Regionalización: Desafios pendientes. Chile a la luz de las experiencias comparadas.

EL FUTURO TERRITORIAL DEL ESTADO ESPAÑOL ¿Centralización, autonomía, federalismo, confederación o secesión? Director

Joan Oliver Araujo Coordinadores

María Ballester Cardell Vicente J. Calafell Ferrá Alberto Oehling de los Reyes

Valencia, 2014

10. Regionalización: desafíos pendientes. Chile a la luz de las experiencias comparadas Manuel Yáñez Espinoza

Ayudante de Derecho Político y Constitucional Universidad de Talca (Chile)

SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN. 2. PRECISANDO CONCEPTOS. 3. LAS EXPERIENCIAS COMPARADAS. 3.1. El caso español y las Comunidades Autónomas. 3.2. El caso italiano y sus regiones. 3.3. Los casos portugués y británico, regionalismos inconclusos. A) Portugal. B) El caso del Reino Unido. 3.4. Reflexiones finales. 4. CHILE ¿HACIA UN ESTADO REGIONAL? 4.1. ¿Por qué descentralizar? 4.2. Actualidad y prospectivas. La última reforma. 4.3. Hacia un Estado Regional. Principios para su concreción. 5. CONCLUSIONES.

1. INTRODUCCIÓN Para comenzar, debemos recordar los difíciles enfrentamientos que vivió el continente cuando se cristalizaban los procesos revolucionarios del 1800. Posteriormente de la independencia —que en muchas ocasiones unía a los americanos—, se vivió un proceso de sangrientas guerras civiles en la América recién independizada, que definirían por más de un siglo el panorama político de las nacientes Repúblicas1, optando la mayoría de ellas por la forma de Estado Unitario2. Así el constituyente de 1833 en Chile, optaría después de la Batalla de Lircay por un Estado centralizador, que aglutinara el desarrollo del país desde el centro de impulsión política que sería Santiago, la capital de la República3.

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Excepto casos como el de México y Brasil, este último que se extendió bajo la forma de gobierno monárquico constitucional hasta entrado el siglo XIX. Es sabido, que Argentina con posterioridad a la mitad del S. XIX logró obtener un régimen constitucional duradero, definiéndose por un Estado Federal, siendo una de las pocas en la región (en esa época). Cabe destacar la opinión del historiador Salazar quien expresa que el Chile colonial poseía una fuerte tradición autonomista, radicada en el cabildo, y ello producto del sistema productivo-económico colonial. Ejemplo de ello es el levantamiento provincial que provoca la salida de Bernardo O’Higgins del Gobierno. Esta característica se pierde con posterioridad a la batalla de Lircay (1830). Sala-

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Así pasamos por el desarrollo, de casi un siglo de la Carta del 33 y llegamos a 1925, donde el nuevo texto otorgo la posibilidad de la descentralización administrativa. Serían a fines de la vigencia del texto constitucional en donde se emprenderían los primeros esfuerzos por una regionalización. Sería durante la vigencia del gobierno militar cuando se produciría definitivamente el proceso de regionalización, claro está que obedeció a patrones estratégico-políticos y no a una efectiva consideración de patrones históricos y culturales como en otros procesos descentralizadores del poder estatal en el mundo4. Pretender dar un carácter regional a la distribución del poder político puede tener muchos objetivos, pero debemos priorizar cuáles son ellos y otorgar una solución que se armonice con estos objetivos. A través del presente escrito esperamos presentar brevemente como se han configurado opciones de descentralización regional en otros países, y como Chile debería adecuar su realidad a una forma de Estado Regional y el porqué de avanzar hacia esa determinación. En definitiva, y dejamos planteado el asunto desde ya, la federalización del Estado no es un mal a priori, a pesar de que muchos lo critican y demonizan. Pero creo conveniente en virtud de la tradición histórica, cultural y política de nuestro país avanzar, paulatinamente, por la opción de forma





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zar, Gabriel: En el nombre del poder popular constituyente, LOM ediciones, Santiago de Chile, 2011, pp. 33-52. Por su parte Valenzuela relata: “(...) en Chile hubo fuerte resistencia al desarrollo de un Estado laico centralizado, la resistencia nacía de rivalidades personales y familiares: de rivalidades regionales como las que tuvieron su base en la zona de Concepción; de intereses económicos de base regionales, como los de los mineros de las provincias del norte; y de las elites de terratenientes conservadores, celosos de su autonomía y defensores del predominio de la iglesia en asuntos educacionales y sociales. Aunque en apariencia partidarias de algunas de las nuevas instituciones republicanas, estas tendencias centrifugas no vacilaron en recurrir a la fuerza, particularmente en las guerras civiles de 1851 y 1859, con miras a adelantar sus propios intereses y frenar la autoridad central. Pero la clase política emergente de Chile no sólo inició con éxito un programa de desarrollo económico y extensión de la autoridad central sobre el territorio nacional y los grupos e instituciones rivales, sino que también logró vencer todos los desafíos armados (...)”. Valenzuela, Arturo: “Partidos políticos y crisis presidencial en Chile: proposición para un gobierno parlamentario” en Hacia una democracia moderna: la opción parlamentaria (editor: Godoy, Oscar), Ediciones Universidad Católica de Chile, Santiago, 1990, p. 137. A modo de ejemplo, España y Holanda.

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de Estado que más se adecúe a la realidad Chilena, en nuestra opinión dicha opción es la de un Estado Regional.

2. PRECISANDO CONCEPTOS En primer lugar hablar de descentralizar es tan simple como quitar al centro de impulsión política imperante. Y es necesario establecer que la descentralización implica que quienes detenten el poder en el centro deben ceder algo. No puede ser algo que quede en la simple retórica o en las buenas intenciones. Con todo, nuestro sistema constitucional, puede plantear en teoría una descentralización administrativa, pero en la praxis no es más que una desconcentración encubierta y muy mal encubierta. Nos referiremos a ello más adelante. Cuando nos preguntamos si Chile debe avanzar hacia un Estado regional y dicha idea la vinculamos con descentralizar, ya tenemos dos conceptos que aclarar: el de “región” y el de descentralización (y de qué tipo de descentralización estamos hablando). Comencemos con el concepto de Región, que es un término territorial medio entre el Estado como un todo y agrupaciones menores como las comunas o vecindades, y que permite agrupar a estas últimas, bien por condiciones territoriales, culturales, geopolíticas e históricas (por separado o juntas); Boisier señala que dentro de los entornos territoriales tenemos diversas escalas, siendo una de ellas la regional definiéndola como “un entorno de dimensión media para el individuo y los grupos, de amplias posibilidades de intervención para alcanzar fines personales y colectivos”5, vinculando el concepto a un carácter participativo de la persona y la sociedad6.

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Boisier, Sergio: Territorio, Estado y Sociedad. Reflexiones sobre descentralización y desarrollo regional en Chile, Pehuén Editores, Santiago, Chile, 1990, p. 28. El Consejo de Europa por su parte define a la región como: “un territorio de dimensión media susceptible de ser determinado geográficamente y que es considerado como homogéneo dentro de un Estado. Esta homogeneidad puede estar dada por poseer características físicas, económicas, históricas, culturales o etnográficas que le diferencian de las otras regiones o áreas que la rodean”. Citado por Nogueira, Humberto: Derecho Constitucional Chileno, Vol. I, Ed. Legalpublishing, Santiago de Chile, 2013, p. 584. No abordaremos de forma específica la descentralización de carácter comunal, pues al referirse el escrito al Estado Regional no podemos profundizar sobre aquello, pero no obsta a que nos refiramos a ello de forma somera, pues su relación es intrínseca.

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En dicho entendido, a continuación debemos describir lo que entendemos por descentralización y su relación con determinada forma de Estado. Así debemos partir precisando que en, primer término, como realidad histórica existió (y claro, existe) el Estado centralizado, donde, como anota Nogueira existe un solo centro de impulsión política7, un único orden constitucional que logra imponerse de forma vertical a las bases territoriales inferiores del Estado en cuestión; no existe comunicación, sólo subordinación entre determinadas estructuras territoriales y culturales. Para satisfacer las necesidades crecientes de las comunidades se establece la desconcentración que significa la delegación (pudiendo ser tanto funcional como territorial) de determinadas competencias a órganos jerárquicamente inferiores de la Administración del Estado para la ejecución de ellas. Se puede observar que entre desconcentración y Estado Centralizado existe una relación importante, siendo en nuestra opinión una variable más de la realidad centralizada. La descentralización surge así como un efectivo traspaso de responsabilidades, recursos o autoridad desde el Gobierno Central8 a nuevos entes territoriales (subnacionales). Dicho traspaso, agrega Nogueira, se realiza a nuevas personas jurídicas de derecho público dotadas de un patrimonio propio. La descentralización antes anotada puede ser de carácter funcional y territorial, teniendo siempre esta última un carácter político, pues generará en la praxis un contrapeso político al poder central. Obviamente, aún dentro de estas esferas, operamos dentro de la lógica de un Estado unitario, pues las autoridades descentralizadas son electas con un fuerte elemento del poder central, sino es que las designa por sí mismo. La descentralización política, por su parte, se constituye cuando sus autoridades poseen unos fuertes caracteres regionales al ser electos democráticamente y su organización política se estructure en la base territorial de la región. Si esta descentralización política genera en la distribución del poder estatal “autonomía” en las autoridades con asiento en el territorio regional, podemos señalar que estamos en presencia de la forma jurídica de Estado conocida como Estado Regional. Dicha autonomía no constituye soberanía por sí misma, sino que es entendida como la capacidad de ge-

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Nogueira, Humberto: “El Estado unitario, los procesos de descentralización regional y el Estado Federal”, en Revista EURE, N° 34-35, 1985, p. 135. Mardones, Rodrigo: “Descentralización: una definición y una evaluación de la agenda legislativa chilena (1990-2008)”, en Revista EURE, N° 102, 2008, p. 47.

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nerar un derecho propio de la región para su sustentabilidad y desarrollo como cuerpo político dentro del Estado9. Respecto de las diferencias entre Estado Federal y Regional, la doctrina se encuentra dividida, pero de un modo práctico podemos señalar que en un Estado Regional existe un control de tutela entre el gobierno central y las regiones, no existe duplicidad de la función judicial, ni duplicidad de ordenamientos constitucionales, por ende la prevalencia del ordenamiento estatal por sobre el regional10. En definitiva, el Estado regional se sustenta en principios propios, que lo diferencian del Estado unitario11 y que no permiten asimilarlo, de buenas a primeras, al Estado Federal, convirtiéndose en una realidad intermedia entre ambas formas de Estado, quedando mucho camino por recorrer para su precisión conceptual, pero lo importante es entender que consiste en una forma profundizada de descentralización que se sustenta en una base territorial, a saber la región, que por sus características especiales requiere de un autogobierno efectivo. Por último debemos indicar que en nuestra opinión si las formas de gobierno responden a la pregunta “cómo se gobierna”, las formas de Estado responden a “desde dónde se gobierna”.

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Como ha señalado el Tribunal Constitucional español, la autonomía de que gozan las comunidades autónomas, no puede constituir soberanía, ello pues cada entidad territorial dotada de autonomía es parte del todo. Tomás y Valiente, Francisco: Escritos sobre y desde el Tribunal Constitucional, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, España, 1993, p. 177. Autores como De Vergottini señalan que la línea que separa a un Estado con descentralización política de uno federal es muy tenue. En el caso Español, autores sostienen que las comunidades autónomas poseen un grado de descentralización mayor que varios países federales como Bélgica y Austria. Señala Nogueira al respecto: “(...) la descentralización territorial en el marco del Estado unitario, que posibilita la descentralización regional, incluida la elección de las autoridades de los gobiernos regionales por los ciudadanos que forman parte de ellas, también se diferencia del Estado Autonómico o Regional como los de España o Italia, por el hecho de que los estatutos regionales o autonómicos son normas subordinadas a la Constitución del Estado, constituyendo normas estatales, además de normas autonómicas o regionales, que tienen un carácter jerárquico superior a las demás leyes del Estado y de las colectividades regionales o autonómicas, disponiendo estas últimas de competencias legislativas propias en el marco de una distribución de competencias entre el Estado y las colectividades autonómicas o regionales”. Noguira, Humberto: Derecho..., op. cit., p. 596.

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3. LAS EXPERIENCIAS COMPARADAS Prontamente esperamos responder a los objetivos del porqué es necesario avanzar hacia un Estado Regional en nuestro país, pero será interesante detenerse un momento a reflexionar como se han configurado experiencias foráneas en el asunto.

3.1. El caso español y las Comunidades Autónomas España se configura como un Estado Regional sustentado en bases territoriales denominadas las comunidades autónomas. Su realidad político cultural es bastante disímil de la chilena. El Estado español surge de una concepción descentralizada. Ya a inicios de su vida como Estado-Nación se concedían fueros (estatutos especiales) a las nuevas ciudades arrebatadas a los Moros, ello en pleno conflicto ibérico-árabe, asimismo, se protegía con especial relevancia la independencia de los diputados de los Municipios en las Cortes Generales12 (en pleno desarrollo del Estado moderno). Posterior a Carlos V se observa un proceso de centralización del poder político, pero que sería afianzado en la dinastía borbónica, interrumpido con la propuesta de Estado integral de la Segunda República Española, para ser nuevamente ocupado el sitial del centralismo por la dictadura de Franco. Ya hacia 1977 los nacionalismos periféricos retoman el debate, consiguiendo que la Constitución Española (en adelante, CE) de 1978 incorporara el Estado Autonómico que conocemos hoy en día. Dicha forma de Estado obedecía a criterios bastante claros, por un lado no optar por la vía federal (que se creía rompería con la unidad del Estado) y por otro apaciguar los ánimos nacionalistas de la periferia (Vascos, Catalanes, y Gallegos)13. La estructura y principios del Estado regional en España está regulado en el título VIII de la CE y se basa en los principios que enuncia su art. 2: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.

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Interesantes reflexiones en Viardot, Luis: Estudios sobre la historia de las instituciones, literatura, teatro y bellas artes en España, Ed. Imprenta de Ruiz, Logroño, España, 1841, pp. 16 y ss. Respecto al segundo objetivo, en la actualidad autores plantean un total fracaso. Rojo, Argimiro: “La experiencia del Estado regional en Europa: un referente para el caso Español”, en Revista de Estudios Políticos, N° 127, 2005, p. 237.

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Es así como se sustenta en una ideología unitaria pero reconociendo particularidades territoriales que ameritan la autonomía. De este modo, se establece la Comuna Autónoma que en un principio fue ideada para los casos catalán, vasco y gallego, pero que luego se extendió a todo el territorio español14. A través del art. 143.1 se establece un modo abierto para acceder al autogobierno, no definiendo taxativamente la Constitución a las entidades territoriales que componen las comunidades autónomas, ya que éstas gozan de autonomía constitucional, contando para ello con funciones de dirección, estatutarias, legislativas y administrativas (ejecutivas), y participan moderadamente en el Gobierno Central15. El Estado autonómico español “presenta cierta complejidad en materia de reparto competencial”16 existiendo al efecto competencias excluyentes, compartidas y concurrentes17. Dentro de las primeras, se encuentran aquellas competencias exclusivas del gobierno central, a saber, competencias que dicen relación con la representación internacional, política económica nacional, justicia, legislación, tutela de derechos fundamentales, etc. Las competencias compartidas, dicen relación con la facultad legislativa del Estado nacional, pudiendo las comunidades ejecutar por sí mismas dicha regulación18. Las competencias concurrentes son aquellas que atribuyen al Estado central la capacidad de dictar legislación general sobre determinadas materias, dejando a las comunidades autónomas la capacidad de especificar dicha normativa, a través de sus propios mecanismos legislativos, para adecuarlas a la realidad autonómica, respetando los principios de las leyes generales del Estado.

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Vid. López, Álvaro: “Veinticinco años de Estado autonómico: una mala solución organizativa para un problema político”, en Revista de Derecho Político, N° 58-59, 2003-2004, p. 742. No participan como en los estados federales en el parlamento, a través de una cámara territorial. Estupiñán, Liliana: “El Estado Autonómico: del Estado unitario al Estado federal. Un ejemplo de la mutación de las formas de Estado”, en Revista Dialogo de saberes, N°35, 2011, p. 113. Ibíd., p. 115. En cita de Ruiz, señala el parecido de dicha distribución a la realizada por el Constituyente Alemán en el ámbito federal. En mi opinión contrariando uno de los principios del federalismo, señalados por Tocqueville en el caso norteamericano, a saber la virtud de que el Estado federal se reserva para sí la facultad de ejecutar las leyes.

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Estas competencias se enumeran en el art. 149. En el mismo artículo se contempla una cláusula peculiar19 de competencia residual a favor del Estado Central a saber “las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las comunidades autónomas, en virtud de sus respectivos estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será en todo caso supletorio”. En el art. 148 se señalan competencias que podrán asumir las comunidades autónomas20. Entre ellas, competencias que versan sobre la orgánica de su autogobierno, organización y relación con los gobiernos locales, transporte, obras públicas y urbanismo dentro de los límites territoriales de la autonomía, así también el fomento económico dentro de la política nacional. Así también el art. 150 regula competencias que el gobierno central podrá delegar por ley a las autonomías. En fin como anota Estupiñán, un sistema competencial abierto e incluso indeterminado. Podemos señalar que los principios que rigen a las autonomías españolas son el principio dispositivo (facultad gradual de asumir competencias por parte de las comunidades), el principio o clausula residual a favor del Estado, el principio de prevalencia del Derecho Estatal y el principio de indisponibilidad competencial (las comunidades actúan dentro de su marco competencial)21. El Estatuto autonómico es el que regula la orgánica del autogobierno22 y las competencias de las comunidades. Se somete a la Constitución y al poder legislativo nacional, por ser éste quien lo aprueba en definitiva. Los beneficios en materia de descentralización que ha aportado el sistema de las comunidades autonómicas ha sido positivo y profundo, pero aun así cierto sector doctrinal lo critica. A saber, por la inestable indecisión financiera de las comunidades autónomas, cosa criticada por López pues incluso imposibilita el ejercicio de la autonomía política. Otra crítica apunta a la falta de influencia y participación de las autonomías en el gobierno central, a modo de ejemplo, el Senado español no funciona como cámara representativa territorial, pues su escaso contrape-

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A diferencia de lo que la doctrina señala que ocurre en el Estado federal. De todos modos es de carácter gradual, y en cierto punto se vincula a la forma en que se haya constituido la Comunidad. Vid. Estupiñán, Liliana: “El Estado”, op. cit., p. 115. Vid. art. 152 CE.

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so con la cámara diputados y la integración con escaza participación de las autonomías ha provocado que ese no sea su fin; eso se suma a la falta de injerencia en el nombramiento de los miembros de la función jurisdiccional del Estado, provocando la falta de sensibilidad regional en aquéllos, es así como se dice que el Tribunal Constitucional español ha dado una interpretación centralista a la Constitución. Una crítica política, es que en vez de dar una salida tranquila a las nacionalidades periféricas españolas, éstas han insistido y profundizado su discurso. Pidiendo en algunos casos hasta la separación de España, lo que en opinión de algunos ha construido la España diluida23.

3.2. El caso italiano y sus regiones Italia fue uno de los países que más temprano acogió la idea de una descentralización política. Un país con una tradición fragmentada ya que con posteridad al Imperio Romano, vivió largos períodos conformado por un conglomerado de ciudades-estados, hasta su unificación tardía a fines del S. XIX. Claros eran los llamados de Maquiavelo por el 1500 hacia la unidad italiana, que finalmente se vio cristalizada en una monarquía, y hoy república italiana. Su proceso de descentralización política se remonta a la Constitución de 1947, que en su art. 5 señala “La república es una e indivisible, reconoce y promueve las autonomías locales; efectúa en los servicios que dependan del Estado, la más amplia descentralización administrativa, y adecúa los principios y métodos de su legislación a las exigencias de la autonomía y de la descentralización”. A través de dicha Constitución se formaron las regiones especiales y ordinarias. Siendo ordenadas por el propio texto constitucional24. Las primeras obedecen a criterios de etnia, insularidad, y frontera, mientras que las segundas corresponden a la generalidad del territorio italiano. Orienta la legislación italiana en la materia, el principio de subsidiariedad, es decir, ubicar las competencias públicas en las estructuras más cercanas al ciudadano. Así se produce una cláusula competencial a la inversa del sistema español, en donde se produce una atribución generalizada de

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competencias administrativas a las regiones, siendo el Estado italiano subsidiario de aquéllas. Los estatutos ordinarios (norma de autogobierno regional) son emitidos y aprobados por los propios gobiernos regionales25, sin necesidad de aprobación legislativa nacional, sólo exigiéndose a dichos estatutos su conformidad con la Constitución. Otra característica bastante peculiar del régimen italiano, es que permite a las regiones ordinarias fijar su propia forma de gobierno, pudiendo apartarse del parlamentarismo central hacia el presidencialismo o parlamentarismo atenuados en las regiones. Así el presidente de la región debe ser elegido en votación popular por sufragio universal26. Esta característica nos impresiona por la sensibilidad democrática del legislador central en las regiones, permitiendo organizaciones y debates políticos subnacionales respecto de la forma de gobierno. Respecto de las regiones especiales, los estatutos aún requieren aprobación legislativa nacional, pero incorporan un fuerte elemento regional en su elaboración, permitiéndose una variación de la forma de gobierno regional, en comparación al nivel nacional (de forma parecida, pero un tanto limitada respecto de las regiones ordinarias). Asimismo respecto del sistema electoral, se han establecido prohibiciones o preferencias por determinado sistema electoral en virtud de las especiales consideraciones y particularidades de determinadas regiones especiales27. Existe en las regiones autonomía política y organizativa, y respecto de las competencias legislativas se establecen competencias exclusivas, concurrentes y la cláusula residual a favor de las regiones (a diferencia de España). Son los Ayuntamientos los que tienen —por regla general— la ejecución administrativa, y se consagra la autonomía fiscal de las regiones, parti-

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A través de un procedimiento legislativo regional agravado. Pudiendo el estatuto plantear otras formas. También cabe señalar que así como se puede propiciar un presidencialismo regional, existen mecanismos parlamentarios; como por ejemplo, la moción de censura contra el Presidente de la Región, necesidad de confianza del consejo (respecto del ejecutivo regional) y la existencia de un sistema de incompatibilidades flexibles. Estableciendo cuotas para minorías étnicas y la preferencias del sistema proporcional corregido en determinadas regiones como Bolzano y Trento.

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cipando del erario fiscal en las actividades productivas gravadas en su territorio y la posibilidad de crear tributos propios. También se han creado instancias de diálogo, coordinación y participación como la conferencia permanente Estado-Regiones y Provincias autónomas, la conferencia de servicios, entre otros.

3.3. Los casos portugués y británico, regionalismos inconclusos Las diferencias entre ambos países saltan a la vista, uno de carácter insular (ex potencia imperialista) y una de las últimas monarquías constitucionales del mundo, el segundo un país con serias dificultades económicas a propósito de la crisis que hoy afecta a la Unión Europea. Así ambos países han adoptado procesos de descentralización con ciertos rasgos políticos en determinados territorios, dejando al resto del territorio nacional sometido a la vieja organización centralista y unitaria. En nuestra opinión, son claros ejemplos de países con descentralización política incompleta, las razones de ello atienden a la fisionomía política y cultural de cada país, que no son del caso revisar aquí. Pasemos a revisar las particularidades en cada caso.

A) Portugal La Constitución reconoce la autonomía política a los territorios insulares de Azores y Madeira, reconociendo a su vez la regionalización administrativa para el resto del país28. Respecto de las autonomías insulares, poseen competencias legislativas y ejecutivas, su estatuto es fijado por ley del Estado, siendo sus competencias también definidas por ley. En el caso de Azores, se agregan competencias para participar en la definición de las políticas sobre aguas territoriales, zona económica exclusiva y fondos marinos contiguos, así como su participación en la negociación de los tratados y acuerdos internacionales que afectan los intereses regionales29. Respecto de Madeira sólo se le reconoce participación respecto a

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Que, como veremos, ha quedado en una mera consideración programática de su Carta Fundamental. Una clara afectación de las clásicas atribuciones ejecutivas (del poder central) en materia de relaciones internacionales.

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las políticas relativas a aguas territoriales, la zona económica exclusiva y los fondos marinos contiguos. Respecto de la regionalización administrativa para el resto del territorio que enuncia la Constitución portuguesa, ha quedado en una norma de carácter programático, desobedeciendo el legislador el mandato constitucional. A pesar de los intentos políticos las necesarias reformas no han sido promulgadas, teniendo importantes consecuencias en la organización del Estado y su desarrollo económico.

B) El caso del Reino Unido Posterior a la Segunda Guerra Mundial se inicia un auge regionalistanacionalista, de parte de las naciones históricas que componen el Estado de Reino Unido, configurado en inicio en un clásico estado centralizado, hoy ha concedido estatutos especiales a dos regiones del país, a través de sucesivas Actas Parlamentarias. En Inglaterra, su centro político goza de una fuerte economía que dista de las condiciones que se viven en algunas regiones. Siendo ello otra causa que ha motivado la reforma. El proceso se ha conducido a través de lo que se ha denominado una “devolution” de poderes hacia las regiones históricas. Siendo en opinión de algunos la reforma constitucional más importante del Reino Unido desde la “Great Reform Act” de 183230. Las regiones históricas que hoy gozan de cierta autonomía son Gales y Escocia, y ello en un claro régimen de asimetría. A través del Acta de Gobierno de Gales de 1998 y el Acta de Escocia del mismo año, se dio inicio a un proceso regionalizador sin precedentes en Reino Unido. A ambas regiones se les reconocen competencias en materias ejecutivas y legislativas, pero con sustanciales diferencias, tanto, materiales como simbólicas.

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Se suman importantes reformas en la primera década del S. XXI en materia judicial, a través de la creación de la Corte Suprema Británica en reemplazo de la House of Lords, que manifiestan una reconfiguración en la relación de los clásicos tres poderes del Estado Ingles, en especial en relación al parlamento y el poder judicial. Más detalles en Andrews, Neil: “Inglaterra dejó de ser una isla: influencia del proceso europeo sobre el proceso civil inglés”, en Revista Ius et Praxis, año 17, N° 2, 2011, pp. 374 y ss.

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Así Escocia posee un Parlamento dotado de poderes legislativos en todas las materias de su competencia (economía, tributos, enseñanza, cultura, ordenación territorial, gobierno local, sistema judicial y policial, entre otras), pudiendo además debatir cualquier asunto, incluso los reservados al gobierno central. Su poder ejecutivo es ejercido por un “First Minister”. Asimismo, a Escocia se le reconocen potestades fiscales e impositivas de carácter limitado y la participación en materias internacionales, pudiendo participar en la Unión Europea (intervenir en nombre de Reino Unido) cuando sean asuntos que les afecten directamente. Junto con ello pueden establecer una oficina en Bruselas para apoyar la gestión diplomática de Reino Unido. Gales, en cambio, posee un legislativo disminuido denominado Asamblea de Gales, donde sólo le corresponden asuntos administrativos y reglamentarios (poseyendo desde luego potestades fiscales). Su Poder Ejecutivo no se regula expresamente, pero se le permite tener un Primer Secretario, perteneciente a la Asamblea Legislativa. Este Secretario nombrará a los demás secretarios. Tampoco se le reconocen participación en asuntos internacionales en que se vea afectada la región.

3.4. Reflexiones finales Como podemos observar estos Estados que han iniciado un proceso de descentralización política lo han hecho con diversos grados de profundidad, así el Poder Judicial en la mayoría de los casos mantiene su estructura unitaria, pero se reconocen generalmente atribuciones ejecutivas y parlamentarias con diversos grados de intensidad y diversa capacidad de independencia para autodeterminar dichas organizaciones. De este modo, también en algunos casos se han articulado serios mecanismos de integración de los entes regionales a la decisiones centrales, mientras en otros casos se denota su ausencia, incluso algunos Estado han reconocido participación en asuntos internacionales a las regiones en materias que les afecten. Las particularidades son muchas, a pesar de la cercanía que podemos apreciar (geográfica, y actualmente política —a causa de la Unión Europea—) en los diversos países que comentamos.

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4. CHILE ¿HACIA UN ESTADO REGIONAL? 4.1. ¿Por qué descentralizar? En párrafos precedentes planteamos la necesaria referencia a dilucidar porqué un Estado regional y —antes que ello— por qué se hace necesario descentralizar. Al respecto varias han sido las propuestas y los intentos por parte de los gobiernos de turno, pero han sido infructuosos. Como podemos observar en los países que han iniciado fuertes procesos descentralizadores, obedecen a consideraciones tales como: mantener la unidad del Estado, hacer más eficiente el aparato estatal, dar protección a determinados sectores de la sociedad, aumentar factores democráticos, etc. Obedecen en definitiva a una coyuntura particular determinada y que difiere de Estado a Estado. ¿Cuál es entonces esa coyuntura? Santiago de Chile posee un tercio de la población del país, de alrededor 16 millones de habitantes, 6 de ellos viven en la capital. Y esta toma todas las decisiones políticas, sociales y económicas vitales para la marcha del país. A ello debemos sumar que Chile hoy se encuentra en un momento constituyente, la sociedad cuestiona las bases esenciales del régimen constitucional de 1980 reformado en 2005, entre estas cuestiones el centralismo. Dentro de este momento constituyente destaca la crisis del sistema representativo y democrático; que se ha expresado en una serie de nuevas demandas de los actores sociales que en resumen se concretan en un déficit de democracia y se puede sintetizar en una demanda: más Estado (Así lo solicitan el movimiento universitario, laboral, y porque no decirlo el movimiento regionalista). Creemos, que es propio de países con un fuerte arraigo centralista exigir al Estado-Centro respuesta a sus demandas sociales y colectivas, pero no estamos convencidos que sea el camino más adecuado31. En definitiva pensamos que el camino es acercar el aparato estatal a la ciudadanía, crear nuevos centros políticos que fomenten el diálogo entre la sociedad civil, y por qué no, crear verdaderos sujetos políticos desde lo local hacia lo regional.

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No confundir esta afirmación con posiciones liberales o socialistas, como visión política totalizante.

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Afirmar que la descentralización produce más democracia como verdad absoluta, puede venir a llenar el camino de obstáculos, pero la idea no es construir el Estado a partir de teorías inaplicables en la práctica y realidad Chilena. Politólogos como Palma y Rufian plantean que el proceso democrático no es lo esencial en la descentralización, pues procesos de corte democrático también se producen a nivel de estados unitarios centralizados, incluso la descentralización puede operar en países de corte no democrático como China. Pero, no vislumbramos a corto plazo otra vía que integre más a los chilenos y permita construir una verdadera democracia, una que represente a las diversas formas de ser que se han cristalizado en 203 años de vida independiente. A pesar de nuestra configuración territorial pequeña en comparación a otros países de la región de carácter federal (Brasil, Argentina, EEUU) creemos firmemente que una concepción democrática de la vida32 nos lleva a una sola conclusión, acercar la política al “ciudadano de a píe”. Esto mismo hace pensar y reflexionar que probablemente nuestra homogénea realidad no haga apremiante una descentralización política, pero al mismo tiempo se invalida aquello, pues con tan sólo observar que en el norte, en el centro y en el sur, la forma de vida es distinta, nuestros recursos son distintos, etc. A modo de ejemplo, nuestras etnias originarias hoy alegan un espacio de representatividad, al cual claramente tienen derecho, ello se ve complejo en un Estado enteramente unitario; pues, su voz no podrá ser escuchada entre tanta diversidad, que debe ser valorada en un Estado democrático, y hacía eso se debe avanzar: integración y gestión de la diversidad en el ejercicio del poder público, estando Chile al debe en la materia. Finalmente, queremos expresar a quienes propugnan el centralismo como una virtud sacramental de nuestro Estado y la indisolubilidad de la soberanía, que la soberanía la ejerce el pueblo, y no se puede instrumentalizar en instituciones. En determinado momento histórico las sociedades requieren de soluciones específicas que requerirán cambios en las estructuras del poder, éste no está para servirse a sí mismo, sino que a la ciudadanía. Dicha interpretación es armónica del art. 1 inc. 4° de la Constitución, pues el Estado está al servicio de la persona, y no la persona al servicio del Estado33.

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Como estilo de vida, en el sentido de Verdugo, Mario: Manual de Derecho Político, Vol. II, Ed. Jurídica de Chile, Santiago, 1981, pp. 170 y ss. Soberanía en el sentido que le da Carpizo, Jorge: “La soberanía del pueblo en el derecho interno y en el internacional”, en Revista de Estudios Políticos, N° 28, 1982, p. 209.

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4.2. Actualidad y prospectivas. La última reforma El art. 3 inc. 1° de la Carta Fundamental señala “El Estado de Chile es unitario”, permite la descentralización administrativa, además de promoverse la regionalización a través de un desarrollo equitativo y solidario entre las regiones y los demás entes territoriales del país. Se debe señalar, que en Chile existen 4 niveles de gobierno, por una parte el nivel nacional, el nivel regional, el nivel provincial y el nivel municipal, siendo de generación democrática solo el nivel nacional y el municipal (o local), siendo los niveles intermedios expresión directa del poder ejecutivo nacional. De este modo, nuestro Estado ha intentado esbozar una descentralización administrativa, pero en mi opinión ha generado una desconcentración encubierta tanto a nivel regional como municipal con efectos claramente negativos. En opinión de Mardones34, con la cual concordamos, la sociedad ve con desilusión el panorama respecto del proceso de descentralización, donde nuestro sistema constitucional en exceso presidencialista35, ha impedido una verdadera traslación de competencias hacia las regiones. Cabe agregar, el grave retroceso sufrido luego de la reforma constitucional de 2005 que retiró de las bases de la institucionalidad (equivalente al título preliminar de la Constitución Española) el principio: “el territorio del Estado se divide en regiones”. Al relegar el constituyente derivado la estructura regional del Estado al capítulo XIV de la Constitución (Gobierno y administración interior del Estado), este queda sin la protección de las mayorías cualificadas del sistema constitucional chileno, produciéndose la indefensión del proceso de regionalización. Siguiendo a Nogueira, se puede afirmar que el constituyente derivado ha optado por provincializar las regiones, puesto que el legislador puede crear nuevas regiones administrativas, pero que en realidad sólo serán provincias de la región de las que han sido escindidas. La ley de reforma constitucional 20.390 del año 2009 habilitó la posibilidad de elegir democráticamente a los consejeros regionales, pero la regulación organica constitucional no se dictó hasta junio de 2013, consti-

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Mardones, Rodrigo: “Descentralización”, op. cit., p. 49. En nuestra opinión, otro de los puntos de inflexión del sistema político que merece ser revisado.

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tuyendo la reforma más importante en la materia, dando definitivamente el impulso político a la descentralización en Chile36. Pero esta nueva reforma no está ajena a críticas, de partida mantiene la repartición competencial entre el Intendente y el Consejo Regional, perpetuando la paradoja institucional de convivir un órgano desconcentrado y descentralizado al interior de la instancia regional. Por otra parte, el sistema electoral establecido en la ley Nº 20678 presenta ciertas similitudes con el modelo fijado por la Ley Nº 18.700 respecto de los Senadores. Las principales características de la ley Nº 20.67837 son: 1. Establece la elección de los consejeros regionales a través de sufragio universal y directo, 2. Los Consejos Regionales tendrán una cantidad de consejeros regionales proporcionales a la cantidad de habitantes de la región, 3. Los Consejeros Regionales durarán 4 años con posibilidad de reelección, 4. Las circunscripciones electorales se fijan en las provincias, siendo la regla general que cada provincia de región constituya al menos una circunscripción y aquellas provincias que por su cantidad de habitantes lo ameriten podrán dividirse en más de una circunscripción electoral. En primer lugar, la provincialización de las circunscripciones agudizará la crisis al interior de aquellas regiones en donde ya se presenten conflictos entre provincias, no se ha privilegiado en esta reforma el espíritu regionalista sino que el provincialista, como señala Montecinos: “Descentralizar las regiones con alta fragmentación territorial es profundizar las desigualdades políticas hoy existentes”38. En segundo lugar, respecto de los liderazgos regionales, es de considerar el nuevo art. 85 de la Ley Nº 19.175 (reforma-

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Debemos recordar que la instancia de Administración se distingue de la de Gobierno a nivel regional en Chile. El Intendente es el representante natural e inmediato del Presidente de la República en la Región, ejerciendo la instancia de gobierno, siendo un órgano desconcentrado del gobierno central. Por su parte el Gobierno Regional, órgano descentralizado administrativamente, ejerce la instancia de administración en la región. Pero este órgano es integrado por el Intendente y el Consejo Regional, siendo el primero su órgano ejecutivo. El Intendente, asimismo, preside el Consejo Regional, el cual posee facultades normativas, resolutivas y fiscalizadoras en el ámbito de la región. Resulta evidente la paradoja institucional de la descentralización en Chile. Ver: Ley orgánica constitucional sobre gobierno y administración regional Nº 19.175. Vid. Ley Nº 20.678, Establece la elección directa de los Consejeros Regionales, publicada el 19 de junio de 2013. Montecinos, Egon: “Desafíos regionales para Chile: ¿Nueva regionalización o más descentralización?”, en Cuadernillos Hemiciclo, Nº 5, 2013, p. 46.

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do por la Ley Nº 20.678) como un grave atentado a la identidad política regional, al permitir que a través de pactos y/o sub-pactos electorales se presenten candidaturas de partidos políticos nacionales que ni siquiera estén constituidos en la región, lo que contraría el sentido de la reforma expresado en el mensaje presidencial39. En conclusión, la reforma es un avance, pero sumamente cuestionable al efecto de las críticas ya formuladas y, especialmente, por mantener la distribución de competencias al interior del Gobierno Regional, no representando una mejora sustantiva en cuanto a descentralización se refiere, pero innegablemente aporta un factor político importante en el proceso.

4.3. Hacia un Estado Regional. Principios para su concreción Cea propone un camino hacia el Estado Regional sobre las bases del fortalecimiento de la sociedad civil, con el correlato de la reducción del Estado gobierno40, dicha afirmación consideramos debe ser atenuada. Una efectiva regionalización requiere dotar de efectivos poderes a los nuevos Gobiernos Regionales, y no democratizarlos para dejarlos como gobiernos decorativos. Ellos deben ser el eje de la sociedad civil, siendo en un principio motor para la dinamización de la participación ciudadana real y efectiva. Los principios que deben inspirar la regionalización deben ser los de equidad, autonomía, coordinación, respeto competencial, prevalencia del derecho estatal y democracia interna. Equidad y coordinación están íntimamente relacionados, no podemos permitir reformas regionalistas que doten de mayores poderes a determi-

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“Por otra parte, esta reforma permite fortalecer la democracia, al permitir a los ciudadanos elegir sus representantes en todos los niveles del quehacer público, incluyendo un ámbito tan relevante como el de los gobiernos regionales. Con esta reforma esperamos que los gobiernos regionales se sientan respaldados por la ciudadanía de su región, y sean una fuente de reflexión, discusión y trabajo para fortalecer la identidad y el desarrollo de las regiones. Además la elección directa de consejeros va a crear una nueva fuente de liderazgos regionales, cercanos y validados directamente por la ciudadanía, lo que va a repercutir en una mejor calidad de la democracia y en un fortalecimiento de los gobiernos regionales”. Vid. “Mensaje del Ejecutivo”, Historia de la Ley, Nº 20.678, p. 5. Cea, José: “Hacia el Estado Regional en Chile”, en Revista Chilena de Derecho, vol. 24, 1997, p. 338.

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nadas regiones, sólo procederían distintas configuraciones en la medida de la organización interna de los Gobiernos Regionales, ello a tono con la equidad, es decir no consideramos admisible en nuestra realidad casos como el inglés o portugués en materia de distribución competencial. Se requiere coordinación efectiva entre los Gobiernos Regionales para lograr un mismo nivel en la satisfacción de los bienes públicos en los diferentes lugares del territorio nacional. Además del respeto competencial de parte del Estado a las regiones y de éstas entre sí. Es decir la no invasión competencial, para ello se deben crear los mecanismos jurisdiccionales correspondientes41. Democracia interna y autonomía, estos dos principios son esenciales. Frente a su ausencia no estaríamos en presencia de un verdadero Estado Regional. La democracia interna debe asegurar el mayor de los esfuerzos para congregar la diversidad de la sociedad civil y hacer efectiva su participación, mientras que la autonomía debe ser la capacidad creadora de derecho por parte de los entes regionales en conformidad al orden jurídico estatal para regular esa democracia interna con la mayor libertad y capacidad creadora posible (para adecuarse a cada realidad regional), asimismo esa autonomía debe ser eficaz, por ende el Gobierno Central debe asegurar el traspaso de recursos a las regiones, tanto asignándolos directamente para sus funciones o creando nuevos ingresos de carácter regional como el caso italiano, español y escocés. La prevalencia del derecho estatal, se entiende en los términos del caso español. Es decir, la conformidad del derecho regional al resto del ordenamiento jurídico nacional.

5. CONCLUSIONES Un Estado Regional es posible. No será fácil, es una épica tarea que el Estado debe emprender para asegurar un desarrollo armónico, no sólo

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Sería interesante solucionar dos problemas de inmediato, ello otorgando participación a la regiones en la elección de un Ministro más en el Tribunal Constitucional. Solucionando participación regional (recordar caso español) e independencia del órgano jurisdiccional (recordar número par en la integración de dicho organismo). Véase sobre el asunto de la Independencia de los jueces constitucionales el comentario del autor en el Centro de Estudios Ius Novum, en: http:// www.iusnovum.com/wordpress/independencia-e-imparcialidad-del-juez-constitucional-chileno-un-analisis-desde-la-constitucion-y-la-doctrina/.

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político sino también económico42. Muchos serán los problemas, en mi opinión la opción es un método similar al caso italiano, pero es difícil su implantación en Chile, por su realidad cultural e histórica, pero el debate recién se abre. La ciudadanía debe exigir su derecho a la autodeterminación, en mi opinión y concordando con Cea43, los partidos políticos han jugado un rol determinante en la situación actual, por ello nos parece interesante un cambio44. Quizás partidos de acción regional, que encaucen el debate, y Gobiernos Regionales con periodos restringidos, para asegurar la debida alternancia entre las opciones políticas. Junto con el agotamiento que evidencia el orden constitucional Chileno, se nos abren preguntas en esta materia: 1. ¿Qué haremos como sociedad con los pueblos indígenas? Ellos poseen una concepción de la vida totalmente distinta al mundo occidental que conocemos. Por ejemplo, no creen en nuestro concepto de propiedad. 2. ¿Qué hacemos para no trasladar la crisis democrática central al nuevo Estado regional y sus regiones? 3. ¿Qué haremos con la actual ordenación territorial que proviene de la dictadura? ¿Nos sirve para estos nuevos propósitos descentralizadores?45. Bueno, son cosas que se deben seguir debatiendo en Chile, puesto que el debate recién comienza.

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Expertos ya advierten de los graves riesgos de la concentración económica y humana en Santiago, ello en perjuicio del conjunto de la economía nacional. En la región metropolitana habitan 6.683.852 personas, de un total de 16.572.475 de chilenos, es decir, la capital concentra más de 1/3 de la población nacional. Datos preliminares del Censo de Población y Vivienda 2012, Instituto Nacional de Estadísticas. 43 Cea, José, “Hacia el Estado”, op. cit., p. 342. 44 Relevante tomar nota sobre lo que señala Montecinos: “Tampoco tenemos ordenado nuestro mapa electoral (nacional) en función de lo que son las provincias. Y sin capacidad de crear proyectos políticos en sus regiones, hay una ausencia de un elite política regional que sirva de contrapeso a la elite nacional que se han tomado las regiones (...)”. Montecinos, Egon, “Desafios”, op. cit., p. 43. Paréntesis de la cita es nuestro. 45 “Las actuales regiones no fueron diseñadas para ser sujeto de democracia y desarrollo. De no modificar la actual regionalización todos los esfuerzos para distribuir poder político seguirán resultando ambiguos”. Ibíd.

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Por último, salud y educación, dos grandes demandas contingentes en mi país. Volver al Estado central para nosotros no es una opción, la región es su destino natural, debe ser el nuevo foco de democracia, para potenciar el desarrollo del todo armónico que es el conjunto de identidades históricas y culturales que conforman la nación chilena. “No lo que fuimos ayer, sino lo que vamos a hacer mañana juntos nos reúne en el Estado”. Ortega y Gasset, La Rebelión de las Masas. RESUMEN El presente trabajo comenta reflexiones y consejos a considerar para iniciar un proceso de regionalización con fuertes caracteres políticos, que en definitiva respondan a la falta de representatividad que expresa el sistema político. Para ello, centrándose en un análisis de las experiencias comparadas y los desafíos políticos a los que debe responder la forma jurídica de Estado en Chile. PALABRAS CLAVE Descentralización, Estado regional, representatividad, desarrollo equitativo. TITLE Regionalization: pending challenges. Chile in the light of comparative experiences. ABSTRACT This paper discusses ideas and tips to consider to start a process of regionalization with strong political character, which ultimately respond to the lack of representation that expresses the political system. To do this, focusing on a comparative analysis of the experiences and the political challenges it has to answer the legal form of state in Chile. KEYWORDS Decentralization, regional State, representatively, equitable development.