“Redefiniendo la empleabilidad en los programas de formación e inserción laboral de jóvenes. El rol de las Organizaciones de la Sociedad Civil”

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Cita Jacinto, C. , 2016, “Redefiniendo la empleabilidad en los programas de formación e inserción laboral de jóvenes. El rol de las Organizaciones de la Sociedad Civil”, en Faur, E. (compiladora) Repensar la inclusión social. Políticas públicas y sociedad civil en la Argentina (1991-2016), Fundación Tzedaka- Capital Intelectual. Claudia Jacinto1 1. La formación para el empleo en las políticas vinculadas a la inserción laboral de jóvenes2 Los procesos de inserción laboral de los jóvenes han devenido en un problema social hace unos 25 años, dando origen a múltiples debates y a partir de allí, en un problema sociológico, sujeto de políticas, investigaciones y controversias. Se trata de un problema que apareció desde hace años en las discusiones políticas globales, incluyendo a los estados nacionales y sub-nacionales, organizaciones internacionales (como la OCDE, UNESCO, OIT, CEPAL, Banco Mundial, BID, etc.), las empresas, y las organizaciones de la sociedad civil (OSCs). Solamente al recorrer estudios, informes de organismos internacionales, y evaluaciones de programas sobre el tema en los últimos 10 años, se constatan cientos de documentos que problematizan la inserción laboral juvenil, intentan diagnosticar sus causas y proponen estrategias para su superación o al menos, su alivio. En América Latina, el tema surgió durante la crisis económica de los noventa y con fuerte influencia de las agendas propuestas por la cooperación internacional, en particular los bancos multilaterales como el BID y el Banco Mundial. Más allá de las similitudes y diferencias con otros países, en Argentina, el empleo de los jóvenes como problema social se evidenció a lo largo de los últimos 25 años con tendencias persistentes, aunque con cambios relacionados con las diferentes coyunturas económicas. Lo persistente es el mayor desempleo de los jóvenes frente a los adultos, la mayor precariedad laboral y los menores ingresos caracterizan los primeros empleos de los jóvenes. Dentro de este panorama general, son los jóvenes procedentes de hogares de bajos ingresos, quienes tienen menos y peores oportunidades de acceso a buenos empleos. Con este punto de partida, se han venido desarrollando políticas públicas para afrontar en especial la situación de los jóvenes desempleados y/o los menos educados, con abordajes que pueden considerarse fuertemente influidos por las agendas internacionales mencionadas. En ese marco, las OSCs de carácter técnico o de desarrollo han ido constituyéndose en un actor de la agenda pública y privada en la materia, influida e influyente en el campo. El objeto de este artículo, a partir del análisis de las políticas públicas nacionales que prevalecieron en los años noventa y en los años dos mil en relación a la promoción de la inserción laboral de los jóvenes, es clasificar las formas de intervención que han tenido las OSCs en ese campo, identificar los lugares que han ocupado en esas formas de acción pública y sus relaciones 1

Investigadora principal del CONICET, en el CIS-IDES -CONICET. Coordinadora del Programa Juventud, Educación y Trabajo (PREJET). 2 Este artículo ha sido especialmente preparado para esta publicación. La parte 1 integra, enfoca y actualiza una línea de investigación de casi dos décadas y de sucesivos proyectos apoyados por el Conicet y la APCyTen el marco de PREJET (CIS-CONICET). Las partes 2 y 3 se fundan en el relevamiento bibliográfico y en el trabajo de campo de entrevistas con directivos de OSCs e informantes claves realizados para este estudio, además de la experiencia profesional de la autora de intercambio constante con las OSCs que trabajan en el campo. Agradezco a Marcela Grecco la colaboración como asistente en el trabajo de campo y procesamiento de las entrevistas sobre las OSCs.

2 con el Estado. Un eje conceptual que atravesará el artículo es el de empleabilidad de los jóvenes, que ha sido una constante en términos discursivos de las acciones, aunque con perspectivas diferentes según los contextos socio-políticos y de las propias OSCs.

1.1. Los noventa: la empleabilidad de los jóvenes como problema individual La brecha entre las tasas de desempleo de jóvenes y adultos comienza a divergir a fines de los años ochenta y sufre un importante aumento desde la mitad de los años noventa. A partir de entonces registra algunas oscilaciones cíclicas alrededor de un nivel cercano a los 13-14 puntos porcentuales, con incrementos evidentes durante las crisis de mediados de los noventa y comienzos de los años 2000 (Bertranou y Casanova, 2015). Algo similar ocurría con el empleo asalariado no registrado: la brecha se incrementó a partir de principios de la década de 1980. Asimismo, también se observan diferencias salariales persistentes entre jóvenes y adultos, tanto para aquellos trabajadores formales como informales, aunque, luego de ampliarse en la década de 1990, parece haberse reducido algo en los años 2000. Al interior del grupo de los jóvenes, se observan también heterogeneidades vinculadas a sexo (las mujeres con tasas de desocupación y precariedad más altas que los varones), y nivel educativo y socio-económico. Las mujeres provenientes de hogares de bajos ingresos fueron definidas como el grupo afectado por una doble discriminación: por ser pobres y por ser mujeres (Jacinto, 2006). En Argentina, las políticas activas de empleo surgieron en el marco del modelo económico desindustrializador de los noventa. En el caso de los jóvenes (primeras víctimas del aumento del desempleo y la precariedad), las iniciativas surgieron de la mano de los préstamos multilaterales. Un ejemplo del modelo orientado a insertar en el mercado formal promovido por aquellos años por el BID, Proyecto Joven, había sido implementado ya en otros países. Entre 1994 y 1999, capacitó a más de 100.000 jóvenes entre 16 y 35 años en todo el país. Se basaba en un diagnóstico que enfatizaba los déficits en capital humano como responsabilidad de los jóvenes y causas esenciales del desempleo juvenil. Estos jóvenes sufrían, se sostenía, problemas de “empleabilidad”.3Mejorar la empleabilidad se definía entonces como un producto del esfuerzo individual de formación. Por ello, el instrumento privilegiado por las políticas fue la capacitación laboral. Esta mejora, se suponía, debía poner al joven en un lugar más expectante en la “fila” de espera de los empleos disponibles ante la creciente desocupación. Para ello se enfatizó la oferta de cursos flexibles, con la intención de que fueran adaptados a las demandas de los empleadores (Gallart, 1995). Se propuso como objetivo principal «mejorar las condiciones de los beneficiarios para que puedan postular a un empleo en relación de dependencia a nivel de semicalificación.» Ese mejoramiento debía expresarse en que los jóvenes tuvieran mayores posibilidades de encontrar empleos semicalificados en el sector formal de la economía, reduzcan el tiempo de búsqueda de empleo y logren mayores ingresos. El modelo básico de curso era hasta seis meses, que incluía una etapa de capacitación propiamente dicha sumada a una práctica en un empleo formal aunque, sin duda, este aspecto fue uno de los más difíciles de implementar en un contexto de alto desempleo y escasa tradición cultural de la figura del “pasante” (Jacinto, 1997). El programa se propuso incluir mujeres en niveles similares a los varones, y desarrolló algunas experiencias específicas orientadas a incluir mujeres en oficios tradicionalmente considerados como “masculinos”, enfrentándose con barreras múltiples en el mercado de trabajo (Barrancos y Goren, 2002).

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Las primeras aproximaciones al concepto de empleabilidad provienen de los teóricos del capital humano. Según muestran (Formichella, M. y London, S. (2013), Becker, uno de los principales autores de esa teoría, se aproximaba a este concepto al plantear que la productividad de los individuos depende de sus aptitudes y de su motivación e intensidad de su esfuerzo.

3 Con el argumento de que mucha de la formación profesional se diseñaba “desde la oferta” (o sea, cursos repetidos regularmente sin tener en cuenta la demanda de esos perfiles ocupacionales en el mercado de trabajo). Ante la necesidad de atender el aumento de la pobreza y el desempleo, se promovió un modelo de formación basado en perfiles ocupacionales pertinentes a las demandas concretas de las empresas (al menos en teoría). La pertinencia se supon consistente en la licitación de cursos entre una gran gama de oferentes que debían ser privados (de modo que los centros de formación profesional públicos, por ejemplo, no podían participar).Entre los oferentes, prevalecían pequeñas consultoras que diseñaban los cursos a la medida de la empresa “aliada” que lograban vincular. Algunas pocas fueron OSCs que incipientemente estaban siendo creadas. Muchas de estas asociaciones fueron efímeras, creadas especialmente para participar en el programa y que se fueron desarticulando cuando desapareció el programa. Es importante marcar también que los oferentes eran considerados “ejecutores”, es decir, replicadores de un modelo ya establecido. Según un estudio realizado en la época, había “poco espacio” para desplegar perspectivas propias desde las organizaciones participantes. De cualquier modo, el propio modelo, estableciendo el pago por resultados de inserción, llevó a los oferentes a realizar aprendizajes sobre cómo evitar la deserción (con apoyos y seguimiento específico) y, como efecto perverso, a desarrollar procesos de selección que inevitablemente dejaban afuera a quienes parecían tener pocas posibilidades de permanecer y/o ser atractivos para los empleadores. El programa tuvo poco impacto en el mejoramiento de la situación laboral de los jóvenes capacitados, según muestran las pocas investigaciones disponibles (Devia, 2007). Varios argumentos se han sostenido para explicar este escaso impacto. Ante el deterioro del mundo laboral y la escasez de oportunidades, los jóvenes no accedían al empleo no por su débil empleabilidad, sino por el achicamiento global del empleo formal y de aumento de la informalidad. En estos contextos, los jóvenes más educados mostraban mayores chances de ser seleccionados, aún para empleos que demandaban bajas calificaciones técnicas. De este modo, se produce una tensión paradójica y patética, que dejaba a quienes tienen menores niveles educativos en una situación de vulnerabilidad aún cuando hayan pasado por cursos de formación para el trabajo, debido a que deben competir en un mercado donde abundan los sobrecalificados (Jacinto y Solla, 2005). Desde el ángulo de los contenidos de los cursos y de las estrategias pedagógicas, fue cuestionado el carácter demasiado acotado (en duración y en enfoque) y discontinuado de la formación. Al mismo tiempo, el diagnóstico del programa hacía caso omiso al hecho de que los jóvenes enfrentaban la capacitación sin las competencias generales básicas y habilidades sociales requeridas en el mundo del trabajo. La débil institucionalidad que acompañó al programa y su escasa legitimación se hizo evidente ante su discontinuidad cuando se acabaron los recursos del crédito internacional 4.

1.2.

Los dos mil: la empleabilidad como problema multidimensional

Después de la fuerte crisis de principios de los años 2000, los abordajes fueron pasando desde programas puntuales hasta enfatizar “la necesaria integralidad de las políticas” dentro de un enfoque de derechos. Ello se produce junto con la emergencia de un nuevo paradigma de protección social integral, promovido por organismos internacionales como la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Este nuevo paradigma conllevó algunas orientaciones fuertes en vista a la integralidad de las políticas públicas: a) recolocar al Estado en una responsabilidad principal para la configuración del enfoque; b) atender necesidades particulares de determinados grupos de población, pero ampliando el concepto acotado de focalización que había caracterizado los noventa; c) contribuir a la realización de los derechos económicos y sociales 4

Para profundizar acerca de la excesiva simplificación del diagnostico y abordaje de estas políticas puede consultarse Jacinto, 2010.

4 de la población desde la perspectiva de los derechos humanos. En esta concepción, la protección social ofició de base y paraguas de articulación de otras políticas y derechos, buscando asegurar un nivel básico de bienestar económico y social a todos los miembros de la sociedad. Estas políticas promovieron la universalización de la protección social, incluyendo:  programas de transferencia de ingresos (el más abarcativo, la asignación universal por hijo en vigencia desde 2009) destinados proteger los derechos a la educación y salud básica de los menores de 18 años hijos de trabajadores informales/desocupados/ servicio doméstico y mujeres embarazadas a partir del 3er mes de gestación.  subsidios a desempleados, pensiones universales Al mismo tiempo, las políticas educativas promovieron la universalización de la educación secundaria, las políticas sociales fomentaron la participación de OSCs, y de movimientos sociales, y promovieron la economía social, y las políticas laborales activas, incluyeron la formación, la terminalidad educativa, la orientación e intermediación y al acceso a empleos de calidad. En este sentido, durante la década de los años dos mil, cuando el disminuyeron el desempleo y de la precariedad, se hicieron evidentes los límites de las intervenciones puntuales de la década anterior frente a una cuestión de carácter estructural y/o frente a los ciclos económicos. Tambien pusieron en tela de juicio los argumentos que responsabilizaban a los jóvenes de su situación laboral, y la hipótesis de que su empleabilidad dependía solo de suformación específica. De este modo, los argumentos sobre las causas del desempleo juvenil se ampliaron y complejizaron. Los diagnósticos empezaron a ver el problema con un enfoque que reconocía los condicionantes macroestructurales y las diferencias de oportunidades. Este cambio fue también en línea con la adopción de una perspectiva de “derechos de los jóvenes a la formación, la orientación y al acceso a empleos de calidad”. Para responder a esta mayor complejidad formulada en los diagnósticos, se plantean una multiplicidad de dispositivos para responder a distintas problemáticas o mas bien, a la “problemática” desde distintos ángulos. De un modo sintético, desde el paradigma de ampliación de derechos a la educación, formación y empleo de los jóvenes, se distinguen en el periodo dos grandes orientaciones que incluyen múltiples puentes intersectoriales: a) Promover la mayor permanencia en la escolaridad de los jóvenes, estableciendo la obligatoriedad de la educación secundaria por ley. Las acciones para promoverla abarcaron desde la educación común, hasta vías alternativas. En efecto, ante el consenso respecto a la extensión de la escolaridad secundaria como “básica”, muchos recientes programas han apoyado la terminalidad de la educación formal, sea de la educación básica o de la secundaria. Al mismo tiempo, se produjo una amplia reforma de la educación técnico-profesional, que incluyó mayor financiamiento, desarrollo curricular y Planes de mejora; se dio fuerte impulso a la ampliación de la escolarización a través de planes de mejora e inclusión en la escuela media, y el desarrollo de la EDJA y sus modalidades alternativas como el plan Fines (incluso este plan es incluido entre las contraprestaciones de algunos programas de transferencias condicionadas). b) Impulsar la empleabilidad a través de programas que articulan servicios de educación y formación, acciones puntuales y diferentes mundos del trabajo. Así, dispositivos que ya venían utilizándose tales como capacitación para el empleo, prácticas en el empleo, apoyo a emprendimientos comienzan a ser enfocados con la posibilidad de articularse para ampliar las oportunidades. El giro conceptual de las intervenciones con jóvenes vinculadas a la empleabilidad vira de la perspectiva de los déficits de capacitación y las necesidades de suplirlos, a la perspectiva de que la educación y la formación para el trabajo son derechos. Se pasa entonces de la empleabilidad comprendida como un problema individual que podía resolverse por un programa de “capacitación más práctica”, a una concepción de la empleabilidad como problema multidimensional, comprendiendo que su mejoramiento sobre la base de un

5 conjunto de articulaciones de educación formal, no formal y experiencias laborales, que incluyen componentes de orientación socio-laboral y de desarrollo de competencias para la vida. Un ejemplo de estas articulaciones es el del programa específico iniciado en 2008 denominado “Jóvenes con Mas y Mejor Trabajo” (PJMMT) dirigido a jóvenes entre 18 y 24 años, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (METySS, que entrecruzó los servicios educativos regulares y con las políticas de FP en varios sentidos. Las distintas prestaciones incluyeron: a) orientación para construir el perfil profesional, b) finalización de la escolaridad obligatoria, c) experiencias de formación y prácticas calificantes en ambientes de trabajo, d) apoyo al inicio de una actividad productiva de manera independiente o insertarse en un empleo. Al mismo tiempo, los jóvenes recibían un subsidio a cambio de acceder a alguna de las prestaciones ofrecidas. Se reconocen en este programa varias características propias del paradigma de protección social antes mencionado: a) Articulación de servicios en función de los derechos de los jóvenes; b) Comprensión amplia acerca del “mundo de trabajo” al cual conducir al joven incluyendo tanto el trabajo formal y como el auto-empleo o auto-emprendimiento; c) La orientación como dispositivo privilegiado, obligatoria como primer módulo del programa, donde se brindan espacios de aprendizaje, reflexión y participación a los jóvenes. 5 Entre 2003 y 2012, el número de beneficiarios jóvenes pasó de 173.000 a 420.000 de programas del METySS (Bertranou y Casanova, 2015). Según un estudio (Mazzorra y otros, 2013), el componente de orientación fue realizado por el 62% de los beneficiarios, el de capacitación laboral 22%, y orientación y apoyo para la búsqueda de empleo sumaron 13%. En cuanto a la derivación a un empleo, las prácticas laborales y el apoyo para armar un emprendimiento, el nivel de participación rondó entre 5% y 6%. De este modo, en el ejemplo de este programa se observa la incidencia en un modelo de aproximación basado en la orientación y el acompañamiento, y en la generación de “disposiciones hacia el empleo” (Jacinto, 2008) al mismo tiempo que una concepción de la empleabilidad como un problema multidimensional. La concepción de apoyar una trayectoria formativa dando un lugar a la reparación de las deudas educativas previas constituye una de sus innovaciones más fuertes dentro de las políticas de empleo. 6 Sin embargo, el núcleo de difícil intervención está dado por los puentes efectivos entre los perfiles de jóvenes atendidos y los empleos decentes en el marco de un mercado de trabajo donde existen serios déficits al respecto. Cuando se observa qué ha pasado en el periodo con respecto al empleo juvenil, en términos generales puede sostenerse que se produjo un mejoramiento pero con persistencia de brechas y déficits en el empleo decente. Un estudio reciente sintetiza de este modo esa tensión entre mejoramiento del acceso al empleo y persistencia: “entre finales de 2003 y principios de 2013, la tasa de desocupación descendió de 31% a 18%; la tasa de subocupación involuntaria, de 26,5% a 12,4%; la tasa de empleo asalariado no registrado cayó de 74% a 59%, y la tasa de empleo inestable (ocupados a plazo determinado), de 35,8% a 24,0%. Todos estos indicadores siguen mostrando brechas de género muy elevadas y alto porcentaje de jóvenes ocupados con ingresos inferiores al salario mínimo (Bertranou y Casanova, 2015). A pesar de los mejoramientos, en 2013, solo 13,3% en el caso de los varones entre 18 y 24 años contaba con un trabajo decente, mientras que entre las mujeres esta cifra se ubicaba en 8,1%. Además, las brechas con los adultos en términos de calidad de los empleos siguen siendo significativas. 5

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El programa no tuvo un enfoque específico de género.

Desde posiciones más críticas, un estudio sobre el PJMMT sostiene que en la concepción sobre la empleabilidad sigue persistiendo la visión disciplinadora de la formación de disposiciones, hábitos y actitudes para el trabajo. Esto refleja la persistencia de una concepción voluntarista de las prácticas laborales y un elemento residual de la cosmovisión neoliberal con la cual agentes y funcionarios (a cargo del programa en los últimos años) pretenden polemizar (Assusa y Brandan, 2014),

6 Todas estas tendencias refuerzan una evidencia persistente en el empleo de los jóvenes: su mayor vulnerabilidad frente a cambios en el ciclo económico. Efectivamente, los datos de EPH muestran que el porcentaje de jóvenes con trabajo decente se redujo cuando se desaceleró la actividad económica en 2009 y 2012. 2. El rol que desempeñan las organizaciones de la sociedad civil en la inserción laboral de jóvenes. La empleabilidad desde un abordaje integral De las OSCs incipientes con roles de ejecutores con débiles márgenes de acción, a las OSCs que se consolidan o desarrollan en los años 2000 en el terreno de la formación laboral de jóvenes hay un largo camino. Las investigaciones acumuladas sobre la temática de la inserción laboral de jóvenes reconocen de que los jóvenes de bajos niveles educativos sufren acumulación de desventajas: acceder y transitar la escolaridad en circuitos deteriorados de escuelas primarias y secundarias de mala calidad; vivir en territorios segregados y en viviendas precarias con escaso acceso a servicios básicos; asumir tempranamente responsabilidades familiares; no contar con oportunidades de formación profesional de calidad ni con “puentes” con buenos empleos (entre otros, Jacinto y Millennaar, 2010, Salvia, 2013). Dos trabajos recientes enfatizan las barreras hacia el empleo decente que sufren los jóvenes de sectores populares en la misma línea. Entre los factores identificados como barreras para el acceso al empleo decente (Bertranou y otros, 2015; Jacinto y otros, 2015): la baja escolaridad y los bajos aprendizajes, los territorios segmentados, la precariedad de los empleos disponibles, las menores oportunidades según género7, contexto geográfico, origen socio-económico y la falta de apoyos e intermediación para acceder a eso empleos. Los diagnósticos expresados por las OSCs se acercan a estas perspectivas cuando se los interroga sobre los actuales problemas de empleo de los jóvenes: suelen poner el acento no tanto en dificultades de acceso a algún empleo, sino a un empleo de calidad. Además, amplían el diagnóstico respecto al que hacen las políticas de empleo de jóvenes, ya que resaltan tres cuestiones no siempre enfatizadas por aquellas: a) los pobres aprendizajes escolares que alcanzan tanto competencias básicas de lecto-escritura, matemáticas, TICs como capacidad de organización (es decir, independientemente del título de nivel secundario, enfatizan los saberes); b) distancias entre las culturas juveniles (donde el trabajo ha dejado de ser el centro de la identidad social), la socialización primaria en la familia, la socialización secundaria en la escuela, y la cultura del trabajo (la imagen ‘difícil” que la propia escuela da del mundo del trabajo); c) el reconocimiento de las barreras que los jóvenes provenientes de hogares de bajos ingresos tienen para acceder a buenos empleos debidos a la segmentación territorial y del mercado de empleo; la situación particularmente desfavorecida que viven las jóvenes, como se sintetiza en un testimonio recogido: “Muchas jovenes que son madres solas no tienen donde dejar a sus hijos, o si están en pareja se les genera una dificultad para dejar el hogar y delegar el cuidado de los niños”. En el relevamiento y trabajo de campo realizados, dos aspectos sobresalen en el discurso de las OSCs y sus formas de intervención con jóvenes de bajos recursos en pos de su empleabilidad: a) Respecto al enfoque pedagógico-didáctico, la importancia de la práctica, y la fuerza que dan a la formación actitudinal y a los procesos de acompañamiento cercano a

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El tema de las diferencias de oportunidad por género ha sido poco tematizado respecto a la inserción laboral de los jóvenes a pesar de las menores oportunidades laborales que reflejan las estadísticas y que como ha mostrado una tesis reciente, todos los programas tienen un posicionamiento respecto al género explícito o implícito. (Millenaar, 2014).

7 los jóvenes, a la tutoría, en vistas de desarrollar “competencias sociales vinculadas al trabajo”8. b) Respecto a la estrategia institucional de articulación, la búsqueda de alianzas con las empresas y/o con otros actores educativos y del mundo del trabajo actuando en el territorio, (desde los municipios, asociaciones sociales, empresariales, dependencias nacionales y/o provinciales, etc.) en pos de crear puentes entre distintas instancias formativas (educación secundaria común, educación de jóvenes y adultos, formación profesional, etc.) y/o puentes entre la formación y lugares de trabajo, apoyando la intermediación laboral. Es en estos terrenos donde se han podido visualizar los mayores aportes/ innovaciones de las OSCs que intervienen en pos de la inserción laboral de jóvenes. A continuación desarrollaremos brevemente estos dos campos de innovación. a. Podría decirse que la orientación y las tutorías son los campos donde se observan mayores consensos en las estrategias de intervención, y al mismo, donde han contribuido a que esta herramienta fuera valorizada e incorporada a las políticas públicas. Este tipo de orientación se ha ido consolidando de la mano de las concepciones basadas en “dar herramientas para el manejo de la propia trayectoria (Jacinto y Millennaar, 2010). En el caso de los jóvenes que no han tenido oportunidad de acceder a experiencias laborales de calidad, muchos no manejan códigos, roles y rutinas habituales en el ámbito laboral, y muchas veces son estas cuestiones las que están detrás del no acceso o la pérdida del empleo, tanto por insatisfacción del joven como del empleador. Aunque con enfoques de diferente sustento conceptual, que van desde perspectivas instrumentales (por ejemplo, aprender a hacer un curriculum) hasta aquellas que apuntan al proyecto formativo-ocupacional y al protagonismo juvenil, la formación en habilidades para la vida y para la empleabilidad (también denominadas “competencias socio-emocionales”) suele atravesar el proceso formativo de las OSCs. “Ahí se produce una magia” dice una de las entrevistadas respecto al vínculo que se desarrolla con los jóvenes a partir de esta forma de abordaje que produce marcas subjetivas sobre los jóvenes. Similar importancia se les da a las tutorías. Pero más aún, algunas de las OSCs entrevistadas ubican las tutorías también en el seguimiento posterior al egreso del curso, ya que esta herramienta es considerada clave para el sostenimiento de los primeros empleos. “Se realiza un acompañamiento que contiene a los jóvenes que tal vez en otra situación, ante un problema de desempeño, perderían el trabajo. Lo que pasa es que a veces el chico se esfuerza, pero hace mal la tarea, a veces (su desempeño) no tiene que ver exactamente con que no es “buen soldador”, sino que no conoce la regla de tres simple. A veces, si uno no estuviera siguiendo ese proceso, el chico se quedaría sin empleo.” Como se ha visto, el componente de la orientación es también valorizado en las políticas públicas, pero su implementación resulta un gran desafío pues un programa público con su masividad difícilmente podría guardar el modelo de vínculos cercanos que las OSCs enfatizan como cualidad de su acompañamiento. Resultados parciales de una investigacion en curso muestran que por la propia masividad se pierde el control, y la diversidad y en ocasiones, precariedad de la implementación cambian el propósito del espacio (Roberti, en prensa). b. En cuanto a las alianzas en pos del proceso formativo, se observan todo tipo de vínculos tanto con escuelas, como otras instituciones en el terreno local, como se ha mencionado. Estos acuerdos 8

Existen muchas definiciones de estas competencias, que se refieren más bien a la comprensión de las reglas del juego del mundo del trabajo, también llamadas competencias transversales tales como capacidad de organización, de trabajo en equipo y con niveles jerárquicos, informática básica, etc.

8 se trabajan desde distintos niveles (nacional, provincial, municipal) pero en general promoviendo lo local, definido como el municipio o incluso el territorio concreto donde se desarrolla la formación. Estas alianzas también habilitan a complementariedades en función de una atención social integral. “Empezamos a trabajar con múltiples actores, que era algo que no hacíamos antes, nosotros comenzamos siendo un poco endogámicos, también por la característica nuestra de ir creciendo muy paulatinamente, empezamos con pocos beneficiarios, con pocos actores externos…. Y con el correr de los años fuimos sumando actores. La apertura que tuvo este programa es inmensa, desde la cantidad de beneficiarios, hasta los actores que interactúan con nosotros, quienes nos proveen las capacitaciones, al Estado – la gestión de la Ciudad – el vínculo es muy directo, la característica nuestra del uno a uno.” Es importante destacar una innovación de las OSCs, y que de algún modo responde a un desafío pendiente de la escuela secundaria y de las políticas públicas: los programas de acercamiento al mundo de trabajo dirigidos a estudiantes secundarios de los últimos años. Han podido identificarse siete programas que trabajan en ese tipo de intervención con distintas modalidades; todas incluyen una etapa formativa donde el componente técnico (asociado a un perfil o sector profesional) es bajo, y más bien se centran en las competencias sociales ligadas al trabajo, anteriormente definidas, y en diferentes modos de acercamiento a las empresas. Por ejemplo, una de las relevadas se distingue por fuertes procesos de intermediación que conducen a los jóvenes egresados del secundario a empleos de calidad. Para tal fin, ha constituido una red de empresas que abarcan sectores de actividad seleccionados (cadenas de restaurants, hoteles, logística, por ejemplo) con las que mantienen diálogo a lo largo de todo el proceso: desde la formulación del curriculum hasta la selección y contratación efectiva del joven. Otra experiencia realizada con escuelas secundarias se propone incluir en la formación puentes de comunicación concretos con empresas, y adopta estrategias de prácticas, mentorías, charlas a cargo de empresarios de su propia red, etc. Ya en el terreno de las OSCs que trabajan en formación profesional o laboral, la innovación más importante de los últimos años ha sido el desarrollar metodologías de trabajo a nivel local para facilitar el proceso de intermediación hacia los empleos. En un trabajo anterior (Jacinto y Solla, 2005) sosteníamos refiriéndonos a América Latina que las potencialidades de este proceso son la mayor cercanía a las necesidades locales y mayor pertinencia de las acciones, pero es dificultoso, muchas veces se realiza sin el apoyo técnico y financiero adecuado, sometiéndolos a las reglas de juego del “mercado” o a las prebendas políticas. Existen entonces muchas diferencias históricas, de tamaño, de perfiles socio-productivos y culturales, de recursos entre los municipios, siendo muy pocos aquellos que cuentan con una visión política del desarrollo. En los últimos años, se ha avanzado en ese sentido a partir de propuestas enlazadas con las políticas públicas. Así lo expresaba una especialista en una OSC entrevistada: “El armado de la red sociolaboral, el trabajo con las empresas, como se hace a nivel municipal, eso hace a las dos patas del proceso de intermediación (…)había organizaciones que les iba muy bien formando a los jóvenes pero que en el proceso de intermediación hacían agua. Mi hipótesis era que eran débiles como organizaciones, y fue que empezamos a pensar “Si nosotros fortalecemos las organizaciones y vemos cómo mejora su equipo de trabajo, cómo mejora su currícula, cómo se acerca a nuevos actores en la comunidad, seguramente su proceso de trabajo va a mejorar”. A partir de los campos de acción donde se destacan las OSCs, puede vislumbrarse su aporte a la empleabilidad de los jóvenes. Al respecto, resaltan la contribución desde una aproximación pedagógica activa y muy cercana al joven, trabajando sobre las dimensiones cognitivas y socioemocionales asociadas a las “deudas” acumuladas en los recorridos de socialización previos de los

9 jóvenes. Algunas lo hacen promoviendo su protagonismo en muchos casos orientándolos hacia cooperativas, emprendimientos y/o auto-empleo, otras adoptando enfoques mas asociados hacia la cultura de la empresa. Sugerimos entonces que la noción de empleabilidad sostenida por las OSCs está ubicada en el enfoque de restitución de derechos, basándose en un diagnóstico que observa la “suma de vulnerabilidades”, y esforzándose por intervenir integralmente en esos aspectos. Desde allí, aportan a la formación a través de la generación de vínculos cercanos a los jóvenes dándoles un lugar de escucha y de “tomar la palabra”. También suelen enfatizar la necesidad de pasar del “enfoque de la empleabilidad al empleo de calidad”, aunque comprendido esto como un camino en construcción y explorando vías diversas, e incluso a veces divergentes. 3. Los formatos de la relación con el Estado. ¿Qué aportes han hecho las OSCs. a las políticas recientes? Ya se ha sostenido que el rol de las OSCs pasó de simples ejecutores a incluso constituirse en actores de las políticas ¿Qué condiciones posibilitaron estos procesos? Podrían manejarse varias hipótesis que se retroalimentan entre sí. Lo central es la consolidación de las dificultades de inserción laboral de los jóvenes como problema público que hemos señalado en el primer punto. Para su constitución como problema público confluyeron:  El paradigma de la protección social que orientó las políticas sociales y de empleo, donde los jóvenes mostraban tendencias y dificultades persistentes a pesar de algunos mejoramientos,  la influencia de la Cooperación Internacional en poner el tema en la agenda y proponer financiamiento para ello,  las dificultades de las propias empresas para conseguir los recursos humanos adecuados a sus necesidades,  los problemas sociales asociados en el imaginario al desempleo juvenil: vagancia, drogadicción, etc. que habilitaron el consenso de que “eran necesarios” programas que cubrieran a esa población Obviamente, el camino recorrido por cada OSC la coloca en un lugar diferente respecto de la fortaleza institucional y de la consolidación del propio modelo. La historia, la misión y objetivos propios de cada OSC, tuvo influencia sobre las relaciones establecidas con el Estado en tiempos recientes. Pueden distinguirse varios tipos de vínculos de las OSCs que trabajan en la inserción laboral de los jóvenes con el Estado. Una primera distinción puede hacerse en dos posicionamientos claves ¿se plantean entre sus misiones y objetivos relacionarse con el Estado? No todas lo tienen como objetivos y/o no los tuvieron desde el principio. Por ejemplo, especialmente las OSCs más cercanas al mundo empresarial (fundaciones empresariales, por ejemplo) es donde aparece un posicionamiento distanciado del Estado, basado en la “desconfianza” de servir a fines “del político de turno”. Se ubican desde la “responsabilidad social empresaria” pero sostienen que prefieren mantener la autonomía que les facilita el hecho de que desarrollan una estrategia de intervención en que la relación entre el componente de capacitación y la relación con la empresa es directa. Además, agregan “las empresas no quieren trabajar con el PJMMT”. A pesar de esta distinción, todas las OSCs relevadas han trabajado con el Estado y/o al menos han intentado hacerlo. Distinguimos los siguientes formatos de relación Estado-OScs en tiempos recientes: a) Ejecutores de iniciativas estatales/ receptores de financiamiento para sus programas, b) Relaciones con el Estado a nivel micro-institucional c) Gestión asociada

10 d) Incidencia y transferencia en el diseño y desarrollo de las políticas públicas Desarrollaremos brevemente cada una de ellas. a) Ejecutores de iniciativas estatales/ receptores de financiamiento para sus programas. El primer tipo de vínculo con el Estado, que ha permanecido desde los noventa, tiene que ver con las OSCs como instancias de ejecución o terciarización de programas. A diferencia de lo que sucedía en los noventa, donde estas modalidades de ejecución se vinculaba a la privatización de la acción estatal y /o a control de las mismas introducida como condición por los organismos internacionales, la modalidad que tomó este tipo de relación con el Estado tuvo en los años dos mil más que ver con delegación hacia el desarrollo de proyectos propuestos por las propias OSCs. El estudio del BID (2014) registra varios casos en los que se implementó esta modalidad, en la que el Estado, en el marco de una acción pública delegaba la intervención a la OSC. b) Relación con el Estado a nivel micro-institucional Otro modelo de relación con el Estado se desarrolla a nivel micro-institucional y específicamente, las OSCs se vinculan a los jóvenes a través de instituciones públicas, por ejemplo, de las escuelas secundarias y/o centros de formación profesional o servicios sociales. Es el caso de varias OSCs empresariales han desarrollado modelos de intervención orientados a acercar a los estudiantes de los últimos años con el mundo del trabajo. Esto respondería al modelo de complementariedad a nivel micro-institucional, ya comentado en el apartado anterior. c)

Gestión asociada/compartida

Definimos como “gestión asociada público-privada” a las experiencias en las que la participación de las OSCs ha avanzado hasta la formulación e implementación de programas estatales, en un proceso de doble aprendizaje: a partir de una política formulada por el Estado, la OSC presenta su propuesta, conservando su modelo de intervención y adaptándolo para recibir del Estado el financiamiento en alguno de sus componentes (por ejemplo, en la formación técnica, becas para los estudiantes). Este camino ha llevado incluso a las OSCs a hacer propuestas de ajustes o adaptaciones a la política pública que el Estado ha incorporado. Así lo expresaba una OSC: “Con el correr de los años y a partir del vínculo fuerte que tenemos con el Estado, hace unos cuatro años, estamos enfocados en Informática, tanto para jóvenes como para adultos, en niveles distintos y con distintas ramificaciones, a partir de la expertise que nosotros generamos y a partir de lo que el Estado detectó viéndonos a nosotros como proveedor de un servicio que no encontró en otros espacios…” d) Incidencia amplia en el diseño y desarrollo de las políticas públicas Finalmente otro grupo, efectivamente se plantea objetivos de lo que suelen denominar “incidencia en las políticas públicas”. Estos casos, se dan con dos características previas de parte de las OSCs: estratégicamente y a nivel de sus propios objetivos, se proponen esta incidencia, y han acumulado saberes en el desarrollo de proyectos que les permiten transferir lecciones aprendidas a las políticas públicas. Es así como encontramos algunos, pocos ejemplos de OSCs de larga trayectoria que han participado en el diseño y escalamiento de una estrategia a las políticas públicas a partir de la experiencia acumulada. Por ejemplo, una OSC de esas características transfirió

11 metodologías desarrolladas en proyectos con financiamiento internacional al PJMMT. Se desplegaron dos grandes líneas de acción desde la OSC: transferencia metodológica y empleabilidad juvenil. El primer componente consistía en la transferencia de una metodología integral para el abordaje de empleo juvenil en contextos de vulnerabilidad a través de encuentros de capacitación con los equipos técnicos del Área Joven de la Oficina de Empleo, así como de la producción de materiales de capacitación y del asesoramiento y asistencia técnica al equipo central del METySS. El segundo componente se refiere al proceso de formación, asesoría e intermediación ofertada a 14.000 jóvenes a través de la red institucional de la OSC, meta que se sobrepasó casi llegando a 70.000 jóvenes.

4. Las potencialidades y límites en la relación con el Estado Se han resaltado en el punto anterior los múltiples formatos que ha adquirido la relación con el Estado en los últimos años. Estas vinculaciones fueron parte de la gestión estatal (incluso de gobiernos de distintos partidos politicos) reconociendo estrategias de intervención desarrollados por las OSCs, o al menos identificandolas como aliadas en la ejecución de sus propios programas y políticas. Estos procesos no estuvieron sin embargo exentos de dificultades. El siguiente cuadro refleja los aspectos señalados por las OSCs. entrevistadas.

Potencialidades y dificultades visualizados por las OSCs. en su relación con el Estado en los últimos años Potencialidades y ventajas visualizadas en la relación OSCs-Estado

Dificultades

Para las OSCs la relación con el Estado es importante por: COMPLEMENTARIEDADES Participantes reciben ingresos mínimos como estímulo y derecho OSC desarrollan su estrategia a partir de una trama institucional estatal. Estado facilita otros puentes para la incorporación laboral de los capacitados INCIDENCIA OSC desarrolla innovaciones que el Estado incorpora en sus políticas OSC colabora en la gestión asociada de programas OSC puede brindar capacitación a agentes estatales RESISTENCIAS:  De las OSCs: No perder “nuestra filosofía”, necesidad de poner límites para mantener la calidad  Del Estado: Que la OSc no compita por su público y/o con otros actores contactados  De las empresas: a trabajar con programas públicos BUROCRATICOS Formatos demasiado rígidos provistos por el Estado a los las OSCs que tienen que adaptar su propio modelo

12 Falta de voluntad, de expertise o de otros factores de diferentes actores públicos para articularse en función de un objetivo común Dificultad para articularse entre sí de los distintos niveles del Estado Burocracia, papeleo, aumento de los costos de gestión y para las empresas, problemas en la operatoria administrativa ENCUADRE NORMATIVO/INSTITUCIONAL Falta de normativa adecuada para encuadrar ciertas acciones como prácticas no rentadas Falta de otros servicios de apoyo para facilitar la participación de las mujeres (por ejemplo, guarderías infantiles)

Dado que los puntos anteriores han resaltado las potencialidades y ventajas, discutiremos aquí brevemente las dificultades. El relato que se presenta a continuación muestra claramente un ejemplo de lo señalado en el cuadro anterior, especialmente las dificultades de articulación entre los actores, que llevó a la OSC a un largo proceso de gestiones que finalmente fueron infructuosas: “Tuvimos acuerdos a nivel de decisores políticos a nivel nacional pero después a nivel local no había acuerdos con decisores básicos... En un municipio llegamos a plantear un Foro, un encuentro con distintos actores de la educación y del trabajo, tuvimos un proyecto para articular el sistema de formación profesional y el sistema de terminalidad de adultos, antes que existiera el FINES. Era un proyecto ambicioso, teníamos todo el apoyo y el aval… ya habíamos logrado acuerdos con Dirección media de escuelas secundarias, con educación de adultos, pero no hubo coincidencia con algunos de los equipos técnicos del Ministerio de Trabajo que querían una certificación única de Formación Pronfesional y de secundario, que ya sabíamos que era más difícil porque tienen que tener acuerdo del Consejo Federal y diseño consensuado, y esto era una experiencia piloto, en cuatro lugares. Llegamos a sentar a todos los actores en la mesa…Ahí partimos de lo local, trabajamos con las inspectoras de los distritos, con el agente de municipio, estaban de acuerdo y después llegamos a presentarlo en Dirección de Escuelas, pero no se logró.. “ También otras experiencias infructuosas ponen a la luz las contradicciones al interior de la gestión de los programas públicos. Algunos ejemplos de los testimonios: “Cuando ya habíamos acordado varias cosas para hacer con el Ministerio de Trabajo tuvimos dos tipos de problema: a) que nuestros docentes no podían cobrar, porque tienen relación de dependencia y la operatoria del programa público precisaba de facturas de monotributistas. b) que el costo que nosotros manejábamos por joven era un valor bastante más alto de lo que ellos estaban manejando por joven del programa de formación para el empleo. Además eran procesos de distinto tiempo y los resultados eran de distinto tiempo; una cosa era un programa que vos le hagas en dos meses de capacitación para que el chico mejore sus condiciones de empleabilidad y otra cosa era capacitarlo y dejarlo efectivamente empleado”.

13 “Quisimos articular con un programa de la Ciudad que hace algo parecido al nuestro. Pero nos dijeron era un problema tener otro programa como el nuestro "compitiendo" con el de ellos.” “Para participar del programa nos pidieron una cantidad de papeles burocráticos cuando en realidad igual íbamos a tener que seguir pagando viáticos y refrigerio a los chicos, y no nos conviene, era caro armar esa estructura y ahí dijimos “No, nos abrimos de toda cuestión…solo nos suma costos de gestión, que es nuestra debilidad”. En definitiva, cada OSC define su estrategia y alcance según su misión, objetivos y metas. Un estudio sobre un programa con apoyo de la cooperación internacional señala que el interjuego entre las características del contexto, la calidad institucional de las OSCs y las condiciones de vulnerabilidad de los beneficiarios es fundamental a la hora de explicar el proceso de implementación y resultados de los proyectos (SES, 2016). Agregamos que la concepción de la OSC acerca de la relación entre lo público y lo privado va a ser determinante en cómo se configura esa vinculación. Al trabajar con jóvenes de sectores populares desde una perspectiva de inclusión social y derechos, todas construyen un bien público, aunque no se articulen con el Estado. Ahora bien, si lo que se propone es enfrentar el desafío del pasaje de escala, de ampliación de una propuesta con buenos resultados, el dialogo con el Estado es imprescindible para incidir en las políticas públicas, ya que es el garante de “lo público”, y el responsable de las políticas sectoriales e inter-sectoriales que pueden promover mejores trayectorias educativas y laborales para los jóvenes, y movilizar a los distintos actores sociales en esa dirección.

Reflexiones finales Se ha visto a lo largo del artículo, como la cuestión de la empleabilidad enfatizó a lo largo del periodo recorrido distintas problematizaciones, y abordajes de la cuestión de la inserción laboral de los jóvenes de sectores populares de acuerdo a las orientaciones políticas y también a los actores que las llevaban adelante. Las OSCs en este campo fueron ampliándose y consolidando estrategias diversas a partir de la legitimación del tema como problema público. Algunas de ellas prefieren mantener los programas en escala relativamente pequeña, intentando obtener resultados en relación con los jóvenes que atienden. Otras, la mayoría de las identificadas, avanzan hacia poder vincularse con las políticas públicas. El dilema con el que se enfrentan las OSC es que la transferencia de su modelo de intervención a nivel masivo requiere de instrumentos de gestión y recursos apropiados para generar las condiciones de implementación que garanticen su calidad. En particular, en el tema tratado en este artículo, es preciso distinguir el desafío de generar empleabilidad del de apoyar la inserción en un empleo de calidad. La empleabilidad, aún en su versión más integral, no es lo mismo que el empleo de calidad. Como se ha visto, es allí donde se producen las mayores tensiones y menores logros tanto para las políticas públicas como para las OSCs. Los grandes lineamientos y estrategias que apuntan a la integralidad tienen muchos desafíos pendientes, tanto a nivel de favorecer un diseño basado en el objetivo de promover trayectorias hacia el empleo decente, como en crear condiciones de implementación que garanticen su calidad y configurar entramados de actores que tienen muchas veces distintos intereses, lógicas y estrategias. Todo ello en el marco de promover un horizonte sin duda vinculado al desarrollo inclusivo y sostenible de la sociedad argentina. Bibliografía citada

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