta condición hicieron que UCD reconsiderase su postura y, finalmente, se suprimiese dicho requisito19. En segundo lugar, ucedistas y socialistas impusieron su mayoría fijar que las coaliciones electorales se hiciesen a nivel provincial, no municipal, mientras que los partidos más pequeños adujeron la incoherencia que suponía este precepto con la existencia de distritos municipales20. La Ley de Elecciones Locales fue aprobada en 197821, siendo la primera vez que el procedimiento electoral se regulaba de manera separada al resto de cuestiones relacionadas con el poder municipal. La nueva ley introdujo modificaciones sustanciales respecto a la normativa franquista. Consagró el sufragio universal, ampliando el derecho al voto a los mayores de 18 años. Desaparecieron los cauces corporativos de

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representación municipal, abriéndose camino la disputa entre los partidos políticos a través de listas cerradas y bloqueadas. Los concejales seguían siendo los encargados de elegir al alcalde, pero éste necesariamente debía ser miembro de la corporación y haber pasado por el veredicto de las urnas. Se implantó un procedimiento electoral proporcional, empleando la regla D’Hont para repartir el número de concejales entre las listas con el requisito adicional de que solamente obtendrían representación en la corporación aquellas candidaturas que hubiesen obtenido al menos un 5% de los votos válidos. Por último, aquellos alcaldes y concejales que formasen parte de alguna candidatura debían dimitir en los ocho días siguientes a la publicación de la convocatoria de los comicios. Con esta nueva regulación se celebraron, el 3 de abril de 1979, las primeras elecciones locales en democracia. La victoria en las grandes ciudades de las candidaturas de la oposición (fundamentalmente del PSOE y del PCE) dibujó un panorama político nuevo caracterizado por la dualidad, ya que convivió un gobierno central en manos ucedistas con buena parte de los municipios españoles regidos por alcaldes de izquierdas. La reforma socialista en materia municipal Las elecciones anticipadas convocadas por Calvo Sotelo para el 28 de octubre de 1982 encumbraron al poder al PSOE gracias a un masivo apoyo en las urnas que se tradujo en una aplastante mayoría parlamentaria. Se inició con ello una larga hegemonía socialista, prolongada hasta 1996, en la que se consolidó el régimen democrático y se pusieron en marcha importantes medidas en multitud de frentes22. Por lo que concierne al ámbito municipal, estaba pendiente la elaboración de una nueva legislación sobre el poder local que emanase de la Constitución, tarea que, como se vio en el apartado anterior, no habían podido culminar los gobiernos de UCD. Ya en su discurso de investidura como presidente, Felipe González se comprometió a modificar la Ley de Elecciones Locales y a presentar un proyecto de Ley de Régimen Local. Con ello, el nuevo gabinete se proponía “la reforma y perfeccionamiento de la Administración Local, que permita un más amplio desarrollo de su propia autonomía”23. La principal medida de los gobiernos socialistas en relación con la vida municipal fue la aprobación de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local. El proyecto fue presentado en marzo de 1984, y necesitó una prolongada tramitación

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parlamentaria hasta ser aprobado más de un año después. Los párrafos siguientes se dedicarán a ver los aspectos más importantes en el debate de la nueva ley. Una de las grandes críticas hechas por la oposición fue la instauración de un modelo presidencialista de gobierno local, debido a la gran cantidad de competencias atribuidas al alcalde. Incluso, desde AP se acusó al ejecutivo socialista de querer instaurar “un auténtico régimen de caudillaje municipal” 24 . En concreto, muchos partidos abogaban por recortar funciones al primer edil para adjudicárselas al pleno, tanto las específicas como la denominada competencia residual, es decir, todas aquellas que la legislación atribuya al municipio pero no recaigan en otros órganos locales. Finalmente, la merma a favor del pleno fue muy leve, pues solamente se consiguió traspasar el planteamiento de conflictos de competencias con otras administraciones y se reconoció a la corporación las facultades de ejercer acciones judiciales y administrativas (salvo los casos de urgencia, que eran potestad del alcalde), alterar la calificación jurídica de los bienes de dominio público y enajenar el patrimonio. Así, los primeros ediles mantuvieron un amplio margen de actuación y acumularon un buen número de facultades. Otro aspecto de la ley que concitó bastante debate fue el relacionado con la Comisión de Gobierno, que sustituiría a la Comisión Permanente y tendría la misión de colaborar con el alcalde en la gestión municipal. No fue una novedad incorporada por los socialistas, puesto que ya se encontraba en el proyecto presentado por UCD en 1981 y, además, funcionaba en la ciudad de Barcelona en virtud de su ley especial. Los grupos de la oposición pretendían que su composición fuese proporcional a la del pleno, no de libre designación por parte del primer edil, aunque no lograron modificar su configuración. También se atacó la periodicidad que la ley establecía para la celebración de los plenos, ya que solo obligaba a que se reuniera de manera ordinaria una vez cada tres meses. La presión de otros partidos para que fueran más frecuentes forzó al PSOE a aceptar que, como mínimo, hubiera un pleno al mes 25 . Sin embargo, durante su tramitación en el Senado se recuperó la periodicidad inicial (al menos una vez cada tres meses), aduciendo los socialistas que “la Ley lo que debe hacer es fijar un mínimo obligatorio para todos los Ayuntamientos” y que sería “la propia legislación de las Comunidades Autónomas y el propio Reglamento orgánico los que tendrán que decidir cómo se hará en la mayoría de los casos”, pese a reconocer que en la práctica “la mayoría de los Ayuntamientos los realizan cada mes”26.

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El procedimiento de moción de censura fue otro de los asuntos sobre los que cabe detenerse. El proyecto original establecía que para salir adelante debía ser apoyada por dos tercios de los concejales, y que solo podrían ser candidatos aquellos que estuviesen en los tres primeros puestos de las listas por las cuales se presentaron. Durante su tramitación se modificó el número de ediles que debían votar a favor de la moción, bastando ahora con la mayoría absoluta, aunque no prosperó el intento de algunos partidos para que cualquier concejal pudiera ser candidato. Sin embargo, el Senado alteró la redacción de este artículo, remitiendo todo el proceso a lo marcado por la legislación electoral. Hubo otras iniciativas que no fructificaron pero conviene destacar. Así, por ejemplo, varios grupos pretendieron aumentar los asuntos que requerían la aprobación por mayoría de dos tercios del pleno de la corporación. A su vez, AP propuso que los secretarios de los ayuntamientos se convirtieran en los jefes de la burocracia municipal. UCD, por su parte, pretendió garantizar la participación ciudadana a través de las juntas de distrito. Por último, los partidos nacionalistas (Minoría Catalana, PNV y ERC) hicieron muchas peticiones para reservar un mayor margen de actuación competencial a las Comunidades Autónomas a la hora de regular el poder local. En definitiva, la nueva Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local se ocupó de establecer los aspectos básicos del poder municipal, que serían comunes a todo el territorio estatal. Estas disposiciones serían desarrolladas posteriormente por las administraciones autonómicas, haciendo uso de las competencias que tuvieran asignadas en esta materia. Reguló además el principio de la autonomía local, que hasta entonces únicamente estaba recogido en la Constitución, pese a que los grupos de la oposición rechazaron que el gobierno tuviera potestad para disolver las corporaciones 27. Como sostiene Enrique Orduña, esta ley “era una respuesta realista a la situación de la Administración local española, adaptada al modelo constitucional y al nuevo Estado de las Autonomías”28. Se propuso, de esta forma, un doble objetivo: hacer una distribución de competencias entre las distintas administraciones para garantizar la autonomía municipal y, al mismo tiempo, establecer los mecanismos de cooperación entre dichas administraciones. Atendiendo a sus novedades, significó un pequeño paso más en el equilibrio de fuerzas entre el pleno y la figura del alcalde, si bien éste contaba todavía con un importante paquete de facultades. Asimismo, reemplazó la Comisión Permanente, órgano de composición proporcional a la corporación, por la Comisión de Gobierno,

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elegida discrecionalmente por el primer edil (no obstante, debe recordarse que este aspecto ya se introdujo en el proyecto presentado por UCD en 1981). Como se verá a continuación, las cuestiones electorales quedaron separadas de la normativa general sobre el poder local, integrándose en una legislación específica. La ley se completó, a nivel reglamentario, a corto plazo 29 . Además, en cumplimiento de la disposición final primera, en 1986 se aprobó la refundición de la normativa en materia de régimen local vigente30. Junto a la aprobación de una nueva regulación general del poder municipal, el gobierno socialista adquirió, como se mencionó anteriormente, un segundo compromiso: la reforma de la legislación electoral. En los párrafos precedentes se acaba de ver que esta materia se separó de la normativa local, considerándose un capítulo específico a partir de entonces. El primer proyecto de ley orgánica presentado por el gabinete de González iba orientado a modificar algunos artículos de la Ley de Elecciones Locales de 197831. Los cambios introducidos afectaban sobre todo a las Diputaciones Provinciales, aunque algunos también se relacionaban con el poder municipal. Principalmente, establecía la prórroga del mandato de los concejales para que actuasen en funciones hasta la constitución de las nuevas corporaciones. Además, el presidente de una Diputación debía dimitir de su cargo de concejal para ocuparse en exclusiva. Estas dos fueron las grandes novedades, si bien AP intentó alterar el sistema de elección del alcalde, de manera que fuese votado directamente por los vecinos o, en su caso, resultase elegido el cabeza de la lista más votada. Su posición chocó con la del PSOE y del PCE quienes rechazaron la propuesta y mantuvieron la fórmula incluida en la ley de 1978. Tras esta modificación parcial se produjo otra dos años después, con motivo de la promulgación de la Ley de Régimen Electoral General32. En ella se recogieron las disposiciones

relativas

a

los

comicios

municipales

aprobadas

previamente,

incorporándolas junto con los demás procesos electorales. La gran innovación que se introdujo fue la regulación del procedimiento de moción de censura del alcalde, que se había excluido de la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local. Hubo partidos que quisieron cambiar el número de concejales que debían votar la destitución del primer edil33, pero sus iniciativas no tuvieron éxito. También se estableció que el voto de los residentes extranjeros se regularía mediante un tratado bilateral firmado con sus países de origen y qué sucedería en aquellos municipios donde no se presentase ninguna candidatura. Aparte de ello, reaparecieron reclamaciones anteriores como la imposición

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de una fianza a las listas electorales (solicitud hecha por ERC34) o la eliminación de la barrera del 5% de los votos para formar parte de la corporación, mientras que el PNV pidió que la campaña tuviera una duración máxima de 15 días frente a los 21 fijados por el proyecto35. Consideraciones finales A lo largo de estas páginas se han intentado perfilar las relaciones entre los poderes central y municipal durante el proceso de cambio político. El canal utilizado para desentrañar la interacción entre ambas esferas ha sido la legislación, vía a través de la cual ha podido verse cómo se reguló la vida local desde la administración estatal y cómo fueron evolucionando estos dos entes a medida que transcurría la democratización. Haciendo un análisis de conjunto, podrían establecerse tres grandes campos de actuación. Uno de los principales cambios registrados a lo largo del periodo analizado fue el incremento de la autonomía de las instituciones locales, reduciendo su dependencia jerárquica y funcional respecto a la administración central. Con el paso de los años fue descendiendo el nivel de intervencionismo central, lo que redundó en un mayor margen de actuación para los ayuntamientos. Si en las décadas de 1940 y 1950 la autonomía municipal era un principio que no figuraba “con carácter terminante” en la ley y su exigua presencia “sufrió mermas y recortes cada vez más notorios” 36 , la evolución legislativa hizo que quedase consagrado con la llegada de la democracia, al estar protegido por la Constitución y desarrollado mediante la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local. En esta ley, además, se recogieron los mecanismos de cooperación interadministrativa y se llevó a cabo un reparto competencial entre los diferentes niveles del aparato estatal (poderes central, autonómico y local). De esta manera, la administración local dejó de ser un apéndice del aparato estatal para convertirse en un ente con capacidad de actuación propia. También sufrió importante transformaciones la forma de elegir a los miembros de las corporaciones municipales. Durante la dictadura franquista prevalecieron los cauces corporativos característicos de la democracia orgánica, quedando limitada la capacidad de elección por parte de la ciudadanía (con las restricciones al sufragio impuestas por las autoridades del régimen) a solamente un tercio de los ediles de los consistorios. La muerte de Franco y el inicio del proceso de cambio político abrieron un

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nuevo horizonte. Las reclamaciones de los partidos de izquierda y los movimientos sociales (fundamentalmente del asociacionismo vecinal) jugaron un papel determinante, solicitando

la

urgente

necesidad

por

renovar

los

ayuntamientos

y

elegir

democráticamente a alcaldes y concejales. Su presión culminó en 1978, con la aprobación de la Ley de Elecciones Locales, que fueron convocadas una vez se promulgó la Constitución. A partir de entonces se instauró un nuevo sistema mediante el cual la ciudadanía acudiría a las urnas para elegir a sus representantes municipales, que adquirieron una fuente de legitimidad específica. Merece igual consideración la evolución de la figura del alcalde. La legislación franquista le situó como pieza clave de la organización municipal, ya que no solo era la cabeza del ayuntamiento sino que, al mismo tiempo, actuaba como representante del gobierno en el término municipal y tenía potestad para velar por el cumplimiento de las leyes y disposiciones gubernamentales. Para remarcar su importancia, era un cargo designado por el poder estatal. Con las reformas socialistas quedó configurado como primer edil de la corporación, todavía con un importante paquete de atribuciones propias pero reconociendo la asistencia de otros órganos (fundamentalmente de la Comisión de Gobierno) en el ejercicio de sus funciones. De este modo se certificó el paso del alcalde presidencialista franquista al alcalde gerencial en tiempos de la democracia. Los tres niveles de análisis enunciados permiten concluir que fue el proceso de cambio político el elemento determinante para dar forma a un nuevo poder local. La progresiva implantación de la democracia también afectó a la administración municipal, con retraso respecto a otras esferas como ha podido verse, e influyó decisivamente en el resultado de las transformaciones legislativas acontecidas con posterioridad a la desaparición de la dictadura. De este modo, el proceso de democratización actuó como estímulo de una transformación en signo democrático del poder municipal, que rebasó la cronología que los historiadores atribuyen al cambio político. La configuración de un nuevo régimen electoral para los ayuntamientos sí podría encuadrarse en él, estando fuertemente unida además a las demandas por la renovación del personal que formaba parte de las corporaciones. Por el contrario, la nueva estructuración de la administración municipal correspondió a los gobiernos socialistas, ya dentro de una fase de consolidación democrática, excediendo con ello dicho marco temporal. En cualquier caso, este conjunto de transformaciones definieron un nuevo poder municipal, acorde con el nuevo sistema político que estaba construyéndose en el país.

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1

BOE número 199, de 18 de julio de 1945, pp. 360-384.

2

BOE número 363, de 29 de diciembre de 1950, pp. 6 037-6 114.

3

BOE número 338, de 4 de diciembre de 1953, pp. 7 144-7 149.

4

BOE número 191, de 10 de julio de 1955, pp. 4 146-4 180.

5

Concretamente, el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen jurídico de las Corporaciones locales (1952), el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades locales (1952), el Reglamento de Funcionarios de Administración local (1952), el Reglamento de Haciendas Locales (1952), el Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales (1953), el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (1955) y el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (1955). 6

Enrique ORDUÑA: Historia del municipalismo español, Madrid, Iustel, 2005, p. 198.

7

Ley 41/1975, de 19 de noviembre. BOE número 280, 21 de noviembre de 1975, pp. 24 342-24 360.

8

Ley 47/1978, de 7 de octubre. BOE número 243, 11 de octubre de 1978, p. 23 605.

9

Irene DELGADO: El comportamiento electoral municipal español (1979-1995), Madrid, Centro de Investigaciones Sociológicas, 1997, p. 140. 10

Real Decreto-Ley 17/1976, de 8 de octubre.

11

Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados [en adelante, DSCD], Legislatura Constituyente, número 43, 23 de diciembre de 1977, pp. 1656-1664. La respuesta de Martín Villa, en p. 1 660. 12

DSCD, Legislatura Constituyente, número 19, 21 de febrero de 1978, pp. 633-634.

13

DSCD, Legislatura Constituyente, número 24, 24 de febrero de 1978, p. 897.

14

El debate en torno al artículo 26, en DSCD, Legislatura Constituyente, número 29, 9 y 10 de marzo de 1978, pp. 1116-1131. La enmienda presentada por el PCE en la p. 1 121. 15

El diputado comunista Simón Sánchez Montero afirmó que el proyecto de ley “no establece condiciones absolutas de igualdad para todos los partidos que concurran a las elecciones”. ABC, “La Comisión de Interior avanzó en el estudio de la Ley de Elecciones Locales”, 22 de febrero de 1978, p. 7. 16

DSCD, Legislatura Constituyente, número 27, 2 de marzo de 1978, pp. 46-54.

17

DSCD, Legislatura Constituyente, número 29, 9 y 10 de marzo de 1978, p. 1 075.

18

Ibíd., p. 1 191.

19

DSCD, Legislatura Constituyente, número 19, 21 de febrero de 1978, pp. 685-687.

20

Ibíd., pp. 680-685; y DSCD, Legislatura Constituyente, número 29, 9 y 10 de marzo de 1978, pp. 1 1051 113. 21

Ley 39/1978, de 17 de julio. BOE número 173, 21 de julio de 1978, pp. 17 267-17 275.

22

Un acercamiento global a los gobiernos socialistas en Álvaro SOTO CARMONA y Abdón MATEOS LÓPEZ (dirs): Historia de la época socialista. España: 1982-1996, Madrid, Silex, 2013. Véase también Pere YSÀS: “Cambios y continuidades: tres lustros de gobiernos socialistas”, Ayer, 84 (2011), pp. 23-49. 23

DSCD, II Legislatura, número 3, 30 de noviembre de 1982, p. 40.

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Actas del XII Congreso de la Asociación de Historia Contemporánea

Marcos Marina Carranza

24

DSCD, II Legislatura, número 223, 19 de octubre de 1984, p. 6 942.

25

DSCD, II Legislatura, número 234, 29 de octubre de 1984, p. 7 311.

26

Diario de Sesiones del Senado [en adelante, DSS], II Legislatura, número 108, 26 de febrero de 1985, p. 5225. 27

Luis COSCULLUELA MONTANER y Enrique ORDUÑA REBOLLO: Legislación de Administración Local (1975-1987), Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública, 1990, p. 60. 28

Enrique ORDUÑA: Historia del municipalismo…, p. 238.

29

En el año 1986 se promulgaron el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, el Reglamento de Registro de Entidades Locales, el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales y el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. 30

Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril. BOE número 96, 22 de abril de 1986, pp. 14 28214 295. 31

Ley Orgánica 6/1983, de 2 de marzo. BOE número 53, 3 de marzo de 1983, pp. 6 157 y 6 158.

32

Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio. BOE número 147, 20 de junio de 1985, pp. 19 110-19 134.

33

El senador del PNV Carmelo Renobales propuso que para que saliera adelante una moción de censura debía contar con el apoyo de las dos terceras partes de los concejales. DSS, II Legislatura, número 124, 28 de mayo de 1985, pp. 5 834-5 835. 34

DSCD, II Legislatura, número 286, 26 de marzo de 1985, pp. 8 944-8 946.

35

Ibíd., pp. 8947-8948.

36

Enrique ORDUÑA: Historia del municipalismo…, pp. 197 y 198.

5134

Actas del XII Congreso de la Asociación de Historia Contemporánea