Rediseñado la presencia estatal extraterritorial: el manejo político e institucional de la emigración bajo la Revolución ciudadana del Ecuador

La Revolución Ciudadana en escala de grises avances, continuidades y dilemas

Matthieu Le Quang Editor

320 L613r Le Quang, Matthieu, editor La Revolución Ciudadana en escala de grises: avances, continuidades y dilemas / Matthieu Le Quang, editor .— 1.ª ed. — Quito: Editorial IAEN, 2016 328 p.; 15 x 21 cm ISBN impreso: 978-9942-950-84-0 ISBN electrónico: 978-9942-950-85-7 1. CIENCIAS POLÍTICAS 2. GOBIERNO 3. REVOLUCIÓN CIUDADANA (SUGERIDO) 5. POLÍTICAS PÚBLICAS 6. POLÍTICA SOCIAL 7. SOBERANÍA ALIMENTARIA 8. POLÍTICA AGRARIA 9. ECUADOR I. Título Colección editorial: Pensamiento Radical Este libro cumplió un proceso de arbitraje científico doble ciego.

Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN) Av. Amazonas N37-271 y Villalengua, esq. Tel.: (593 2) 382 9900 Quito, Ecuador www.iaen.edu.ec Información: [email protected] Dirección editorial: Miguel Romero Flores Coordinación de arbitraje científico: Romina Andrea Barboza Corrección de estilo: David Chocair Herrera Diseño de portada e interiores: Gabriel Cisneros Venegas Asistencia editorial: Cristina Silva Villamar Imágen de portada: Yorokobu/Take a walk on the slow side/ Nº 62-2015 Impresión: La Oficina. Tel.: (593 2) 2412 004 Tiraje: 300 ejemplares © IAEN, 2016 CC BY—NC—SA Esta licencia permite compartir, copiar, distribuir, ejecutar, comunicar públicamente la obra y hacer obras derivadas.

Índice Sobre los autores ....................................................................... Prólogo ..................................................................................... Introducción .............................................................................

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PRIMERA PARTE ESTILO DE GOBIERNO E INTERACCIÓN ESTADO-SOCIEDAD Revolución Ciudadana y populismo de Laclau: una problematización Samuele Mazzolini 1. Introducción ......................................................................... 2. La construcción de un pueblo ................................................ 3. Populismo en transición ........................................................ 4. Hacia una progresiva degeneración del populismo .................. 5. Desenlaces teóricos ............................................................... 6. Conclusión ........................................................................... 7. Bibliografía ...........................................................................

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Espectrologías del populismo en Ecuador: materiales para una lectura renovada de la Revolución Ciudadana Luciana Cadahia 1. Los espectros de la política .................................................... 2. El populismo en disputa: una breve reconstrucción de sus principales enfoques ................................................... 3. La aparición del populismo en la academia ecuatoriana .......... 4. Los debates contemporáneos del populismo en Ecuador ......... 5. Bibliografía ...........................................................................

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Lo político y la política en el Gobierno de la Revolución Ciudadana: tensiones, movimientos y reivindicaciones Julio Peña y Lillo E. 1. Introducción.......................................................................... 2. Algunas puntualizaciones sobre lo político y la política ........... 3. Dinámicas de lo político en la Revolución Ciudadana .............. 4. Dinámicas de la política en la Revolución Ciudadana .............. 5. Conclusiones ......................................................................... 6. Bibliografía ...........................................................................

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Rediseñando la presencia estatal extraterritorial: el manejo político e institucional de la emigración bajo la Revolución Ciudadana del Ecuador William Herrera Ríos 1. Introducción.......................................................................... 105 2. De la denuncia de los “males” del pasado a la promoción de la “Quinta región”: reapropiación y reformulación de la emigración como problema público............................... 108 3. Innovación institucional, reconfiguraciones burocráticas y disputa por la “rectoría” de la política migratoria................. 113 4. El laborioso rediseño de la presencia estatal extraterritorial ..... 118 5. A modo de cierre ................................................................... 126 6. Bibliografía ........................................................................... 129

SEGUNDA PARTE DEBATES EN TORNO AL MODELO DE DESARROLLO La Constitución como proceso de transformación y espacio de disputa: reflexiones sobre los sentidos del modelo de desarrollo en la Constitución de Montecristi Marco Navas Alvear y Alexander Barahona Néjer 1. Introducción: la epistemología intercultural como propuesta del desarrollo en la Constitución de la República del Ecuador ....... 2. Constitución y desarrollo ....................................................... 6

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3. Complejidad y Constitución ................................................... 4. Los sentidos del desarrollo en la Constitución ecuatoriana ...... 5. A manera de conclusión ......................................................... 6. Bibliografía ...........................................................................

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El fracaso de una utopía movilizadora: la Iniciativa Yasuní-ITT Matthieu Le Quang 1. Introducción.......................................................................... 2. Los objetivos de la Iniciativa Yasuní-ITT .................................. 3. La Iniciativa Yasuní-ITT como política pública ecosocialista ..... 4. La Iniciativa Yasuní-ITT en el marco de las negociaciones internacionales ..................................................................... 5. Conclusión ............................................................................ 6. Bibliografía ...........................................................................

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Extractivismo minero y estrategia de desarrollo: entre el nacionalismo de los recursos y los conflictos socioterritoriales Andrea Carrión 1. Introducción.......................................................................... 2. El nacionalismo de los recursos y el fomento a la minería ........ 3. Los conflictos socioterritoriales y la resistencia a la minería de gran escala ...................................................................... 4. Conclusiones ......................................................................... 5. Bibliografía ...........................................................................

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TERCERA PARTE ALGUNOS CASOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS Deconstruyendo los paradigmas de la política social: reflexiones desde el Ecuador reciente Analía Minteguiaga y Valerie Carmel 1. Introducción.......................................................................... 2. Algunas precisiones sobre la política social .............................

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3. Reforma neoliberal: el Estado paradojal y la subordinación de lo social ........................................................................... 4. Transición política: implicaciones para la política y el bienestar social ............................................................... 5. Conclusiones: rupturas, continuidades e interrogantes ............ 6. Bibliografía ...........................................................................

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Soberanía alimentaria, modernización y neodesarrollismo: las contradicciones de la política agraria en el Ecuador de la Revolución Ciudadana Geovanna Lasso y Patrick Clark 1. Introducción.......................................................................... 2. Historia: el agro ecuatoriano y el surgimiento del movimiento por la soberanía alimentaria .......................... 3. Marco teórico: el agro, el Estado, la soberanía alimentaria y el neodesarrollismo ............................................................. 4. Relaciones entre movimientos sociales y Estado durante la Revolución Ciudadana .......................................... 5. Dependencia alimentaria ....................................................... 6. Políticas públicas campesinistas ............................................ 7. Conclusiones ......................................................................... 8. Bibliografía ...........................................................................

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Las políticas para la socialización de los conocimientos como lucha para el Estado Social de Ecuador Francesco Maniglio, Vicente Barragán y Francisco Javier Moreno Gálvez 1. Introducción: el regreso al Estado y el mito de la desregulación .... 2. La economía social del conocimiento como política de bienestar.. 3. Colectivización frente a capitalización de los conocimientos .... 4. A modo de conclusión ........................................................... 5. Bibliografía ...........................................................................

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Rediseñando la presencia estatal extraterritorial: el manejo político e institucional de la emigración bajo la Revolución Ciudadana del Ecuador William Herrera Ríos

1. Introducción EN UN CONTEXTO de profunda crisis económica y de resquebrajamiento del proyecto neoliberal, el Ecuador vivió a finales del siglo XX un considerable episodio migratorio que lo privó de cerca del 10% de sus habitantes y de más del 20% de su población económicamente activa (Acosta, Olivares y Villamar, 2004: 261). Esta ola masiva de migración tuvo no solo repercusiones en la vida de centenas de miles de familias ecuatorianas o en la economía del país con la llegada de cuantiosas remesas, sino también en las arenas de la acción pública. Poco a poco, las formas institucionales de administración de la emigración y de interacción con la población ecuatoriana en el exterior se fueron transformando a inicios de los años 2000 a medida que la emigración se convertía en un problema público.1 Forzadas a actuar ante la masificación del fenómeno migratorio y la movilización de organizaciones de migrantes y de diferentes fragmentos de la “sociedad civil” ecuatoriana, las instituciones estatales, en particular el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE), generaron entonces diversas iniciativas, las cuales, cuando no se quedaron en el papel, obtuvieron escasos resultados (Arízaga, 2005; Eguiguren, 2011).2 Además, desde el 1 Como lo señala el sociólogo Joseph Gusfield (1981: 5), “todos los problemas sociales no se convierten necesariamente en problemas públicos. No todos se convierten en objetos de conflicto y controversia en las arenas de la acción pública […]. Que las situaciones sean o no problemas públicos es en sí a menudo un tema de debate”. 2 Las principales iniciativas que surgieron durante este período estaban relacionadas con la selección de trabajadores ecuatorianos según las necesidades de mano de obra extranjera en España, el fortalecimiento de estructuras consulares en Europa o la creación de programas de protección de emigrantes y de canalización de remesas.

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momento en que el reconocimiento del derecho al voto para los ecuatorianos en el exterior se concretó previo a la elección presidencial del año 2006,3 el tema de la emigración fue objeto de reapropiaciones dispares en el marco de competiciones partidarias por la conquista del voto migrante (Moreno Núñez, 2007; Ramírez y Boccagni, 2010). Desde el punto de vista de las relaciones entre Ecuador y su población en el exterior, se trataba de un período en el que los emigrantes, por intermedio de sus organizaciones, no dudaban en denunciar la “indiferencia” o más aún el “abandono” del Estado ecuatoriano y de su clase gobernante.4 La llegada al poder de Rafael Correa y de un grupo heterogéneo de actores dentro del Gobierno de la Revolución Ciudadana generó un impacto inmediato en la producción de la emigración como asunto de acción y debate público en Ecuador. Insistiendo en la “ruptura” con el “viejo Estado” que “obligó” a varios segmentos de la población a expatriarse, el presidente Correa estableció como una de las prioridades de su Gobierno la elaboración de una “nueva política migratoria” o de una “política migratoria integral”. Si bien los primeros documentos oficiales de esta “nueva” política hacían mención de la situación de diferentes grupos de personas en situación de movilidad humana (emigrantes ecuatorianos, inmigrantes en Ecuador, migrantes en tránsito y refugiados) y de la importancia de elaborar políticas que aseguren su protección,5 los actores gubernamentales privilegiaron el tema de la emigración enfocándose en la inclusión de los emigrantes —o “expulsados de la patria” según el lenguaje presidencial— en la fabricación de un nuevo modelo de desarrollo “posneoliberal”. En efecto, desde el año 2007, varias instituciones 3 Reconocido oficialmente en 1998 en el marco de la Asamblea Constitucional, el derecho de ejercer el voto de los ecuatorianos en el exterior atravesaría más adelante una lenta puesta en marcha. En septiembre de 2002, una ley aprobada por el Congreso ecuatoriano especificaba las condiciones de la participación electoral a la distancia y establecía la creación de una circunscripción del exterior (Araujo, 2011). Mientras que la población en general se preparaba en 2006 para las elecciones generales (presidencial y legislativas), los emigrantes tenían únicamente el derecho de votar por los candidatos a presidente y vicepresidente. La Constitución del 2008 ampliaría este derecho y habilitaría además nuevas vías para la participación política extraterritorial. 4 Por ejemplo, de las distintas acciones contestatarias por la causa de los emigrantes identificadas por la prensa ecuatoriana entre enero de 2001 y enero de 2007, la mayoría tenía como “blanco” a instituciones estatales y a dirigentes políticos acusados del “abandono” de la población ecuatoriana en el exterior, ya sea por la falta de reconocimiento de sus derechos políticos y sociales, o por no concretar programas a favor de los migrantes y sus familias (Herrera Ríos, 2016: 178-188). 5 Ver, por ejemplo, el Plan Nacional de Desarrollo Humano para las Migraciones (2007: 16).

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estatales desplegaron un conjunto híbrido de planes y dispositivos de acción pública que tenían como objetivo la facilitación del “retorno voluntario” y de la “reinserción productiva” de los emigrantes, la activación y el mantenimiento de vínculos de carácter político, económico y cultural con las “comunidades ecuatorianas” del exterior, así como la asistencia a migrantes en situación de “vulnerabilidad”. De esta manera, la intervención del Estado en materia migratoria, la cual desde finales del siglo XIX se había centrado en la gestión de la inmigración en el territorio ecuatoriano (Ramírez Gallegos, 2012), tomaba un giro pronunciado hacía una política extraterritorial de acercamiento hacia los emigrantes. La experiencia ecuatoriana de estos últimos años en materia emigratoria constituye una clara ilustración de lo que la literatura científica ha calificado como políticas de vinculación o diaspóricas. Inscribiéndose en gran parte en los trabajos sobre el transnacionalismo (Glick-Schiller et al., 1992) y, en particular, sobre el transnacionalismo político (Guarnizo et al., 2003, Østergaard-Nielsen, 2003), esta literatura, en el caso latinoamericano, ha puesto en evidencia cómo los Estados de origen han establecido relaciones activas con sus “diásporas”, por ejemplo, abriendo canales para favorecer la participación política de los emigrantes mediante el reconocimiento del derecho al voto (Calderón, 2003), promoviendo su inclusión en los asuntos políticos nacionales (Baeza, 2010) o incluso contribuyendo con su integración en los países de instalación (Délano, 2010). Sin embargo, estos trabajos académicos tienden a producir una concepción monolítica del Estado y nos dicen poco sobre los procesos constitutivos que participaron en la emergencia de los dispositivos transnacionales y sobre las instituciones que los pusieron en marcha. El capítulo plantea, siguiendo a Margheritis (2011), que la producción de lo extraterritorial está estrechamente asociado con dinámicas político-burocráticas internas. El Estado es analizado como un espacio de lucha dentro del cual los representantes ministeriales, líderes políticos y actores sociales compiten por la definición de la realidad migratoria del Ecuador y por la delimitación de los marcos institucionales, jurídicos y simbólicos de gestión del tema migratorio. En este sentido, la elaboración de una política dirigida hacia los emigrantes es concebida como un proceso, el cual, lejos de ser lineal, tuvo desde sus inicios tensiones y vacilaciones en función del desenvolvimiento de rivalidades interinstitucionales por su control y de la evolución del interés político por la migración.

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El presente capítulo propone explorar el manejo político e institucional de la emigración como problema público durante el Gobierno de Rafael Correa y, en particular, la construcción de una política de acercamiento y atención hacia los emigrantes ecuatorianos a la luz de tres aristas. Esta contribución rastrea, en primer lugar, la reformulación de la emigración como problema público a partir de un entrelazamiento de dinámicas relacionadas con el ascenso político de Correa, su denuncia del neoliberalismo y la búsqueda de apoyos electorales en la circunscripción del exterior. En segundo lugar, el análisis de la definición y de los intentos de ejecución de esta política no puede ignorar los efectos provocados por las reconfiguraciones en este subcampo burocrático con la aparición de la Secretaría Nacional del Migrante y su ulterior transformación a inicios del tercer mandato de Correa en el Viceministerio de Movilidad Humana de la Cancillería ecuatoriana. Estas variaciones institucionales estuvieron acompañadas de luchas por la “rectoría” de la política hacia los emigrantes y de la política migratoria en general, ocasionando al mismo tiempo una redefinición de sus formas de intervención. Finalmente, el capítulo concluye con la difícil puesta en marcha y los resultados mixtos de los principales instrumentos de la política diseñada para los emigrantes: los programas de retorno y las tecnologías de materialización de vínculos. Analizadas en conjunto, estas aristas nos permitirán captar cómo en el transcurso de los últimos diez años, a medida que se construía la política de acercamiento hacia los emigrantes, se fue negociando la inclusión política y simbólica de los emigrantes en su país de origen y rediseñando, no sin disputas, la presencia estatal dentro y fuera de las fronteras nacionales.6

2. De la denuncia de los “males” del pasado a la promoción de la “Quinta región”: reapropiación y reformulación de la emigración como problema público Después del triunfo electoral de Rafael Correa en el año 2006, el tema emigratorio ocupó un sitio prioritario en el proyecto gubernamental de 6 Esta contribución se apoya empíricamente en una investigación realizada en el marco de una tesis de doctorado en ciencias políticas en la Universidad Paris 1 Panthéon-Sorbonne sobre la fabricación de la política de emigración del Ecuador (2016). Diferentes tipos de materiales empíricos fueron obtenidos durante el trabajo de campo como, por ejemplo, archivos de la ex Secretaría Nacional del Migrante y del Ministerio de Relaciones Exteriores, observaciones de tipo etnográfico de las arenas de fabricación de la política migratoria y entrevistas con los responsables de esta política y con otros actores involucrados en cuestiones migratorias.

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la Revolución Ciudadana. Para el presidente electo, varios motivos e intereses se sumaron y entrelazaron para que la emigración y la situación de los emigrantes estén presentes en los escenarios de debate y disputa política.7 Por un lado, la evocación al episodio migratorio de finales del siglo XX servía como un recurso para ilustrar y denunciar los “males” del pasado: el neoliberalismo y sus artífices, señalados como responsables de la crisis bancaria y económica que desencadenaría la ola de migración. Sancionado como un ámbito prioritario de intervención del Estado, el tema emigratorio estaba por otro lado enganchado a la promoción de la “Quinta región”, construcción simbólica pensada desde la campaña presidencial en el marco de los esfuerzos desplegados por Correa y su joven formación política, Movimiento PAIS, para ganarse el apoyo electoral de los emigrantes. La emigración pasó así a estar plenamente integrada en las estrategias y luchas que acompañaron el ascenso y la consolidación de un outsider de la élite política (Ramírez Gallegos, 2008) y de sus aliados, en el ejercicio del poder gubernamental. A partir de una dramatización de la realidad social, el presidente Correa se reapropió del tema emigratorio desde el primer día al mando del Estado, otorgándole una amplia visibilidad durante sus intervenciones e inscribiéndolo en la “ruptura” con lo que él llamaba la “larga y triste noche neoliberal” y en una estrategia de deslegitimación de la “partidocracia”.8 El tono fue fijado en particular desde la ceremonia de posesión del nuevo presidente de la República el 15 de enero de 2007. En esta ocasión, Correa aprovechó el ritual oficial para anunciar el inicio de los tiempos de “cambio”, de los cuales los migrantes no iban a estar ausentes. Retomando el plan de gobierno del Movimiento PAIS, el discurso invitaba de manera general a sobrepasar un régimen neoliberal “en crisis” y desvelaba los ejes programáticos para la “transformación radical 7 Es importante recordar que, desde finales del siglo XIX, la migración y, en particular, la inmigración han sido tratados —con variaciones según la coyuntura— como problemas públicos y objetos de intervención estatal. Aunque el tema de la inmigración o también el del refugio han estado presentes en la agenda de acción pública en el siglo XXI, los últimos quince años se han caracterizado, en especial desde la llegada al poder de Rafael Correa, por el giro que ha tomado la política migratoria ecuatoriana hacia una política de acercamiento con los emigrantes. 8 Mediante el término “partidocracia”, Correa designaba a las antiguas élites políticas que pertenecían a las tradicionales fuerzas parlamentarias que habían gobernado el Ecuador desde el término del último Gobierno militar a finales de la década de los años setenta.

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del Ecuador”.9 En el marco de la reconstitución y representación del periodo neoliberal, la migración era presentada como una “tragedia nacional” y como la principal consecuencia del deterioro económico y social a raíz de la aplicación de las políticas del Consenso de Washington: Sin duda, el mayor costo del fracaso del modelo neoliberal, ha sido la migración […] Los exiliados de la pobreza, en nuestro país, suman millones, y, paradójicamente, son quienes, con el sudor de su frente, han mantenido viva la economía a través del envío de las remesas, mientras los privilegiados despachan el dinero hacia el exterior.10

Para el presidente Correa, el fin de la exclusión política y del abandono estatal estaba declarado: los emigrantes, aquellos quienes encarnaban el “fracaso” del modelo neoliberal, estaban convocados a reintegrar la “patria” de la Revolución Ciudadana (Herrera Mosquera, 2011: 185-190). La operación de reintegración de los “exiliados de la pobreza” tomaba forma, primero, simbólicamente, mediante lo que Correa y sus allegados llamaban la “Quinta región” o la “región de los migrantes”. Presentada como la prueba de la voluntad de incluir a los emigrantes en el proyecto de Revolución Ciudadana, esta región simbólica extraterritorial completaba el mapa del Ecuador del siglo XXI añadiéndose a las regiones geográficas —sierra, costa, amazonía e islas Galápagos— cuya delimitación había moldeado el imaginario nacional y estructurado históricamente las luchas sobre la forma de concebir el Estado ecuatoriano (Barrera, 1999). Paralelamente, el presidente anunciaba dos “soluciones” diseñadas para los habitantes de la Quinta región: la creación de una institución autónoma dedicada exclusivamente a los asuntos migratorios —la Secretaría Nacional del Migrante— y la representación parlamentaria de los ecuatorianos en el exterior, reivindicación de larga data de organizaciones de migrantes, que iniciaría con la Asamblea Constituyente, eje central de la agenda de cambio liderada por Correa. Presentes constantemente en las intervenciones oficiales del Mandatario, la idea de la Quinta región y las propuestas para los emigrantes eran en especial difundidas durante los viajes internacionales. 9 Estos ejes programáticos incluían la “revolución constitucional” con la propuesta de asamblea constituyente, la “revolución ética” para luchar contra la corrupción, la “revolución económica” para romper con el neoliberalismo, la “revolución educativa y de salud” por medio del aumento del gasto social per cápita” y la “revolución para la dignidad, la soberanía y la integración latinoamericana” (Movimiento PAIS, 2006). 10 Discurso de posesión de Rafael Correa como presidente del Ecuador, de 15 /1/2007.

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Desde el inicio de su mandato, Correa había realizado visitas, en especial, a los principales países de concentración de la migración ecuatoriana: España, Italia y Estados Unidos (Ramírez, 2013: 66-68). En cada desplazamiento, varios encuentros eran organizados con la población migrante que le permitían al presidente, al mismo tiempo que informaba sobre los resultados de la acción gubernamental, insistir sobre el rol fundamental de la Quinta región para la realización del proyecto de “cambio”. Mientras Correa reiteraba su concepción de la emigración como una “tragedia nacional”, sus visitas a los sitios de instalación de la emigrantes eran también presentadas como un acto de reparación hacia aquellos que fueron “expulsados” del país (Cortés, 2009). Cada visita concluía con un llamado a regresar al Ecuador: el retorno aparecía así como el acto final de reconciliación entre los emigrantes y un Estado que los había “olvidado” en el pasado. Esenciales para generar vínculos extraterritoriales, estos desplazamientos estaban además estrechamente asociados con la búsqueda del apoyo político y electoral de los ecuatorianos residentes en el exterior. Con la aprobación en abril del 2007 de la propuesta de instalación de una Asamblea Constituyente para la cual los emigrantes no solo podían votar, sino también enviar seis representantes,11 la presencia activa en la circunscripción extraterritorial, mediante las visitas del Gobernante y de otras figuras del Régimen,12 era crucial. Al no haber presentado candidatos para las elecciones legislativas del 2006, la Constituyente era la principal estrategia tanto para la entrada de los miembros de PAIS en la cancha electoral, como para el arrinconamiento de los representantes de la “partidocracia”. La apuesta constituyente resultó finalmente fructífera con la obtención de 94 de los 130 escaños en juego para PAIS, incluidos los seis del exterior. Arena política decisiva para empujar la “transición posneoliberal” (Ramírez Gallegos, 2012), la Asamblea Constituyente fue además un espacio central para la consagración de la migración como problema público. Con los aportes de diferentes organizaciones comprometidas con la causa de los migrantes, el nuevo texto constitucional establecía los principales rasgos de una “política de derechos” del Estado en materia 11 Dos por los ecuatorianos residentes en Estados Unidos y Canadá, dos por los ecuatorianos en América Latina, y dos por los ecuatorianos en Europa, Asia y Oceanía. 12 “De gira la versión oficial sobre voto”. El Universo, 20/9/2007.

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migratoria (Koller, 2009-2010). Entre estos rasgos, se destaca el reconocimiento del “derecho a migrar” (art. 40) y del principio de no discriminación de las personas por su “condición migratoria” (art. 11.2), la protección de las “familias transnacionales” (art. 40.6), la promoción del principio de “ciudadanía universal” (art. 416.6), así como la instauración del rol del Estado en la protección de los derechos de los migrantes y en la “rectoría” de la política migratoria (art. 392). La Asamblea Constituyente marcó también un antes y un después en términos de la participación política de los emigrantes. La Constitución amplió los mecanismos para la participación y representación política de los ecuatorianos en el exterior: derecho al voto para las elecciones presidenciales y legislativas, ratificación de la circunscripción electoral del exterior y de sus seis representantes parlamentarios, acceso a dispositivos de democracia participativa, entre otros. Desde entonces y hasta el 2016, los migrantes han formado parte de cinco procesos electorales. A pesar de una participación fluctuante, los habitantes de la Quinta región, mediante el envío de sus asambleístas, no dejaron de ser una pieza clave en la dinámica de afianzamiento electoral de la Revolución Ciudadana. En efecto, si se toma en cuenta las primeras elecciones posconstituyente en las que estaban en juego la reelección de Correa y 124 escaños en la Asamblea Nacional para el período 2009-2013, los emigrantes representaban la cuarta circunscripción electoral más importante. Como lo señala Lorena Araujo (2010:7), “al mirar la distribución de escaños a nivel nacional, se encuentra que los migrantes en el exterior cuentan con más escaños de los asignados a casi todas las provincias del país. Las excepciones son Guayas (18 escaños), Pichincha (14) y Manabí (8)”. En esa ocasión, PAIS ganó 59 escaños, incluidos cinco de los seis del exterior. Para las elecciones del período legislativo 20132017, la Quinta región conservó su peso como el cuarto territorio electoral en conjunto con la provincia costeña de Los Ríos. En esta última ocasión, los migrantes, al haber votado mayoritariamente por los seis candidatos de PAIS a asambleístas del exterior, contribuyeron a la obtención de la mayoría absoluta del movimiento oficialista que consiguió 100 de 137 escaños en juego. De “víctimas” del neoliberalismo a actores de la “refundación” del país, los emigrantes se habían así convertido en una reserva de apoyo electoral constantemente solicitada por Correa y PAIS para su consolidación política —consolidación necesaria a fin de poder sostener la

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empresa “posneoliberal” y las reconfiguraciones burocráticas, por medio de las cuales, tal como sucedería en el espacio de producción de la política migratoria, se trazarían los nuevos contornos de la acción estatal—.

3. Innovación institucional, reconfiguraciones burocráticas y disputa por la “rectoría” de la política migratoria El análisis de la política pública no puede estar desconectado del contexto institucional en el que se desenvuelve, en especial, al tratarse, como en el caso de Ecuador en los últimos diez años, de un proceso en el cual la recuperación y la reconstrucción de la autoridad estatal, así como el despliegue de la acción pública, se han ido realizando mediante reestructuraciones significativas del “campo de poder” ecuatoriano.13 En nuestro caso específico, la construcción de la política hacia los emigrantes estuvo en gran parte atada a la trayectoria de una innovación institucional — la Secretaría Nacional del Migrante (Senami)— y a las repercusiones de su emergencia en la esfera burocrática. En efecto, para dar fin al “abandono” estatal hacia los emigrantes, el presidente Correa, siguiendo lo anunciado en su discurso de posesión, crea en marzo de 2007 la Senami con la misión oficial de “definir” y “ejecutar” la política migratoria ecuatoriana.14 Con rango de ministerio, esta institución fue el lugar de concepción del Plan nacional de desarrollo humano para las migraciones, presentado oficialmente en diciembre de 2007, así como el lugar de fabricación de una gama amplia de dispositivos diseñados para los emigrantes y sus familias. Desde su creación, la Senami arrastraba sin embargo numerosas dificultades. Mientras sus fundadores y promotores trabajaban por conseguir suficientes recursos presupuestarios y personal, la institución dedicaba también gran parte de sus esfuerzos a la conquista de territorios burocráticos y a la consolidación de un rol central en la formulación y coordinación de la política migratoria del Ecuador. No obstante, la posición de la Secretaría dentro del aparato estatal se fue debilitando 13 Recordemos que Pierre Bourdieu entiende el campo de poder (champ du pouvoir) como “el espacio de juego dentro del cual los poseedores de capital (de diferentes especies) [que participan en la construcción del Estado] luchan especialmente por el poder del Estado, es decir, por el capital estatal que da poder sobre las diferentes especies de capital y sobre su reproducción” (Bourdieu, 1993: 52). 14 Artículo 1 del decreto 150 del 1 de marzo de 2007, publicado en el Registro Oficial n.° 39, de 12/3/2007.

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gradualmente a raíz de competiciones con rivales ministeriales más potentes y de la pulverización de apoyos en las esferas burocrática y política. Después de seis años de existencia, el presidente Correa pondría fin a la innovación institucional en junio de 2013, haciendo espacio para el nuevo Viceministerio de Movilidad Humana del Ministerio de Relaciones Exteriores (MREMH). Cuando la Senami fue creada, la particularidad de la política migratoria residía en que su construcción se efectuaba en un espacio burocrático congestionado. Para empezar, la aparición de esta institución autónoma implicaba un sensible golpe en contra de la Cancillería, que se traducía por la pérdida de la posición central de los diplomáticos en un territorio burocrático que ellos habían contribuido a moldear después de la ola masiva de migración a finales de los años noventa. Por una parte, el decreto de fundación de la Senami fijaba la transferencia hacia la nueva institución del “Programa de Ayuda, Ahorro e Inversión para los migrantes ecuatorianos y sus familias”, establecido vía decreto en 2002 y administrado por los diplomáticos.15 Desde su creación, este programa disponía oficialmente de un presupuesto anual de cinco millones de dólares, los cuales fueron también reasignados a la construcción de la Secretaría y de sus instrumentos de acción. Por otra parte, el decreto firmaba la desaparición de la Dirección general de apoyo a los ecuatorianos en el exterior de la Cancillería, instituida en 2000 por los diplomáticos como una primera respuesta organizacional para la gestión de la emigración (Eguiguren, 2011). A partir del primer año de existencia de la Senami, la relación entre las dos instituciones estuvo así atravesada por fuertes conflictos en torno a la transferencia de recursos, la delimitación de los campos de intervención de la Secretaría y su presencia fuera del territorio nacional mediante representaciones instaladas en los principales países de destino de la emigración: las Casas ecuatorianas (en la siguiente sección se tratará este último aspecto). Además, estas relaciones conflictivas iban acompañadas de lógicas de demarcación utilizadas por los agentes de ambas instituciones. A manera de ejemplo, durante las entrevistas con miembros del personal de la Senami, estos expresaban frecuentemente que la creación de la institución surgió en oposición a una Cancillería que ya no era apta, según ellos, para hacer frente a la “nueva realidad” del fenómeno migratorio 15 Decreto 2373-B del 21 de febrero de 2002, publicado en el Registro Oficial n.° 527, de 5/3/2002.

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ecuatoriano. Se expresaba de esta forma un rechazo a la institución diplomática que también había sido expresado públicamente por el presidente Correa.16 En cambio, en las entrevistas con los miembros del Servicio exterior, los agentes de la Senami eran presentados como un grupo de “ingenuos e idealistas” que desconocía el funcionamiento de las reglas del sistema internacional.17 Asimismo, para los diplomáticos, la existencia de la Secretaría generaba “confusiones” dentro del aparato estatal en cuanto a las competencias de cada institución y las relaciones del Ecuador con las autoridades de los países de destino de la migración. Más allá de las tensiones con la Cancillería, la edificación de la Senami se realizaba mediante una serie de relaciones interdependientes con diversas instituciones estatales. Desde su creación oficial, la Senami fue, en primer lugar, “colocada” entre los ministerios y organismos públicos encargados de la política social del Estado. Pertenecía así al “sector social”, según la categorización oficial y su acción era evaluada por el Ministerio Coordinador de Desarrollo Social. En segundo lugar, la Secretaría estaba envuelta en juegos de motivos mixtos, cargados de componentes de competición y cooperación, con otras instituciones que no pertenecían necesariamente al polo social —entre las cuales estaban los Ministerios del Interior, del Trabajo y de Justicia— y que intervenían, junto con el MRE, en el espacio de producción de la política migratoria ecuatoriana.18 En este espacio congestionado, las relaciones interministeriales, en particular entre Senami y MRE, iban a estar marcadas por la disputa por la “rectoría” de la política hacia los emigrantes y la política migratoria en general. Término que pertenece al lenguaje de los planificadores del Estado, quienes ocuparían un sitio preponderante en la acción gubernamental bajo Correa, la rectoría apunta esencialmente al monopolio del control de las tareas de definición y coordinación de una política pública a escala nacional. Para los actores de la Secretaría, el reconocimiento del rol “rector” en materia migratoria era esencial para la instalación 16 “Presidente de Ecuador reclama por ineptitud de la diplomacia”. La Hora, 2/12/2007. 17 Entrevista con embajador de carrera de la Subsecretaría de Asuntos Migratorios y Consulares del MRE, de 5/8/2011. 18 A esta configuración institucional, habría que añadir también el Consejo Nacional de Igualdad de la Movilidad Humana, establecido en la Constitución de Montecristi y en la Ley Orgánica de los Consejos Nacionales para la Igualdad aprobada en julio de 2014, cuya conformación se aprestaba a ser iniciada en 2016.

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y consolidación de la institución en el aparato estatal. Desde esta perspectiva, su principal apuesta política consistía en la elaboración y aprobación de un proyecto de ley sobre las migraciones —que correspondía a una reivindicación impulsada a lo largo de los años 2000 por las organizaciones movilizadas por la causa de los migrantes— que tenía como objetivos el reconocimiento e institucionalización de derechos de los migrantes, así como el establecimiento de una estructura interinstitucional, con la Senami en su centro, para la gestión de los asuntos migratorios. A pesar de la elaboración de varías versiones del proyecto de ley, este nunca fue introducido en la arena parlamentaria durante la existencia de la Secretaría debido a la ruptura de alianzas tanto con ministerios como con organizaciones de la “sociedad civil” ecuatoriana en las que se apoyaban los actores de la institución para impulsar esta iniciativa política (Coalición por las Migraciones y el Refugio, 2015: 3-5). Con la desaparición de la Senami, el Viceministerio de Movilidad Humana de la Cancillería retomó esta tarea pendiente. Con el apoyo de los asambleístas del exterior, el Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana fue presentado en la Asamblea Nacional en julio del 2015 y aprobado por unanimidad el 5 de enero del 2017, a un mes de las elecciones generales en las que se jugaba el futuro de la Revolución Ciudadana sin Rafael Correa.19 La búsqueda del rol “rector” tuvo también la resistencia de actores ministeriales — Interior, Ministerio de Coordinación de la Seguridad y también el MRE— que reaccionaron ante la emergencia del “problema” ampliamente mediatizado de la inmigración y su creciente asociación con los temas de (in)seguridad. Durante los años 2000, importantes flujos de inmigrantes llegaron al Ecuador, ya sea por la frontera norte durante la intensificación del conflicto armado del país vecino, o por la frontera sur. Además, en junio de 2008, Correa anunció la eliminación total 19 Además de regular el ingreso de extranjeros y de garantizar derechos y obligaciones para los ecuatorianos en el exterior, la nueva ley contiene disposiciones para los migrantes retornados, las personas en tránsito, las víctimas de trata de personas y de tráfico de migrantes, así como para aquellos quienes requieran protección internacional. Esta mirada integral de la movilidad humana está acompañada de “principios” —introducidos por primera vez en la Constitución de 2008— como la ciudadanía universal, la libre movilidad humana o la prohibición de criminalización de una persona por su condición migratoria, y de un capítulo dedicado a la circulación y residencia de ciudadanos suramericanos en Ecuador. Acerca de la institucionalidad en materia de migración, la ley establece que será la o el Presidente de la República quien determinará la entidad rectora de la movilidad humana, así como la autoridad de control migratorio.

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de visas de turismo para ingresar al Ecuador,20 lo que provocó, entre otras, una diversificación de los flujos de inmigración con la llegada, en un menor número, de migrantes de países africanos y asiáticos (Herrera Mosquera, Moncayo, Escobar García, 2012: 54-61). Anunciada por el presidente ecuatoriano como una medida conforme al principio de “ciudadanía universal” así como un mecanismo para estimular la llegada de turistas internacionales al Ecuador, esta decisión fue fuertemente criticada por los detractores del Gobierno de Correa. Uno de los principales opositores de lo que se llamaba la “política de puertas abiertas” fue el alcalde de Guayaquil y figura histórica de la derecha ecuatoriana, Jaime Nebot, quién la señaló como el origen de la “ola de crímenes” en su ciudad y quien exigía además que se impongan visas a colombianos, peruanos y a ciudadanos de otras partes de América Central.21 Forzado a reaccionar, el Gobierno, por medio del Ministerio del Interior y de la Policía Nacional, lanzó una serie de operaciones de control de identidad, detención y deportación de inmigrantes en situación irregular. Estas operaciones fueron denunciadas por organizaciones de defensa de los derechos de los migrantes como contrarias a los planteamientos de la “política migratoria integral” y a las disposiciones de la Constitución del 2008.22 Desprevenidos ante esta nueva situación, los responsables de la Senami se vieron obligados a volcarse en el asunto de la inmigración y a integrarlo en el marco de su búsqueda del rol rector. Es, precisamente, en ese contexto que surgen entre el 2010 y 2012 una serie de negociaciones interministeriales en las que lo que estaba en juego era la (re)definición de la migración como problema público y la concepción de la política migratoria ecuatoriana en un sentido amplio como política de gestión a la vez de la emigración y de la inmigración (Herrera Ríos, 2016: 525536). Mientras que en estas reuniones representantes de la Senami y de la Cancillería apelaban al “principio de coherencia” y se oponían a la asociación “inmigración=inseguridad” defendida por representantes del sector de la seguridad, es esta última concepción la que tendió a mantenerse 20 Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración, “Boletín de prensa n.° 398”. Quito, de 11/6/2008. 21 “En Guayaquil quieren exigirle visa a colombianos y peruanos”. El Espectador, de 27/11/2010. 22 Ver, por ejemplo, el “Pronunciamiento de la Coalición por las migraciones y el refugio ante ‘Operativos para la identificación de irregulares’ y deportaciones implementadas por el Gobierno de Ecuador”, de la Coalición por las Migraciones y el Refugio, de 18/6/2010.

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y que fue retomada de una manera ligeramente matizada por el presidente Correa en su enlace televisivo semanal de rendición de cuentas.23 En suma, después de las rivalidades con los diplomáticos, del enfrentamiento con actores ministeriales potentes involucrados en cuestiones de inmigración y de la falta de concreción del proyecto de ley, la tentativa de conseguir la rectoría de la política migratoria no solo que fue infructuosa, sino que fue debilitando la posición de la Secretaría del Migrante dentro del Estado. Este debilitamiento comenzó a objetivarse con el lanzamiento a partir del 2011 del proceso, inédito en Ecuador, de “relocalización” de la Senami a Azogues, ciudad de 38 mil habitantes y capital de Cañar, una de las provincias históricas de emigración. Es decir, la relocalización implicaba, al mismo tiempo que lo materializaba, el alejamiento de la joven institución de Quito, centro del poder político y administrativo de Ecuador. El debilitamiento terminaría traduciéndose en la transformación de la innovación institucional en Viceministerio de Movilidad Humana de la Cancillería, pocos días después del inicio del tercer mandato presidencial de Correa. Mientras esta jugada podía ser interpretada como una disminución del peso y valor político del tema migratorio en la agenda gubernamental, el viceministerio era presentado sobre todo como una nueva “solución” para superar confusiones logísticas y burocráticas, así como para iniciar una reevaluación de la política diseñada para los emigrantes, la cual, atrapada en las tensiones interinstitucionales, no estaba generando los resultados esperados.

4. El laborioso rediseño de la presencia estatal extraterritorial Mientras se desenvolvían las disputas dentro del Estado por el control de la definición y coordinación de la política para los emigrantes, las acciones que apuntaban a su reintegración en el país de origen se fueron ejecutando en paralelo por medio de un conjunto de tecnologías de vinculación con la Quinta región y de varios dispositivos diseñados para facilitar el retorno voluntario y la reinserción productiva de los emigrantes. Es mediante estos instrumentos de acción pública que, por un lado, se estructuraba la creación, adaptación y distribución de recursos estatales fuera del territorio nacional y que, por otro lado, se manejaba la inclusión de los emigrantes en los asuntos nacionales, así como su participación en la construcción de un nuevo modelo de desarrollo 23 Enlace ciudadano del presidente Rafael Correa, de 12 /4/2012.

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“posneoliberal”. No obstante, la puesta en marcha de estos instrumentos se reveló laboriosa, ya sea por desacuerdos dentro del Estado sobre las formas idóneas de intervención con los emigrantes, o por sus resultados mixtos, desencadenando protestas desde las organizaciones de migrantes, incluso desde aquellas cercanas a la Revolución Ciudadana. El despliegue de tecnologías de vinculación con la “Quinta región”

A parte de las visitas presidenciales y de la ampliación de la participación electoral extraterritorial antes mencionadas, el Estado ecuatoriano —por medio de sus diferentes funciones— generó en los últimos diez años varias tecnologías de acercamiento e inclusión dirigidas hacia los connacionales en el exterior.24 En la Cancillería, por ejemplo, se produjo una revalorización de un espacio durante mucho tiempo relegado dentro del Servicio exterior ecuatoriano y criticado por las organizaciones de migrantes: la acción consular. La apertura de nuevos consulados25 estuvo acompañada de la difusión de una nueva concepción de la atención consular en torno a la noción de “diplomacia ciudadana” que invitaba a los miembros del Servicio exterior, además de ofrecer servicios ágiles y modernos, a mantener una cercanía constante con la población migrante (Ramírez Gallegos, 2013: 55-58). Desde el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social se habilitó y flexibilizó el grupo de requisitos para la afiliación voluntaria para los ecuatorianos domiciliados en el exterior y se firmaron convenios de portabilidad de la seguridad social con países de destino de la migración ecuatoriana, en especial, España. Por su lado, la Asamblea Nacional abrió cuatro oficinas en el exterior, las “Casas de la Asamblea”, a fin de disponer de espacios para la rendición de cuentas y 24 Antes de la llegada de Rafael Correa ya existían iniciativas para llevar la acción del Estado ecuatoriano a los territorios de concentración de la migración, como era el caso de los “Comisarios de derechos humanos” de la Defensoría del Pueblo para los ecuatorianos en Estados Unidos y en Europa (Defensoría del Pueblo, Reglamento Orgánico, Quito, 12/9/2001, publicado en el Registro Oficial n.° 609 del 2/7/2002). Sin embargo, a partir del 2007, se constata una profusión de iniciativas que apuntaban a diferentes aspectos sociales, políticos, económicos y culturales de la vida de los emigrantes. 25 Como lo indica Jacques Ramírez Gallegos a propósito del estado de la red consular en el 2013 (2013: 56-57), “actualmente Ecuador cuenta con 90 consulados rentados y 113 honorarios. De esos, 33 consulados (24 rentados y 9 honorarios) se han abierto entre el 2008 y 2012 […] y de esos la mitad en países de destino como España (Málaga, Palma de Mallorca, Alicante), Estados Unidos (Queens, Connecticut, Minneapolis, Nueva Orleans, Phoenix) y países de tránsito como México (Tapachula, Guadalajara y Monterrey)”.

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la socialización de leyes y proyectos de ley con los electores de la Quinta región (ibid.: 61-63).26 El Consejo de la Judicatura inauguró, en cambio, desde el 2012 un “Buzón Judicial” para atender los trámites judiciales de los emigrantes que se encontraban pendientes en Ecuador y ofrecer servicios en línea de consulta y asistencia de abogados. En lo que concierne el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, se realizaron varios procesos de designación de autoridades abiertos a los emigrantes, quienes podían participar tanto como candidatos o dentro de las Comisiones Ciudadanas de Selección. Asimismo, desde varias instituciones estatales se lanzaron campañas en los países de destino de la emigración ecuatoriana que funcionaban como “dispositivos de sensibilización” (Traïni, 2010), ya sea para difundir una concepción positiva de la migración como hecho social que beneficia tanto a los países de origen como a los países de destino (por ejemplo, las campañas de la Senami “Todos Somos Migrantes” o “Soy ecuatoriano en España”), para luchar contra los riesgos de la migración (como la campaña del MREMH “Dile no a la migración riesgosa”), o también para incentivar la participación electoral de los emigrantes (como las campañas en el exterior del Consejo Nacional Electoral). Estas campañas se realizaron mediante eventos político-culturales con la presencia de artistas y deportistas ecuatorianos, ministros, asambleístas y otras figuras de la política ecuatoriana y, en los cuales, de la misma manera que en las visitas presidenciales, además de la difusión de un mensaje determinado, se reafirmaban vínculos y reavivaban sentimientos de pertenencia a la nación ecuatoriana. En estos esfuerzos de acercamiento con la Quinta región, una de las apuestas más innovadoras —que no estuvo exenta de tensiones dentro del Estado— surgió desde la Secretaría Nacional del Migrante. Después de varios meses de negociación entre la Senami y la Cancillería, el presidente Correa firmó en diciembre de 2007 un decreto que le daba la posibilidad a la joven institución de intervenir directamente en los países de destino de la migración ecuatoriana por intermedio de la apertura de representaciones autónomas con relación a la red consular.27 Estas representaciones, llamadas “Casas ecuatorianas”, eran consideradas por los diplomáticos como una herejía respecto a las convenciones internacionales, así como una intromisión directa en uno de los espacios 26 Las Casas de la Asamblea se encuentran en Madrid, Nueva York, Toronto y Milán. 27 Decreto 802 de 17/12/2007, publicado en el Registro Oficial n.° 242, de 29/12/2007.

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tradicionales de la acción exterior de la Cancillería. Para los actores de la Senami, las Casas representaban, por el contrario, el medio que permitiría a la institución producir una política integral y transnacional capaz de adaptarse a las dinámicas fluctuantes del fenómeno migratorio. Compuesta inicialmente por sucursales en Nueva York, Madrid, Milán y Caracas, la Red de Casas se extendió rápidamente. Dos años después de la apertura de la primera Casa en Nueva York en agosto del 2008, se abrieron una decena más en ciudades con concentraciones importantes de migrantes ecuatorianos.28 A la vez tecnología de vinculación y espacio social en construcción, las Casas ecuatorianas buscaban demarcarse de las misiones consulares mediante una oferta distinta de servicios, como la apertura de ventanillas de asistencia social y orientación jurídica, la realización de actividades de capacitación y reconversión profesional, la difusión de programas del Gobierno ecuatoriano para migrantes y acompañamiento en trámites para iniciar el retorno, así como otras actividades de tipo cultural y político (por ejemplo, festivales de cultura ecuatoriana, conferencias y debates sobre temas de actualidad política). Sin embargo, a pesar de su autonomía material y presupuestaria, las Casas ecuatorianas eran en varios aspectos dependientes de los consulados. A menudo, las autoridades locales de los países de destino solamente reconocían a los representantes consulares como interlocutores legítimos del Estado ecuatoriano. Además, cuando los migrantes ecuatorianos reclamaban la intervención de la Senami en un país en el que esta no tenía presencia, sus agentes debían apoyarse en la red consular, de mayor cobertura, y en la Dirección de Asuntos Consulares del MRE para poder actuar, ocasionando constantes enredos burocráticos. En otro ámbito, las principales Casas se convirtieron en objetos de lucha entre representantes de organizaciones de ecuatorianos y dirigentes migrantes del Movimiento PAIS, ya sea por la designación del representante de la Casa o el papel de las representaciones en la promoción y defensa de la Revolución Ciudadana. Otros, en cambio, percibían a la Senami como una “competencia”, ya que sus actividades y servicios se asemejarían más a los de “una ONG” que a los de una “entidad gubernamental”.29 Con la desaparición de la Secretaría en 2013, la mayoría de las Casas fueron cerradas mientras que unas pocas, 28 Además de Nueva York, Madrid, Milán y Caracas, la Senami tuvo presencia en Barcelona, Lorca, Roma, Génova, Londres, Bruselas, Chicago, México, D. F. y Santiago de Chile. 29 Entrevista con dirigente de la Asociación hispano-ecuatoriana Rumiñahui, de 17/8/2011.

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como la de Nueva York y Chicago, fueron preservadas e integradas a la misión consular. En ciertos casos, como en Milán y Londres, los consulados abrieron Departamentos de Movilidad Humana con una oferta de servicios similar a la de las antiguas Casas ecuatorianas. El retorno, el talón de Aquiles de la política de atención hacia los emigrantes

Desde el primer año del Gobierno de Rafael Correa, el retorno se convirtió en un elemento central de la Política Migratoria Integral (PMI) que ganó una importante visibilidad, desde el plano de la acción pública, a partir del lanzamiento del “Plan Bienvenidos a Casa” diseñado por la Secretaría del Migrante. La formulación de este plan reflejaba hasta qué punto la política de emigración dependía de la participación de varias instituciones estatales, pero también de la necesidad de actuar en conformidad con el discurso político a pesar de las dudas que el tema del retorno podía suscitar en el equipo dirigente de la Senami. Pieza clave en las intervenciones de Correa en materia migratoria (Boccagni, 2011), el retorno aparecía como un tema sensible políticamente y difícil de poner en marcha como lo indica uno de los miembros del gabinete de Lorena Escudero, secretaria Nacional del Migrante entre septiembre de 2007 y junio de 2011,30 quien participó en las reuniones de trabajo sobre el diseño de la política del retorno y su pertinencia: Lorena (Escudero) decía: “¿El retorno? Pensémoslo bien. Si los migrantes deben volver o no, ¿dónde van a regresar?” Y de esas discusiones nació el Plan Bienvenidos a Casa con el eslogan “Estamos preparando la casa para que regresen”. La idea era que primero era necesario arreglar la casa y después veremos el retorno y mediante qué medio. Entonces, cuando debatíamos estos temas, fue necesario decirle al Presidente que el derecho al retorno no era una prerrogativa en sí.31

30 Después de este primer período de gestión, Escudero regresó a la Senami en diciembre de 2012 hasta el momento de desaparición de la institución en junio de 2013. Aparte de Escudero, la Senami tuvo tres otros secretarios nacionales: William Murillo (marzoagosto 2007), Betty Tola (junio-noviembre 2011) y Francisco Hagó (noviembre 2011-diciembre 2012). Con la excepción de Hagó, todos los secretarios nacionales eran originarios de Azuay, provincia en la que el tema migratorio ha tenido una larga trayectoria. Además, Murillo y Hagó fueron migrantes en los Estados Unidos antes de integrar —el primero por unos meses, el segundo hasta la actualidad— la Revolución Ciudadana. 31 Entrevista con un antiguo asesor de gabinete ministerial de la ministra Lorena Escudero en la Senami, de 19/10/2012.

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Como lo señala el entrevistado, el “retorno” o la noción de un “derecho al retorno” debía ser manejado con precaución y tratado a partir de diferentes ángulos. Los responsables de la Senami parecían así conscientes de las dificultades que provocaría el acto de regresar al país sobre todo en el caso de personas que se fueron, en gran parte, a finales de los años noventa en un momento en el que el Estado ecuatoriano no podía garantizar las condiciones necesarias para la reproducción social de importantes segmentos de su población. Para los actores, el trabajo de la Senami consistía entonces en hacer del retorno una vía factible para los emigrantes. Bienvenidos a Casa integraba, por ejemplo, un componente para facilitar el retorno físico al Ecuador, ya sea mediante la exoneración de tributos aduaneros para el menaje de casa, vehículos o equipo de trabajo, de la acogida de “personas en situación de vulnerabilidad” (migrantes ecuatorianos deportados por las autoridades de los países de tránsito o destino, y también migrantes en situación precaria que solicitaron una ayuda económica para regresar a Ecuador), o de la repatriación de cadáveres de ecuatorianos fallecidos en el exterior. Otro componente importante apuntaba a fomentar la reinserción productiva de los migrantes retornados por medio del programa “Cucayo”, que establecía un mecanismo selectivo para la entrega de capital semilla no reembolsable a iniciativas de negocios de migrantes con la condición de que los retornados se comprometan a invertir capital por su lado (Moncayo, Herrera, 2011). Bienvenidos a Casa estaba también acompañado por otra iniciativa gubernamental —la Banca del Migrante— pensada como un medio para facilitar el envío y la canalización de remesas, promover la entrada de los migrantes en el sistema de crédito ecuatoriano y financiar sus proyectos “productivos”. Ya sea en el caso del Cucayo o de la Banca del Migrante, los migrantes eran concebidos como potenciales agentes de desarrollo económico teniendo a su disposición un capital pecuniario y habilidades obtenidas durante la experiencia migratoria que necesitaban solamente ser activadas y encaminadas.32 32 Un estudio reciente a partir de las experiencias de migrantes retornados desde España y reinstalados en la Comuna de Llano Grande, en la periferia de Quito, demuestra cómo los procesos de retorno e integración laboral y social están más “relacionados con los capitales culturales y sociales conseguidos antes de la partida que aquellos adquiridos en el periplo migratorio”, lo cual rompe con uno de los principales supuestos sobre migración y retorno en los trabajos académicos —y también, valdría añadir, en los planteamientos de ciertas organizaciones internacionales especializadas en asuntos migratorios— que

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No obstante, desde su anuncio, estos dispositivos fueron objeto de reclamos de la parte de organizaciones de migrantes para las cuales el retorno estaba lejos de ser considerado como una prioridad, en especial, porque el país de origen no presentaba las condiciones económicas adecuadas para incitar a los emigrantes a regresar. En este sentido, organizaciones emblemáticas de la causa de los migrantes durante los años 2000, como la Asociación Rumiñahui o la Cámara Mundial del Emigrante Ecuatoriano, exigían en cambio que la intervención del Estado ecuatoriano se focalice en la mejora de condiciones de vida de los migrantes y en la facilitación del reagrupamiento familiar en los países de destino.33 Estos reclamos fueron avivándose a medida que la puesta en marcha de los dispositivos para facilitar el retorno y la “reinserción productiva” no obtenía los frutos esperados. Mientras que el proyecto de la Banca del Migrante como instancia financiera autónoma nunca vio la luz del día después de varios desencuentros entre la Senami y las instituciones del sector de la política económica, Cucayo y Bienvenidos a Casa estaban por su lado lejos de cumplir las expectativas difundidas sobre todo en los medios de comunicación. Si se toma en cuenta que la cifra de dos a tres millones de migrantes ecuatorianos es constantemente empleada por la prensa, los resultados parecen en efecto limitados. Entre el 2008 y 2012, 301 personas se beneficiaron del Cucayo y 2214 empleos fueron creados en el marco de proyectos productivos financiados por este dispositivo por medio del cual la Senami entregó 3,7 millones de dólares de capital semilla no reembolsable. Por su lado, los migrantes beneficiarios de la subvención invirtieron 5,5 millones durante el mismo período (Moncayo, 2014: 169). Hacia finales de los años 2000, la visibilidad del asunto del retorno aumentó sin embargo considerablemente con la crisis económica mundial y especialmente con la recesión en España, país donde se instalaron cerca de medio millón de ecuatorianos desde la ola masiva de migración iniciada a finales de los años noventa. En cada visita del presidente Correa a ciudades españolas a partir de 2009, los colectivos de migrantes lo interpelaban sobre la reacción del Gobierno ecuatoriano frente a la situación generada por la crisis económica. Enfrentados a una tasa sostiene “que la experiencia migratoria es una forma de capital con efectos positivos sobre la reinserción laboral de los retornados” (Herrera M., Pérez M., 2015: 239). 33 “Retorno: El Plan no atrae a emigrantes”. La Hora, 10/2/2008; “Plan de retorno no es camisa de fuerza”. El Mercurio, 10/4/2008.

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de desempleo cercana al 25% (35% para la población inmigrante), los migrantes ecuatorianos debían hacer frente, de la misma manera que numerosos hogares españoles, a problemas en el pago de créditos hipotecarios adquiridos durante la expansión de la burbuja inmobiliaria española, así como a la aterradora posibilidad de perder su hogar (González, 2011). El problema se reveló particularmente sensible para el Gobierno ecuatoriano y sobre todo para la Senami, cuyos responsables temían una ola masiva de retornos, la cual finalmente no sucedió. Según el último Censo de Población y Vivienda en Ecuador realizado en el 2010, 63 888 migrantes regresaron a su país en el transcurso de los últimos cinco años (Herrera Mosquera, Moncayo, Escobar García, 2011: 50). El número de retornados y de beneficiarios del Cucayo fue presentado como un “fracaso” por la prensa,34 por los colectivos de migrantes y por ciertos fragmentos del Movimiento PAIS, en especial, los comités en el exterior de la organización política.35 Después de los dos primeros mandatos presidenciales de Correa, la capacidad del Gobierno para ejecutar los compromisos de la Revolución Ciudadana con los emigrantes era cuestionada, provocando, más allá de la desaparición de la Senami, una reevaluación de los dispositivos gubernamentales en materia de migración. Desde entonces, si bien el Viceministerio de Movilidad Humana bajó el tono al tema del retorno y conservó solamente ciertos aspectos del antiguo Plan Bienvenidos a Casa (como la eliminación de tributos aduaneros para el menaje de casa o la repatriación de cadáveres para familias en situación de “vulnerabilidad”), desde otros polos del campo burocrático han surgido en los últimos años un sinnúmero de iniciativas. Dentro de estas, se puede mencionar el Plan Retorno de Profesores del Ministerio de Educación; el Plan Tierras y Retorno Productivo en el ámbito de la producción agraria, impulsado por el Ministerio de Agricultura; el programa Ecuador Saludable, Vuelvo Por Ti, para el retorno de médicos ecuatorianos; el programa de becas universitarias de la Secretaría de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e

34 “Pocas ideas recibe el Fondo Cucayo”. El Comercio, 20/9/2009; “Desilusión de emigrantes que volvieron”. El Universo, 9/5/2010. 35 En vista de las elecciones generales de febrero del 2013 en la que se jugaba la reelección de Rafael Correa y la posición preponderante de su partido en el campo político ecuatoriano, PAIS hizo campaña en la Quinta región proponiendo una “reingeniería” de la Senami y una revisión de los instrumentos de intervención de la política migratoria ilegal (PMI), en especial, de los programas de retorno.

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Innovación, al cual pueden postular los ecuatorianos en el exterior36 o las ayudas de la Vicepresidencia de la República para el regreso de personas migrantes con discapacidades. El tema del retorno ha ido así produciéndose de manera dispersa y expandiéndose gradualmente dentro del Estado ecuatoriano por medio de una plétora de instituciones en relativa interacción, cuya acción ha permitido no solo nutrir la presencia estatal extraterritorial, sino también mantener a flote el discurso político de la Revolución Ciudadana para la Quinta región.

5. A modo de cierre El análisis de la acción del Estado puede difícilmente reducirse a la enunciación de una política e incluso la enunciación de esta política revela una serie de compromisos y de luchas político-burocráticas donde surge un amontonamiento de intereses y objetivos. Llena de propuestas innovadoras y de una retórica enfocada en la promoción y la defensa de los derechos de los migrantes, la construcción de la política de acercamiento y atención hacia los emigrantes se ha caracterizado sin embargo por sus vacilaciones y tambaleos. Redefiniciones frecuentes de objetivos e instrumentos de intervención (las Casas ecuatorianas), iniciativas frustradas y programas fuertemente criticados al no producir los resultados esperados (la Banca del Migrante, el Plan Bienvenidos a Casa) y disputas interministeriales por su control son algunos de los elementos que han afectado su devenir. Mientras que la reapropiación y la reformulación de la migración como problema público desde el ascenso de Rafael Correa sugería un sitio prioritario en la agenda política y de política pública, la política migratoria concebida como una solución para acercarse a los emigrantes y reintegrarlos en su país de origen fue perdiendo progresivamente apoyos dentro y fuera del Gobierno, quedando relegada a un segundo plano, en especial, durante el tercer mandato presidencial de Correa. En cuanto a las cuentas pendientes, al momento de escribir este capítulo, la gestión del retorno y la concreción de instrumentos de reinserción productiva de los migrantes aparecen como los aspectos más urgentes para la acción pública en materia de emigración. A pesar de ir 36 Mediante estas becas, los beneficiarios deben, una vez culminado el programa de estudios, regresar al Ecuador para trabajar —ya sea en los sectores público y privado, o iniciando su propio emprendimiento— y, de esta manera, “compensar” la beca por el doble del tiempo de financiamiento de los estudios.

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acompañado de ciertas precauciones, el discurso difundido por el presidente Correa y los actores encargados de la promoción del retorno generó una burbuja de expectativas en la población migrante que reventó al hacerse evidente la creciente distancia entre el componente discursivo y la ejecución de la política. En efecto, para quienes emprendieron el viaje de vuelta al Ecuador, el retorno estuvo acompañado de las dificultades personales, familiares y sociales propias a este tipo de situaciones, a las cuales se añadieron las confusiones generadas por una oferta pública dispersa, reflejo de un aparato institucional friccionado y a menudo poco coordinado. Además, la focalización en la administración de la emigración y del retorno que ha caracterizado en gran parte la política migratoria desde los inicios del Gobierno de Correa (y que ha sido también el objeto de este capítulo) no debe excluir otras piezas claves del cuadro migratorio del Ecuador, como la inmigración y el tránsito de migrantes. En los espacios tanto internos como públicos de discusión de la migración, la “falta de coherencia” entre el manejo de la emigración y la gestión de la inmigración ha sido ampliamente criticada. Si bien existen avances importantes desde la Asamblea Constituyente con respecto al reconocimiento de los derechos de la movilidad y del principio de ciudadanía universal, el tortuoso proceso de fabricación de la Ley de Movilidad Humana, así como ciertos episodios en el manejo de grupos de inmigrantes en situación administrativa irregular, revelan la perpetuación de carencias en la institucionalización de mecanismos de garantía y protección para el ejercicio de derechos de los migrantes. Una ilustración reciente de este tipo de situaciones fue el operativo de expulsión colectiva en julio de 2016 de más de una centena de inmigrantes cubanos en condición irregular, quienes fueron detenidos mientras acampaban en el parque de El Arbolito de Quito tras varias semanas de movilización con el objetivo de demandar facilidades para viajar a Estados Unidos vía México. Desde otro andarivel, el caso de la política de acercamiento hacia los emigrantes constituye una entrada pertinente para explorar una dimensión central de la empresa de reconstrucción de la presencia y autoridad estatal iniciada bajo la Revolución Ciudadana: las reconfiguraciones burocráticas y las dinámicas de creación, transformación e incluso destrucción de instituciones públicas. Además del apoyo político y la articulación con actores sociales, una buena parte del éxito de las políticas públicas depende también de configuraciones interinstitucionales

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estables que permitan el asentamiento de procesos de división del trabajo burocrático entre los actores que pertenecen a los distintos espacios de fabricación de la acción pública. En esta ocasión, las fragilidades en la edificación de la Senami y las rivalidades con ministerios potentes y de larga trayectoria como la Cancillería y el Ministerio del Interior, que reivindicaban además su legitimidad para intervenir en cuestiones migratorias, redujeron no solo el margen de maniobra de la nueva institución, sino también la posibilidad de mantener redes de coordinación y cooperación interministerial, fundamentales tratándose de un tema que requiere un enfoque intersectorial y una intervención continua dentro y fuera de las fronteras. Lejos de haberse beneficiado de consensos amplios, la construcción de la política migratoria —la definición de sus objetivos, de su aparato institucional y de sus instrumentos de intervención— se convirtió sobre todo en un objeto de conflicto dentro del Estado. La absorción de la Secretaría del Migrante por la Cancillería mediante la figura de un Viceministerio de Movilidad Humana —presentada como un esfuerzo de racionalización de la acción gubernamental— y su relocalización en Azogues (proceso iniciado con la exSenami) reintrodujo una serie de redefiniciones y reajustes, cuyos resultados de mediano y largo plazo no son todavía visibles. En suma, aunque marcada de tensiones y de resultados limitados, la fabricación de una política de acercamiento hacia la población ecuatoriana en el exterior —combinada con la presencia del presidente Correa en el tema migratorio y la ampliación de la participación política de los emigrantes— ha contribuido a una transformación del Estado ecuatoriano en su relación con los emigrantes, al mismo tiempo que se ha producido una distensión de las fronteras del juego político. Así, durante los diez años de Revolución Ciudadana, la emergencia de relaciones más activas y ambivalentes a la vez entre la Quinta región y el Estado ecuatoriano ha podido de cierta manera cubrir la “ausencia” parcial de los emigrantes en el país de origen, quienes, siguiendo a Abdelamalek Sayad, “(continúan en su condición de) estar presentes a pesar de la ausencia” (Sayad, 1999: 184).

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