Reformas multiculturales e integración institucional en Colombia: Un caso de autogobierno indígena en Karmata Rúa, Antioquia

REFORMAS MULTICULTURALES E INTEGRACIÓN INSTITUCIONAL EN COLOMBIA: UN CASO DE AUTOGOBIERNO INDÍGENA EN KARMATA RÚA, ANTIOQUIA

Marcela Velasco Jaramillo Departamento de Ciencia Política Colorado State University [email protected]

12 de mayo 2014

RESUMEN

Después de que Colombia aprobara reformas multiculturales y descentralizara la política, muchas comunidades indígenas no se beneficiaron de la expansión de estos derechos. Se ha argumentado que las reformas multiculturales, que dependen de la implementación del pluralismo legal, no fueron aplicadas a cabalidad, no lograron los cambios esperados y aumentaron las tensiones entre diferentes tipos de jurisdicción. Otros coinciden en que, como cualquier otra política, las reformas multiculturales no son monolíticas y por lo tanto tendrían efectos desiguales, lo que exige un análisis cuidadoso de las dinámicas locales de poder para apreciar los verdaderos resultados. Este trabajo toma el caso del suroeste antioqueño para evaluar la tesis de que los derechos de autonomía indígena se implementan cuando un movimiento social captura o transforma las instituciones establecidas y logra incrustar las leyes que protegen la autonomía étnica en varios niveles de gobierno. Karmata Rúa, una comunidad Embera Chamí en Antioquia ha combinado estrategias políticas formales e informales, incluyendo la toma de tierras y la negociación directa con los gobiernos regionales, para salvaguardar la autonomía indígena. Tomando este caso, el documento evalúa los beneficios y las tensiones que se dan cuando distintas autoridades y niveles de gobierno trabajan juntos en una región multiétnica.

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INTRODUCCIÓN Karmata Rúa (también conocido como Cristianía) es un pueblo indígena Embera Chamí rodeado por los municipios predominantemente mestizos de Jardín y Andes en el suroeste de Antioquia. En 1998 la asamblea general de Karmata Rúa aprobó una constitución conocida como "Dachi Código Embera." La Constitución se basa en interpretaciones de la Ley Original Embera (o los Mandatos de Karabi o Karakabarí) e integra principios de la Constitución Nacional de Colombia y la legislación internacional sobre derechos étnicos. La constitución de Karmata Rúa fue promulgada después de que la Constitución Nacional de 1991 reconociera las jurisdicciones especiales indígenas motivando a muchas comunidades a adaptarse a las nuevas reformas. Como en otros países latinoamericanos, Colombia introdujo el pluralismo legal para darle cabida a diferentes patrones culturales, instituciones sociales y sistemas legales presentes en territorios ancestrales delimitados (Cal y Mayor 2013; Martínez 2013; Schilling-Vacaflor y Kuppe 2012). Estas reformas coincidieron con esfuerzos por democratizar la política regional. El pluralismo legal sin embargo, fue desde el principio socavado por la ausencia de mecanismos eficaces para proteger los derechos indígenas y por la intolerancia de la sociedad a la diversidad normativa, entre otros problemas (Van Cott 2000). Los estudios que sostienen que el multiculturalismo no ha sido aplicado destacan que no se lograron cambios progresistas ni se le puso fin a prácticas anti-democráticas (c.f. Lucero 2013) como el confinamiento de la participación política ciudadana a espacios comunitarios no-representativos (Hiskey y Goodman 2011), el abuso de las mujeres, o la manipulación de las normas consuetudinarias por líderes que buscan evadir sanciones en cualquier jurisdicción por sus transgresiones legales (Picq 2012). No obstante, las reformas multiculturales, como cualquier otra política que prevé un cambio radical, nunca llegan a ser monolíticas por lo que no se debe asumir que tendrían un efecto uniforme

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(Lucero 2013). El producto final de las reformas sería más bien afectado por las dinámicas local de poder (Van Cott 2001). Por ejemplo, frente a la lenta aplicación de las reformas, algunos grupos indígenas de México obligaron la introducción de las nuevas oportunidades de gobernabilidad étnica, mientras que otros fueron más allá del nuevo marco legal y en vez desafiaron los esfuerzos de democratización locales (Sierra 2005). Las reformas multiculturales de Colombia enfrentaron grandes retos políticos e ideológicos (Jaramillo 2011). En primer lugar, pocos territorios étnicos podrían enfrentar la ocupación violenta de sus tierras; en segundo lugar, las reformas coincidieron con políticas neoliberales de ajuste estructural que terminaron con servicios sociales, aumentaron los derechos de propiedad privada de intereses comerciales, y aseguraron el máximo control del gobierno sobre los recursos naturales estratégicos (Houghton 2008; García y Jaramillo 2008, Jaramillo 2011). Y en tercer lugar, a pesar de que las transferencias del gobierno ofrecieran recursos cruciales para muchas comunidades, en algunos casos, estos recursos sirvieron para financiar el clientelismo y las prácticas corruptas (Martínez 2013), una realidad que también se vio en algunas comunidades indígenas donde se utilizaron los recursos para el beneficio privado. Al igual que en otros países de América Latina, en Colombia la introducción formal de prácticas plurales de gobernanza en el nivel sub-nacional no consideró del to el hecho de que— con excepción de unos pocos lugares en la Amazonía u Orinoquía donde un sólo grupo étnico vive en un territorio contiguo—los indígenas comparten espacios con otros grupos étnicos, mestizos o colonos (Plant 2002). Por lo tanto el multiculturalismo les presentó a muchas autoridades locales poco preparadas o negadas a aceptar la multiculturalidad, el desafío de coordinar distintas jurisdicciones bajo principios legales diferentes. Esto plantea la siguiente pregunta: ¿En qué condiciones diferentes autoridades locales favorecen prácticas plurales de

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gobernanza que refuerce la autonomía etno-política? Este artículo sugiere que existen mayores posibilidades de implementar los derechos étnicos donde las instituciones o jurisdicciones encargadas de llevar a cabo este tipo de derechos estén incrustadas o integradas. La integración institucional se refiere a la repetición y afirmación mutua de normas y leyes en jurisdicciones diferentes y superpuestas, desde el gobierno central hasta los gobiernos locales (Ostrom 1990). Karmata Rúa es reconocido por haber establecido un modelo innovador de gobernanza indígena. El Dachi Código Embera es un proceso local bien afinado que, entre otros objetivos, motivó la coordinación inter-jurisdiccional. El análisis del caso podría ayudar a extraer lecciones sobre las prácticas de gobierno en las zonas multiculturales de Colombia. Tomando los hechos de Karmata Rúa, el documento propone responder a dos preguntas principales. En primer lugar ¿cómo se ve afectado el autogobierno indígena por la política local? Y en segundo lugar ¿cómo abordan diferentes autoridades la gobernanza en regiones multiétnicas? Al responder estas dos preguntas, el trabajo podrá comentar sobre dos preocupaciones más profundas: ¿Es la integración institucional una condición necesaria para poner en práctica formas multiculturales de gobernanza? ¿Y bajo qué condiciones tienen las autoridades locales más probabilidades de coordinarse? La investigación encuentra que con el apoyo de ciertas autoridades departamentales, Karmata Rúa ha logrado importantes niveles de integración institucional en las distintas jurisdicciones que afectan la gobernanza étnica (véase el gráfico 1). El trabajo propone que esto se hizo de dos maneras: en primer lugar, múltiples niveles de gobierno integraron normas que reconocen la autonomía etno-política y en segundo lugar, las normas consuetudinarias elaboradas por las autoridades indígenas en consulta con la comunidad, son híbridas y reflejan tanto la cosmovisión Embera como los reclamos del movimiento indígena, algunos preceptos liberales

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sobre los derechos individuales y colectivos, y hasta elementos cristianos. Lo anterior me permite plantear que es más probable que se den ejemplos exitosos de gobernabilidad indígena si los gobiernos locales y regionales circundantes integran los derechos étnico-territoriales en sus legislaciones. En Karmata Rúa el reconocimiento formal de la gobernabilidad étnica por las autoridades municipales y regionales se logró después de cuatro décadas de activismo social y liderazgo indígena y no indígena. Como resultado, las instituciones formales e informales en el nivel comunitario, municipal y departamental han venido participando en un proceso de reconocimiento de la cultura, las tierras, el liderazgo, y las normas consuetudinarias indígenas. Tales reglas redundantes e integradas tienen el potencial de construir relaciones interinstitucionales basadas en la pluralidad legal. Este proceso de integración no está generalizado en el caso colombiano, donde cada departamento y/o municipio ha seguido trayectorias diferentes de acomodación a las políticas nacionales sobre el tema indígena. Para esta investigación entrevisté líderes comunitarios y funcionarios del gobierno local, observé actividades regulares de gobierno, y participé en una reunión con cerca de 16 residentes de Karmata Rúa durante los meses de junio y julio de 2011. El trabajo fue apoyado por el gobernador y el cabildo de Karmata Rúa y el Colectivo de Trabajo Jenzerá quienes gentilmente acogieron mi visita y me ayudaron a organizar una agenda de entrevistas y visitas de campo. Estoy inmensamente agradecida por su apoyo y por la generosidad de muchas personas que compartieron su tiempo y se salieron de sus rutinas para explicarme las dinámicas municipales y comunales, compartir la historia local y recordar luchas dolorosas. Les devuelvo este trabajo como mi visión de lo que encontré y espero sea de utilidad para seguir afianzando la gobernanza indígena.

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EL MUTICULTURALISMO EN LA INTERFAZ DE LA DESCENTRALIZACIÓN Al igual que en otras partes de América Latina, el "problema indígena" en Colombia fue tratado tradicionalmente por el gobierno como un asunto de seguridad u orden público, cooptación y aculturación, o integración como trabajadores campesinos (Jaramillo 2011). Esto cambió cuando los movimientos indígenas regionales y más adelante las instituciones internacionales, empezaron a exigir un cambio de política, que hacia la década de 1990 produjo nuevas formas de política indígena (Picq 2012) que desafiaron el consenso neoliberal frente a los derechos individuales y abrieron debates sobre el multiculturalismo y los derechos colectivos (Yashar 2006). Las reformas multiculturales fueron concebidas para profundizar formalmente la democracia mediante la mejora de la cooperación entre los grupos étnicos (Sieder 2002) y para recoger las demandas de los movimientos indígenas que pedían autonomía. En Colombia las reformas multiculturales fueron complementadas por políticas de descentralización que trataron de remediar las dificultades derivadas de una geografía fracturada, las luchas partidistas, y las economías regionales controladas por intereses establecidos (Bushnell 1993; Safford y Palacios 2002). Estos dilemas se vieron agravados por la falta de legitimidad del estado colombiano y por la desigual presencia territorial de un estado civil. Por lo tanto los colombianos reorganizaron las relaciones territoriales para hacerle frente a una serie de objetivos políticos, en particular la resolución de conflictos, y la descentralización política, fiscal y administrativa para acercar el gobierno más a la gente en el diseño de políticas sociales y en la gestión de recursos naturales, entre otros objetivos. Las leyes de reordenamiento territorial cambiaron las dinámicas de poder local, modificando las relaciones espaciales entre los diferentes niveles de gobierno, añadiendo nuevos límites a las antiguas divisiones administrativas municipales y departamentales, y facultando a

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nuevos actores. Aunque no todas las administraciones estaban igualmente preparadas para ejercer las nuevas obligaciones (Sarmiento 1998), las reformas indujeron nuevas formas de coordinación interinstitucional y habilitaron personas con el conocimiento, los recursos y la tecnología para navegar el nuevo sistema. Los territorios indígenas fueron reconocidos como entidades públicas, y los cabildos se volvieron receptores de transferencias fiscales y quedaron cubiertos por las leyes que le exigen a los gobiernos descentralizados elaborar planes de desarrollo (véase la Ley 60/1993 sobre la descentralización y la Ley Orgánica 152/1994 sobre el desarrollo). Por ejemplo, en el 2012, alrededor del 16%1 del presupuesto nacional se le asignó al Sistema General de Participaciones (SGP) el cual se distribuye entre las entidades territoriales descentralizadas, incluidos departamentos, distritos y municipios. Según la Ley 715 de 2001, el 96% del SGP se le transfiere a los municipios, departamentos y distritos especiales (DNP 2012). Estas entidades deben destinar el 58,5% de los recursos a educación, 24,5 % a salud, 5,4% a agua potable, y el 11,6 % a gastos de propósito general. Los municipios donde existan entidades territoriales indígenas deben incluir a las autoridades indígenas en el diseño y ejecución de sus recursos. El 4% restante del SGP se reserva para asignaciones especiales, una de ellas o el 0,52% para las comunidades indígenas (DNP 2012). En resumen entonces, menos de uno por ciento del SGP se le asigna a las entidades territoriales indígenas para ser gestionado de manera autónoma por los cabildos. Esta suma equivale probablemente a menos de $80.000 pesos por año, por cada persona que viva en tierras indígenas reconocidas oficialmente. Siendo las cosas así, los cabildos tienen incentivos para planificar el grueso de las transferencias fiscales con otras autoridades locales para recibir todos los beneficios de los recursos fiscales descentralizadas.

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Alrededor de 26 billones de pesos

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Descentralización, Tierras y Medio Ambiente En el momento de la reformas, se daba por sentado que los amerindios utilizan prácticas ambientales sostenibles (Dove 2006), lo que también alentó a muchas elites políticas a justificar la autodeterminación indígena y la demarcación de las tierras colectivas con el fin de abordar el desarrollo sostenible (Uquillas y Rivera 1993). Así, la Constitución de 1991 estableció derechos de propiedad colectiva de los indígenas a más o menos el 30% del territorio del país (DANE 2005). Sin embargo, el artículo 332 de la Constitución limita los derechos colectivos a la tierra al establecer la propiedad estatal del subsuelo y de los recursos no renovables, aunque la ley dispone que cualquier proyecto de desarrollo económico en tierras indígenas o afro-colombianas debe guiarse por procesos de consulta previa, libre e informada. Consecuentemente, las instituciones de gobernanza ambiental de Colombia presentan otra capa jurisdiccional que afecta los derechos étnico-territoriales. La política ambiental de Colombia está ostensiblemente diseñada para mitigar la pobreza y conservar los recursos naturales (Sánchez-Triana et. al. 2007) y está enmarcada por un Sistema Nacional Ambiental (SINA) organizado en torno a instituciones centralizadas2 y descentralizadas.3 El SINA funciona bajo principios de coordinación interinstitucional y anticipa la participación democrática de la sociedad civil en los procesos de toma de decisiones (Sánchez-Triana et. Al. 2007).4 Las instituciones regionales de gestión ambiental, como la Corporación Regional Autónoma de Antioquia (Corantioquia) que se mencionará más adelante en el artículo, ayudan también a estructurar la gobernanza ambiental a nivel departamental, municipal o en los territorios étnicos.

Ministerio de Medio Ambiente, Sistema de Parques Nacionales y Reservas Forestales Corporaciones Autónomas Regionales, departamentos y municipios, autoridades indígenas, e institutos de investigación 4 Otras instituciones con responsabilidades ambientales incluyen el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Minas y Energía, entre otros. 2 3

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La descentralización en la gobernanza ambiental ha producido resultados decepcionantes en términos de desarrollo sostenible al chocar con las prioridades nacionales de crecimiento económico que giran en torno a planes competitivos y de libre comercio basados en actividades económicas de uso intensivo de la tierra y de los recursos naturales. En Colombia esta contradicción se hizo evidente en una serie de iniciativas legislativas destinadas a abrir mercados de servicios ambientales y extracción, y que ofrecían oportunidades para que los inversores eludieran las disposiciones sobre los derechos de los grupos étnico-territoriales (Jaramillo y Velasco 2007). La gobernanza ambiental también ha fracasado pues en pocas ocasiones cumplen con el mandato de incluir a los grupos étnicos u otros grupos vulnerables, en la verdadera toma de decisiones. En general entonces, la descentralización en Colombia produjo resultados encontrados. En muchos municipios la descentralización logró formas innovadoras de gobernanza conducentes a una mayor satisfacción de los ciudadanos con la administración de los asuntos locales. En el ejemplo de algunas regiones violentas, las reformas sirvieron para facilitar estrategias para resistir o mitigar los efectos del conflicto armado (Mitchell y Ramírez 2009). Pero las reformas también abrieron oportunidades para el clientelismo armado y en entornos institucionales débiles los violentos lograron hacerse a rentas fiscales y comerciales para financiarse (Eaton 2006). También se dieron casos de “democratización violenta” en aquellas regiones donde movimientos sociales de izquierda lograron el control de las administraciones locales, para luego ser contenidos violentamente por grupos paramilitares de derecha, muchas veces amparados por algunas elites del estado local (Carroll 2011). Los efectos encontrados de la descentralización los explican las interacciones locales entre las élites estatales, las fuerzas políticas emergentes, y las estrategias de los movimientos

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sociales (Van Cott 2000), lo que requiere un examen cuidadoso de la política territorial, o las prácticas de gobernabilidad organizadas espacialmente (Walter y Kahler 2006) que contienen normas y reglamentos, estrategias políticas y formas de apropiación de los recursos naturales que están informadas por aspectos culturales (Kolers 2009). Las siguientes secciones presentan un resumen de las políticas territoriales y las dinámicas de poder en el suroeste de Antioquia que enmarcaron la evolución de la gobernanza indígena en Karmata Rúa.

LA ETNO-TERRITORIALIDAD EN KARMATA RÚA El territorio tradicional de los Embera se extiende sobre el occidente del país, incluyendo bosques tropicales húmedos y tierras montañosas. Los Embera hacen parte de la familia cultural y lingüística Chocó y están relacionados con las familias lingüísticas Arawak y Karib (Ulloa 2004). Las cifras de población Embera de Colombia son de unas 70.000 personas. Como muchas otras comunidades en todo el país, los Embera en la actualidad se enfrentan a problemas derivados del conflicto armado, la desigualdad estructural y la discriminación en contra de las minorías étnicas. La cohesión cultural y la supervivencia económica de los Embera se ven amenazados por el desplazamiento forzado, la violación de los derechos humanos, los asesinatos de sus líderes, el abuso de las mujeres, la pérdida de la seguridad alimentaria y la degradación de los recursos naturales de sus territorios. Este contexto limita las opciones disponibles para resistir y fortalecer la gobernabilidad local. Karmata Rúa actualmente tiene una población de 1.736 personas que viven en unas 391 hectáreas de terreno, 201 hectáreas de las cuales no son productivas. Los agricultores familiares tienen pequeñas parcelas donde cultivan caña de azúcar, plátano, maíz, frijoles y vegetales en su mayoría para el consumo interno, y también café orgánico certificado y comercializado por la

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Asociación de Productores Indígenas de Café de Karmata Rúa (ASOPICK) con la ayuda de la Federación de Cafeteros de Colombia; también crían ganado y venden artesanía.

Entrevistas con autoridades locales en Jardín y Karmata Rúa La información para este artículo fue recogida en 2009 y 2011 en Bogotá, y Medellín, Jardín y Karmata Rúa en Antioquia. Las entrevistas o conversaciones normalmente comenzaban con preguntas sobre el proceso de gobernanza étnica. En Karmata Rúa se le pidió a la gente que describiera el proceso de gobernanza étnica. En el municipio de Jardín se le pidió a los entrevistados que describieran cómo su oficina apoyaba al cabildo. También se le pidió a los entrevistados de las instituciones gubernamentales y no gubernamentales a nivel departamental que describieran el proceso de gobernanza étnica en Antioquia. En Karmata Rúa entrevisté formalmente a 12 personas y sostuve un gran número de conversaciones informales con las autoridades del cabildo, algunos jaibanás (médicos tradicionales), mujeres, ancianos, niños en edad escolar, miembros de la Guardia Indígena, personas que trabajaban o frecuentan la tienda del resguardo, entre otros. Los entrevistados incluyeron el gobernador de entonces del cabildo y otros miembros del cabildo, las autoridades de salud, jaibanás, miembros de la guardia indígena, el equipo de jóvenes líderes atendiendo el Consejo de Reconciliación y Justicia, profesores de la escuela, y el director del proyecto de comunicación. También tuve una discusión de grupo con dieciséis personas que vinieron en representación de un número de grupos organizados en el resguardo incluyendo la asociación de mujeres, productores de café, y encargados de salud y educación. También pude observar dos eventos del cabildo y participar de un viaje a Dojuro con la Guardia Indígena y una delegación

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de autoridades del cabildo que recibían una visita de líderes afro-colombianos de comunidades tradicionales de la costa del Pacífico. En el municipio de Jardín entrevisté a ocho personas y participé en un número limitado de conversaciones informales. También observé una reunión de la iniciativa "Carbono 0" con líderes ambientales que buscan promover a Jardín como un destino medioambiental o como un proyecto local para la venta de servicios ambientales. Entré en contacto con los funcionarios municipales a través de Aquileo Yagarí, gobernador de Karmata Rúa cuando estuve de visita. En mi experiencia haciendo investigaciones en los municipios colombianos, los funcionarios normalmente evaden a las personas que no conocen a no ser presentados o recomendados por alguien de su confianza o respeto. El señor Yagarí fue esta persona. Sus logros de liderazgo son reconocidos por fuera de su comunidad, y me quedó la sensación de que las autoridades noindígenas también lo tienen en gran estima. Aunque supongo que la gente me identificó como aliada del gobernador, fueron sinceros y dispuestos a exponer una variedad de puntos de vista positivos, negativos y polémicos. En las entrevistas la mayoría de las personas emitieron dictámenes cuidadosos y parecían abiertos a los derechos indígenas, mientras que una minoría desestimó los derechos e intereses de los indígenas. Por último, entrevisté a algunas personas de la Organización Indígena de Antioquia, un funcionario de la Gerencia Indígena, y miembros del partido político Alianza Social Independiente (ASI).

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Cabildo

Tabla 1: Comentarios generales y puntos de vista sobre la gobernanza local Comentarios Generales -Tierras ancestrales  espacio es de importancia cultural  instrumental para la resistencia cultural -Historia difícil de organización local  tierra y autonomía producto de lucha local -Comunidad rodeada por cultura antioqueña  la gente se identifica como Embera, pero también puede identificarse con la cultura antioqueña  ambas culturas enfrenten grades cambios; más duro para los Embera -No pueden ignorar las condiciones políticas locales  las tomas de tierras no son posibles en el actual contexto

Autonomía Etno-Política y Gobernanza Local Autonomía  para mejorar calidad de vida  autoridades no-indígenas no entienden complejidades que enfrentan indígenas como individuos y colectividad  no es fácil negociar y equilibrar diferentes principios legales o de autoridad  hace que las comunidades sean más resistentes frente a los cambios políticos y económicos -Adaptación de la gobernabilidad local a las dinámicas socio-políticas regionales y nacionales produce tensiones  autoridades del cabildo se preocupan por tener legitimidad con relación a los comuneros y deben desarrollar normas en consulta con ellos  Desarrollar pedagogías para acompañar a la gente para que entiendan las nuevas dinámicas  se le debe responder a las necesidades de los jóvenes, quienes son cada vez más vulnerables a las presiones externas y dependientes de oportunidades fuera del resguardo - Dachi Código Embera no ha sido aplicado completamente -Expansión territorial: el proyecto de Dojuro  está ayudando a construir la identidad (jaibanás están estudiando la tierra)  complementa ciclo productivo  devuelve las personas a las tierras ancestrales y los conecta con sus raíces indígenas  conecta identidad cada vez más urbana a los bosques/entorno rural  podría tener recursos para el desarrollo económico -Gobernanza Ambiental es instrumental para apalancar autonomía indígena  Ampliar tenencia de la tierra a lugares de conservación

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Municipio Departamento

-Se siguen directivas departamentales y nacionales -Pragmatismo/posibilidades de colaboración -Falta de familiaridad con la lucha de los indígenas  pocos reconocen la importancia de Karmata Rúa en el movimiento indígena  desconocimiento de los derechos indígenas  atribuyen cambios de política local solo a directivas del gobierno nacional -Actitudes intolerantes  indígenas son orgullosos, empeñados en no seguir las reglas, no son productivos -La historia de Antioquia es diferente a la del Cauca (cuna del movimiento indígena)  los indígenas del Cauca estaban más aliados con las organizaciones contestatarias regionales lo que aumentó la fuerza del movimiento indígena  indígenas de Antioquia más aislados geográficamente, menos vinculados a las dinámicas políticas locales -Elites antioqueñas más abiertas a negociar para evitar un "problema indígena".  economía más diversa y moderna  comunidades indígenas más pequeñas constituyen una amenaza menor

-Seguridad  Guardia Indígena mantiene orden en resguardo -Medio ambiente:  Productores indígenas usan tecnología limpias, lo que es bueno si se quiere posicionar al municipio como destino ambiental o para el desarrollo de servicios ambientales  Jardín promueve agenda de “Carbon 0” y está comprometido con la educación ambiental -Preocupación por la calidad de vida, urbanización, y producción en el resguardo. Son condiciones que también reflejan las capacidades de gobernanza de Jardín  acompañar al cabildo  mantener línea abierta de comunicación  compartir tecnologías -Antioquia dispuesto a seguir recomendaciones del Convenio 169 de la OIT -Uso instrumental de las instituciones políticas -Aliados del Movimiento indígena presentes en algunas instituciones departamentales  Secretaría de Desarrollo  Programa de Etno-educación  Fondo de Compra de Tierras -El trabajo de Eulalia Yagarí en la Asamblea Departamental de Antioquia  promovió con éxito la legislación local por los derechos indígenas

Para proteger la privacidad de las personas, me abstendré de utilizar la mayoría de sus nombres. Sin embargo, la Tabla 1 presenta un resumen de todos los puntos de vista expresados por los entrevistados o en conversaciones informales. En resumen, desde la perspectiva de los líderes indígenas o ciudadanos de Karmata Rúa, haber logrado la autonomía étnico-política tiene 14

complicaciones, pero es un paso necesario para ser una comunidad resistente. Las autoridades municipales parecen estar tomando un enfoque pragmático, y aunque algunos de ellos manifestaron sus dudas, tienden a valorar la participación de Karmata Rúa, al menos como medida para cumplir con la ley. Aunque no sostuve muchas conversaciones con autoridades del nivel departamental, las personas con las que hablé en la Gerencia Indígena y en la Organización Indígena de Antioquia parecían coincidir en que la política de Antioquia condicionó al movimiento indígena a usar instrumentalmente las instituciones políticas formales. La siguiente sección discute el contexto local que condicionó la organización indígena y que fue discutido por las autoridades del cabildo y algunos activistas del movimiento social en mis entrevistas con ellos.

Un breve recuento de la política territorial en el suroeste de Antioquia En la década de 1960 la población indígena de Antioquia estaba aislada y se veía perjudicada por la aculturación, la pobreza y una elevada mortalidad. La población se había reducido a alrededor de 9.000 personas, sus reservas de tierras estaban casi extinguidas y sus organizaciones políticas eran inexistentes (Salazar 2000). Hacia 1960 esta población se empezó a organizar para defender sus tierras. El conflicto de tierras en la década de 1960 había galvanizado a facciones de izquierda y de derecha en la región que finalmente llegaron a la confrontación violenta. El Movimiento Cívico Campesino del Suroeste se formó en la década de 1960 en respuesta a las políticas nacionales de reforma agraria, políticas que también suscitaron reivindicaciones de tierras indígenas. Estas políticas tenían como objetivo principal modernizar las relaciones laborales y de propiedad en Colombia, lo que potencialmente socavaría las relaciones clientelistas tradicionales y el control político ejercido por patriarcas de familia

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influyentes conectados a la economía cafetera y al partido Liberal en el caso del suroeste (Aguirre 2010). Los jefes políticos locales generalmente se opusieron a las reformas agrarias, y con el tiempo endurecieron su oposición y comenzaron a perseguir a los campesinos y a patrocinar asesinatos selectivos. En respuesta, algunos en el movimiento cívico campesino formaron organizaciones de autodefensa contra los ataques de los terratenientes (Aguirre 2010). Cuando el Instituto Nacional de Reforma Agraria empezó a titubear en el proceso de adjudicación de tierras bajo las leyes vigentes de expropiación de dominio, el movimiento campesino se bifurcó en facciones contestatarias y legalistas. El movimiento campesino más contestatario apoyó la toma directa de tierras, mientras que la facción legalista eligió trabajar con el gobierno. La oposición a la democratización de la propiedad de la tierra eventualmente sentó las bases para que se armaran grupos armados de derecha y de izquierda. Aunque el Ejército de Liberación Nacional (ELN) ya estaba en Antioquia desde los años 1960, a principios de 1980 incrementó el recurso a la violencia y a la extorsión de terratenientes ricos, volviendo el suroeste uno de sus bastiones políticos. En respuesta, algunos políticos y terratenientes organizaron grupos de autodefensa y el gobierno militarizó la región. Después de que el Decreto 356 de 1994 sobre la seguridad privada permitiera la formación de redes de informantes civiles conocidas como CONVIVIR, la mayoría de los municipios del suroeste, incluyendo Jardín y Andes vieron el surgimiento de estas organizaciones. Las CONVIVIR a menudo actuaban en connivencia con paramilitares o miembros de las fuerzas armadas del gobierno. Eventualmente, el suroeste se convirtió en un centro estratégico de operaciones para paramilitares organizados en las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). Frente a esta escalada de violencia, en 2002 los gobernadores indígenas de todo Antioquia culparon al

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ejército, la guerrilla y los grupos paramilitares por la violación de sus derechos humanos, instándolos a respetar el Derecho Internacional Humanitario que cubre los derechos de los civiles en contextos de conflicto armado, y declarándose "neutrales en el conflicto armado", por lo cual juraron negarle apoyo político, económico o social a todos los grupos armados.5 El Bloque Antioqueño, grupo paramilitar que controlaba el suroeste, finalmente se desmovilizó en 2005, cuando las AUC entraron en conversaciones de paz con el gobierno. Hacia la década de los 2000s la tasa de homicidios de la región comenzó a caer y la seguridad se vio algo mejorada. Sin embargo, todo esto descansaba sobre una pacificación violenta llevada a cabo por grupos paramilitares que persiguieron no solo a las guerrillas, sino también a sus presuntos simpatizantes; también llevaron a cabo actividades de "limpieza social" para librar a la región de delincuentes comunes (Aguirre 2010). La captura paramilitar de algunas instituciones estatales y la amenaza de violencia para obligar una disciplina sociopolítica fueron hasta cierto punto menguadas por la supervivencia de formas plurales de organización que permitieron que los ciudadanos comunes resistieran y defendieran ciertas instituciones democráticas. En parte como resultado de ello, la región cuenta actualmente con una presencia civil del estado en la forma de inversión social, programas de desarrollo económico y asistencia técnica en la gestión de recursos naturales y producción.

El Cabildo como ejemplo de organización local El proyecto de autodeterminación de Karma Rúa es entonces producto de un proceso de 40 años que comenzó en 1967, cuando Cristianía se organizó para recuperar tierras de resguardo. Sus demandas fueron negadas por el gobierno hasta 1975, aunque las 125 familias estaban hacinadas 5

Declaración de los cabildos indígenas de la Organización Indígena de Antioquia. “Los indígenas de Antioquia somos neutrales frente al conflicto armado, pero no indiferentes ante la muerte.” Medellín, Colombia: Organización Indígena de Antioquia, 2002

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en 140 hectáreas de tierra, el 50% de las cuales eran improductivas. Según Aquileo Yagarí, esta situación fue confirmada por un estudio de 1978 del Instituto Nacional de Reforma Agraria (entrevista, Karmata Rúa 2009). En 1980 los líderes de Karmata Rúa siguieron el ejemplo del movimiento indígena del Cauca y organizaron la toma pacífica de tierras. El gobierno declaró ilegal este tipo de acciones (Salazar 2004) y poco después los líderes Mario González y Aníbal Tascón fueron asesinados por sicarios. Según Yagarí, el delito logró mayor unidad y más apoyo de los indígenas para seguir con la toma de tierra (entrevista, Karmata Rúa 2009). En 1981 el gobierno departamental compró 200 hectáreas de tierras de una hacienda aledaña al reguardo para ampliarlo. Estos acontecimientos impulsaron la fundación en 1982 de la Organización Indígena de Antioquia (OIA), que comenzó a servir como un instrumento de coordinación de los indígenas de todo el departamento (Salazar 2000). Según Alonso Tobón, presidente de la Alianza Social Independiente y defensor de derechos étnicos, la OIA siguió el ejemplo del Cauca y simuló la estructura organizativa de los sindicatos campesinos que incluían un ejecutivo, un fiscal, y comités de tierra y capacitación, y añadieron sus propias instancias de etno-educación y cultura (entrevista, Bogotá 2010). Como una estrategia de resistencia, el movimiento indígena del Cauca tuvo como objetivo penetrar las instituciones del cabildo como instrumentos para reconstruir las comunidades indígenas y defender la tierra. La organización del cabildo estaba cobijada por la Ley 89 de 1890, una ley positivista que le otorga tierra a los indígenas para mitigar los efectos negativos de su transición a una etapa más "civilizada". La ley sin embargo, delimitó tierras, reconoció la autoridad de los cabildos, y estableció que los resguardos no pueden dividirse, embargarse o extinguirse sin autorización judicial.

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La Ley 89 se pudo utilizar para afianzar la autonomía indígena gracias al legado del activista Manuel Quintín Lame Chantre, un terrajero Nasa que a principios del siglo veinte empezó el trabajo de organizar a los indígenas caucanos y tolimenses. El Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC) se formó en 1971 para recuperar tierras y terminar con la explotación de la mano de obra indígena. Solidarizándose con las luchas de los terrajeros, el CRIC definió una agenda de recuperación de tierras indígenas, fortalecimiento de cabildos, liberación de los terrajeros, cumplimiento de las leyes indígenas, y defensa de la cultura. Efraín Jaramillo, antropólogo y activista por los derechos indígenas, y Alonson Tobón recalcan que como los cabildos eran controlados por la iglesia y los políticos locales, la estrategia principal del CRIC fue colocar sus simpatizantes en los cabildos para detener el uso de esta institución para distribuir tierra en favor de no-indígenas (entrevista, Bogotá 2005). Los activistas del CRIC pronto empezaron a apoyar las luchas indígenas en otras regiones, y es así como Karmata Rúa en sus esfuerzos iniciales de organización establece contactos con el CRIC. Cuando las reformas constitucionales entran en vigor en 1991, las comunidades indígenas que venían utilizando los cabildos como una estrategia de resistencia habían desarrollado entonces capacidades de autogobierno. Karmata Rúa fue la primera comunidad en Antioquia en adaptar el cabildo como instrumento de organización local. Tradicionalmente los Embera se organizaban alrededor de sistemas de parentesco. Después de la Conquista, las políticas coloniales de pacificación y organización de los indígenas para que pagaran tributos, crearon pueblos de indios o reservas representadas por cabildos y capitanías. Aunque los Emberas generalmente resistieron la Conquista combatiendo o huyendo a zonas aisladas para evitar ser asentados en pueblos, las capitanías eventualmente lograron cierta legitimidad como órgano representativo y se

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mantuvieron en pie más o menos hasta bien entrado el siglo 20 (Valencia 2002). En la medida en que las estructuras tradicionales y coloniales de gobierno se fueron derrumbando, las comunidades territorialmente dispersas estaban en riesgo de fragmentarse social y políticamente, lo que amenazaría su supervivencia cultural (Valencia 2002). Cuando en los setentas se volvió la la prioridad del movimiento indígena restaurar los cabildos, el movimiento de Antioquia también optó por renovar la institución colonial en primera instancia para defender las tierras y culturas indígenas, y más tarde para estructurar la gobernanza local (Valencia 2002). Esta institución exógena fue adoptada y convertida poco a poco en un símbolo de autonomía, y en un instrumento para reconstruir las comunidades indígenas con el fin de sobrevivir una sociedad colombiana etno-céntrica y aculturante (Valencia 2002). En nuestro grupo de discusión, un anciano jaibaná explicó que antes de 1976 no existía cabildo en Karmata Rúa y ellos funcionaban siguiendo sus “propias ideas”. Esto cambió después de que el movimiento social reestructura al cabildo para ponerlo al servicio de la comunidad en general (Karmata Rúa 2011). Los cabildos fueron reconocidos por el artículo 246 de la Constitución de 1991 que reconoce las jurisdicciones especiales indígenas y sus normas consuetudinarias, y por la Ley Orgánica 152 de 1994 sobre Planes de Desarrollo que obliga a los gobiernos descentralizados, incluidas las entidades territoriales indígenas, a diseñar planes de desarrollo. Según Aquileo Yagarí los nuevos derechos “aumentaron nuestras responsabilidades y expusieron nuestras debilidades en las áreas administración, manejo de presupuesto y planificación [...] por lo que construimos una escuela de gobierno para formar a nuestros propios líderes” (entrevista, Karmata Rúa 2009). El cabildo es elegido cada tres años por consenso en una asamblea de hombres y mujeres adultos. Recientemente, las autoridades del cabildo comenzaron a informar sobre sus actividades a la asamblea cada seis meses o cuando sea necesario. Entre 1996 y 1997

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produjeron el primer plan de desarrollo—que más tarde se llamaría “plan de vida” para reflejar concepciones holísticas de bienestar socioeconómico, cultural o ecológico. Por ahora cuentan con 15 años de experiencia acumulada, con notables resultados en salud, educación, servicios sociales, recuperación de tierras, y administración de justicia.

El "Dachi Código Embera" o la Constitución Embera Como otras comunidades indígenas de Colombia, Karmata Rúa estaba menos dispuesta a poner en práctica leyes positivistas o estatutarias del gobierno nacional—normalmente leyes generales, impersonales y abstractas que tienden a permanecer en el papel—que las reglas basadas en el derecho consuetudinario (Valencia 2002). En este contexto, las normas exitosas resuelven problemas concretos, no son fijas y pueden ser adaptadas a circunstancias específicas con la previa deliberación de la asamblea de comuneros. El "Dachi Código Embera" refleja esta realidad. Algunas normas son más flexibles que otras (especialmente las normas sobre relaciones inter-institucionales donde los principios Embera tal vez ofrezcan poca orientación) y la administración de justicia no es independiente de otros organismos comunitarios, especialmente la asamblea de comuneros (Valencia 2002). El Dachi Código Embera clasifica conflictos familiares, y establece normas para la tierra y los recursos naturales, la gobernanza, la administración, y la paz social. Una característica destacada de la Constitución Embera es el Consejo de Justicia y Conciliación (CJC), que se hizo cargo de la administración de justicia. En una ceremonia oficial, los jueces de Andes le entregaron al CJC los casos sobre los cuales Karmata Rúa tenía jurisdicción. El CJC investiga y sanciona faltas menores y delitos como robo, difamación, conflictos familiares, delitos contra la comunidad, e infracciones de los jaibanás o médicos tradicionales, entre otros. También sanciona

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infracciones como la contaminación del agua, la tala no autorizada, y la quema de bosques. Los delitos graves como la violación o el homicidio son investigados por la CJC y manejados en colaboración con el sistema de justicia municipal en donde el condenado sería encarcelado. Durante mi visita, el equipo del CJC me explicó que han visto avances en la aplicación del Dachi Código Embera, aunque deben trabajar más para reducir las tensiones que de vez en cuando surgen como resultado de las decisiones del CJC (entrevista, Karmata Rúa 2011). Karmata Rúa tiene su propia cárcel, que normalmente se utiliza para estadías de corto plazo como castigo de transgresiones menores, incluyendo los delitos cometidos por los jaibanás que utilizan sus capacidades para hacerle daño a la comunidad. Hacerle frente a los efectos negativos del jaibanismo es de exclusiva competencia de las autoridades tradicionales indígenas. Los comuneros disfrutan del derecho de defensa y también pueden recurrir al mecanismo de tutela si están en desacuerdo con las decisiones del CJC o encuentran defectos en el proceso legal que conllevó a una sanción. Algunos comuneros han recurrido al derecho de tutela y las cortes han tendido a fallar a favor del cabildo y del CJC.

La Guardia Indígena La guardia indígena está organizada por un grupo diverso de personas, incluyendo mujeres, jóvenes y ancianos que se han capacitado en talleres para funcionar como un grupo de voluntarios desarmados, y cuya legitimidad es conferida por la comunidad. Su autoridad está representada por un bastón de mando. En entrevistas y conversaciones informales, muchas personas dentro y fuera de Karmata Rúa se sentían más seguras como resultado de su presencia. La Guardia trata de mantener la seguridad mediante la supervisión de actividades, la mediación de conflictos entre comuneros, o la intermediación en incidentes de violencia doméstica.

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También median en conflictos socio-ambientales, y les ofrecen protección a los funcionarios del cabildo o a líderes comunitarios reconocidos que, dada la violencia en Colombia contra los indígenas, se encuentran en mayor riesgo. También coordinan con la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agrícola (UMATA) de Jardín y la Federación de Cafeteros, ambas instancias que comparten tecnologías de producción y estrategias de conservación. La Guardia ofrece apoyo logístico cuando se celebran reuniones o asambleas, organizando equipos de limpieza, convocando a la gente, u ofreciendo servicios de alimentación. Durante mi visita participé en una asamblea con más de cuarenta líderes afrocolombianos e indígenas de base de comunidades del Pacífico que vinieron a conocer la experiencia de gobierno de Karmata Rúa. En esa ocasión, la Guardia hizo provisiones para ofrecerles comida y alojamiento en coordinación con el cabildo. La guardia indígena proporciona reglas estrictas para garantizar la seguridad personal de sus visitantes. Basándome en mis observaciones, la autoridad de la Guardia Indígena es normalmente reconocida por los funcionarios en Jardín y Andes. Por ejemplo, la Guardia solicitó en préstamo colchonetas a la División del Ejército Nacional para ayudar a acomodar a los participantes externos en una asamblea celebrada en Karmata Rúa. El gobernador del cabildo estaba agradecido con la policía local que estaba comprometida en garantizar su seguridad durante sus rondas nocturnas ya que su casa está al lado de la carretera principal entre Jardín y Andes. Además, muchas personas tienden a aprobar el sentido de “ley, orden y seguridad” que la Guardia Indígena defiende. En junio de 2011, sin embargo, las autoridades policiales y militares de Andes acusaron y detuvieron a un hombre de Karmata Rúa por terrorismo, sin consultar con la Guardia, el cabildo o el CJC. En una declaración pública, el gobernador del cabildo y el jefe de la guardia, acusan a estas autoridades de fabricar los cargos y de no tener en cuenta a las

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autoridades indígenas que no tenían indicación alguna de mala conducta de este individuo. Finalmente, en el más reciente paro cafetero del 2013, la guardia indígena cumplió un papel importante en organizar las protestas y la toma de la carretera en la región. Su labor organizativa fue apreciada por los campesinos participantes de la protesta. Con esto demuestran que no son solo una instancia de ejercer orden, sino también parte integral del movimiento indígena. El Consejo de Jaibanás El Dachi Código Embera también creó un consejo de jaibanás para ayudar a organizar las actividades de los médicos tradicionales que tienen un peso significativo en las comunidades Embera. En el momento de mi visita, había más de 70 jaibanás, podría decirse que es un número grande para una comunidad de 1.700 personas. En una conversación informal, alguien cercano a la comunidad observó que muchas familias extendidas confiaban en sus jaibanás para representarlos y proteger sus intereses. Pero también sentía que el "problema jaibaná" refleja grietas más profundas, a saber, la falta de tierra o las tensiones de la adaptación de una mezcla de instituciones económicas, sociales y políticas que fusionan formas nuevas y tradicionales de organización. Una minoría de jaibanás les estaban causando daños físicos y psicológicos a otros comuneros, al parecer en protesta contra decisiones del cabildo o de la CJC que afectaban a su familia u intereses individuales. Otra conversación informal con un líder de la comunidad reveló que los comuneros se pueden dividir en tres grandes categorías (1) las personas que se ven influidas por los poderes sobrenaturales de los jaibanás y no creen en nada más; (2) los que los descalifican y más bien siguen el catolicismo o un sistemas de creencias más cercanas a la cultura mayoritaria de Colombia; y (3) la gran mayoría que reconoce que los jaibanás pueden o no tener poderes sobrenaturales, pero tienen conocimientos importantes en cuestiones de

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naturaleza humana, y relaciones sociales, desempeñan un papel en la resolución de conflictos, y han cultivado sabidurías ancestrales sobre las fuerzas naturales, plantas y especies animales, lo que les puede dar la capacidad de causar el bien y el mal a las personas y a la comunidad, especialmente a los más confiados. Durante mi visita, el cabildo y el consejo de jaibanás estaba acogiendo la visita de un médico tradicional de la región amazónica. El objetivo de su visita fue compartir conocimientos y ayudar a organizar a los jaibanás.

Mandato Ambiental de Karmata Rúa En el 2011, Karmata Rúa aprobó un mandato ambiental que consiste de Diez Mandamientos, aborda cuestiones de producción agrícola, uso del agua, reforestación y gestión de residuos, así como el respeto a los jaibanás que juegan un papel central en la resolución de conflictos, la salud y la conservación de la biodiversidad. Es un documento breve que refleja una previa deliberación y está escrito en español y Embera. El Mandato concibe el medio ambiente como un triángulo que incluye a los seres humanos, el territorio y la cosmovisión indígena. En una reunión, un anciano explicó que los antepasados Embera nunca hablaron sobre el medio ambiente y argumentó que el mandato ambiental es un nuevo tipo de derecho en sintonía con los tiempos. De hecho, el mandato mezcla principios cristianos (Diez Mandamientos), principios de los movimientos sociales (se refiere al territorio y los derechos humanos), y principios tradicionales (defiende el papel de los jaibanás). Los jaibanás desempeñan un papel fundamental en la conservación de la biodiversidad. Su conocimiento de una variedad de plantas, tanto en ecosistemas de montaña y de selva es una fuente de poder. Ellos abogan por la conservación de los bosques para apaciguar Jais o espíritus, y para encontrar curas. La Universidad Bolivariana y la Universidad de Antioquia ofrecen

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programas de etno-educación, multiculturalismo y etno-botánica, este último para los jaibanás interesados en combinar conocimientos tradicionales y científicos para mejorar su comprensión de la medicina, ecología y botánica. La comunidad recibió el apoyo de la Universidad de Antioquia en la redacción del mandato ambiental. También se produjo un “Mandato Ambiental Infantil” más sucinto para ser distribuido en la escuela. La Guardia Indígena se ha comprometido con hacer cumplir el mandato ambiental y está trabajando en coordinación con la UMATA de Jardín. El CJC también participa cada vez más en la supervisión de transgresiones contra el mandato ambiental, desarrollando así funciones de gobernanza ambiental. La Guardia hace rondas regulares del territorio para supervisar 52 fuentes de agua, proyectos de reforestación, drenajes, suelos, y fallas geológicas, y también prevenir la deforestación.

Programas Sociales en Karmata Rúa La comunidad está siendo atendida por programas desarrollados y gestionados por el Cabildo con el apoyo de otros grupos organizados. Estos incluyen programas de educación bilingüe desde preescolar hasta secundaria, instalaciones de salud con capacidad para atender problemas básicos y consultas generales, un programa de comida para ancianos, y el proyecto de comunicación que conduce programas populares de radio en Embera y español. Estos programas desempeñan un papel central en la formación de la próxima generación de líderes y ayudan a mantener una identidad cultural Embera. Según Macario Panchi (maestro bilingüe y experto en lenguaje Embera) la escuela ha ayudado a la comunidad a adaptarse a una realidad socio-política inevitable y es que la cultura Embera está rodeada por una identidad antioqueña arraigada y muy influyente (entrevista, Karmata Rúa 2011), con la cual muchos indígenas también se identifican.

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Panchi afirma que a veces ha sido un trabajo duro convencer a la gente que apoye la estructura de cabildo para resistir la aculturación y ampliar sus tierras. Pero en la medida en que la gente vea que sus instituciones de gobierno resisten y sirven sus necesidades e intereses, el proyecto de Karmata Rúa y la identidad étnica Embera sobrevivirá. López (2011), cuyo trabajo discute más a fondo los programas del gobierno local de Karmata Rúa, analiza los diferentes proyectos desde un punto de vista gerencial, concluye que el proceso de gestión integral del cabildo, con el cual las autoridades han mezclado normas consuetudinarias y ordinarias en el manejo de diferentes proyectos socioeconómico y administrativos, constituye un punto fuerte de esta experiencia local.

Relaciones con Gobiernos e Instituciones Adyacentes En la década de los ochenta, el gobierno de Antioquia empezó a responder a las demandas de los indígenas mediante la creación de lo que se convertiría en la Gerencia Indígena. En 2004 el gobierno consolidó una política de asuntos étnicos (cuyos orígenes se remontan a la oficina de etno-educación creada en 1979) para abordar cuestiones de autonomía y gobernanza indígena, derechos étnicos, salud, educación, programas para mujeres, jóvenes y ancianos, seguridad alimentaria, compra de tierras y manejo de recursos naturales (Gerencia Indígena, 2004). La ordenanza N º 32 de 2004 de la Asamblea de Antioquia reforzó la autonomía de los gobiernos indígenas y su capacidad de interactuar con las autoridades municipales al desarrollar mecanismos locales de planificación. En la medida en que fue avanzando este desarrollo legislativo departamental, se fueron integrando las diferentes instancias para apoyar la gobernanza étnica (Ver Gráfico 1).

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Gráfico 1: Instituciones redundantes e integradas/incrustadas en distintas jurisdicciones Constitución de 1991: Reformas Multiculturales, Descentralización, Legislación recursos naturales y medio ambiente Antioquia: Ordenanza 30/1990; Decreto 2478/1995; Ordenanzas 5/1995 y 32/ 2004 Municipio: Acuerdo 12 /2010; Legislación medio ambiente; Plan de Ordenamiento Territorial Karmata Rúa: apropiación cabildo; Dachi Código Embera y Mandatos Ambientales

Integración Institucional La innovación legislativa regional descrita arriba se explica en parte por la prioridad que la elite antioqueña le dio a moderar los conflictos étnicos a través de la negociación política (Velasco 2011). El movimiento indígena vio esta como una oportunidad para avanzar en sus reivindicaciones, oportunidad que se plasmó gracias a los esfuerzos de la diputada departamental Eulalia Yagarí González, activista del movimiento indígena y oriunda de Karmata Rúa. Su labor en la asamblea logró que los derechos étnicos fueran incrustados en la legislación local. Yagarí y sus partidarios políticos en el movimiento indígena entendieron que los derechos indígenas tendrían que ser reforzados a través de medios políticos formales y electorales. Como diputada electa a la Asamblea Departamental de Antioquia por la Alianza Social Indígena (hoy Alianza Social Independiente (ASI) uno de los principales partidos políticos indígenas de Colombia), se

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dedicó a la defensa de las tierras indígenas, la cultura y la autonomía en su departamento y en toda Colombia. Yagarí ganó cinco veces consecutivos su curul en la Asamblea (1991-2011), y logró atraer votantes más allá de las comunidades indígenas, convirtiéndose así no sólo en la primer mujer indígena colombiana electa a un cargo público, sino en uno de los políticos más reconocidos de Antioquia. Su liderazgo y el de la sección local de la ASI por tanto establecieron las bases de la participación de los grupos étnicos en el plano institucional. Durante su tiempo como diputada estuvo a cargo de la aprobación de leyes interétnicas de Antioquia y el fortalecimiento de la Gerencia Indígena. Karmata Rúa es una de las experiencias más avanzadas de gobierno étnico de Antioquia lo que ha obligado a los gobiernos adyacentes a las comunidades indígenas a buscar la coordinación con el cabildo al aprobar legislación local. El Consejo municipal de Jardín aprobó el Acuerdo 12 de 2010, una extensa legislación con la cual sancionó "una política pública para reconocer y garantizar los derechos de la comunidad indígena Embera Chamí en Karmata Rúa." El acuerdo reconoce los límites territoriales de los indígenas, así como las leyes indígenas, y su autonomía administrativa y política. El documento manifiesta voluntad por trabajar con el cabildo, procurar condiciones de paz, promover el desarrollo alternativo, y proteger los recursos naturales. También establece mecanismos de coordinación en casos donde la jurisdicción indígena y no-indígena coincidan, es decir donde haya superposición jurisdiccional. El municipio recientemente equipó al cabildo con una oficina en la alcaldía y creó una veeduría indígena para supervisar la gestión del gobierno municipal en la aplicación de la nueva política pública. Si bien se resalta esto como un avance, quedará por verse hasta qué punto se implementarán las leyes. No obstante, este acuerdo le ofrece al movimiento indígena y los líderes de la comunidad herramientas legales para seguir avanzando en temas de gobierno étnico.

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Tensiones y promesas del avance de los derechos étnicos en el nivel local La mayoría de personas no indígenas que entrevisté en Jardín ven al gobierno indígena como un desarrollo positivo que les permite hacer un mejor trabajo mediante coordinación con autoridades establecidas. Otros ven beneficios para la seguridad y el orden público ya que no se aprovecharía de las tierras de la comunidad para cometer infracciones. El gobernador del cabildo actual, por ejemplo, tomó medidas contra personas indígenas y no indígenas que usaban una caseta comunitaria campesina abandonada en los límites de las tierras del resguardo para cometer actividades ilegales, incluyendo el uso y venta de drogas. A pesar de estos avances, existen tensiones. Me encontré con evidencia de actitudes intolerantes, mala representación de los intereses de los indígenas, ignorancia de su historia, y falta de respeto o desconocimiento de los derechos y los logros de la comunidad. Algunos funcionarios criticaron lo que veían como prebendas otorgadas por los gobiernos departamental y nacional, acusándolos de paternalismo, y manifestaron que los gobiernos indígenas hacen mal uso de los recursos de transferencias y desperdician su potencial electoral. Otros opinaron que las leyes de autonomía permiten demasiadas excepciones, y por lo tanto las autoridades indígenas pueden seguir reglas de contratación más laxas en proyectos de construcción, o en el manejo de recursos naturales, que lo permitido a las autoridades municipales. Los funcionarios en el departamento de planificación reconocen que esto puede ser un problema, pero manifestaron voluntad de trabajar en coordinación con las autoridades indígenas. Un par de personas manifestaron desprecio por la forma como la comunidad venía manejando lo que había sido una de las “haciendas de café más hermosas de la región”, que ahora no era más que “450 hectáreas de rastrojo”. En entrevista con alguien relacionado con el área de “relaciones comunitarias” creía que los indios no están interesados en el progreso y no

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tienen cultura ya que se “visten normal” y demuestran muy poco en términos de "folclore", que son perezosos y mendigos del gobierno. También escuché lamentaciones de que Karmata Rúa no fuera lo suficientemente pintoresca para los turistas. Algunos sostenían la impresión equivocada de que los proyectos de infraestructura de Karmata Rúa habían sido financiados en su totalidad por el gobierno municipal de Jardín, cuando en realidad fueron financiados por una combinación de transferencias, fondos de la gobernación de Antioquia y Corantioquia, cooperación internacional, y ahorros propios para comprar más tierra, modernizar los establecimientos de salud, y remodelar la escuela. En 2010 el gobernador del cabildo preparó para el consejo de Jardín un informe exhaustivo sobre la estructura de gobernanza del cabildo y el desarrollo de proyectos de Karmata Rúa, que incluía información detallada sobre financiación y gastos. Un bus lleno de comuneros viajó a Jardín para este "momento histórico", cuando los miembros del consejo escucharían al cabildo "pero nos indignamos al ver que a las 11 pm todavía nos tenían esperando, entonces guardamos nuestra presentación, y nos fuimos en protesta”. Otras tensiones giran en torno a cuestiones de representación. En el momento de mi visita el cabildo estaba limitando el proselitismo para tratar de lograr que la comunidad votara unida por candidatos que le respondan a los intereses étnicos en las elecciones del Jardín. Los políticos locales que creen tener afinidades con los votantes indígenas o que necesitan el voto de esta minoría para ganar las elecciones no estaban de acuerdo con la prohibición. Un político joven, por ejemplo, se cuestionaba si las autoridades indígenas eran realmente representativas de su electorado, y alegaba que las divisiones indígenas/mestizos eran una cosa del pasado y que, él como miembro de una nueva generación más abierta a los indígenas “nos entendemos; crecimos juntos y somos amigos cercanos; sólo tienen una cultura diferente y yo respeto eso". Un

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candidato a la alcaldía en campaña ambiental estaba siendo más pragmático y estaba tratando de ganarse la confianza de las autoridades del cabildo. Algunas de las preocupaciones acerca de los asuntos del gobierno indígena tienen mérito a mi juicio. Jardín es un pueblo pequeño, más o menos bien planificado, con una plaza central atractiva. Las autoridades de planificación y saneamiento se preocupan por la urbanización rápida y a veces desorganizada de Karmata Rúa y los desafíos que enfrentan con el tratamiento de aguas residuales. Corantioquia construyó infraestructura para aguas residuales y el cabildo administra un acueducto local, pero el sistema tiene deficiencias de calidad y de servicio y oí muchas quejas de que la infraestructura no había sido completada. Otro problema es la recolección de basura. Con la mejora del bienestar económico viene el aumento del consumo de productos desechables; tanto el cabildo como las autoridades de Jardín reconocen que una cultura de reciclaje y de manejo de residuos debe madurar. Las autoridades de Karmata Rúa argumentan que el manejo de residuos es un asunto municipal y la responsabilidad de Jardín. El basurero se encuentra a cuatro horas de distancia y no aceptan el argumento de los funcionarios municipales que dicen que es responsabilidad del cabildo contratar un servicio privado para mandar la basura a Medellín; pero el cabildo no cuenta con suficiente presupuesto para costear esto. En el momento de mi visita, el departamento de sanidad de Jardín estaba ejecutando programas para enseñar a la gente a clasificar la basura y los materiales reciclables. Pero cuando la basura quedaba sin recoger, la gente no tenía otra opción que volver a las viejas prácticas de quemar o dispersar los deshechos.

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El problema de la tierra La población está creciendo y el cabildo tiene poco margen de maniobra para orientar a la comunidad en actividades económicas sostenibles que mejoren su nivel de vida en un territorio tan reducido. Esto puede llevar a un agotamiento de los recursos naturales y requerirá una mayor urbanización de las tierras del resguardo. La falta de espacio sigue siendo un problema para unas 120 familias que necesitan tierra, y cuyas necesidades no podrían ser cubiertas ampliando el resguardo a tierras adyacentes, ya que este tipo de proyecto es políticamente insostenible en este momento. Como se ha explicado antes, esta es una región conservadora que fue pacificada recientemente por grupos paramilitares. Las autoridades del Cabildo explicaron que las tierras adyacentes son demasiado costosas o sus propietarios “se han comprometido a no vendernos tierra”. Describen las actuales dinámicas de poder como dominadas por dueños de propiedad bien establecidos con peso político y económico y que no admiten la expansión territorial. También consideran que la política actual, por lo que se refieren a la amenaza de violencia, hace que la toma directa de tierras no sea factible. No obstante, Karmata Rúa se encuentra en una región relativamente rica con una economía diversa y está conectada con servicios de mercado y gubernamentales que le pueden servir al cabildo y a los miembros de la comunidad. Por ejemplo, la economía de Karmata Rua gira cada vez más alrededor del café, un producto históricamente cultivado por pequeños propietarios organizados en la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, fundada en 1927. FEDECAFE afirma que el 96% de los 563.000 productores de café que representa tienen menos de 5 hectáreas de tierra.6 Como organización paraestatal, FEDECAFE históricamente apoyó el desarrollo económico e institucional regional, y dio a sus bases algunas oportunidades de participar en la toma de decisiones (Bergquist 1988). Actualmente, FEDECAFE y Karmata Rúa, 6

www.federaciondecafeteros.org (consultado el 8 de septiembre del 2012)

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a través de ASOPICK, trabajan juntos en proyectos socio-económicos, ambientales y técnicos.

Dojuro: Ancla de Identidad Embera Para resolver el problema de escasez de tierras, el cabildo ha recurrido a mecanismos formales que incluyen el uso de las transferencias, así como los fondos proporcionados por la Gerencia Indígena y Corantioquia, este último interesado en el papel de conservación que la comunidad podría desempeñar en esta zona boscosa y rica en agua. Con la ayuda de Corantioquia compraron alrededor de mil hectáreas de tierra en una zona llamada Dojuro en el municipio de Andes. Dojuro está situado a una altitud de 1.800 a 2.000 metros, cerca del límite de Chocó y Risaralda y a unos 25 kilómetros de carretera destapada y 5 kilómetros de sendero a píe de Karmata Rúa. Los campesinos de la zona quieren trasladarse a centros urbanos más grandes y están dispuestos a vender. Algunos de ellos no cuentan con títulos de propiedad claros o sencillamente no tienen títulos, y saben que el proceso para sanear los títulos podría costar tanto como la tierra misma. Parecen haber aceptado a la guardia indígena que está haciendo rondas en la zona y han decomisado escopetas, impedido la tala ilegal, y expulsado a algunos mineros informales. Sin embargo según las autoridades del cabildo un terrateniente— supuestamente narcotraficante—se niega a vender y está estudiando perspectivas de hacer negocio con esquemas de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de Bosques (REDD) o venta de oxígeno. El gobierno ha anunciado planes para construir una represa en el río Santa Bárbara que pasa por Dojuro y cada vez hay más prospección de minerales en la región. Una vez conseguida la jurisdicción sobre Dojuro, Karmata Rúa está atando sus oportunidades económicas a la conservación o a los servicios ambientales. El cabildo está destinando el 90% de estas tierras para la conservación de los bosques naturales. Los jaibanás

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vienen también explorando estos bosques y han recomendado su conservación. El cabildo y la guardia están protegiendo parches de bosques secundarios y están tratando de reintroducir especies de madera nativa, como perutilis Aniba, Hemsl., Schizolobium parahybum y Cedrela montana. En años anteriores, partes de estos bosques fueron bombardeadas en enfrentamientos entre el ejército colombiano y el ELN. Las Autoridades del Cabildo y del gobierno saben de la presencia de estas bombas sin detonar, lo que se convierte en una razón más para dejarlos solos. Otras 200 hectáreas de suelo degradado por décadas de agricultura y ganadería intensiva están siendo recuperados para la agricultura. Para apoyar a las 35 familias que aceptaron instalarse en Dojuro, desde el 2006 se vienen desarrollando proyectos de infraestructura, incluyendo una escuela e instalaciones de salud con el apoyo de instituciones gubernamentales y no gubernamentales. Algunas familias tradicionales o los que creen en Dojuro como proyecto político parecen estar más motivados para establecerse allí. Pero la gente acostumbrada a la proximidad que tiene Karmata Rúa a servicios gubernamentales y de mercado, incluyendo trabajos y transporte, tal vez encuentren que el proyecto de Dojuro no sea una alternativa de vida viable. A pesar de estas cuestiones, mi impresión es que Dojuro constituye un símbolo importante de resistencia Embera y afirmación étnico-territorial. En la medida que Karmata Rúa se urbanice—un proceso que transformaría su identidad, prácticas económicas y relaciones comunitarias—el vínculo con bosques y tierras ancestrales de montaña servirían objetivos de resistencia cultural.

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CONCLUSIÓN: POLÍTICA TERRITORIAL E INTEGRACION DEL PLURALISMO LEGAL Este trabajo evalúa cómo un gobierno indígena ha venido implementado un conjunto de reformas políticas que giran alrededor de la descentralización y el pluralismo legal. Aunque en Colombia pocos territorios étnicos se han beneficiado plenamente del marco legal que los habilita como autoridades locales, muchas comunidades están haciendo esfuerzos para implementar las reformas usando estrategias de resistencia para soportar contextos territoriales marcadas por el conflicto armado y la desigualdad socioeconómica. El caso de Karmata Rúa sugiere que es más probable que se desarrolle la autonomía étno-política cuando los movimientos sociales crean nuevas instituciones, reorientan instituciones ya existentes para afianzar la gobernanza indígena, o incrustan/integran los derechos étnicos en diferentes niveles de gobierno. En otras palabras, las facultades locales para defender los derechos étnicos responden en gran medida a la coordinación inter-jurisdiccional entre indígenas y no indígenas en la administración de justicia, recursos fiscales y proyectos socioeconómicos y ambientales. En Colombia, los activistas indígenas transformaron el cabildo y acomodaron instituciones tradicionales a nuevas leyes nacionales e internacionales. Esto fue especialmente evidente en los departamentos de Antioquia y Cauca. Aunque las autoridades departamentales de Antioquia usaron los derechos étnicos como política para lograr sus propios objetivos de seguridad, conservación y relaciones interétnicas pacíficas, la participación indígena en la política electoral y un periodo positivo en la asamblea departamental cimentaron estos objetivos en las legislaciones locales y han logrado el reconocimiento formal de la autonomía indígena. Esto ha permitido logros en el desarrollo de infraestructura y una mejor calidad de vida.

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Durante los últimos cuarenta años, Karmata Rúa ha venido utilizando estrategias formales e informales, incluyendo la toma de tierras y la negociación directa con gobiernos regionales para salvaguardar la autonomía indígena. Después de las reformas de 1990, recurrieron cada vez más a los mecanismos políticos formales. Como una comunidad cercada por municipios no indígenas en una región pacificada violentamente, no podían de manera realista ignorar las dinámicas territoriales que impiden la expansión de tierras. Sin embargo, una combinación de líderes de movimientos sociales, algunas agencias de gobierno y las asambleas departamentales y municipales han mantenidos condiciones para desarrollar instituciones de gobierno descentralizadas, incluyendo formas plurales de gobierno que responden a las reformas multiculturales. Además, las normas consuetudinarias elaboradas por las autoridades indígenas en consulta con su comunidad resultaron ser híbridas, reflejando cosmovisiones tradicionales, y también reivindicaciones de los movimientos sociales, preceptos liberales sobre los derechos individuales y colectivos, e incluso algunos elementos cristianos. Así, la gobernanza étnica está contenida dentro de las instituciones oficiales y las autoridades indígenas siguen desarrollando alianzas con organizaciones económicas y sociales. La integración institucional en este contexto, no es el resultado de la cooptación del gobierno indígena por parte del gobierno nacional o departamental. Es más bien una estrategia realista de resistencia y supervivencia, teniendo en cuenta las condiciones políticas que limitan la autoridad indígena, y de paso cualquier tipo de gobierno democrático a nivel local en muchas partes de Colombia. En una nota positiva, también es un ejemplo de negociación y compromiso para desarrollar una agenda institucional más pluralista y democrática. Si se logra, la integración de normas consuetudinarias y estatutarias alinearía cada vez más a elites e instituciones estratégicas para favorecer y proteger la autonomía indígena.

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