¿Puéde el régimen presidencialista argentino funcionar como un régimen parlamentario?

¿Puede el régimen argentino funcionar como un sistema parlamentario?

Sebastián Linares

Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales del Sur
CONICET


En Argentina una de las objeciones más fuertes contra la propuesta de cambio de sistema presidencialista por uno parlamentarista es de naturaleza pragmática: ¿para qué gastar tantos recursos económicos valiosos en cambiar de régimen si los efectos de un sistema parlamentario, en el contexto del sistema de partidos argentino, son inciertos? Dada la alta volatilidad electoral del sistema de partidos, la naturaleza cambiante de las etiquetas partidarias, el alto grado de personalismo en la política y la inestabilidad de las alianzas post-electorales (cuando se forman), resulta razonable suspender el juicio y asumir una dosis de sano escepticismo. Suspender el juicio es, tal vez, la posición más inteligente.

Por desgracia, esta opción epistémica milita, en los hechos, a favor del actual régimen presidencialista, puesto que es el que hoy rige nuestras vidas y ante el cual sólo podemos rendir obediencia. Pero el estado de cosas en el ejercicio del poder amparado bajo el presidencialismo, al menos en Argentina, no nos gusta (al menos a un porcentaje importante de argentinos): cesarismo y toma de decisiones unilaterales, traiciones electorales, desinstitucionalización del sistema de partidos, parálisis, postergación de las salidas a las crisis políticas, entre otros. Tal vez ninguno de estos fenómenos pueda ser conjurado por un régimen parlamentario. Tal vez sí. No lo sabemos con certeza, porque las evidencias sobre el papel explicativo de la forma de gobierno en la generación de los mismos son controvertidas y los desacuerdos reinan incluso entre los académicos más expertos.

Creo, sin embargo, que para probar o experimentar con una lógica parecida o cercana a la de un régimen parlamentario, en Argentina, no hace falta reformar la Constitución. Basta con que algún partido político tome el cambio de régimen como bandera política de su programa electoral y sea consecuente con ese cometido en caso de ganar las elecciones a Presidente. Existen, en efecto, buenos argumentos jurídicos para sostener esta idea, que voy a pasar a resumir.

En primer lugar, la Constitución Argentina (arts. 100 inc. 4) sostiene que el Presidente puede delegar competencias en la figura del jefe de gabinete. Pues bien, nada impide que un candidato a Presidente se comprometa a "delegar todas sus competencias (delegables)" por el período de gobierno, en favor del Jefe de Gabinete, y cumpla ese compromiso una vez electo.

En segundo lugar, la Constitución Argentina establece que el Jefe de Gabinete será designado por el Presidente (art. 99 inc. 7) y podrá ser destituido tanto por el Presidente como por una mayoría absoluta de los miembros del Congreso (arts. 101). Se trataría, entonces de que el candidato a Presidente se comprometiera, con antelación a las elecciones, y en caso de ganarlas, a nombrar un Jefe de Gabinete "siempre que cuente con apoyo explícito –en la forma de votación- de una mayoría absoluta de miembros del Congreso". La Constitución no dice nada al respecto, con lo cual cabe interpretar que el Presidente puede solicitar una opinión consultiva al Congreso, aún en cuestiones que son de su exclusiva competencia. Por otra parte, el candidato a Presidente debe comprometerse públicamente a que nunca ejercerá su poder de destitución, y que respetará al Jefe de Gabinete mientras tenga el apoyo explícito de la mayoría absoluta del Congreso. Asimismo, el Presidente se comprometerá a no ejercer el poder de destitución de los ministros, y que sólo destituirá un Ministro si así lo decide el Jefe de Gabinete.

En tercer lugar, la Constitución Argentina otorga al Presidente dos facultades poderosas, que contradicen la lógica del régimen parlamentarista: el poder de veto de las leyes (arts. 80), y el poder de dictar decretos de necesidad y urgencia (arts. 99 inc. 3). Estas dos facultades, sin embargo, pueden dejar de ser usadas en la práctica, con el sólo expediente de que el Presidente se comprometa a ello. Esto es lo que sucede, por ejemplo, en Austria, que a pesar de poseer un régimen semi-presidencialsita que concede importantes poderes de decreto a su Presidente, funciona en la práctica como un régimen parlamentario y se considera inaceptable que el Presidente apele a esos poderes extraordinarios, al punto de que nunca se ha dado tal situación.

En cuarto lugar, la Constitución Argentina establece que el Presidente tiene exclusiva competencia para nombrar a los ministros (arts. 99 inc. 7). Otra vez, se trataría de que un candidato a Presidente se comprometiera a nombrar sólo aquellos ministros que han sido seleccionados "de hecho" por el Jefe de Gabinete.

En quinto lugar, la Constitución Argentina sostiene que el Jefe de Gabinete puede concurrir cuando lo desea a las sesiones del Congreso y participar en los debates, pero no tiene derecho de voto (arts. 100 inc. 9). Por su parte, establece que los Ministros podrán ser interpelados por cada una de las Cámaras para recibir los informes y explicaciones que estime convenientes. Se trataría, por lo tanto, de que un mayoría de diputados del Congreso renovara todas las semanas una interpelación a todos y cada uno de los ministros, o que se dispusiera de una "interpelación permanente" al conjunto de ministros, para de esta manera asegurarse su presencia en el Congreso. Ni el Jefe de Gabinete ni los Ministros tendrán derecho a voto, ya que está prohibido por la Constitución. Si fuera impugnada en sede judicial la presencia permanente de los ministros, siempre se podrá nombrar algunos diputados como "portavoces" de éstos. Y, puesto que los Ministros no pueden ser sometidos a moción de censura política (sólo el Jefe de Gabinete puede serlo), el Presidente debe comprometerse públicamente a destituir a los Ministros en el caso de que el Jefe de Gabinete sea removido por el Congreso.

Sabemos que de aplicarse esta propuesta la misma no funcionaría, exactamente, como régimen parlamentario, pero configuraría un avance que podría servir para evaluar la conveniencia de reformar la constitución. Es probable que muchos partidos se nieguen a reconocer la validez constitucional de algunos de estos remedios. Por ejemplo, cabe pensar en la posibilidad de que se impugne la delegación completa de facultades en cabeza del Jefe de Gabinete, o que se impugne la práctica de interpelar de manera permanente a los Ministros. Creo, no obstante, que incluso aunque estas impugnaciones prosperen, y aún en ausencia de los ministros en el plenario, el sistema podría aproximarse bastante al funcionamiento del sistema parlamentario.

Estoy convencido de que antes que una reforma constitucional, conviene empezar probando con las ventanas de oportunidades que tenemos a mano. Y creo que hay buenos argumentos de derecho constitucional para presionar en ese sentido, porque la reforma constitucional de 1994 introdujo una dosis importante de flexibilidad en el sistema. Creo que ha llegado la hora de aprovechar estas posibilidades, y entiendo que es el momento para que un partido político proponga en su programa electoral esta estrategia, nombrando un candidato a Presidente (que no gobernará si gana) y simbólicamente a un candidato a Jefe de Gabinete (que no competirá en las elecciones pero que deberá aparecer en la campaña electoral como posible candidato). Sería un paso interesante para ver cómo funciona un sistema parlamentario en el contexto inestable de argentina sin caer en la rigidez de una reforma constitucional.
En resumidas cuentas, el sistema argentino no puede exactamente funcionar como un régimen parlamentario, pero ofrece un margen muy amplio para acercarse a la forma en que éstos últimos funcionan. Es verdad que los incentivos del presidencialismo son perversos: quien gana en las elecciones el cargo presidencial dudosamente tendrá incentivos para desarmarse de sus poderes constitucionales en beneficio de una experiencia innovadora incierta. Pero también es verdad que hay personas que no tienen como cometido central en sus vidas conseguir y perdurar en el poder y que están hastiados del cesarismo y el personalismo de la política que ha dominado la historia política argentina en los últimos treinta años.







El debate acerca de la conveniencia o no de conservar el sistema presidencial traspasó el ámbito académico para instalarse en el político, al ser planteada la modificación del sistema presidencial por otro más adecuado para el ámbito latinoamericano. En el caso argentino, este debate institucional se llevó a cabo durante la gestión del presidente Raúl Alfonsín (1983-1989). El ex presidente creó un cuerpo colegiado, el "Consejo para la Consolidación para la Democracia", que propuso en sus recomendaciones finales adoptar un sistema semipresidencial o semiparlamentario.




Algunos países de la región barajaron la posibilidad de adoptar el parlamentarismo como forma de gobierno en lugar del sistema presidencial, siendo la experiencia brasileña la más significativa. En este sentido el 7 de Septiembre de 1993 se celebró en Brasil un referéndum donde se pidió al electorado escoger entre el presidencialismo y el parlamentarismo, y por otra parte, entre la república y la monarquía constitucional. La propuesta de sustituir el presidencialismo, tan cuestionado por sus rendimientos en la región latinoamericana, no tuvo sus frutos ya que éste fue respaldado por la mayoría de la población. Al caso brasileño debe sumarse las propuestas que se hicieron para parlamentizar Chile, aunque éstas no contaron con el apoyo político necesario para salir adelante, y el debate político llevado a cabo en Uruguay sobre el mismo tema.
El "Consejo para la Consolidación de la Democracia" fue un órgano asesor del ex presidente de la Raúl Alfonsín, que funcionó desde su creación en 1985 por decreto presidencial de Alfonsín hasta su disolución en 1989, días antes de la asunción de la Presidencia por Carlos Saúl Menem. Este Consejo estuvo integrado por figuras notables del ámbito cultural, intelectual y político argentino y tuvo como función crear un espacio plural que fuera capaz de sostener el proceso democrático, en los primeros años tras la caída de la dictadura en 1983. Entre los temas que concentraron la atención del Consejo se encontraban la reforma constitucional, el traslado de la capital de la Nación y una nueva ley de radiodifusión.
Alfonsín afirmó en un documento sobre sus memorias que el sistema institucional argentino adolecía de auténticas fallas estructurales que conspiraban contra una real y efectiva convivencia democrática. Por esta razón era necesario realizar una reforma constitucional. Alfonsín advertía de esta manera el fuerte carácter presidencialista de la Constitución debido al cúmulo de atribuciones conferidas al Poder Ejecutivo, consecuencia natural de las ideas predominantes en la época de la Organización Nacional en el siglo XIX. Era opinión generalizada entre el grupo de calificados asesores del Consejo para la Consolidación de la Democracia, la necesidad de pasar a un sistema mixto, porque el presidencialismo, frente a cambios políticos o sociales de importancia, impedía la canalización orgánica de las consecuentes tensiones y provocaba la búsqueda de soluciones al margen de las instituciones. El ex presidente estaba convencido de que un sistema semiparlamentario estimularía la constitución de alianzas transparentes, porque éstas resultarían de la naturaleza del sistema e inducirían actitudes conciliadoras. Este sistema tendría suficiente flexibilidad como para tornarse más presidencialista o parlamentarista, según el presidente reuniese o no mayoría en el Congreso, pero en ambas circunstancias se protegería el normal funcionamiento de las instituciones. Alfonsín, Raúl (2009). "Memorias de Alfonsín: Yo prefería un régimen semiparlamentario" Diario Urgente 24 (Editorial), 1 de Abril de 2009.