¿Pueden los Sistemas de Posicionamiento Global resolver las disputas territoriales? Desafíos de la georeferenciación participativa y conflictos político-administrativos y de límites de tierras en los Andes bolivianos

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¿Pueden los Sistemas de Posicionamiento Global resolver las disputas territoriales? Desafíos de la georeferenciación participativa y conflictos político-administrativos y de límites de tierras en los Andes bolivianos HIRT, Irène, LERCH, Louca LARRAZÁBAL CÒRDOVA, Noemí (Transl.) Abstract El conflicto de límites entre los departamentos de Oruro y Potosí en Bolivia combina una multiplicidad de escalas geográficas, de actores y de intereses políticos que se superponen entre sí. Localmente, opone reivindicaciones de las comunidades indígenas por la propiedad de la tierra, a menudo en competencia entre sí, a las tentativas de captación de la renta proveniente de la explotación del litio por el Estado y las autoridades departamentales. Por otro lado, estas reivindicaciones reciben apoyo de actores internacionales, como Organizaciones no gubernamentales y agencias de la cooperación al desarrollo. El presente texto trata de los esfuerzos de conciliación en este conflicto realizados por el Estado central, mediante la georeferenciación participativa. Propone una reflexión acerca de la adecuación entre métodos de delimitación y escalas geográficas. Presenta, además, un análisis cartográfico de las cuestiones demográficas y geopolíticas que se juegan en el conflicto, y de las superposiciones de las reivindicaciones territoriales indígenas (Tierras Comunitarias de Origen). Sugerimos que la [...]

Reference HIRT, Irène, LERCH, Louca, LARRAZÁBAL CÒRDOVA, Noemí (Transl.). ¿Pueden los Sistemas de Posicionamiento Global resolver las disputas territoriales? Desafíos de la georeferenciación participativa y conflictos político-administrativos y de límites de tierras en los Andes bolivianos. [Submitted to:] L'Espace politique2014, 22

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¿Pueden los Sistemas de Posicionamiento Global resolver las disputas territoriales? Desafíos de la georeferenciación participativa y conflictos político-administrativos y de límites de tierras en los Andes bolivianos Irène Hirt, Investigadora Marie Curie, Universidad Laval (Quebec, Canadá)/Universidad de Genève (Suiza), [email protected]; [email protected] Louca Lerch, Doctorando y asistente de cátedra y de investigación, Universidad de Genève (Suiza), [email protected] Traducción al español de Noemí Larrazábal Córdova Versión original: Irène Hirt et Louca Lerch, « Les GPS peuvent-ils résoudre les différends territoriaux ? Enjeux du géoréférencement participatif et conflits de limites foncières et politico-administratives dans les Andes boliviennes », L'Espace Politique [En ligne], 18 | 2012-3, mis en ligne le 18 mars 2013. URL : http:// espacepolitique.revues.org/index2551.html ; DOI : 10.4000/espacepolitique.2551 El orden entre los autores es alfabético

RESUMEN El conflicto de límites entre los departamentos de Oruro y Potosí en Bolivia combina una multiplicidad de escalas geográficas, de actores y de intereses políticos que se superponen entre sí. Localmente, opone reivindicaciones de las comunidades indígenas por la propiedad de la tierra, a menudo en competencia entre sí, a las tentativas de captación de la renta proveniente de la explotación del litio por el Estado y las autoridades departamentales. Por otro lado, estas reivindicaciones reciben apoyo de actores internacionales, como Organizaciones no gubernamentales y agencias de la cooperación al desarrollo. El presente texto trata de los esfuerzos de conciliación en este conflicto realizados por el Estado central, mediante la georeferenciación participativa. Propone una reflexión acerca de la adecuación entre métodos de delimitación y escalas geográficas. Presenta, además, un análisis cartográfico de las cuestiones demográficas y geopolíticas que se juegan en el conflicto, y de las superposiciones de las reivindicaciones territoriales indígenas (Tierras Comunitarias de Origen). Sugerimos que la georeferenciación participativa de límites territoriales constituye un método que es adecuado principalmente a la resolución de conflictos a escala local. Por otra parte, puede sin embargo contribuir a la puesta en evidencia de las zonas donde la conflictividad requiere una atención particular de parte del poder público. Palabras clave: georeferenciación participativa, escala geográfica, conflicto de límites, recursos naturales, Bolivia, territorio, conflicto, recomposiciones territoriales Can GPS solve territorial controversies? Issues of participatory georeferencing and boundary conflicts in the Bolivian Andes ABSTRACT Boundary conflicts between the departments of Oruro and Potosi in Bolivia are embedded in a set of actors, and multiscalar and political issues. They involve land claims of Indigenous 1

Andean communities, supported by non-governmental organizations and international development aid agencies, as well as the attempts of departmental and state authorities to capture the incomes of lithium. This paper addresses the attempts at conciliation of this conflict by the central state by means of participatory georeferencing. It questions the balance between delimitation methods and geographical scale. Moreover, it presents a cartographic analysis of demographical and geopolitical issues at stake in the conflict, and indigenous land claims superimpositions (Tierra Comunitaria de Origen). We argue that participatory georeferencing is relevant as a method for conflict resolution mostly at a local scale. Besides, it may contribute to highlight conflicting areas which call for the full attention of state authorities. Keywords: participatory georeferencing, geographical scale, boundary conflict, natural resources, Bolivia, place, territory, conflict, territorial rearrangements

INTRODUCCIÓN “La georeferenciación no resolverá el conflicto entre Oruro y Potosí”. Esto es lo que indicaba el cotidiano boliviano El Diario (2012a) el 23 de marzo de 2012, con referencia a un conflicto de límites político-administrativos entre los departamentos epónimos 1 . En realidad, una frontera puede esconder otra: contrariamente a lo que podría pensarse, el artículo de El Diario no está ilustrado por una fotografía de geógrafos y funcionarios departamentales en actitud de negociación, sino por un frente a frente de autoridades tradicionales andinas alrededor de lo que parece ser un mojón (Figura 1). Pues al conflicto de límites estatales se superpone una demarcación imprecisa entre ayllus, es decir entre territorios indígenas2. El Diario informa que los ayllus de Quillacas, Pampa Aullagas y Salinas de Garci Mendoza invocan unos límites consignados en un documento que data de la época colonial (1571)3.

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A nivel municipal, Bolivia cuenta más de 312 conflictos similares, sobre un total de 337 municipios (El Diario, 2012b). A nivel departamental, el número es menos elevado, tratándose principalmente del control de los recursos naturales estratégicos. Otros conflictos departamentales ejemplifican perfectamente esta situación: el de Chuquisaca y Tarija por la apropiación del campo gasífero “Campo Margarita” (Hinojosa et al., 2009) y el que opone al Beni y Cochabamba por el control del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure - TIPNIS (Perrier Bruslé, 2012). 2 Ayllu es el nombre que los pueblos andinos (quechua y aymara) dieron a su unidad sociopolítica y territorial más pequeña; el agrupamiento de varios ayllus conforma una marka (centro urbano y ceremonial) y varias markas forman un suyu (una nación). 3 Este conflicto es similar a otros que provocaron enfrentamientos mortales en los años 2000, como el caso de los ayllus Jukumanis, Laymes y Cacachacas (Alarcón, 2004; entrevista a Fernando Mendoza, 9 de enero de 2009, Cochabamba).

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Figura 1 : Foto que acompaña al artículo publicado en el diario el 23.03.2012

Diez meses después, Bolivia adoptaba la Ley de delimitación de unidades territoriales (N° 084, 14.01.2013). En esta ocasión, la Ministra de Autonomías, Claudia Peña, declaraba al cotidiano La Razón (Tamayo, 2013) que “los problemas de límites se resolverán in situ, no en las oficinas”. Si bien la georeferenciación participativa ha sido efectivamente instituida por la nueva ley, en los hechos, para los conflictos interdepartamentales, se limita a la identificación de zonas que luego serán tratadas en el marco de un proceso judicial. Partiendo de ese conflicto entre Oruro y Potosí, este artículo tiene por objeto los métodos y las técnicas utilizados para trazar límites territoriales en Bolivia, país que experimenta desde hace varias décadas procesos significativos de “innovación territorial” (Antheaume, Giraut, 2002). Estos últimos contraponen territorialidades distintas, dominadas, por un lado, por una red político-administrativa homogénea, continua y encastrada, calcada del republicanismo francés; por otro lado, por un tejido local, discontinuo y parcelado, producto de las reformas estatales del régimen de propiedad de la tierra realizadas por los gobiernos liberales en los años 1990, en respuesta a las reivindicaciones territoriales históricas de los pueblos indígenas4. Esta confrontación de lógicas y de formas territoriales distintas es particularmente frecuente desde la adopción de la Nueva Constitución Política del Estado (NCPE) en 2009, la cual, en ruptura con ese tratamiento liberal, admite la existencia de una diversidad de naciones y de legitimidades territoriales dentro del espacio nacional. Así, la NCPE reconoce el origen precolombino de las naciones y pueblos “indígenas originarios campesinos”, su relación 4

En este artículo, nos referimos exclusivamente a las respuestas institucionales dadas a las reivindicaciones territoriales indígenas y no a estas últimas, que merecen un tratamiento más complejo, tanto varían su diversidad y sus posicionamientos ideológicos según el período de que se trate (Lacroix, 2011).

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ancestral con sus territorios y algunos de sus derechos nacidos del período colonial español. Por otra parte, reitera la validez de la red político-administrativa republicana ya existente (municipios, departamentos), al mismo tiempo que introduce varios niveles de autonomía (departamental, municipal, regional e indígena). En las tierras altas bolivianas con una mayoría demográfica indígena, los conflictos de límites abarcan a menudo intereses comunitarios, municipales, departamentales, nacionales, hasta transnacionales (Meligrana, 2004; Andolina, 2001; Andolina, Laurie, Radcliffe 2009; Andolina, Radcliffe, Laurie, 2005). Esta diversidad de escalas geográficas (Delaney, Leitner, 1997; Cox, 1998; Brenner, 2001; Howitt, 2003; Fernández, Brandão, 2010), de actores y de modalidades de “fabricación” territorial (Giraut, 2005) torna particularmente difíciles y complejos los procesos de conciliación y la elaboración de un mapa preciso de límites político-administrativos. La producción de un mapa con esas características está actualmente en el centro de los debates en Bolivia. Sin embargo, allá como en otra parte, estas últimas décadas han tendido hacia una simplificación ilusoria de la situación, por la sobrevaloración de los actores locales según el adagio “pensar global, actuar local”, popularizado hace 20 años alrededor de la Cumbre “de Rio”. Esos mismos actores pudieron así reafirmar sus territorialidades apoyándose en los actores transnacionales que son las agencias y las ONG de ayuda al desarrollo (Andolina, Laurie, Radcliffe, 2009; Rodriguez-Carmona, 2009), realizando de esta manera un verdadero “salto de escalas” (Cox, 1998; Howitt, 2003; Smith, 1992). Por último, como lo muestra el artículo de El Diario, esos actores buscaron la resolución de los conflictos territoriales y de límites mediante la georeferenciación participativa en el terreno. En este artículo, consideraremos el conflicto Oruro-Potosí por su interés heurístico: por una parte, para examinar la interacción entre los temas de escala geográfica y de delimitación territorial; por otra parte, para analizar los debates metodológicos sobre el recurso a las Tecnologías de la información geográfica (TIG) 5 y la concertación participativa de los conflictos territoriales. Partiendo de este estudio de caso, planteamos la hipótesis de que los métodos de delimitación deben evitar la trampa del encierro en una sola escala de análisis, ya que todos los niveles se encuentran forzosamente unos dentro de otros en un conflicto territorial determinado. Puesto que una escala es socialmente producida más que ontológicamente dada, la escala local no puede ser intrínsecamente más deseable que otras escalas. Se trata, por consiguiente, de salir de la “trampa local” (Brown, Purcell, 2005) y de tener una visión crítica de lo local como escala privilegiada de las políticas públicas (Mohan, Stokke, 2000; Antheaume, Giraut, 2002; Brenner, Theodore, 2002; Giraut, Vanier, 2006). Por consiguiente, sugerimos que la georeferenciación participativa6 in situ de límites territoriales no constituye un método adecuado a la resolución de conflictos a todas las escalas. Pero, por lo demás, puede contribuir a poner en evidencia zonas donde la conflictividad requiere una atención particular del poder público. En otras palabras, en Bolivia, la división territorial de 5

Las TIG son una forma específica de las Tecnologías de la información y de la comunicación, al mismo tiempo que se apoyan en sus infraestructuras técnicas y de redes (internet, intranet, etc.). Responden a dos tipos de uso: adquirir, estructurar, administrar y poner al día datos geográficos, por un lado ; analizar, formalizar y difundir (en forma gráfica o cartográfica, es decir producir y compartir representaciones espaciales, por otro lado (Roche, 2003b). Las TIG engloban a los SIG, los GPS (del inglés Global Positioning System o Sistema de posicionamiento global), etc. 6 Por georeferenciación participativa, entendemos la definición, in situ y en presencia de los actores interesados, de puntos o líneas bajo la forma de coordenadas geográficas, y que son reconocidos por uno o varios grupos humanos como significativos para el control o el uso de una porción de superficie terrestre. Ese proceso se realiza generalmente con ayuda de receptores GPS en el marco de procedimientos que buscan espacializar demandas o acuerdos definidos libremente entre actores locales. Se diferencia de la cartografía participativa en que se limita a registrar localizaciones sin que ello implique la definición colectiva de su representación gráfica ni su inserción en una representación subjetiva del espacio.

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segundo nivel (departamentos) difícilmente puede legitimarse con métodos empleados para trazar límites entre parcelas agrícolas o jurisdicciones locales. En cambio, un conocimiento fino de esos acuerdos (o desacuerdos) locales constituye una condición favorable para el establecimiento de compromisos duraderos. Al interesarnos en la construcción social de los límites político-territoriales a diferentes escalas en ese laboratorio territorial que es la Bolivia contemporánea, buscamos aportar un nuevo punto de vista a los estudios fronterizos (border and boundary studies) (Raffestin, 1993; Kolossov, 2005; Amilhat Szary, 2007), particularmente a los que se ocupan de las delimitaciones administrativas intraestatales (Meligrana, 2004). Por otra parte, estudiando la manera en que los límites se trazan – ¿sobre la base de qué legitimidades y de qué métodos?–, tratamos de la inserción de las poblaciones en un sistema de relaciones que les permite inscribir sus territorialidades en una “definición del bien común” (Boltanski, Thévenot, 1991), reconocida a diferentes escalas. Ese proceso de inserción en un sistema de dominación basado en el reconocimiento mutuo y en la información estandarizada y distribuida en forma de mapas, estadísticas y bases de datos, es parte de aquello que Michel Foucault (2004; RoseRedwood, 2006; Jessop, 2007; Dumont, 2011) llama “gubernamentalización”; es decir, el desarrollo de una forma de poder basada en la población, su medición y su desarrollo en cuanto recurso fundamental. El estudio de caso propuesto será la ocasión para poner en evidencia algunos vínculos entre el debate acerca de la dimensión política y socialmente construida de las escalas geográficas y la reflexión sobre las capacidades “reguladoras” (Raffestin, 1980) y articuladoras (Roche, 2003; Noucher, 2009) que la información geográfica puede poner en juego entre actores y entre escalas. Es pues, al fin de cuentas, a partir de la deconstrucción crítica de un caso específico que intentaremos identificar nuevos instrumentos que permitan, no sufrir las controversias territoriales, sino más bien anticiparse a ellas y valorizarlas como momentos de construcción “dialógica” del territorio y sus límites (Callon, Lascoumes, Barthe, 2001; Lerch, 2006). Este artículo está construido en tres tiempos. Primeramente, explicitaremos las diferentes vías que el Estado Boliviano ha trazado en el curso de los últimos veinte años para responder a las reivindicaciones territoriales indígenas. En segundo lugar, discutiremos acerca de la georeferenciación participativa como metodología de creación y validación social de límites territoriales. En tercer lugar, buscaremos comprender mejor el conflicto Oruro-Potosí presentando dos mapas: uno que muestra los intereses geopolíticos del conflicto; el otro que analiza las superposiciones de demandas de tierras indígenas. Nuestro argumento es que el análisis cartográfico de un conflicto de límites como el de Oruro y Potosí, particularmente el análisis cartográfico de articulación de escalas, constituye un método pertinente para la identificación de “zonas críticas de gobernanza” (Sandoval et al., 2013)7 dentro de las cuales la resolución de los conflictos territoriales merece una atención particular. Esto, por ejemplo, poniendo a disposición información geolocalizada durante la concertación in situ, relativa a la demografía o a la distribución de los recursos, y presentada a escalas diferentes de las que habitualmente se atribuyen a las comunidades locales.

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También se habla de hotspot, literalmente “punto caliente”. Tomada de la geología y de la biología, esta noción remite a la concentración espacial de un fenómeno. La reflexión en torno a zonas críticas de gobernanza de la tierra se inspira del proyecto A Multi-scale Approach to Land Governance in Complex Cultural, Environmental and Institutional Contexts, dirigido por S. Boillat y F. Giraut (Universidad de Genève), y en el cual los autores de este artículo participan.

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REGULACIONES TERRITORIALES INDÍGENAS Y DE PROPIEDAD DE LA TIERRA EN BOLIVIA En Bolivia, las temáticas territoriales y de propiedad de la tierra contemporáneas están intrínsecamente ligadas al reconocimiento por el Estado de las formas indígenas de organización colectiva. A partir de los años 1990, en el contexto de lo que algunos han llamado “multiculturalismo liberal”, se efectuó una reconducción de la Reforma agraria paralelamente a la municipalización del país (Lacroix, 2012). Tras la adopción de la NCPE en 2009, esas dos vías –de propiedad de la tierra y político-administrativa– han permitido a los pueblos indígenas acceder a formas de autonomía (Autonomía Indígena Originaria Campesina, llamada también AIOC). Figura 2: Evolución de las respuestas estatales a las reivindicaciones territoriales indígenas (1993 – 2012)

La vía de la propiedad de la tierra nace a partir de los años 1990 para responder a las reivindicaciones indígenas crecientes en Bolivia, particularmente en las tierras bajas. Denunciando sus condiciones de esclavitud y el acaparamiento de sus tierras ancestrales, las organizaciones indígenas de las tierras bajas exigieron la reconducción de la reforma agraria, iniciada en 1952, pero inconclusa. En 1996, obtuvieron la adopción de la Ley Nº 1715 (llamada “ley INRA” por el nombre del Instituto Nacional de Reforma Agraria) y la creación de las TCO (Tierra Comunitaria de Origen), una forma de propiedad colectiva de la tierra, no comercializable, indivisible e inembargable. En 2010, 19,4% de las tierras disponibles en Bolivia estaban tituladas bajo la forma de TCO, beneficiando en total a cerca de medio millón de personas (Fundación Tierra, 2011). 6

La vía político-administrativa hacia la autonomía indígena se desarrolló primero con la reforma constitucional de 1994, que redefinió a Bolivia como un país “multiétnico y pluricultural”, luego con la Ley de Participación Popular (LPP) de 1994. Esta última otorgó a las comunidades rurales la posibilidad de constituirse en OTB (Organización Territorial de Base), en el marco de una nueva red territorial: los municipios. En 1995, 314 municipios eligieron por primera vez a sus alcaldes y concejos municipales, obteniendo una importante proporción de puestos para representantes de las comunidades rurales e indígenas (Ayo, 2003)8. El sufragio universal a nivel municipal, y departamental desde 2005, ha permitido a las poblaciones indígenas andinas, a menudo mayoritarias, acceder a niveles superiores de gobierno. Pero ese proceso no tuvo los mismos efectos en las tierras bajas, salvo excepciones (Lacroix, 2011), donde los poderes municipales y departamentales permanecieron en manos de las clases propietarias, tradicionalmente gobernantes (García, 2012). En 2010, gracias a las nuevas disposiciones de la NCPE, 12 referendos comunales desembocaron en la creación de las 11 primeras AIOC en el seno de la red municipal nacional. La integración de esas dos vías –de propiedad de la tierra y político-administrativa– hacia una sola y única figura territorial, la AIOC, con variantes según los diversos niveles administrativos – inframunicipal, municipal o regional–, no se produce sin plantear nuevos desafíos. Por un lado, la vía de la propiedad de la tierra ofrecía hasta aquí una flexibilidad que permitía trazar límites comunitarios pasando por alto los límites político-administrativos tanto municipales como departamentales y a escalas espaciales variables (Fundación Tierra, 2011). Por el otro, la vía político-administrativa, al insertar las territorialidades indígenas dentro de un sistema de jurisdicciones encastradas, que articula jerárquicamente el conjunto de escalas, de lo global a lo local, y que está regulado por el Estado Nación (Taylor, 1994), obliga a las comunidades locales indígenas a justificar el carácter universal de sus límites “ancestrales”. En Bolivia, el paso del modelo liberal de propiedad de la tierra, limitando las territorialidades indígenas a una problemática privada y local, hacia un modelo post liberal (Andolina et al., 2009), basado en la nacionalización de los recursos naturales y en la revalorización del Estado, ha permitido a los actores indígenas irrumpir en un juego que moviliza a actores y redes de carácter multiescalar. Ante esta nueva situación, métodos inéditos que permitan “experimentar la relación de lo particular y lo general, de lo local y lo global” (Boltanski, Thévenot, 1991) parecen necesarios.

DELIMITAR: ¿QUÉ LEGITIMIDADES Y MÉTODOS PARA QUÉ INTERESES Y ESCALAS TERRITORIALES? Hasta enero de 2013, fecha de la aprobación de la Ley de delimitación de unidades territoriales, el gobierno privilegió la georeferenciación participativa para resolver el conflicto de delimitación entre los departamentos de Oruro y Potosí. De ese modo, no hizo más que reproducir los métodos desarrollados desde los años 1990: primero para delimitar las TCO, luego, a partir de la modificación de la Ley de Reforma Agraria en 2006, con carácter experimental, para la regularización “interna” (saneamiento interno) de las propiedades individuales dentro de las comunidades campesinas e indígenas. El desarrollo de esos

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En realidad, esa red es más antigua desde el punto de vista estrictamente espacial, pues nace de una subdivisión administrativa preexistente: las “secciones” de las provincias que componen los nueve departamentos bolivianos. Por otra parte, en algunas regiones, la municipalización fue realizada desde el inicio por medio de la integración de territorialidades indígenas rurales a los territorios comunales, con la creación de Distritos indígenas, cuya división espacial retoma a menudo los límites de los ayllus y de las markas. Ver Métais, 2011; Hirt, Lerch, 2013.

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métodos ha sido consubstancial al de un marco legislativo relativo al “control social”9, establecido para evitar cualquier colusión entre el INRA y los grandes propietarios agrarios ante las reivindicaciones de TCO. Esos procesos, paradójicamente, fueron realizados con una mínima intervención del Estado, ya que fueron esencialmente las ONG las que prestaron una asistencia técnica a los habitantes para hacer el levantamiento de las áreas reivindicadas con ayuda de navegadores GPS. Una vez efectuado el depósito formal de la demanda de TCO, siguieron eventuales conciliaciones jurídicas con terceros situados dentro o en los linderos del área demandada. Por último, fueron objeto de una verificación posterior por el INRA, realizada con GPS de alta precisión. En los Andes, esos métodos consistieron en formar a los campesinos indígenas en el uso de navegadores GPS y en la realización de levantamientos de terreno. Gracias a financiamientos internacionales, ONG bolivianas, tales como la Fundación Tierra (FT), Investigación Social y Asesoramiento Legal Potosí (ISALP), así como la ONG francesa Agrónomos y Veterinarios sin Fronteras (AVSF) (AVSF 2010, Bautista et al. 2010, ISALP 2010)10 utilizaron esos métodos. Si bien esos métodos se mostraron eficaces en términos de tiempo y costo para responder al aumento de las demandas de titulación de tierras y desarrollo local, se han difundido poco en el caso de delimitaciones de carácter político-administrativo. Y con razón, pues los conflictos son mucho más complejos, precisamente debido a la multiplicidad de actores, de intereses y de escalas geográficas en juego. No obstante, en el conflicto entre Oruro y Potosí, donde los límites de tierras, ancestrales y político-administrativos, se encuentran y se superponen en un mismo lugar, los actores no parecen haberse puesto de acuerdo sobre qué métodos son los más adecuados a cada tipo de delimitación. Algunos actores defienden la idea de que la delimitación interdepartamental depende de un proceso de carácter técnico y jurídico, basado en documentos escritos y cartográficos preexistentes. Otros aluden a la legitimidad del punto de vista de los actores locales y a la necesidad de proceder a la conciliación oral e in situ del conflicto. En realidad, más que de consideraciones metodológicas, aquí se trata de legitimidades. El acto de delimitar remite inevitablemente al tema de la justificación, es decir a la construcción de una legitimidad reconocida por el conjunto de las partes implicadas en un conflicto, o, al menos, por la mayoría. En adelante, para que un límite se considere legítimo, debe poder ser generalizable (“montée en généralité”) en un sistema de referencia moral de alcance universal, en otros términos, una “metafísica política”, compartida por el conjunto de actores concernidos (Boltanski, Thévenot, 1991). Ese sistema de referencia puede comprenderse, en el marco de un proceso de delimitación participativo, como el “mapa de base” en el cual las partes en discordia trazarán sus acuerdos. Sin embargo, en una perspectiva semejante, una cartografía de base precisa no constituye forzosamente un prerrequisito para la determinación de los límites de territorios indígenas. Desde el punto de vista estrictamente técnico, un GPS 9

Las leyes Nº 1715 (arts. 13 y 8) y Nº 3545 (art. 8 del reglamento agrario) permiten a las organizaciones sociales ejercer un mayor control sobre la titulación de tierras. En la NCPE de 2009 (título VI, art. 241-2), esta noción ha sido ampliada al control social del conjunto de los asuntos públicos por la sociedad civil. 10 AVSF ha apoyado la presentación de 24 demandas de TCO, en parte en los departamentos de Oruro, Chuquisaca y Cochabamba, entre las cuales una TCO localizada en la comuna de Salinas de Garci Mendoza, implicada en el conflicto de límites entre Oruro y Potosí (AVSF, 2010; AVSF, Bautista, Callisaya, Mercado, Métais, Rodríguez, 2010). ISALP ha facilitado la presentación de 83 demandas de TCO en el departamento de Potosí, de las cuales 55 han sido tituladas (ISALP, 2010). Tanto las acciones de AVSF como de ISALP han sido efectuadas con el apoyo financiero de DANIDA, la agencia de cooperación bilateral danesa. La Fundación Tierra ha desarrollado un protocolo de validación interna de límites entre comunidades y propietarios individuales así como guías para la regularización oficial de esos acuerdos (2007a; 2007b; 2007c; 2007d). AVSF ha publicado una guía sobre la constitución de SIG comunitarios destinados a la gestión del cultivo de la quinoa (AVSF, Gout, Vilca, 2011) y sus experiencias en materia de gestión territorial participativa (AVSF, 2009).

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basta para dibujarlos, por agrimensura, bajo el control visual de las partes implicadas. En esta configuración, el mapa de base no será otro que el que las partes presentes hayan seleccionado en cuanto “metafísica política” pertinente, con la desventaja mayor de ser generalmente más implícita que explícita y por tanto no necesariamente compartida. En el caso del conflicto Oruro-Potosí, las causalidades de la delimitación administrativa han sido visiblemente invertidas por el gobierno boliviano, el cual pretende definir las fronteras de departamentos varias veces más grandes que un país como Suiza, y llenos de recursos mineros estratégicos a escala mundial, a partir de los límites de tierras entre dos grupos locales de productores de quinua. El gobierno parece haber experimentado alguna dificultad para apreciar la escala de análisis pertinente y para decidir si los vecinos de una frontera departamental están más habilitados que otros actores (migrantes, habitantes de las ciudades) para definirla, a partir de sus territorios locales. Una apreciación sobre la cual en parte ha vuelto atrás, como lo muestra el proyecto de Ley de delimitación de unidades territoriales, publicado en julio de 2012 (Ministerio de Autonomías, 2012)11. En caso de conflicto de límites, la Ley propone un procedimiento en dos tiempos: una primera fase de “conciliación” que implica la identificación cartográfica de las zonas en conflicto y la demarcación en el terreno del conjunto de los límites concernidos; una segunda fase, durante la cual los conflictos residuales interdepartamentales son tratados por el Tribunal Supremo de Justicia; en cuanto a los diferendos intradepartamentales, estos se someten por referendo a los habitantes de las áreas concernidas. El proyecto de Ley (art. 15) prevé además un Sistema de Información Geográfica (SIG) de las cartografías temáticas destinadas a las nuevas unidades territoriales. Sin adelantar nada acerca de la aplicación efectiva de esos procedimientos, se puede constatar hasta qué punto sus autores tomaron en serio la necesidad de combinar escalas y enfoques. En el marco de los conflictos interdepartamentales, el recurso a la georeferenciación participativa se limita a la identificación espacial de las zonas en discordia. Dicho esto, en los Andes, uno puede preguntarse si esos métodos de resolución de conflictos de delimitación son pertinentes sin estar acompañados por una reflexión epistemológica y filosófica sobre la noción misma de límite y la manera en que se practica por las sociedades indígenas andinas12. En efecto, la territorialidad andina contemporánea se caracteriza tanto por discontinuidades espaciales, ligadas a una economía basada en la diversificación de los recursos en función de los pisos climáticos de los Andes (Murra, 2002), como por relaciones ciudad-campo importantes (Antequera Duran, Cielo, 2011). Por otra parte, se distingue por derechos de uso compartidos entre varias comunidades sobre una misma porción de territorio y diferenciados en el tiempo. Por consiguiente, por muy participativos que sean, ¿los métodos de resolución de conflictos de límites, no corren el riesgo de fijar en coordenadas cartesianas territorialidades locales, hasta el momento flexibles y evolutivas, y de ese modo crear nuevos conflictos? En todo caso, eso es lo que deja pensar la reducida apropiación social de los trabajos de cartografía de ayllus y markas realizados en el altiplano boliviano en los años 1990 (Hirt, Lerch, 2013).

ILUMINACIÓN CARTOGRÁFICA El análisis cartográfico del conflicto en torno al límite entre los departamentos de Oruro y Potosí, presentados en esta sección, constituyen una proposición de lo que podría ser una metodología que integre elementos con frecuencia analizados separadamente o confinados a 11

El texto final aprobado el 14 de enero de 2013, por lo que sabemos, no ha sufrido modificaciones sustanciales. Sin embargo, habrá que esperar su promulgación oficial por el presidente para poder emitir una opinión definitiva al respecto. 12 Acerca de las contradicciones de la delimitación cartográfica en contexto indígena, ver Cultural Geographies, 2009.

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escalas específicas. Sugerimos aquí que el análisis cartográfico constituye un método complementario a los levantamientos de terreno y a la concertación social in situ. Este análisis permite incorporar en el razonamiento datos multiescalares, de los cuales los actores locales difícilmente pueden disponer en el terreno o medir con la ayuda de un simple GPS. Para la realización de esos mapas, hemos asociado diversas fuentes: por una parte, artículos de prensa complementarios al de El Diario (2012a), citado en la introducción (ABI, 2012; El Diario, 2012c; El Potosí, 2012a; El Potosí, 2012b; Radio Kollasuyo, 2012). Sin pretender de ningún modo hacer un análisis de prensa, utilizamos aquí esos recortes con un objetivo heurístico, para esbozar el contexto general del conflicto; pero se sobrentiende que las informaciones que brindan tendrían que ser confirmadas en el marco de una investigación más profunda. Por otra parte, recurrimos a diversas fuentes de datos de referencia espacial. Estos han sido recolectados de 2007 a 2012 en varias instituciones públicas bolivianas13. Combinan datos temáticos de tipo topográfico, demográfico, político, de propiedad de la tierra, y de infraestructura.

LA LUCHA POR EL CONTROL Y LA EXPLOTACIÓN DE RECURSOS NATURALES El primer mapa (Figura 3) muestra la inserción de la región en la red político-administrativa, las redes de transporte y la localización de la población. Utiliza información basada en declaraciones de actores locales identificados en la prensa y datos geográficos consolidados por instituciones públicas bolivianas de nivel nacional.

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La mayoría de ellos están actualmente disponibles mediante el portal GeoBolivia (www.geo.gob.bo) creado por la Vicepresidencia del Estado boliviano. Sin embargo, este no era aún el caso en el momento en que los mapas presentados aquí estaban realizándose. El hecho de que esos datos sean hoy en día libremente accesibles en la web no hace sino reforzar nuestra aserción acerca de la multiplicación de las fuentes de datos que hay que tomar en cuenta.

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Figura 3: Mapa de localización del conflicto de límites entre los departamentos de Oruro y Potosí

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El documento destaca los municipios citados por El Diario (2012a), implicados en el conflicto de límites departamentales: por el lado de Oruro, Quillacas, Pampa Aullagas y Salinas de Garci Mendoza; y por el lado de Potosí, Uyuni. Salinas de Garci Mendoza y Pampa Aullagas tomaron la oportunidad ofrecida a los municipios por la NCPE de 2009 de volverse autonomías indígenas. Lejos de ser simbólica, esa condición otorga prerrogativas sobre los recursos naturales. Permite reivindicar derechos internacionales –tales como los contenidos en la Convención Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo relativa a los pueblos indígenas y tribales de 1989–, íntegramente retomados en la nueva legislación boliviana sobre el derecho de los pueblos indígenas a la consulta previa y a la coexplotación de recursos naturales no renovables (Asamblea Constituyente, 2009). Podemos ver en esta conversión a la autonomía el signo de un alto nivel de organización de las comunidades de cultivadores de quinua que las componen. Uyuni, por el lado de Potosí, aspira más bien a convertirse en el centro de la explotación del litio, recurso estratégico a escala mundial, principalmente localizado en el Sur del Salar de Uyuni (Ströbele-Gregor, 2010; Hollender, Shultz, 2010). Por otra parte, Uyuni muestra pretensiones sobre el volcán Tunupa, a pesar de que este se encuentra a unos sesenta kilómetros al oeste del municipio; pretensiones mal percibidas por los “Orureños”, para quienes el volcán representa no solamente un interés minero, sino también un acceso directo al Salar, y por tanto derechos fiscales por la explotación del litio. El hecho de que el límite entre Oruro y Potosí esté bordeado por uno de los pocos caminos “internacionales” (no asfaltado) uniendo potencialmente a Bolivia con la ciudad de Iquique, en Chile, hace la posible explotación de esos recursos evaporíticos todavía más interesante en los planos nacional e internacional. Este eje caminero, a pesar de no estar considerado en el marco de la planificación estratégica internacional (GeoSur, IIRSA, CAF, 2009; Amilhat-Szary, 2005; 2007; Perrier Bruslé, 2012), permitiría exportar hacia los puertos chilenos tanto la producción de litio proveniente del Salar de Uyuni como la del desierto de sal de Coipasa en el Norte (departamento de Oruro). Sin embargo, la cuestión del acceso a los recursos estratégicos no explica todo: para que haya conflicto local, hacen falta, además, habitantes dispuestos a enfrentarse. Ahora bien, en la región que nos interesa, estos últimos son no solamente portadores de una fuerte demanda de tierras arables para la producción de quinua (Laguna, 2011), sino de una oferta potencial de mano de obra “barata” para la extracción y la transformación de recursos naturales; actores locales que, por otra parte, son también internacionales, en la medida en que su territorialidad está determinada por la proximidad de la frontera chilena y por importantes migraciones estacionales (Amilhat Szary, 2007). De este modo, el análisis de la distribución poblacional resulta más útil cuando es disociado de las agregaciones por unidades políticoadministrativas. Cuadro 1: Distribución de la población a ambos lados del límite departamental en disputa Total en 30km a Lado Oruro ambos lados del límite departamental

Lado Potosí

Relación Oruro / Potosí

Número de localidades 687 censadas en 2001

420

264

1,59

Número de habitantes

18.138

10.319

1,76

28.474

Fuente: INE, 2001

12

El recuento de los habitantes a ambos lados de la frontera departamental (Cuadro 1), dentro de una zona tapón de 30 km alrededor del límite Oruro-Potosí14, permite constatar que alrededor del límite en disputa, la población del departamento de Oruro es mucho mayor que la de Potosí (INE, 2001), mientras que la relación es inversa a escala de los dos departamentos. Sabiendo que es en el lado de Potosí donde los recursos naturales estratégicos (litio) son potencialmente más significativos, no se puede sino constatar el desequilibrio local entre demografía y recursos disponibles. Esto podría entonces constituir un factor explicativo, entre otros, de los conflictos territoriales de la región; una hipótesis que sin duda ganaría si fuera validada por la utilización de otras variables.

GEOREFERENCIACIÓN

PARTICIPATIVA

(TCO)

Y

ZONAS

POTENCIALES

DE

CONFLICTO

El segundo mapa constituye una lectura de las formas no estatales y flexibles de “fabricación del territorio” (Giraut, 2005). Muestra la forma en que la territorialidad indígena ha sido tratada por el Estado y por actores no gubernamentales nacionales y transnacionales durante la última década, en el marco de lo que hemos denominado precedentemente la vía de la propiedad de la tierra. Una vía que, recordémoslo, se ha caracterizado por la institucionalización de métodos participativos de delimitación de reivindicaciones de propiedad colectiva, las TCO, sobre la base de legitimaciones básicamente culturales e históricas. Nos hemos interesado más particularmente en las superposiciones entre las demandas de TCO15, paroxísticas en la región estudiada.

14

Una distancia que merecería ser discutida a partir de estudios empíricos y de modelos de accesibilidad tales como los utilizados por S. Boillat (trabajos en proceso) en el marco de la adaptación al contexto boliviano de modelos que provienen de la ecología humana. Acerca de este tema, ver igualmente Messerli et al., 2009. 15 El conjunto de los polígonos de demandas de TCO están reunidos dentro de una base nacional de datos geográficos, constituida por el Viceministerio de Tierras entre 2006 y 2009.

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Figura 4: Superposiciones de " interdepartamental"" Potosí – Oruro "

de

TCO

y

conflicto

del

límite

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Salinas de Garci Mendoza

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Pampa Aullagas " Santuario de Quillacas "

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Oruro G

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Santiago de Huari "

Chipaya

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Coipasa "

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Uyuni (Thola Pampa)

San Pedro de Quemes Colcha"K" (V.Martin) " "

0

a

25

Sobreposición de demandas de TCO (VMT 2009) Demandas de TCO (VMT 2009)

Demandas de TCO (VMT 2009)

a a a a

Sobreposición de demandas de TCO (VMT 2009) TCO titulada (INRA 2011)

Br as il

Demandas de TCO (2009) afectadas por el conflicto Oruro Potosí G

MARKA SALINAS DE GARCI MENDOZA (CONAMAQ)

GG

GG

ARANSAYA MARANSAYA (CONAMAQ)

Perú

GG G G

100 " km

50

Límite departamental en disputa 30 km alrededor del límite en disputa Lugar de importancia estratégica: Volcán Tunupa

! \

liv Bo

COMUNIDAD PICOTANI (CONAMAQ)

ia

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DISTRITO MUNICIPAL INDIGENA DE COROMA (CSUTCB)

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NOR LIPEZ (CSUTCB) "

"

"

"Carangas La Rivera " Santos "Todos

Chile

demandas

Chile

Capital municipal Límites departamentales Red hidrográfica Salares (litio)

Para gua

y

Argentina

(c) L. Lerch, I. Hirt, 2013 Fuentes: Elaboración propia & Sistema Unico de Información de la Tierra 2007/ Viceministerio de Tierras 2011 / GeoBolivia 2011 / ESRI 2012/ Instituto Geográfico Militar 2007/ NASA 2009/ INE 2001

14

Este mapa permite, primeramente, sugerir las limitaciones de la georeferenciación participativa, cuando esta se realiza por grupos locales cuyos intereses y afiliaciones políticoidentitarias se oponen a escalas superiores, especialmente sobre la cuestión del control de los recursos naturales. Las comunidades demandantes de TCO están afiliadas a diferentes organizaciones políticas de alcance nacional, ya sea al Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ)16, de tendencia indigenista, ya sea a la Central Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), de tendencia “clasista” (Le Gouill, 2011). La superposición entre la demanda de Aransaya Maransaya (CONAMAQ) y la demanda de Nor Lípez (CSUTCB) sugiere que el Salar de Uyuni y sus recursos de litio enfrentan no solamente a entidades territoriales estatales, sino igualmente a organizaciones sociales no estatales, de escala (nacional) comparable. En 2010, cada una de esas organizaciones ha presentado, además, un proyecto de ley nacional sobre los recursos evaporíticos, buscando así asegurarse una parte de los dividendos de la futura explotación del litio. En segundo lugar, la comparación entre las demandas de TCO y las áreas efectivamente asignadas por el INRA permite constatar que a la georeferenciación participativa le han seguido importantes arbitrajes realizados a diferentes escalas. Las zonas en disputa simplemente han sido excluidas de las parcelas que finalmente fueron otorgadas por el INRA. Una prudencia del Estado central que difícilmente puede reproducirse en el caso de las delimitaciones político-administrativas. Además, a escala del Salar, se ha respetado una estricta exclusión de los desiertos de sal y de los ríos de la partición de la tierra. Por lo tanto, por muy participativos que sean los métodos aplicados para la formulación de las demandas de TCO, el principio de soberanía del Estado sobre los recursos naturales no renovables no ha sido aún cuestionado en Bolivia, en esta fase. En tercer lugar, el análisis de las superposiciones de demandas de TCO contribuye a una reflexión metodológica sobre la identificación de las zonas críticas en términos de conflictos territoriales a diferentes escalas. Este mapa muestra que el conflicto interdepartamental Oruro-Potosí está situado en la zona más problemática del país en términos de superposiciones de demandas de TCO. El cálculo realizado entre las superposiciones que se derivan de simples errores de mensura y las que reflejan conflictos territoriales potenciales17 muestra que la zona de 30km alrededor del límite entre Oruro y Potosí concentra el 45% de los “conflictos potenciales” del país, los cuales representan además el 85% en términos de superficie.

16

Qullasuyu era el nombre de la parte del imperio Inca situada al Sur del Cuzco. Consideramos las primeras superposiciones como a priori de reducida superficie y/o de formas lineales, pues resultan del error de medida a lo largo de un límite definido; las segundas como extendidas y de forma compacta pues resultan de un diferendo acerca de la pertenencia de una porción funcional de territorio. Por otra parte, los polígonos de superposición cuya superficie era inferior a la media de superficies del conjunto fueron excluidos; del mismo modo que aquellos cuya relación entre superficie y perímetro era inferior a 1 (pequeña superficie, perímetro largo, por tanto lineales). Los polígonos seleccionados como zonas de “conflicto potencial” son entonces aquellos cuya superficie es superior a la media y cuya relación superficie/perímetro es superior a 1 (lo que equivale a una zona de superposición de forma compacta).

17

15

Cuadro 2: Superposiciones de demandas de TCO y conflictos potenciales Superposiciones de demandas Total nacional de TCO en 2009

Total zona de 30km alrededor % de del límite Oruro-Potosí en polígonos disputa

Conjunto de superposiciones

66

Conflictos

783

los

8%

potenciales 11, totalizando 5 totalizando una superficie de 45% una superficie de 5884.6 km2 6924.8km2

Superficie/perímetro>1y superficie>media de las superficies (9.21 km2)

Fuente: Demandas de TCO sistematizadas por el Viceministerio de Tierras (J. Chumacero), 2010.

CONCLUSIÓN El contexto de progresiva convergencia entre la vía de la propiedad de la tierra y la vía político-administrativa en el proceso de integración de las territorialidades indígenas dentro de la nueva estructura territorial del Estado Plurinacional de Bolivia ha mostrado la amplitud del desafío que representan los “saltos de escala” efectuados por los actores indígenas en ese país. Estos se ven ahora implicados en procesos que consisten en negociar el lindero de su campo con su vecino, realizando al mismo tiempo arbitrajes que estaban reservados a las administraciones departamentales y nacionales. Primeramente, el análisis de los procesos de georeferenciación participativa en Bolivia ha mostrado que un GPS, si no está acompañado de una cartografía capaz de representar a la vez los objetivos y los intereses locales, intermedios y globales, corre el riesgo de resultar de poco valor. Por medio de los mapas presentados en la tercera parte, vimos que la territorialidad de los actores locales puede ser muy influenciada por intereses de carácter nacional, hasta supranacional, cuando los recursos estratégicos están en juego. Para captar esos intereses, y enriquecer los arbitrajes de los conflictos territoriales, una aproximación por la geoestadística, que disocia los perímetros administrativos de la agregación espacial de la información geográfica, podría permitir trabajar sobre la base de escalas ad hoc fácilmente revisables en función de las problemáticas y los debates. Tal vez se trata ahí de otra forma de pensar la participación, en el seno mismo de los procesos de toma de decisiones gubernamentales. En segundo lugar, la evolución tecnológica actual podría cambiar la situación en cuanto al potencial de los propios métodos de campo. Hoy en día, un acceso intermitente a Internet permite ya publicar cartografía base de gran precisión en navegadores GPS. Además, el desarrollo de los “teléfonos inteligentes” que combinan GPS, pantallas táctiles y acceso móvil a Internet permite que varios usuarios georeferencien simultáneamente eventos en el mismo mapa, accesible en línea18. Por consiguiente, si los GPS parecen ser herramientas reductoras para hacer frente a la dimensión multiescalar de un problema territorial, tal vez el futuro diga lo contrario. Pues no hay duda alguna de que podrán integrar en tiempo real informaciones múltiples (afectación del suelo, población, accesibilidad, delimitaciones políticoadministrativas, concesiones de explotación de recursos naturales, etc.). Una revolución tecnológica como esa favorecería la integración de una multiplicidad de escalas territoriales al proceso de justificación y de generalización que los actores locales deben incorporar a sus

18

Sobre este tema, ver la aplicación creada por la ONG UNIR destinada a la georeferenciación participativa en línea de conflictos sociales en Bolivia.https://conflictosbolivia.crowdmap.com/ (20.01.2013).

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decisiones 19 … en tiempo real e in situ. Del mismo modo, numerosas informaciones geográficas necesarias para esos arbitrajes, a menudo criticadas como “burocráticas”, podrían ser “embarcadas” también en el terreno. Así, los GPS de nueva generación, asociados a la creciente digitalización de la información geográfica administrativa, no se contentarían ya con hacer subir la información “de abajo hacia arriba”, sino que efectuarían también el movimiento inverso. Para finalizar, el análisis cartográfico muestra que las superposiciones de demandas de TCO pueden revelarse muy ricas en el plano heurístico, desde el momento en que no se las considere como el signo de una disfunción sino más bien como una información en sí. Si bien la georeferenciación participativa no permite arreglar los diferendos territoriales, y menos aún cuando la complejidad de los embrollos de escalas se entremezcla, puede sin embargo hacer visibles los juegos de actores que habitualmente son pasados por alto, porque quedan velados por las territorialidades estatales.

AGRADECIMIENTOS Agradecemos a los equipos de la Fundación Tierra, AVSF, así como del Viceministerio de Tierras de Bolivia por su disponibilidad y su interés por nuestra investigación. Esta no habría podido realizarse sin el apoyo financiero de la Fundación Ernest Boninchi, al igual que el 7º Programa-marco de la Unión Europea para I. Hirt (Beca Marie Curie IOF, Projet Indimap Nº 251885), y el Swiss Network for International Studies (Projet BOLAO) para L. Lerch. Expresamos también nuestro reconocimiento por el apoyo institucional brindado a esta investigación por la Vicepresidencia del Estado Plurinacional de Bolivia. Por último, gracias a la comisión de lectura anónima por sus aportes pertinentes.

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