Regadío, origen del estado y la administración de sistemas hidráulicos: debate teórico y estudios de caso

REGADÍO, ORIGEN DEL ESTADO Y LA ADMINISTRACION DE SISTEMAS HIDRAULICOS: DEBATE TEORICO Y ESTUDIOS DE CASO 1 Jacinta Palerm

I. REGADÍO, ORIGEN DEL ESTADO Y LA ADMINISTRACIÓN DE SISTEMAS HIDRÁULICOS 1 En torno a la organización social necesaria para el manejo de sistemas de riego existe un debate teórico importante. Wittfogel (1957) y Childe (1936, 1942), en su momento, plantearon que el origen de los primeros Estados se debía a la agricultura de regadío. Según Childe la agricultura de regadío era capaz de producir los excedentes indispensables para una sociedad compleja y, además, la necesidad de agua de riego permitía la coerción para que se produjesen tales excedentes. Según Wittfogel las necesidades administrativas para la construcción y manejo de obra hidráulica implicaron el surgimiento del Estado. Un Estado con características muy específicas, donde el poder estaba basado en la administración (y no en la propiedad de medios de producción), lo que a su vez llevó a un Estado burocrático y despótico más poderoso que la sociedad. En México estas teorías tuvieron un impacto muy importante al dirigir la investigación de antropólogos sociales y arqueólogos a la búsqueda de las bases materiales de grandes civilizaciones, como la evidencia de la 1

Edición original: 1997 En Bauer, Tijerina, Carballo, Rodríguez, Escobedo (eds.) Memorias III Simposio Internacional y IV Reunión Nacional sobre Agricultura Sostenible, Colegio de Postgraduados/Universidad de Guadalajara.

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construcción monumental (las pirámides y ciudades descritas por los conquistadores españoles) parecía indicar habían existido. Estas bases materiales debían ser --en referencia a la hipótesis hidráulica-- una agricultura de regadío capaz de producir excedentes, y que, a su vez, permitía y obligaba a una organización despótica, única organización capaz de movilizar grandes contingentes de trabajo para construir las pirámides y otras obras monumentales. Los primeros esfuerzos de búsqueda se dirigieron a tratar de documentar (a) la existencia de agricultura de riego (menciones explícitas de regadío y de cultivos como el cacao, que en ciertas zonas climáticas de México se produce sólo bajo regadío) 2; (b) la evidencia física de obra hidráulica (“acueductos”, canales, etc.)3. El éxito de esta propuesta teórica4, en cuanto a los resultados de investigación que generó, sin demeritar el ingenio teórico y metodológico para buscar la evidencia, se encuentra hoy en día en una nueva visión del México prehispánico plasmada inclusive en ol s libros de texto gratuitos para la educación primaria. Sin embargo para otro grupo de antropólogos y estudiosos de otras disciplinas, la propuesta de Wittfogel tuvo un impacto distinto: generó investigación para demostrar la falsedad de la hipótesis hidráulica, principalmente para demostrar que la irrigación no tenía que estar asociada a una administración por el Estado, tal asociación era en todo caso una de las muchas posibilidades organizativas en torno al regadío (por ejemplo Millon, 1962). De la investigación generada hay un texto muy relevante que queremos mencionar, el de Arthur Maass y R. Anderson (1976), su investigación comprende siete estudios de caso en España y Estados Unidos. Maass, basado en sus datos de campo, enfatiza (a) que la organización para el regadío está, en estos casos, en manos de los regantes, que tienen una administración democrática; (b) que la organización es necesariamente muy cohesiva, y el individuo tiene que someterse necesariamente a la

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colectividad, (c) que el regadío es inevitablemente fuente de conflicto y la organización sustentable es aquella capaz de contener el conflicto. Un segundo texto muy relevante, corresponde a Robert Hunt (1988), al señalar la importancia de definir los conceptos utilizados y realizar una propuesta muy lúcida de definición de los conceptos: sistema de riego, tamaño del sistema de riego, organización autogestiva o en manos del Estado, y a través de qué tareas es posible abordar el estudio de la organización, propone una lista de “tareas siempre presentes” en los sistemas de riego (mantenimiento, distribución del agua, conflicto, rendición de cuentas, ampliación, rehabilitación y construcción de obra hidráulica). A partir de estas precisiones retoma los estudios existentes de sistemas de riego, en aquel momento, a nivel mundial un total de quince casos y concluye que no se puede sustentar que los sistemas más grandes sean aquellos administrados por el Estado: hay sistemas grandes autogestivos y sistemas pequeños administrados por el Estado. A Hunt (1994) también debemos una respuesta furibunda a la propuesta de D. Price (1994) de que en Estados Unidos hay sistemas hidráulicos administrados por el Estado. Aquí podemos detenernos un momento, desde la perspectiva de mi formación profesional como antropóloga social, y además con maestros mesoamericanistas que participaron en la investigación sobre la evidencia de la existencia de grandes civilizaciones prehispánicas sustentadas en una base material de agricultura de regadío, francamente mi perspectiva es Wittfogeliana; sin embargo la evidencia de los estudios de caso realizados por Maass es contundente. Conviene una precisión sobre la hipótesis hidráulica de Wittfogel, este investigador está proponiendo la asociación entre regadío y origen del Estado, en una región geográfica y en un tiempo histórico en que no hay Estados, en que no hay sociedades complejas. También indica que la situación de construcción y administración de obra hidráulica en sociedades

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complejas ya constituidas, es decir con Estado, es distinta, no lleva a una sociedad despótica. Igualmente para el caso de sistemas de riego pequeños, a que llama “hidroagricultura”. Es decir, está enfatizando las demandas organizativas para la administración de la construcción y manejo de gran obra hidráulica a partir de una sociedad primitiva. Conviene señalar que el impacto de las demandas organizativas del regadío es un punto de consenso entre estos autores. La diferencia entre agricultura de secano o de temporal y agricultura de regadío se evidencia tanto en Maass y Hunt como en Wittfogel: hay una organización centralizada (en manos de los regantes o en manos del Estado)5, la organización es necesariamente muy cohesiva y el individuo tiene que someterse necesariamente a la colectividad. El punto de debate está en las consecuencias de las demandas organizativas del regadío. Desde mi perspectiva, hay ciertas diferencias en las demandas organizativas del regadío, especialmente cuando involucra construcción de gran obra hidráulica y administración de grandes sistemas, entre una sociedad primitiva y una sociedad compleja, que no permiten probar la falsedad de la hipótesis hidráulica con los casos de organización de sistemas de riego en sociedades complejas con Estados de tipo occidental. Hay ciertas diferencias en el medio social para los casos en que el regadío parte de una sociedad primitiva, de los casos en que parte de una sociedad compleja (ver figura núm. 1): (a) En primer lugar, en el caso de las sociedades contemporáneas, la gran obra hidráulica ha sido realizada por el Estado, como señala D. Price (1994), Vaidyanathan (1985) y el mismo Maass (1976). Sin embargo, como insiste Hunt (1994), tal construcción no implica administración por el Estado y, como indica Maass (1976), los regantes han sido capaces de enfrentar al Estado y defender su propia propuesta.

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No obstante la obra hidráulica ha sido construida por el Estado, y es el medio social el que ha dotado de especialistas (ingenieros civiles), de tecnología, de capital, de trabajadores, de capacidad administrativa para llevar a cabo esta obra. Pero quizá sólo el Estado, aún en nuestras sociedades contemporáneas, ha tenido la capacidad administrativa y de capital para emprender estas enormes obras. Cabe recordar, en este mismo sentido, el debate realizado en México a principios de este siglo, entre una construcción dejada en manos de la iniciativa privada con incentivos del Estado, o la necesidad que fuese el Estado mismo quien interviniese. El argumento principal fue que la dificultad de planeación de la obra, capital necesario, coordinación entre los beneficiarios, y otros es tan compleja, que hace indispensable la intervención del Estado6. Cuando menos uno de los ingenieros señala en su texto que los regantes son buenos para administrar, pero no para construir (Herrera y Lasso, 1919 pp. xxxvi). En otro medio social, el de una sociedad primitiva, es la sociedad misma de regantes incipientes, que hubiese tenido que crear y movilizar especialistas, capital, trabajo y capacidad administrativa. (b) Una segunda diferencia en el medio social, radica en que en las sociedades complejas existe una legislación que ampara la legitimidad de los derechos de los regantes (en el caso de México los ejidos cuentan por ejemplo con una “resolución presidencial” de su dotación de agua), existe una legislación y un sistema judicial que permite dirimir las disputas en cortes de justicia u otros foros de arbitraje (en el caso de México la antes Secretaría de Recursos Hidráulicos ha jugado este papel). El mismo Maass señala la importancia del recurso a las leyes y a las cortes, en lugar de a la violencia cuando empieza a establecerse la agricultura de regadío en Estados Unidos7. (c) Una tercera diferencia en el medio social, radica que en las sociedades complejas, cuando el conflicto es muy agudo, como en el caso

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de sequías, existen instancias para contener el conflicto, como son la policía y el ejército 8. En otro medio social, el de una sociedad primitiva, el recurso para mantener el acceso al agua o “resolver” el conflicto es la disputa por las armas; como está ejemplificado por Fernea (1963) para un grupo tribal. Aún para una sociedad compleja, y tal y como se señala en E. Hunt (1972) para un caso de señoríos prehispánicos, al no coincidir los límites territoriales del Estado con la cuenca hidráulica, la defensa del abasto de agua lleva a la guerra. (d) Una cuarta diferencia en el medio social, radica que en las sociedades complejas se cuenta con especialistas a los que los regantes pueden recurrir para apoyar en la distribución del agua y mantenimiento del sistema. Por ejemplo, en el caso del tramo medio del río Nexapa es muy importante el recurso a “aforadores”, servicio que solicitan a la burocracia hidráulica del Estado mexicano; también, y en este mismo caso, el recurso a especialistas (ingenieros civiles) y compañías para resolver problemas de mantenimiento (el derrumbe de un túnel, problema para el cual contrataron a un ingeniero especialista en obras del Metro de la Cd. de México). Igualmente en las descripciones de Maass encontramos que en la administración de sistemas hidráulicos y de cuencas hidráulicas juega un papel importante el “water master”, un especialista contratado por las asociaciones de usuarios y/o por estados de la federación. En otro medio social, el de una sociedad primitiva, es la sociedad misma de regantes incipientes que hubiese tenido que crear y movilizar a los especialistas y al conocimiento o tecnología requeridos. No obstante, este debate, no importando si se está de acuerdo o no con la llamada hipótesis hidráulica, creo que deja bastante claro que la administración de sistemas de regadío necesita y obliga a una organización social cohesiva y cooperativa, y nos indica que en la época contemporánea

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esta organización puede --y en muchos casos está-- en manos de los regantes mismos.

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Figura num. 1

II. LA ADMINISTRACIÓN AUTOGESTIVA DE SISTEMAS HIDRÁULICOS 9. Así como la propuesta teórica de Wittfogel y Childe dirigió la investigación con resultados exitosos para la definición y comprensión de Mesoamérica; también la propuesta teórica de Maass, Hunt y otros autores ofrecen un marco teórico-metodológico que dirige la investigación hacia el estudio de la organización social de sistemas de riego, particularmente a la organización autogestiva.

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Aunque resulte sorprendente nuestro conocimiento sobre las dimensiones de la organización autogestiva para el manejo de sistemas de riego en México, junto con otras regiones del mundo, es casi nulo. Una buena parte del problema ha consistido en que la organización social para el regadío no es visible, especialmente el nivel multicomunitario, es necesario un aparato teórico-metodológico para visualizar la organización social para el regadío (Palerm, 1997). El problema principal de “visualización” radica en que la organización social no tiene una expresión material directa, ésta tiene que verse a través de ciertas actividades, lo que Hunt señala como las tareas siempre presentes. Por ejemplo, en el caso de mantenimiento, cómo se moviliza la gente para hacer las limpias de canales, quién da la orden, quiénes van, quién o quiénes sancionan a los que no van, quién o quiénes llevan un registro, etc. La capacidad de llevar a cabo el mantenimiento, de movilizar trabajo y recursos para llevar a buen término el mantenimiento nos señala una organización social efectiva. México cuenta con unas 2.5 millones de hectáreas de “pequeño riego, es decir superficie que no corresponde a los Distritos de Riego; en algunos casos corresponde a zonas de regadío milenarias, en otras a superficies incorporadas o reincorporadas muy recientemente. Estas fechas parecerían indicar la capacidad de los regantes de administrar sistemas de riego; esta capacidad es aún más impresionante si consideramos que el reparto agrario implicó en muchos casos un cambio de regantes y un aprendizaje de cómo organizarse (aunque hay un número no cuantificado, pero muy visible por regiones, en que no hubo tal capacidad). ¿De cuántos regantes podemos estar hablando, en una superficie de cerca de 2.5 millones de hectáreas? ¿Nos es permisible visualizar que el campo mexicano cuenta con importantes organizaciones multicomunitarias para el manejo de sistemas de riego? Hemos iniciado una investigación que consiste en buscar e investigar con ciertos criterios sistemáticos la organización social autogestiva para el regadío en México. Nuestro punto de partida fue bastante pesimista:

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probablemente a partir del reparto agrario, los nuevos regantes habían tenido una baja capacidad para organizarse, esta perspectiva estaba basada en dos casos, uno del llamado Acolhuacan septentrional donde las comunidades participantes en la red hidráulica habían disminuido en la mitad o más (Palerm y Wolf, 1955; J. Palerm, 1995), el otro, del sistema de riego de San Juan Teotihuacan donde la descripción indicaba un alto conflicto entre comunidades y una baja capacidad organizativa (Millon, Hall y Díaz, 1962). Estamos hablando más bien de organización multicomunitaria, dado que a nivel de comunidad tenemos evidencia de una alta capacidad organizativa, posiblemente debido al tamaño del sistema o porción del sistema que se está manejando, y a la continuidad de acceso al regadío; mientras que en el caso de organización multicomunitaria estaríamos hablando de sistemas o redes hidráulicas de mayor tamaño, y de una ruptura organizativa con el reparto agrario. Hasta ahora hemos abordado cuatro casos en relación con la organización social, y un quinto caso en relación con mediciones de superficie de regadío a partir de fuentes oficiales. 1) El caso de tres comunidades situadas en los límites entre Guanajuato y Jalisco, donde el regadío es de introducción reciente, y se realiza a partir del bombeo de agua de pozo. Cada pozo, y son pocos, riega pequeñas superficies (alrededor de 20 hectáreas). Los pozos, en estos momentos, los manejan familias extensas. Los problemas organizativos en torno a su manejo: pago de cuotas de agua, mantenimiento de los canales, distribución del agua parecen mostrar que, aún en sistemas muy pequeños, la tradicionalización de una normatividad o una autoridad constituida es indispensable 10. 2) Una comunidad --Tochimilco-- que cuenta con varios manantiales, y una superficie aproximada de riego de 700 hectáreas; la comunidad se sitúa en la vertiente poblana del Popocatepetl. El regadío data de antiguo y la comunidad vio ampliada su acceso a agua y tierra con el reparto agrario. Existe una compleja y eficiente organización para el manejo del regadío en

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la comunidad a partir de cada manantial y de cada barrio. Sin embargo los vínculos con comunidades aguas abajo, a partir de la creciente escasez de agua, están en proceso de construcción, y son conflictivos. 3) Un re-estudio del caso del sistema de riego de San Juan Teotihuacan, basado en historia oral y en indagaciones en el Archivo Histórico del Agua; esto debido a que los manantiales, base del sistema, se secaron en la década de 1970. En contraste con el estudio de Millon, Hall y Díaz (1962) realizado a fines de la década de 1950 hemos encontrado que existen mayores nexos entre comunidades, en lugar de una situación de comunidades como “islas sociales”. No obstante este sistema ha tenido una alta intervención del Estado; pero no está claro, hasta el momento, si por efecto de la incapacidad de los regantes o por ser un sistema donde el Estado ha realizados “experimentos”. 4) Un estudio del caso del tramo medio del río Nexapa, donde la organización abarca 8,000 hectáreas y unos 5,000 regantes; y que parece ser el caso ideal de organización autogestiva exitosa. 5) Para el caso del Acolhuacan septentrional, un intento de medir la supuesta contracción de superficie de regadío (Lane, 1994) que parecería ir paralela a una contracción de las comunidades con acceso a la red hidráulica; considerando que las comunidades de aguas arriba podrían haber ampliado considerablemente su superficie de riego. Tal medición no ha sido posible dada la situación de la información oficial. La persistencia del regadío desde tiempos prehispánicos, y su considerable ampliación en el curso de los últimos cincuenta años de este siglo, con el carácter de no administrado por el Estado, es decir fuera de los Distritos de Riego, parecería indicar que tenemos una muy importante superficie en México administrada por los regantes con mayor o menor intervención y/o presencia del Estado. La organización autogestiva lograda por los regantes parece ser eficaz y sustentable, basándonos únicamente en la continuidad de los sistemas.

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No obstante todavía carecemos de suficiente información para afirmar que en México las organizaciones autogestivas para el manejo del riego están enfrentando eficazmente el reto del regadío. Posiblemente la capacidad de organizarse para el manejo de recursos comunales, como el agua, el pastoreo, los bosques tiene mucha mayor importancia de lo que hemos visto hasta ahora. Por ejemplo el pastoreo comunitario sobre esquilmos que se hacía en Morelos antes de la introducción masiva del cultivo del sorgo, que eliminó la rotación de campos en año y vez; mismo esquema --de pastoreo comunitario sobre esquilmos-- que parece encontrarse actualmente en Michoacán. Gestión que ha perdurado a pesar de la preferencia social por la propiedad individual. No obstante la gestión comunal de recursos comunales está siendo revalorada a nivel mundial11; y se está dando marcha atrás en las propuestas teóricas que sustentaron la ley Lerdo en México. Un primer paso, para el investigador, es el aparato teórico-metodológico para hacer visibles estas organizaciones autogestivas o tradicionales.

NOTAS 1

Mi apreciación del debate sobre “la centralización en el Estado de la administración de sistemas hidráulicas”, debe mucho a la generosa respuesta a mis preguntas por parte de R. Hunt y de D. Price; y también debe mucho a la paciencia y preguntas de los estudiantes de Estudios del Desarrollo del Colegio de Postgraduados que han tomado mi curso, foro donde he podido ir aclarando y poniendo a prueba algunas ideas. 2

A. Palerm (1954).

3

Por ejemplo: Armillas et al (1956), Millon (1957).

4

Hay que señalar que el texto de Wittfogel más citado como expresión de su propuesta es de 1957 (aunque sus estudios e influencia teórica inician antes, a partir de artículos), y fue escrito en diálogo e incorporando los resultados de investigación

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de los antropólogos y arqueólogos mesoamericanistas y andinos. Los primeros ensayos de Wittfogel sobre el tema datan de 1926. 5

No obstante hay algunos autores que parecen señalar la viabilidad de sistemas de regadío sin organización, sin “autoridad constituida”, por ejemplo Hunt (1988) se refiere a un puñado de casos en que la organización carece de “autoridad constituida”, todos ellos sistemas muy pequeños (alrededor de 20 hectáreas); Mitchell (1975) se refiere a un caso en que el sistema sigue funcionando a pesar de la ausencia de autoridades. 6

Biblioteca del Agua editada por Roberto Melville y Luis Aboites, publicada por IMTA/CIESAS: Herrera y Lasso (1919); Palacios (1909), Gayol (1906). 7

“Durante los años formativos de la irrigación en Colorado, surgieron conflictos entre las compañías de riego establecidas y las compañías en desarrollo. El conflicto entre Union Colony y Fort Collins Colony fue típico de las disputas en la mayoría de los arroyos. En algunas de estas disputas las partes recurrieron al conflicto armado y a la destrucción de las obras de riego, pero la mayoría de las disputas se llevaron a las cortes. (...) El traslado de la lucha por el agua de las manos de los regantes a las cortes y al ingeniero del Estado tuvo un efecto saludable en la resolución de conflictos. Los agricultores han tenido la disposición de presentar sus casos ante la corte del distrito y su arbitro y a atenerse a los decretos de la corte.” (Maass y Anderson, 1976: 320, mi traducción). 8

Situación descrita por Millon (1962) para un sistema de riego del Japón.

9

Mi deuda aquí es con los investigadores que en el curso de este año (1997) han iniciado estudios de caso sobre sistemas de riego y redes hidráulicas, así como con el CONACYT que financia la investigación. 10

Contrastar con los casos aludidos en la nota 5.

11

Ostrom (1990).

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