¿Protección o desprotección social?

¿Protección o desprotección social? César Giraldo

¿Protección o desprotección social? César Giraldo

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¿Protección o desprotección social? César Giraldo Profesor de la Universidad Nacional de Colombia. Tesis doctoral dirigida por Pierre Salama. Los textos tomados del francés fueron traducidos por el autor Ediciones desde abajo Fundación Cesde. Centro de Estudios Escuela para el Desarrollo – Universidad Nacional de Colombia Bogotá, D.C. - Colombia, septiembre de 2007 ISBN: 978-958-8093-75-8 Diseño, diagramación, impresión y preprensa digital: Difundir Ltda. El conocimiento es un bien de la humanidad. Todos los seres humanos deben acceder al saber. Cultivarlo es responsabilidad de todos. Se permite la copia, de uno o más capítulos completos de esta obra o del conjunto de la edición, en cualquier formato, mecánico o digital, siempre y cuando no se modifique el contenido de los textos, se respete su autoría y esta nota se mantenga.

Índice general Presentación................................................................................................. 17 Prefacio, Pierre Salama................................................................................25 I. Una perspectiva a partir de conceptos «olvidados»................................ 26 - El quid de la intervención del Estado................................................... 26 - El aporte de un enfoque «derivacionista» desde el Centro...................27 - El aporte de otro enfoque «derivacionista» desde la Periferia............ 28 - El quid del déficit de legitimidad...........................................................31 II. La reproducción de la fuerza de trabajo en la actualidad.......................33 - Una intervención del Estado reducida.................................................. 34 - Las reformas de la protección social..................................................... 36 - Algunas consideraciones finales sobre la relación salarial directa/salarial indirecta, para concluir este prefacio.............................37 Capítulo 1 El origen de la protección social...................................................................41 1 Introducción...............................................................................................41 1.1 Primera parte: Estado y política social................................................41 1.1.1.1 Dimensión política del Estado...................................................... 46 1.1.1.1.1 Moneda expresa poder político.................................................. 48 1.1.1.1.2 Ciudadanía y Estado....................................................................52 1.2 Segunda parte: Evolución de la protección social59 1.2.1 Asistencialismo................................................................................ 64 1.2.2 Aseguramiento.................................................................................67 1.2.3 Universalismo.................................................................................. 71 1.3 Algunas consideraciones sobre Estado de Bienestar.............................73 1.3.1 Fin del fordismo................................................................................75 1.3.2 Desalaramiento................................................................................77 1.3.3 Factores demográficos y sociales.....................................................81 1.3.4 Cada vez más excluídos....................................................................81 1.3.5 Estado de Bienestar en América Latina.......................................... 84 1.3.5.1 Precaridad laboral e informalidad................................................87 1.3.5.2 ¿Es posible?.................................................................................. 89 Capítulo 2 Financiarización: Un nuevo orden social y político.................................... 93 2.1 Introducción........................................................................................... 93 2.2 Financiarización en América Latina.................................................... 110

2.3 Capital financiero es poder político................................................................. 118 2.3.1 Cambio en la Regulación Público Estatal...................................................... 123 2.4 Otros factores que inciden en las reformas.....................................................130 2.5 Deterioro Social de América Latina................................................................. 133

Capítulo 3 Paradigmas de la protección social............................................................139 3.2 Neoliberalismo versus Consenso de Washington................................140 I. Disciplina fiscal....................................................................................143 II. Focalización del gasto y subsidio a la demanda................................144 III. Impuestos neutrales.........................................................................145 IV. Privatización......................................................................................145 V. Descentralización fiscal......................................................................146 3.3 Consenso II........................................................................................... 147 3.4 Contradicciones del Consenso............................................................. 151 3.5 Ofensiva ideológica..............................................................................153 3.6 Paradigmas de la protección social.....................................................159 3.6.1 Lucha contra la pobreza....................................................................169 3.6.1.1 Políticas.......................................................................................... 173 3.6.1.2 Consecuencias................................................................................ 177 3.6.2 Aseguramiento................................................................................. 181 3.7 Conclusiones........................................................................................186 Capítulo 4 Sistema de protección social colombiano................................................. 191 4.2. Dinámica de las reformas...................................................................195 4.2.1 Primera etapa: período de ajuste......................................................196 4.2.2 Segunda etapa: reformas estructurales...........................................199 4.3 Principios de la reforma y sus resultados........................................... 211 4.3.1 Principios de la reforma en salud vs. resultados..............................214 4.3.1.1 Cobertura en salud........................................................................ 220 4.3.1.2 Prima la lógica financiera............................................................. 228 4.3.2 Principios de la reforma en pensiones vs resultados...................... 234 4.3.3 Principios asistencia vs resultados...................................................247 4.3.3.1 Identificación de los pobres..........................................................251 4.4 Conclusiones........................................................................................255 4.4.1 Prima lógica financiera en seguridad social.....................................255 4.4.2 de derechos sociales a derechos de mercado................................. 258 4.4.3 Deterioro de las condiciones sociales............................................. 260 4.4.4 Debilitamiento del estado nacional267 Conclusiones.............................................................................................. 271 1 Sociedad patrimonia..............................................................................l271 2 Elementos para una propuesta en América Latina...............................273 Bibliografía................................................................................................277

Índice de cuadros 1.1 2.1. 2.2 2.3 2.4 2.5 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10 4.11

Población de más de 65 años que recibe pensión en 1939................. 71 Mercado de divisas diario de los principales países.......................... 96 Financiamiento internacional.............................................................97 Transferencias financieras netas del conjunto de países en desarrollo en el 2001................................................................... 100 Deuda externa de los países en desarrollo 2001.............................. 115 América Latina: pobreza e indigencia 1980-2003...........................132 Cobertura en salud 2004..................................................................221 Evolución de las consultas y las hospitalizaciones, 1993-1997, 2003, según Encuestas de Calidad de Vida............................................... 223 Distribución de la población económicamente activa ocupada según inserción laboral zonas urbanas.............................................225 Salud: Afiliados a los regímenes subsidiado y contributivo.............227 Cobertura del sistema de pensiones................................................ 238 Gasto Social por finalidad % PIB..................................................... 256 Colombia. Pobreza e indigencia por ingresos (%) 1991-2003........ 260 Índice Gini, por zona. Hogares y personas, Colombia 1991-2000.........................................................................261 Colombia, Participación de cada decil en el ingreso. Personas. Total nacional 1991-2000................................................................ 262 Princiupales indicadores del mercado laboral 1991-2003. Total siete áreas metropolitanas 1991-2003 (junio)....................... 263 Ingresos medios de la población económicamente activa ocupada zonas urbanas......................................................... 264

Índice de recuadros 2.1 2.2 3.1 4.1 4.2

América Latina, regulación público - estatal...........................126 Los nuevos factores de liquedez..............................................127 Presentación formal del Consenso de Washington................. 141 Reforma de la salud................................................................208 Indicadores utilizados en Colombia para identificación de los pobres o vulnurables.................................................... 252

Índice de tablas 3.1 3.2 4.1 4.2 4.3

Consenso de Washigton (presentación orgánica)...................142 Presentación Orgánica del Consenso de Washington.............187 Flexibilización del mercado de capitalres en Colombia..........201 Reforma laboral...................................................................... 203 Resumen de la evolución de la legalización de la Seguridad Social en Colombia...................................................................213 4.4 Esquema institucional del Sistema de Salud..........................215 4.5 Ley 100 de 1993 y Reforma (Ley 797 del 2003)..................... 235

Índice de gráficas 2.1 Composición de la deuda externa pública y/o con garantía pública a acreedores privadas: 1970 - 2000............................. 98 2.2 Saldos de deuda pública en economías emergentes: 1996 - 2001........................................................... 99 2.3 Flujos netos de inversión a las países en desarrollo............... 110 2.4 América Latina y Caribe. Transferencia neta de recursos externos y crecimiento del PIB.................................................111 2.5a América Latina y Caribe M2/PIB%......................................... 112 2.5b Latinamérica M 3/PIB%.......................................................... 113 2.6 Deuda externa en América Latina como porcentaje del PIB.......................................................... 116 2.7 Tasa de desempleo urbano y crecimiento del PIB en América Latina.......................................................................................133 2.8 América Latina y Caribe: indicadores de evolución de la estructura del empleo y la protección social 1990 - 2002......134 2.9 Ingreso medio población económicamente activa zonas urbanas..........................................................................135 2.10 Coeficiente Gini 1980-2000....................................................136 4.1 La protección social en Colombia............................................192 4.2 Gasto en salud como porcentaje del PIB principales componentes.........................................................192 4.3 Comportammiento del déficit operativo................................ 222 anual de los hospitales públicos............................................. 229 4.4 Cobertura: Afiliados Activos /PEA......................................... 234 4.5 Sistema de pensiones en Colombia........................................ 236 4.6 Deuda pública FPO - Deuda privada FPO.............................. 240 4.7 Ahorro nacional bruto como porcentaje del PIB 1994 - 2002................................................................ 243 4.8 Gasto público social. Administraciones públicas 1975 - 2001................................................................257 4.9 Deuda del gobierno nacional central como porcentaje del PIB1990 - 2004................................................................. 267

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A Marcela por su solidaridad. A mis hijos por su compañía. A Marisol por su ayuda. A Isaura por su colaboración. A los compañeros de CESDE por el debate. A Pierre por su orientación. A Alexis por su traducción. A Yves y Mary por su apoyo. A Gilberte por su hospitalidad.

Presentación

El presente trabajo presenta una reflexión sobre los Sistemas de Protección Social (SPS). La idea central es que la evolución reciente de tales sistemas es afectada por los procesos de financiarización, en la medida en que la lógica financiera entra a determinar su desarrollo. De un lado, porque los intermediarios financieros privados juegan un rol cada vez más creciente en la seguridad social, a través del manejo de las pensiones y de los seguros obligatorios de salud. Y del otro, porque la focalización del gasto público en los pobres busca hacer disminuciones en el gasto social, en aras de permitir los ajustes macrofinancieros. Sin embargo este segundo objetivo no se logra, y por el contrario, el gasto social aumenta principalmente producto del costo fiscal de la privatización de la seguridad social, de la negociación política de la reforma y el aumento en la demanda de asistencia social como resultado del deterioro de las condiciones sociales de la población. En el capítulo 4 se hace una validación empírica de estas afirmaciones para el caso colombiano. Para el desarrollo del tema se hace necesario analizar el proceso de la creación de los Sistemas de Protección Social, que es el tema del capítulo 1. La protección social, como una política estatal, surge con el desarrollo del modo de producción capitalista, en la medida en que la mercantilización del trabajo humano conduce a la disolución de los vínculos sociales existentes en las sociedades feudales (en especial la familia extensa) que eran los que suministraban dicha protección. Con el capitalismo también surge el Estado nacional, de manera que la Protección Social no está desligada de la evolución de dicho Estado. Inicialmente surge la dimensión política del Estado que es cuando consolida los monopolios de la fuerza, de la moneda, la tributación y las normas. En esta etapa el Estado provee principalmente bienes políticos y la protección social se reduce a la asistencia pública (modelo asistencial), en la medida en que el poder civil va sustituyendo a la iglesia en dicha función. Con el asistencialismo el acceso a un bien social se da como un favor bajo la condición de pobreza. No existe la noción de derecho social. Posteriormente surge la dimensión productiva del Estado, a partir del siglo XIX. Surge por el hecho que el mercado no es suficiente para la autorregulación de la acumulación de capital. De un lado, porque existen costos en la reproducción de la fuerza de trabajo que no entran en el precio que el productor individual paga al trabajador (salario directo) y por tanto deben ser provistos por el Estado, como es el caso, entre otros, de las pensiones, la salud, la atención materno infantil, los servicios públicos domiciliarios y la vivienda; del otro, (2) porque existe una infraestructura colectiva (infraestructura básica) que no es provista por los 17

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agentes privados y por tanto debe ser provista por el Estado. En este contexto Bismarck creó en Alemania, a finales del siglo XIX, los Seguros Sociales. Tales seguros suponen que el acceso al bien social (que adquiere la connotación de derecho social) está condicionado por la obligación de cotizar a un sistema de Seguridad Social, cotización que surge fundamentalmente de la relación salarial. En este caso el derecho social nace ligado a la relación laboral. Este modelo de protección social lo hemos llamado aseguramiento o bismarckiano. Después de la segunda guerra mundial la noción de aseguramiento a los trabajadores se extiende a una noción de seguridad social para toda la población. El punto que marcó el surgimiento del universalismo fue el informe Beveridge de 1942, titulado «Social Insurance and Allied Services». Dicho plan introdujo el sistema previsional basado en el «flat rate» (base mínima) que garantizaba a todos los ciudadanos un monto uniforme de beneficios prestacionales, asegurando la universalidad en la cobertura. Este modelo lo hemos denominado universalista o beveredgiano, en el cual derecho social se origina en la ciudadanía, y es el fundamento del Estado de Bienestar, que tuvo su auge hasta mediados de los años 70s del siglo XX. Sin embargo el Estado de Bienestar está entrando en crisis porque los pilares sobre los que se construyó se están debilitando: disolución de la sociedad salarial, crisis de las políticas activas en lo social y en lo económico, y factores demográficos. En el caso de América Latina surge la pregunta si ha existido un Estado de Bienestar. Lo que aquí se afirma es que no existió para la mayoría de la población debido a que no hubo una generalización de la relación salarial, y no podrá existir porque no se vislumbra que dicha generalización se vaya a presentar. Esto abre un interrogante acerca de la propuesta social y política para dicha región. Se ha hablado de tres modelos de protección social: asistencialismo, aseguramiento y universalista. El cuarto es el neoasistencialismo, que se viene implementando en las dos últimas décadas en América Latina, caracterizado por una combinación entre aseguramiento privado y asistencia pública focalizada. Sin embargo, antes de pasar a ello, se desarrollará en el capítulo 2 el concepto de la financiarización, para señalar más adelante que el neoasistencialismo refleja la financiarización dentro de la protección social. La financiarización significa que en el proceso económico la lógica financiera se sobrepone a la lógica productiva. Es un fenómeno que se puede apreciar desde el punto de vista cuantitativo por el aumento sin precedentes de las transacciones de carácter financiero, y del cualitativo porque de un lado, en el comportamiento de las empresas y los inversionistas se dirigen más a buscar rentas financieras que ganancias en el proceso productivo, y del otro, porque la política económica privilegia la obtención de equilibrios macrofinancieros a través de programas de ajuste basados en la disciplina fiscal. Los acreedores de la deuda pública imponen dicha disciplina, no sólo para garantizar el cobro de la deuda, sino que además el ajuste fiscal se inscribe en una 18

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política que busca debilitar la demanda interna y aumentar de esta forma el excedente exportable y con ello generar las divisas para pagar las rentas financieras, lo que implica eliminar todos los subsidios que se dirigen hacia el sector privado y aumentar las cargas que recaen sobre el consumo, como es el caso del aumento del IVA (a lo que se suma flexibilización del régimen salarial para debilitar los ingresos del trabajo). Se exige el cambio de la legislación fisco-financiera, de tal forma que los gobiernos sean forzados a endeudarse en los mercados de capitales en vez de acudir a los recursos del Banco Central. Los gobiernos se endeudan a través de la emisión de bonos de deuda pública, que se convierten en el principal papel de los mercados de capital. También se exige pasar a la intermediación financiera la provisión de los bienes sociales, los cuales tradicionalmente habían sido provistos por el Estado. La principal reforma es la privatización de la Seguridad Social a través de regímenes pensionales basados en la capitalización individual y los seguros privados de salud. Los Fondos de Pensiones privados se convierten en el principal inversionista en títulos financieros, y en particular, el principal comprador privado de los bonos de deuda pública. El capital financiero se convierte en un poder político oculto. Los poseedores de dicho capital han venido acumulando poder económico, y a través del proceso político han generado reformas que buscan adecuar la regulación económica y social en beneficio de su propio interés. Esto confirma la afirmación de Gramsci (1982) en los años treinta quien señaló que la organización del Estado es modificada por su vinculación con la sociedad civil y el sistema económico. Un cambio en el sistema económico genera procesos sociales y políticos que estimulan un ajuste en la estructura del Estado, para adecuarla a dicho cambio, pero a su vez al interior del Estado también están representados agentes del viejo orden económico quienes se oponen a las reformas. El Estado no puede ser concebido como un aparato homogéneo que defiende el bien común. Como lo señalan Salama y Mathias (1983) el Estado no se puede concebir por encima de las clases sociales, y critican la visión del Estado, entre ellas la de la Cepal, que ven al Estado como un regulador, un garante, por encima de las relaciones de clase, y en particular del capital, que a su vez es una relación social. Afirman los autores que la Cepal ve al Estado como «una máquina administrativa socialmente neutra y técnicamente racional» (133). Las presiones que ejerce el capital financiero para cambiar la regulación estatal se dan por canales formales y no formales. Estos últimos consisten en la sanción que los mercados internacionales de capitales hacen (sobre las reformas y políticas que acometen países que demandan financiamiento) a través de diferentes mecanismos tales como el índice de «riesgo país» y la opinión de las firmas calificadoras de riesgo. Los canales formales principalmente se dan en el marco de las negociaciones con el Banco Mundial, el FMI, el BID y las autoridades económicas de los Estados Unidos, cuyos centros de decisión residen en Washington D.C. Esto es lo que ha llevado a bautizar las reformas que han venido promoviendo como el «Consenso de Washington». 19

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Las reformas abarcan tres campos, tal como se presenta en la tabla siguiente, tema que es desarrollado en el capítulo 3: Nivel 1 Liberación de mercados

Nivel 2 Políticas públicas

Nivel 3 Límites al mercado

1.1 Mercado de Bienes: - Apertura Comercial 1.2 Mercado de Capitales - Mercado Libre de Divisas - Apertura de Capitales - Desregulación Financiera 1.3 Mercado Laboral - Flexibilización Laboral

2. 1 Disciplina Fiscal 2.2 Focalización del Gasto - Subsidio a la Demanda 2.3 Impuestos Neutrales (reducción de los impuestos directos y aumento de los impuestos sobre consumo interno -IVA) 2.4 Privatización 2.5 Descentralización fiscal

3.1 Banco Central Independiente 3.2 Sistema Presupuestal Jerarquizado (Presupuesto Público determinado por autoridad fiscal sin ingerencia de órganos de representación popular u otro órgano político) 3.3 Sistema Judicial Independiente y Fuerte.

Como justificación de estas reformas se ha invocado el privilegiar la asignación que hace el mercado, lo cual, expresado por la vía negativa, significa quitarle al Estado su papel redistributivo. De allí que se las presente como un retorno al liberalismo (o más bien, neoliberalismo). Sin embargo el «Consenso» propende por políticas y reformas muy concretas, que no se derivan directamente los principios neoliberales expresados, por ejemplo, por Friedrich von Hayek y Milton Friedman. Es más, tales políticas, no siempre son consistentes con tales principios. De tales principios hacia las políticas implícitas en el Consenso hay un salto demasiado largo, porque tales políticas hacen recomendaciones muy concretas y precisas que se fueron aplicando progresivamente en América Latina en las dos últimas décadas. Esto lleva a la conclusión que en la formulación del Consenso existieron consideraciones coyunturales y un proceso económico, político y social concreto. Para ilustrar esto el trabajo hace un repaso de algunas reformas y su relación con el Consenso para afirmar que el Consenso se explica mejor desde la lógica del capital financiero que invocando un discurso neoliberal. Se trata de una regulación y unas políticas que son útiles extraer rentas financieras de las economías. Sin embargo, presentar las reformas como resultado del interés del capital financiero las deslegitimaría. Deben ser presentadas como resultado del interés general de la sociedad para legitimarlas, y para eso es necesario construir todo un andamiaje teórico que permita crear una nueva dominación simbólica. Como lo señala Bourdieu (2001) los símbolos sirven como instrumento de integración social, en la medida que son instrumentos de conocimiento y comunicación, y hacen posible un consenso sobre el sentido del mundo social que contribuye fundamentalmente a la reproducción del orden social. En lo que tiene que ver con la protección social los conceptos a los que se recurre son el (1) aseguramiento y 20

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la (2) lucha contra la pobreza. Para lo primero se promueven los intermediarios financieros privados en pensiones y los seguros de salud, donde los derechos sociales terminan reducidos a derechos regulados por un contrato con un proveedor privado (derechos contractuales), donde las garantías son las que se suscriben en los contratos, generalmente elaborados por los proveedores. Para lo segundo, se promueven las políticas asistencialistas, en la cual los derechos sociales son reemplazados por necesidades básicas. Los beneficios sociales que en los países desarrollados se llaman derechos sociales, en la América Latina son presentados como privilegios, argumentando que la mayoría de la población está excluida. Fue roto el discurso, utilizado en la construcción de los Estados de Bienestar, de un pacto social entre capital y trabajo para la repartición de los incrementos de productividad que permitía la ampliación del mercado interno, favorecido por políticas keynesianas. Los beneficios sociales ahora son vistos como costos que atentan contra la inserción internacional de las economías en un mundo globalizado. Inicialmente la pobreza se la consideraba como la privación material incluyendo falta de acceso a educación y salud. Esta era la visión del Banco Mundial a comienzos de los noventa, y que fue impuesta en América Latina. Para el Informe del 2000/2001 dicho organismo amplía el concepto de tal forma que debe incluir «la vulnerabilidad y la exposición al riesgo, y la falta de representación y la impotencia», es decir llevar el concepto a lo que Amartya Sen llama las formas de privación que limitan gravemente las capacidades con que cuenta una persona. Todo esto constituye falta de oportunidades, y la baja generación de ingresos es una consecuencia de esa falta de oportunidades. Sin embargo el problema de esta visión es que la pobreza se la explica por la ausencia de condiciones en los pobres para acceso al trabajo, pero no enfatiza en el hecho que la pobreza nace en la inserción misma al trabajo. Cada vez que en la definición de la pobreza se introducen elementos cualitativos, dicha definición se aleja del núcleo de las necesidades materiales y de los recursos monetarios para satisfacerlas, lo cual lleva a que los elementos de la explicación de las causas de la pobreza, y las propuestas para remediarlas, se alejen de también de dicho núcleo. Por oportunidades se entiende multiplicar los activos de los pobres, entendiendo por estos no sólo sus activos físicos, naturales y financieros, si no, sobre todo, el capital humano, porque dicho capital es el que determina la productividad del trabajo de los pobres, que es el único activo que poseen. El capital humano se vuelve un concepto clave en la política social porque define las capacidades productivas de la persona en función de su dotación en educación y salud, principalmente. Desde este punto de vista los pobres son poco productivos porque tienen una baja dotación en capital humano, y el gasto social debe dirigirse a proveerles una dotación mínima. Definir la pobreza con el criterio de oportunidades o necesidades lleva a que el gasto social se debe focalizar en aquellos que carecen de tales oportunidades o tienen necesidades básicas insatisfechas (NBI). La focalización casi nunca presta 21

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atención a los trabajadores asalariados, y se define con un criterio diferente al del ingreso, bien sea por criterios demográficos o topográficos. Las acciones focalizadas a grupos específicos se traducen en una serie de programas cada uno de los cuales se analiza de acuerdo a su «población objetivo». La política de lucha contra la pobreza termina por convertirse en la sumatoria de una serie de programas puntuales, que no están articulados de forma integral. La pobreza es definida en términos individualistas y las soluciones tienen un carácter individual. Los programas de lucha contra la pobreza estigmatizan a los pobres y los conducen a la trampa de la pobreza: Hay que ser pobre y continuar siéndolo para tener derecho a los beneficios sociales. Tales programas crean un lenguaje que conduce a una sociedad fragmentada. Los pobres de un lado, y los que no lo son del otro. Además de la pobreza, un segundo elemento en el diseño de la nueva política social, es el aseguramiento contra los riesgos. La política social debe permitir a las familias la «capacidad para asumir riesgos y participar en actividades de mayor rendimiento y riesgo». Los pobres y los no pobres están sujetos al riesgo, sólo que en el caso de los primeros ello se traduce en vulnerabilidad y por tanto deben ser objeto de políticas asistencialistas, mientras que los segundos tienen la opción de comprar un seguro para mitigar dicho riesgo. De manera que aquí claramente la política hacia los pobres se diferencia de los «no pobres». Para los últimos la propuesta se basa en el aseguramiento. El aseguramiento (público o privado) permite tratar los problemas sociales como consecuencias de los riesgos y no de las injusticias sociales. De acuerdo con Castel las sociedades modernas están construidas sobre el terreno de la inseguridad porque son sociedades de individuos que no encuentran, ni en ellos ni en su entorno, la capacidad de asegurar su protección. Son sociedades que si bien están basadas en la promoción del individuo, al mismo tiempo promueven y valorizan su vulnerabilidad. El manejo de los riesgos ha dejado de ser una empresa colectiva y se vuelve una estrategia individual, de manera que el porvenir de los seguros está asegurado (valga la redundancia) a través de la multiplicación de riesgos. Su proliferación abre un mercado casi infinito al comercio de los seguros. En la provisión privada el seguro es una mercancía de carácter financiero. La función del Sistema Financiero es la de dispersar el riesgo, y sobre este esquema dicho sistema crea la Seguridad Social de carácter privado. Se trata de un esquema diferente al del modelo bismarkiano, en el cual el aseguramiento se basaba en la solidaridad y era público, nacional, colectivo y obligatorio. Para efectos de promover el traslado los servicios sociales a la provisión privada vía mercado resulta crítico introducir el concepto de riesgo como una necesidad, porque este concepto permite introducir una mercancía para dicha necesidad que se llama seguro y el aseguramiento es provisto por intermediarios financieros privados. Este esquema funciona especialmente en la salud y en las pensiones, que son los componentes principales de la Seguridad Social. Sobre los paradigmas que se acaban de mencionar es que se ha venido reformando el Sistema de Protección Social colombiano, lo cual se presenta en 22

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capítulo 4. Por una parte se ha venido impulsando un proceso de privatización de los mecanismos de seguridad social (salud y pensiones, principalmente); por otra parte existe una proliferación de programas asistenciales definidos sobre poblaciones pobres o vulnerables. El Sistema de Protección Social colombiano tiene dos componentes principales. El primero, se refiere al aseguramiento, y está conformado por una combinación de instituciones gubernamentales (en descenso) con instituciones privadas (en aumento) en salud, pensiones y riesgos profesionales. Este componente va dirigido principalmente hacia los trabajadores formales y las clases altas. El segundo, los programas asistenciales, que se caracterizan por estar definidos sobre ayudas focalizadas dirigidas a poblaciones específicas, determinadas por problemáticas precisas y ubicación geográfica. Para dar una idea del alcance de los sistemas de protección social es preciso dar una indicación general de su cobertura. Para el componente de seguridad social (aseguramiento en salud y pensiones) la cobertura sobre la población económicamente activa fue del 23.6% en pensiones (2003), y del 27.2% en salud (régimen contributivo, basado en cotizaciones). En el caso de la salud, si se incorpora el componente asistencialista (régimen subsidiado) la cobertura sobre la población total asciende al 62%. Los otros programas asistenciales son una sumatoria de programas puntuales de coberturas reducidas. Los dos más importantes, aparte del régimen subsidiado en salud, son: (1) Los programas del Instituto Colombiano de Bienestar Infantil (ICBF), en donde se destaca el programa de «Hogares Comunitarios», que provee cuidado y alimentación de niños de 0 a 7 para que sus padres puedan ir al trabajo, dicho programa llegó a 957 mil niños en el 2004, que corresponde a una cobertura del 12.5% de la población objetivo; (2) el programa Familias en Acción (transferencias en dinero condicionada a nutrición y educación de los niños), que empezó a operar en el 2002 y llegó a 814 mil niños (de 0 a 17 años) en el 2004, lo que significa una cobertura del 4.8% de la población objetivo. De acuerdo con las cifras acabadas de presentar la cobertura del sistema de protección es baja, con excepción de salud, aunque en este último caso un 38% de la población queda por fuera de la atención en salud. En el caso de la salud, los reformadores prometieron que alcanzarían en el 2001 la cobertura universal combinando el aseguramiento (régimen contributivo) con la asistencia pública (régimen subsidiado), pero esta promesa está lejos de realizarse. Lo que ha pasado es que el sistema ha sido prisionero de la lógica financiera, en el sentido que los aseguradores de la salud, que son los intermediarios financieros del sistema, en su afán de aumentar su ganancia retienen los pagos al sistema lo que se ha traducido en una quiebra del sistema hospitalario y en un deterioro de la calidad y el acceso al servicio. En cuanto a las pensiones, con la reforma la cobertura ha disminuido y el costo fiscal ha aumentado, resultados que son contrarios a los prometidos. Finalmente respecto a la asistencia pública, lo que se constata es que esta se reduce a una sumatoria de programas puntuales para poblaciones problemas, lo que la convierte en un sistema fraccionado y desarticulado. 23

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La identificación de los pobres o vulnerables objeto de la asistencia pública ha generado muchos problemas: fallas graves en la identificación de los pobres, penetración de las prácticas clientelistas en la selección de los pobres, y la aparición de una «población sándwich» (que puede alcanzar el 38% de la población total) que no tiene posibilidad de acceso a la Protección Social porque no es asalariada para acceder a los programas de seguridad social ni es clasificable como pobre para acceder a los programas de asistencia pública. Finalmente, en las conclusiones del trabajo, se señala que reformas de la política social llevan a la constitución de una ciudadanía patrimonial, en el sentido que los derechos sociales de las personas dependen del patrimonio que hayan acumulado. Esto se expresa, para el caso de la Seguridad Social, en el hecho que las pensiones y la salud valen de acuerdo al ahorro que cada persona haya realizado a lo largo de su vida y al valor del seguro que haya comprado. El talón de Aquiles de la sociedad patrimonial consiste en que depende de la posibilidad que los asalariados puedan construir su patrimonio a través del ahorro financiero mediante cotizaciones en las instituciones financieras de seguridad social, pero al mismo tiempo esa sociedad promueve el desalaramiento para poder extraer más ganancia financiera, de manera que cada vez son menos quienes pueden cotizar. El trabajo no desaparece porque desaparezca la relación salarial. La relación salarial ha sido substituida por relaciones de carácter comercial o por el trabajo por cuenta propia. Sin embargo ello más que la desaparición del trabajo lo que significa es un retroceso en los derechos sociales y en las garantías ligadas al trabajo. Las formas de trabajo son cada vez más individualizadas, y la competencia en el mercado de trabajo, hace que del imaginario social desaparezca la noción de clase social. La ausencia de clases sociales en el discurso es lo que permite que las políticas públicas se concentren en programas focalizados en aquellos que tienen necesidades, y cada vez menos en la repartición de beneficios y esfuerzos entre los diferentes grupos sociales. Se hace necesario reivindicar la condición de trabajador, o para decirlo de una forma más convencional, la de conciencia de clase. El hecho que no se sea un trabajador asalariado no quiere decir que no se sea un trabajador. Se trata de despertar la defensa de los derechos ligados al trabajo, y no caer en el miserabilismo de la política social, que es lo que representan las políticas focalizadas de lucha contra la pobreza.

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Prefacio Pierre Salama* El libro de César Giraldo se refiere a la protección social desde un punto de vista teórico y empírico a la vez. No se limita a una descripción de los sistemas de protección social en América Latina, sino que trata de comprenderlos en un contexto particular y en cierta medida nuevo: la dominación de la finanza sobre las actividades económicas y más aún sobre el Estado. La particularidad de las finanzas en América Latina es que están concentradas en títulos de deuda pública1. A diferencia de lo que se observa en las economías emergentes asiáticas, el crédito destinado a las empresas y a los hogares es más bajo, los bancos financian poco la inversión productiva y orientan sus recursos, principalmente, hacia las necesidades de financiamiento de Estados fuertemente endeudados2. En este contexto las reformas de los sistemas de pensiones tendrían por objetivo, además de ampliar los mercados financieros, volverlos más competitivos en su relación con las empresas, y financiar, a partir de las ganancias esperadas, las pensiones. Mi propósito es discutir los límites del sistema de capitalización individual y sus ventajas/desventajas frente al sistema de reparto, señalando sin embargo que este último, que se basa fundamentalmente sobre la solidaridad, beneficia en realidad a una fracción muy reducida de la población. Esto ha sido señalado por numerosos autores y retomado de manera excelente por César Giraldo al analizar las relaciones orgánicas existentes entre las reformas de la protección social y el proceso de financiarización, lo cual hace original el análisis que realiza sobre los diferentes sistemas de salud y pensiones. La argumentación está bien desarrollada, los conocimientos del autor Profesor Titular de economía, Universidad París XIII. Última obra publicada: Le défi des inégalités, une comparaison économique Amérique latine/Asie. La Découverte (2006). 1 La profundidad del sistema financiero latinoamericano (Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia , Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Perú, Uruguay, Venezuela) es del 133% del PIB. En Estados Unidos es del 405% y en las economías emergentes asiáticas (Corea del Sur, Filipinas, Indonesia, Malasia, Tailandia) del 208%. Lo que hace particular los mercados financieros latinoamericanos es su composición: los títulos de deuda pública representan el 42% del PIB (la tercera parte del conjunto de productos financieros), las acciones el 46%, los títulos de deuda privada el 13%, y el resto representa los depósitos bancarios. En las economías emergentes asiáticas los títulos de la deuda pública representan el 30% del PIB (15% del conjunto), las acciones el 78%, los títulos de deuda privada el 46%, y los depósitos bancarios el 75%. Fuente: The McKinsey Quartely (julio 2007) Desarrollo del potencial de los sistemas financieros de América Latina. 2 En Argentina, Brasil y México más de la mitad del conjunto de los préstamos bancarios fue destinada al sector público entre el 2001 y el 2003 (10% en China, Malasia y Tailandia, 1.5% en Chile, pero 26% en Colombia). Fuente: ibib. *

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son consistentes. Por tanto no retomaré aquí su argumentación, más bien me limitaré en este prefacio a agregar a su argumentación algunas consideraciones teóricas complementarias, las cuales podrán parecer que se alejan de su propósito, sin embargo, son, en mi opinión, necesarias para comprender la importancia del desarrollo y conclusiones del trabajo que aquí se presenta.

I. Una perspectiva a partir de conceptos «olvidados» - El quid de la intervención del Estado Hace una treintena de años la característica principal de la intervención del Estado en América Latina era, de una parte, su presencia masiva y directa en la economía, y por otra su débil participación en la gestión de la fuerza de trabajo. Hoy día es exactamente lo contrario: el Estado casi no interviene sobre lo económico, al menos directamente, y por el contrario los gastos sociales (en un sentido amplio, a saber: salud, educación, pensiones, programas especiales como la «bolsa familia» -Brasil-, o «familias en acción» - Colombia-») crecen sensiblemente tanto en el PIB como en el Presupuesto, como es el caso de Brasil. A nivel político, la democracia (en sustitución de las dictaduras pasadas) predomina en la mayoría de los países, aunque sus formas son más o menos alejadas de los estándares existentes en los países desarrollados. Recordemos: antes las inversiones públicas eran muy importantes, principalmente orientadas hacia los sectores pesados o semipesados, pero al mismo tiempo los sistemas de pensiones, salud y desempleo eran muy poco socializados, a la inversa de lo que se observaba en la misma época en los países desarrollados. Por tanto el rol del Estado en la formación del salariado era importante, y continúa siéndolo: participa activamente en la difusión de las relaciones mercantiles y/o capitalistas, frecuentemente con la ayuda de la violencia. En los países en vías de desarrollo, la intervención del Estado en el sector productivo, en la infraestructura y en el sector energético era «explicada» por la casi ausencia de una burguesía industrial, por la dificultad de encontrar los recursos necesarios por la falta de un sistema financiero privado desarrollado, y por un gap tecnológico creciente3. La intervención directa o indirecta del Estado Cuando la clase empresarial no existe de manera significativa, para comprender su aparición es necesario el estudio de las alianzas de clases. La dinámica propia de esas alianzas permite, sin que necesariamente sea indispensable, el surgimiento de la clase empresarial. Así se ha podido ver en América Latina en los principales países después de la gran crisis de los años treinta. De manera frecuente el Estado participó en el surgimiento de esta clase social, y de forma paralela, creó las reglas que permitieron que los mercados comenzaran a funcionar.

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se justificaba por la existencia de economías externas de escala no percibidas por los empresarios, quienes eran incapaces de interiorizarlas en sus cálculos de costos. Su miopía no los incitaba a invertir suficientemente y frenaba por tanto las posibilidades de salir de la trampa del subdesarrollo. La intervención del Estado, al reducir las incertidumbres de los inversores, les revelaba ganancias posibles y los incitaba a invertir más. La discusión era entonces, una vez admitida dicha inversión, si esta se apoyaba sobre un «big push» (ayuda masiva), o en un desarrollo equilibrado (o no equibrado) que maximizase los efectos de encadenamiento. Estas aproximaciones, por las razones arriba mencionadas, pecan de un defecto: son insuficientes. Para hacerlo, no es necesario que el Estado intervenga4. En numerosos países esta intervención no tuvo lugar y ni el tejido industrial se densificó ni la formación social se diversificó significativamente. Falta entones un eslabón esencial en el análisis: más allá de las causas aparentes, las cuales en si no son falsas, surge la pregunta, ¿cuáles son los fundamentos de tales transformaciones? No se trata de la sola voluntad política de tal o cual hombre de Estado, si bien esto no deja de tener un efecto. Hay un aspecto estructural. La explicación no se puede contentar con descripciones, aún si ellas tienen un barniz teórico. Es necesario entonces, después de una veintena de años, invocar conceptos para explicar las transformaciones del rol del Estado en las economías latinoamericanas.

- El aporte de un enfoque «derivacionista» desde el Centro: En una investigación llevada a cabo con G. Mathias (1983)5, buscábamos comprender la paradoja de un Estado que parecía representar una clase que era muy débil, incluso casi ausente, pero que la producía a través de los aparatos del Estado y de las empresas públicas. Para comprender las particularidades del Estado en América Latina, parece importante referirse a un análisis del Estado en los países desarrollados afín de ilustrar las similitudes y las diferencias. Dos niveles de abstracción, El «sólo hay que ...» no es en efecto una razón suficiente para conducir al Estado a hacer lo que no puede, o no quiere hacer una joven burguesía naciente, la cual prefirie con frecuencia el comercio a la industria, la renta a la inversión. Es necesario que haya una conjunción de factores que conduzcan a alianzas de clases, las cuales ponen en marcha políticas por la defensa de sus intereses, que pueden producir los efectos no deseados al origen, como el de la consolidación de una clase empresarial. Este ha sido el caso durante la gran crisis de los años treinta en algunos países de América Latina cuando la primera fase de sustitución de importaciones fue adoptada, sin proponérselo, con el objetivo de defender el poder de compra de los exportadores. 5 G. Mathias y P. Salama: L»Etat surdéveloppé. Éditions Maspéro (1983). Aparecida en espagnol en edición ERA (México). 4

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entonces, son necesarios para analizar al Estado y al gobierno. El primero, el más elevado, se sitúa al nivel de las categorías definidas por Marx: MercancíaValor-Dinero-Capital-Estado. Cada una de esas catogorías se deduce de la otra, o más exactamente se «deriva». Cada una es comprendida con la ayuda de la precedente, pero no puede existir sin que la siguiente esté definida. Se trata de una deducción lógica y no histórica. El aporte de este enfoque (llamado en la literatura como escuela «derivacionista»6) es hacer seguir la categoría Capital por la de Estado. Esta visión del Estado como «una abstracción real» deduce al Estado y su naturaleza de clase de la categoría Capital. Según este enfoque, el desarrollo de la acumulación del capital no puede entonces comprenderse si no se incluye al Estado dentro del razonamiento. El capital y el Estado están ligados de manera orgánica. La expansión de las relaciones de producción capitalista se realiza directa e indirectamente gracias al Estado. El mercado no preexiste al Estado, su intervención no se limita a suplir algunas fallas de mercado. De la misma forma el Estado capitalista no preexiste al mercado. El fundamento material de la legitimidad se sitúa a este nivel de abstracción. El segundo nivel, menos elevado, es el de Régimen político y su representación en un gobierno. La forma de existencia del Estado es el Régimen político que lo beneficia de una legitimidad dependiendo de una serie de factores (coyuntura, organización, formas de elección...).

- El aporte de otro enfoque «derivacionista» desde la Periferia: No se puede tomar totalmente este enfoque para el caso de los países subdesarrollados: la hipótesis de partida es la generalización de la mercancía. Ahora bien, la característica principal del «subdesarrollo» consiste precisamente en la rapidez, la brutalidad, con la cual se efectuó la expansión de las relaciones mercantiles en las economías llamadas de la Periferia. La naturaleza de clase del Estado y sus formas de dominación no puede entonces ser deducida de la sucesión de categorías antes referidas. Es necesario introducir la Historia en razón de su concreción porque el modo de aparición particular del capital y del salariado, sus condiciones de extensión específicas, hacen menos pertinente y

Este enfoque es distinto del seguido por las corrientes weberianas para las cuales el Estado es un conjunto de instituciones y de relaciones sociales sobre un territorio determinado. Esas instituciones tienen como recurso último el control de los medios coerción para ejecutar sus decisiones, dado que se considera que el Estado tiene el monopolio de la violencia legal. Muchos autores, de los cuales O»Donnel, consideran sin embargo que en los países llamados subdesarrollados, el Estado no tiene el monopolio de tal violencia. Esta particularidad significa igualmente que la violencia del Estado pierde su legitimidad para ciertos estratos de la población, notablemente y sobre todo para aquellos que son excluidos y que no se reconocen dentro del discurso universalista del Estado.

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justificada la hipótesis de la generalización de la mercancía, la cual está en la base de la sucesión de categorías mencionadas antes. No son tanto los modos de producción que preceden, que «paren» el capital en el dolor, sino la dominación y la inserción de estos países en una economía mundial sometida por las economías de los países del Centro. Desde el siglo XIX, los poderes instaurados por los Estados del Centro buscaron insertar tales países en una división internacional del trabajo compuesta según sus propios intereses, y fueron a la vez los canales de difusión de las relaciones mercantiles y capitalistas, con formas de sumisión del trabajo al capital muy particulares, compuestas por una combinación de formas modernas y locales (formas diversas de esclavitud, aparcería, servidumbre, de trabajo asalariado denominado libre), y de lugares donde se constituyeron las proto–burguesías. Estas formas, combinando diferentes sumisiones del trabajo al capital, explican en gran medida la permanencia de niveles muy altos de los llamados empleos informales. Más que en los países del Centro, el Estado será una «muleta» a una joven proto–burguesía, nacida con frecuencia en su seno, en los aparatos del Estado, gracias a las confusiones entre intereses privados y públicos (Estado patrimonialista). Se necesitan condiciones particulares para que esta proto–burguesía se convierta en una burguesía que haga inversión y sea menos una clase parasitaria (rentista en el sentido en que su principal actividad sería insertarse sobre los circuitos de renta controlados por el Estado y gastar los recursos así obtenidos como un ingreso y no como capital). Es esta relación de dominación entre el Centro y la Periferia y el análisis de las relaciones de clase subyacente lo que permite comprender que durante las fases de crisis de larga duración en el Centro, si se cumplen ciertas condiciones, nuevas relaciones pueden producirse en ciertos países de la Periferia. Las alteraciones entre el Centro y la Periferia, vía sus consecuencias en las relaciones entre las clases y grupos sociales en las economías dominadas, permiten comprender el rol específico jugado por el Estado durante las fases sustitutivas de importaciones desde los años treinta hasta la crisis de la deuda de los años ochenta: importante en lo económico, débil en lo social. Así, en lugar de «deducir» la naturaleza de clase del Estado en América Latina de la categoría «capital», vamos a hacerlo de la inserción de sus economías en la «economía mundial constituida» y por tanto de la articulación de los Estados Nación, tal como ha emergido al final del siglo XIX. Es de esta manera que se puede a la vez tomar en cuenta las clases sociales en las economías desarrolladas y en la Periferia, analizar las relaciones de dominación existentes y sus evoluciones, sin caer en el funcionalismo y en la instrumentalización de una clase por otra, y así tener en cuenta sus autonomías relativas. Es de esta manera que se puede explicar la paradoja de un Estado, que por su intervención, parece sustituir una clase social que se encuentra en el limbo y que, de hecho, la produce. Sin recurrir a la conceptualización de capitalismo de Estado, un poco en boga en la época, podemos comprender que el Estado puede engendrar la clase que él se supone representar. Y podemos finalmente mostrar entonces los límites de la intervención 29

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del Estado, más allá de la de la oposición virtual entre su función de acumulación y de legitimación tal como había sido desarrollado por James O»Connor (1973). El crecimiento de la burocracia del Estado, de un lado, y la existencia de regímenes militares de legitimidad restringida o militar, del otro, producen déficits de racionalidad y de legitimidad, dos conceptos caros para Habermas7. El término «déficit» de racionalidad debe sin embargo ser precisado. La racionalidad se mide bajo el rasero de la capacidad del Estado para producir crecimiento y cohesión social, más precisamente esa capacidad reside en su forma de existencia: el régimen político y los aparatos del Estado. Esta característica se traduce como la capacidad/incapacidad de los gobiernos para intervenir de manera eficaz sobre el tejido industrial y sobre los conflictos existentes. La racionalidad buscada por el Estado no es la misma en las economías exportadoras, de aquellas en las que el régimen de crecimiento es de sustitución de importaciones, y de las caracterizadas por una influencia creciente de la finanza sobre lo productivo. En el primer caso, las relaciones del Estado con los rentistas ligados al crecimiento de las exportaciones de materias primas, son más o menos racionales según la capacidad del Estado para impulsar la correspondiente división internacional del trabajo. En el segundo caso, el Estado sustituye al capital faltante y deviene directamente como empresario en los sectores pesados y semipesados y su racionalidad se mide de acuerdo con el nivel de crecimiento. En el tercer caso, la racionalidad del Estado se mide por su capacidad de permitir un crecimiento de la finanza y a la vez limitar los efectos negativos que generalmente la dinámica de la financiarización tiene sobre el comportamiento de los inversores. Estos efectos negativos se caracterizan por el crecimiento de nuevos comportamientos rentistas ligados a las ganancias de la finanza en detrimento de la inversión, por las relaciones privilegiadas de las entidades financieras para financiar deuda interna del Estado, y finalmente por la voracidad del sector financiero que chupa una parte creciente de las ganancias del sector productivo dejando poco margen para el aumento de la tasa de inversión, conduciendo a buscar el aumento de la productividad a través de reorganizaciones del trabajo (más flexibilidad, precarización) antes que por la introducción de equipos nuevos, impidiendo de esta forma que los salarios evolucionen al ritmo de la productividad del trabajo. El déficit de racionalidad es, entonces, relativo a través del tiempo y según los regímenes de crecimiento. Desde los años cincuenta, la fuerte intervención del Estado en lo económico permitió que bloques enteros de la industria nacional surgieran y se desarrollaran. Esta intervención dio lugar a un despilfarro importante de recursos provocado por el clientelismo y la corrupción8. Contrario a lo Habermas (1978). Raison et légitimité. Ediciones Payot, París. Si bien es cierto que con frecuencia los Estados son predadores, en beneficio de intereses particulares, y que la corrupción pasa por la capacidad de desarrollar reglamentaciones, con frecuencia contradictorias, las conclusiones obtenidas no se deben dar en un sentido único. Salvo en los Estados totalmente predadores y en descomposición total, es falso considerar que la reglamentación sólo tenía un objetivo: crear rentas y permitir el desarrollo

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que afirma la corriente liberal, este despilfarro no ha sido el rasgo dominante del régimen de crecimiento de sustitución de importaciones. No obstante estos «despilfarros», esta intervención masiva del Estado en la economía, ha impulsado en muchos países, durante una fase más o menos prolongada, un fuerte crecimiento.

- El quid del déficit de legitimidad El déficit de legitimidad fue considerable: la ascensión del Estado en lo económico se realiza a partir de estructuras de legitimación que mezclan formas de dominación antiguas, donde la autoridad se acopla al autoritarismo y lo universal sirve para favorecer la exclusión. El apoyo popular recibido por tal o cual gobierno no reposa necesariamente sobre imágenes de designación y revocatoria de tipo democráticas clásicas, respondiendo a los «cánones» occidentales. Pero en los casos donde las reglas de juego democrático parecen aplicarse –como sucede actualmente en la mayor parte de las economías semindustrializadas de América Latina– las relaciones de los individuos con el Estado son diferentes según al estrato al que pertenezcan, en la medida en que la sociedad es segmentada económicamente. Las desigualdades sociales son importantes hasta el punto que puedan ser caracterizadas por su apartheid social. Entender la manera como los diferentes estratos de la población, casi aislados los unos de los otros, ven al Estado, no es sencillo y remite a la particularidad de regímenes políticos profundamente marcados por la historia cultural y social, lo cual comprende los particulares procesos históricos de cada uno de los países. Las demandas específicas al Estado, según la pertenencia a equis capa de la población, se traduce en formas de apoyo particular a regímenes políticos. Estas formas pueden consolidar procesos de democratización, pero también pueden también dirigir apoyos locales a poderes de hecho, que sustituyen al Estado central, cuando este último no está en capacidad de asegurar el mínimo exigido. El Estado es, entonces, poroso porque no controla la totalidad de su de la corrupción, se trata de una exageración y además de una afirmación incoherente. La reglamentación es necesaria para el funcionamiento de los mercados porque ella crea las reglas de juego sin las cuales los mercados no podrían funcionar. Se puede de igual manera añadir que cuando tales reglas de juego tienden a volverse vagas, especialmente cuando el Estado se retira de lo económico con privatizaciones masivas, la corrupción conoce un auge fulgurante, como se ha podido observar en Argentina durante los años noventa, en México al final de los años ochentas, y finalmente en Brasil en los años noventa. Pero igual en el caso donde la reglamentación es contradictoria, en el que el derecho decretado no puede tener aplicación universal, es erróneo ver en la corrupción su sólo aspecto predador. La comparación de diferentes casos de corrupción en diferentes países es interesante. Ella permite comprender sus aspectos paradoxales. La corrupción no es solamente predadora, ella puede también ser eficaz desde el punto de vista del crecimiento porque permite superar las reglamentaciones contradicciones que lo frenan. 31

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territorio y cuando esta situación se mantiene se pueden desarrollar guerrillas, como es el caso de Colombia. Las organizaciones criminales –de forma notable ligadas al narcotráfico, actividad particularmente lucrativa–, en busca de una cierta legitimidad que le permita que sus negocios sean permanentes, ocupan las funciones destinadas al Estado y «aplican su justicia» a través del ejercicio de su violencia, en detrimento de la democracia. Sin pretender entrar de nuevo en el debate: democracia formal (la de las urnas) y democracia real (la de las relaciones de producción), anotamos con Caputo C. (2004)9 el divorcio marcado entre el progreso de la democracia, de una parte, y la ampliación de las desigualdades por el otro. Muchos autores insisten sobre el divorcio entre la ciudadanía política y la ciudadanía social. O»Donnel (2004)10por ejemplo desarrolla la idea según la cual en los países en vía de desarrollo, y más particularmente en América Latina, el Estado no es «universal». Según este autor, tres aspectos podrían caracterizar al Estado: eficiencia de su burocracia, efectividad de su sistema legal, y credibilidad entendida como la realización del bien común de la Nación. El Estado puede ser eficiente, y lo es a veces durante períodos de dictadura, pero por regla general, estas tres características se cumplen mal. La aplicación del derecho es de orden virtual y discrecional y, en este sentido el sistema legal es poco aplicado, dudoso, favoreciendo otras formas de ilegalidad. El trabajo informal es, por ejemplo, contrario al derecho y existe de forma masiva. Esta presencia masiva, negada por el derecho pero aceptada en los hechos, manifiesta la posibilidad de decisiones discrecionales sobre ciertas categorías de trabajadores informales como es el caso de los ambulantes. El derecho se aplica según la buena voluntad y se vuelve una puerta abierta para una corrupción local. Pagar o ser víctima del derecho, tal es la espada de Democles suspendida sobre las cabezas de numerosos individuos para quienes el derecho no tiene la universalidad que debería tener. En el mismo sentido Caputo (2005)11 subraya que el índice de democracia, medido de cero a uno, ha mejorado fuertemente en América Latina en los últimos veinticinco años. Tomando los cálculos efectuados por el PNUD, Caputo recuerda que en la época de las dictaduras estuvo próximo a cero (0,28) y se ha elevado de manera notable para llegar a 0,93. Durante la misma época, el ingreso medio per cápita ha aumentado solamente 300 dólares. La pobreza y la indigencia permanecen entonces en niveles extremadamente altos, lo mismo que la desigualdad. La ciudadanía social está lejos de haber progresado al ritmo de la ciudadanía política. El indicador de Morle, construido para medir la evolución de las reformas orientadas al libre mercado (liberación comercial y financiera –nacional e internacional–, reforma fiscal y desreglamentación del Estado), indica una progresión rápida (0,52 Caputo D. (sous le direction de, 2004). La democracia en América Latina. PNUD. En Caputo (op.cit.): O»Donnel G. Acerca de Estado en América Latina contemporánea: diez tesis para discusión. www.undp.org. Washington D.C. 11 Una agenda para la sustentabilidad de la democracia en Foreign Affairs en español, octubre-diciembre. 9

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en 1977 y 0,82 en el 2000). El indicador dirigido a medir a la vez el derecho a la vida, la integridad física y las amenazas a las personas por razones políticas, construido a partir de los datos provenientes de Amnistía Internacional y del Departamento de Estado de los Estados Unidos, pasó de 3 a 2,6 sobre una escala de 1 a 5, donde 5 corresponde al estado de terror (para Europa el indicador es de 1,1). Se observa un mejoramiento sensible para el indicador que mide la liberación económica, y débil para la «supervivencia» de los individuos. Vimos que las modalidades de difusión de las relaciones mercantiles y capitalistas en las economías semindustrializadas les confiere formas de existencia de la cohesión social distintas de las que se encuentran en los llamados países desarrollados. La parte «cultural» es más importante. Lo «cultural» no existe sin embargo en estado puro, salvo en los imaginarios reconstruidos, más o menos idealizados. Es lo que explica que la legitimidad sea también, y de forma importante, no mercantil y que se haya podido constatar en numerosos países formas de dominación y de legitimidad de tipo «autoritario–paternalista», confiriendo a quien domina relaciones personales de sujeción directa sobre quien es dominado. De una manera general, la relación entre represión y legitimación es compleja y la una no puede ser reducida a la inversa de la otra. Si la legitimidad es fuerte, la coerción puede no ejercerse salvo si ella hace parte de mecanismos legitimantes, pero es cierto que en este caso ella es un «arma de doble filo» y puede provocar, cuando aparece, déficits de legitimación sin justificación según los códigos de valor dominantes. En las economías emergentes la legitimidad no se confunde con la democracia. Pero el aumento de la complejidad de su aparato de producción y la densificación de su formación social da más legitimidad a la aplicación de reglas de juego democrático. La legitimidad pasa cada vez más por la democracia, pero no se confunde con ella. La herencia de valores culturales (provenientes del pasado pero también transformados en dicho pasado por las mutaciones económicas y por la influencia de ideas importadas) pesa de manera diferente y diferenciada en tales países.

II. La reproducción de la fuerza de trabajo en la actualidad Esta doble característica del Estado (sobre lo económico y lo social) ha cambiado profundamente como resultado, de una parte, de la crisis de la deuda de los años ochenta que afectó a la mayoría de las economías latinoamericanas, y de otra parte, por el proceso de globalización comercial y sobre todo financiera. Los aparatos del Estado salieron casi destruidos de la «década perdida», sobre todo en los países que conocieron durante más de una década la hiperinflación, lo que se tradujo entonces en un déficit altísimo de racionalidad. El mercado aparecía entonces como la solución a dicho déficit, a lo cual se sumaban las fuertes presiones que se ejercían en las negociaciones de la deuda externa para 33

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que se aplicaran los «mandamientos» del Consenso de Washington. Por tanto, en lugar de analizar las relaciones orgánicas del mercado y el Estado, como lo hace Polanyi, los economistas han comenzado a pensar al mercado como un sustituto del Estado. Además, la globalización, las prácticas y la ideología que la acompañan, van en el mismo sentido.

- Una intervención del Estado reducida De manera general, la intervención del Estado depende de muchas variables nacionales e internacionales. Concretamente, a partir de los años noventa, a nivel nacional, los aparatos industrial y financiero de estos países dejaron de tener la correspondencia que les caracterizó decenios atrás. El tejido industrial y los mercados financieros se complejizaron, aunque, en general, estos últimos permanecen estrechos. Los argumentos desarrollados en el pasado para justificar la intervención del Estado, nacidos de una clase empresarial sin suficiencia en número y poder, dejaron de ser pertinentes. Por otra parte, con el crecimiento de las capas medias de la población, las demandas en el mercado conocieron un proceso de diferenciación creciente. En efecto, se señala que a partir de un determinado nivel de poder de compra, alcanzado por las clases medias en estos países, la demanda cambia y los productos diferenciados tienden a predominar sobre los productos estandarizados. Las relaciones entre la demanda y la oferta se articulan más en la afinidad que en la cantidad lo que hace más difícil para el Estado programar la evolución de las demandas y por tanto de las ofertas. Salvo en algunos grandes sectores, la intervención del Estado se hace más eficiente cuando es indirecta. Una política industrial, utilizando diferentes herramientas de la política económica, puede favorecer la creación de nichos, estimular una integración más completa en cantidad de segmentos canalizando las líneas de producción que se deslocalizan en los países del Centro. Sin embargo, esto no puede ser más sistemático como lo ha podido ser en el pasado. Se debe tener por objetivo no limitar la especialización sobre los productos manufacturados poco sofisticados, y abrir las posibilidades de modificar la especialización internacional hacia la producción de bienes con potencial más elevados. Las restricciones internacionales dejaron de ser las de ayer. Es difícil contravenir la división internacional decidida por las economías desarrolladas de la época. Para abrir «espacios de libertad», de manera que permitan la industrialización de ciertas economías de la Periferia, deben ser afectados por crisis y guerras la intensidad de los lazos de dominación. Hoy los hechos no son los mismos que antes, las relaciones «norte – sur» ya no se adecuan al anterior tipo de relación. Las firmas multinacionales encuentran en la Periferia la ocasión para valorizar su capital no sólo con el aumento de las importaciones de las economías del Centro, sino también con el aumento del tamaño de los mercados internos. La intervención del Estado se hace en un contexto más globalizado que antes. Se caracteriza no solamente por una apertura comercial creciente, sino también y 34

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sobre todo por un peso mayor de la finanza internacional. La globalización financiera precipita –en el sentido químico del término– un movimiento que estaba ya presente, y con ello comportamientos rentistas de nuevo tipo, que no solamente acentúan una polarización de los ingresos en beneficio del dos por ciento de la población que se enriquece (absoluta y relativamente), sino que también frena la inversión. La dominación de la finanza sobre lo productivo se expresa, en efecto, por la parte creciente de las rentas financieras en las ganancias de las empresas no financieras (servicio de la deuda pagados a los prestamistas que financian en especial el capital circulante, pago de dividendos, y otros) en detrimento de las ganancias que servirían al autofinanciamiento. La tasa de inversión se mantiene débil no porque la valorización del capital industrial sea débil, sino porque no alcanza lo que producen las inversiones en portafolio y, sobre todo, porque «el apetito de la finanza» se satisface en detrimento de las posibilidades de financiamiento. Más precisamente y a riesgo de repetir, en el valor agregado de las empresas no financieras la parte de las ganancias brutas crece, pero en su seno la parte de las ganancias pagadas al sector financiero crece más rápidamente que la que se dedica a la inversión productiva. Dicho de otra forma, aumenta la parte de las ganancias globales de las empresas no financieras dentro de su valor agregado, pero declinan las ganancias netas de los rendimientos pagados al sector financiero. Esta última es la que permite el autofinanciamiento. La variable de ajuste es el salario: el aumento de la productividad no beneficia a los trabajadores, o lo hace marginalmente; el aumento alimenta esencialmente la «voracidad» de la finanza. La restricción para las empresas no financieras resulta ser la cuadratura del círculo: ellas deben deshacerse de forma creciente de los beneficios para alimentar el cada vez más insaciable «apetito» de la finanza. Esto explica su reticencia a beneficiar a sus asalariados del aumento de la productividad, de manera que la brecha entre los aumentos de productividad y los salarios se acentúa considerablemente. Sin embargo el aumento de la productividad tiene sus límites porque la tasa de inversión crece poco y la parte destinada a la investigación y el desarrollo es cada vez más reducida12. Los límites son en parte superados por la importación de equipo up tu date (actualizado) y por las modificaciones en la organización del trabajo, pero tales límites se mantienen en lo fundamental y minan las posibilidades a mediano término de mantener una dinámica de crecimiento elevado. En el conjunto de la economía, más allá del sector industrial, la distribución del valor agregado total evoluciona en favor de la renta financiera y en detrimento de las ganancias netas de las empresas y de los asalariados. Esta es En conjunto los gastos en investigación y desarrollo, investigación pública incluída, en estos países se sitúan entre el 0,4 y 0,6% del PIB, contra más del 3% en Corea del Sur. Ciertamente no se debe limitar el análisis a cifras tan globales, es necesario igualmente temar en cuenta el «catching up» (avance) parcial que ha sido posible a la vez por las importaciones de máquinas nuevas y por el aumento de la inversión extranjera directa. Incluso considerando este aspecto, el esfuerzo es modesto comparado con los países asiáticos.

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la evolución que caracteriza una economía rentista y explica fundamentalmente la tendencia hacia el estancamiento económico. La inversión es entonces débil, ampliamente insuficiente, tanto en el monto global como en lo correspondiente a la compra de máquinas e infraestructuras. El crecimiento, en total, no es elevado en un período de mediano o largo plazo, y será débil en el futuro próximo si dicha inversión no aumenta de forma considerable y si su estructura no se modifica. Desde hace algunos años aparecen importantes válvulas de estrangulamiento al punto que la insuficiencia de infraestructuras, especialmente energéticas y de transportes, constituye en la actualidad un freno para una política de reactivación del crecimiento, en muchos países latinoamericanos. El déficit de racionalidad del Estado se tiende a acentuar: las relaciones privilegiadas entre el Estado y la finanza en un contexto de globalización comercial y financiera tienden a hacer más difícil la reproducción de sociedades en el seno de los Estados Nación y revelan así los límites de «todo al mercado»; en este sentido se puede considerar que la mayoría de las economías latinoamericanas están a la espera de la definición de una nueva intervención del Estado que limite la voracidad de la finanza y que relance de manera indirecta las inversiones pesadas y semipesadas, buscando nichos en el tejido industrial afín de obtener una inserción en la economía mundial más progresiva que regresiva. Es cierto que la Historia no está escrita hacia adelante y numerosos países pueden faltar a la cita que ella les ha puesto, pero los elementos de un cambio de tal naturaleza existen y todo depende de la manera como serán resueltos los déficits de legitimidad en el futuro.

- Las reformas de la protección social En este contexto se inscriben las reformas a la protección social y se explica la incapacidad de tales reformas para satisfacer los objetivos que ellas se fijan, como bien lo muestra César Giraldo. Sin entrar en los detalles, ciertos sistemas de protección social son fuertemente protectores pero poco redistributivos (solidaridad horizontal entre enfermos y sanos, entre activos e inactivos, etc.), otros más redistributivos (solidaridad igualitaria), otros introducen, finalmente, una solidaridad vertical limitada (de los ricos hacia los pobres). Los sistemas de protección social son una combinación de un conjunto de estas características, con una de ellas predominante en cada caso. Las reformas de los últimos años han reducido en general los elementos de la solidaridad vertical y horizontal. Aumenta el sentimiento de que el Estado «social» se fragmenta y se hace insuficiente con relación a las crecientes necesidades. Existen cuatro razones que explican dicha insuficiencia: demográficas (envejecimiento de la población y crecientes necesidades de salud), económicas (desaleración económica), profunda desigualdad en la distribución de los ingresos en gran parte por el empleo informal en el conjunto, y finalmente la transformación profunda del trabajo (aumenta la precarización, cada vez aparecen 36

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formas de no empleo no asimilables al desempleo). El financiamiento cada vez más difícil de la protección social, el rol asignado a los mercados como principio central aunado a las restricciones a la competitividad que producen las cargas sociales, la tentación de disminuir tales cargas y convertir al trabajador en un «empresario de sí mismo» (haciendo más énfasis en el riesgo que en la solidaridad), tienden a privilegiar las reformas buscando compensar una disminución de la asistencia social por un aumento del aseguramiento privado, y favorecer los sistemas de capitalización para el manejo de las pensiones. Sin embargo, este movimiento está lejos de ser lineal. Su fuerza viene del nuevo contexto de la financiarización y de la disminución de las solidaridades. Su debilidad está, como lo hemos visto, en los límites que encuentran actualmente los regímenes de crecimiento con dominancia financiera, en el déficit de racionalidad que encuentran los Estados por el hecho de su apoyo muy pronunciado a la finanza, en el déficit de legitimidad producido por el mantenimiento de grandes desigualdades y la incapacidad del Estado para reducir de manera significativa la pobreza y la exclusión. El precio que se pagó fue el de renunciar a una protección social más consecuente con los hechos. Ante la existencia de una solidaridad nacional insuficiente existe una alta probabilidad de ver mañana el desarrollo de sistemas informales de solidaridad a manera de protección social13 .

- Algunas consideraciones finales sobre la relación salarial directa/salarial indirecta, para concluir este prefacio Los empleos informales son remunerados por un salario directo o, en el caso de los ambulantes, por ingresos obtenidos por sus ventas. A los ingresos provenientes de los empleos informales se agrega, para los más pobres. una asistencia más o menos importante y más o menos ligada a las prácticas clientelistas. Asistencia que puede ser monetaria, obligatoria o no, o en especie, como por ejemplo el acceso a atenciones gratuitas en caso de enfermedad. Se puede considerar que una nueva política de asistencia está a punto de instalarse en América Latina, orientada a gestionar la pobreza haciéndola más soportable, con la intención de obtener un beneficio electoral. Esto se aprecia con el desarrollo del «Plan Jefas y Jefes de Hogar» en Argentina, «Bolsa Familia» en Brasil, los diferentes planes sociales de México y el programa «Familias en Acción en Colombia». Esta política «social» es, hasta ahora tímida: su peso en los gastos públicos es muy pequeño cuando se compara con el servicio de la deuda interna, el cual enriquece a los más ricos, como lo hemos visto. En relación con los empleos formales, el ingreso del trabajo se compone de un salario directo y de un salario indirecto. El salario directo financia, en parte, Sobre este tema, en relación con países emergentes, ver G. Wood y Gohh (2006). A comparative Welfare Regime approach to global social policy. En World Developmente, vol. 34, Nº 10.

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las prestaciones sociales, gracias a las contribuciones laborales obligatorias. El salario indirecto es financiado por la contribución patronal que varía según los sistemas de seguridad social y/o de tributación. Es este conjunto de contribuciones el que da lugar a las prestaciones sociales (salud, pensiones, seguro de desempleo). El salario indirecto expresa la socialización de la fuerza de trabajo frente a los riesgos (salud, pérdida de empleo) y la solidaridad intergeneracional (pensiones). En este último caso, es conveniente matizar: el sistema de capitalización individual puede ser obligatorio para trabajadores y patrones, pero no expresa ni una socialización ni una solidaridad intergeneracional. El conjunto de esas dos solidaridades (salario directo neto de cotizaciones laborales y salario indirecto) representa el costo del trabajo. Es más útil mirar este conjunto cuando se hacen comparaciones internacionales, que concentrarse sobre lo que recibe el trabajador directamente. Pongamos un caso extremo. Si se supone un salario indirecto nulo, entonces el financiamiento de las prestaciones sociales reposará solamente sobre el salario directo, y por tanto deberá ser más elevado que en el caso donde existe un salario indirecto, para tener las prestaciones equivalentes. Se tiene entonces una relación inversa entre los dos salarios. Esta relación es alterada por el régimen dominante de seguridad social y no significa un juego de suma cero15 . Esta relación es pertinente en los países donde existe un conjunto de leyes sociales orientadas realmente a proteger (y no sólo formalmente) a los miembros de la comunidad nacional tanto en pensiones y salud, como de la pérdida del empleo. Esta relación no existe en países de la Periferia como la China donde la protección es muy débil, lo que induce a los hogares a ahorrar fuertemente, si tienen la posibilidad para hacerlo, el resto ni siquiera podrá beneficiarse de las atenciones mínimas de salud. En las economías latinoamericanas esto es poco pertinente: la existencia de un fuerte sector salarial informal es la prueba. Las leyes sociales tienen un aspecto universal que sólo es formal. Los regímenes políticos de ayer ofrecieron una combinación de autoritarismo, paternalismo y clientelismo. Los salarios de los trabajadores formales aumentaban aproximadamente al ritmo de la productividad del trabajo, y si bien las grandes desigualdades no habían tenido la tendencia a decrecer, el crecimiento con una desigualdad constante permitía que el nivel de pobreza disminuyera. Actualmente los regímenes políticos, más legitimados que ayer porque reposan sobre elecciones, conservan numerosos aspectos de su autoritarismo y clientelismo pasados, pero han perdido con más frecuencia su aspecto paternalista. Los salarios de los empleados formales se desconectan de la evolución de la productividad y dado que son aumentados de forma insuficiente para permitir pagar contribuciones sociales necesarias para alimentar las prestaciones, el salario indirecto se vuelve débil, lo cual hace que el tema de la salud y las pensiones se convierta en una cuestión central, que se plantea en sociedades cada vez más urbanizadas y probablemente menos solidarias. Ello es más marcado para las categorías más vulnerables de baja productividad, que son las que con frecuencia 38

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ocupan los empleos informales. Hay dos factores que van en dirección contraria y que favorecen una socialización creciente: El primero, la democratización; el segundo, el creciente faltante de racionalidad del Estado que provoca un creciente déficit de legitimidad. Estos dos factores son aún insuficientes para contrarrestar la incapacidad de los gobiernos para asegurar a los miembros de la comunidad nacional, más allá de las leyes y los discursos, una protección universal. Esto es lo que muestra de forma brillante César Giraldo en las páginas que siguen.

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Capítulo 1. El origen de la protección social 1 Introducción En el presente capítulo se hace una presentación histórica del origen de la protección social, con el objeto de identificar y contextualizar los diferentes modelos generales de protección, que aquí hemos clasificado como: asistencial, aseguramiento, universal y neasistencial. La protección social a cargo del Estado surgió con el capitalismo, en la medida en que la mercantilización de la fuerza de trabajo destruyó las redes de protección social que existían hasta ese entonces, las cuales se basaban en la adherencia a un orden social, tales como la familia extensa y la protección del ‘señor’. Sin embargo la evolución de la protección social no es independiente de la evolución del Estado nacional, y señalaremos que esta evolución contempla dos etapas. La primera la hemos llamado la «dimensión política» la cual corresponde a la consolidación en un espacio geográfico de los monopolios de la ley (como norma con su correspondiente brazo armado), la moneda y la tributación. En ese entonces los mecanismos de protección social en general se reducían a los programas de asistencia pública. Posteriormente surge la dimensión productiva del Estado, que es cuando el Estado provee bienes sociales y construye la infraestructura básica. Es en esta etapa que surge el modelo de aseguramiento (bismarckiano) y posteriormente el universal (beveredgiano), que es lo que da a origen a lo que se conoce como Estado de Bienestar. Más adelante se presentan los modelos de protección social, y en el segmento final del capítulo se abordan dos temas. En el primero se hacen unas consideraciones acerca de la crisis del Estado del Bienestar, y se señala que esa crisis está relacionada con el fin del modelo fordista de acumulación y el deterioro de la relación salarial. Estos elementos están ligados a los procesos de financiarización, como se verá en el capítulo 2. En el segundo tema se discute acerca de la validez del planteamiento acerca de la existencia de un Estado de Bienestar en América Latina. Allí se afirmará que lo que ha existido en la región es un Estado de Bienestar parcelado que llega a una minoría de la población, mientras que la mayoría de la población ha dependido más de programas asistenciales fuertemente ligados a prácticas clientelistas.

1.1 Primera parte: Estado y política social El presente trabajo se refiere a la protección social, en particular a los mecanismos de protección de la población respecto a las enfermedades, las in41

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capacidades físicas y mentales, el envejecimiento, la atención materno-infantil, el desempleo y la pobreza. La protección social está incluida dentro de la política social, que es una categoría más amplia porque además de la protección, abarca también educación, capacitación, recreación, cultura, deporte, vivienda, los servicios públicos domiciliarios, la atención de catástrofes, entre otros. Se puede ensayar hacer una lista más extensa acerca de lo que comprende la política social a riesgo de incluir más conceptos hasta el punto de no poder distinguir dicha política respecto a otras1. Antes de abordar el tema de la protección, es necesario señalar qué entendemos por política social para delimitar el campo sobre el cual vamos a trabajar. Por política social vamos a entender (1) la provisión de bienes y servicios sociales indispensables para la reproducción de la fuerza de trabajo y para el mantenimiento de la armonía social, y (2) la regulación de las relaciones sociales (como por ejemplo los códigos laborales, el derecho de familia, el pensum educativo). Los bienes sociales no son provistos de forma plena por el mercado bajo condiciones de la libre competencia debido a que la mayoría de las personas no los pueden adquirir en el mercado con sus ingresos monetarios, y por esta razón el Estado debe intervenir en su provisión, bien sea directamente o través de una regulación específica. Este estudio se centrará en dicha provisión en lo que se refiere a la protección social. En cuanto a los bienes sociales que son necesarios para mantener la armonía social, se hace referencia a los gastos sociales que no conciernen al salario indirecto de los trabajadores, sino a la función de legitimación del Estado, como por ejemplo las subvenciones a los pobres, las cuales tienen un carácter más orientado a la pacificación social2. Estos bienes, que no están ligados al salario, tienen un peso mayor en el caso de las economías con un bajo desarrollo de la relación salarial, como las de América Latina. En dicha región incluso, se da el caso que la relación laboral no implica la existencia de los bienes sociales que constituyen un salario indirecto, sino que estos son recibidos por mecanismos asistenciales desligados de la condición laboral. Esto crea una diferencia en el análisis sobre el Estado del Bienestar y la política social para el caso de América Latina, y en general para los países no desarrollados. Pese a que el concepto de política social es algo que cualquier persona cree entender, delimitarlo es más complejo de lo que parece. Por ejemplo existen perspectivas encontradas respecto a si las obras de infraestructura corresponden o no a la política social: la construcción de caminos vecinales podría catalogarse dentro de la política social, si se tiene en consideración que ello ayudaría a los campesinos a sus labores agrícolas y con ello mejorar su condición social. Con la misma lógica podríamos decir que el bienestar de los ciudadanos aumenta con el mejoramiento de las calles de una ciudad. ¿Con qué criterios este tipo de gastos se deben clasificar como gastos de infraestructura o como gastos sociales?. Para hacer más complejas las cosas, un gasto en la construcción de un hospital o una escuela ¿debe considerarse dentro de la política social, o como un gasto de infraestructura?”. 2 Hemos tomado las categorías propuestas por O»Connor, 1978 1

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En cuanto a los mecanismos de protección se señala que se pueden identificar tres tipos principales: aseguramiento, cobertura universal y asistencia pública. El aseguramiento significa que la protección se obtiene a través de la afiliación a un sistema en el cual existen obligaciones (generalmente cotizar) y derechos. En cobertura universal no existe requisito diferente al de la ciudadanía para tener derecho a la protección social. En la asistencia la protección es discrecional y puntual (no es un derecho, es un favor) y se dirige hacia aquellos que son considerados como necesitados, lo cual supone una calificación apreciativa de parte de quien provee la asistencia. Las definiciones que acabamos de dar son una simplificación con el propósito de precisar de qué estamos hablando, pero no se puede olvidar que la realidad es más compleja. La protección social, como una política estatal, surge con el desarrollo del modo de producción capitalista, en la medida en que la mercantilización del trabajo humano conduce a la disolución de los vínculos sociales existentes que eran los que suministraban dicha protección. Al convertirse el trabajo humano en una «mercancía», que se compra y se vende, el mercado entra a jugar un papel principal en la determinación de la ubicación y el quehacer de las personas. Con ello se rompen los vínculos tradicionales creados a través de la familia extensa, la vecindad, las acciones de solidaridad (por ejemplo los gremios de oficios), la iglesia, y la protección del señor feudal (noblesse obligue). A medida que esas relaciones se debilitaron perdieron capacidad de hacerse cargo de quienes se desafiliaban (enfermos, inválidos, ancianos, huérfanos, incapaces de trabajar). Se hacía entonces necesario crear instituciones especializadas para esa tarea, que es lo que gradualmente va llevando a la institucionalización de la asistencia. Sin embargo una cosa es el debilitamiento gradual y progresivo de tales relaciones, lo cual hace que instituciones como la iglesia, las autoridades municipales, asociaciones de caridad, gremios de oficios, jueguen un papel importante en llenar el vacío social, y otra la disolución acelerada con la generalización de la relación salarial que hace que el Estado nacional deba llenar dicho vacío. Aquí nace la protección social. Durante el feudalismo y en las sociedades preindustriales en Europa el trabajo rural, que ocupaba la mayor parte de la población, estaba ligado a la tierra y la familia. La tierra, un elemento físicamente inamovible, ataba a las personas al territorio a través de las familias. El trabajo urbano también estaba ligado al territorio porque para ejercerlo era necesario la vinculación a un gremio, lo cual fijaba a la persona irremediablemente a la villa de domicilio. Los vínculos personales creados por la proximidad de residencia hicieron posible la creación de una red de interdependencia. Al respecto Castel (1995) señala que las sociedades feudales estabilizan sus relaciones en razón de lo que él llama el vector de relaciones horizontales (vecindad, familia extensa) en un medio rural, y un vector vertical mediante la sujeción señorial. Cada individuo se encontraba inmerso un una red compleja que lo sometía a obligaciones, a cambio de las cuales obtenía protección. La red implicaba la 43

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dependencia respecto a un señor laico o eclesiástico, y la adhesión a un sistema de solidaridades de compromisos de linaje (familia) y de vecindario. Las comunidades bien estructuradas podían, bajo ciertas condiciones, paliar las rupturas de sociabilidad primaria movilizando las potencialidades de esa misma sociabilidad. Podían volver a afiliar a los individuos desestabilizados apelando a los recursos del medio familiar y local. Por ejemplo, un huérfano podía ser acogido por la familia extensa; o en el caso del inválido o del indigente encontraban un mínimo de solidaridad natural en la comunidad de la villa. Otro ejemplo, en la edad media en Francia, para el cuidado de los ancianos, era corriente que los padres vivieran en el mismo hogar de los hijos casados, y de esta forma recibían atención en su vejez. Existía una legislación explícita que regulaba esto en cuanto a herencias, rentas, responsabilidades. Se trataba de la transmisión de la herramienta de trabajo, y de la explotación agrícola o artesanal. Al tomar en cargo a los ancianos se le daba perennidad a la casa (el hogar) y se le daba continuidad al linaje (Gutton 1994, 70-73). La conjunción entre la tutela de un poder (un señor) y estar inserto en una red familiar y un vecindario aseguraba una protección contra los azares de la existencia. La familia, la iglesia o el señor feudal decidían la capacidad de las personas para su supervivencia. La comunidad y la familia extensa creaban principios de deberes y derechos tales como el cuidado de los niños, ancianos y enfermos. Las comunidades podían autorregularse y recomponer su propio equilibrio movilizando sus propios recursos. Dado el hecho que tales comunidades eran vulnerables a las agresiones externas ello reforzaba los vínculos de pertenencia. Las exigencias militares y económicas del señor que dominaba dichas comunidades se constituían en un principio organizador de las familias constituidas de acuerdo a su linaje (lignagièries) (Castel, 35-39). Lo que marca el paso de formas precapitalistas de producción hacia formas cada vez más capitalistas es la mercantilización de la fuerza de trabajo, y no la extensión de las relaciones mercantiles en general, como se suele pensar. Como bien lo remarca Esping-Andersen (1999, 55-56) no se trata de afirmar que en los sistemas feudales no existieran lazos comerciales en el intercambio de productos, ni de señalar que los productores precapitalistas no dependieran de su fuerza de trabajo para su subsistencia. Lo que sucede es que la mercantilización está ausente en la mayoría de las personas ya que no dependen enteramente para su subsistencia de un ingreso en la forma de salario. En el campo los hogares frecuentemente eran autosuficientes, además que recibían un grado de reciprocidad familiar y vecina, y ayuda «paternal» del señor feudal; a nivel urbano la pertenencia a un gremio (corporación) significaba protección. En el caso de los indigentes eran normalmente atendidos por la iglesia. Sin embargo, todos estos mecanismos de protección se desbordaron con la mercantilización de la fuerza de trabajo. Nos dice Polanyi (1992, 77-78) que antes del capitalismo el sistema económico por lo general quedaba absorbido por el sistema social, pero con el capitalismo dicha relación se invirtió: el sistema social pasó a ser regulado por el mercado. 44

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El trabajo humano aparecía como una mercancía que se transaba en el mercado y por tanto se debían eliminar todas las restricciones a su movilidad. Agrega que «La supuesta mercancía llamada ‘fuerza de trabajo’ no puede ser manipulada, usada indiscriminadamente, o incluso dejarse ociosa, sin afectar también al individuo humano que sea el poseedor de esta mercancía peculiar» (p. 82). El hecho que el trabajo humano quedara regulado por el mercado produjo una dislocación social. El trabajo humano aparecía como un factor de producción que se transaba en un mercado, pero, como nos lo recuerda Polanyi, detrás dicho factor estaban los seres humanos, de manera que la suerte de las personas terminaba siendo determinada por la forma como evolucionaba el mercado. Dicho autor remarca que el surgimiento del libre mercado, laissez faire, con la revolución industrial y el capitalismo liberal, «transformó la economía humana en un sistema de mercados autorregulados y por tanto los incentivos en torno a los cuales el hombre organiza su vida material se vuelven materiales». Debido a que ningún grupo humano puede sobrevivir sin un aparato productivo lleva a que lo social dependa de lo económico, de tal forma que las relaciones sociales terminan siendo incorporadas al sistema económico (pp. 80-82). Además del trabajo, también las necesidades humanas se vuelven mercancías que deben ser adquiridas en el mercado, de manera que el bienestar de las personas pasa a depender de su relación con el mercado. La mercantilización de las personas y de las necesidades fortalece la máquina capitalista pero debilita al trabajador individual (Esping-Andersen, 51-53).

1.1.1 Papel del Estado Señalamos que la Protección Social surge cuando el Estado debe hacerse cargo de la protección de la población. Sin embargo, el papel del Estado cambia a través del tiempo, además que los diferentes Estados tienen sus particularidades nacionales. Todo esto se refleja en la protección social. Incluso, en los últimos decenios hemos visto cómo la protección social se libera gradualmente de la provisión estatal. Esto aparentemente significaría un retorno a las formas anteriores, en la medida en que durante la edad media la atención a la población provenía de instituciones no estatales3. Pero no es así. Hoy día el papel del sector privado en la protección social tiene un carácter muy diferente, como se verá posteriormente. Si bien más adelante vamos a mostrar la evolución histórica de la protección social, en donde identificaremos cuatro tipos generales (asistencia, aseguramiento, universal y neasistencial), primero haremos una presentación de lo que aquí se ha llamado las dimensiones política y productiva del Estado, porque consideramos que ello permite introducir unos conceptos necesarios para el análisis. La dimensión política se refiere a la primera etapa de la consolidación de los Estados Nacionales, que es cuando el poder político consolida el monopolio legítimo Aunque habría que entrar a discutir lo que se entendería por Estado antes del capitalismo, por ejemplo en el feudalismo.

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de la fuerza en un espacio geográfico (a lo Weber), en el cual, a su vez, se da un conjunto de intercambios y una moneda única emitida por ese Estado y mediante la cual recauda los impuestos. En esta etapa la protección social sólo adquiere el carácter de la asistencia pública (como lo veremos), sin embargo la asistencia es responsabilidad del Estado y ya no de la iglesia. Lo que interesa destacar es que la moneda hace parte de esa dimensión política, y ello es importante para poder comprender más adelante la ligazón entre la protección social y financiarización, ya que cuando los gobiernos ceden la soberanía monetaria a órganos independientes (por ejemplo el Banco Central) y cuando los agentes privados juegan un rol más importante en la emisión monetaria, los derechos sociales pasan a depender de los poderes financieros. La dimensión productiva surge con posterioridad a la política, y tiene que ver cuando el Estado provee bienes sociales, entre ellos la protección social, además de asumir la construcción de la infraestructura básica de un país. No bastaba la consolidación de la dimensión política para que los Estados garantizaran su legitimidad y para permitir la reproducción de la fuerza de trabajo. El Estado debió asumir roles nuevos. Esta etapa es importante para entender el surgimiento del Estado de Bienestar, el cual está ligado a los modelos de protección social basados en el aseguramiento y la universalización. Todo esto lo veremos a lo largo del capítulo. 1.1.1.1 Dimensión política del Estado Atrás dijimos que la disolución de las formas tradicionales de solidaridad crea un vacío social que pasa a ser llenado por el Estado4. La configuración inicial de los Estados se da sobre la base de la consolidación de un poder político sobre un territorio, lo que da origen a lo que se llama el Estado Territorial. Dicho Estado tiene un príncipe unificador quien asegura la unidad del territorio. Cuando este Estado adquiere una escala superior, el príncipe deviene en rey, emperador, gran duque, etc. Tales dirigentes intentan invocar una comunidad nacional para suplantar las identidades locales y regionales, intento cuyo éxito en parte depende de la homogeneidad cultural de los pueblos que habitan el territorio. En un comienzo la tarea del príncipe se limitaba a mantener la justicia y la paz, y sólo disponía de servidores personales sin contar con agentes profesionales encargados de ejecutar sus órdenes. Posteriormente, a medida que el Estado crecía, los servidores se profesionalizaron y absorbieron una parte importante de la población. Con ello Esping-Andersen (1999, 26) critica este punto de vista porque señala que las políticas sociales que llenan dicho vacío aparecieron mucho después de la desaparición de las formas tradicionales. Sin embargo también recoge como respuesta a esta objeción los argumentos de Wagner (la ley de Wagner de 1883) y a Alfred Marshall (1920) en el sentido que se requiere un nivel de excedente económico para soportar la política social del Estado de Bienestar. Al argumento anterior hay que agregar que el Estado no suplanta las funciones de la familia y de otras instituciones como la Iglesia de manera instantánea y masiva, si no que lo hace a través de un proceso gradual.

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surgieron instituciones políticas y económicas que desarrollaron funciones especializadas. Por ejemplo, las Fuerzas Armadas inicialmente estaban conformadas por la nobleza (los caballeros), sin embargo con el surgimiento de los Estados nacionales los caballeros debieron ser reemplazados por soldados profesionales que recibían un salario en dinero. El príncipe, que inicialmente vivía de sus propios medios, gracias a los ingresos de sus dominios, debía disponer de impuestos generales ante la necesidad de movilizar el conjunto de la población en caso de guerra (Reinhard 1996, 1-2). De acuerdo con Guéry (1995, 398), exponiendo el proceso en Francia, los impuestos eran justificados en el deber de ayudar a la corona frente a las necesidades de la guerra, guerra que a su vez se hacía a nombre de la Nación5. Según Hart (1996, 280) poner en pie un ejército o flota permanentes sirvió frecuentemente para comenzar a crear el mecanismo de transformar los impuestos de pasajeros a permanentes. El cobro de los impuestos obligó a presentar al Estado como el defensor de interés nacional y en defensa de tal interés es que acometía la guerra. De esta forma progresivamente, los impuestos fueron aceptados porque eran indispensables para la paz pública lo cual no era independiente del control de los medios de violencia física porque a su vez dicho control es lo que permitía aumentar los impuestos (Blockmans 1988, 169). El monopolio sobre los impuestos y sobre la violencia física son los monopolios claves (Théret, 115-116). Y Théret cita a Elias (1987) «la fuerza armada concentrada en las manos del poder central garantiza el recaudo de las contribuciones, y la centralización de los ingresos fiscales en la caja de la administración central consolida el monopolio de la coacción física, de la fuerza militar, estos dos medios de poder se refuerzan recíprocamente» (p. 116). Aquí es donde surge el Estado moderno caracterizado por el monopolio legítimo sobre la violencia física (Weber) y sobre los impuestos, y que tiene la soberanía total sobre un territorio continuo definido por una frontera precisa, en el cual existe una masa homogénea de sujetos que gozan de los mismos derechos y deberes (Reinhard, 1) (Blockmans, 169). La exigencia del individuo es la protección del Estado en la medida en que está por fuera de las protecciones de proximidad (familia, vecindad), y sólo puede encontrar dicha protección bajo el dominio de un Estado absoluto. Nace la dimensión política del Estado, lo cual implica la creación de una burocracia estatal para regular el cumplimiento de las normas, y un ejército y Dicho autor hace referencia a la ordenanza real de 1439 en Francia, que instituye al mismo tiempo la armada real y el impuesto real permanente. Al mismo tiempo dicha ordenanza prohíbe los impuestos señoriales porque los señores no pueden hacer la guerra, sino bajo las órdenes del rey. Este punto es remarcado por Guéry (1995, 398) para señalar que «El monopolio de la violencia acompaña al monopolio sobre la tributación». Los Estados Generales de 1484 señalaron que los impuestos no podían ser permanentes sino temporales para circunstancias excepcionales como el caso de una guerra. Autorizaron a la corona cobrar impuestos por dos años, pero Luis XI, después de los años olvidó la temporalidad de los impuestos y continuó con ellos.

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un cuerpo de policía para hacerlas cumplir. Tales funcionarios debían recibir un pago salarial, para lo cual el Estado debía recaudar impuestos en dinero, y ello suponía la monetización de la economía nacional y la creación de una administración de lo fiscal (Tesoro Público, oficina de recaudación de impuestos, oficina del Presupuesto Público) separada del patrimonio del monarca. Sin embargo este proceso no se presenta en forma lineal en todos los casos. De acuerdo con Lautier (1995a, 25-26) la descripción es válida en Europa durante el período absolutista y después en general en el resto de países del continente. En el caso de América Latina el proceso es diferente. La consolidación del poder político sobre los diferentes territorios se dio a través del proceso de colonización español o portugués, de manera que el poder político unificador estaba determinado por la metrópoli, y el cobro de los impuestos no sólo se destinaba a financiar el aparato que sustentaba dicho poder a nivel local (el virreinato), sino también para hacer una transferencia hacia la metrópoli europea. Para decirlo en otros términos, los impuestos financiaban el poder periférico y el poder central (la corona española o portuguesa). Volviendo al proceso europeo, para poder cobrar impuestos era necesario que el individuo pudiera obtener un ingreso monetario mediante la venta en el mercado de sus productos (Ardant 1971, Introduction général), de manera que el dinero era un eslabón clave en la articulación de todo el proceso. Se pasa así de Estados de Dominación a Estados Fiscales (Hart, 277). Y esta transición se acelera por las exigencias de la guerra. Esto lleva a buscar una nueva legitimidad del Estado, que ya no dependía de la religión. Tuvo que invocarse la pertenencia a una Nación, los intereses nacionales, y la paz. Esto es lo que da origen a la llamada ciudadanía territorial, a la ciudadanía como forma de pertenencia a un conjunto nacional (Lautier, 25). El Estado concentra su actividad en la órbita de los gastos de defensa, el aparato judicial y la educación, mientras las relaciones económicas y sociales son reguladas por el mercado. Aquí surge la esfera política del Estado. 1.1.1.1.1 Moneda expresa poder político Además de los dos monopolios sobre la violencia y los impuestos, es preciso señalar un tercero que es el de la emisión monetaria. El monopolio de la emisión permite apropiarse de señoreaje monetario que se constituye en una fuente de financiación importante de los Estados Nacionales. De acuerdo con Elias (pp. 261-264) el efecto que la emisión tenía sobre el incremento de los precios afectaba negativamente el poder de quienes recibían rentas fijas de posesiones territoriales quienes a su vez se afectaban de la menor capacidad de los campesinos para pagar tales rentas (Schulze 1996, 271), y favorecía el poder el gobierno nacional, que tenía acceso al señoreaje, y de la burguesía porque la monetización permitía ampliar el mercado. El dinero le daba al gobierno la posibilidad de pagar soldados y por esta forma obtener un poder militar superior 48

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sobre cualquier poder local (Pérez: 1997, 15). De esta forma tenía la posibilidad de «pacificar» un territorio extenso6. La afirmación anterior no quiere decir que la moneda surgió con los Estados nacionales, o que no pudieran existir Estados previos al capitalismo financiados a través de impuestos recaudados en moneda, por ejemplo en los antiguos imperios griego y romano. De acuerdo con Théret (53-54) el Estado fiscal moderno creó la moneda para poder recaudar impuestos y existió antes que el capitalismo. Fue el Estado monárquico, y no el comercio, que por razones fiscales, impulsó la monetización económica. Sin embargo, dicho Estado forzó las relaciones mercantiles para poder recaudar impuestos en dinero y así financiar una fuerza que tuviera control sobre un territorio. La moneda constituía un factor que jugaba un papel clave en la generalización del mercado porque permitía el intercambio, y el sostenimiento del Estado que regularía dicha colectivización en un espacio territorial. En una economía natural, con ausencia de moneda, predomina la autarquía de los pequeños poderes locales y la economía precaria, lo cual dificulta el surgimiento del mercado. El monopolio del Estado moderno sobre la moneda y los impuestos nos lleva al tema de la fiscalidad, que nos indica que el Estado también está enmarcado en una regulación financiera propia. Los impuestos y los gastos (incluidos los correspondientes a ejercer el monopolio de la violencia) se hacen en moneda, y tienen un estatuto fiscal propio que los regula en donde se define, entre otras cosas, quienes son los responsables del pago de los impuestos (y en general las cargas fiscales), cómo deben pagarlos, y en qué se deben gastar. Y al definir esto se está dando expresión a un orden político específico, de manera que lo fiscal y lo monetario están conectados con los procesos políticos. Los análisis sobre el tema generalmente no destacan (lo que no quiere decir que implícitamente no reconozcan) dentro de la dimensión política la parte correspondiente a la regulación monetaria y financiera y las intervenciones de la autoridad monetaria7, a pesar que detrás de ello se definen derechos y debe Este fenómeno no ha sido estudiado en el surgimiento de los Estados Nacionales latinoamericanos, por lo menos hasta donde el autor tiene información. 7 El hecho que la moneda, como institución, se incluya en la dimensión política no quiere decir que se esté afirmando no pertenezca al campo o el orden económico. Lo que queremos es resaltar la dimensión política de la moneda, aspecto que a nuestro juicio no se le da importancia que tiene. Tampoco se está afirmando que las transacciones financieras son de carácter político, así como tampoco se puede afirmar que los actos políticos, como por ejemplo, el desarrollo de un ejército es un acto de carácter económico porque deben pasar por un Presupuesto Público, y para ejecutarse deben pasar por la recolección de impuestos y desembolsos de gastos expresados en dinero, además que todo ello tiene un impacto sobre la demanda agregada y la economía en general. Las transacciones financieras pueden ser la expresión de actos económicos reales, por ejemplo la producción, pero también pueden serlo de movimientos de capital que cambian la propiedad de una empresa, o del manejo del portafolio de los fondos de pensiones. Sin embargo la regulación monetaria, en cuanto a quién tiene el poder de la emisión monetaria, a la capacidad 6

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res económicos a través de los cuales se expresa un poder real de una sociedad (Aglietta y Orléan 1998). La regulación financiera y la política monetaria tienen que ver con la expresión institucional y efectiva de los intereses del poder económico dominante de una sociedad, con la apropiación del excedente económico y de la riqueza, y afecta la configuración de instituciones que tienen que ver con los derechos sociales (de los que hablaremos más adelante) y el manejo financiero del Estado. Esto último afecta la distribución de los recursos públicos, y en tal sentido, determina qué sectores, qué grupos, qué clases sociales, se benefician con (o deben pagar por) el reparto de los recursos públicos. La adhesión a una norma monetaria es un elemento central en la construcción de un orden jerárquico de una sociedad, y en la forma como se reparte el producto y el acceso a la riqueza de esa sociedad. Naturalmente toda norma monetaria tiene que estar inscrita en una sociedad concreta, la cual a su vez tiene una norma jurídica, y una estructura del poder político determinadas. La moneda, al igual que el derecho, esconde tal jerarquización, porque crea la apariencia de la igualdad en las relaciones8. Para desentrañar la jerarquización social que existe detrás de un régimen monetario concreto es preciso determinar su marco institucional. Y ese marco ha venido cambiando en la actualidad. De la forma tradicional en el capitalismo de la subordinación del Banco Central al gobierno (al Tesoro Público), se está pasando a la independencia de dicho Banco, la cual, con frecuencia invierte el sentido de la subordinación. En la forma tradicional, el gobierno puede extraer recursos de la economía más allá de lo que le permiten los impuestos en la medida en que tiene acceso a los recursos de la emisión monetaria. En el segundo caso el gobierno9 no tiene acceso fácil a tales recursos. Y esto se da en un contexto en que de manera creciente la creación de los medios de pago se hace por canales privados, como resultado de la liberación financiera: las instituciones financieras tienen menos requisitos de encaje de manera que pueden aumentar el volumen de los fondos prestables que es una vía de creación de instrumentos monetarios, y la eliminación de los controles de capitales, cambiarios y administrativos, perdel sistema financiero de crear créditos, a los derechos y obligaciones entre acreedores y deudores, a las reglas de financiamiento del déficit fiscal, al mercado de moneda doméstica respecto al mercado de divisas, al papel del Banco Central, en cuanto a todo lo anterior y mucho más, creemos que también hace parte de la esfera política. 8 Pueden existir casos en que los derechos que la moneda crea sobre el producto social no estén validados por el marco jurídico. Ello se da cuando se genera un proceso político para «legalizar» una riqueza que está por fuera de las normas, como es el caso cuando se conceden amnistías tributarias, pero en el fondo se trata de hacer dicha riqueza acorde con las normas vigentes. Tales amnistías significan que el Estado cierra los ojos sobre capitales cuyo origen no está claramente establecido, o que perdona el incumplimiento de las obligaciones con el Estado en el pasado. 9 Aquí hablamos de gobierno y no de Estado, porque con la independencia del Banco Central si bien este pierde la subordinación respecto al gobierno, de todas formas dicho Banco hace parte del Estado. Aunque aquí cabe una discusión teórica que no vamos a adelantar. 50

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miten que los capitales financieros fluyan proveyendo una financiación privada del gasto, y en particular obliga a los gobiernos a recurrir a dicha financiación por el no acceso a los recursos de la emisión (Guttmann 1996, 65, 85). La moneda se genera a través de un proceso de endeudamiento. En todo proceso de endeudamiento siempre hay un acreedor y un deudor. La emisión monetaria primaria tiene una connotación especial. Cuando el Banco Central está controlado por el Gobierno Nacional, una emisión (crédito del Banco Central) que se hace para financiar el déficit fiscal, al resultar el Banco acreedor del Gobierno, y el Gobierno dueño del Banco, el Gobierno resulta siendo acreedor de sí mismo. No es lo mismo cuando el Banco Central es independiente del Gobierno y éste debe financiar el Déficit a través de contratar deuda con el sector privado bien sea por la vía de préstamos o la emisión de bonos del Tesoro. En este caso los acreedores son los emisores de las deudas privadas que pasan a ser los poseedores de la deuda pública. Los agentes privados de forma automática financian todo gasto excedentario, o permiten mantener el mismo nivel de gasto cuando se presenta una disminución en los ingresos (Guttmann 2002, 88-89). Todo esto conduce a que los mercados privados de capitales cada vez determinen más el manejo financiero del gobierno, y detrás de ello la política pública en general. El tener acceso a la moneda significa tener acceso al producto y a la riqueza social, y la forma como se da dicho acceso marca una diferencia social. Mientras que el trabajador para tener dicho acceso debe vender su fuerza de trabajo, los demás lo tienen por mecanismos diferentes que les permiten apropiarse del producto excedentario una vez se descuenta lo consumido por los trabajadores. La institución monetaria invisibiliza todo el proceso lo que permite que la apropiación de la plusvalía se pueda hacer sin recurrir a mecanismos de coerción física. Es por esto que los defensores del orden vigente intentan hacer aparecer la moneda como una relación técnica en el campo económico, más precisamente en el financiero; intentan hacerla aparecer como una relación apolítica, de tal manera que las asimetrías sociales y políticas que hay detrás de la moneda desaparezcan y no sean cuestionadas por la sociedad. La posibilidad de acceso a ingresos monetarios expresa la pertenencia de los individuos a una jerarquía de valor, a una valoración que la sociedad hace de cada uno. Para obtener el ingreso monetario se debe vender algo (incluyendo el trabajo humano), ese es un requisito de la economía de mercado. Siempre que hay una compra hay una venta, y viceversa, sin embargo la acción de gastar el dinero es más fácil que la de recibir el ingreso monetario (Guttmann 1994, 20-21). Aglietta y Cartelier (2002, 98), citando a George Simmel, señalan que en el intercambio si bien intervienen dos partes hay una tercera instancia que es el conjunto del cuerpo social porque la sociedad en su totalidad es la que asume el compromiso. De acuerdo con Aglietta y Orléan (2002, 116) la moneda representa la totalidad social, las reglas monetarias dejan ver un proyecto social global donde el sitio de cada uno es precisado y los objetivos que debe atender son fijados. 51

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Para Lo Vuolo (2001) «La moneda nacional es un símbolo que representa y a la vez hace efectivo el acuerdo por el cual los ciudadanos delegan en la autoridad pública la potestad de constituir un sistema social de pagos cuya función es saldar los créditos y deudas recíprocos. En este caso, recíprocos significa que, en las obligaciones mutuas que los ciudadanos establecen por medio de ese sistema social de pagos, no hay explotación o dominación (formal) de unos sobre otros» (p. 87). Continúa más adelante, «La moneda, y el sistema social de pagos recíprocos que la sostiene, legitiman la autoridad pública. Establecer y controlar el valor de la moneda es un elemento imprescindible para que la autoridad pública controle al poder económico» (p. 88). Precisamente, lo que aquí vamos a afirmar, es que esa regulación hoy día está siendo cambiada en función de los poderes económicos dominantes, poderes que en la actualidad emanan del capital financiero. Este es el origen de las reformas neoliberales a partir de los años 70s, que inciden en la política social, como lo vamos a ver en los dos capítulos siguientes. Como resultado de las reformas no sólo los gobiernos favorecen el auge de los mercados financieros, sino que salen en defensa de los intereses del capital financiero cuando la estabilidad está amenazada (Serfati 2000, 73). 1.1.1.1.2 Ciudadanía y Estado Retomando los elementos desarrollados hasta ahora, los Estados nacionales modernos se consolidan cuando, de una parte, logran establecer un orden político y financiero en un espacio geográfico determinado, y de la otra, logran establecer un orden social en el cual el trabajo humano puede circular libremente como una mercancía más. En cuanto a lo primero, el Estado debe desarrollar una función regulatoria y otra coercitiva. La regulatoria consiste en la expedición de normas que toman la forma de derecho público, las cuales deben garantizar los contratos, el intercambio y la propiedad privada, y ello se extiende también hasta el campo de lo monetario y financiero. Dicha regulación está apoyada por un brazo armado que hace cumplir las normas cuando es preciso, esta es la función coercitiva. Dicho brazo no sólo hace referencia a la función de policía, que significa la acción coactiva del sometimiento a las normas de los habitantes10, sino que implica la existencia de un ejército que garantice la no intromisión de fuerzas externas (o la invasión de territorios externos que se quieren anexar bajo la jurisdicción de dicho Estado). En el espacio geográfico sobre el cual tiene jurisdicción dicho Estado se desarrolla un circuito económico (mercado) regido por una moneda única, unos códigos únicos (comerciales, civiles, administrativos, fiscales, penales, etc.), y un conjunto de intercambios. El ejército también entra a reemplazar la función de policía cuando las instituciones encargadas de esta tarea se tornan incapaces, y viceversa, la policía las funciones del ejército, por ejemplo, en el caso de un conflicto armado, como sucede en Colombia (2007).

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En cuanto a lo segundo, el orden social, el individuo es reconocido por él mismo, independientemente de su adscripción a las colectividades, como era el caso de las sociedades precapitalistas. En la medida en que la relación salarial pasa a ser la forma dominante del vínculo del trabajo humano éste pasa a ser una mercancía y la ubicación social del individuo a ser determinada por el mercado, de forma tal que otro tipo de filiaciones si bien no necesariamente desaparecen, juegan un papel secundario. La urbanización y el desplazamiento de las poblaciones y de los trabajadores se acompaña de un aumento de la pobreza (que ahora aparece en la población trabajadora), que demanda nuevas formas de asistencia para una población que debe tener libertad de movimiento y de contrato de trabajo. Esto pone de presente el problema de la protección del individuo frente a las desventuras porque al no contar con las filiaciones tradicionales, debe buscar el apoyo frente al Estado. La protección del Estado inicialmente toma un carácter asistencialista, en la medida en que asume esta función que en el pasado estaba en manos de otros sectores, principalmente de la iglesia. La ideología liberal induce al desmonte de las formas de asistencia basadas en el domicilio y en organizaciones que surgen de un mundo jerarquizado, porque ello entraba la libertad del mercado, incluida la movilidad de los trabajadores. En la época premoderna las dimensiones civiles, políticas y sociales estaban amalgamadas y profundamente permeadas por la concepción religiosa del orden mundano. Con posterioridad, el mercado se institucionalizó paulatinamente como gran regulador de la vida económica, lo que procuró una relativa autonomización de las esferas pública y privada. Las sociedades desarrollan exigencias de respeto de la libertad y la autonomía de los individuos (Castel 2003, 23), que llevan a que la relación entre el individuo y el Estado no se reduzca a la pertenencia a un territorio-Nación en el cual el carácter del ciudadano es reducido a la protección por parte del Estado y a una posible asistencia social en los casos extremos de desventura. La ciudadanía territorial se va transformando en una ciudadanía civil. La exigencia de libertad civil es una condición necesaria para la libre venta de la fuerza de trabajo como una mercancía (Gough 1982, 105). Se trata de la necesidad de la libertad de trabajo, más que la necesidad del trabajo propiamente dicha. En el dogma liberal la libertad de trabajo busca liberar la iniciativa privada, el sentido de la competencia. El deseo de mejorar es el impulso para el desarrollo de la industria (Castel 1995, 176-177). El trabajador supuestamente puede escoger entre diferentes empresas, empleos, empleadores, tiempos de trabajo. Pero se trata de una libertad «detrás de los muros de la prisión», y por tanto de una libertad ficticia. Al respecto Esping-Andersen (p. 53) trae el ejemplo de una máquina de lavar, cuya entrada al mercado puede ser diferida buscando un buen momento, mientras que el trabajador no puede hacer lo mismo si no dispone de medios alternativos de subsistencia. El principio de la libertad está consagrado en la «Declaración de los Derechos del Hombre» de la revolución francesa de 1789, «Los hombres nacen y 53

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permanecen libres e guales en derechos». De ahí irradiaron las libertades civiles de conciencia, de expresión, de opinión y de asociación, así como el derecho a la igualdad y el derecho a la propiedad que está en la base de la moderna economía de mercado. Estas son las libertades civiles que se convierten en el fundamento de la ciudadanía civil. Nos dice Rodríguez (2001, 58) que la revolución Francesa concreta estos principios de libertad «al eliminar las restricciones a la libre movilidad de las fuerzas del trabajo y al otorgar la libertad de oficios, (lo cual) conduciría a una ampliación de la demanda por trabajo y por lo tanto a reducir la exclusión social». Las restricciones y privilegios del Antiguo Régimen no permitían el desarrollo de la burguesía, y la libertad jurídica es una conquista contra tales privilegios hereditarios. Desde el punto de vista económico las libertades más importantes eran las de iniciativa empresarial, de intercambio y de contrato de trabajo (Montagut 2000). Estos principios son los constitutivos del Estado Liberal. Como dice Rodríguez (p. 58) «El Estado liberal … está basado en la abolición de las jerarquías sociales y es el principio de la igualdad de los ciudadanos vis a vis de los derechos civiles y políticos; en esta perspectiva las diferencias son justas en tanto ellas reflejan el esfuerzo, la adaptababilidad, la motivación y la independencia del individuo frente al mercado». Los principios políticos liberales de la revolución francesa, de dar poder a los ciudadanos, de donde la concepción de libertad se la define como la autonomía de la ley pero al mismo tiempo la igualdad frente a la ley y la responsabilidad de cada una se convierten en un obstáculo a la intervención del Estado en lo social (Join-Lambert et.al. 1997, 33). Los deberes del ciudadano se limitan a reparar el daño que se le haya hecho a otro (Edwald 1986, 53). El hombre es siempre un sujeto, no un objeto, el individuo sería el único responsable de sus fracasos, y de enfrentar tales situaciones. Aunque se debe señalar, como lo hace Rossanda (2003), que la libertad e igualdad proclamada por la revolución es más un deber ser, un principio axiológico de un pacto en cual cada persona está inscrita en un destino biológico dentro de la comunidad, que se opone al mundo piramidal de los poderes que descienden de Dios. Hay que tener en cuenta que en ese entonces el más elemental y simbólico de los derechos, el del sufragio, no les fue otorgado a las mujeres, y que para ejercerlo suponía un mínimo de rentas. Utilizando la clasificación de Marshall podemos decir que los derechos civiles, definidos por el ejercicio de los derechos-libertades (libertad de la persona, libertad de expresión, de propiedad, garantizadas por un Estado de derecho, en el cual la justicia tiene un rol preponderante) es lo que da origen a la ciudadanía civil, ciudadanía que en Europa se configuró alrededor del siglo XVIII. Los derechos políticos (derecho a votar y ser elegido, a participar en la vida política y estar informado, garantizado por el ejercicio del sufragio universal y el rol preponderante del parlamento) se consolidan en el siglo XIX y comienzos del siglo XX, es lo que da origen a la ciudadanía política. Tenemos entonces dos dimensiones de ciudadanía, (1) la ciudadanía civil y política y (2) la ciudadanía-territorial (de 54

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la que hablamos atrás). Pero en esta etapa debemos agregar un nuevo concepto de ciudadanía que es el de (3) ciudadano-propietario. Cuando el individuo deja de estar protegido por las redes tradicionales, es la propiedad la que lo protege. La propiedad es el soporte de recursos con los cuales un individuo puede existir por sí mismo sin depender de un superior o de la caridad de otro. Es la defensa de la propiedad la que justifica la existencia de un Estado. La propiedad es la institución social por excelencia, en el sentido que ella llena la función esencial de salvaguardar la independencia de los individuos y asegurarlos contra los riesgos de la existencia. Ella hace inútil el sentido «social» entendido como el conjunto de dispositivos que serían creados para compensar el déficit de recursos necesarios para vivir en sociedad por sus propios medios. Como dice Castel «Los individuos propietarios se pueden proteger ellos mismos utilizando sus propios recursos, y pueden hacerlo en un marco legal de un Estado que protege este principio» (p. 20). Se ha insistido en el tema de la ciudadanía porque está ligado al de la protección social, en la medida en que determinado tipo de protección significa la forma como el ciudadano recibe del Estado los bienes sociales. En el caso de la ciudadanía civil y política, territorial, y propietario, la protección tiene un carácter asistencialista (no obligatoria y discrecional), y la responsabilidad de hacer frente a las contingencias descansa en el individuo. Es cuando surge la ciudadanía social que dicha responsabilidad descansa en el Estado. Recientemente, se está eximiendo al Estado de dicha responsabilidad, y ésta vuelve a descansar en el individuo, el cual debe comprar sus derechos en el mercado, lo que nos lleva al concepto de la ciudadanía patrimonial. Sin embargo, antes de abordar la cuestión, es preciso complementar el concepto de la dimensión política del Estado con el de la dimensión productiva porque ello nos dará pistas para la inclusión de los derechos sociales y el desarrollo de la ciudadanía social, y posteriormente, en los capítulos 2 y 3 señalar los elementos que nos llevan a la ciudadanía patrimonial, sobre la que hablaremos en las conclusiones.

1.1.1.2 Dimensión productiva La dimensión productiva corresponde a la provisión que el Estado hace de bienes y servicios para permitir que los procesos productivos se puedan ejecutar, y de esta forma permitir la acumulación del capital. Esta dimensión surge posteriormente a la dimensión política y lo hace de manera gradual. Surge por el hecho que el mercado no es suficiente para la autorregulación de la acumulación de capital, como se indicó atrás. De un lado, (1) porque existen costos en la reproducción de la fuerza de trabajo que no entran en el precio que el productor individual paga al trabajador (salario directo) y por tanto históricamente han sido provistos por el Estado, tal es el caso, entre otros, de pensiones, salud, atención materno infantil, servicios públicos domiciliarios, vivienda. Para ponerlo en 55

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términos marxistas, el Estado asume una parte de los costos de la reproducción del capital variable. Si los Estados hubiesen rechazado asumir esta función se hubiera presentado una confrontación antagónica en relación capital y trabajo destruyendo los fundamentos del sistema económico, como se hizo evidente en Europa en la segunda mitad del siglo XIX. Hay que recordar, como se señaló atrás, que antes del capitalismo esos bienes sociales eran provistos principalmente por las redes de protección familiares, vecinales, o por la iglesia. De manera que los bienes sociales también cumplen el papel de legitimación y reproducción del orden político, no sólo porque permitieron apaciguar la confrontación entre el capital y el trabajo, sino porque para la población por fuera de la relación laboral y los grupos sociales excluidos (indigentes, desplazados, reinsertados, «pobres»), cumplen una función de mitigación. Esta forma de legitimación es complementaria a la que se crea por la invocación del origen popular del poder y el establecimiento de reglas democráticas (en el sentido de la existencia de elecciones y el sometimiento al Estado de Derecho). Como dice Théret el Estado «instaurando su unión con las instituciones de protección social construye una alianza que le permite establecer una nueva relación –de tipo administrativo– de protección doméstica de la población, relación indispensable para su reproducción como sistema de poder» (p. 122). De otro lado, la dimensión productiva surge (2) porque existe una infraestructura colectiva (infraestructura básica) que no es provista por los agentes privados y por tanto debe ser provista por el Estado (capital constante –colectivo– en términos marxistas)11. Para diferenciar los bienes de consumo colectivo que vienen a constituir un salario indirecto que se canaliza a través del Estado (aunque en los últimos decenios se traslada a la provisión privada como veremos más adelante), de aquellos bienes de naturaleza colectiva, que están destinados a la construcción de la la infraestructura básica, vamos a llamar a los primeros «bienes sociales». Estos bienes constituyen el salario social para ciertos autores (Rodríguez Cabrero 1982, 24) (Marshall 1988, 29-32), (Théret 1993; 1998, 121). Los derechos sociales que inicialmente se extendieron a los trabajadores desde finales del siglo XIX, comenzaron a extenderse al conjunto de la población después de la segunda guerra mundial. De acuerdo con Lautier (p. 35) esto fue lo que dio origen la ciudadanía plena en Europa. La «ciudadanía salarial» se amplía a una «ciudadanía plena». De manera que la intervención estatal en este campo 11

Existe provisión estatal (o privada) de bienes sociales que simultáneamente pueden corresponder a la dimensión política y productiva. Ese es el caso de la educación. En la medida en que sea un instrumento de reproducción ideológica hace parte de la política, en la medida que sea instrumento de adecuación de la mano de obra, hace parte de la productiva correspondiendo al capital variable. De la misma forma en la dimensión productiva, los servicios públicos tienen un doble carácter. En la medida en que son indispensables para la reproducción de la fuerza de trabajo hacen parte del capital variable, en la medida en que son infraestructura básica para el proceso productivo corresponden al capital constante.

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adquiere un doble carácter. Una económica (que aquí llamamos productiva) que concierne a los medios económicos de la reproducción bio-demográfica de la fuerza de trabajo que es lo que viene a constituir salario social o indirecto, y política porque dicho salario social constituye los derechos sociales, con los cuales la ciudadanía adquiere una nueva connotación (Théret, 120), que va más allá de lo civil, lo político y lo territorial. La ciudadanía se extiende a la existencia de unos derechos sociales garantizados por el Estado, y la contrapartida de tales derechos es la obligación de los ciudadanos de pagar impuestos12. El Estado contrae una deuda a favor de quienes tienen tales derechos, derechos que se concretan sobre los gastos que hace el Estado (Théret 1992, 87-88). Los derechos sociales son deudas sociales del Estado. «Representan títulos que dan derecho a reclamar moneda y bienes en el sistema social de pagos recíprocos» (Lo Vuolo, 88). Se trata, por ejemplo, de poder hacer efectiva una pensión, un seguro de desempleo, el acceso a la salud, a la educación, a la vivienda, a los servicios públicos domiciliarios, etc. Este planteamiento es el que nos permite ligar lo social con las instituciones monetarias, aspecto que debe ser resaltado para abordar los efectos que la financiarización tiene sobre la política social, como se verá más adelante. Hay que empezar por señalar que las deudas sociales deben diferenciarse de las deudas privadas, ya que estas últimas hacen referencia a la inserción de los individuos en la división del trabajo mercantil. De acuerdo con Aglieta y Cartelier la institución monetaria expresa la conjunción de estas dos lógicas heterogéneas en la medida en que las deudas sociales y las deudas privadas están expresadas en la misma unidad de cuenta, en el signo del mismo espacio monetario. Y agregan, «En esto, la moneda concurre a producir la unidad de la sociedad. Un aspecto central de las reglas de emisión monetaria es la manera en la que es organizado el acceso diferencial a la moneda para estos dos tipos de deudas. Esta organización depende de compromisos diversos que elaboran las sociedades. Esta construcción institucional tiene como expresión privilegiada la organización de las relaciones que vinculan el Tesoro Público y el Banco Central. Se observan regímenes muy variables: subordinación de uno a otro y vice-versa según formas y grados diversos, o independencia, pudiendo ser ésta más o menos estricta. Este es uno de los elementos centrales de la soberanía monetaria (p. 116).» Esto último lo tratamos en el punto anterior cuando hicimos referencia a la dimensión política. También allí dijimos que la moneda es el vehículo a través del cual el Estado extrae recursos materiales de la economía y los asigna a los diferentes programas Aunque se debe advertir que los derechos no son proporcionales ni inmediatos respecto al pago de los impuestos de cada individuo. Es decir se aplica el principio «de cada uno de acuerdo a sus posibilidades a cada uno de acuerdo a sus necesidades».

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de gobierno, sin tener que recurrir a la coerción física. Los recursos los extrae mediante impuestos que se recaudan en dinero, y la asignación a través de las partidas presupuestales de gasto las cuales también se ejecutan a través del dinero. Además los ingresos públicos (lo mismo que los gastos públicos) deben estar definidos por el derecho y deben legitimarse, para lo cual se precisa de un proceso político, que implica, entre otras, una negociación entre intereses económicos y políticos diferentes (Théret, 79, 91). Los impuestos, para legitimarlos, adquieren un doble carácter. De una parte son presentados como la deuda social (la obligación) del ciudadano con el Estado, y lo que es lo mismo, visto desde el Estado, es un derecho que el Estado tiene sobre el ciudadano. De otro lado, la contrapartida del impuesto es una deuda social del Estado con el ciudadano, y lo que es lo mismo, visto desde el ciudadano, es un derecho del ciudadano sobre el Estado. Esto último es lo que viene a constituir los derechos sociales. Hemos dicho que la provisión estatal de bienes sociales da origen a los derechos sociales, y es lo que viene a constituir la ciudadanía social: los derechos sociales versus la obligación de pagar impuestos. Los impuestos están ligados indisolublemente a lo público-estatal, y por esto podemos hablar de ingresos públicos. Sin embargo a medida que el Estado va avanzando hacia la dimensión productiva, los impuestos no sólo se requieren para garantizar un orden político, sino además para financiar la provisión de bienes y servicios sociales. La definición de ingresos públicos se amplía porque además de los impuestos incluye nuevas categorías, tales como las contribuciones a la seguridad social, el cobro de precios públicos por los bienes sociales que las empresas estatales suministran (por ejemplo electricidad, teléfono, gasolina, etc., dependiendo de los sectores estatizados en cada país), el pago de derechos por el acceso a la educación o la salud, el pago de peajes y tasas. Los derechos sociales están ligados al pago de las obligaciones correspondientes por parte de los ciudadanos. Sin embargo cuando los bienes sociales que satisfacen tales derechos pasan a ser provistos por agentes privados, y los cobros correspondientes a su vez los hacen agentes privados, que es la tendencia de las reformas actuales, surge la discusión acerca de qué status adquieren tales derechos, y qué tipo de ciudadanía producen. La respuesta a esta pregunta es clave para la caracterizar la evolución actual de la política social. Nosotros vamos a afirmar ya hacia al final del presente trabajo, una vez se hayan desarrollado algunos elementos teóricos y empíricos, que se trata de una ciudadanía patrimonial. Un elemento importante en esta discusión, y que no puede ser desarrollado aquí, es la reconceptualización de lo público y lo privado. Sin entrar en este debate, que es de larga tradición en la teoría, lo que podemos decir es que la provisión estatal de bienes sociales y de construcción de infraestructura básica, que son bienes y servicios de naturaleza colectiva, ha sido tradicionalmente considerada como parte de la esfera pública–estatal, tanto en su provisión como el hecho que

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se trata de asuntos que interesan a la sociedad en su conjunto. Es decir lo público aquí adquiere tres dimensiones: colectivo, estatal, opinión pública13. La no diferenciación de estas dimensiones lleva a la confusión en el debate político, porque cuando se privatiza la provisión de tales bienes y servicios se supone que pierden su carácter público al perder su carácter estatal. Si bien supuestamente14 pierden el carácter estatal, tales bienes no pierden su naturaleza pública en cuanto a su naturaleza colectiva y afectar los intereses de la sociedad en su conjunto y por tanto ser objeto del escrutinio público. Y al negar su naturaleza pública se pretende sacar del debate político lo que se privatiza (las pensiones, la salud, los servicios públicos, etc.), porque supuestamente sería un asunto técnico que se mueve bajo las reglas del mercado, aunque, y esta es la paradoja, cuando defienden la privatización reivindican que lo público puede ser provisto por los privados.

1.2 Segunda parte: Evolución de la protección social Hemos dicho atrás que la política social trata de la provisión de bienes y servicios sociales indispensables para la reproducción de la fuerza de trabajo, el mantenimiento de la armonía social, y la regulación de las relaciones sociales. En cuanto a la reproducción de la fuerza de trabajo, el mercado es incapaz de asegurar por sí mismo el ajuste del salario a las necesidades de dicha reproducción. Se hace necesaria la instauración de formas no mercantiles que permitan dicha reproducción. Los mecanismos tradicionales de protección se disuelven cuando el mercado entra a regular el trabajo porque también el mercado termina regulando lo social, como lo remarcó Polanyi. Los mecanismos de protección social que aquí se presentan se dan en una sociedad donde el trabajo está mediado por una relación mercantil, o más precisamente, en la cual las personas que disponen de su capacidad de trabajar como medio principal para obtener sus medios de subsistencia deben vender esa fuerza de trabajo en el mercado. Sin embargo la relación mercantil del trabajo se da en diferentes grados y modalidades. Puede darse a través de la generalización de la relación salarial en la cual los trabajadores son enganchados mediante un contrato formal (escrito y regulado por la ley), y con una regulación muy precisa, que determina las jornadas laborales, prestaciones sociales, salario mínimo, derechos, estabilidad, entre otros, lo que llamaríamos una relación salarial plena; puede darse con algunas de tales garantías, o con ninguna. Entre menos garantías más precaria es la relación salarial. Teniendo en cuenta que el desempleo y la precarización del trabajo cada día son mayores, en especial en los países no desarrollos, cada vez son menores las 13

El tema de la opinión pública ha sido desarrollado por Habermas. Estaría por discutir hasta dónde llega el concepto de Estado cuando agentes privados manejan las pensiones, la salud y la moneda. ¿No se vuelven Estado hasta cierto punto?

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situaciones en que el trabajo se puede catalogar en una relación salarial formal, pero ello no quiere decir que no se pueda catalogar como una relación mercantil de la fuerza de trabajo. La relación salarial se mantiene si se recibe una remuneración a cambio del trabajo así no medie un contrato escrito, ni una precisión en cuanto a jornadas y garantías, como es el caso, por ejemplo, del trabajo familiar. Cuando la remuneración se da a través de vender el producto del trabajo en este caso el trabajo también pasa por una relación mercantil. Aquí existen posibilidades diversas. Una es el de los trabajadores por cuenta propia, que deben salir a vender su producto, lo que puede llegar al caso extremo de tener que hacerlo directamente en calle; de todas formas para poder obtener un ingreso deben pasar por una relación mercantil. Otra, cuando el contrato de trabajo aparece mediado por contratos comerciales, como por ejemplo el trabajo se da bajo la modalidad de venta de servicios o la subcontratación. En este caso la relación salarial toma la forma de una relación comercial. El llamado sector informal pasa por algunas de las modalidades de trabajo que acabamos de mencionar. Como hemos visto la relación mercantil del trabajo se da bajo diferentes modalidades. La reproducción de la fuerza de trabajo requiere de la provisión de bienes sociales necesarios que pueden ser entendidos también como derechos sociales que legitiman el sistema. En el caso que esos bienes sociales no cumplen dicha función de reproducción al estar dirigidos a grupos sociales que están por fuera del mercado del trabajo (indigentes, desplazados, reinsertados, «pobres»), cumplen el papel de legitimación y de reproducción del orden político. La forma de acceso a los bienes sociales permite definir diversas formas de clasificar la protección social, y generalmente las clasificaciones de los diferentes tipos de Estados vistos desde lo social se hacen en torno al tipo de protección social que proveen. Este es un tema sobre el cual no hay un consenso general. Théret (1995, 1998) hace un balance de las principales clasificaciones remarcando su fragilidad. Señala los diversos conceptos que toman las diferentes clasificaciones15, veamos: -

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Titmuss y Flora–Ferrera la definen sobre el grado de universalismo o asistencialismo de la protección social. Por ejemplo, Estados Unidos es clasificado como Residual Subsidario, mientras que Suecia y los países escandinavos se clasifican como Universalista máximo. Bradshaw clasifica a los Estados en torno a las políticas familiares que adelantan, por ejemplo Estados Unidos y España se clasifican como familiarista débil, y Francia y Suecia como familiarista fuerte. Boismenu en torno a los sistemas de representación de los intereses que estructuran las relaciones salariales del trabajo, los cuales van desde el corporativismo fuerte como Suecia, Noruega y Austria, al pluralismo liberal, como Estados Unidos, Canadá e Inglaterra.

La clasificación esquemática está en las tablas que aparecen en Théret (1995) página 39 y (1998) página 118.

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Esping-Andersen, que de acuerdo a Théret hace la clasificación más rigurosa, combina la calidad de los derechos sociales, la estratificación social, y la relación entre el Estado, la familia y el mercado. Respecto a lo último introduce la categoría «desmercantilización». Este último concepto significa que «un servicio es obtenido como un don y que una persona puede conservar sus medios de existencia sin depender del mercado» (Esping-Andersen, 35). Por ejemplo mientras Estados Unidos e Inglaterra son clasificados como liberales, Alemania y Francia lo son como Conservador corporativo, y Suecia y los países escandinavos como Socialdemócratas.

Según Théret (1998, 115-118) la variedad e inconsistencia de las clasificaciones en cuanto a la calificación que le dan a los diferentes países, es resultado de un nivel de abstracción intermedio, que tiene en cuenta las realidades institucionales y nacionales de cada Estado, las cuales son diversas, como diversas son las naciones y sus procesos históricos. Un polo de abstracción más general sería la categoría Estado y su relación con los procesos sociales, económicos y políticos. El otro polo de abstracción más concreto serían las coyunturas específicas de una intervención estatal concreta. De acuerdo con Théret (pp. 116-117) partir de generalizaciones desde el nivel de abstracción intermedio señalado tiene la limitación de intentar hacer generalizaciones desde los casos nacionales. Se trataría de un método inductivo, y a partir de este planteamiento es que hace críticas a los diferentes intentos de clasificación. De todas formas las clasificaciones hay que hacerlas, es la única forma de entrar a caracterizar los Estados, de manera que es preciso tener en cuenta las características de cada clasificación para dimensionar sus aportes así como sus limitaciones. Dado que tales clasificaciones parten de las características de los Estados de los países desarrollados, su aplicación a los países latinoamericanos resulta ser más problemática aún, a lo cual se suma la poca literatura e información disponible en este sentido para este tipo de países. Hacer generalizaciones desde un nivel de abstracción más elevado tampoco puede dar cuenta de los casos concretos. El proceso debe ser de doble vía: inductivo y deductivo. Las abstracciones más generales permiten crear tipos ideales, que permiten establecer referencias para comparar los casos concretos. En esta dirección, más que pretender hacer una presentación taxonómica en la cual se pueda clasificar los Estados latinoamericanos, se trata de poner en evidencia, como diría Théret (p. 118), los mecanismos de protección social en una sociedad salarial. Sin embargo la sociedad salarial en América Latina tiene una connotación diferente a la de un país europeo desarrollado. En Latinoamérica, como en cualquier economía capitalista, la relación salarial se da en términos de «servidumbre voluntaria» que nace de la relación subjetiva de intercambio. La venta de la fuerza de trabajo en el mercado significa por parte del trabajador el cumplimiento del contrato comercial implícito en dicha venta, aunque en esa relación comercial se esconde la relación desigual entre el trabajo 61

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(vendedor) y el capital (comprador de la fuerza laboral). En América Latina la relación salarial es más precaria que los países desarrollados que a su vez tienen un Estado del Bienestar con mayor cobertura, como el caso de la mayoría de los países de Europa occidental, aunque es preciso señalar que en estos países la relación laboral se está precarizando de forma acelerada. La mayor precarización hace que, de un lado, se presente una generalización más débil de la relación salarial, y de la otra, implica menos derechos sociales y una menor provisión Estatal de bienes sociales. Hay menor acceso a la seguridad social y quienes logran el acceso reciben una seguridad más precaria, hay menor garantía de estabilidad laboral, menor respeto por las condiciones laborales, menores salarios. Aquí hemos optado aquí hacer un análisis basado en el carácter central de las formas de protección social predominantes en cada país, partiendo de las existentes históricamente. En este sentido se pueden presentar cuatro tipos generales: Asistencial, aseguramiento, universal, y neoasistencial. Los tres primeros corresponden (en términos generales, con ligeras variaciones) a las utilizadas en una gran cantidad de trabajos aunque los nombres pueden cambiar16. Aquí estamos usando como criterio de clasificación las condiciones de elegibilidad de acceso a los derechos sociales presentadas por Esping-Andersen (pp. 67-68), los cuales recogen los principales tipos de políticas sociales. En las políticas asistencialistas el énfasis se hace en transferencias basadas en necesidades hacia los sectores más pobres de la población; se trata de necesidades absolutas y demostrables. Las políticas basadas en el aseguramiento el énfasis se hace en sistemas contributivos de seguridad social dirigidos a los trabajadores, los cuales generalmente trabajan sobre una lógica actuarial, esto es que el individuo posee un derecho personal de forma contractual. Las políticas universales significan que todos los ciudadanos tienen acceso a los mecanismos de protección social. Finalmente, con las políticas neasistenciales queremos resaltar el retorno a las políticas asistenciales del primer tipo, pero combinado con la provisión privada de los bienes sociales. Esta última etapa comprende las reformas neoliberales del «Consenso de Washington», y sobre las cuales hablaremos en los capítulos siguientes, de manera que por ahora nos concentraremos en los tres primeros tipos de protección social. Tales tipos de protección social tienden a tener una secuencia histórica en el orden presentado, sin embargo, no siempre es así. Normalmente los países Europeos que tienen políticas sociales universales han tenido previamente políticas asistencialistas. Pero no podemos afirmar aquí que la etapa siguiente sea el Neoasistencialismo (nadie lo sabe). Se podría decir, por ejemplo, que en el caso de Estados Unidos, Canadá y Australia el Estado continúa siendo Asistencialista (por el carácter predominante de las políticas Al respecto Join-Lambert et.al. (1997, 34-39), clasifica las 3 primeras etapas, referidas a Europa en: Estado protector (surge en la segunda mitad del siglo XIX), Estado Asegurador (fines del siglo XIX hasta 1945), y Estado Providencia (de 1945 hasta comienzos década del 70). Esping-Andersen (1999: 41-42) las tres etapas las denomina Estado-providencia liberal, Estado-providencia conservador, y Estado-providencia Social Demócrata.

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sociales), aunque con el tiempo haya desarrollado sistemas de aseguramiento y de transferencias universales. Estos últimos no son los sistemas predominantes, pero de llegar a serlo, podríamos entrar a cambiar la denominación del tipo de Estado. Es un problema relativo y no existe un límite exacto. También, en el caso latinoamericano se puede afirmar que se están introduciendo reformas Neoasistencialistas, pero ello no es una etapa posterior a las políticas universales, porque simplemente allí ese tipo de políticas no ha existido en la mayoría de los países. Lo anterior sirve para señalar que cuando el carácter general de las políticas sociales se clasifican como asistencialistas, no quiere decir que ese Estado no tenga elementos de aseguramiento o universales. O viceversa. Cuando se clasifica como universalista no quiere decir que no existan políticas asistencialistas. Se trata de las políticas predominantes, para tener un criterio de clasificación. Esto lo advierte Esping-Andersen (pp. 43, 68), quien nos recuerda que no existe ningún país que se pueda encuadrar en un caso puro y en la práctica cada país presenta una combinación de sistemas. A la par del desarrollo de la secuencia de las etapas mencionadas, la regulación social también evoluciona, desde un régimen liberal en el sentido que el trabajo sólo está determinado por las condiciones del mercado, hacia un régimen más intervencionista que establece regulaciones precisas respecto a las jornadas laborales, prestaciones sociales, trabajo infantil y de la mujer, organización sindical, derecho de huelga. La regulación hacia el intervencionismo generalmente coincide con las políticas basadas en el aseguramiento y el universalismo. Dentro de las limitaciones acabadas de señalar, se puede decir que la clasificación propuesta toma en cuenta los modelos históricamente típicos de protección social en una sociedad capitalista. Las políticas asistencialistas corresponden a la de los Estados liberales de los siglos XVIII y XIX, el aseguramiento de los trabajadores basado en sistemas contributivos al modelo bismarckiano a finales del siglo XIX, y (3) las transferencias universales al modelo beveridgeano adoptado después de la segunda guerra mundial. La naturaleza de estos modelos no es caprichosa. El avance de un modelo a otro está relacionado con el avance de los derechos sociales en cada país. Pero no es tan simple como decir que ello depende sólo de las luchas sociales y de la organización de los trabajadores, es decir, de una presión de la base social hacia el poder político y económico. Esa lógica existe y es muy importante, pero también se puede dar en el sentido inverso. El avance se puede originar en la necesidad del poder político para legitimarse ante la base social (por ejemplo después de la segunda guerra mundial); y desde el punto de vista del poder económico, de la necesidad de resolver el problema de la reproducción de la fuerza de trabajo, y de ampliar la circulación de mercancías para poder obtener la realización de las ganancias (este último punto está implícito en el modelo fordista de acumulación). Habría que mirar cada caso concreto en su momento histórico. De todas formas se puede decir que existe una relación positiva entre el grado de organización y la fortaleza de los movimientos sociales y el logro de los derechos sociales, mientras que no se 63

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puede decir que esa relación exista desde el poder político y económico en una sociedad capitalista: la relación puede ser positiva en los casos que acabamos de mencionar, o negativa si se trata de aumentar la tasa de ganancia. Existe otro aspecto que debe ser analizado, es el desarrollo material de las fuerzas productivas. Un Estado de Bienestar desarrollado, que garantice derechos sociales universales y plenos todos, es costoso y su existencia depende que existan los recursos suficientes para ello. América Latina tiene un desarrollo débil de sus fuerzas productivas, y esa es una de las razones, entre otras, para que no pueda existir un Estado de Bienestar Universal. ¿Entonces se podría afirmar que es necesario ser un país rico para universalizar la protección social? No es tan evidente porque podemos usar un argumento en sentido contrario, un desarrollo material alto de las fuerzas productivas también puede obrar en la dirección de debilitar el alcance de los derechos sociales, ya que al permitir generar mayores estándares de vida hace que los movimientos sociales no sean tan radicales en sus reivindicaciones y por tanto el Estado no se vea tan presionado a otorgar derechos. Este ha sido el caso de Estados Unidos durante gran parte del siglo XX. El no tener en cuenta todos los factores que se acaban de mencionar hace que no se encuentre una relación directa entre el desarrollo del Estado del Bienestar y el grado de organización de los trabajadores, como lo señala Théret (1995, 40). Cita, como ejemplos, tomados de Ferrera, el caso de los Países–Bajos de un Estado Providencia hiperdesarrollado a la vez que un desarrollo débil de la organización obrera, o el de Australia de una buena inserción de los trabajadores organizados en la escena política y una baja protección social del Estado. 1.2.1 Asistencialismo Como vimos atrás la asistencia surge con el debilitamiento de la protección emanada de la familia extensa y la vecindad, lo cual creaba la necesidad de crear instituciones especializadas para esta tarea. La especialización planteaba en primer lugar, el problema de buscar mecanismos para el financiamiento de las instituciones encargadas de la asistencia, y en segundo lugar, la forma de identificar las personas a las cuales se les dará dicha asistencia. En cuanto a lo primero, el financiamiento, la iglesia jugó un papel central en la creación de las instituciones de acogida de los necesitados tales como los hospicios (hôpitaux), orfelinatos, y en los propios conventos. La participación de la iglesia en la génesis del proceso tiene un carácter local, en la medida que organiza la asistencia en torno a la parroquia. También participan organizaciones laicas de carácter caritativo y las autoridades municipales, pero su participación se hace bajo el principio de la caridad cristiana. Este proceso se inicia en el siglo XIV; la Peste Negra de entonces fue un evento que puso de presente la necesidad de instituciones especializadas en la atención de los enfermos. Para financiar estas actividades la iglesia recibía limosnas y legados17, El traspaso voluntario (mediante herencia) de la fortuna de las personas que morían. Con esto las personas pensaban que seguramente la donación de sus bienes serviría para

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pero posteriormente obtiene impuestos locales, el más importante de los cuales era el diezmo18. Un cuanto a lo segundo, la identificación de los beneficiarios de la asistencia, el primer criterio era la pertenencia a la comunidad y el segundo la incapacidad de trabajar. En cuanto a la pertenencia, la asistencia estaba ligada al inmovilismo que generaban las redes de pertenencia a una comunidad en el mundo feudal. La comprobación de residencia en la comunidad o pertenencia a un gremio ataba a las personas a su territorio, lo cual dificultaba la movilidad de la mano de obra, en un contexto de rápida urbanización europea. El requisito de residencia era muy estricto en Inglaterra, las «leyes de los pobres» (poor law), de comienzos del siglo XVII demandaban la pertenencia a la parroquia. Sin embargo ante el aumento de la mendicidad en comunidades cada vez más urbanizadas se resolvió encerrar los mendigos en las workhouses en Inglaterra o en el Hôpital Général en Francia en donde se los sometía a trabajos forzados. La concentración de quienes recibían la asistencia en lugares determinados fue una forma de atenuar el problema de la desafiliación, principalmente de acoger los individuos que deambulaban sin una residencia fija. Sin embargo debían justificar la residencia en la comunidad, de manera que los que deambulaban en las afueras de las villas, los errantes, los que habitaban los bosques, quedaban fuera de la protección. El modelo de encerramiento y de pertenencia a una parroquia entraba en contradicción con la necesidad de liberar la mano de obra para las fábricas nacientes. Era preciso abolir el modelo institucional que encerraba a los pobres, como era el caso de los hôpitaux (hospicios) u Hôtel-Dieu en Francia. En 1776 se eliminan los sitios de reclusión de los mendigos (dépôts de mendicité) donde eran encerrados y obligados a realizar trabajos forzados, y se intentó eliminar (posteriormente lo hará la Revolución) la pesada reglamentación sobre el trabajo (Castel 1995, 177-178). En Inglaterra se cambió a finales del siglo XVIII el modelo de encerramiento por dar un beneficio en dinero a quienes no lograban un mínimo de susbsistencia con su trabajo, que fue lo que se conoció como el Speenhamland system (1795), modelo que a su vez reconocía el hecho que la pobreza para entonces ya no era un fenómeno sólo de quienes no podían trabajar, sino que también aparecía entre quienes trabajaban. Pero el sistema tuvo muchos enemigos y fue acusado de desmotivar el deseo de trabajar, finalmente fue abolido en 1834. La pobreza en los trabajadores asalariados era consecuencia de ser relegados en la escala inferior de la jerarquía social, lo que significaba que el progreso económico se acompaña con un proceso de pauperización de la población, lo que evidenciaba una disfunción entre el funcionamiento de los gremios y los asalariados (Pires de Sousa, 45). Ello significaba que la pobreza del campo se trasladaba a las ciudades, en la medida que se dio el fenómeno de comprar su entrada al cielo. Impuesto directo sobre la producción agropecuaria en función del cual los campesinos estaban obligados a entregar a los administradores eclesiásticos la décima parte de sus cosechas y beneficios ganaderos.

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migración del campo hacia la ciudad. Los pobres del campo no lograban realizar su sueño de salir de su condición al llegar a las ciudades, aunque la naturaleza de la pobreza urbana era distinta. La aparición del trabajo asalariado implicó la concentración de población en núcleos urbanos, carentes de las más mínimas condiciones de vivienda, servicios públicos, salubridad, que se convirtieron en verdaderos centros de miseria y delincuencia (De Swaan, 1992). El Estado gradualmente va sustituyendo a la iglesia en la protección social. La asistencia se va secularizando. Hay que tener en cuenta que la caridad durante la edad media era considerada como una manifestación de la espiritualidad cristiana en el caso de Europa. Sin embargo este concepto comienza a cambiar a comienzos del siglo XVI en el caso de Francia cuando los pobres dejan de verse como una manifestación de Dios y se aprecian como sujetos peligrosos para el orden y la salud públicos. Con la creación del «Despacho de los Pobres» (Grand Bureau de Pauvres) la caridad deja de ser voluntaria y es organizada de una manera administrativa (Gutton, 33-35). Posteriormente se introduce la administración laica de los hospitales y el Estado asume la pensión de los militares inválidos. Sin embargo el salto hacia la secularización se da con la Revolución Francesa. La declaración de los Derechos del Hombre de 1793 señalaba: «Las ayudas públicas son una deuda sagrada. La sociedad debe la subsistencia a los ciudadanos desventurados, sea procurándoles trabajo, sea asegurándoles los medios de subsistencia a aquellos que no tienen trabajo»19. Esto significa que la asistencia social es una obligación social, laica, y no un deber cristiano. Además la asistencia no sólo era para quienes no podían trabajar, si no también para quienes pudiendo no lo tenían. Se crea el derecho a la asistencia pública que sustituye al derecho a la caridad. La ley 19 de marzo de 1793 precisa que la asistencia a los pobres es una deuda nacional. Además de crear sistemas de asistencia en las áreas hospitalaria, ayudas a domicilio, casas de dormida, servicios médicos ambulatorios, se gestaron los talleres de trabajo, pues se consideraba que la mendicidad era indigna de un «gobierno popular» (Ecole National de la Santé Publique 1982, 11-12). La Revolución de 1789 al introducir el concepto de ciudadanía e igualdad, hizo que los pobres fuesen considerados como ciudadanos iguales a los demás. Sin embargo la pobreza era un hecho, de manera que el problema consistía en su administración. Aparece entonces la política social como una estrategia para despolitizar las desigualdades, «una forma de tratarlas en términos de organización y técnicas, y no de poder y derechos políticos» (Salama y Lautier 1995, 248). La asistencia social es concebida como un deber de la sociedad pero no como un derecho ciudadano, es simplemente un derecho ligado a la pertenencia a la categoría pobre, pertenencia que no se puede reivindicar. De acuerdo con Rosanvallon (1995) la asistencia pública en la revolución francesa era concebida para inválidos que no podían trabajar o válidos que no encontraban trabajo; en ningún momento se imaginaban que un hombre que Declaración de los derechos del hombre de la Constitución adoptada el 24 de junio de 1793 (Murard 2001, 12).

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tuviera trabajo tuviera un ingreso tan bajo que pudiera ser considerado como un indigente, fenómeno que se hizo masivo y dominante en la clase obrera en el siglo XIX. La pobreza originada en el trabajo era la base del pensamiento socialista de entonces, que afirmaba de forma categórica que la pobreza no sólo provenía de la ausencia de trabajo, sino del trabajo mismo (Pires de Sousa, 56). Esta situación contradecía la visión de los fundadores de la economía clásica (Smith, Ricardo, Say, Stuart Mill), para quienes la pobreza era, en palabras de Rodríguez, «resultado de las restricciones heredadas del feudalismo que limitaban el acceso al mercado del trabajo … la existencia de los vagabundos de la época, de la masa de indigentes; este grupo poblacional se constituyó en una preocupación para estos pensadores, quienes al diagnosticar el por qué de la pobreza encontraron su origen en las relaciones de servidumbre y la reglamentación de los gremios artesanales como responsables de las rigideces laborales … concluyeron que si se suprimían estas trabas por medio de un nuevo marco jurídico y en últimas por los principios del liberalismo económico era posible una menor injerencia del Estado sobre el mercado, lo cual conllevaba a la flexibilización laboral y por esta vía a la disminución de la exclusión (p. 57)». Por esto la asistencia no conllevaba una regulación laboral dirigida a proteger los derechos del trabajador. Tales derechos, en esta etapa, correspondían a la igualdad frente a la ley y la libertad del trabajo. La asistencia no consistía en derechos sociales universales y generales, consistía en dirigir la protección donde la indigencia pudiera ser certificada. 1.2.2 Aseguramiento El aseguramiento nació como mecanismo para llevar la protección social a los trabajadores, y se basaba en que el derecho a la protección estaba ligado a la obligación de cotizar a un sistema de seguridad social. Las personas que no tenían el status de trabajador estaban excluidas del sistema, porque no cotizaban. No obstante, en la medida en que se generaliza la relación salarial los sistemas de aseguramiento adquieren un carácter más universal. Dichos sistemas inicialmente surgieron con el desarrollo de los sistemas mutuales y posteriormente con la instauración de los seguros sociales en Alemania por parte de Bismark en las dos últimas décadas del siglo XIX. Los sistemas asistencialistas tradicionalmente excluían a los trabajadores empleados, porque al disponer de un salario supuestamente no requerían de ayuda, aunque este supuesto no era soportado por la realidad. Comenzando con las mutuales, los trabajadores buscaron sistemas para protegerse contra las vicisitudes creando círculos o asociaciones, que fue lo que se vino a conocer como las sociedades mutuales. En Inglaterra durante el siglo XVIII se crearon las Friendly Society y los Box Club las cuales tenían 67

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como propósito asistir a los enfermos. Se basaban en contribuciones semanales en un fondo disponible para ser utilizado por el afiliado que enfermara. Eran numerosas y de una estabilidad precaria. En el siglo XIX surgió la organización sindical que buscaba ejercer un rol más importante respecto a la garantía de empleo y asistencia financiera a los desempleados (Pires de Sousa, 64-65) En Francia el desarrollo del sistema mutualista se dificultó con la ley del 14 de junio de 1791 que prohibía crear corporaciones y coaliciones que lucharan por la pretendida defensa de los intereses comunes, sin embargo a pesar de ello el sistema de mutuales se desarrolló durante el siglo XIX, en parte porque se tuvo una relativa tolerancia al respecto en razón de la pobreza de la población trabajadora. Este sistema mutualista se convirtió en un pilar para el sindicalismo el cual fue autorizado a partir de 1884. La ligazón entre la mutual y el sindicalismo llevó a que este último estuviera bajo tutela del Estado. Sin embargo las mutuales se independizaron del sindicalismo a partir de la legislación de 189820, que al calificar los accidentes de trabajo como un riesgo21, cuya responsabilidad recaía en el empleador, que para tal efecto debía hacer una indemnización aunque parcial, obligó a crear un sistema de aseguramiento, para lo cual las mutuales desarrollaron sistemas actuariales (Ecole National de la Santé Publique 1982, 9-13) (Rosanvallon 1995, cap. 1). En Alemania el aseguramiento inicialmente fue adoptado por las cajas de socorros de las corporaciones (gremios, confraternidades), que gracias a las contribuciones de sus afiliados cubrían gastos hospitalarios, curaciones y vivienda en caso de invalidez o vejez. Tales organizaciones debieron ser suprimidas en razón del código de comercio de 1845, y por ello los campesinos crearon asociaciones de cajas de socorros mutuales. Posteriormente, gracias las leyes de 1849 y 1854, a nivel urbano se crearon las cajas locales de profesionales bajo control de las autoridades comunales, y las cajas de socorros, a las cuales los obreros debían adherirse obligatoriamente. En 1867 se levanta la restricción de crear asociaciones, y ello permite el auge de los partidos de carácter socialista, en particular el social demócrata (de entonces), el cual eligió un número importante diputados. Esto llevó a que a partir de los años 80 del siglo XIX se creara un sistema de aseguramiento social, que tenía como propósito aplacar la presión social, que fue lo que se conoció como el sistema bismarckiano22. El sistema bismarckiano introduce los seguros sociales, que después de las mutuales, dan origen a la protección social basada en el aseguramiento. En Alemania en las dos últimas décadas del siglo XIX con Bismarck se crea un siste La ley de 9 de abril de 1898 introduce los accidentes de trabajo, y la del 1 de abril del mismo año desarrolla los sistemas mutuales. 21 Con el desarrollo de la producción mecanizada los accidentes de trabajo se multiplicaron, y los trabajadores se veían obligados a demostrar ante los tribunales que la causa era una falta del empleador para poder obtener una indemnización, lo cual rara vez sucedía. 22 Ley del 15 de junio de 1883 sobre seguros de salud, ley de 1884 sobre accidentes de trabajo y la ley de 1889 sobre vejez e invalidez. 20

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ma completo de seguros sociales, que cubre accidentes de trabajo, enfermedad, invalidez, vejez y muerte. Esping-Andersen (1996b, 66) señala que la política social de Bismark no estaba motivada por consideraciones de igualitarismo. Ella fue creada por unas élites que aborrecían el laissez–faire pero también contra la amenaza socialista. El deseo de Bismark no era un Estado del Bienestar si no una monarquía del bienestar («welfare monarchy»). Era la respuesta a quienes entonces pregonaban la lucha irreconciliable entre capital y trabajo, de forma que los seguros sociales aparecían como una tercera vía entre el capitalismo y el socialismo. La adopción de reformas sociales por Bismarck, al igual que Napoleón III en Francia y Von Taffe en Austria fueron reconocidas explícitamente por ellos como una forma de combatir la posibilidad del socialismo (EspingAndersen 1999, 88). La desigualdad social que produce el capitalismo, cuando el Estado deja al libre mercado la regulación social, genera descontento porque los trabajadores, y la población en general, perciben que se trata de un sistema basado en la explotación de la fuerza de trabajo. Esping-Andersen (pp. 37-42, 79-83) cuando se refiere al Estado asegurador, lo presenta como un modelo conservador típicamente corporativo. Su argumento es que los planes de aseguramiento, creados en Europa en las últimas décadas del sigo XIX, correspondían al deseo de instaurar una especie de paternalismo desde el Estado. En el caso de Bismarck en Alemania buscaba encadenar a los obreros a la autoridad paternal de la monarquía y socavar el poder político de los movimientos obreros en ascenso. También se buscaba la lealtad al régimen político a través de sistemas de pensiones generosos a los funcionarios civiles, y cita los casos de Austria, Alemania y Francia. En el origen de los programas de aseguramiento basados en el seguro social se encuentra un pacto político entre el capital (en el gobierno) y el trabajo, en el cual el primero buscaba gobernabilidad y legitimidad en un entorno social difícil, y los segundos beneficios para quienes representaban, los trabajadores. El modelo bismarckiano tiene tres características que son importantes. En primer lugar, los beneficios se orientan a quienes tienen un status de trabajador formal, y en consecuencia hacen las cotizaciones a las instituciones de seguridad social correspondientes. Esto quiere decir que quienes están por fuera de este status no tienen la garantía del derecho a la protección social, solo la tendrían algunos sectores de forma eventual mediante formas asistencialistas. En segundo lugar, el aseguramiento es generalmente público, nacional, colectivo y obligatorio y está basado sobre contribuciones tripartitas: salariales, patronales y estatales (Rodríguez, 67). La tercera característica, remarcada por Esping-Anderson, es que normalmente se desarrolla en «una economía dominada por la producción industrial con una fuerte demanda de trabajadores de baja cualificación; una población activa relativamente homogénea e indiferenciada, predominantemente masculina; unas familias estables con una elevada fecundidad, y una población femenina dedicada principalmente a las tareas domésticas» (p. 14). El Estado Bismarkiano se da en el contexto de la existencia de la relación salarial como forma dominante de pro69

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ducción, y la existencia de un sistema público de cotizaciones y derechos sociales. La no existencia de tales derechos llevaría a la confrontación antagónica entre el capital y el trabajo, con lo cual la economía de mercado no hubiera sido posible. Para poner las cosas en sus justas proporciones, se debe tener en cuenta que la cobertura de los sistemas de aseguramiento, hasta antes de la segunda guerra mundial era muy baja. Por ejemplo, la noción de pensión de retiro era un fenómeno marginal y no existía una edad específica para que una persona se retirara de la vida activa para disfrutar de su vejez. No se puede olvidar que en el siglo XIX la mayor parte de la población de los países que hoy se llaman desarrollados (con excepción de Gran Bretaña al final del siglo), vivía en el sector rural, de manera que la mercantización de la fuerza de trabajo no era totalmente generalizada, y por tanto era limitada la posibilidad de desarrollar un sistema que asegurara el sostenimiento de ingreso durante la vejez. En tales países la esperanza de vida hacia 1820 era alrededor de 40 años, y en 1900 no era más de 50, o para ajustar la alta mortalidad infantil, la esperanza de vida a los 20 años era de 60, de manera que era poco corriente vivir más de 65 años. La población de más de 65 años en 1870 era entre 3 y 5% de la población. Y normalmente las personas de más 65 años trabajaban para generar sus ingresos. En Estados Unidos hacia 1890 el 70% de las personas en esa edad o más trabajaban para obtener su sustento (Esping-Andersen, 112). Ciertas personas recibían pensión, pero ellas estaban lejos de sustituir el salario. Las alternativas privadas, desde finales del siglo XIX hasta la segunda guerra, surgieron por la ausencia de pensiones legales, insuficiente cobertura, bajos beneficios y condiciones muy restrictivas de elegibilidad. Sin embargo la cobertura de los sistemas privados era muy débil (Esping-Andersen,111-115). Las dos opciones principales fueron las mutuales y los regímenes de retiro creado por los empleadores. Las mutuales eran generalmente organizaciones de previsión definidas por grupos sociales precisos, bien sea por profesión o por sindicato. Aunque su cobertura podía tener alguna importancia (por ejemplo en Gran Bretaña en 1880 el 50% de los hombres de la clase obrera estaban afiliados y en EE.UU. el 5% en 1990) no existía la capacidad para asegurar una pensión de retiro. En cuanto a los planes de las empresas, sólo un pequeño número de empresas establecía planes de pensiones privados. En este caso la perspectiva de pensión de las personas estaba ligada a la suerte de la empresa. El inicio del siglo XX marca un aumento importante en los sistemas de aseguramiento. Ello se explica, según Esping-Andersen (pp. 116-118) por el auge de los sindicatos y las partidos de trabajadores. No se trataba que antes no estuviera el tema en la discusión pública, si no que no existía suficiente voluntad política y presión popular. El aumento de los sindicatos (que tuvieron su reconocimiento legal en el Siglo XIX), el sufragio universal que se extendió alrededor de la primera guerra mundial, permitieron a los partidos de trabajadores una representación grande y con mucha influencia. Lo social se convirtió en una cuestión política, lo que dio impulso a los sistemas públicos y privados de aseguramiento de la vejez. 70

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Cuadro 1.1 Población de más de 65 años que recibe pensión en 1939 % población más de 65 años Australia Austria Bélgica Canadá Dinamarca Francia Alemania Italia Países Bajos Noruega Suecia Suiza Reino Unido Estados Unidos MEDIA

Tasa de reemplazo: % de pensión media que recibe pensión sobre salario medio 54 19 35 46 14 24 17 61 22 0 66 19 16 15 52 13 53 8 79 10 5 67 13 5 21 40 15.5

Fuente: Esping-Andersen (1999, 124)

De todas formas la cobertura era precaria. En el cuadro 1.1 se puede apreciar que para los países desarrollados, ya para el año de 1939, el promedio de personas de más 65 años que tenía pensión era del 40%, lo cual puede parecer una cobertura relativamente amplia, pero la pensión promedio sólo correspondía al 15.5% del salario. Después de la segunda guerra esta situación cambia. Pero a pesar de lo anterior el trabajo, o más propiamente el empleo, había logrado un status que incluía las garantías por fuera del mercado, tales como el derecho a un salario mínimo, estabilidad, jornada laboral, pensión, y cobertura de accidentes y enfermedad (Castel 2003, 30). El aseguramiento obligatorio garantiza el acceso a los derechos sociales, pero de todas formas no cambia la relación de subordinación de los trabajadores. El déficit de los asalariados respecto a los patronos intenta ser llenado por los «derechos sociales», a los cuales se suman a los derechos políticos y civiles (ciudadanía democrática formal) (Lautier 1995a, 36-37; 1995b, 489) (Pires de Sousa, 76). 1.2.3 Universalismo La afiliación a un sistema de aseguramiento hace que la protección sea asumida como un derecho legítimo a reivindicar, constitutivo de la ciudadanía, 71

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derecho que tiene como contrapartida la obligación de cotizar a dicho sistema. Hay una diferencia de principio con los sistema asistencialistas en los cuales la protección aparece como un acto de caridad, un favor (Lautier 2002a, 12). Sin embargo en el aseguramiento los derechos estaban circunscritos a quienes tenían una afiliación, de forma tal que quienes carecían de ella estaban excluidos. Por lo tanto los derechos y la ciudadanía social no eran universales. Después de la segunda guerra mundial la noción de aseguramiento a los trabajadores se extiende a una noción de seguridad social para toda la población. Del aseguramiento se pasa a los derechos sociales universales. Ello fue producto de lo que Join-Lambert et.al. (pp. 38-39) llaman el auge de la fraternidad y la aproximación de las clases como resultado de la guerra. La guerra creó un compromiso del Estado con todos los ciudadanos, resaltó la importancia de las personas corrientes: cada individuo sano de la comunidad se convierte en un activo valioso (Rosanvallon, 51) El punto que marcó el surgimiento del universalimo fue el informe Beveridge de 1942, titulado Social Insurance and Allied Services. Un año antes el gobierno conservador de Inglaterra, en guerra contra Alemania, había constituido una comisión interdepartamental de seguros sociales presidida Sir William H. Beveridge con el objeto de analizar los distintos sistemas de seguro social existentes, y estudiar la posibilidad de un sistema orgánico de Seguridad Social23. Fue el gobierno laborista de Clement Richard Attlee el encargado de poner en práctica la mayoría de las disposiciones del llamado Plan Beveridge tras ganar las elecciones en 194524. Dicho plan introdujo el sistema previsional basado en el flat rate (que se puede traducir como «piso base») que garantizaba a todos los ciudadanos un monto uniforme de beneficio prestacional, asegurando la universalidad en la cobertura. Los principios de seguridad social recogidos en el Plan eran: unidad, universalidad, y uniformidad. La unidad hacía referencia a un sistema que unificaba los regímenes de seguros en una sola institución bajo la responsabilidad del Estado. La universalidad hacía referencia a cubrir a toda la población contra todos los riesgos, entendiendo por ello que todos los ciudadanos, independientemente de sus ingresos, tienen derecho a un mínimo de recursos. Finalmente la uniformidad, que significaba igualdad entre deberes y derechos según las categorías de personas que eran protegidas, y una cotización igual para todos para una protección mínima que respondía a las necesidades básicas (Gómez De Pedro 2001, 254-264) (Pires de Sousa, 89). El universalismo de la protección social está ligado a dos principios. El primero, la generalización del asalaramiento, porque ello hace que el aseguramiento tome un carácter más universal. Como se verá más adelante, en la medida en que dicha generalización es más débil en América Latina, en esa misma medida son Hubo un segundo informe «Full Employment in a Free Society», que hacía referencia a las políticas de pleno empleo. Es el primer informe el que es pertinente para este trabajo. 24 A través de: «National Health Service» (1946), «National Insurance Act» (1946) y «National Assistance Act» (1948) 23

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más débiles los sistemas universales. El segundo principio, es el desarrollo de sistemas de transferencias financiadas con el fondo general de impuestos, lo cual permite el desarrollo de formas de protección social tales como la pensión mínima, el subsidio de desempleo, los subsidios a las familias, y en general de prestaciones que no están ligadas a la condición de asalaramiento. Esta segunda forma la llamaremos el componente «asistencial universal», para diferenciarla de la asistencia definida sobre la condición de pobre o población vulnerable. La combinación de las dos formas, aseguramiento y asistencia universal (transferencias), cambia de país a país. Tanto en la mezcla de cotizaciones e impuestos generales, como en la generosidad de las transferencias, los tipos de beneficios sociales otorgados, y los criterios de selección. Una clasificación de estas variables permitiría hacer una clasificación taxonómica de los diferentes Estados de Bienestar como lo han ensayado diversos autores (al respecto ver Huber y Stephens, 1999). Independientemente de las clasificaciones, el principio de universalización es lo que normalmente se considera da origen al Estado del Bienestar. La universalización puede darse sobre la base de los estándares mínimos, o sobre estándares altos de acuerdo a las nuevas exigencias de las clases medias. El primer caso Esping-Andersen (pp. 42-43) lo llama Estado Asistencialista y el segundo Estado Providencia Social Demócrata. En este último, dicho autor ve una fusión particular entre liberalismo y socialismo, aunque esto también puede ser interpretado como un régimen capitalista en el cual hay una mayor provisión por parte del Estado de un salario social. Sin embargo esta es una discusión en la cual no vamos a entrar. Un punto que remarca dicho autor es que se trata de un Estado muy costoso, de manera que se trata de un Estado que trabaja en la lógica de minimizar los problemas sociales y de aumentar sus ingresos. El pleno empleo se convierte en una de sus responsabilidades principales. Y continúa afirmando que este modelo refuerza el individualismo porque permite la posibilidad de la independencia individual. En los países escandinavos domina este tipo de Estado.

1.3 Algunas consideraciones sobre Estado de Bienestar Si tomamos los elementos desarrollados hasta este punto podemos ver como el Estado de Bienestar está ligado al intervencionismo estatal -en particular cuando el Estado desarrolla su dimensión productiva-, a la constitución de los derechos sociales y a la generalización del asalaramiento. Habría que añadir que en lo económico está ligado al fordismo y a las políticas keynesianas. Como se verá a continuación, todos estos elementos han entrado en crisis y con ellos el Estado del Bienestar. A estos factores, que tienen que ver con el cambio en la regulación económica y social, la cual ha perdido sincronización con la regulación estatal, hay que sumar los factores demográficos. El aumento de la esperanza de vida y la disminución en la tasa de natalidad han hecho que la carga sobre los sistemas

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de seguridad social aumenten. Pero antes de entrar en estas materias, se harán unas breves consideraciones acerca de la naturaleza del Estado. Atrás señalamos que la política pública social nace en el capitalismo con la aparición del Estado nacional, y este a su vez surge con el capitalismo como un aparato institucional patrimonialmente separado del soberano. Esto supone que formalmente el Estado representa los intereses públicos (los intereses generales de la sociedad) y no los intereses particulares del soberano. Esta separación no existía en el feudalismo. Por esto la política social, al ser una responsabilidad estatal, es presentada como una política pública. Sin embargo, surge la discusión del carácter del Estado. ¿Representa el Estado el interés público o intereses particulares? Y esta pregunta se extiende a la política social. La concepción implícita del Estado que aquí se presenta es que el Estado es una construcción social que evoluciona históricamente, y que su configuración depende de las condiciones sociales y políticas. Sin embargo el hecho que el Estado se presente formalmente separado del patrimonio soberano, o para utilizar un lenguaje más apropiado con las instituciones contemporáneas, separado de quienes gobiernan, ha dado pie para presentar al Estado como un aparato que tiene una racionalidad propia y que ejecuta ciertas funciones necesarias para la marcha del aparato económico y la organización social. Esta visión ha estado presente en la teoría liberal del Estado, para la cual la violación del principio de la separación patrimonial entre los gobernantes y el patrimonio público es lo que configura la corrupción, que viene a ser el problema central que debe ser atacado. En cuanto al marxismo, en el caso de sus fundadores (Marx y Engels), así como las versiones lenilistas, el Estado se tiende a presentar como un aparato que tiene cierto grado de autonomía y que promueve los intereses del capital al largo plazo (incluso en contra de capitalistas particulares) (Jessop 1999, 105). En esta dirección también va la escuela francesa de la Regulación (especialmente en Théret, 1992), en la cual el Estado aparece como una institución que debe resolver los problemas de la acumulación del capital, en los órdenes económico, político y doméstico. En los años 30 Gramsci (1982) señaló la necesidad de enfatizar los fundamentos sociales del Estado, y señaló que sus funciones y resultados son modificados por su vínculo con la sociedad civil y el sistema económico. Un cambio en el sistema económico genera procesos sociales y políticos que estimulan un ajuste en la estructura del Estado, para adecuarla a dicho cambio, pero a su vez al interior del Estado también están representados agentes del viejo orden económico quienes se oponen a las reformas. El orden político en un momento determinado puede representar formas que expresan el viejo orden económico, representar el nuevo, o la contradicción entre los dos. Por esta razón en el orden político se presentan contradicciones, que pueden aparecer como pertenecientes a la esfera política solamente. Una forma como se puede visualizar esto son las contradicciones entre el ejecutivo y el legislativo, entre el nivel nacional y las administraciones locales, y más recientemente, las contradicciones con el nuevo poder de los Bancos Centrales independientes. Las contradicciones no sólo se 74

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expresan entre poderes, sino también al interior de ellos, y también por fuera del Estado. En este último caso existen diversos canales para expresarlas: la academia, la opinión pública (lo cual también implica una lucha por el control de los medios de comunicación), los procesos electorales, la movilización popular, etc. Las contradicciones no quieren decir que no haya una clase que logre el control del Estado. Sin embargo dicho control puede ser más o menos hegemónico (depende de la naturaleza y grado de las contradicciones), puede estar en un proceso de consolidación o de deterioro, y normalmente está acompañado de pactos en los cuales los intereses de otras clases quedan incluidos dentro del poder, así como también otras clases quedan excluidas. De todas formas no se trata de algo estático y sin movimiento. Esta lógica es la que ha permitido la evolución del Estado, y con ello los diferentes modelos de protección social. Se puede decir que el modelo de protección asistencialista corresponde al surgimiento de la burguesía, la cual en la etapa inicial apoya la monarquía para poder consolidar un mercado nacional. En el modelo del aseguramiento, se pacta con la clase obrera asalariada para apaciguar los reclamos de los trabajadores. En el modelo universal se incorpora al pacto a las clases medias que se configuran en un grupo social de gran importancia. Y en el caso del modelo neoasistencial se rompe dicho pacto. Esto último se desarrollará en el capítulo 3. Sin embargo no se va a hacer una disertación sobre la naturaleza del Estado porque ello está por fuera de los alcances del estudio, pero si se quería dejar explícito el punto de vista que se está trabajando. En el caso de América Latina la composición de las clases sociales incluidas y excluidas del Estado cambia. En la configuración del Modelo de Sustitución de Importaciones (décadas del 30 al 60) se da un pacto entre la burguesía nacional y la clase trabajadora organizada. Sin embargo, ambas clases tienen una representación social limitada, y los alcances del «Estado de Bienestar» también es limitada. Sobre esto se volverá más adelante. 1.3.1 Fin del fordismo Los modelos de Estado de Bienestar que hoy existen en muchos de los países industrializados fueron configurados en condiciones económicas y sociales del modelo fordista de pleno empleo, ya que se trata de un tipo de Estado funcional a dicho modelo al estimular la demanda agregada, favoreciendo la realización de mercancías (Esping-Andersen, 1996b : 74). El fordismo fue lo que dio origen a lo que se ha llamado los «treinta gloriosos», que Boyer (1999, 20-21) demarca entre los años 1947-1976. Nos dice Montagut que «El crecimiento económico estaba sustentado por el consumo de masas de determinados productos. Su producción seguía una organización del trabajo basada en la utilización masiva del factor trabajo … Los Estados del Bienestar posibilitan, en aquellos momentos, que se consuma todo aquello que se produce, cerrando el ciclo trabajo–producción– consumo–reinversión» (p. 63). Se construyó sobre el «consenso keynesiano», 75

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en el cual no se percibía un trade–off entre seguridad social y crecimiento, y entre equidad y eficiencia. Este consenso ha desaparecido y dicho trade–off ha salido a la palestra (Esping-Andersen 1996a, 3). El consenso que existía en torno la los postulados keynesianos se rompió a finales de los años 60»s y comienzos de los 70»s, cuando las políticas de expansión de la demanda efectiva no sólo no lograban eliminar el desempleo, sino que además inducían altos niveles de inflación (estanflación). Lo anterior significaba que se presentaba un abismo entre la evidencia empírica y las predicciones keynesianas (Giraldo 1995). El Estado keynesiano se daba en un contexto de una economía relativamente cerrada, de manera que los estímulos a la demanda jalonaban la producción interna. Sin embargo, las economías se fueron abriendo en su sector externo, particularmente como consecuencia del auge de los mercados internacionales de capitales, ya que un exceso de demanda atraía capital internacional para financiarlo, y ese financiamiento estimulaba déficits comerciales, con lo cual el impulso que a la demanda producía el aumento del gasto público tenía un impacto más débil sobre los mercados internos. Por el contrario, son los mercados de capitales los que introducen una lógica nueva al proceso económico y ponen en entredicho el Estado del Bienestar, lógica en la cual ya no interesa que el Estado sea un mecanismo para activar la demanda agregada a través del gasto público, principio del pacto fordista, si no de extraer rentas financieras, para lo cual es preciso contraer dicha demanda, y por tanto privilegiar el ajuste económico y la reducción del gasto público. Esto será tratado con más amplitud en el capítulo 2 . Por ahora valga la pena señalar que el auge del comercio internacional también incidió en el rompimiento del pacto fordista que estaba a la base de los Estados de Bienestar. Al respecto Boyer (2000, 14) afirma que desde mediados de los años 60s el comercio internacional creció más rápido que los mercados domésticos y que a mediados de los 70s muchas firmas y gobiernos consideraban que los incrementos reales de salarios, que habían sido utilizados para estimular la demanda doméstica, empezaban a tener un impacto negativo sobre la competitividad y el comercio externo. Y concluye que las estrategias de moderación de salarios y disminución de los gastos de bienestar son una respuesta a la internacionalización del comercio, de la inversión y de la finanza. A estos argumentos reseñados por Boyer se agregan los que acusan la intervención estatal de ser la responsable la crisis económica por las rigideces que crea en la economía. Para romperlas se argumenta la necesidad de flexibilizar el mercado del trabajo. Se pide eliminar las prestaciones sociales, el salario mínimo y el costo de despido, porque atentan contra la fluidez del mercado de trabajo (sobre esto se volverá en el capítulo 3 ). Sin embargo la paradoja que se presentó como resultado del fenómeno de la estanflación, fue que si bien por un lado se clamó por el desmonte del intervencionismo estatal, por el otro, el aumento del desempleo y de las empresas en crisis produjeron una presión sobre el gasto estatal. Y mientras el gasto debía atender demandas crecientes, los ingresos de los Estados se deterioraban como consecuencia de la crisis (Montagut, 64-69). 76

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1.3.2 Desalaramiento El llamado Estado del Bienestar se configuró sobre el asalaramiento, sin embargo esta variable presenta una evolución. En primer lugar, en la posguerra el trabajo administrativo gradualmente va superando al trabajo material, en segundo lugar, se presenta un proceso de precarización laboral, y en tercer lugar, un aumento del desempleo. Si bien el primer factor permite crear una base social de apoyo político del Estado del Bienestar, los dos últimos factores tienen un efecto contrario, y son los que empiezan a predominar en las dos últimas décadas. Sobre esto hablaremos a continuación, pero antes de ello, se debe señalar que la precarización y el desempleo son mucho más marcados en América Latina, donde además, cobra importancia el fenómeno de la informalidad. Hasta los años 30 el concepto de salario hacía referencia a la remuneración del obrero por su trabajo, y por obrero se entendía principalmente quienes transformaban directamente la materia física (Castel 1998, 140-145). Sin embargo, después de la segunda guerra mundial, paulatina e inexorablemente su importancia se reduce a medida que las labores de dirección, control y diseño, así como las llamadas actividades terciarias se multiplican. Surge claramente la categoría de cuadros técnicos y gerenciales, una especie de «asalariado burgués» (p. 143), el cual sale de su indignidad secular y puede escalar posiciones de prestigio y poder. La «clase obrera», como la acabamos de presentar, mantiene un papel subordinado. Bajo esta nueva configuración la condición de asalariado se extiende en los países desarrollados, por lo menos hasta la primera mitad de los años 70, y absorbe otras categorías sociales, tales como artesanos, comerciantes, campesinos, profesionales independientes. Para el caso de Francia Castel anota (pp. 144-145) que las profesiones asalariadas agrupaban el 49% de la población a comienzos de los años 30 y que para 1975 el 83%. La existencia de un asalariado estable, creciente, y la existencia de un crecimiento económico continuo dentro del fordismo, fue lo que permitió el desarrollo del Estado de Bienestar. Sin embargo, la generalización del salariado se transformó a partir de entonces porque se presentó un deterioro continuo en la estabilidad de la relación salarial y un estancamiento en la dinámica del crecimiento económico A todo se suma el declive del trabajo de largas cadenas de producción basadas en un sistema jerqarquizado, pasando a la responsabilización de cada individuo de pequeñas unidades encargándolo de gestionar la producción y asegurar la calidad (Castel 2003, 44-45). La individualización de las tareas impone movilidad, adaptabilidad, disponibilidad, lo que debilita el carácter colectivo del trabajo lo que trae como consecuencia un deterioro el pacto social sobre el cual se construyen los Estados de Bienestar. Se busca romper el vínculo laboral (Palomino y Díaz 2000), de tal manera que la unidad productiva (la empresa) se desentienda de los derechos sociales del trabajo. Tal ruptura se da bajo la forma de subcontratación, contratación mediante la forma de compra de servicios (consultorías, asesorías, proveedores, 77

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cooperativas de trabajadores, etc.), utilización de empleo temporal. Las empresas sustituyen los contratos de trabajo por contratos de carácter comercial, y de esta manera escapan a las restricciones de las leyes laborales (Boltanski y Chiapello 1999, 327). Al respecto, según Palomino (2000, 13), el contrato laboral supone una asimetría en la relación, ya que implícitamente se reconoce que el trabajador carece de medios distintos de subsistencia diferentes a los del trabajo, y está en una posición de desigualdad frente al empleador. Por esto la regulación jurídica ha creado unas protecciones hacia el trabajador. En el derecho comercial ambas partes se suponen en pie de igualdad, por lo cual está ausente la protección al trabajador. La subcontratación del trabajo permite pagar el tiempo efectivamente trabajado, pero no paga los tiempos muertos, los tiempos de formación, el descanso (Boltanski y Chiapello, 330). Bajo el régimen de subcontratación los trabajadores, frecuentemente muy aislados, no disponen de recursos suficientes para hacer presión sobre los empleadores, lo que se agrava con el aumento del desempleo y la intensificación de la competencia sobre el mercado del trabajo (Boltanski y Chiapello, 328). La individualización del trabajo y la contratación bajo un régimen comercial y no laboral hace que los soportes colectivos del trabajo, en este caso el régimen de protección social, se pierdan. Los derechos sociales que estuvieren ligados al trabajo desaparecen (Castel, 45-46). Si bien los cambios señalados hacen que los trabajadores sean más autónomos y les permitiría liberarse de la alienación que implica los trabajos repetitivos, en donde no hay espacio para una iniciativa por parte del trabajador, también los trabajadores están sujetos a restricciones más fuertes en ritmos de trabajo. Estas conclusiones que obtiene Paugan (2000) sobre la base de una encuesta realizada a trabajadores y empleados de Francia. Sin embargo Paugan (pp. 356359) establece una distinción entre el homo faber, que hace referencia al acto de trabajo mismo, el homo oeconomicus, que permite ligar la satisfacción del trabajo en función de se retribución en función del mercado, y el homo socilogicus que postula el reconocimiento de los otros del trabajo efectuado y constituye un factor de motivación. Desde el punto de vista del homo faber los trabajadores tienen más libertad de iniciativa en el trabajo, y la posibilidad del asalariado de reconocerse en el acto de producción sin embargo esta autonomía se acompaña de una presión más fuerte sobre las restricciones en tiempos y calidad, y riesgo de desvalorización de los salarios. Desde el punto de vista del homo oeconomicus, el aumento de responsabilidades exigidas por los nuevos modos de organización de las empresas no siempre es reconocido por un mejor salario. Y desde el punto de vista del homo socilogicus el trabajo se individualiza. Si bien las nuevas formas de organización pueden permitir a algunos alcanzar la excelencia y valorizarse, ello conduce, al mismo tiempo, casi que inevitablemente, a la descalificación social de los menos aptos y la reducción de salarios para la mayoría ya que la individualización debilita las reivindicaciones colectivas. El proceso conduce a una especie de lucha de todos contra todos, en una competencia abierta, que favorece a algunos y perjudica a otros. En este proceso de individualización 78

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ciertas categorías de trabajadores pueden ser beneficiadas, y pueden desarrollar sus potencialidades que pudiesen haber sido ahogadas por las restricciones burocráticas y las reglamentaciones rígidas. Esta parte de la verdad es la que reivindican los neoliberales invocando el espíritu de empresa. Hay ganadores en el nuevo orden, pero también hay perdedores quienes son la mayoría. Las formas de regulación laboral cambian, pero no quiere decir que el trabajo desaparezca. Nos dice De la Garza (2000): «El circunscribir el trabajo a los límites de la fábrica fue una circunstancia social, económica y política, pero sus vínculos con el no trabajo no desaparecieron sino que fueron cortados materialmente durante la jornada de trabajo capitalista. La compra de fuerza de trabajo durante un tiempo en la fábrica tradicional implicó la escisión entre mundos de vida un sentido material, pero no necesariamente en el subjetivo. Esta escisión puede alterarse cuando no se compra la disposición de la capacidad de producir en un tiempo continuo, sino en otro discontinuo y sin ubicación territorial precisa (trabajo a domicilio, trabajo en casa con computadora, subcontratación, tiempo parcial, por horas). Es decir, el trabajo no tiende a terminar sino posiblemente a ampliarse y confundirse con otros mundos de vida considerados propios de la reproducción social de los trabajadores» (pp. 768 y 769). Las trayectorias profesionales de los individuos se vuelven móviles. Una carrera cada vez se desarrolla menos en una misma empresa. Se promueve un modelo que Ulrich Beck llama «modelo biográfico», en el cual cada individuo debe encargarse él mismo de sus riesgos, de su trayectoria profesional, discurrir que se vuelve discontinuo. Es sobre la base de este modelo que se promueven los sistemas de protección basados en el aseguramiento individual a través del mercado. En el límite el trabajador debe volverse el empresario de sí mismo. No todas las trayectorias profesionales tienen el mismo grado de movilidad, pero son más sensibles aquellas dominadas por las nuevas tecnologías (Castel, 44). Sin embargo habría que señalar que también esa movilidad se observa en trabajos tradicionales, tales como la confección. Se crea una «cultura de lo aleatorio» (Castel 1998, 151, 157). El empleo se vuelve inestable con períodos de desempleo, trabajo temporal, pequeños trabajos, recursos de la asistencia social, rebusque. Se puede encontrar en el mundo de trabajo situaciones de precariedad comparables a la experiencia del desempleo, de manera que hoy día el proceso de descalificación social no comienza obligatoriamente por el desempleo. Eso lleva a una vulnerabilidad económica y una restricción, al menos potencial, de los derechos sociales, porque estos al final se fundamentan en la estabilidad del empleo y el carácter colectivo del trabajo (Paugan, 356, 377) (Castel 2003, 45-46). La protección social también va hacia una crisis financiera en la medida en que el asalaramiento disminuye (precarización, informalidad, subempleo, etc...) 79

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porque se presenta una disminución en la base de la cotización (Lautier 2002, 15). Como nos dice Rosanvallon (1995) nos encontramos en una «deflación social»: «una cantidad creciente de inactivos son tomados a cargo por un número decrecientede activos» (p. 108). De un lado las indemnizaciones desembolsadas aumentan continuamente, mientras que del otro, las necesidades no satisfechas se multiplican. En el caso europeo, en algún momento los países se encontrarán en la disyuntiva entre indemnizar a los desempleados o pagarle a los trabajadores. La indemnización crece de manera separada y autónoma. Rosanvallon (pp. 109-112) ve aquí una diferenciación entre lo económico y lo social, que él lo denomina efecto perverso de disociación: mientras por un lado se debe buscar la eficiencia económica, de la otra, se debe poner a funcionar la máquina de indemnización del Estado. Dicho autor nos indica que en las décadas 60 y 70, en los países desarrollados, había una especie de subsidios implícitos entre los agentes, los cuales eran favorables al empleo. Los bajos intereses permitían distribuir una masa salarial más elevada, y los trabajadores más jóvenes aceptaban remuneraciones más bajas con lo cual subvencionaban mayores remuneraciones para los ancianos. La mayor remuneración a los jóvenes vendría más tarde. Este mecanismo permitió el «círculo virtuoso del crecimiento fordista». En este contexto el Estado de Bienestar se inscribía en una perspectiva de aseguramiento en la cual su costo aparecía como un consumo de servicios colectivos. Sin embargo el conjunto de este pacto y de estas subvenciones se ha ido erosionando progresivamente a partir de los años 80. El primer síntoma es el crecimiento de las desigualdades. La diferencia entre los salarios altos y bajos se amplió y la masa salarial ha disminuido su participación en el valor agregado, para el caso de los países desarrollados, según las cifras que en su momento presenta Rosanvallon (p. 113). El segundo síntoma es el alza en las tasas de interés real, fenómeno que se observa desde comienzos de los 80s. En consecuencia, la remuneración a la renta aumenta y la de los salarios disminuye. El ajuste en los salarios se ha hecho más por la cantidad, que por el nivel salarial, lo que ha llevado a una reducción del empleo, lo cual se traduce en una carga para los sistemas de protección social en los países en los cuales existe seguro de desempleo, o subsidios de ingreso para quienes no generan un ingreso mínimo (como es el caso del ingreso mínimo de inserción de Francia). La transferencia de subsidios que en el pasado se hacía al interior de la empresa ahora se hace al exterior de ella, o más exactamente a través del Estado quien debe asumir los subsidios a los desempleados, a los pobres, a los que tienen un ingreso bajo. Hoy el tema de la eficiencia es un problema de la empresa y el de la solidaridad del Estado. Esta es la separación entre lo económico y lo social que menciona Rosanvallon. Y mientras aumentan las presiones financieras sobre el Estado, la base salarial sobre el cual se cobra la cotización para el soporte de la protección social cada vez es menor (Rosanvallon, 113-115).

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1.3.3 Factores demográficos y sociales Sobre los factores demográficos, quienes presentan el diagnóstico del Banco Mundial (Holzmann et.al. 2003a, pp. 10-11), señalan que en Europa occidental la tasa de fertilidad desde los 70s es inferior al nivel de reemplazamiento, y lo es desde los 80s en la oriental. A su vez la esperanza de vida se incrementará en 4.6 años en los próximos 50 años. Esto hará que la tasa de vejez–dependencia (población mayor a 64 años sobre la que está en edad de trabajar) casi se doblará, pasando del 27.7% al 53.4 en la Europa de los 15. Sin embargo hay que señalar que esa duplicación se ha dado sobre un escenario de 50 años (medio siglo), y en un horizonte de esa magnitud el envejecimiento de la población no necesariamente significa una crisis del Estado del Bienestar porque ello también depende del aumento de la productividad en el largo plazo (Esping-Andersen, 1996a : 7). El no aumento de la productividad a los niveles que existían durante los treinta gloriosos hace que la porción de cargas fiscales que se tenga que destinar a la Seguridad Social sea cada vez mayor. El problema en este punto es determinar hasta dónde van los factores demográficos y hasta dónde los económicos, teniendo en cuenta que los demográficos no son independientes de los económicos, así como tampoco lo son de los factores sociales. Por ejemplo, la vinculación de la mujer a la fuerza de laboral tiene efectos positivos y negativos sobre los balances financieros de la protección social. Los positivos, de una parte permite aumentar el número de cotizantes, y de la otra, contribuye al aumento de la capacidad de producción de un país lo que permite aumentar la base de tributación. Los negativos, aumenta la demanda de servicios sociales dirigido al cuidado de los niños (las madres tienen menos tiempo para ello) y el aumento en la tasa de divorcios aumenta el número de hogares monoparentales, lo cual conduce a un aumento de la demanda de subsidios familiares. De forma tal que un análisis que enfatice lo demográfico, sin poner todos los elementos en la balanza, es incompleto y probablemente llegará a resultados irrelevantes. 1.3.4 Cada vez más excluídos La conjunción de los factores mencionados atrás se manifiesta en dificultades de financiamiento de los Presupuestos Sociales. Son varios los factores que explican este fenómeno: 1) La reducción de la tasa de crecimiento económico repercute en una disminución del monto de cotizaciones para los sistemas de seguridad social. 2) El desalaramiento y el desempleo repercuten en un menor crecimiento en el número de cotizantes y en algunos casos una reducción absoluta. 3) El envejecimiento de la población hace que la relación entre cotizantes–beneficiarios, y entre el tiempo de cotización–pensión disminuyan, además que presiona el aumento en los gastos de salud. En el caso de los cambios de la estructura familiar los efectos son mixtos, como se acaba de ver, y habría 81

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que hacer estimaciones empíricas para llegar a una conclusión. La evolución en conjunto de las variables reales que se acaban de mencionar tienen efectos financieros negativos sobre las instituciones de protección social, de manera que enfocar la problemática del Estado del Bienestar desde la óptica financiera y ser este el eje de las propuestas de reforma, consiste en pretender enfrentar el problema desde los síntomas y no desde sus causas. Si no se tocan los aspectos reales los ajustes financieros se traducirán en disminución de beneficios sociales en un panorama social que se deteriora, y lo único que van a lograr es minar las bases políticas del orden actual vigente. Se aduce que los Estados de Bienestar son generadores de crisis fiscal y se recomienda su desmonte para solucionar dicha crisis. Las propuestas contemplan ajustes en las variables financieras y la privatización de los sistemas de seguridad social. Las propuestas, desde el punto de vista fiscal no demandan mucha imaginación, porque simplemente se trata de aumentar los impuestos y contribuciones, y reducir los gastos. Para reducir los gastos se propone disminuir los beneficios, aumentar la selectividad, endurecer las condicionalidades, convertir los subsidios en servicios públicos o privados, pasar las funciones a organismos voluntarios, organizaciones no gubernamentales, entidades de beneficencia, etc. Todo eso se ha venido haciendo gradualmente, pero en lo que más se ha avanzado es en una privatización parcial y en la selectividad. Esto se tratará en capítulo 3. Como resultado de los ajustes se presenta un problema de legitimación con el Estado de Bienestar en la medida en que grupos sociales cada vez más grandes quedan por fuera de su cobertura (Standing 1999, 253-259). Dicho Estado se desarrolla con la presunción que la mayoría de sus beneficiarios tienen un empleo regular y que el salario regular es el mejor medio de protección. Pero a medida que es más la proporción de la población que no tiene un empleo regular, y que aumenta la población marginal, aumenta el número de excluidos. Esto pone en tensión el concepto de «Estado providencia compensador» en los países desarrollados. Como los derechos sociales son derechos de giro contra el Estado, en el contexto de la desocupación masiva y el crecimiento de la exclusión, la compensación pasajera se vuelve disfuncional. Se hace necesario aumentar cada vez más los gravámenes sobre la población empleada para compensar aquella que está sin empleo. Esto tiende a romper el principio de la solidaridad (Rosanvallon, 0-7). De manera que estos problemas de orden social y económico se suman a los de orden político. El Estado de Bienestar había creado una propiedad social, había cambiado la contradicción entre «propietarios/no propietarios» por un nuevo tipo de contradicción: «propiedad privada/propiedad pública». Se podía carecer de propiedad pero ello no significaba ausencia de seguridad gracias al desarrollo de los derechos sociales. De la noción de aseguramiento se pasó a la de los derechos sociales (Join-Lambert et.al., 38). El carácter de «propietario/no propietario» fue superado gracias a la propiedad social que aseguró a los no propietarios sus condiciones de protección. Sobre la base de 82

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este principio se ha afirmado que dicho Estado se asociaba a políticas redistributivas que buscaban una mayor igualdad y un aumento de la democracia. Sin embargo esto no ha sido tan evidente. Comenzando por la igualdad, para Castel (pp. 33-38) el Estado de Bienestar no se hace sobre este principio, sino sobre el de ser semejantes. Es común afirmar que el Estado de Bienestar tiene un carácter más redistributivo. Pero como dice Esping-Andersen (1999, 37-41) si bien en efecto se presenta una redistribución a la vez se crea una nueva estratificación favorecida por la política social, de manera que se trata de saber de qué tipo de estratificación se trata. Se trata de sociedades jerarquizadas, diferenciadas, pero en la cual todos los miembros tienen un fondo de derechos y deberes comunes. El carácter del Estado de Bienestar más que redistribuir es el de proteger. Cuando hace referencia asistencialismo25 indica que su objetivo es la estratificación al estigmatizar a los destinatarios de los beneficios sociales favoreciendo el dualismo social. En el caso del aseguramiento introduce una división entre los asalariados al legislar para distintos grupos sociales. Cada uno busca acentuar su posición individual en un sistema fragmentado. En el caso del Estado de Bienestar Universal, favorece el dualismo porque mientras se dan unos beneficios de nivel modesto a la población en general, los más ricos pueden disfrutar de beneficios extras a través del aseguramiento privado. Pasando al tema de la democracia, no existe una relación directa y unívoca entre el Estado del Bienestar y la democracia, entendida ésta como la participación electoral, como se puede constatar con el análisis histórico. De hecho los principales avances en el Estado de Bienestar se han hecho bajo gobiernos no elegidos por sufragio universal, como son el caso de Bismarck en Alemania, Napoleón III en Francia y Taaffe en Austria. Y donde menos ha avanzado dicho tipo de Estado se encuentra en países caracterizados por regímenes más democráticos, tales como Estados Unidos, Australia y Suiza (Esping-Andersen, 28). Este hecho hace que sea preciso buscar otro tipo de explicaciones que tienen que ver con la estructura social, la composición de clases sociales, y el proceso político ligado a ello. Sin embargo, como lo vimos atrás, el cambio y deterioro de la relación laboral está conduciendo a que los derechos políticos y civiles, que aparecen firmemente afianzados en el mundo industrializado, comiencen a deteriorarse. Respecto a los derechos sociales, se promueve la idea que el Estado de Bienestar, garante de tales derechos, comienza a ser incompatible con objetivos deseados, tales como desarrollo económico, pleno empleo, libertades individuales. Como dijimos atrás, se rompe el pacto keynesiano y surge el trade-off entre las prestaciones sociales y el crecimiento (Esping-Andersen 1996a, 1).

Dicho autor no utiliza la misma denominación que se hace en el presente trabajo. Hace referencia a asistencia social, modelo de aseguramiento social y sistema universalista. Ver (Esping-Andersen 1999, 38-39).

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1.3.5 Estado de Bienestar en América Latina La universalización de la protección social en los países desarrollados se consolidó gracias a la generalización del asalaramiento, y el reparto entre el capital y el trabajo de las ganancias obtenidas con el aumento de la productividad durante el fordismo. En América Latina estos factores no se dieron. A pesar de ello, en teoría la protección social en la región se instauró inmediatamente después (y en algunos casos antes) que en Europa occidental. Los derechos muchas veces están mejor reconocidos en la ley aunque no se cumplan (Lautier 1995a: 46). Sin embargo, la población cubierta por un régimen de aseguramiento es (y ha sido) poca. Los sistemas de aseguramiento se desarrollaron durante el período de «industrialización» (aproximadamente entre 1930 y 1970) sobre la base de incorporar un núcleo de trabajadores a los sistemas de seguridad social, comenzando por los funcionarios públicos (especialmente los militares) y continuando con los trabajadores de las ramas claves de exportación (petróleo, metales), los transportes, los servicios financieros, y las grandes industrias modernas que abastecían el mercado interno26. En el caso de los empleados públicos el Estado busca fidelidad, y en los demás casos se trataba de sectores que generalmente estaban sindicalizados, de manera que había un pacto social entre el Estado y la clase obrera organizada, que si bien era una minoría, tenía una alta representación política, y una influencia grande sobre las organizaciones de izquierda27 (Lautier 1993, 98-101; 2000, 3-5, 11-12). Pero este compromiso institucional excluía al grueso de la población para la cual existía una política asistencial de carácter residual que tomaba la forma de clientelismo o de caridad religiosa. Sin embargo ideológicamente no se reconocía el carácter excluido de dicha población. Del lado de los trabajadores organizados porque ellos reivindican, por lo menos hasta los 60s, la representación del conjunto de la población, y del lado de las élites en el poder, porque reivindican representar un proyecto de desarrollo nacional que incluía a todos. Con este cuadro, se debe destacar que en el período de referencia se presentó un rápido proceso de urbanización que sobrepasó el crecimiento de la salarización, de manera que la mayoría de los trabajadores urbanos se ubicaron por fuera de ese núcleo de trabajadores que conformaron el pacto para la constitución de la política social. El grueso de la población sólo disponía de políticas asistencialistas y a través de ellas quedaba atrapada en las redes clientelistas (Salama y Lautier, 253). Los mecanismos asistenciales eran interpretados en términos de favores a través de No sobra agregar que cada país tiene una historia particular y que aquí se está generalizando. Una coyuntura política que facilitó este pacto fue el hecho que los partidos comunistas, que en general controlaban total o parcialmente las organizaciones sindicales, cambiaron su actitud de rechazo al gobierno y/o los partidos tradicionales moderados, por una actitud más permisiva como consecuencia de la política de Frente Popular promovida por la Unión Soviética, en la segunda mitad de la década del treinta.

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los cuales se engendraba un sistema de recomendaciones y se desarrollaba un cuerpo de intermediarios en las relaciones con la administración (Lautier 1993, 103). Por ejemplo, el acceso a un político o funcionario permitía que un familiar adquiriera un puesto de trabajo en la administración, que se pavimentara una calle, que a los invasores de terrenos urbanos se les reconociera la propiedad del mismo, que a un grupo de vendedores ambulantes les aseguraran su sitio de trabajo, o que el contrabando o el tráfico de drogas fuera tolerado. Esto es lo que Lautier (1995a, 48-49) llama «geometría variable» de la ciudadanía. La legitimidad política del Estado es extremadamente ligada al verticalismo de las relaciones entre electores y elegidos porque la legitimidad política reposa sobre un modo particular de distribución de recursos estatales. En América Latina hace tiempo que se abandonó el camino de construir la ciudadanía sobre la base de la sociedad salarial (a la europea). El aseguramiento social generalizado ha estado excluido del escenario social porque implica el pago de cotizaciones que a su vez implican un asalaramiento generalizado y estable que no se ha dado. Los asalariados fueron y son una proporción muy débil para ser el motor que fuerce a otras fuerzas sociales a alinearse en torno suyo. La reivindicación de derechos sociales recientemente ha sido sustituida por la adquisición de derechos civiles y políticos. El acceso a la ciudadanía es presentado como acceso a condiciones económicas del ejercicio del derecho político (y no en las relaciones de trabajo) como por ejemplo reivindicaciones en torno a la vivienda, servicios públicos, tarifas de transporte público, propiedad de la tierra, toma del espacio público por los vendedores ambulantes. Estas reivindicaciones que se hacen hacia el Estado, no necesariamente implican la aplicación del derecho. Por ejemplo, las invasiones de terrenos no son un acto de acuerdo a la norma pero por lo general después son legalizadas. En otros términos, se trata de utilizar la ciudadanía civil y política para construir la ciudadanía social. En América latina, con un paisaje social donde las trayectorias profesionales son muy discontinuas, pasando con mucha fluidez de asalariado a no asalariado, de la industria a los servicios, la habitación para la mayoría de la población urbana viene a ser el único elemento de estabilidad que permite posicionarse en un grupo y obtener un reconocimiento social. La política de vivienda no viene a ser solamente una política social, sino que cada vez más a través de dicha política se definen los derechos del ciudadano sobre el Estado (Lautier 1993, 114-115, 121-122; 1995a, 39). Esto crea un desfase de los movimientos sociales, porque mientras que los sectores sindicalizados reivindican mantener los derechos que en el pasado conquistaron, la mayoría de la población reclama derechos de naturaleza diferente. Esto genera un desdoblamiento de la ciudadanía, de acuerdo con Lautier (p. 116) porque mientras que para los primeros se trata de mantener los derechos basados en el aseguramiento, para la mayoría aparecen como privilegios no justificados, que los promotores del liberalismo se apresuran a clasificar como corporativistas. Y las posiciones sindicales se radicalizan a medida que las cajas de aseguramiento (pensiones, salud) están en una situación peor, mientras que por otro lado la 85

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población que accede a los derechos asistenciales cae en la malla de las relaciones clientelistas individualizadas. En otras palabras no hay un sujeto social sobre el cual construir un Estado Bienestar en los términos clásicos de los países desarrollados, y cada vez existe menos. El núcleo de asalariados que aún disfrutan de protecciones (estabilidad de empleo, salarios reales fijos, sujeción al derecho de trabajo, como es le caso de los empleados del Estado y de las grandes empresas públicas y privadas) es un grupo decreciente. Estos son los que Lautier (2002c, 77-78) llama trabajadores estatutarios, quienes serían la base social para la conformación de un sistema de protección social tipo «bismarkiano». Sin embargo al lado de tales trabajadores tenemos que la mayoría de la población trabajadora urbana está compuesta por los trabajadores a contrato no estable empleados por las mismas empresas, o los trabajadores de las firmas subcontratistas de tales empresas, los micro-patrones quienes emplean mano de obra en parte familiar, la mano de obra de los micro-patrones, los trabajadores independientes (de alta y de baja gama), y los desempleados. De manera que la construcción de un Estado de Bienestar en la región desborda las posibilidades de hacerlo sobre la base del asalaramiento Por esto el problema de los derechos universales hay que plantearlo de forma diferente, y aquí surge la pregunta acerca de los parámetros a través de los cuales se construiría la ciudadanía. Hay que tener en cuenta que no se presenta una secuencia predefinida de los derechos en América Latina, lo que se puede ver un poco más claro en Europa, en donde generalmente los derechos sociales siguen a los civiles y políticos. Pero en América Latina, con las dictaduras, a la par que se recortaron los derechos civiles y políticos, en algunos casos se ampliaron los derechos sociales. Y en los 80s y 90s, a la par que se ampliaron los derechos civiles y políticos, se recortaron los derechos sociales, la ampliación de los primeros con frecuencia fue utilizada para esconder el recorte de los segundos. La crisis de lo que se ha llamado del Estado de Bienestar en América Latina es la crisis del componente asegurador, que es una parte de la protección social, y que ha entrado en crisis ideológica y políticamente. Esto ha sido presentado como una crisis del corporativismo. Pero esta crisis no significa, como creen los neoliberales, que significa una crisis del componente asistencial. Más que la desaparición del Estado del Bienestar de lo que se trata es de una nueva articulación de lo económico y la política social (Lautier 1993, 103-114; 1995a, 46) a través de políticas neoasistenciales. Sin embargo este es un proceso complejo, que con frecuencia se esquematiza. Se suele afirmar que el pacto entre los trabajadores organizados y el Estado, durante la vigencia del Modelo de Sustitución de Importaciones, cayó dentro del corporativismo, y que las políticas que se dirigieron hacia la población por fuera de dicho marco cayeron dentro del clientelismo y/o el populismo. Esas clasificaciones son parte del análisis, pero también hay que señalar que este modelo de política social fue el resultado de la formación de alianzas multiclasitas que se basan en la incorporación selectiva de obreros organizados, capas medias organizadas, y sectores de la burguesía industrial moderna, alrededor de 86

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un proyecto de desarrollo. Cada sector recibió las prestaciones de acuerdo a su poder político. En Europa la consolidación del Estado del Bienestar fue posible porque se dio una salarización más extendida y porque políticamente fue posible imponer las cotizaciones más allá de los asalaridos. Si bien en la región no existió un Estado de Bienestar universal, y el componente de políticas asistencialistas ha sido importante, de todas formas, se presenta un desmonte de los componentes universalistas que existían en la política social, y una radicalización de las políticas asistencialistas. Sobre esto tratará el capítulo 3. Existen dos factores que son importantes en la explicación de esta evolución. El primero consiste en una precarización más profunda de la relación laboral; el segundo, se refiere a la crisis de la deuda que se presentó a partir de comienzos de la década del 80. Los efectos recesivos que dicha crisis tuvo (y sigue teniendo si se tiene en cuenta que la deuda externa está vigente) sobre la economía debilitaron la capacidad fiscal del Estado para asumir sus obligaciones sociales; además, la crisis sometió a la región a las condicionalidades de los acreedores internacionales. Tales condicionalidades presionaron las privatizaciones, el recorte del gasto social (aunque a la postre aumento en muchos casos), y que éste fuera asignado con criterios selectivos, lo que se tradujo en el énfasis en las políticas asistencialistas. Sobre esto se hablará en el capítulo tercero . Por ahora se hará referencia a la precarización laboral. 1.3.5.1 Precaridad laboral e informalidad A la precarización laboral, que en el caso de América Latina se presenta de forma más marcada respecto a los países desarrollados, hay que sumar el fenómeno de la informalidad. Vimos cómo la contratación laboral cada vez más toma la forma de relación comercial en donde desaparecen los derechos sociales. El empleo se vuelve inestable con períodos de desempleo, trabajo temporal, pequeños trabajos, recursos de la asistencia social, rebusque. Al respecto Palomino (pp. 17-25) indica que actualmente los contratos laborales se están transformando en contratos de compra de servicios por parte de las empresas, lo que se inscribe en el proceso de mercantilización de las relaciones sociales. En este caso los trabajadores (mal llamados contratistas) son clasificados como autónomos o independientes y deben asumir directamente sus seguros de salud y pensiones. Dicha autonomía significa una individualización de las relaciones de trabajo, e implica la ausencia de espacios de negociación y de derechos de naturaleza colectiva. Este tipo de trabajadores se constituye la mayoría, y predominan las formas de trabajo «clandestino» o «no registrado». Por otra parte los trabajadores que conservan las garantías laborales son un grupo cada vez más reducido y minoritario Lo que se acaba de señalar nos lleva a la conclusión que no se podrá contar con un sistema de protección social basado en la cotización de estilo clásico, que supone la pareja salariado/derechos sociales. A ello se agrega la tolerancia estatal 87

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frente a los que no cotizan (Lautier 2003, 536). En el capítulo 2 mostramos las cifras en detalle sobre el mercado laboral, de donde extraemos algunas. En la región entre 1990 y el 2002, de cada 100 nuevos empleos creados 66 se dieron en el sector informal, y sólo 44 de 100 asalariaros tuvieron acceso a servicios de seguridad social28. Los contratos de trabajo no escrito aumentaron, por ejemplo en 1996 se situaron en 46.3% para Brasil, y los temporales también lo hicieron, por ejemplo eran del 69.5% en Ecuador para las empresas pequeñas. A su vez se observa un deterioro general de los ingresos medios de la población económicamente activa (ver gráfico 2.8, cap. 2). Detrás de este fenómeno del deterioro de la relación salarial se esconde el de la informalidad, y resulta difícil diferenciar una cosa de la otra. Se trata de un sector monetarizado, que produce bienes y servicios para ser vendidos (Mathias y Salama 1983, 61). Es un sector heterogéneo, porque considera desde los trabajadores por cuenta propia, hasta las empresas de menos de 5 o 10 trabajadores. Allí se podrían incluir desde productores artesanales, por ejemplo zapateros, costureras, pequeños restaurantes, hasta empresas más intensivas en capital y tecnología como por ejemplo las de servicios de computación. Los primeros pueden tener un componente de trabajo doméstico (no mercantil) muy importante, mientras que este componente no existe normalmente en el segundo grupo. La informalidad no es un fenómeno nuevo en América Latina, y puede contener elementos de formas precapitalistas de producción, desarrollo débil de la relación salarial y la precarización de la misma. Entre las décadas del treinta y la del sesenta se podría decir que lo que se llama informalidad estaba explicado por la migración del campo a la ciudad en la cual una gran parte de la población no pudo desarrollar una relación salarial fuerte, mientras que el aumento en las tres últimas décadas se puede entender más por la vía de la precarización de la relación salarial. Precarización no sólo resultado del desmonte de las garantías sociales, sino también de la crisis económica. Cuando la informalidad se la analiza desde el enfoque tradicional de la ilegalidad surge el problema de la frontera que separa la informalidad de la criminalidad, en especial el narcotráfico, el contrabando y la corrupción. Se supondría que se trataría de distinguir las actividades ilegales que son lícitas en su naturaleza, de las que son ilícitas. Pero excluir las actividades ilícitas pone de presente el problema que en los sectores más pauperizados dichas actividades juegan un papel importante. Es el caso, por ejemplo, de la producción de hoja de Coca en los países andinos, o cuando el dinero de la droga se convierte en una fuente muy importante de desarrollo de la economía local (Lautier 1994, 99, 108111). Por ejemplo, los barones de la droga desarrollan actividades comunales en beneficio del grupo social de su influencia, tales como la construcción de barrios, canchas de foot-ball, alcantarillado, etc. En el caso del contrabando, las redes de distribución están vinculadas con el comercio a baja escala. Ambas cifras suman 100% pero son independientes.

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Conceptualizar la informalidad desde la óptica de la legalidad lleva a dos planteamientos opuestos. Para unos es resultado de la baja capacidad de control del Estado; para otros, los liberales, del exceso de control del Estado (Lautier, 99). Estos últimos alegan que las regulaciones y controles asfixian la actividad productiva, lo que obliga a los agentes económicos a evadir las regulaciones para realizar sus actividades económicas, que es lo que viene a constituir la característica del sector informal. Con base con este diagnóstico señalan que la forma de reducir la informalidad es desregulando la economía y desmontando el intervencionismo estatal (De Soto 1987). Respecto a quienes consideran la informalidad como resultado de la falta de control del Estado, hay que decir que ello puede ser tanto la causa como el efecto. Por ejemplo, es un efecto cuando existen actividades económicas que por su naturaleza escapan al control del Estado, tales como el narcotráfico o el contrabando, las cuales le imponen «su ley» al Estado en las zonas que controlan. La informalidad no necesariamente hay que verla como un signo de debilidad del Estado. Puede ser tolerada e incluso promovida desde el Estado por razones políticas, de las cuales Lautier (pp. 106-107) señala dos: (1) Permite crear una dependencia e individualización de comportamientos propicios a las formas clientelistas y patrimoniales, como por ejemplo el vendedor callejero sin patente, que debe renogociar constantemente su presencia con el funcionario de turno. (2) La ausencia de control sobre el trabajo doméstico, que en muchos casos es superior en número al empleo industrial, es una manera de reproducir relaciones de trabajo de tipo paternalista y de concitar el apoyo de las clases medias. Podríamos agregar una tercera y es que la informalidad (3) permite la subsistencia de grupos sociales a los cuales el Estado es incapaz de encontrarle soluciones. En ciertas zonas el Estado puede tener el control del orden público, pero puede no ser capaz de gravar ciertas actividades económicas, ni de asumir su papel en materia de empleo y servicios sociales, de manera que debe dejar que se desarrolle la economía informal, e incluso una justicia y policía paralelas (Lautier, 100). La informalidad es un tema de discusión sobre el cual hay mucho que decir, y en este trabajo no tenemos elementos para avanzar más al respecto. Lo que se quiere anotar, en lo que aquí interesa, es que la informalidad significa el retorno a la participación del trabajo familiar en la reproducción de la fuerza laboral, como en el feudalismo, con la diferencia que la producción se hace en una economía de mercado (Cortés 2000: 611), lo cual exime al Estado de proveer de forma colectiva esas condiciones de reproducción, que fue lo que dió origen al Estado de Bienestar en el pasado 1.3.5.2 ¿Es posible? Si se compara el Estado de Bienestar en América Latina respecto al de Europa se podría decir que es más pequeño, y de tipo bismarckiano si se tiene en cuenta que la cobertura de la seguridad social sólo llegaba a la clase trabajadora del sector formal (Rodríguez, 55). Sin embargo, más que un problema de grado 89

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de desarrollo del Estado de Bienestar, se trata que la mayor parte del trabajo asalariado no ha estado cubierto por derechos sociales garantizados desde el Estado, y por tanto ha estado excluida de la seguridad social. En este caso se trataría de un Estado de Bienestar Parcelado, que tiene una cobertura restringida para un segmento minoritario de la población, pero no un Estado de Bienestar Universal si se toma la población en su conjunto. Parcelado en el sentido que los beneficios sociales se extienden parcialmente a determinados grupos sociales, grupos que después de la crisis de comienzos de los 80 fueron denunciados como privilegiados (Salama y Lautier, 253) (Lautier 1993, 106). Tales denuncias buscaban enfrentar a quienes estaban excluidos de los beneficios sociales contra los que gozaban supuestamente de los privilegios favorecidos desde el Estado. Las políticas de ajuste dieron un golpe de gracia a la utopía según la cual los países no desarrollados podrían acceder a la modernidad social desarrollando un tipo de protección social como la de Europa occidental. La crisis y el abandono del proyecto de desarrollo nacional, a cambio de buscar la inserción internacional conquistando nichos de mercado mundial, gracias a la competitividad de precios, ha hecho que los derechos sociales se denuncien como privilegios que encarecen la producción y restan competitividad, haciendo aparecer el Estado de Bienestar como un arcaísmo, sin que exista otro discurso alternativo a la propuesta neoliberal (Lautier, 107). Las limitaciones de la intervención del Estado en América Latina están relacionadas con el bajo desarrollo de las fuerzas productivas. Un Estado de Bienestar requiere de una economía desarrollada y con un alto grado de salarización, que sea capaz de producir los ingresos fiscales suficientes que dicho tipo de Estado demanda. Señalar que es el exceso de intervencionismo estatal el que ha entorpecido el desempeño económico significa invertir el orden de los factores. Y con los procesos de desalarisación, precarización el empleo, informalización, los sistemas de previsión social basados en el aseguramiento, incluyendo los sistemas privados que ahora se promueven, no tienen futuro porque suponen una relación salarial estable y creciente. Esto significa que las reformas basadas en la privatización de la seguridad social tienen un futuro muy incierto desde este punto de vista, sin considerar también su dependencia de la marcha de los mercados financieros, como veremos en el capítulo siguiente. Uno de los problemas que tuvo el proceso en América Latina fue la ausencia de una repartición de las ganancias de la productividad entre asalariados y empresarios (trabajo y capital), que fue lo que permitió en Europa el surgimiento de los «treinta gloriosos», el círculo virtuoso del fordismo. Allí, esta repartición de las ganancias de productividad se dio no sólo a través del salario directo, sino, sobre todo, del indirecto, mediante las prestaciones sociales. En la América Latina no se dio dicho «círculo virtuoso» por la precaria extensión de la relación salarial. El desarrollo de en mercado interno débil hizo que se desarrollara un capitalismo débil y en consecuencia un Estado débil. No sólo porque los regímenes de aseguramiento tenían una baja cobertura en razón que la población asalariada 90

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que contribuía era una fracción de la población trabajadora, sino también la debilidad fiscal del Estado hizo que su capacidad para proveer asistencia pública fuera limitada. En la región los aumentos de productividad sólo fueron trasladados de forma residual en apoyos presupuestarios a las cajas de aseguramiento, apoyos que eran retirados cuando se presentaban dificultades fiscales, situación que se hizo dramática a partir de la crisis económica a comienzos de la década del 80 (Lautier 2002a, 10-12). La crisis económica de las dos últimas décadas ha llevado a que las cajas del Estado no hayan sido capaces de garantizar el pago de las pensiones, ni hayan podido garantizar una integración vitalicia de los trabajadores dentro del asalaramiento. A medida que los despidos laborales aumentan los derechos sociales cesan. Esto lleva a un deterioro de la legitimidad del orden político. Si a esto agregamos la valorización de la informalidad como una solución a los problemas de empleo y de ingresos, la legalización de las invasiones a falta de una política de habitación, la tolerancia con las exportaciones de la droga porque son un soporte de la balanza de pagos, el Estado termina denigrando de su propio Derecho, aceptando su trasgresión. En este contexto aparecieron formas no estatales de justicia, como por ejemplo los escuadrones de limpieza social, organizaciones mafiosas, y en el caso de Colombia el fortalecimiento de los grupos armados (de «derecha» e «izquierda»). La sociedad se ha conducido hacia al caos (Lautier 1993, 117).

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Capítulo 2 Financiarización: Un nuevo orden social y político 2.1 Introducción En el capítulo anterior se señaló que la protección social, como una política estatal, surgió con el desarrollo del modo de producción capitalista, en la medida en que la mercantilización del trabajo humano condujo a la disolución de los vínculos sociales tradicionales que eran los que suministraban dicha protección. Sin embargo esta es una afirmación general porque el modo de producción capitalista se expresa en diferentes regímenes de acumulación, porque existen particularidades nacionales, como también modalidades no capitalistas que son integradas a un régimen de acumulación capitalista. Todo esto incide en la protección social. En el capítulo 1 vimos cómo las particularidades nacionales son importantes en la determinación de la política social. Esto sirve para señalar que la dominación del capital financiero, que es la característica principal del capitalismo actual, tiene a su vez efectos sobre la protección social: Los Fondos de Pensiones son los principales inversores institucionales en los mercados financieros de capitales, la salud y las pensiones pasan a ser administradas por intermediarios financieros (en el caso de la salud a través de aseguradores), y el gasto social se tiene que someter a las necesidades de los ajustes macro-financieros y al pago de la deuda pública. Antes de abordar tales efectos, lo cual se hará a lo largo de todo el trabajo, inicialmente se quiere ampliar lo correspondiente a la dominación del capital financiero, o lo que se ha llamado financiarización. La financiarización significa que en el proceso económico la lógica financiera se sobrepone a la lógica productiva. Es un fenómeno que se puede apreciar desde el punto de vista cuantitativo por el aumento sin precedentes de las transacciones de carácter financiero, y del cualitativo porque de un lado, el comportamiento de las empresas y los inversionistas se dirige más a buscar rentas financieras que ganancias en el proceso productivo, y del otro, porque la política económica privilegia la obtención de equilibrios macrofinancieros a través de programas de ajuste que se orientan a crear un excedente en la balanza comercial que permita generar las divisas para hacer las trasferencias de financieras a los acreedores financieros sacrificando otros objetivos, como por ejemplo el del crecimiento económico. Pero paradójicamente es el mismo capital financiero quien reclama los equilibrios macrofinancieros, y el que propicia los desequilibrios al estimular burbujas especulativas que golpean a los países produciendo efectos sociales y económicos negativos, lo que ha sido el caso de América Latina en las dos últimas décadas. 93

¿Protección o desprotección social?

El ascenso del capital financiero como poder económico y político va a la par con la disminución de la soberanía económica y política por parte de los Estados nacionales. Este ascenso se materializa a través de una serie de reformas institucionales que se promueven con un discurso aparentemente tecnocrático que tiene por objeto esconder la naturaleza política del proceso, al pretender presentar las reformas como un asunto técnico. Tales reformas conducen a un cambio en la regulación público–estatal, cambio que afecta el régimen fiscal, el arreglo institucional y las políticas públicas como veremos más adelante. Y en la medida en que dicha regulación cambia, también lo hace la protección social como consecuencia de los procesos de privatización y de ajuste fiscal. Aquí vamos a destacar que las reformas en la regulación público–estatal promueven un debilitamiento de los Estados Nacionales a través de: (1) Erosionar su control sobre la emisión monetaria, (2) fortalecer los poderes locales, y (3) privatizar una parte de sus funciones. El resultado de todo este proceso, para América Latina, ha sido el deterioro de sus condiciones sociales y económicas, como lo veremos al final del capítulo. El fenómeno cuantitativo del auge del mercado financiero ha sido reseñado en diversos trabajos, entre los que se pueden destacar los de Chesnais (1994, 1996), Guttman (1994, 1996), Salama (1996, 1998), Serfati (1996, 2000) y Plihon (2003). Aquí no se va a hacer una presentación detallada de este aspecto y remitimos al lector a las fuentes citadas, pero sí vamos a destacar lo que interesa para el presente trabajo. La dominación del capital financiero está relacionada con la gran masa de recursos que circula en los mercados financieros buscando afanosamente obtener rentas. Antes de pasar a las cifras para una mejor comprensión del proceso, es conveniente hacer una breve presentación acerca del origen del fenómeno. El origen de esa masa financiera tiene que ver con en el abandono del régimen de paridades fijas en 1971, o también llamado patrón oro-dólar. Dicho régimen fue el que prevaleció a partir del acuerdo de Bretton Woods de 1944, la divisa clave era el dólar y la autoridad monetaria estadounidense se obligaba a mantener un tipo de cambio fijo equivalente a 35 dólares la onza de oro, mientras las demás monedas mantenían un tipo de cambio fijo respecto al dólar. De allí el nombre de paridades fijas. Así presenta Aglietta el tema: «Únicamente el dólar podía convertirse en oro. Las otras divisas declaraban su paridad en oro o en dólares, pero era necesario defenderlas contra el dólar en los mercados de cambios. En el sistema de Bretton-Woods, el dólar era directamente la unidad de cuenta internacional»(Aglietta 1986, 85). Dicho sistema le otorgaba a Estados Unidos el poder de compra universal: La divisa estadounidense era aceptada como moneda de compra en cualquier lugar del mundo, y dicho país tenía una capacidad de gasto ilimitada (o más bien limitada por la capacidad de absorción del resto del mundo) porque no tenía restricción monetaria explícita, sólo la convertibilidad del dólar en oro cuando se le exigiera por un banco central de otro país. En efecto la capacidad de gasto 94

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de dicho país se fue expandiendo, y durante los años sesenta surgió un creciente déficit comercial, que al final de la década, se aceleró por las erogaciones que causaba la guerra de Vietnam. De acuerdo con Aglietta (p. 92), la salida de divisas en dicha década fue en promedio de tres mil millones de dólares anuales, con una tendencia ascendente al final1. Los bancos centrales de los países desarrollados acumularon stocks de divisas en dólares, y exigieron la conversión de los dólares en oro, lo que produjo una reducción de las reservas en metálico de la nación del norte. Sin embargo, en 1971 la administración Nixon decidió romper con el compromiso de Bretton Woods de hacer efectivo el respaldo en oro, y el sistema colapsó ( Cooper 1988, 93). Según Aglietta, esta «decisión norteamericana colocó la historia monetaria sobre tierras vírgenes, al cortar las últimas raíces que unían la moneda al oro, y al extirpar el último papel activo que el oro conservaba en los bancos centrales» (p. 114). Sin embargo, con la eliminación del patrón oro-dólar, los Estados Unidos perdieron el monopolio de emisión de divisas internacionales y terminó el régimen de las paridades fijas, pasando a uno de paridades flexibles. Si bien el dólar continuó siendo la divisa internacional que concentraba la mayor parte de las transacciones financieras, surgieron otras monedas divisas, tales como el Yen, el Franco francés, el Marco alemán. Un efecto adicional es que la instauración del régimen de paridades flexibles, al generar incertidumbre en el valor entre las diferentes monedas, condujo al sistema financiero internacional a crear productos financieros dirigidos a administrar el riesgo. Se crearon productos sofisticados indexados a la inflación o la tasa de cambio. Esto produjo una proliferación importante de nuevas formas monetarias emitidas por los agentes financieros, más allá del control del Estado (derivados, futuros, opciones, swaps, etc), formas que a la postre, terminaron por convertirse en instrumentos especulativos (Salama 1988, 37; 1996, 224-225)2. Una característica de ese proceso es que el principal agente de los mercados financieros han sido los Fondos de Pensiones, y el principal papel de especulación los títulos de deuda pública. En el caso de la deuda, la dependencia de los gobiernos para su financiamiento de los mercados capitales hace que sus decisiones fiscales (entre ellas las que afectan el financiamiento de la política social) pasan a depender de la «opinión» de tales mercados. La creación de los productos financieros y la emisión de moneda divisa (las dos cosas no son independientes), con el rompimiento de las paridades fijas, produjo un crecimiento extraordinario de los medios de pago que hizo En los primeros años, cuando existía superávit comercial (aunque decreciente), la salida de divisas se daba como resultado de la exportación de capitales. 2 El patrón oro-dólar, al funcionar con el sistema de paridades fijas, hacía que el manejo de la tasa de cambio de los países dependiera en mayor grado del nivel de reservas del banco central, con ajustes en las regulaciones cambiarias y en los principales agregados macroeconómicos. El esquema posterior, que es el vigente, al funcionar con las paridades flexibles, hace que los desajustes se corrijan de manera preferencial con financiamiento internacional. 1

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¿Protección o desprotección social?

Cuadro 2.1. Mercado de divisas diario de los princiaples países (Promedio diario, miles de millones de dólores -millardos- de Estados Unidos Categoría de instrumento

Abril 1939 Abril 1939 Abril 1939 Abril 1939 Abril 1939

Transacciones de contado

350

240

400

420

520

Transacciones a término1

670

600

900

450

650

Total

590

820

1190

1500

1100

1

1

Comprende vacíos estimados en las declaraciones

Fuente: BRI. 1989-1998 tomado de ATTAC (2000), 2000 tomado de Plihon (2003)

que la circulación financiera alcanzara un valor desproporcionado respecto a la circulación de bienes y servicios. Este crecimiento se puede detectar a través del (1) mercado internacional de divisas, en el cual las divisas son intercambiadas entre ellas, y el (2) mercado internacional de capitales, en el cual las diferentes monedas son objeto de operaciones de crédito. El mercado de divisas es en principio un mercado interbancario, porque las operaciones son realizadas por bancos, y el 80% es realizado por 40 establecimientos en las principales 8 plazas financieras del mundo. El volumen diario de las transacciones financieras casi se triplicó entre 1989 y 1998, al pasar de US$ 0.6 a 1.5 billones (equivalente al PIB anual de Francia). Es preciso anotar que para el 2000 se observa una caída del 25% como resultado de la creación del Euro y en consecuencia la desaparición de 11 monedas en Europa (ver cuadro 2.1). El 75% de las transacciones se hacen dólares. Con todo, la tendencia general es al aumento del volumen de transacciones de divisas, y se estima que al 2002 el valor de tales transacciones fue 60 veces superior al intercambio internacional de bienes y servicios. De manera que de cada 60 dólares que se transan en el mercado de divisas, 59 financian operaciones financieras y sólo uno operaciones reales. La mayoría de las transacciones en divisas tiene un horizonte muy corto, más del 80% de las transacciones dan lugar a una operación en sentido inverso en menos de una semana. Todo esto permite ver el carácter especulativo de este mercado. En cuanto al mercado internacional de capitales, también se observa un crecimiento alto. Este mercado se organiza en tres compartimientos: los préstamos bancarios internacionales, las obligaciones internacionales (títulos) y los instrumentos monetarios. Entre 1985 y 2002 los préstamos se han multiplicado por diez, al pasar de 1.2 billones de dólares a 12.7, y las obligaciones (títulos) por 15 al pasar de 0.6 billones de dólares a 8.8 (ver cuadro 2.2). Se observa un desarrollo más rápido del mercado de los títulos que el mercado bancario. Los principales prestatarios son las empresas, los bancos multinacionales y los Estados. Estos últimos juegan un papel muy activo en el mercado de los títulos para financiar el déficit público. Del lado de los prestamistas, el rol más importante lo juegan 96

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Cuadro 2.2. Financiamiento internacional Monto en millardosa (miles de millones) de dólares 1985

1990

2002

1.181

6.298

12.694

Obligaciones Internacionales (títulos)

572

1.489

8.781

Instrumentos monetarios

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89

438

Activos Bancarios internacionales (préstamos) b

a: Neto de reembolsos. b: De los países declarantes al BRI, neto de operaciones interbancarias. Fuente: Banque de Règlements Internationaux. Tomado de Plihon (2003:72)

los bancos y los inversores institucionales. Se destaca la fuerte presencia de tales inversores sobre el mercado de títulos, entre los que sobresalen los fondos de pensiones. Los activos financieros administrados por los inversores son de gran magnitud, en 1998 se calcula que el monto ascendía a 30 billones de dólares, valor superior al PIB de los principales países industrializados (Plihon, 70-73). La enorme oferta de recursos financieros les genera a los mercados financieros internacionales la necesidad de colocarlos. Al respecto Aglietta en 1986 señalaba que «el financiamiento por parte del sistema bancario de los déficit de todo el mundo y toda fuga de capitales en cualquier país, se convierte en un factor de expansión de la liquidez internacional que viene a concentrarse en las manos de algunos acreedores» (pp. 117-118). Inicialmente, durante la década del 70 y comienzos de la del 80, los recursos fluyeron mediante la forma de créditos bancarios, una parte de los cuales fue a parar a los países menos desarrollados hasta que se produjo la crisis de la deuda externa de 1982. Posteriormente los inversores de los países del centro (fondos de pensiones, las aseguradoras, truts de inversiones, y directamente las tesorerías de las empresas) fueron sustituyendo a los bancos en la colocación de fondos (Martínez 1996, 85-87). Continuando con Aglietta (2000) en el esquema anterior a 1971, el de las paridades fijas, el manejo de las reservas en divisas era función de los gobiernos con reglas estrictas, control de los movimientos de capitales, y financiamiento de los déficits con reservas oficiales del Banco Central a un tipo de cambio fijo. Con el desmonte del control de cambios y la adopción de los tipos de cambios flexibles a partir de 1971, se libera el flujo internacional de capitales y el movimiento de divisas pasó a ser regulado por los mercados financieros. Los déficit gemelos (fiscal y cuenta corriente) pasaron a ser financiados por el crédito internacional de los bancos y los mercados de títulos. El financiamiento de las economías nacionales pasó a depender de la inestable opinión de los inversores financieros con respecto a la sostenibilidad de las obligaciones financieras externas. Nos dice Lordon (1997, 20-22) que los mercados financieros son la figura más poderosa de la opinión global hasta el punto de tener la capacidad de desestabilizar una 97

¿Protección o desprotección social? Gráfica 2.1. Composición de la deuda externa pública y/o con garantía pública a acreedores privados 1970-2000 100

Deuda pública garantía (porcentaje)

90 80 70 60 Bono Bancos

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economía. Si la finanza opina que una política «no es buena» expresará su desacuerdo a través de la tasa de interés y la tasa de cambio llevando dicha política a su fracaso, autovalidando de esta forma su opinión inicial. Tal autovalidación hace que la política económica sea prisionera de la opinión incierta de los mercados financieros, y por tanto sujeta a la indeterminación. Conviene destacar tres elementos del proceso que son útiles para el análisis que aquí se presenta. Primero, el control de los mercados financieros cada vez es menos manejado por un sistema jerarquizado de bancos, y cada vez más por un sistema descentralizado administrado por operadores financieros (Aglietta y Cartelier 2002, 244-245); segundo, se presenta una proliferación de monedas de origen privado; y tercero, los bonos de deuda pública juegan un papel creciente en los mercados de capitales. Estos tres elementos incidieron en el financiamiento de los Estados. Estos debieron emitir bonos de deuda pública para financiar sus déficits para atraer los recursos de los agentes económicos, quienes estaban buscando títulos de rentabilidad elevada. Para el caso de las economías emergentes, los papeles del Estado debieron ser emitidos con tasas de interés indexadas, que compitieran con la rentabilidad de los demás papeles financieros (Salama 1996, 224-225). A su vez los Fondos de Pensiones se convirtieron en el principal comprador (no el único) de tales bonos, los cuales se convirtieron en el principal instrumento individual de especulación de los mercados, y de acuerdo con Chesnais (1996), constituyen la «espina dorsal» de los mercados financieros, ya que en estos papeles estaban depositados en 1994 cerca del 30% de los activos financieros mundiales. Con cifras más recientes se 98

César Giraldo Gráfica 2.2. Saldos de deuda pública en economías emergentes: 1996-2001 (miles de millones de dólares) 1.800 1.700

Millardos

1.600 1.500 1.400 1.300 1.200

Externo

1.100

Doméstico

1.000 1996

1997

1998

1999

2000

2001

Ańos

Fuente: Banco Mundial (2003) p. 54. Tomado de http/www.wordlbank.org/prospects/gdf2003/GDF_vol_1_web.pdf

puede ver que la importancia de los bonos públicos en los mercados de capitales ha aumentado. Si se mira la gráfica 2.1 se encuentra que, en lo que corresponde a deuda pública o con garantía pública, tales bonos pasaron de representar menos del 10% de los activos de los acreedores privados externos entre 1972 y 1989, a ser aproximadamente el 65% en el 2002. Respecto a los bonos de deuda pública interna, en la gráfica 2.2 se puede ver, que para el caso de las llamadas economías emergentes, se encuentra un crecimiento acelerado de la deuda pública interna (prácticamente en su totalidad expresada en bonos) a partir de 1999; en el 2001 esta deuda ya representaba el 60% del total de la deuda pública de estos países, superando a la deuda externa pública, a pesar que ésta última también es alta en este tipo de economías. Las cifras presentadas nos permiten constatar que los bonos de deuda pública juegan un rol muy importante en el desarrollo de los mercados financieros. Un elemento final que debe ser tenido en cuenta es que todo el proceso ha generado una relación asimétrica entre los Países Desarrollados respecto a los que no lo son. El balance entre los dos grupos es de una transferencia neta de recursos financieros de los segundos hacia los primeros, que en el año 2001 alcanzó el valor de US$ 333 miles de millones (cuadro 2.3). Esa asimetría refuerza la desigualdad que se ha acentuado entre los países más pobres y los más desarrollados. Mientras que 1980 los 1.300 millones de habitantes de los países más pobres eran 22 veces menos ricos que los de Estados Unidos, en el 2000 lo eran 86 veces. Haciendo el PIB por habitante en el mundo igual a 100 en 1980, y comparando dicho año con 1999, mientras Estados Unidos ha 99

¿Protección o desprotección social?

Cuadro 2.3. Transferencias financieras netas del conjunto de países en desarrollo en el 2001 Conceptos (millardos de dólares) Ayuda pública para el desarrollo +51 Transferencia de los migrantes +53 Ganancias repatriadas por las multinacionales -55 Servicio de la deuda -382 Total -333 Fuente: Banco Mundial, Global Development Finance 2002. PNUD, Rapport mondial sur le dévelopment human 2002. Tomado de Millet y Toussaint (2002, 102).

crecido de 482 a 637, y los países de renta alta de 406 a 526, los países de renta baja han disminuido de 13 a 8, y los renta media de 83 a 403  (Torres 2003, 323). Las cifras mostradas atrás permiten afirmar que se presenta un auge de la actividad financiera, que en valor supera varias veces el que corresponde a la economía real. Los inversores institucionales reciben el dinero para comprar otro dinero, obteniendo un rendimiento financiero, como por arte de magia. Los recursos financieros se reinvierten en actividades financieras, como si lo financiero produjera beneficios en sí mismo. «El dinero parece entonces engendrar dinero» dice Salama (1998, 70). Tales inversores cada vez ejecutan menos la tarea tradicional de recibir recursos para financiar inversiones reales. Como señala Torres «Ya no operan cambiando el papel por mercancías sino papel por papel» (p. 310). Para tales inversionistas su negocio reside en vender cuanto antes los títulos que reciben y obtener la ganancia más elevada posible. Tales títulos, que son activos financieros de los inversores institucionales, son por otro lado, pasivos financieros de las empresas, los gobiernos, y las familias, cuyo comportamiento se afecta. Hablaremos de los dos primeros a continuación, y luego señalaremos que la concentración de los recursos en las actividades financieras hace que los recursos dejen de destinarse a las inversiones productivas, lo cual debe redundar en un deterioro de la productividad, pero ese deterioro no se ha observado por los cambios organizacionales introducidos y los avances en informática y telecomunicaciones, sobre lo que se volverá más adelante. Empezando por las empresas, tales inversores son sus acreedores bajo la forma de propietarios de acciones o títulos emitidos por ellas, o directamente como prestamistas, y les exigen generar el mayor beneficio inmediato posible. Crean una especie de corporate governance el cual ejerce una presión «impersonal» para aumentar la rentabilidad financiera. Para ello se construye un cuerpo de reglas y la adopción de contratos (implícitos o explícitos) con el objeto de alinear el comportamiento de la dirección empresarial a este propósito. Se puede hablar entonces de una financiarización de las empresas en el sentido que se rediseña De acuerdo a la clasificación del Banco Mundial

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su organización interna a las demandas de la rentabilidad bursátil. Como señala Orléan (1999) «Se asiste a una sumisión de la producción a los principios de la liquidez financiera: la característica del capital como inmovilización podría ser totalmente eliminada y subordinada por la liquidez» (p. 216). Los fondos de pensiones estadounidenses son los que más han entrado en esta dinámica de exigirle rentabilidad financiera a las empresas. Las empresas, para garantizar la rentabilidad que se les exige, deben aplicar políticas de downsizing que tienen por objeto la reducción de costos sobre la base de la contracción de la empresa (simplificación de la estructura, reducción de niveles), licenciamiento de trabajadores y moderación de los salarios, pero también intensificación del trabajo, flexibilización de los estatus, reorganización productiva, deslocalización, etc. El poder financiero (accionistas, poseedores de títulos, acreedores) reclama una especie de «ingreso mínimo garantizado del capital», y ello implica la exclusión de los asalariados de una parte del valor agregado. Las empresas son presionadas a generar ganancias, la norma actual es de una rentabilidad mínima del 15% sobre fondos propios, la cual es exigida por los administradores de los fondos. Esto incluso lleva a las empresas a prácticas financieras particulares para garantizar tal rentabilidad, como por ejemplo el «efecto de apalancamiento», que consiste en aumentar el endeudamiento para subir el capital propio4 (Lordon 2000, 11-54). Los inversionistas financieros también obligan a las empresas a suspender sus políticas de diversificación (por ejemplo integrar el negocio de la farmacia con la química) porque ello dificultaría la posibilidad de poder trasladar y volver líquidos los portafolios financieros y accionarios, ya que la lógica industrial en este caso entrabaría la lógica financiera, esto es lo que se llama efecto spin–off. Otro efecto que se genera es el de la thésaurisation de las empresas, que consiste en que los directores financieros prefieren colocar en los mercados financieros sus excedentes de tesorería en lugar de reinvertir en modernización y reposición de la capacidad productiva. Lo que se busca es participar en la repartición de las rentas más que generar una ganancia en el proceso productivo (Guttmann 1996, 61-76). Pasando al caso de los gobiernos, los acreedores de la deuda pública exigen aumentos de impuestos y recortes de los gastos para garantizar el cobro de las acreencias. Se exige el cambio la legislación fiscal–financiera, de tal forma que los gobiernos sean forzados a endeudarse en los mercados de capitales y no acudir a los recursos del Banco Central5. El gobierno se endeuda a través de la Capital propio: capital total menos pasivos (entre los que se incluye las deudas). Así, en la relación beneficios sobre capital propio, la relación aumenta al disminuir el denominador porque un aumento de la deuda disminuye el valor del capital propio. 5 Al no existir la posibilidad de creación de base monetaria a través del crédito del Banco Central, la base monetaria que existe se genera a través de la monetización de las reservas monetarias del país. De manera que existe un respaldo en reservas internacionales de la masa monetaria existente. Esto es lo que se llama el «ancla cambiaria» de la moneda. El régimen monetario corresponde a un patrón divisa, que es una especie de patrón oro. El caso más extremo fue el Plan de Convertibilidad argentino, el cual supone una paridad 4

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emisión de bonos de deuda pública, que se convierten en el principal papel de los mercados de capital donde se demanda este tipo de títulos por su supuesto6 bajo riesgo. También se exige pasar a la intermediación financiera la provisión de los bienes sociales, los cuales tradicionalmente son provistos por el Estado. La principal reforma es la privatización de la Seguridad Social a través de regímenes pensionales basados en la capitalización individual (Fondos Privados de Pensiones) y los seguros privados de salud. Los Fondos de Pensiones se convierten en el principal inversionista en títulos financieros, y en particular, el principal comprador privado de los bonos de deuda pública, como es el caso de los Fondos estadounidenses. En el caso de los latinoamericanos, los Fondos son los principales compradores de deuda pública emitida por el gobierno del país donde reside el Fondo. Los aseguradores de salud también se constituyen en un importante intermediario financiero. Los mercados financieros poseedores de la deuda pública, permanecen muy atentos al manejo fiscal de los países, porque de ello dependen en gran parte sus rentas. Imponen la disciplina fiscal, no sólo para garantizar el pago de la deuda pública, sino que además el ajuste fiscal se inscribe en una política para debilitar la demanda interna y aumentar de esta forma el excedente exportable y con ello las divisas para pagar las rentas financieras, lo que implica eliminar todos los subsidios que se dirigen hacia el sector privado, aumentar los cargos que recaen sobre el consumo, tal como el IVA (a lo que se suma flexibilización del régimen salarial para debilitar los ingresos del trabajo). Se trata de buscar un superávit en la cuenta comercial, vía contracción de la demanda interna, para generar las divisas para el pago de las rentas financieras, lo cual trae un efecto depresivo sobre la economía. A los mercados financieros se les asigna la función de vigilancia de la política económica. Se establece así un compromiso entre la política y la finanza. Sin embargo, dado que el Estado es el deudor y los mercados financieros los acreedores, esto lleva implícito una subordinación de las autoridades gubernamentales a los dictados de los mercados financieros. Y estos mercados, al ser los poseedores de activos financieros, se vuelven los guardianes de las políticas antiinflacionarias (Lordon 1997, 122-124) (Salama 2001). Estas políticas son favorecedoras de los poseedores de títulos financieros, de un lado, porque disminuir la inflación significa por definición aumento en el valor real de los activos financieros con sus correspondientes rentas financieras, y del otro, porque las políticas antiinflacionarias por lo general generan tipos de interés reales elevados. Por eso para dicho capital se vuelve clave que institucionalmente se mantenga la equivalencia monetaria, que la moneda conserve su peso-dólar. Pero existe un paso adicional, que es el de la dolarización, que consiste en eliminar completamente de la circulación la moneda nacional e instaurar oficialmente el dólar como moneda nacional, como se ha dado en varios países de América Latina. 6 Supuesto porque en el caso de las economías emergentes cuando estas caen en crisis financieras sus bonos gubernamentales se deprecian como fue el caso de Argentina en los comienzos del siglo XXI. 102

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capacidad de compra, y que el sistema de activos financieros y pasivos no tenga dificultades para ser saldado (Aglietta y Cartelier 1998, 138-139), aunque paradójicamente, el comportamiento de dicho capital atenta contra estos principios por la inestabilidad financiera que produce. Las políticas antiinflacionarias contienen una combinación de reducción de la demanda agregada, para por esta vía bajar la inflación, con una apertura de los mercados financieros con el objeto de facilitar la obtención de rentas financieras. Estas políticas deprimen la inversión productiva y el crédito destinado a financiar la economía real e imponen reducciones salariales (Torres, 315-317). De acuerdo con Théret (1992) se crea un régimen «liberal–rentista», que también predominó en siglo XIX, en el cual se desarrolla un compromiso entre los financiadores del Estado (rentistas), que sólo aceptan financiar la deuda pública a cambio de un compromiso de estabilidad macroeconómica. Este tipo de políticas ha sido llamado desinflación competitiva (désinflation compétitive). La proclamación de la lucha contra la inflación como objetivo central de la política económica y la satanización del financiamiento monetario del déficit público conllevan a un crecimiento de los préstamos originados en el sistema financiero privado hacia el sector público, para sustituir los recursos de emisión monetaria que se le niegan. Al privilegiar el financiamiento no monetario del Estado se necesita crear mercados financieros profundos y líquidos que permitan la negociabilidad y la liquidez de los títulos de deuda pública, de tal forma que se puedan negociarse en las mejores condiciones de reversibilidad para los inversionistas Como dice Lordon la titularización y negociabilidad de los mercados financieros profundos y líquidos permite a los tenedores de activos una reacción rápida (casi instantánea) que pone en entredicho la credibilidad de los gobiernos para mantener sus compromisos de estabilidad nominal, preservación de la solvencia pública, y restauración de la rentabilidad. La magnitud de las masas financieras que pueden ser movilizadas contra la confianza de un gobierno no puede ser contrarrestada por ningún banco central, lo que expone a los gobiernos a ser fuertemente penalizados en términos de prima de riesgo (spread sobre la tasa de interés en los mercados internacionales) o devaluación. Los intereses de los rentistas son «dejados a la vigilancia de los agentes financieros quienes utilizan a fondo la asimetría de poder que les otorga el período actual» (p. 123). Los Estados Nacionales se encuentran maniatados a la consecución de los equilibrios macroeconómicos. Mientras que por un lado existe libertad absoluta en los movimientos de capitales, por el otro, los gobiernos carecen de capacidad para escapar de la voluntad de tales capitales que se desenvuelven a escala internacional, salvo parcialmente los Estados Unidos (Torres, 326). Al Banco Central se le asigna la tarea de controlar la inflación y la estabilidad de la tasa de cambio, en un contexto en el cual tiene poco control sobre las variables que determinan el proceso. En este sentido el Banco adopta políticas que se orientan hacia los ajustes macroeconómicos, abandonando las políticas anteriores que eran más favorables al crecimiento y la estabilidad de los com103

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promisos salariales. El valor de la tasa de cambio y el flujo de capitales (dos variables que están ligadas) son determinados por decisiones privadas en los mercados de capitales. En la medida en que los gobiernos renuncian al señoreaje monetario, los agregados monetarios también terminan dependiendo de lo que pase en tales mercados. Se crea una «dictadura de los acreedores» (Aglietta y Cartelier 2002, 244). Esta dictadura no sólo se ejerce a través de la ingerencia de las decisiones de las empresas privadas y de los gobiernos sino que también se utiliza para inducir cambios en la regulación financiera y fiscal, con el objeto de hacerla más favorable a los intereses de los rentistas financieros, tal como se acaba de exponer. Para la Escuela Francesa de la Regulación ello significa que se presenta un cambio en la relación dominante, según el cual la relación salarial va siendo sustituida por la monetario–financiera. Dicha escuela señala que el ascenso de la relación monetario–financiera como dominante viene aparejado de nuevos principios en la regulación pública. Estos principios son presentados por Boyer (1999, 54-55), los cuales referiremos a continuación, adicionando nuestra interpretación: -

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La propiedad pública de ciertas empresas debe pasar a una serie de contratos «principal–agente». Esto para que las diferentes instituciones pasen al control directo de la autoridad fiscal (ministro de hacienda, de finanzas, o su equivalente) y por esta vía se administren en función de los resultados financieros, desligándolas del proceso político tradicional que implica la intervención de diferentes actores sociales, económicos y políticos a través de los ministerios sectoriales o los gobiernos locales. La política monetaria debe perder todo carácter discrecional, y obedecer a reglas preestablecidas. Esto para que las autoridades monetarias no interfieran con la libre circulación de los flujos financieros y la correspondiente extracción de rentas, aunque en casos de crisis las autoridades si deben intervenir en operaciones de salvamento financiero para socializar las pérdidas. Privatización de los servicios públicos y/o someterlos a la competencia de mercado, con el objeto que los ciudadanos puedan revelar sus preferencias, los precios se constituyan en la expresión de la justicia social, porque recompensarían «a cada unos según su contribución». Esto es lo que permite justificar la provisión privada de los servicios públicos y los servicios sociales en general, y hace parte de la construcción de un discurso ideológico para neutralizar la reacción de los asalariados al desmonte de los derechos sociales. A los principios señalados por Boyer7, agregamos el mencionado por Aglietta (2000), según el cual los gobiernos se deben financiar con medios no inflacionarios, para proteger el valor de los activos financieros, y para promover la expedición de títulos de deuda pública, muy atractivos para los ahorristas.

Otro principio presentado por Boyer es reemplazar los institutos de investigación pública por subvenciones a la R&D (Investigación y Desarrollo, por sus siglas en inglés) privados.

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Estos principios, preconizados por quienes defienden la liberación financiera, se basan en el argumento que los mercados financieros estimulan la canalización del ahorro hacia las empresas y los gobiernos que tienen necesidad de financiamiento. Argumentan que la finanza de mercado permite mutualizar los riesgos entre una muchedumbre de actores, garantizando una evaluación confiable de la rentabilidad de los proyectos económicos y el financiamiento de la innovación, clave para el crecimiento. La liberación financiera implícita en estas reformas, en opinión de sus promotores debería favorecer la inversión productiva, repartir el riesgo a través de los mercados de derivados, y promover la estabilidad del proceso de crecimiento gracias a la intermediación financiera. Estos argumentos son extendidos a escala mundial en el discurso de la globalización. De un lado, los movimientos de capitales financieros permitirían una redistribución del ahorro a escala mundial, del otro, esta forma de financiamiento de la economía mundial sería la forma óptima de distribuir los capitales en el mundo. Los capitales irían donde las utilidades descontadas fueran las más elevadas, hacia los países donde las inversiones crearían el máximo de nueva riqueza. Por esto los defensores del modelo, entre ellos el FMI y el Banco Mundial8, señalan que las reglamentaciones nacionales a los movimientos de capitales frenan la inversión y el crecimiento. Sin embargo los resultados han sido exactamente los contrarios a los anunciados. La posibilidad de riesgo sistémico se ha ampliado, y el poder de la especulación ha subvertido las capacidades del crecimiento, tal como se observó en sudeste asiático en 1997. Lo que se observa es un aumento del consumo de los grupos más favorecidos en vez de un fortalecimiento de la inversión, fenómeno que se ha presentado claramente en América Latina. Es necesario precisar que los protagonistas de los mercados financieros no son una multitud de pequeños ahorradores en la busca de depósitos seguros razonablemente remunerados, sino de inversores institucionales que compiten entre ellos por obtener el mayor rendimiento posible. Son fondos de pensiones, fondos comunes de depósitos (tales como las compañías de seguros de vida), fondos de perfomance. Su poder sobre los mercados viene de concentrar el ahorro de los hogares (Amiech 2003) (Boyer) (Kremp 2003). Los actores de la finanza no están en el mercado para evaluar allí las perspectivas objetivas de ganancia de las diferentes empresas y seleccionar prudentemente los proyectos económicos más prometedores. Ellos están allí para exigir una rentabilidad financiera elevada de las empresas en las que tienen capital, cualquiera sean las consecuencias sobre las otras variables económicas. Esta obsesión por la rentabilidad tiene por efecto desconectar la esfera financiera de las necesidades de la economía real (Amiech, 36-37). De acuerdo con esto, se podría concluir que la financiarización implicaría en teoría que los recursos destinados a inversión se reducirían porque el ahorro se destinaría a la especulación financiera (Salama 1996). A consecuencia de ello, se presentaría Hoy día aceptan ciertos controles a los movimientos de capitales financieros, bajo el principio que de todas maneras tales mercados permanezcan abiertos.

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una desaceleración en el crecimiento de la productividad, de tal manera que el aumento de la ganancia que puede ser trasladada hacia la renta financiera debe hacerse a través de una reducción de los salarios y/o un aumento de la jornada de trabajo para aumentar el trabajo no pago, lo que propiciaría un aumento de la plusvalía absoluta. Si bien esto es cierto, y más adelante se mostrará cómo sí se observa un deterioro en los ingresos del trabajo, el proceso es más complejo, porque también se observan aumentos de la productividad del trabajo (10.9% entre 1993 y 2003 para el mundo9), lo cual ha permitido que la renta financiera aumente sin cesar y pueda ser soportada por el aparato productivo. En estos aumentos inciden varios factores, entre los que podemos destacar tres. 1) Cambios microeconómicos en el corazón de las empresas: cambios organizacionales y por tanto de las relaciones políticas que permiten introducir tales cambios. En particular se deben destacar los cambios en la organización del trabajo que permiten obtener ganancias en reducción de tiempos muertos, producción just on time (stoks cero), mayor flexibilidad, intensificación del ritmo. 2) Hay que constatar que con la informática y las telecomunicaciones se ha presentado un cambio tecnológico, que ha permitido aumentar la productividad, al permitir automatizar y descentralizar los procesos productivos. 3) Se puede obtener un aumento en la inversión productiva, base para el aumento de la productividad, sin la necesidad de aumentar el ahorro, porque dicha inversión también se puede financiar mediante la emisión del crédito, y en gran parte se ha venido financiando de esta manera (Chesnais 2001, 54-57) (Salama, 218-220). El argumento del ahorro ha sido utilizado para justificar el ajuste fiscal y la creación de los fondos privados de pensiones (porque canalizarían el ahorro de los trabajadores); argumento que no sólo no pasa la prueba empírica, si no que además la causalidad tiende ser inversa (es la inversión la que jalona el ahorro), como lo han señalado los primeros trabajos keynesianos (Amiech, 33). Como dice Salama, «La inversión no es limitada por el ahorro existente, sino por un crédito insuficiente (...) los créditos hacen los depósitos de tal suerte que, cuando un banco financia un proyecto de inversión, él participa en la creación de un nuevo depósito» (p. 220), de tal forma que se encadenan los planes de financiamiento que anticipan ahorro futuro. En lo dicho hasta aquí, existen dos elementos institucionales en la financiarización que deben ser tenidos en cuenta para efectos del presente trabajo, por sus implicaciones en el análisis que aquí se presenta, y sobre los cuales hablaremos a continuación. El primer elemento es el papel de los fondos de pensiones, dado su doble carácter de jugar un rol activo en la financiarización y a la vez de ser instituciones centrales en la política social. El segundo elemento son los grupos económicos, en razón de que se constituyen en la principal forma de organización del capital, y se convierten en el principal eslabón interno de las reformas en América Latina. Organización Mundial del Trabajo (2005). Informe sobre el empleo en el mundo 20042005, Empleo, productividad y reducción de la pobreza. OIT, Ginebra. Cap1, p. 5.

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Como ya lo señalamos atrás, los Fondos Privados de Pensiones se han constituido en uno de los actores institucionales más importantes en los mercados de capitales, al ser los principales inversionistas financieros. Este proceso ha sido jalonado por los Fondos estadounidenses. El origen de tales Fondos está en los planes de retiro de las empresas, creados antes de la segunda guerra mundial, los cuales entraron en crisis a comienzos de los 70. Tales planes tenían prestaciones definidas y eran manejados por los empleadores. Su diseño inicial respondía a la necesidad de generar una mayor fidelidad del trabajador hacia la empresa y también se convirtieron en un mecanismo de descuentos tributarios. La reestructuración de las empresas en los 70s las llevó al licenciamiento de trabajadores y a su retiro de sus tareas de protección social. La empresa perdió su carácter de «empresa providencia», y el manejo de las pensiones pasó a una fórmula de pensión individualizada donde las cotizaciones eran llevadas a una cuenta personal asociada a cada asalariado y transferible de un empleador a otro. De aquí surgieron los fondos de pensiones y fondos mutuales, los cuales fueron objeto de una reglamentación en 197410 que definió el interés de los asalariados y pensionados como cotizantes individuales, cuyo beneficio pasaba a depender de una buena gestión financiera. Un nuevo régimen en 1981 incitó a trasladar los antiguos planes de empleadores de prestaciones definidas hacia planes individualizados, los cuales estaban completamente separados de las empresas. Se creó así el terreno para los intermediarios financieros que recibieron la gestión delegada de múltiples planes y fondos, los cuales quedaron concentrados en un pequeño grupo de agentes, quienes constituyeron portafolios en la medida en que se fueron desreglamentando los mercados financieros (Lordon 2000). Este hecho se tradujo en un cambio en la naturaleza económica de los Fondos, que pasaron de ser instituciones que manejaban modestas tasas de ahorro, a instituciones centrales del capital financiero de propiedad privada, que tomaron, por tanto, el primer lugar dentro de la caracterización de «capital especulativo»(Chesnais 1996, 27). La caracterización económica de los Fondos de Pensiones es compleja. De un lado, ellos resultan de la acumulación de cotizaciones sobre la base de salarios, con el fin de garantizar al cotizante una pensión regular y estable hacia el futuro. Se trata de arreglos institucionales que centralizan los recursos bajo formas de regímenes privados obligatorios, cuya base inicial es el salario. Por otro lado, el monto de ahorro y cotizaciones acumuladas permite a los Fondos actuar como instituciones financieras no bancarias, en donde el objetivo consiste en maximizar el rendimiento del capital invertido. Esto genera intereses opuestos, entre los asalariados, quienes desean salarios altos, más empleo, bajos intereses, y los pensionados, que desean intereses y ganancias altas, lo cual hace oscuro el pacto social entre generaciones (Laguérodie 2003, 178-179). Otro conflicto de intereses, es el que se presenta entre los trabajadores que esperan la estabilidad de su ahorro en el largo plazo, y los inversores que esperan beneficios en el corto Employees» Retirement Security Act (ERISA)

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plazo (Lo Vuolo 2001, 95-96). Y en aras de privilegiar la rentabilidad financiera en el corto plazo, el manejo de los Fondos se puede prestar para operaciones que benefician a los administradores de los mismos (que están integrados a grupos financieros) y no necesariamente a los trabajadores. Hay que tener en cuenta que los trabajadores no tienen incidencia en el manejo de tales Fondos. Boyer (2000, 53-56) señala que existe una gran presión para la adopción de Fondos de Pensiones. Resalta en este sentido el papel que ejercen el Banco Mundial y la OCDE, y el efecto demostración que los Fondos de Pensiones Estadounidenses producen sobre los mercados financieros11. Nos recuerda Boyer (2002, 56) como el Conseil d»Analyse Economique de Francia presentaba la posibilidad de un retiro flexible y voluntario «à la carte» con la condición de completa neutralidad actuarial, lo cual facilitaría la absorción del choque demográfico. A ello se suma la (1) opinión de algunos «expertos» de la no sostenibilidad del sistema vigente (sistemas de reparto) por los desbalances demográficos y financieros, (2) que la rentabilidad de los sistemas de capitalización es superior al aumento de la productividad del trabajo, y (3) los izquierdistas que opinan que los Fondos pueden ser un mecanismo para darle poder a los trabajadores (una especie de transición suave de capitalismo financiero al socialismo). Sin embargo frente a este último punto hay que tener en cuenta que los Fondos luchan por el aumento de la rentabilidad a través de bajar la participación de los salarios en el valor agregado, y luchan por la vigencia de la economía de mercado, en especial los mercados financieros. Finalmente, los mismos expertos indican que la pensión debe depender del ahorro que cada individuo haga a través de su vida laboral, ahorro que debe delegar a especialistas financieros (para eso son los Fondos) con el propósito de construir su propia pensión a través del uso adecuado de los mercados financieros. Estos argumentos van a ser discutidos en el capítulo 4. Por ahora es conveniente resaltar que los Fondos generan efectos macroeconómicos adicionales (a los propios de la lógica especulativa) a través de su influencia en el comportamiento de las familias. Tales Fondos han afectado el comportamiento de las familias estadounidenses, el cual se ha ido generalizando a otras regiones del mundo en la medida en que se extienden los sistemas de capitalización individual. El envejecimiento de la población ha estimulado a los hogares a acumular una riqueza financiera creciente en proporción de su ingreso disponible (Aglietta y Cartelier, 244). La propiedad salarial hoy en día toma un carácter financiero, que nada tiene que ver con el contrato social de asistencia reciproca entre los ciudadanos. Se crea un efecto riqueza en los trabajadores que hace que muchos apoyen las reformas (Friot 1998, 25-26). Atrás dijimos que los Fondos constituyen uno de elementos institucionales de la financiarización ya que pasan a ser un agente institucional nuevo que tiene un peso importante en los mercados de capitales, el otro elemento insti11

El artículo de Boyer se refiere al caso de Francia, sin embargo, sus conclusiones se pueden generalizar.

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tucional mencionado desde el punto de vista de la organización de la propiedad del capital son los Grupos Económicos, los cuales vienen a constituirse en la forma principal de organización. Incluso los Fondos son propiedad de algún Grupo, lo que no quiere decir que los recursos que manejan los Fondos sean de su propiedad, porque en teoría son de los trabajadores y ahorradores, aunque los criterios de manejo de los Fondos en últimas responden a los intereses del Grupo propietario. Un grupo es un conglomerado de empresas que generalmente posee en su cabeza una sociedad holding la cual es principalmente un centro de decisión financiera, que centraliza los activos productivos y financieros. Como resultado del proceso de financiarización que ya hemos descrito, a partir de 1980 los grupos se han finaciarizado, lo cual significa una multiplicación de circuitos directos de valorización del dinero (D»>D) sin pasar por el ciclo de producción. La búsqueda de ingresos financieros rápidos ha encontrado terreno propicio en el mercado de cambios que los lleva a una gestión centralizada de su tesorería, lo cual se ha facilitado con la desreglamentación de los mercados financieros (Serfati 1996, 144-168). Para la mayoría de los grandes grupos lo que más importa es que la tasa de rendimiento interna sea compatible con las exigencias de los grandes inversores internacionales, que pueden tomar la forma de accionistas o acreedores. Como señala Boyer (1999) «los mercados financieros se proponen arbitrar entre actividades homogéneas en cuanto a su rentabilidad, de tal manera que la competencia se desplaza del mercado del producto (¿cómo vender y suplantar a la competencia) hacia el mercado financiero (¿cómo acceder a los medios de financiamiento)» (p. 61). El valor de las acciones, o la posibilidad de pagar las acreencias está por encima de los arreglos previos por convenciones colectivas o pactos sociales, y en este contexto una legislación laboral que garantiza derechos aparece como muy rígida, de manera que la relación salarial pasa a ser dependiente de las exigencias del capital financiero de flexibilidad en las nuevas formas de contratación laboral. Los horizontes temporales de las finanzas son más cortos que los de la producción y el cambio técnico. Chesnais (2001, 51) señala que este fenómeno hay que entenderlo como una fuerte compenetración entre la finanza y la industria, que exige que los Grupos puedan disfrutar de una libertad total de la localización de sitios de aprovisionamiento, producción y comercialización. Si bien esta afirmación es válida, y es preciso recordar que muchos grupos se han originado alrededor de una industria particular, el peso de la finanza en la lógica de comportamiento de los grupos cada vez es mayor, hasta el punto de ser en la mayoría de los casos la lógica dominante en su comportamiento. La importancia de la configuración de los grupos para el análisis que aquí se presenta, consiste en que este tipo de organizaciones constituyen en los principales eslabones internos que apoyan las reformas en América Latina. La relación entre la cabeza de los principales grupos de un país de la región y el poder ejecutivo pasa a sustituir la relación tradicional de los gremios económicos y el 109

¿Protección o desprotección social?

Gráfica 2.3 Flujos netos de inversión a los países en desarrollo (millardos de US dólares)

Inversión externa de portafolio

Millardos

140 120 100 80 60 40 20 0 -20 -40

Inversión externa directa

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

Préstamos externos bancarios

Fuente: MUSSA, Michael (2000)( Economic Counselor and Director of Research IMF)Factors driving global economic integration. Presented in Jackson Hole, Wyoming at a symposium sponsored by the Federal Reserve Bank of Kansas City on “Global Opportunities and Challenges,” August 25. Tomada la gráfica el 20 Octubre de2003 de http://www.imf.org/external/np/speeches/2000/082500.htm#intro

poder. Tales grupos, que a su vez controlan los medios de comunicación pasan a defender reformas proclives a sus intereses, como se verá más adelante y en el capítulo 4 para el caso colombiano.

2.2 Financiarización en América Latina La dinámica de la financiarización presentada hasta aquí tuvo consecuencias en todos los países, que indujeron cambios cualitativos en los procesos económicos e institucionales, de los que se hablará más adelante. Es preciso diferenciar entre los países desarrollados de los que no lo son. Para el caso del segundo grupo de países en la gráfica 2.3 se puede observar cómo los allí llamados países en desarrollo recibieron recursos externos mediante la forma de préstamos en la década del 70 hasta comienzos de la del 80, y cómo tales recursos externos volvieron bajo la forma de inversiones de portafolio y privatizaciones desde finales de los 80 hasta finales de los 90. Este flujo de recursos no sólo produjo ciclos de auge económico y crisis en un gran número de países (en especial en América Latina, África y Asia, y en el último período en el Sudeste Asiático y en Europa del Este) sino que en todo este proceso se produjeron las reformas que afectaron la política social, como se verá también más adelante. En América Latina se puede observar cómo la lógica financiera tiene un efecto considerable sobre la dinámica de las economías (Marques-Pereira 2003, 33). Podrían identificarse dos grandes ciclos desde mediados de la década del 70 que evidencian una relación estrecha al respecto, y es de anotar que estos ciclos 110

César Giraldo Gráfica 2.4

América Latina y Caribe. Transferencia neta de recursos externos* y crecimiento del PIB

20

19

19

19

19

19

89 19

19

19

19

19

19

19

01

2,0

99

-1,0

97

3,0 95

0,0 93

4,0

91

1,0

87

5,0

85

2,0

83

6,0

81

3,0

79

7,0

77

4,0

-2,0

1,0

-3,0

0,0

-4,0

-1,0

-5,0

TransfNeta/PIBTransfNeta/Pib Prom

-2,0

Var PIB Var Pib Prom Fuente: CEPAL (2002), gráfico 5.3. Cálculo promerdios realizados por el autor. * La transferencia neta de recursos equivale al ingreso neto de capitales (incluidos los no autónomos y errores y omisiones), menos el saldo en la cuenta de renta (utilidades e intereses netos). Para el tipo de cambio real efectivo de las importaciones, se tomó la mediana para América Latina, que corresponde al promedio de los índices del tipo de cambio (oficial principal) real de la moneda de los principales países con que cada país tiene intercambio comercial, ponderados por la importancia relativa de las importaciones hacia esos países. Las ponderaciones corresponden al promedio del período 1994-1998.

comienzan cuando se da el proceso de financiarización de la economía mundial, a partir de la caída del régimen de paridades fijas a comienzos del 70, como ya se indicó. Los ciclos se caracterizan por una entrada de capitales externos, que está acompañada de una aceleración del crecimiento económico, proceso que desemboca en una crisis, y luego una etapa deterioro económico acompañada de una fuga de capitales. El primer ciclo12 abarca la segunda mitad de la década del 70 hasta comienzos de los 90, y el segundo desde entonces hasta comienzos del siglo XXI. A nuestro juicio se trata de dos burbujas especulativas, aunque la sustentación de esta afirmación sobrepasa los alcances del presente trabajo. En el caso del primer ciclo los recursos llegaron principalmente bajo la forma de endeudamiento y en el segundo los recursos llegaron bajo la forma e inversiones de portafolio, y privatizaciones. El cambio de la naturaleza de los recursos que llegaron durante el segundo ciclo, se posibilitó gracias a que se introdujeron reformas que desregularon los mercados de capitales de los países latinoamericanos, lo cual también dinamizó los grupos financieros domésticos, que se convirtieron en fuentes adicionales de generación de liquidez vía el crédito. Si se observa le gráfico 2.4 se puede apreciar lo que se acaba de afirmar. El comportamiento del primer ciclo es el siguiente: En la segunda mitad de los A este ciclo hacen referencia Salama y Valier (1991, cáp.6)

12

111

¿Protección o desprotección social? Gráfica 2.5 a

América Latina y Caribe. Transferencia neta de recursos externos* y crecimiento del PIB

36 34 32 30 28 26 24

20 %

197 1970 1971 1972 3 197 4 197 5 197 6 197 1977 8 197 9 198 0 198 1 198 2 198 1983 4 198 5 198 6 198 7 198 8 198 9 199 0 199 1 199 2 199 3 199 4 199 5 199 6 199 7 199 8 199 9

22 Años

Media simpe Fuente: Ocampo y Martin (2003), gráfico III.2

7013 y hasta 1981 la transferencia neta de recursos externos (entradas netas de capital y saldo neto de intereses y utilidades) para América Latina y el Caribe fue en promedio de 1.9% del PIB lo cual estuvo acompañada de un crecimiento del PIB anual promedio de 4.3%. En el 82 se presenta la crisis de la deuda externa, y posteriormente el ajuste se da a partir de dicho año y hasta 1990, con una transferencia neta de recursos externos negativa de -3.2% del PIB en promedio, y una reducción del crecimiento promedio anual de la economía al 1.4, que está por debajo del crecimiento de la población. El segundo ciclo se comporta así: A partir de 1991 y hasta 1998 los capitales retornan lo que produce una entrada neta de recursos externos equivalente 1.4% del PIB acompañado de una aceleración del crecimiento del PIB al 3.4% promedio anual, luego a partir del 99 la entrada de capitales se frena, fenómeno que se origina con la crisis del Brasil, produciéndose un flujo negativo que hasta el 2001 equivalía a -0.1 del PIB, y un deterioro de nuevo de la tasa de crecimiento del PIB promedio anual al 1.6%14. Cada ciclo comienza con un crecimiento inflado de la demanda que se financia con fuentes extraordinarias externas que aparecen de forma súbita y 13

Los datos del gráfico comienzan en 1977, no se tuvo acceso a cifras anteriores Se trata de promedios, que muestran que el crecimiento del PIB va en la misma dirección de la entrada de los recursos externos. Sin embargo el promedio esconde las situaciones particulares, como por ejemplo la magnitud del deterioro de algunas economías en fase del ajuste del primer ciclo, o la crisis mejicana de finales del 94 y durante el 95 en la fase de la aceleración del crecimiento en el segundo ciclo. Indudablemente se requiere un estudio más profundo de este proceso.

14

112

César Giraldo Gráfica 2.5 b Latinoamérica M 3 / P.I.B. % 45 40 35 30 25

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1978

1976

1974

1972

%

1970

20 Años

Fuente: Cepal (2002 a). Figure 1.10

de la misma forma desaparecen15. Pero esto tiene una contrapartida interna. El crecimiento de la demanda de los países que reciben los recursos se hace vía endeudamiento de los agentes domésticos. Dicho endeudamiento, en el caso del sector público es el déficit fiscal, y en el caso del sector privado tendríamos que hablar de un déficit del sector privado (que poco se menciona). Dicho endeudamiento no necesariamente es externo. En efecto una parte proviene de esta fuente, pero el crédito externo de un agente financiero, puede a su vez generar créditos internos de ese agente a otros sectores de la economía. Además de ello, las reformas en la región han beneficiado a las instituciones financieras al hacerlas más activas en la creación monetaria a través del crédito, al eliminar los encajes y las inversiones forzosas (Ocampo y Martín 2003, 114-116). Una forma de visualizar el proceso es el aumento de la relación de la Oferta Monetaria Ampliada respecto al PIB (M2/PIB, M3/PIB) que se observa en la región, la cual refleja el crédito que se ha emitido en una economía (emisión secundaria)16. Esta relación ha aumentado de manera continua (aunque con altibajos temporales) desde 1970, pasando de corresponder al 21% para el caso de M2 y M3 en dicho año, a ser el 36% (M2) y 43% (M3) en el 2000 (ver gráficas 2.5a y 2.5b). Este aumento no ha sido generado por el componente de moneda nacional originado en crédito del Banco Central (la emisión primaria), el cual por el contrario se ha contraído ya que se ha limitado fuertemente el financiamiento monetario a los gobiernos por parte de los Bancos Centrales en la mayoría de los países, sobre todo en los más grandes de la región (como consecuencia de la autonomía No es un crecimiento de la demanda por la vía del fortalecimiento del ingreso permanente de los asalariados y en general de las personas, lo cual podría crear el espacio para el crecimiento económico. 16 La oferta monetaria se origina en el crédito del Banco Central (emisión primaria), en el crédito proveniente del resto del sistema financiero (emisión secundaria), y en la monetización de las reservas internacionales. 15

113

¿Protección o desprotección social?

de los Bancos Centrales). Este aumento se explica, de manera principal, por el crecimiento del crédito originado en el sistema financiero privado (la emisión secundaria); la razón de ello es que a través del crédito se transfieren signos monetarios (por ejemplo cheques) a los prestatarios en manos de quienes se transforma en instrumento de pago17 (Guttmann, 77). Volviendo al tema de los ciclos, y retomando lo que se acaba de decir, ellos no se reducen a un movimiento de entrada y salida de capitales y a una expansión del crédito. Los capitales externos que entran y la expansión del crédito que produce el sistema financiero tiene una contrapartida: Pasivos financieros de algún sector de la economía, que se expresan a través de la deuda del sector público y del sector privado. Como resultado de lo anterior el manejo financiero de las empresas, de las familias y del gobierno termina girando en torno al pago de las acreencias financieras. En el caso del gobierno, los acreedores son quienes finalmente aprueban o desaprueban la política económica, y dentro de ella la política fiscal. Esto último tiene incidencia directa sobre la política social, ya que lo fiscal, entre otras muchas cosas, tiene que ver con la forma como se asignan y financian los gastos sociales. El crecimiento de la demanda agregada, producto de la financiación resultado de la entrada de capitales y del aumento del crédito interno, tiene límites. De un lado la sostenibilidad de la balanza en cuenta corriente, y del otro, el nivel de endeudamiento de los agentes económicos; incluso la deuda puede autonomizarse, lo que significa que el endeudamiento se convierte en la fuente de nuevo endeudamiento: deuda para pagar el servicio de la deuda (que fue el caso de la crisis de 1982) (Salama y Valier 1991, 113-119). El proceso lleva a que uno de los dos límites, o los dos al mismo tiempo, se rompa. Cuando eso sucede los capitales interrumpen de forma intempestiva su flujo a los países y exigen la devolución de los recursos colocados allí, lo que produce una inevitable y abrupta contracción de la demanda que induce profundas recesiones. Todo el proceso de entrada de capitales, expansión del crédito, y salida abrupta de recursos configura una burbuja especulativa. Dicha burbuja deja de ser un fenómeno transitorio y se convierte en una característica permanente del régimen de acumulación financiarizado en la región. La llamada «volatilidad financiera» que se deriva de lo anterior lleva a que las economías terminan siendo destruidas por los efectos perversos que se producen, lo cual genera un deterioro de las condiciones sociales de la población18. Cuando se presenta una crisis y disminuye la dinámica de la economía la pobreza aumenta, pero cuando se restablece el crecimiento económico la pobreza permanece estable no lográndose su reducción. Cuando se da la crisis los recortes presupuestarios para lograr el equilibrio fiscal Debe tenerse en cuenta que en los 90s hay una segunda razón en importancia y es la monetización de las reservas internacionales, resultado de la entrada de capitales financieros en dicho período, entrada que en los casos de los países que en ese momento adoptaron un ancla cambiaria, sirvió como soporte de la moneda nacional (caso Argentina y Brasil) 18 Una buena descripción de la Burbuja se encuentra en Salama (1996, 237-241). 17

114

César Giraldo

Cuadro 2.4 Deuda externa de los países en desarrollo* 2001 (en millardos de U.S. dólares) Región

Stock

Service

Asia del Este y el Pacifíco*

600

94

Ex-bloque soviético*

370

58

América Latina*

790

157

Medio-Oriente*

320

44

Asia del Sur*

160

14

África Subsahariana*

210

15

* Ver lista de países en Millet y Toussaint (2002: 241-242) Fuente: Banco Mundial Global Development Finance 2002. Calculos Millet y Toussaint (2002: 118, 128)

afectan los gastos sociales con lo cual se deterioran las condiciones de vida de los pobres. Cuando el crecimiento económico vuelve, el deterioro de las condiciones sociales hace que para muchos no sea posible salir de la condición de pobreza. Como dice Salama (2003) «Por un por ciento de baja del PIB percápita, los programas focalizados bajan dos por ciento por pobre, la mitad de este efecto viene por la baja del PIB, la otra por el aumento en el número de pobres» (p. 14). De manera, concluye Salama, que la volatilidad financiera hace ineficaces las políticas de alivio de la pobreza: se trata de una trampa de la pobreza. Si bien existe la dinámica de los ciclos como lo acabamos de ver, al final de todo este proceso se puede detectar que el nivel de endeudamiento global, tanto interno como externo, de la región permanece muy alto, razón por la cual el panorama futuro es sombrío. En el caso de la deuda externa, el nivel continúa siendo muy alto, hasta el punto que llegó a ser la región más endeudada entre los países no desarrollados. El nivel de endeudamiento no se ha reducido a pesar de los programas de ajuste que se le han impuesto al continente, y será cada vez más difícil la adopción de este tipo de programas desde el punto de vista político por la fatiga de las poblaciones con este tipo de terapias. La deuda externa de América Latina en el 2001 era de US$ 790 miles de millones contra 600 de Asia del Este y el Pacífico, 370 del exbloque soviético, 320 del medio oriente y África del Norte, 210 del África subsahariana, 160 de Asia del sur (Ver cuadro 2.4). La gráfica 2.6 permite apreciar cómo la deuda externa de la región está por encima del 40% del PIB y no se redujo a pesar de los programas de ajuste radicales que se pusieron en práctica en la década de los 80s. 115

¿Protección o desprotección social?

Gráfica 2.6 Deuda externa en América Latina como porcentaje del PIB 50 48 46

Porcentaje

44 42 40 38 36 34 32 30

1980

1990

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Año 2002

Porcentaje del PIB Fuente: Azpiroz, Fossati, Mendoza (2003), numeral 7.1.

Las cifras acabadas de presentar muestran un alto nivel de endeudamiento de la región, y la causa principal de dicho endeudamiento ha sido atribuida al déficit fiscal, habida cuenta que en los momentos de crisis la mayor carga de la deuda externa se concentró en cabeza del gobierno nacional, aunque de manera sospechosa se olvida mencionar que esta concentración en gran parte se ha debido a que en los momentos de crisis el gobierno nacional debió endeudarse para mantener el flujo de capitales para aplazar la crisis, y debió asumir gran parte de la deuda del sector público descentralizado y del sector privado, a los cuales debió rescatar para poder cumplir las obligaciones con los acreedores (Giraldo 1998a) (CEPAL 2002, 147-150). Al acusar al Déficit fiscal se enfatiza en los ajustes fiscales como un medio para lograr los equilibrios financieros perdidos (e inalcanzables). Pero, de acuerdo con la visto hasta aquí, los desequilibrios financieros también pueden ser explicados por la lógica especulativa del capital financiero, de manera que lo fiscal también puede ser considerado como una consecuencia del problema en lugar de ser la causa principal, aunque se debe advertir que no se puede pretender buscar una causalidad lineal en una sola dirección. No se puede afirmar que no se presenten aventuras fiscales, y que detrás de ello no exista una actitud irresponsable de los políticos, quienes se aprovechan del crecimiento del gasto para buscar un favorecimiento político particular, que es la acusación principal de los neoliberales. Sin embargo esas aventuras no pueden ser posibles si no están financiadas, y son estimuladas cuando el financiamiento 116

César Giraldo

es abundante. Lo que es un error es pretender excluir de la responsabilidad de la dinámica al capital financiero. Sin embargo todo el aparato ideológico dominante impone la idea que la responsabilidad estriba en el desajuste fiscal. Y sobre este diagnóstico se diseñan programas de ajuste fiscal que se orientan a crear un excedente en la balanza comercial que permita generar las divisas para hacer las trasferencias financieras principalmente vía pago de intereses, rendimentos financieros y remeza de utilidades, además del pago de la deuda. Como bien lo remarca Salama (1996, 232-234) dicho superávit comercial está en manos del sector privado quien es el que recibe los ingresos de las exportaciones (con excepción de los países exportadores de materias primas producidas por empresas estatales, como es el caso del petróleo) mientras que la mayor parte de la transferencia financiera está en cabeza del Gobierno Nacional quien es el que carga con la mayor parte de la deuda externa. En el caso del ajuste macroeconómico de la región en la década de los 80s, el gobierno se vio forzado a colocar bonos para captar el superávit privado, absorbiendo de esta manera gran parte del ahorro nacional generando el efecto del crowding out (absorción del ahorro que debería estar disponible para financiar la inversión del sector privado). En razón que la rentabilidad de los bonos de deuda pública estaba ligada directa o indirectamente a la devaluación, y como se estimuló la devaluación como mecanismo para lograr el superávit comercial, el costo fiscal de los bonos se acrecentó, los cuales al final no pudieron ser pagados por el gobierno y debió acudirse a los recursos del Banco Central, que al final terminó haciendo emisión monetaria para comprar los bonos. Este fue uno de los mecanismos que desató la hiperinflación en los países latinoamericanos en los 80s (Giraldo). Para aquellos que defienden la neutralidad de los mercados, y con ello pretenden señalar que los mercados financieros no son responsables de las crisis en el contexto de un marco de libre circulación de capital y de eliminación de las restricciones financieras, sería bueno recomendarles que analizaran la crisis argentina de comienzos de siglo para validar esta afirmación. Por ejemplo, el famoso comportamiento «manada» de los inversionistas financieros, que se precipitan en masa hacia (o huyen de) un destino de manera atropellada al menor indicio, incluso al simple rumor, es un reflejo de las imperfecciones del mercado financiero (Marques-Pereira, 34-38). Comportamiento que ha arrastrado a la crisis a muchos países y empresas, y que ha enriquecido a unos pocos a costa de dejar a muchos arruinados en el camino. Esto sirve para señalar que cada vez el capital financiero actúa de manera más autónoma a las necesidades de financiamiento de la economía real. Tal como se dijo atrás, se acusa al intervencionismo estatal introducir los desequilibrios financieros. Por esto la programación financiera de los países enfatiza en los ajustes fiscales. Sin embargo se está invirtiendo el orden de las cosas. Los desequilibrios financieros son producidos por la lógica especulativa del capital financiero privado. Trasladar la solución de la crisis al ajuste fiscal 117

¿Protección o desprotección social?

entraña un «riesgo moral» como lo señalaran Paul Volcker (expresidente de la Reserva Federal), Carla Hills (exrepresentante de Comercio de E.U.) y George Soros (importante inversionista financiero), quienes reconocen que los inversionistas privados asumen riesgos excesivos con la esperanza de ser sacados de apuros financieros mediante una intervención oficial19. También afirman que «los acreedores privados deben ser obligados a asumir su justa responsabilidad en las crisis financieras», lo que implica afirmar que no toda la responsabilidad debe ser trasladada a los pueblos de los países endeudados a través de los ajustes fiscales. Esta opinión expresada por quienes han sido voceros del sistema financiero internacional, ratifica el punto de vista que concentrar los ajustes económicos en lo fiscal es una cuestión política, y no solamente un punto de vista académico. Por esta razón los organismos financieros multilaterales, las firmas calificadoras de riesgos, los analistas de la banca, y los voceros de la economía convencional enfatizan en el diagnóstico de que el origen de los desequilibrios macroeconómicos provienen de los desequilibros fiscales. Este es el supuesto que existe del llamado Consenso de Washington.

2.3 Capital financiero es poder político La lógica financiera expresa un poder real y concreto sobre la sociedad. Las acreencias financieras expresan derechos de propiedad y derechos de renta sobre el producto social. Nos dice Orléan que «el poder acreedor se mide en esta capacidad de transformar el dinero en deuda y la deuda en propiedad, pasando por influenciar directamente las relaciones sociales que estructuran nuestra sociedad (...). El dinero es fuente de poder cuando toma la forma de fondos prestables que son una necesidad imperativa para las empresas para para continuar produciendo (...) el poder abstracto del dinero se transforma en poder efectivo sobre la producción, la inversión y el asalarido (p. 194).» Orlean en la nota de pie de página nos señala que esta relación de la deuda no solamente concierne al capital productivo, sino que se extiende a las necesidades del Estado en materia de financiamiento de los gastos públicos. Y continúa «Por esta vía, el poder acreedor puede pretender apropiarse de una cierta proporción del poder político». De acuerdo con Torres (302-326) el poder del dinero en el pasado estaba confundido con el poder de la autoridad política, porque ésta a través del control Reseña del Financial Times (Reproducido por el periódico colombiano Portafolio de 21 septiembre 1999, p.27) acerca del informe Safegarding Prosperity in a Global Financial System: The Future International Financial Architecture, elaborado por los autores mencionados.

19

118

César Giraldo

del Estado tenía la capacidad de determinar el monto de su financiación a través del poder de emisión y de la regulación monetaria. En la actualidad el poder del dinero se está autonomizando del poder político, y se convierte en un nuevo poder «diferenciado del Estado y de las instituciones democráticas». La fuente del nuevo poder monetario es, de un lado, el hecho que se haya logrado que la autoridad política abdique de su capacidad para regular lo monetario y financiero, y del otro, la apertura plena a los movimientos del capital financiero, como resultado de lo cual los capitales entran y salen sin ningún control y se mueven por circuitos financieros privados. El nuevo poder monetario implica un reparto de los recursos sociales diferente que privilegia la especulación en contra de lo productivo, el cual se ejerce a través de instituciones menos transparentes, poco sujetas al escrutinio público, en las cuales no existe representación formal de los distintos actores sociales. Para evitar el debate político se hace aparecer la política monetaria como una política de carácter técnico y neutral, adelantada por órganos independientes y aparentemente apolíticos, tales como Bancos Centrales independientes. Las autoridades monetarias van adquiriendo el mayor peso, desplazando a otros organismos que tienen de una visión de más largo plazo (Lordon 1997, 90). En concreto la autoridad fiscal (llámese ministerio de hacienda, de finanzas o el Tesoro) y el Banco Central asumen un peso predominante sobre los órganos de planeación. Estos organismos que asumen el poder dominante dentro del Estado son interlocutores directos de los mercados financieros. La banca central y la autoridad fiscal forman una hegemonía dentro del Estado, a la cual se debe ajustar el resto. El cambio en la legislación financiera se justifica con el argumento que ésta debe estar por fuera de las presiones económicas y políticas de tal forma que se garantice la disciplina financiera, requisito indispensable para garantizar la libertad de los mercados. La libertad de capitales, en el marco de la libertad del mercado, atraería inversiones, asignaría eficientemente los recursos y generaría crecimiento y bienestar. Se debe observar, que quienes defienden este punto de vista, implícitamente están reconociendo que la moneda no es neutral al afirmar que un manejo «no prudente» de la misma puede generar inestabilidad macroeconómica, y efectos negativos sobre la economía real. Si fuera neutral no produciría tales efectos. Las reformas y las políticas adoptadas en los países no desarrollados están reflejando el ascenso del poder financiero. Pero en esta dinámica no alcanza a ser explicada por la dinámica interna de cada país. No sólo porque existen otros factores que inciden en las reformas, y de los cuales se hablará más adelante, sino porque también existen presiones internacionales para la adopción de las mismas. En el caso de América Latina no se puede pasar por alto el hecho que la crisis de la deuda externa puso a los países de la región en una posición desfavorable frente a la banca acreedora, tanto de origen comercial como multilateral. Y en las negociaciones con los acreedores los países debieron aceptar condicionalidades orientadas a la introducción de reformas dirigidas hacia la economía de mercado, bautizadas con el nombre de «reformas estructurales», que como su 119

¿Protección o desprotección social?

nombre lo indica consisten en remover las estructuras que no permiten el libre funcionamiento del mercado (Chesnais, 46-48). Las presiones del capital financiero se dan por canales formales y no formales. Estos últimos consisten en la sanción que los mercados internacionales de capitales hacen de las demandas de financiamiento de los países, a través de diferentes mecanismos tales como el «riesgo país»20 y las firmas calificadoras de riesgo. Esa sanción depende de los equilibrios macroeconómicos de los países (en especial el equilibrio fiscal y el de la balanza de pagos), de la regulación financiera (régimen libre de tasa de cambio, banco central independiente), del compromiso y la capacidad de la autoridad financiera para defender la estabilidad de la tasa de cambio y la de los precios domésticos, del menor grado de tributación al capital, de la eliminación a los controles sobre movimientos de capital, de la flexibilización de la regulación financiera, de la privatización de la seguridad social y de los servicios públicos en general. En cuanto al equilibrio fiscal mencionado, no se puede pasar por alto que las decisiones en este campo significan aumentos en impuestos y en los precios de los bienes públicos, y del recorte del gasto gubernamental. Pues bien, determinar quién pone los nuevos recursos y quién sufre los efecto del recorte del gasto (por ejemplo: los maestros, las universidades, los militares, los hospitales, etc.) es una respuesta de carácter político, de manera que la presión que ejerce el poder financiero es de naturaleza política. En cuanto a los canales formales, se dan principalmente a través de los organismos financieros multilaterales (en especial el FMI y Banco Mundial), y para el caso de América Latina hay que agregar el BID y las autoridades económicas de los Estados Unidos. En el caso de este país, para la región se aplica la consideración general que hace Aglietta (2002): «El país que tiene la divisa clave asume la obligación de proveer la liquidez internacional para todo el sistema. Los otros países (en este caso los latinoamericanos) asumen la obligación de ajustarse a una regla de cambio en la cual el rigor puede ser más o menos estricto» (p. 97). Todos estos organismos residen en Washington D.C., y dado el rol determinante que jugaron la determinación de las reformas de la región, dio origen a la expresión del «Consenso de Washington». El Banco Mundial ha jugado un papel central en las dos últimas décadas (el BID para el caso de América Latina en general se sujeta a los patrones del Banco Mundial), en razón de sus Préstamos de Ajuste Estructural (Structural Adjustment Lending), los cuales están atados a reformas institucionales y a la adopción de políticas públicas, entre las que se destaca la política social, en particular las reformas de los Sistemas de Protección Social. Ya en los 60s el Banco mostraba preocupación por el ambiente económico e institucional en el cual se desenvolvían los proyectos que financiaba, debido a que observaba que muchos proyectos fracasaban por este aspecto. En este sentido se comenzaron a introdu Puntos porcentuales (multiplicados por 100, que es lo que se conoce como puntos básicos) de lo que debe reconocer un país por intereses en dólares de sus bonos colocados menos los intereses que pagan los bonos del Tesoro de los Estados Unidos.

20

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cir algunos condicionamientos de carácter sectorial. Pero fue en los 80s cuando el Banco se movió a los préstamos de ajuste estructural los cuales no estaban dirigidos al financiamiento de componentes específicos de inversión, como era la tradición de la institución. En realidad estos préstamos constituyeron una refinanciación de la deuda de los países con el Banco, y con otro tipo de organismos como por ejemplo la banca privada, en la medida en que lo que se pagaba a tales organismos se financiaba con los recursos del Banco. Desde el punto de vista del país en la operación no salía ni entraba una sola divisa, se trataba de ajustes contables, créditos nuevos (contratados por el Gobierno Nacional) que servían para amortizar los viejos, proceso que llevaba a que la deuda la fuera quedando en cabeza del Gobierno Nacional, de manera tal que las condicionalidades de los créditos nuevos se negociaban con la Nación y abarcaban el diseño institucional y las políticas públicas del país en cuestión. En la doctrina del Banco los países son libres de aceptar dichas condicionalidades, pero cuando los países requieren de los recursos difícilmente se pueden negar a ellas (Mosley, Harrigan yToye 1991, 27-36) (Garay 1991, 40). Este papel del Banco se evidenció con los planes estadounidenses Baker (de 1985) y Brady (de 1989), que buscaban la reducción de la deuda externa latinoamericana convirtiéndola en acciones y obligaciones, planes que buscaban, según Garay (negociador colombiano con la banca internacional y conocedor del proceso desde adentro), «conceder un papel cada vez más prominente al Banco Mundial, para promover la realización de reformas estructurales con clara orientación de mercado en las economías altamente endeudadas» (p. 19). Más adelante agrega «El Banco Mundial (…) empieza a asumir el papel de catalizador, racionalizador y, a su vez, de coordinador principal del financiamiento externo de estos países (los latinoamericanos)» (p. 20). Y continúa afirmando que el Banco «centra su atención en la estrategia de desarrollo, en la priorización de la actividad gubernamental, en la reestructuración de empresas estatales y su privatización en los casos que así se amerite, en la reforma de sectores claves como el financiero, el productivo y el externo, y en la modernización de los sistemas administrativos» (p. 54). La privatización se convierte en un elemento de suma importancia en la negociación de la deuda externa, en la medida en que es un instrumento para convertir deuda en capital, bajo la forma del swap. En la medida en que determinadas empresas públicas no pueden pagar su deuda, este pago puede ser cambiado por una participación en la propiedad de la empresa por parte del acreedor, o de quien le compre la deuda al acreedor (esto significa una privatización), compra que por demás se hace por debajo del valor nominal de la deuda, ya que en los mercados secundarios dichas acreencias se venden con descuentos, los cuales son mayores a medida que es más grave el problema de endeudamiento del país en cuestión. Los descuentos podían superar el 90% del valor de la deuda para los países más endeudados (que fue el caso de Bolivia en los 80s), en el momento de la crisis de la deuda. 121

¿Protección o desprotección social?

La adopción de las reformas estructurales latinoamericanas no sólo se hizo en el marco de las negociaciones con el Banco Mundial, sino también con el FMI y el BID y las autoridades económicas de los Estados Unidos, como se dijo. Sin embargo es pertinente anotar que en el seno de los organismos financieros multilaterales anotados existe una gran asimetría en los procesos de decisión. Los derechos de voto favorecen ampliamente a los países desarrollados entre los que de destacan: Estados Unidos (con el 17.1% de los derechos de voto en el FMI y 16.5% en el Banco Mundial), seguido por Japón (6.1 y 7.9 respectivamente), Alemania (6 y 4.5), Francia (5 y 4.3), y Reino Unido (5 y 4.3). Estos porcentajes de derecho de voto les da un gran poder habida cuenta que ningún país en desarrollo tiene más del 1% de votación, con la excepción de China (2.9 y 2.8), Rusia (2.8 y 2.8) y Arabia Saudita (3.2 y 2.8) (Millet y Toussaint 2002, 79, 87). Es de anotar que la participación de Estados Unidos en el porcentaje le confiere el derecho de veto. Las reformas son presentadas como un resultado inevitable de la globalización económica, pero como señala Boyer (1999), «Este término, utilizado en todas partes no es inocente, porque sugiere que las Naciones, firmas y más todavía los individuos son impotentes frente a un determinismo implacable, porque viene de afuera ... fuera del control de la política nacional» (p. 38). La globalización con frecuencia es presentada como «el fin del Estado Nación». Sin pretender negar que la globalización conlleva un debilitamiento del Estado Nación, sin embargo, como lo dice Boyer, es más realista considerar que la invocación de la globalización por los grupos económicos y sociales más internacionalizados tiene como propósito hacer presión sobre los gobiernos con el objetivo que revisen sus arreglos institucionales que en el pasado favorecían los compromisos fordistas. Los nuevos arreglos institucionales, en la lectura de la Escuela Francesa de la Regulación, significan la predominancia de la relación monetario–financiera sobre la relación salarial. Sin embargo, la dificultad de este análisis surge cuando se intenta explicar la dinámica que lleva que un modo de regulación le ceda el espacio a otro. Desde nuestro punto de vista es necesario remitirse a la composición de clases sociales que está en la base del proceso económico, y su relación con la representación de tales clases en el orden político. En la medida en que esa representación no corresponda a los poderes dominantes en el orden económico, se generan procesos que llevan a un cambio en el orden político, procesos que pueden suscitarse de forma gradual o violenta. Esta última posibilidad se puede expresar a través de una crisis financiera, una explosión social, o una acción militar. O una combinación total o parcial de todos estos factores. Aquí lo que hemos venido diciendo es que los poseedores del capital financiero han venido acumulando poder económico, y que a través de un proceso político han generado reformas que buscan adecuar la regulación económica y social de tal forma que sus intereses sean beneficiados. Esa regulación, para el caso de los países no desarrollados, está recogida en el Consenso de Wash122

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ington, del cual se hablará en el capítulo 3, e implica un cambio en el régimen Público–Estatal del cual hablaremos más adelante. De acuerdo con Lordon (2000, 38-39) el proceso refleja la tensión, nunca resuelta en el capitalismo, entre capital industrial y capital financiero. Nos dice el autor «Según el régimen de crecimiento, según la coyuntura política, se formó un bloque hegemónico que lo sostiene, es un polo o el otro el que tiene la ventaja» (p. 38). Después del fordismo la balanza se aleja del capital industrial. Al interior de las empresas este fenómeno también se visualiza por la emergencia de un poder accionario que tiene como propósito cerrar el gran paréntesis histórico del poder que había adquirido la tecnoestructura en el manejo de las mismas: «se prevee un retrono a la escencia eterna del capitalismo, a saber, el imperium de los propietarios». Guttmann hace una presentación de los beneficiados con las reformas. Nos dice: «En ausencia de un régimen monetario capaz de imponerse a los agentes económicos, la política económica ha estado dictada en gran parte por las instituciones financieras privadas, que hoy están en la posibilidad de imponer al resto de la sociedad su escogencia en favor de una baja tasa de inflación, tasas de interés real elevadas, déficits fiscales estructurales reducidos y una desreglamentación de todos los mercados. Estas prioridades de política económica tienen la tendencia a ser defendidas por las instituciones o las capas sociales influyentes políticamente, tales como los bancos centrales independientes, los directores financieros de empresas industriales responsables de importantes portafolios de títulos y divisas, la generación del baby boom de la postguerra que se ha comenzado a interesar por los sistemas de pensiones por capitalización, y los ahorradores de la clase media superior que se benefician de la liberación financiera, ya que les permite acceso a formas de depósito en las cuales sólo las grandes fortunas se beneficiaban antes. Los políticos que han dado la espalda a las preferencias de esta coalición poderosa en favor de otros objetivos políticos han sido castigados por importantes fugas de capital hasta que las fuertes crisis cambiarias les impiden llevar a cabo su política. (pp.85-86)». 2.3.1 Cambio en la Regulación Público Estatal Hemos señalado que desde los 70s los ciclos económicos de la región están fuertemente influenciados por el financiamiento externo y que los acreedores tienen un peso importante en la determinación de las decisiones de política económica. Pero su intervención va más allá de decisiones coyunturales relacionadas con los programas de ajuste y el cobro de la deuda, porque también promueven reformas en la regulación económica y en el diseño de las políticas públicas, que son más favorables a sus intereses, ya que facilitan la extracción de rentas financieras. El 123

¿Protección o desprotección social?

proceso político a través del cual intervienen los acreedores no es un tema sencillo de analizar (atrás se hizo alguna referencia a ello) ya que en la dinámica de las reformas también intervienen otros agentes económicos y políticos, unos a favor, como los Grupos Económicos y la tecnocracia económica, y otros en contra, como la mayoría de las organizaciones sociales y un sector importante de la clase política local. Además es preciso tener en cuenta las particularidades nacionales, ya que en algunos países otros grupos con un peso económico y político importante trabajan con una lógica diferente a la aquí presentada como es el caso del narcotráfico, que es un tema que no puede ser desconocido en países como Colombia. De todas formas se debe registrar que en la región se presenta un cambio en el régimen público–estatal, el cual comprende cambios en el régimen fisco–financiero (Théret), en las instituciones gubernamentales, y en las políticas públicas. Dicho cambio es más funcional a los intereses del capital financiero, según lo hemos presentado hasta esta parte. De acuerdo con la Escuela de la Regulación, como lo dijimos atrás, el cambio de dicha regulación significaría que la relación monetario–financiera y la inserción internacional pasaría a ser la relación dominante, y se sobrepondría a la relación salarial que teóricamente era la anterior relación dominante. Si bien es difícil llevar mecánicamente el análisis de dicha escuela al caso latinoamericano, en particular señalar que la relación salarial se haya constituido en el pasado en la relación dominante en la región, si es preciso reconocer que el cambio en la regulación que se promueve en la región somete la relación salarial a la lógica financiera : la seguridad social pasa a la intermediación financiera (pensiones a Fondos de Pensiones y salud a empresas aseguradoras) ; se reduce el gasto social que hace parte del salario indirecto21, en función de los ajustes macro financieros ; y se reducen los salarios vía las reestructuraciones de las empresas ante la necesidad de aumentar la rentabilidad financiera, como lo señalamos atrás. A continuación presentaremos algunos cambios en la regulación público– estatal que se promueven y que a nuestro juicio son importantes tener en cuenta (no quiere decir que tales cambios hayan sido adoptados todos los países; el grado de adopción varía de un país a otro, y habría que estudiar cada caso), estos cambios se presenta de forma esquemática en el recuadro 2.1, y como se verá en el siguiente capítulo, corresponden a otra lectura del «Consenso de Washington». a. Cambios en la regulación fisco-financiera (nota: la numeración es la que corresponde al recuadro 2.1) 1) Las necesidades de financiamiento del sector público (financiamiento del déficit fiscal) deben satisfacerse a través del mercado de capitales, bien sea contratando créditos o colocando bonos de deuda pública (ver en el recuadro Lo que no quiere decir que se reduzca el gasto social total, porque aumenta el gasto social no vinculado a la relación salarial.

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2.1 el punto a.1.2) (Lordon 1997, 93). El sector público no puede recurrir al financiamiento monetario provisto por el Banco Central. La razón de ser de este cambio reside en el hecho que el gobierno, para financiarse, debe endeudarse con el sistema financiero, pagando el servicio de la deuda correspondiente. El sector financiero por esta vía aumenta la masa de recursos sobre los cuales puede obtener rentas. Por otra parte, el gobierno cede al sector financiero el margen monetario que utilizaba en el pasado. 2) La política social pasa a la intermediación financiera. En el caso de la seguridad social (recuadro punto a.2.2) las pensiones son administradas por los Fondos de Pensiones privados, y la salud por aseguradores privados. En el caso de la educación se crean fondos educativos, que constituyen un ahorro programado para el posterior pago de la educación superior, o un sistema de créditos para el pago de los estudios en educación superior. Se trata de crear una nueva fuente de recursos que pueden ser intermediados por el sistema financiero, como se muestra en el recuadro 2.2. b. Cambios en las instituciones gubernamentales 1) Redefinición del papel del gobierno nacional: concentrarse en las funciones de defensa nacional y justicia (b.2.2) y trasladar las otras responsabilidades de gasto a los gobiernos locales y al sector privado. Mientras se da el proceso de reformas el gobierno nacional debe asumir los pasivos contingentes de lo que se privatiza, los pasivos pensionales, la garantía de pensión mínima23, garantizar la deuda externa, y en caso de crisis financiera asumir costo del rescate del sistema financiero. Al trasladar responsabilidades a los gobiernos locales el gobierno nacional se puede concentrar en el pago de sus obligaciones financieras, las cuales se acrecientan con el hecho que debe endeudarse con acreedores privados para financiar su déficit al no tener acceso a los recursos de la Banca Central. Además dicho gobierno asume deudas claves de otros sectores de la economía (tales como las de las instituciones descentralizadas y las deudas de las instituciones financieras que entran en crisis) que de no saldarse podrían producir una ruptura en el sistema financiero. 2) Descentralización Política (b.3.2). Las responsabilidades de gasto del gobierno nacional, con excepción de las obligaciones financieras, deben trasladarse a los gobiernos locales, quienes a su vez deben financiarlas con impuestos locales. 3) Redefinición del papel de las entidades descentralizadas (agencias descentralizadas). La prestación de los servicios debe hacerse en condiciones de mercado, lo cual significa someterse a la competencia, y autofinanciarse vendiendo servicios (b.4.2). En el caso que requieran hacer inversiones deben recurrir al mercado de capitales, y no a transferencias del gobierno. 4) Privatización: las entidades públicas que funcionan como empresas, vendiendo y comprando servicios, deben ser privatizadas (b.5.2). (Nótese que el punto 125

¿Protección o desprotección social?

América Latina. Regulación público-estatal Modelo Cepal Modelo “Concenso de Washignton” (Modelo de Sustitución de importaciones) (Modelo de Apertura Económica) a. Régimen Físico-Financiero a.1.2 Gobierno financia su déficit a.1.1 Gobierno financia su déficit crédito del Banco Central (emisión monetaria) contratando deuda en el mercado de capitales a.2.1 Seguridad Social Estatal a.2.2 Seguridad Social a Intermediación a.3.1 Control de Cambios financiera privada a.4.1 Sistema financiero Regulado a.3.2 Mercado Libre de Divisas a.5.1 Control a la Inversión Extranjera a.4.2 Desregulación Financiera a.5.2 Libre Inversión Extranjera b. Cambios Institucionales b.1.1 Banco Central controlado por el gobierno b.2.1 Gobierno Nacional, además de defensa y justicia, asume gastos sociales y construcción de infraestructura básica b.3.1 Centralismo b.4.1 Agencias descentralizadas se financian con transferencias gubernamentales b.5.1 Estatización

b.1.2 Banco Central Independiente del gobierno b.2.2 Gobierno Nacional se concentra en Defensa y Justicia b.3.2 Descentralización política y fiscal b.4.2 Agencias descentralizadas se financian vendiendo servicios b.5.2 Privitación

c. Políticas Públicas c.1.1 Manejo fiscal en función de la reactivación económica c.2.1 Subsidios a la oferta c.3.1 Impuestos sobre renta y patrimonio c.4.1 Proteccionismo c.5.1 Proteccionismo Laboral

c.1.2 Manejo fiscal en función del ajuste económico c.2.2 Subsidios a la demanda c.3.2 Impuestos sobre el consumo c.4.2 Apertura Comercial c.5.2 Flexibilización Laboral

3 está ligado con el 4. El primero lleva a las entidades que no son empresas públicas a funcionar como tales, y luego el punto 4 las lleva a su privatización). c. Cambios de política pública 1) Ajuste fiscal: el manejo fiscal debe hacerse en función de los ajustes macroeconómicos (c.1.2), que en lo fundamental están dirigidos a generar excedentes en la balanza comercial, a través de comprimir la demanda interna. 2) Gasto público: subsidios a la demanda (focalización) (c.2.2). No se financian las instituciones (subsidio a la oferta) sino a los usuarios. Las instituciones deben autofinanciarse vendiendo servicios, y como se acabó de decir, este tipo de instituciones deben privatizarse. 3) Neutralidad tributaria: rebaja de aranceles, impuestos directos bajos y planos (no progresivos) y generalización del IVA (c.3.2). Como resultado de 126

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Recuadro 2.2.

Los nuevos factores de liquidez Las reformas de la regulación público-estatal que están en proceso de aplicación en América Latina aumenta la masa de recursos que es intermediada por el sistema financiero1. Dicho Sistema convierte tales recursos en fuentes de expansión del crédito tanto privado como público. La expansión de dicho crédito hace que los recursos se conviertan en fuente de creación de medios de pago. En la tabla A presentaremos la nuevas fuentes de recursos que pasan a ser intermediados por el Sistema Financiero con las reformas, que vienen a constituir Pasivos de dicho Sistema. Luego, en la tabla B, mostaremos el Balance entre estos nuevos Pasivos y los nuevos Activos que generan, entre los que se incluyen los Bonos de Deuda Pública. Tabla A: Las nuevas fuentes fuentes provenientes Fondos de Salario: Con la creación de los Fondos de pensiones, cesandel ahorro laboral tías, desempleo, etc., las instituciones financieras privadas pasan a intermediar el ahorro obligatorio y voluntario de los trabajadores. fuentes provenientes Aseguramiento en salud: La reforma de los sistemas de salud se hace sobre de las aseguradoras la base de crear un sistema de aseguramiento privado encargado de adminde salud sitrar los recursos. Las aseguradoras son instituciones de carácter financiero, que administran reservas financieras (provisiones) destinadas a cubrir los eventos de salud que demandan los afiliados al sistema. fondos educativos

Fondos Educativos: Estos fondos se dirigen principalmente hacia la educación superior, y toman dos modalidades. La primera, que tiene el carácter de fuente, y trata de los Fondos Privados, en los cuáles se hacen aportes durante el período escolar de ciclo básico y segundo nivel, para que cuando los estudiantes lleguen a la universidad utilicen el ahorro en tales Fondos para el pago de la Universidad. La segunda modalidad, que tiene el carácter de uso, que consiste en la creación de un sistema de crédito para la educación superior, el cual pasa a sustituir los aportes que el Estado realiza hacia las universidades.

Tabla B: Sistema financiero Nuevos pasivos

Nuevos activos

- Depósitos trabajadores - Títulos de deuda pública en Fondos de Pensiones (Reservas) - Crédito Público: gobiernos nacional y local, - Reservas de Aseguradoras de Salud empresas públicas - Fondos Educativos - Crédito Privado: Empresas y familias En la tabla B aparece más claro la relación que se presenta entre las reservas de los trabajadores en los Fondos de Pensiones y los títulos de deuda pública. En América Latina, una gran parte de las reservas de los trabajadores colocadas en los Fondos de Pensiones, a través de la intermediación financiera, se convierten en títulos de deuda pública. Es por esto que en la medida en que la deuda pública interna aumente y con ello disminuya la posibilidad de los gobiernos de poderla pagar, en esa medida se torna incierto el panorama pensional de los trabajadores por las dificultades de poder recuperar tales reservas.

1. Esta afirmación será presentada de forma esquemática con el fin de ilustrar lo que se quiere afirmar en aras de facilitar la comprensión, advirtiendo que es una presentación simplificada y por tanto no puede ser tomada como representación de un caso concreto.

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¿Protección o desprotección social?

estos nuevos esquemas tributarios los impuestos al capital se reducen y los impuestos sobre el consumo aumentan. Este cambio en la regulación público-estatal significa un cambio respecto a la regulación adoptada en la región desde la década del 30 a la del 60, la cual fue formalizada por la Cepal en las dos últimas décadas de dicho período. Este tema fue tratado por Giraldo (1998b). La configuración de la regulación públicoestatal vigente durante el llamado Modelo de Sustitución de Importaciones (MSI) tenía un carácter diferente. La forma más fácil de visualizarlo es comparando la regulación de dicho modelo con el que corresponde al modelo del Consenso de Washington, más conocido como Modelo de Apertura Económica, MAE, como se presenta en el recuadro 2.2. Los nombres, MSI y MAE, no reflejan plenamente el contenido de los modelos, porque tanto la sustitución de importaciones como la apertura económica sólo son un componente de las políticas de cada uno de los dos modelos. Durante el MSI la región gozó de mayor autonomía con respecto al MAE. Esto es importante en el sentido que la configuración de los sistemas de protección social, ya que en el caso del MSI dichos sistemas fueron producto de un pacto interno entre el capital y el trabajo (o más exactamente de una fracción de los capitalistas y una fracción de los trabajadores) lo cual junto con la creación de un mercado interno contribuyeron a reforzar el concepto de Nación. Durante el MAE el pacto se rompió y las reformas se hicieron sobre el contexto de una gran ingerencia de las instituciones financieras internacionales. En el pacto interno en América Latina en los países que lograron desarrollar algún grado de protección social, fue realizado por los sindicatos (que agrupaban una fracción minoritaria de los trabajadores) y los gremios del capital, que básicamente eran gremios de productores de las empresas formales más grandes. Ante la ausencia de otro tipo de organización social importante, estos sectores asumían la representación del capital y el trabajo. El problema que se presenta hoy día para quienes consideran posible restablecer un intervencionismo estatal, que se dirija hacia un Estado del Bienestar, es que los actores sociales (o más bien las clases sociales) sobre las cuales se realizó el pacto en el MSI en la actualidad ya no representan al capital y al trabajo. En el caso de los gremios del capital porque estos han sido sustituidos por los grupos económicos y en el caso de los sindicatos de trabajadores, porque cada vez recogen una porción menor de la población laboral, y su importancia social se ha reducido enormemente. Un elemento común que tiene el origen el MSI y el MAE es que han surgido como resultado de crisis financieras, las cuales tienen una gran interrelación con el sector externo. Debemos recordar que el MSI surgió después de la crisis de comienzos de los 30s, y el MAE con la de comienzos de la década de los 80s. El MSI se extendió hasta los primeros años de la década del 70. El desarrollo de este modelo fue paralelo al desarrollo del modelo fordista de los Países Desarrollados, y aunque tiene elementos comunes sin embargo hay diferencias importantes. Si bien no se va a hacer una caracterización de las diferencias, hay que empezar por 128

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decir que en América Latina no se dio una generalización amplia (por lo menos en el grado de los países desarrollados) de la relación salarial, elemento clave en el fordismo. Además de lo anterior, los países latinoamericanos tuvieron una restricción muy fuerte en su sector externo debido al deterioro de los términos de intercambio y el no acceso significativo al financiamiento externo (hasta comienzos de los 70), y un peso significativo de grupos terratenientes (aspecto que varía de país y país) quienes se apropiaron de rentas que drenaron la capacidad de acumulación de capital. La no generalización de la relación salarial y las rentas terratenientes fueron obstáculos para la ampliación del mercado interno porque no permitieron la creación de una demanda interna fuerte, la restricción externa y de nuevo la extracción de rentas por los terratenientes dificultaron la acumulación de capital, lo que no permitió ganancias en productividad. El mercado interno se desarrolló parcialmente, bajo la dinámica de pasar al mercado la producción y comercialización de bienes que antes estaban por fuera del mercado, pero no se dio un crecimiento por el fortalecimiento de la demanda interna. Este crecimiento parcial del mercado interno se dio hasta la década del sesenta (inclusive), momento a partir del cual se agotó. Estos elementos fueron señalados por la CEPAL en su momento, sin embargo este es un tema que no puede ser desarrollado aquí, pero que amerita trabajos posteriores. Respecto a los Países Desarrollados Capitalistas la expansión económica después de la segunda guerra mundial estuvo jalonada por un modelo fordista de producción en masa, en el cual el aumento de la productividad estuvo acompañado por un aumento de la capacidad de consumo de los asalariados, y dentro de ese consumo se encontraba el aumento de la cobertura de los sistemas de protección social, porque a través de tales sistemas se incrementaba la provisión de los bienes de consumo colectivo. Esto ha sido señalado por la Escuela Francesa de la Regulación. Este período es el que ha sido llamado los «treinta gloriosos», y corresponde a los años 1947-1976 (Boyer, 20-35). La demanda de bienes de consumo «es entonces institucionalmente sincronizado con la extensión de las capacidades de producción gracias al compromiso sobre el reparto de las ganancias de productividad» (p. 21). Sin embargo dicho modelo se fue erosionando con la importancia creciente que adquirieron los mercados financieros sobre la administración de las empresas y la forma como se repartieron los ingresos, lo cual repercutió sobre la gestión de los procesos laborales. Este modelo a su vez se caracterizaba de un control de la moneda por parte del Estado, y un contexto en el cual había una estabilidad mayor en el régimen internacional. Esto permitía políticas Keynesianas de expansión del gasto público, que a su vez permitían el aumento en la provisión de bienes de consumo colectivo, sin que la inflación que resultaba de dicho proceso significara presiones incontrolables sobre el valor de la tasa de cambio (Boyer 1999). Si bien el auge y agotamiento del MSI guarda cierta correspondencia temporal con la evolución del modelo de acumulación de los países capitalistas desarrollados, esa correspondencia no se pierde a partir de la segunda mitad de la década de los 129

¿Protección o desprotección social?

70s. Mientras en los países desarrollados terminó la era de los «treinta gloriosos» y se desarrolló un estancamiento económico prolongado, en la región se dio una expansión económica como resultado del auge de endeudamiento externo. Pero esa expansión terminó en una profunda crisis económica, producto de una burbuja especulativa, a la cual se hizo referencia atrás. En América Latina los recursos externos llegaron a la región a partir de los 70s no sólo como resultado del auge de los mercados financieros, sino porque en la región se había agotado el proceso de acumulación basado en la sustitución de importaciones. Ante el agotamiento del mercado interno al final de la década del sesenta, los recursos del endeudamiento externo permitieron dinamizar la demanda y restablecer el crecimiento. A su vez, en torno a la deuda se creó una dinámica del capital cada vez más rentista (Marques-Pereira, 28-34). Se trataba de un financiamiento con deuda que aumentaba inicialmente el nivel de gasto pero que no aumentaba la capacidad productiva que pudiera soportar dicho gasto, lo que después condujo a: fuga de capitales, bajo nivel de ahorro y de inversión productiva, deuda creciente, déficit fiscal, y recesiones que derivaron en crisis. Dice Lo Vuolo (2001) «Este modelo sólo es bueno para ‘extraer’ rentas pero no para ‘crear’ riqueza productiva», y afirma que la lógica de este proceso es la siguiente : «i) Acumulación de deuda exorbitante; ii) liquidación del patrimonio público (incluyendo la cesión de mercados de bienes públicos); iii) achicamiento de la ‘masa salarial’ (caída de ocupados y aumento de la brecha entre su productividad y los salarios)» (pp. 64-65), Las reformas del MAE tienen un efecto destructivo sobre la economía. La apertura de los mercados de capitales, y la eliminación del control de cambios, lleva a que no se tenga control directo sobre la tasa de cambio. La entrada de divisas, bajo la nueva regulación, produce un efecto de burbuja especulativa, la cual genera un fenómeno de revaluación que deteriora el sector externo y la balanza de pagos y produce un exceso de endeudamiento. Posteriormente, la necesidad de amortizar ese endeudamiento, y de pagar las obligaciones financieras, genera necesidades de endeudamiento externo crecientes. Este es un aspecto de la financiarización.

2.4 Otros factores que inciden en las reformas Sin embargo, a pesar que aquí se afirme que la financiarización es determinante en el cambio de la regulación público-estatal en América Latina, es necesario señalar que este cambio también responde a otra serie de factores. Algunos ya se han mencionado en este capítulo, tales como el agotamiento del modelo de acumulación (Modelo de Sustitución de Importaciones) y del intervencionismo estatal. Hay otros elementos que deben ser tenidos en cuenta, entre los que podemos mencionar: (1) El desarrollo de la informática y las comunicaciones, porque ello facilita la deslocalización de los procesos productivos lo que erosiona los modelos de producción fordistas sobre los cuales se basó el Estado 130

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del Bienestar. (2) Las transformaciones en el mundo del trabajo que hacen que las relaciones jerarquizadas que suponía el Estado de Bienestar cada vez tengan menos vigencia. (3) El aumento de la informalidad, lo que implica que cada vez más grupos sociales desarrollan su actividad económica por fuera de los marcos institucionales en los que se originan los derechos sociales. Todos estos factores están relacionados entre si. Hablaremos del primer elemento, ya que los otros dos fueron mencionados en el capítulo 1. El primer elemento ha sido llamado por Castells (1999) la «tecnología de la información». Gracias a estas tecnologías es posible dispersar la mano de obra y equipos en diferentes lugares. Al facilitar la flexibilidad del trabajo permite un aumento de la rentabilidad y la productividad, a costo que la individualización del trabajo y la pérdida de su protección institucional. Como resultado de ello los trabajadores son más vulnerables y se convierten en individuos aislados subcontrados por una «red flexible» de horizonte desconocido. El desarrollo de la «tecnología de la información», al permitir descentralizar la producción, abrió la posibilidad de romper los esquemas sociales atados al proceso de producción fordista. Los procesos de producción se deslocalizan, las firmas pueden fragmentar su producción, y trasladar parte de ella hacia unidades externas que incluso pueden ser patrimonialmente diferentes. Castells señala que dichas tecnologías también facilitaron los procesos de circulación del capital financiero, en la medida en que les permitió fluir por circuitos virtuales y situarse de forma instantánea en cualquier centro financiero del mundo. Este es un factor importante en la explicación de la financiarización, en la medida en que facilita enormemente la circulación del capital, pero no se debe olvidar que el hecho que lo facilite es diferente al hecho que origina el proceso. El origen, como vimos atrás tiene que ver con la ruptura del régimen de paridades fijas de Bretton Woods. La «tecnología de la información» también permitió la flexibilización del trabajo en la medida en que facilitó la deslocalización de la producción, pero ello debe ser considerado como un factor importante al lado de otros, como es el caso de la presión del capital financiero por aumentar su participación en el valor agregado generado por las empresas, a costa de reducir la participación de los trabajadores. Sin embargo se deben decir dos cosas al respecto. De un lado, en la medida que el desarrollo de esta tecnología ha permitido aumentar la productividad en esa misma medida ha amortiguado la necesidad de presionar a la baja los salarios; del otro, sin el desarrollo de esta tecnología posiblemente la flexibilización no se podría desarrollar hasta el grado actual. Determinar la importancia de cada uno de estos factores es una investigación empírica que está por realizarse. Todos los factores que hemos mencionado atrás nos conducen a la conclusión que se presenta una precarización del empleo y que el acceso a los derechos sociales se ha reducido. Si bien se debe advertir que en América Latina que esa precarización no es nueva, de todas formas en la sección siguiente vamos a verificar (hasta donde las estadísticas lo permitan) cómo se ha agravado. Sin 131

¿Protección o desprotección social?

Cuadro 2.5.

América Latina: pobreza e indigenciaa 1980-2003 Porcentaje de Hogares Indigentesc

Pobresb 1980 1990 1994 1997 1999 2000 2001 2002

Total 35 41 38 36 35 34.5 35.0 36.1

Urbanos 25 35 32 30 30

Rurales 54 58 56 54 54

Total 15 18 16 15 14 13.8 13.9 14.6

Urbanos 9 12 11 10 9

Rurales 28 34 34 30 31

Porcentaje de la Población Pobresd 1980 1990 1994 1997 1999 2000 2001 2002 2003** 2004**

41 48.3 45.7 43.5 43.8 42.1 42.5 44.0 44.3 42.9

30 41.4 38.7 36.5 37.1

Indigentese 60 65.4 65.1 63.0 63.7

19 22.5 20.8 19.0 18.5 17.9 18.2 19.4 19.6 18.6

11 15.3 13.6 12.3 11.9

33 40.4 40.8 37.6 38.3

Fuente: CEPAL, sobre la base de procesamiento de los datos obtenidos por las encuestas de hogares. Las cifras de hogares. Las cifras de hogares y la 1980 para personas tomadas de la Cepal (Une décennie d’ombres et de lumières L’ Amérique latine et les Caraibes dans les années 90 José Antonio Ocampo Juan Martin (Editeurs) Santiago de Chile, 2003, cuadro VI. 7.). 1990-2004, tomado de Cepal Panorama social de América Latina, varios números. * Cifra viene sin decimales. ** Cifras 2003 y 2004 corresponden a una proyección realizada por la Cepal en el Panorama social 2004. a. Estimación para 19 países de la región. b. Porcentaje de hogares por debajo de la línea de la pobreza. Incluye los hogares indigentes. c. Porcentaje de hogares por debajo de la línea de indigencia. d. Porcentaje de hogares por debajo de la línea de la pobreza. Incluye población indigentes. e. Porcentaje de hogares por debajo de la línea de la indigencia.

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César Giraldo Gráfica 2.7

Tasa de desempleo urbano y crecimiento del PIB en América Latina 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 Crecimiento del PIB medio

-1,00 -2,00

Desempleo medio

-3,00 Tomado de IPES (2004) Cap. 1 Gráfico 1.3

Años

embargo no se puede dejar de mencionar que estos resultados tampoco son independientes del debilitamiento del aparato productivo real por los factores que se han venido mencionando: debilitamiento de la acumulación, burbujas especulativas destructivas, y estrechamiento del mercado interno como resultado de los programas de ajuste, situación que empeora con la apertura comercial porque aumenta la competencia en un mercado cada vez más reducido (Salama y Valier, 163).

2.5 Deterioro Social de América Latina Los resultados sociales de todo este proceso pueden ser analizados a través la evolución de los diferentes indicadores sociales, los cuales nos dicen que en los momentos de crisis económica la pobreza y el desempleo aumentan (lo cual no es un descubrimiento), y que en el largo plazo, la calidad y los ingresos del trabajo se vienen deteriorando, y la desigualdad económica acrecentando. Empezando por las cifras de la pobreza, se esperaría que la pobreza aumentase en la región, y lo viene haciendo en lo que se lleva corrido del siglo XXI. Sin embargo en una serie más larga esta conclusión no es tan clara, si se miran los datos desde 1980. Si bien el porcentaje de personas pobres pasa de 42.1 a 44.0 entre el año 2000 y el 2002, se debe tener en cuenta que en 1990 era mayor, 48.3 (Cuadro 2.524). Este comportamiento también se observa en el caso de las cifras de indigencia, que en el 2002 se colocan en 19.4% del total de la población. 133

¿Protección o desprotección social? Gráfica 2.8.

Números de ocupados por cada 100 nuevos ocupados

América Latina y el Caribe: indicadores de la evolución de la estructura del empleo y la protección social 1990-2002 (en número de ocupados por cada 100 nuevos ocupados) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 privado público

Creación de empleo por sector público-privado

informal

formal

Creación de empleo por estructura ocupacional

bienes

servicios

Creación de empleo por rama de actividad económica

cobertua sin cobertua de seguridad de seguridad social social Creación de empleo asalariado segúnn cotización en la seguridad social

Se pueden ensayar varias interpretaciones a estos resultados. Un argumento que estaría muy en línea con lo que se viene afirmando aquí es que la pobreza aumenta entre 1980 y 1990 precisamente cuando ocurre la etapa de ajuste, disminuye entre este último año y el 2000 cuando los capitales retornan a la región y se restablece el crecimiento, y vuelve a aumentar cuando se instaura de nuevo el ajuste económico en el comienzo del siglo XXI. Esta idea no alcanza a ser desarrollada en este trabajo. Pasando al tema del desempleo, en la serie de la CEPAL, que se presenta en la gráfica 2.7, se observa que el desempleo urbano aumentó en las crisis de comienzos de los 80s y finales de los 90s, que es un resultado esperado. Sin embargo se debe advertir que es un indicador poco confiable porque la cifra está muy sesgada por los cambios de metodología de medición en los diferentes países25, porque la información varía según las fuentes, y porque el indicador no mide la calidad del empleo. Además, en situaciones de alto desempleo, tampoco incluye las personas que han dejado de buscar trabajo que cambian dedicación al no encontrarlo, como por ejemplo, el estudio, o en el caso de las mujeres, el trabajo en el hogar. Atrás señalamos que resulta más útil trabajar con indicadores que nos permitan visualizar la calidad del empleo, para verificar su deterioro, el cual se puede visualizar a través de la informalidad y la precariedad, que han aumentado (los datos mostrados a continuación son tomados de la OIT -2003, recuadro 3). Con respecto a lo primero, entre 1990 y el 2002, de cada 100 nuevos empleos creados 66 se dieron en el sector informal26, pasando la informalidad de 42.8% 134

César Giraldo Gráfica 2.9

Ingreso medio población económicamente activa zonas urbanas Fuente: Cuadro Anexo 2.1 8,3 7,8

Múltiplo línea pobreza pércapita

7,3 6,8 6,3 Brasil 5,8

México Colombia**

5,3

Argentina*

4,8 4,3 3,8 3,3

Hacia 1980

Hacia 1985

Hacia 1990

Hacia 1995

Hacia 2000

a 46.5% en el mismo período. La informalidad trae aparejada un aumento en la terciarización del empleo debido a que la informalidad se concentra en los servicios especialmente los de menos productividad. En el período mencionado el empleo en el sector terciario pasa del 71.2% del total al 74.1%, pero lo que es más diciente es que en ese período de cada 100 puestos de trabajos que se crean 94 corresponden al sector servicios. En cuanto a la precarización un indicador es la disminución de la protección social. En el período de análisis sólo 44 de 100 asalariaros tuvieron acceso a servicios de seguridad social, lo que se puede visualizar a través de mirar una disminución de los asalariados que cotizan a la seguridad social, que ha pasado de 66.6% a 63.7% en el período. Hay que tener en cuenta que la protección social en el sector formal triplica al informal. En el primer caso la afiliación a la seguridad social se situó en 78.9% en el 2002 (una disminución de 1.7 puntos porcentuales en el período), y en el segundo se situó en 26.2% (una reducción de 3 puntos). Las anteriores cifras significan que en el período de cada 10 nuevos puestos nuevos, en el sector formal sólo 4 tenían acceso a la seguridad social, y 2 en el informal. En la gráfica 2.8 se puede observar la evolución de las variables indicadas para el período 1990-2002.

135

¿Protección o desprotección social? Gráfica 2.10

Coeficiente de Gini 1980-2000 Fuente Cuadro Anexo 2.2 0,64 0,62 0,6 0,58 0,56

Gini

0,54 0,52 0,5

Brasil B

0,48

México B

0,46

Colombia** B

0,44

Argentina* B

0,42 0,4 Hacia 1980

Cuadro anexo 2.2

A

Hacia 1985

Hacia 1990

Hacia 1995

Hacia 2000

Coeficiente de Gini 1980-2000 Brasil B

año

A

México B año

Hacia 1980 0.493 0,578 1979

Colombia** A B año

A

Argentina* B año

0.518 0,616 1980 0.375 0,444

1980

Hacia 1985 0.543 0,636 1987

0.321 0,406 1984

0.455 0,541 1986 0.406 0,481

1986

Hacia 1990 0.535 0,627 1990

0.424 0,536 1989

0.450 0,536 1990 0.423 0,501

1990

Hacia 1995

0,638 1996

0,539 1996

0.505 0,601 1994

0,530

1994

Hacia 2000

0,640 1999

0,542 2000

0,572 1999

0,542

1999

A: Cepal, serie anterior. Corresponde a Urbano. B: Cepal, serie actual, valores en negrilla corresponden a interpolación sobre la base de la serie antigua * Gran Buenos Aires. ** 8 Principales ciudades, a partir de 1993 se amplia cobertura hasta abarcar casi todo lo urbano. Fuente: Cepal: Panorama Social de América Latina. 2001-2002, y 1997 (anexo cuadro 24), y 1997 (anexo cuadro 23)

136

César Giraldo

Hay otras cifras que muestran la precariedad del empleo, pero sobre las cuales sólo se dispone de información puntual, y por tanto las generalizaciones sólo se pueden tomar como una inducción de casos concretos, que permite identificar una tendencia, pero que deberá ser verificada con trabajos específicos. (1) Se infiere una baja proporción de contratos laborales escritos, de manera que los derechos laborales son menos visibles y por tanto menos exigibles. En una muestra de países se verificó que para 2003 los contratos escritos eran menos del 15% sobre el total (con excepción de Chile) para las empresas pequeñas, y en las grandes y en el sector público está lejos del 100% aunque las cifras varían de país a país (OIT 2003, 47). Con cifras menos actualizadas, Pizarro (2001, cuadros 8, 9 y 12) presenta que los contratos no escritos sobre el total (empresas grandes y pequeñas en conjunto) pasan, en Argentina de 21.9% a 41.1% (entre 1990 y 1997) y en Brasil de 35.1% a 46.3% (entre 1990 y 1996). (2) Se detecta aumento en los contratos laborales temporales, lo que significa una pérdida en la estabilidad en el trabajo. Por ejemplo en Colombia la proporción de contratos temporales sobre el total de asalariado pasó de 6.6% en 1980 a 20.0% en 1997, en Ecuador en 1997, los temporales eran el 35.6% del total para empresas de más de 5 trabajadores, y el 69.5% para los de menos de 5. La condición de contrato no escrito, o la temporalidad del empleo, significa un menor ingreso frente al contrato escrito o el empleo permanente. Pizarro nos presenta esta situación. Para el caso de Costa Rica la temporalidad significa el 47% del ingreso respecto a los permanentes, en Colombia el 59%, en Argentina el 68%. En el caso de los sin contrato escrito respecto al escrito la relación es el 41% en México, el 52% en Chile y el 65% en Brasil. En todos los casos la proporción es menor cuando se trata de empresas de menos de 5 trabajadores. En el ámbito general se presenta un deterioro del ingreso de la población trabajadora, lo cual no es independiente de la calidad del empleo. Si se toman los ingresos medios de la población económicamente activa en las zonas urbanas, medidos en «múltiplos de la respectiva línea de pobreza percápita» se observa que en todos los casos en el 2000 está por debajo del nivel de 1980 (Gráfico 2.9). Entre 1980 y el 2000 la relación pasó de 5.6 veces a 4.4 para Brasil, de 4.0 a 3.3 para Colombia, de 8.1 a 6.4 para Argentina. Finalmente, en cuanto a los indicadores sociales, se observa un aumento en la desigualdad económica. En la gráfica 2.10 se puede observar que entre 1980 y el 2000 el índice GINI, que mide la concentración de ingresos aumenta en la región, con excepción de Colombia, lo cual significa que en términos generales en la región la distribución del ingreso cada vez es más inequitativa. Presentando las cifras en orden de desigualdad hacia el año 2000, dicho coeficiente alcanza 0.640 en Brasil, 0.572 en Colombia, y 0.542 en México y Argentina.

137

Capítulo 3 Paradigmas de la protección social 3.1 Introducción Hemos visto en el capítulo anterior el surgimiento de un poder financiero que juega un papel preponderante en el proceso de la acumulación del capital, y que conduce a un cambio en la regulación público-estatal, cambio que afecta el régimen fiscal, el arreglo institucional y las políticas públicas. Y en la medida en que dicha regulación cambia también lo hace la política social. Lo que en esta parte interesa destacar es que el cambio en dicha política también es el resultado del surgimiento de una nueva ideología. Esta ideología y el proceso de financiarización están relacionados porque el cambio la regulación público-estatal, que este proceso engendra, requiere de un soporte ideológico que, de un lado, permita legitimarlo, y del otro, crear un marco teórico para darle coherencia a las reformas. Para abordar el tema Ocampo (2004) plantea la pregunta sobre ¿de qué ideología estamos hablando? ¿Del Consenso de Washington o el neoliberalismo?. ¿Son la misma cosa? En el debate sobre las reformas se ha tendido a identificar los dos conceptos al hablar del «pensamiento único», sin embargo los creadores del Consenso reclaman que el neoliberalismo es otra cosa. Veamos lo que dice el propio Williamson (2003), creador del Consenso, al respecto: «descubrí que neoliberalismo es un término originalmente acuñado para describir las doctrinas adoptadas por la Sociedad Mont Pelerin, que fundó un grupo de eruditos después de la segunda guerra mundial. Si bien creo que la mayoría de sus miembros apoyarían buena parte de las reformas que figuran en mi versión del Consenso de Washington, hay una serie de doctrinas neoliberales que brillan por su ausencia en mi lista: el monetarismo, las tasas impositivas bajas que requiere la ‘economía de oferta’, el Estado mínimo que niega toda responsabilidad de corregir la distribución del ingreso o la internalización de las externalidades, y la libre circulación del capital» (p. 11). Con el propósito de desarrollar la idea que la financiarización y la ideología que promueve las reformas están relacionadas, vamos a decir, en primer lugar, que más que neoliberalismo lo que se promueve es una serie de reformas muy concretas que inicialmente fueron llamadas «Consenso de Washington», y que posteriormente han evolucionado hacia lo que se ha llamado Consenso II (Woo12004) Este autor también señala que el Consenso 1 corresponde a «los precios correctos», y el 2 a «las instituciones correctas», o también el 1 a sacar al Estado («Getting the State Out»), y el 2 al retorno del Estado («Bringing the State Back In»). Williamson presenta el Consenso II en BID (1996, 5), aunque después lo niega.

1

139

¿Protección o desprotección social?

(Bresser-Pereira y Varela 2004), «Consenso actualizado», o «Reformas Estructurales» de segunda generación. Cada una de las reformas del Consenso es justificada con un discurso basado en las bondades del mercado en la asignación de recursos, lo cual permite afirmar que tales reformas tienen un contenido liberal, o si se quiere neoliberal. Esto lo veremos en la sección Neoliberalismo versus Consenso de Washington. Después haremos una presentación de lo que hemos llamado las reformas del Consenso II, para dar cuenta de los elementos teóricos de las reformas más recientes, en donde concluiremos que los principios fundamentales son los mismos que el Consenso original. Posteriormente señalaremos la paradoja que si bien el discurso del mercado se puede invocar para cada una de las reformas, resulta inconsistente y contradictorio cuando se invoca para el conjunto. Esto lo veremos en la sección de Contradicciones del Consenso. Posteriormente vamos a afirmar que tales reformas se explican de una manera más coherente si se analizan desde la perspectiva de los intereses del capital financiero y para apoyar esta idea haremos una pequeña reflexión en la que recordamos a diferentes autores que nos muestran que los discursos ideológicos son el resultado de los intereses económicos que existen en una sociedad. En lo que sigue, haremos una presentación más detallada de la ideología que apoya las reformas sobre la protección social, en donde destacamos dos categorías centrales: lucha contra la pobreza y aseguramiento. Se recurrirá con frecuencia a referencias provenientes de las instituciones multilaterales (FMI, Banco Mundial y BID), o sus funcionarios, con el propósito de reproducir las afirmaciones de quienes promueven los paradigmas actuales de la política social y que aquí vamos a debatir.

3.2 Neoliberalismo versus Consenso de Washington La crisis de la deuda externa latinoamericana a comienzos de los 80s, y la caída de los regímenes comunistas en Europa del Este, han sido presentados como una crisis del intervencionismo estatal, y en consecuencia, la derrota del mismo y la ratificación histórica de los principios liberales y del mercado. Sobre la base de este diagnóstico se afirma que la política social, al igual que el resto de reformas económicas e institucionales, deben someterse a los principios del mercado. Esto es lo que se entiende como «Reformas Estructurales», cuyo enunciado consiste en remover las estructuras que no permiten el libre funcionamiento del mercado (Selowsky 1990). Pero a su vez dichas reformas hacen parte de lo que se ha llamado «Consenso de Washington», que constituye un recetario de reformas económicas, sociales y políticas que se viene aplicando en América Latina desde comienzos de la década del 80. Este recetario fue sistematizado por Willianzon, tal como se presenta en el recuadro 3.1. No se trata de afirmar que las reformas en la región son una copia calcada del Consenso, porque entre otras cosas dicho Consenso ha evolucionado, y algunos de sus postulados iniciales se están abandonando ante el fracaso de su aplicación. 140

César Giraldo Recuadro 3.1 Presentación formal del Consenso de Washington A continuación se reproduce textualmente la presentación del Consenso Revisado (Consenso II) que Williamson elaboró, y que reproduce el BID (1996, 5)1. Al final se indican componentes del Consenso que a juicio del autor ni el BID ni Williamson han tenido en cuenta. Dice el BID: “ En 1989, John Williamson, un académico del Institute for International Economics, enumeró 10 reformas de política que ya estaban poniéndose en marcha en América Latina y que, a su juicio, las instituciones internacionales y otras cinco organziaciones con sede en Washington aplaudirían (...).” Se pidió a Wiiliamson que revisase y actualizase sus 10 reformas de política y que esta vez sí preparase lo que mucha gente pensó estaban haciendo lo primera vez: un manifiesto de políticas.

El Consenso de Washington Actualizado (Consenso II) (Sin subrayar Consenso original, subrayado las actualizaciones del Consenso, según Williamson)

1. “Disciplina fiscal. Reducir los déficits presupuestarios. 2. “Construcción de instituciones. Bancos centrales independientes y fuertes oficinas de presupuesto. 3. “Gasto público. Reorientar recursos hacia áreas desatendidas con retornos potencialmente altos, particularmente en las áreas sociales. 4. “Mejor educación. Aumentar el gasto y centrarse en educación primaria y secundaria. 5. “Reforma tributaria, Aumentar la base tributaria y reducir las tasas impositivas marginales. Incluir reformas de segunda generación, como un impuesto a la tierra econsensible. 6. “Liberación financiera. Avanzar hacia el objetivo final de tasas de intéres de mercado. 7. “Supervisión bancaria. Desregulación financiera con fuerte control. 8. “Tasas de cambio unificadas. Inducir crecimiento rápido en exportaciones no tradicionales. Se recomienda franja cambiaria amplia de ajuste gradual. 9. “Liberación comercial: Reducir hasta un arancel bajo uniforme de 10 a 20 por ciento, y avanzar en esfuerzos regionales. 10. “Inversión extranjera directa. Abolir las trabas a las empresas extranjeras. 11. “Economía competitiva. Privatización y desregulación. 12. “Privatización. Eliminar firmas estatales ineficientes e insolventes. 13. “Desregulación. Evitar las restricciones a la competencia. 14. “Derechos de propiedad. Crear sistemas legales bien definidos, para todos, que aseguren la propiedad, incluso el sector informal”. Adiciones al Consenso de Washington (Políticas no mencionadas por el BID y Williamson pero que en opinión del autor de este libro hacen parte del Consenso). 15. Regulación de los servicios públicos. Regular los mercados que han sido objeto de privatización, ya que no existen condiciones de competencia perfecta y que es necesario dar acceso a los pobres. 16. Flexibilización laboral. Eliminar las trabas que no permiten el libre funcionamiento del mercado de trabajo. 17. Descentralización fiscal. Trasladar rsponsabilidad fiscal a los gobiernos locales. 1. No se dispone una versión más reciente del Consenso revisado, las versiones posteriores se refiern al llamado Consenso original de 1989, que es lo que también se conoce como reformas de primera generación. El propio Williamson, después de haber hecho la actualización del Consenso, lo que se llamó Consenso II, que incorpora las reformas de segunda generación, afirmó que el Consenso II no existe (ver Williamson 2003). No da una explicación de su cambio de opinión.

141

¿Protección o desprotección social?

Tabla 3.1 El Consenso de Washington (presentación orgánica) Nivel 1 Liberación de mercados 1.1 Mercado de Bienes: - Apertura comercial 1.2 Mercado de Capitales - Mercado Libre de Divisas - Apertura de Capitales - Desregulación Financiera 1.3 Mercado Laboral - Flexibilización Laboral

Nivel 1I Políticas Públicas 2.1 Disciplina fiscal 2.2 Focalización del Gasto Subsisio a la demanda 2.3 Impuestos Neutrales 2.4 Privatización 2.5 Descentralización fiscal

Nivel III Límites de mercado 3.1 Banco Central Independiente 3.2 Sistema Presupuestal Jerarquizado (Presupuesto Público determinado por autoridad fiscal sin ingerencia de órganos de representación popular u otro órgano político) 3.3 Sistema Judicial Independiente y fuerte

Por otra parte el «Consenso» refleja las reformas que las organizaciones radicadas en Washington verían (o vieron) con buenos ojos para América Latina (el FMI, el Banco Mundial, el BID) pero ello no quiere decir que tales reformas hayan sido aplicadas en su totalidad, ya que el proceso tiene resistencias y altibajos. Sin embargo, el Consenso de todas formas refleja muy bien el contenido general de las reformas ya aplicadas y las que se están promoviendo en el área de las políticas públicas, incluidas aquellas que tienen que ver con la protección social. Las políticas del «Consenso» no pueden ser derivadas directamente de los principios neoliberales expresados, por ejemplo, por Friedrich von Hayek (1944) y Milton Friedman (1962). No se trata de afirmar que sean cosas diferentes y carentes de relación, pero tampoco es evidente que la concreción de la ideología neoliberal expresada por dichos autores se materializa de manera unívoca en el «Consenso». El Consenso parte de los mismos postulados del mercado que Hayek y Friedman invocan. Un principio clave de ello es el de propender por la asignación que hace el mercado, lo cual, expresado por la vía negativa, significa no darle al Estado un papel redistributivo. En esta visión cuando el Estado redistribuye altera la asignación que hace el mercado, de manera que éste debe concentrarse más bien en fijar reglas que le den certidumbre al comportamiento de los individuos, de tal forma que se garantice claramente la propiedad privada y la previsibilidad macroeconómica (Gill 1999). Hasta aquí tales principios están recogidos en el «Consenso». Pero éste va más allá. Propende por políticas y reformas muy concretas, las cuales no se derivan directamente de los principios generales del neoliberalismo, es más, tales políticas, como se verá más adelante, no siempre son consistentes con tales principios. De los principios neoliberales hacia las políticas implícitas en el «Consenso» hay un salto demasiado largo, porque tales políticas hacen recomendaciones muy concretas y precisas que se fueron aplicando paulatinamente en América Latina en las dos últimas décadas. Esto lleva a la conclusión que en la formulación del Consenso existieron, 142

César Giraldo

además de la ideología neoliberal, consideraciones coyunturales y un proceso político concreto (circunscrito en el espacio, el tiempo y con actores sociales claramente identificables, o en otras palabras históricamente definido), que debe ser dilucidado. Con el propósito de visualizar más claramente el contenido del Consenso es preciso hacer una presentación más orgánica del mismo. Para ello es necesario mirar la tabla que se presenta a continuación. (La explicación entre esta presentación orgánica del Consenso y la presentación formal del mismo se encuentra en el recuadro 3.2, que se presenta al final del capítulo). Como se ve en la tabla, las recomendaciones de política del Consenso abarcan tres niveles. El primero significa la liberación de los tres mercados de la economía (bienes, capitales y laboral). El segundo, hace referencia a las políticas públicas, las cuales deben darse en las condiciones más próximas al mercado, de lo que hablaremos a continuación. El tercero, es lo que el Banco Mundial (1997) ha llamado las «cortapizas al mercado», que aquí llamaremos restricciones, y que consiste en la existencia de entidades autónomas que garanticen la disciplina macro y la vigencia de los derechos de propiedad, indispensables para la existencia del mercado. La ampliación de estos puntos y su articulación al Consenso se presenta en el recuadro 3.2. A continuación vamos a destacar las políticas públicas (segundo nivel en la tabla), que es lo que nos interesa respecto a la protección social. Como se verá, estas políticas están vigentes hoy día y hacen parte del recetario de reformas que es promovido por los defensores de las reformas liberales. Cada una de estas políticas es justificada con los principios del mercado por los promotores del Consenso y como convenientes para el interés general de la sociedad para lo cual se citan argumentos académicos tomados de la visión neoclásica, que es la visión standard que se enseña en las escuelas de economía, y que se convierte en la fuente del «pensamiento único» que pretende imponerse. Para visualizarlo tomaremos literatura de los impulsores del Consenso, alguna de la época en que éste se gestó, y también haremos algunas referencias de los argumentos académicos utilizados. Más adelante veremos que los principios que son invocados para una política no son compatibles con los invocados para otra, lo cual nos mostraría que no existe un discurso ideológico integral. Las cinco políticas públicas son, utilizando la numeración de la tabla: 2. 1 Disciplina Fiscal, 2.2 Focalización del Gasto Subsidio a la Demanda, 2.3 Impuestos Neutrales, 2.4 Privatización, y 2.5 Descentralización fiscal. I. Disciplina fiscal La disciplina fiscal se vuelve crucial para lograr la estabilidad macroeconómica, en especial la del sector externo, cuando se eliminan los controles externos: los de capital, los de comercio exterior, y los de divisas. En el pasado, las economías latinoamericanas protegían el sector externo a través de la introducción 143

¿Protección o desprotección social?

de controles (de cambios, de inversión extranjera y de comercio internacional). Para garantizar la disciplina fiscal y financiera, según el Banco Mundial, se hace necesario ceder ciertas prerrogativas a órganos públicos con «ciertos poderes básicos y coercitivos» (pp.21 y 22), ante la necesidad de «establecer contrapesos que frenen cualquier impulso de apartarse de los compromisos contraídos», de manera que un control vertical por parte del ministro de hacienda sobre los temas fiscales limita el crecimiento del gasto, o la existencia de un Banco Central independiente evita recurrir a la expansión monetaria por motivos políticos (pp.57 y 58). Se hace necesario que en la esfera técnica de la gestión económica exista cierto aislamiento de los órganos de decisión respecto a los grupos de presión (p.132), y para ello se considera conveniente delegar en un órgano tecnocrático la responsabilidad sobre la determinación de política económica permitiendo alcanzar, por ejemplo, estabilidad en la balanza de pagos y baja inflación, a pesar que la consecuencia de todo esto es la pérdida de efectividad del sistema político en representar los intereses de los electores (Haggard 1995, 51, 53). Se trata de crear un poder económico, compuesto de un sistema presupuestal jerarquizado (con el ministro de hacienda a la cabeza) que ejerza la soberanía sobre los temas fiscales, y un Banco Central independiente que ejerza la soberanía sobre los temas monetarios, cambiarios y financieros. Estos poderes son los que permitirían la estabilidad macroeconómica necesaria para que el mercado pueda funcionar. Si bien hemos dado los argumentos desde el punto de vista institucional hacia la disciplina fiscal, esta idea también se venía promoviendo desde la economía standard. La defensa de la disciplina fiscal, y el ataque al activismo fiscal keynesiano se venía dando desde finales de la década del 60, con los trabajos de Milton Friedman, y la escuela monetarista. Argumentaban que los buscados efectos sobre el crecimiento con un aumento del gasto público eran neutralizados por (1) el efecto «desplazamiento» (crowding out) de la inversión privada, (2) el hecho que la tasa de empleo no podía reducirse más allá de una tasa natural de desempleo, y (3) porque cuando se desvaneciera la «ilusión monetaria», al percibir los asalariados que su ingreso real se ha reducido como consecuencia de la inflación resultado del aumento del gasto público, presionarían aumentos reales de salario, lo que tendría efectos negativos sobre el empleo. Posteriormente hacia mediados de la década del 70 Barro planteó que financiar el gasto público con deuda (déficit fiscal) es neutralizado porque los agentes económicos saben que ello implica el cobro de impuestos futuros y por tanto ajustan a la baja sus decisiones de gasto, esto fue lo que se conoció como la «equivalencia ricardiana». II. Focalización del gasto y subsidio a la demanda Cuando el Estado deba intervenir en la provisión de bienes y servicios públicos, debe hacerlo dentro de la racionalidad del mercado: los servicios deben ser vendidos en un mercado (o cuasimercado) que permita funcionar adecuadamente el sistema de precios en el proceso asignador (Molina 1999, 15). 144

César Giraldo

Esto es lo que lleva a eliminar los subsidios a la oferta y el establecimiento de los subsidios a la demanda. Eliminar los subsidios a la oferta implica restringir el financiamiento estatal a las entidades públicas, para que estas se financien a través del mercado mediante la venta de bienes y servicios, lo que lo que las hará más eficientes y permitirá la libre elección de los usuarios. Al introducir los subsidios a la demanda se trata que los recursos estatales vayan a dirigidos directamente a los usuarios pobres, mediante programas de focalización, para que a través del subsidio paguen la atención del servicio (Molina 1999, funcionario del BID). El fundamento conceptual que se invoca para la focalización es la teoría de la justicia de Rawls (1971), que plantea el principio de maximizar el bienestar del peor (maximin), y Amartya Sen al señalar que se debe dar tratamiento preferente a los más débiles para garantizar la igualdad, a lo que agrega igualdad de oportunidades. De acuerdo con esto los subsidios se deben focalizar hacia quienes están en una situación peor. III. Impuestos neutrales El principio de la neutralidad tributaria significa que el sistema impositivo debe producir distorsiones mínimas respecto al papel que cumple el mercado en la asignación de los factores de producción. Siguiendo este criterio se deben eliminar los impuestos a las importaciones porque crean una distorsión al proteger la industria nacional al evitar que ésta compita en condiciones de mercado, así como limitar los impuestos directos, porque si se adopta una tributación directa alta y progresiva se desestimula el ahorro y la inversión, lo cual de por sí se constituye en otra distorsión del mercado. Se argumenta que el impuesto que resulta ser más neutral es el IVA porque no altera los precios relativos si su cobertura es universal y la tarifa es uniforme, de manera que no introduce distorsión en el mecanismo asignador del mercado (BID 1998). Para el BID La adopción del IVA se justifica con el «propósito de mejorar la neutralidad (de la tributación) y evitar distorsiones de otros gravámenes (como los impuestos al comercio exterior o a las ventas)» (p. 206). IV. Privatización La provisión de bienes y servicios estatales puede ser asumida por el sector privado y cuando ello es posible la participación del Estado en dicha provisión significaría una intervención excesiva. De una parte, porque el Estado dejaría de concentrar los recursos en donde son más necesarios, y de la otra, entorpecería inútilmente el papel asignador del mercado. La intervención estatal es justificada cuando se presentan fallas en el mercado o cuando sus efectos distributivos se consideran injustos. En caso contrario, los mercados competitivos proporcionarían el incentivo para lograr la eficiencia económica, tanto en la asignación de los recursos como en la eficiencia en la producción (FMI 1990). El principio de 145

¿Protección o desprotección social?

las fallas del mercado es confrontado a la de las fallas de la intervención estatal, señalando que las estatales pueden ser más graves (Banco Mundial 1991, cap. 7). Sin embargo, esta posición, que corresponde el planteamiento del Consenso original ha sido matizada a finales de la década del 90, señalando que también el Estado y las instituciones son importantes (Banco Mundial 2001, 32, 64). En este caso el Estado debe corregir las fallas de mercado a través de la regulación estatal, y no acudiendo a la provisión pública. La regulación debe lograr dos propósitos: 1) Cuando se trate de monopolios naturales, se debe buscar la provisión privada se acerque a las condiciones de competencia perfecta. 2) Cuando se trate de bienes con externalidades positivas (por ejemplo salud, educación, servicios públicos domiciliarios) que los pobres, que no tienen capacidad para comprar tales bienes, tengan acceso a ellos a través de subsidios a la demanda. Lo anterior no quiere decir que se abandone la política de la privatización, la cual parte del enfoque de que no todas las necesidades sociales deben ser atendidas por el sector público. Se afirma que lo público deja de ser monopolio del Estado, y puede ser provisto por entes diferentes al gobierno, como por ejemplo «grupos comunitarios, ONG, organizaciones religiosas, organismos existentes de servicios sociales, y el sector privado», además se evitaría «la expansión burocrática que agregaría un gran número de empleados a la nómina pública y que crearía un mayor número de instalaciones públicas que deben mantenerse» (BID, 135). De acuerdo con el Banco Mundial (1991, p.167) la privatización y la reforma de las empresas públicas son mecanismos para introducir la competencia del mercado (se supone que la competencia lleva a la eficiencia) en la provisión de los bienes y servicios públicos. En el caso de las empresas públicas se clama por la reducción del acceso privilegiado que tienen a los recursos del Presupuesto o de la protección arancelaria y reglamentaria. V. Descentralización fiscal La descentralización también puede ser vista desde la óptica del mercado, en la medida en que se la concibe como un mecanismo para introducir competencia de mercado entre las regiones y localidades, y permitir una relación más cercana entre la institución que provee el servicio y el usuario (Banco Mundial 1997, pp.125 y 136ss). El punto de vista del mercado ya había sido señalado por Tiebout (1956) al señalar que la descentralización lleva a que los agentes económicos a tomar la decisión de escoger dónde radicarse e invertir entre las localidades que les cobran menos precios (impuestos) y los ofrecen mejores servicios, que es el mismo proceso de decisión de un consumidor en el mercado. Si la descentralización se lleva hasta sus últimas consecuencias se llega a la privatización. El principio de la descentralización se basa en el de la subsidiaridad, que consiste en que el servicio debe ser suministrado por el nivel inferior de gobierno que pueda proveerlo y financiarlo. De manera, que siguiendo esta lógica, los bienes y servicios que son provistos por el nivel nacional, deben pasar al nivel intermedio 146

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(estados, departamentos o provincias), del nivel intermedio al municipal, y del municipal a las instituciones (colegios, hospitales, empresas de servicios públicos domiciliarios…). Pero la forma como una institución financia la provisión es a través de la venta de servicios. Y, de acuerdo con lo que se dijo atrás, si las instituciones se financian en el mercado a través de la venta de bienes y servicios, la intervención del Estado sería excesiva, de manera que sería preferible que dicha actividad fuera realizada por el sector privado.

3.3 Consenso II Si bien los principios centrales de reforma de la política social hoy día son los mismos del Consenso, el énfasis y los matices han cambiado. En el segundo semestre del 2003 una publicación institucional del FMI2 hace una evaluación del Consenso de Washington, hecha por Williamson (el autor del Consenso), por Ortiz y Clift (altos funcionarios del FMI en el momento de la adopción de las reformas del Consenso). Ellos reconocen que los resultados esperados con Consenso no se lograron (lo que implícitamente significa reconocer su propio fracaso), y señalan que en la segunda mitad de los 90s América Latina la región volvió a las crisis financieras que supuestamente habían generado las reformas a comienzos de la década del 80. Observan que el esfuerzo inicial de las reformas se centró casi exclusivamente en la reducción de la intervención estatal y el aumento de los instrumentos de mercado sin tener en cuenta la secuencia en la cual se introdujeron las reformas. Es lo que se denominó como un Big Bang, un proceso radical de reformas junto con draconianos programas de ajuste económico (Salama y Valier 1994, cap. 6). En la actualidad los promotores de Consenso señalan que es preciso rescatar los elementos positivos de la intervención estatal que permitan un buen funcionamiento del mercado, a través de un proceso de reformas secuencial y ordenado y un marco institucional adecuado. Como elementos de dicho marco señalan, por ejemplo: enfatizar las reglas del proceso presupuestal y la autonomía del Banco Central, que garanticen la disciplina fiscal y financiera, en lugar de fijar metas sobre déficit fiscal o inflación; mejorar los sistemas de supervisión bancaria con una mayor prudencia en la liberación de los mercados de capitales (el FMI dejó de ser radical en este punto); desarrollo de la carrera administrativa en el servicio público; una mayor apertura hacia las políticas de redistribución de los ingresos. Como se puede ver se trata de construir una nueva receta de políticas, al igual que se lo hizo con el Consenso, y para ello se invoca el tema de las instituciones. En este punto habría que entrar a discutir si las nuevas posiciones implican un cambio de posición de las entidades que conforman el Consenso de Washington, si se trata simplemente de cambios de matices, si se trata de dar cuenta del fracaso de las políticas y la reconfiguración de las reformas adaptándolas a la Revista Finanzas & Desarrollo, septiembre 2003, volumen 40, número 3.

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nueva realidad pero buscando siempre los mismos objetivos. Se puede hacer un ejercicio de caracterizar la naturaleza de las reformas del Consenso II, o las reformas estructurales de segunda generación, sin embargo, los principios siguen siendo los mismos : Liberación de los mercados, ajuste fiscal, descentralización, focalización del gasto, impuestos indirectos sobre el consumo interno, privatización, independencia de la autoridad monetaria y fiscal. Son reformas que tienen un carácter opuesto a las introducidas durante la vigencia del Intervencionismo Estatal durante el Modelo de Sustitución de Importaciones: regulación de los mercados, activismo fiscal (keynesiano), centralismo, universalización del gasto, impuestos directos, intervención estatal, control del gobierno sobre las políticas monetaria y fiscal (ver capítulo 2, recuadro 2.2). Se puede hacer un ejercicio de intentar caracterizar la evolución de general las reformas a partir el Consenso, pero aquí nos vamos a concentrar en lo que tiene que ver con la protección social, que es nuestro interés. En este proceso podemos señalar tres etapas. La primera, que es la que corresponde al ajuste de las economías después de la crisis de la deuda externa de comienzos de la década del 80, cuando la política social tenía un carácter meramente residual, y se dirigía principalmente a mitigar a posteriori los impactos de la crisis y el ajuste principalmente mediante «redes de protección social». Es en esta etapa que surge la versión original del Consenso, la cual se centra en la reducción del tamaño del Estado y en un aumento de la competencia del mercado. Una segunda, en los años 90s, que corresponde a las reformas estructurales (remover las estructuras que no permiten que los mercados funcionen adecuadamente), las cuales le dan importancia al desarrollo institucional de las reformas. Esta etapa correspondería a las reformas de segunda generación, o Consenso II. Aquí la política social se desarrolla bajo el principio de lucha contra la pobreza, la cual se combatiría mediante el crecimiento económico (logrado gracias a las reformas institucionales) y el fortalecimiento del capital humano de los pobres que les permitiría apropiarse de los frutos de dicho crecimiento. Si bien este es un objetivo concreto que supuestamente supera el carácter residual de la política social anterior, el problema reside en que una política social definida solamente sobre la categoría de la pobreza deja por fuera a quienes son considerados como «no pobres». Así se configuraría (en teoría porque en práctica estaría por verse) una tercera etapa, a comienzos de la primera década del 2000, la cual se definiría sobre la base de «Manejo Social del Riesgo» (Holzmann3 y Jørgensen 2000) (Holzmann, Sherburne-Benz y Tesliuc 2003), que pretende resolver el problema de incorporar a los «no pobres». Los «no pobres» pueden acudir a mecanismos de mercado que ayudan a repartir los riesgos, en especial acudir al mercado de seguros. Pero aún más, el concepto de riesgo también abarca las políticas macroeconómicas prudentes (disciplina fiscal y financiera) porque ellas permiten una menor exposición al riesgo de las economías en su conjunto, y por tanto de cada uno de los individuos que componen la población. De acuerdo con los promotores del concepto, la categoría riesgo permite formular un nuevo Holzmann es el director del departamento de protección social del Banco Mundial.

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marco teórico que permitiría que la protección social deje de ser una «herramienta (por ejemplo los seguros sociales), pasar de la tradicional reducción de la pobreza a posteriori, a la reducción de la vulnerabilidad a priori» (Holzmann, Sherburne-Benz y Tesliuc, 506). Dentro de la concepción del «manejo social del riesgo» los pobres son quienes están más expuestos al riesgo, y precisamente se mantienen en la condición de pobres por su menor disponibilidad de elementos para enfrentar los riesgos y su aversión a tomar riesgos. Se trataría de un círculo vicioso definido en torno a la categoría riesgo, y por tanto la política social se debe centrar en dotar a los pobres de instrumentos que les ayuden a gestionar el riesgo para que tengan más oportunidades de salir de la pobreza. Sin embargo el concepto de riesgo presentado como una novedad en la visión de la política social de ninguna manera es un concepto nuevo, antes por el contrario, dicho concepto está en el origen de la protección social, como lo vimos en el capítulo 1. El concepto de riesgo surge con el origen de las mutuales en Europa, a finales del siglo XIX. Para autores como Edwald (1986) y Rosanvallón (1995) la colectivización o repartición del riesgo a través del aseguramiento es lo que da origen al Estado del Bienestar. Lo que es nuevo es la utilización que se le da a la categoría riesgo. Si bien se mantiene el principio original señalado por Edwald en el sentido que el riesgo significa la incertidumbre de las personas frente a lo que les puede devenir en el futuro, lo que justifica acudir a mecanismos de aseguramiento, en la nueva lectura de la categoría el riesgo se extiende a las políticas macroeconómicas, y todo mecanismo de protección por fuera del mercado y del Estado es calificado como informal. Lo macroeconómico está incluido en lo que se llaman riesgos de naturaleza colectiva. Tales riesgos son de dos tipos. Los que están originados en causas naturales y los causados por el hombre, tales como una guerra civil, o una mala gestión macroeconómica. La mala gestión no es otra cosa que economías que no han introducido las reformas de mercado (léase apertura económica, flexibilización laboral, independencia de la banca central, etc.) y no mantienen la disciplina macroeconómica (Holzmann, Sherburne-Benz y Tesliuc, 508-509). De manera que reformas y políticas que se alejan de lo que los organismos financieros internacionales consideran como una buena gestión son consideradas riesgosas. Por ejemplo, las propuestas sobre protección social no deben olvidar que el riesgo social aumenta con el «mal funcionamiento del mercado laboral provocado por una discordancia en las capacidades de los trabajadores y la demanda, malas regulaciones del mercado laboral u otras distorsiones». Y agregan Holzmann y Jørgensen (p. 17) que cuando el sector público provee la seguridad social «puede reducir los esfuerzos individuales» (por ejemplo en la búsqueda de trabajo), lo cual puede ser empeorado por la política de redistribución de ingresos de los Estados de Bienestar, lo cual paradógicamente termina por empeorar dicha distribución, además de reducir la capacidad empresarial, como se evidencia, según los autores, en los países de la OCDE. De manera que el «manejo social del riesgo» supone la flexibilización del mercado laboral que a su vez supone la eliminación de protecciones sociales 149

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tales como salario mínimo, estabilidad laboral, primas, etc., consideradas como distorsiones del mercado. Estamos frente a una concepción de protección social que supone la eliminación de las protecciones que entraban el funcionamiento del mercado. Esta es una concepción radicalmente diferente a la que mencionamos en el capítulo 1 en donde la protección social en el capitalismo precisamente surgió porque el mercado al regular lo social destruía los mecanismos tradicionales de protección. Sobre ello volveremos más adelante . Los mecanismos de protección social que existieron antes de la vigencia de las economías de mercado y de los Estados nacionales, tales como la familia o la solidaridad vecinal, son calificados como informales, porque están por fuera de los seguros privados o los servicios públicos. Resulta curioso calificar como informal los mecanismos de protección social existentes en épocas históricas en que lo social no estaba organizado por el mercado, como si la organización de lo social a través del mercado sea el orden natural y lo demás son, y serán, formas antinaturales. Los llamados mecanismos de protección social informales, junto con los mecanismos públicos, son ampliamente criticados, lo cual implícitamente lleva a postular la preferencia por los mecanismos de mercado. En cuanto a los primeros se los acusa de altos costos de transacción y costos de oportunidad encubiertos, en cuanto a los públicos de se los acusa de ser con frecuencia mal diseñados, administrativamente complejos, exagerada generosidad lo que acarrea costos presupuestales elevados (Holzmann y Jørgensen, 9-10) y productores de distorsiones de mercado. Además afirman que los dispositivos públicos aparecieron con el Estado de Bienestar, tipo de Estado que según los autores no puede existir en los países en desarrollo por razones de incapacidad fiscal y económica (Holzmann, Sherburne-Benz y Tesliuc, 511). Los mecanismos públicos se justificarían en el caso de riesgos de naturaleza colectiva, y ello por supuesto supone la gestión de las políticas y reformas institucionales «correctas». Los mecanismos de mercado, como dicen los autores, «tales como la moneda, los bancos y las compañías de seguros» (Holzmann, Sherburne-Benz y Tesliuc, 511), están referidos a instrumentos de carácter financiero compuestos por el ahorro y el aseguramiento. El ahorro a través de fondos de pensiones (ahorro obligatorio y voluntario) para el riesgo de pérdida de ingresos como resultado del envejecimiento. El seguro para la pérdida de ingresos como consecuencia de enfermedad o invalidez. Los mercados financieros son los llamados a jugar un rol central en la gestión del riesgo social, y de ahí recalcan la importancia de desarrollarlos. Atrás señalamos que estaría por verse si desde esta supuesta «nueva» concepción de «manejo social del riesgo» se logra replantear la protección social en América Latina, como para señalar que inaugura una tercera etapa. En realidad la concepción de riesgo permite incorporar dentro de esta categoría el conjunto de políticas sociales para los «no pobres» y el contexto de las políticas macroeconómicas, ya que la formulación de dichas políticas en las dos últimas décadas el énfasis se había concentrado en la lucha contra la pobreza. Hay que 150

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tener en cuenta que antes de la presentación de esta «nueva» concepción en el 2000 por Holzman ya el concepto de riesgo estaba introducido en 1993 y 1994 en el ideario del Banco Mundial en sus trabajos sobre salud y pensiones (Banco Mundial 1993 y 1994), y sobre ello volveremos en la sección 3.6.2 cuando hagamos referencia al aseguramiento. Se podría pensar que en la «nueva» concepción se introducen algunos matices en la política, como por ejemplo, el concepto de atacar la pobreza a priori y no a posteriori, como se señaló. Sin embargo, es muy temprano para juzgar esto porque se trata de una formulación y habría que ver si ya existen implicaciones prácticas. De todas formas, las reformas que se hagan en la protección social responden más al intento de dar respuesta a los problemas encontrados en las reformas del Consenso de Washington y en un ajuste del mismo, y no la adopción de un nuevo modelo de protección social.

3.4 Contradicciones del Consenso Volviendo a lo dicho atrás, conceptualizar la protección social sobre «manejo social del riesgo», lucha contra la pobreza, o redes de protección social, parten de un sólo trasfondo liberal, que proclama un mayor papel a los mercados y un menor rol al Estado. Las políticas públicas del Consenso no cambian y continúan vigentes: disciplina fiscal, focalización del gasto y subsidio a la demanda, impuestos neutrales, privatización y descentralización fiscal. No tendría sentido hacer un análisis de la coherencia entre las diferentes políticas, si partiéramos de afirmar que más que un discurso se trata más bien de una serie de políticas que se explican mejor sobre el concepto de la financiarización. Precisamente los promotores de las reformas pretenden justificarlas sobre la base de un discurso ideológico, en este caso el triunfo histórico del mercado sobre el estado, o del liberalismo sobre el estatismo, como lo proclamara Fukuyama, porque ello las haría aparecer como producto de la razón y del interés común y universal. Como decía Bourdieu (2001, 205-206) para legitimar las políticas se hace necesario construir todo un andamiaje teórico que permita presentarlas como producto de la razón y el bien común. Sin embargo, señalar algunas contradicciones sirve para ratificar la afirmación que no se trata del discurso ideológico, o de un pensamiento único, que muchos tratan de identificar y definir. Veamos algunas contradicciones con el ánimo de abrir algunos interrogantes, sin embargo, la exploración la discusión de las contradicciones amerita un trabajo más elaborado que desborda las pretensiones del presente trabajo. - Si se focaliza el gasto en los pobres ¿por qué no se focaliza el impuesto en los ricos? Se trata de focalizar los recursos públicos directamente hacia los pobres a través de subsidios a la demanda. El subsidio a la demanda y la focalización son 151

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instrumentos de asignación del gasto público que responden a la necesidad de introducir criterios de mercado. Estos criterios se podrían entonces utilizar para recomendar focalizar los impuestos en los ricos. Esto haría el discurso simétrico en la parte del gasto y con la de los impuestos. Sin embargo la doctrina para los impuestos cambia, y se aboga por la política contraria, la universalización la cual consiste en bases gravables universales y tarifas uniformes, lo que significa abolir los impuestos progresivos (BID, 209-211). Se puede invertir el análisis: Si se trata de universalizar los impuestos ¿por qué no universalizar los gastos? - Reducción del tamaño del Estado a través del ajuste fiscal, de la disminución del gasto público y de la privatización. ¿Por qué no se aplica dicha reducción a los impuestos? El discurso de disminuir el tamaño del Estado para darle un mayor papel al mercado sólo se aplica en lo que tiene que ver con el gasto público. Cuando se trata de los impuestos se pide su aumento alegando disciplina fiscal. Si se trata de reducir el tamaño del Estado debe hacerse en la parte de los gastos como de los impuestos. Surge la pregunta: ¿Cuál es la razón de aumentar los impuestos si se están privatizando la salud, las pensiones, los servicios públicos, la educación y la construcción de infraestructura básica?. - Flexibilización del mercado laboral versus los mercados de capitales y bienes. La flexibilización laboral no se refiere a su movilidad entre países sino al precio del trabajo (al salario), mientras que la flexibilización del mercado de capitales se refiere a su libre movilidad internacional y no al precio que recibe, por el contrario, se exige que la tasa de interés real se mantenga a través de políticas antiinflacionarias y la intervención estatal para garantizar la estabilidad de la tasa de cambio. Son dos flexibilidades de naturaleza diferente, ¿por qué no se usan los mismos criterios para la una y para la otra?. A su vez, si se pide libre movilidad de bienes y servicios ¿por qué no se hace lo mismo con la movilidad de los trabajadores? - Si hay que hacer ajuste fiscal cuando se presenta una situación deficitaria en la Balanza de Pagos, ¿por qué no hacer expansión fiscal cuando se presenta superávit? o viceversa. - Se reclama flexibilidad laboral lo que implica libertad de contratación y despido de trabajadores y a la vez se reclama seguridad jurídica en los derechos de propiedad (incluyendo la inversión extranjera), contratos comerciales y financieros, regímenes tributarios, todo cual lo significa que al capital no se le pueden modificar las condiciones. 152

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- Se reclama libertad de precios pero a la vez se pide estabilidad de la tasa de cambio que es el precio de la divisa internacional. - ¿Como se concilia la libertad del mercado con la dictadura monetaria (Banco Central Independiente) y fiscal (Sistemas Presupuestales Jerarquizados)?.¿Cómo se concilia dicha dictadura fiscal con la autonomía fiscal que se promueve con la descentralización, y con la democracia participativa?.

3.5 Ofensiva ideológica La lista de contradicciones puede extenderse, pero este no es un tratado al respecto. Como se puede apreciar de todo lo dicho atrás, el debate va más allá de la simple discusión entre Estado y Mercado, como se lo pretende plantear en la actualidad. Tiene más sentido explicar las políticas del Consenso de Washington desde las necesidades del capital financiero por obtener rentas (ver Giraldo 2001a, cap. 5). Se debe recordar que en el capítulo 2 se señaló que el auge del capital financiero está ligado a un cambio en la regulación público-estatal, y esta regulación es coherente con el Consenso. Recordemos que dicho cambio de regulación implicaba: privatización, descentralización fiscal, focalización y subsidios a la demanda, disciplina fiscal, neutralidad tributaria. Esto coincide exactamente con las políticas públicas del Consenso. Y también anotamos que el cambio de dicha regulación fue presionado por los acreedores internacionales. Se puede hacer el repaso de algunas reformas del Consenso y ver su relación con la financiarización. Analicemos las reformas en tres componentes. Primero, como lo señalamos en el capítulo 2, la apertura de la cuenta de capitales, junto con el Banco Central Independiente y la disciplina fiscal, tendría por objeto permitir que el capital financiero circule sin restricciones, y que a la vez la autoridad monetaria se centre en garantizar la estabilidad de los precios y la tasa de cambio para garantizar que dicha ganancia se mantenga en términos reales (protegida contra la devaluación y la inflación). Adicionalmente el gobierno, ante la imposibilidad de recurrir a la emisión monetaria para su financiamiento, debe hacerlo a través de la emisión de títulos de deuda que se convierten en una fuente de rentas a los inversionistas financieros, y debe mantener la disciplina fiscal castigando la demanda interna de tal forma que contribuya a producir un balance positivo en la cuenta corriente de la Balanza de Pagos para poder generar las divisas que se requiere para la transferencia de rentas. A su vez, dentro del mismo objetivo de castigar la demanda interna se adopta la tributación sobre el consumo interno. Segundo, para poder permitir el aumento de las ganancias de las empresas para que puedan hacer transferencias al capital financiero (el corporate governance mencionado en el capítulo 2 ) se requiere de la flexibilidad laboral (aumentar la plusvalía absoluta), reducir los impuestos directos y eliminar su progresividad. Tercero, para reducir la parte del excedente econó153

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mico que se dirige hacia el Estado (y poderlo dirigir hacia el capital financiero) se requiere que las entidades públicas se privaticen, o al menos se autofinancien vendiendo sus servicios en el mercado. En el caso de la seguridad social (salud y pensiones), la privatización permite que sea administrada por intermediarios financieros. El autofinanciamiento hace que los subsidios ya no se deban dirigir hacia las entidades públicas (subsidios a la oferta) sino a los usuarios (subsidios a la demanda) a través de técnicas de focalización y subsidios a la demanda. El autofinanciamiento, hace parte de la política de descentralización, según la cual el servicio lo debe suministrar el nivel de gobierno inferior que puede proveer y financiar el servicio; en este caso el nivel inferior corresponde a la institución proveedora (colegio, hospital, empresa de servicios públicos, etc.), y la forma de financiarse es a través de la venta de servicios. La descentralización es una forma de descargar al gobierno Nacional de responsabilidades de tal forma que se dedique a transferir rentas al capital financiero a través del pago de la deuda pública. De lo que se acaba de señalar se puede afirmar que el Consenso también se puede explicar desde la lógica del capital financiero, como una regulación y unas políticas que les son útiles para extraer rentas de las economías. Esto también lo vamos a corroborar con elementos empíricos, haciendo referencia al caso concreto colombiano, en el capítulo 4. Sin embargo, presentar las reformas como resultado del interés del capital financiero las deslegitimaría. Deben ser presentadas como resultado del interés general de la sociedad para legitimarlas, y para eso es necesario construir todo un andamiaje teórico que permita crear una nueva dominación simbólica. Los símbolos sirven como instrumento de integración social, en la medida que son instrumentos de conocimiento y comunicación, y hacen posible un consenso sobre el sentido del mundo social que contribuye fundamentalmente a la reproducción del orden social (Bourdieu 2001, 205-206). Por esto se invocan los principios liberales, a pesar de los problemas y contradicciones señalados atrás, porque sobre tales principios se construye en nuevo poder simbólico. El Estado no requiere ejercer la violencia para producir un mundo social ordenado, si es capaz de producir estructuras cognoscitivas acordes a las estructuras objetivas y establecer así la sumisión «dóxica» (orden lógico basado en las creencias) al orden establecido. Es decir imponer un punto de vista particular, que viene a ser el punto de vista de los dominantes, como el punto de vista universal. Se impone la representación del Estado como la universalidad y al servicio al interés general (Bourdieu 1995). Señala Bourdieu (2001) que la función propiamente ideológica del discurso dominante es la de un «medio estructurado y estructurante tendiente a imponer la sujeción del orden establecido como un orden natural (ortodoxo)» (p. 209) a través de la imposición disfrazada (por tanto irreconocible como tal) de sistemas de clasificación y de estructuras mentales objetivamente ajustados a las estructuras sociales. 154

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Si bien en principio compartimos este punto de vista, es preciso señalar dos aspectos que deben ser tenidos en cuenta en el análisis. El primero es que los elementos ideológicos de una sociedad no son la repetición mecánica de los intereses de una clase social, ya que existen elementos ideológicos que no pueden ser claramente ubicados como los intereses de una clase dominante, y que pueden coexistir visiones ideológicas que corresponden a diferentes clases sociales. De acuerdo con Mouffe (1985, 128-130) existen elementos ideológicos cuyo carácter de clase no está predeterminado y para ello invoca a Gramsci, quien afirma que una clase que impone su ideología es aquella que es capaz de articular a su principio hegemónico la mayoría de los elementos ideológicos importantes de una sociedad dada. El segundo aspecto es que la producción de símbolos, o de la ideología dominante, no es exclusiva de los aparatos estatales. En efecto el aparato estatal reproduce los elementos ideológicos que permiten la permanencia de un orden social y político (Althusser 1995), pero el problema es más complejo: De una parte, el Estado no es monolítico. En su seno puede haber voceros de diferentes clases sociales (al igual que siempre hay clases completamente excluidas: «los explotados»), y si bien puede existir una supremacía incontestable de una clase, puede darse el caso en que esa supremacía sea precaria y por tanto esté perdiendo no sólo el control de los aparatos estatales sino también del poder simbólico. De otra parte, los poderes privados reproducen y difunden valores ideológicos que favorecen (o subvierten) los principios que legitiman un orden político determinado, por ejemplo a través de los medios de comunicación masiva y la academia. Al respecto Pereyra (1985) señala que el espacio ideológico no está controlado exclusivamente por la ideología de la clase dominante, sino que ese espacio está sujeto a conflicto, e incluso en las instituciones en las cuales la clase en el poder pretende consolidar su dominación, «las clases subalternas generan sus propios elementos hacia su hegemonía alternativa» (p. 118). Para Bourdieu (pp. 206207) el campo de la producción simbólica es un microcosmos de la evolución de la lucha simbólica entre las clases. Las diferentes clases y fracciones están comprometidas en una lucha en el campo simbólico por imponer «la definición del mundo social más conforme a sus intereses». Esta lucha se puede dar en los conflictos simbólicos de la vida cotidiana, pero también se libra a través de la lucha que libran los especialistas de la producción simbólica, que se disputan por el monopolio «legítimo» de la violencia simbólica. Lo que se acaba de decir cobra sentido si tenemos en cuenta la batalla de las instituciones del Consenso (en especial el Banco Mundial, el BID y el FMI) contra los Estados latinoamericanos y la denuncia que hicieron de sus políticas, acusándolas de ineficientes y generadoras de rentas en beneficio de determinados sectores. Y en esta batalla alinearon medios de comunicación (con frecuencia controlados por grupos económicos), centros académicos (universidades y centros de consultoría), creando una corriente de opinión pública nacional e internacional que llevó a que los sectores que tenían el dominio de los Estados 155

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latinoamericanos perdieran el control del poder simbólico, lo que a la postre creó el camino para perdieran el poder político. Desde el punto de vista del Estado, había una puja, de una parte, entre los sectores que se beneficiaron con la sustitución de importaciones y el intervencionismo estatal (industriales nacionales, agricultores, funcionarios estatales del nivel nacional), y de otra parte, de los grupos económicos que se comenzaban a consolidarse sobre actividades cada vez más financieras, y que estaban a la expectativa de la liberación financiera para consolidar el proceso y de la privatización para tomar el control de sectores claves de la economía, tales como la seguridad social, las comunicaciones y la infraestructura básica, como lo vimos en el capítulo 2. Desde el punto de vista de la academia, la ideología del mercado también es transmitida a través de la tecnocracia, la cual, de una parte, recibe formación académica en esta dirección, y de la otra, se vuelve funcional al discurso de mercado que proviene de los organismos financieros internacionales. En cuanto lo primero, ello es consecuencia de la menor aceptación en los medios académicos desde la década del setenta de las propuestas que propendían por el intervencionismo estatal, como resultado de: pérdida de efectividad de las políticas keynesianas de activismo fiscal, burocratización y corrupción de los sectores públicos, y fracaso económico de los llamados países socialistas. En cuanto a lo segundo, los miembros más «brillantes» de dicha tecnocracia participan en consultorías financiadas con recursos que provienen de los organismos financieros multilaterales, gestionan y ejecutan proyectos financiados por los mismos organismos cuyo éxito de antemano ya es avalado por ellos, tienen contacto con las misiones extranjeras enviadas a discutir la política económica y sectorial, y se educan en el exterior, en países desarrollados, lo que les permite crear una «academia invisible» de personalidades académicas de los centros de educación superior que es utilizada para reforzar los paradigmas adoptados4. Como lo menciona Lordon (1997, 14-15, 67-69) las reformas son objeto de deliberación pública y su longevidad reposa en gran parte de su capacidad de reproducirse intelectualmente. Una doctrina de un régimen de política económica tiene su raíz en un conjunto de referencias teóricas que son fácilmente identificables, y su origen normalmente es universitario. En este punto habría que agregarle a Lordon que en el caso latinoamericano además de universitario también la fuente se identifica en las instituciones de la metrópoli (o para decirlo más directamente: en las instituciones del Consenso de Washington). Sin embargo las referencias teóricas requieren de una reelaboración para que pueda ser apropiada por la clase política y traducida a su propia retórica. El discurso «científico» es apropiado por voceros «autorizados» por múltiples medios (creadores de opinión pública, mediadores entre las esfera académica y política, voceros institucionales). Y al respecto Lordon nos dice Los elementos del análisis fueron tomados de la investigación dirigida por Edgard Reveiz (1977), ya que dichos elementos no sólo continúan vigentes sino que se volvieron más relevantes de lo que eran en su momento. El término «academia invisible» es tomado de allí.

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«El corpus así obtenido es una especie de cristatilización del ‘pensamiento económico’ (‘air du temps économique’), un conjunto de representaciones del funcionamiento de la economía grandemente difundido, porque es ampliamente retransmitido por las medias tanto especializadas como generales, y estructurante de la visión del mundo compartida por los agentes» (p. 68). Este corpus es llamado por Lordon el referencial. Se presenta una especie de «filtrado» en los circuitos de formación de las élites administrativas y políticas, y en los medios de difusión, que permiten vulgarizar el discurso económico y lo hacen aparecer como una verdad incontrovertible. En el caso de Francia Lordon (p. 72) nos habla de la importancia que tuvo el grupo de «ingenieroseconomistas», el cual desarrolló un lenguaje dentro del cual fue formulado el idioma científico en el que se elaboraron las tesis de la nueva ortodoxia económica. Se trata de un lenguaje que sólo acepta la lógica de la matemática, como si la verdad económica absoluta existiera en un mundo formal, expresado en fórmulas matemáticas, partiendo de supuestos, tales como que el mundo está compuesto de individuos maximizadores que actúan de manera aislada, a través de un sistema de mercado el cual se puede expresar en un conjunto simultáneo de ecuaciones (este tipo de personajes también es bien conocido en América Latina). Sin embargo este lenguaje no tiene una gran capacidad de difusión porque requiere un cuerpo doctrinal masivo. Tan masivo, habría que agregarle a Lordon, que tiene la capacidad de llenar y agotar totalmente la capacidad de pensar de sus practicantes, hasta el punto que no les deja espacio para otro tipo de concepciones o lenguajes. La difusión de la doctrina pertenece a otros subgrupos de la administración. Este proceso en América Latina tiene sus particularidades porque los llamados «ingenieros-economistas» se forman en universidades principalmente de Estados Unidos e Inglaterra, y carecen de producción intelectual original. En cuanto a los grupos de difusión juega un papel muy importante los consultores que desarrollan aplicaciones prácticas de tales principios. La financiación de tales consultores en un porcentaje mayoritario viene (directa o indirectamente) de los recursos provenientes de los organismos financieros multilaterales. Volviendo sobre el tema inicial, la necesidad de legitimar el nuevo discurso, el nuevo poder simbólico, se hace más apremiante si se tiene en cuenta que la protección social se financia a través de impuestos o cotizaciones de naturaleza obligatoria y por tanto no tienen como justificación la racionalidad del mercado. En el mercado la recepción de recursos monetarios se hace contra una entrega proporcional de bienes y servicios a los recursos recibidos. Este tipo de contrapartida no se da en el caso de un contribuyente o cotizante cuando paga sus impuestos o contribuciones. Aquí no funciona la racionalidad del mercado en cuanto al intercambio. Por esta razón debe existir una razón legítima, por fuera del intercambio en el mercado, por la cual el Estado tiene el derecho de recibir 157

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recursos de los contribuyentes, y estos a su vez la obligación de pagarle al Estado (Théret 1992, 65). Sin embargo, antes de seguir adelante con este argumento, desarrollado por Théret, Bourdieu y Habermas, entre otros, no se puede pasar por alto que las reformas pretenden cambiar este principio en lo que tiene que ver con la Seguridad Social, en la medida en que los regímenes de capitalización individual y aseguramiento privado, ligarían los beneficios al monto de cotización pagado, introduciendo en este aspecto la racionalidad del mercado. Otro tanto sucedería con las políticas de autofinanciamiento, ligadas a los subsidios a la demanda y la focalización, en la medida que las entidades venden servicios. De todas formas si las reformas en esta dirección se consolidan y se mantienen (lo cual está por verse) el problema no desaparece porque los Estados deben continuar cobrando impuestos, entre otras cosas, para financiar los subsidios a la demanda que se dirigirían hacia los pobres. Schulze (p. 269) nos relata que el cobro de los impuestos debía tener una justificación por la salud pública, el bien público, y al respecto recuerda lo que Luis XI indicaba en sus últimas voluntades testamentarias que «tailles y aides (impuestos de la época en Francia) no deben ser aumentados sobre los sujetos sin razones de urgente necesidad y evidente utilidad y por una causa justa, de otra forma su sucesor sería visto como un tirano y no como un rey» (p. 269). La creación de impuestos se debía justificar por una razón legítima o por la ausencia de otros recursos financieros (Schulze, 274). Sobre todo si se tiene en cuenta que el cobro de impuestos por parte del Estado Nacional implicaba la eliminación de privilegios a regiones o grupos sociales (Hart, 285), lo cual era causa de frecuentes rebeliones5. Para Bourdieu (1995, 79-81) esta ausencia de contrapartida en los impuestos es precisamente reflejo del principio de la transformación de capital económico en el capital simbólico que se concentra en el Estado. Señala que históricamente este razonamiento surge cuando dicho capital se concentra en la persona del príncipe quien representa al Estado, en el proceso de la construcción de los Estados nacionales en Europa. En dicho proceso, las demandas de recursos para la defensa del territorio, inicialmente invocadas puntualmente, devienen poco a poco en la justificación permanente de un carácter «obligatorio» y «regular» y aplicables directa o indirectamente a todos los grupos sociales. De lo anterior se deduce que el reconocimiento de la legitimidad de los impuestos está relacionada en su origen con el nacionalismo, sobre la base de la existencia de un Estado nacional, lo cual también va ligado a un concepto de ciudadanía definida como la pertenencia a un conjunto social nacional. Las rebeliones campesinas se produjeron prácticamente en todos los países de Europa durante la configuración de los Estados Nacionales y en América durante el dominio colonial.

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3.6 Paradigmas de la protección social Atrás señalamos cómo la lucha contra la pobreza y el aseguramiento vienen a ser los ejes de la construcción ideológica de la protección social. Antes de pasar a estos temas también se debe señalar que la crítica al intervencionismo estatal viene a ser otro elemento importante en dicha construcción ideológica. El Estado ha sido acusado como el principal responsable del deterioro económico y social de América Latina, a partir de la crisis de la deuda externa de comienzos de los 80s. La regulación promovida desde el Estado en las décadas del 30 al 70, que había tenido por objeto la protección del mercado interno y el fomento de la producción doméstica, se la comenzó a catalogar como fuente de rentas para determinados grupos de la sociedad que tenían el control del aparato estatal y lo utilizaban para su propio beneficio (Banco Mundial 1991, cap. 7). También se acusó al intervencionismo estatal de crear una cultura de dependencia ya que desalentaba a la gente a esforzarse por lograr su autoabastecimiento. Se señalaba que los ciudadanos se volvían clientes inactivos de la tutela burocrática (Kymlicha y Norman 1997, 9-10) Los sistemas de protección social instaurados en América Latina hacia los años 40s, imitando los sistemas europeos (Alemania e Italia para los asalariados, Inglaterra para el conjunto de ciudadanos), fueron presentados como una caricatura de tales sistemas, y su adopción calificada como un populismo irresponsable, resultado del lobby de los sindicatos de la función pública y de los sectores claves de la economía que utilizaron su posición privilegiada para obtener beneficios sociales excesivos, lo que llevó a «distribuciones irresponsables de recursos» (Lautier 2002a). Pero como señala Lautier el supuesto corporativismo-populismo latinoamericano no está muy alejado, por ejemplo, «de la alianza ‘rojos–verdes’ en Suecia en los años 30’s, ni de la alianza ‘gaullistas–comunistas en Francia en 1944-47’» (p. 7). Los beneficios sociales que en los países desarrollados se llaman derechos sociales, en la región se los presenta como privilegios, argumentando que la mayoría de la población está excluida. El debate pretende ser presentado como el dilema entre Estado y Mercado. Los reformadores actuales toman el camino del mercado, y sus supuestos contradictores deben entonces tomar el de la defensa del intervencionismo estatal. En esta trampa han caído la mayoría de los aportes intelectuales y las discusiones políticas. Ya vimos, en el capítulo 2, que señalar que la causa de la inestabilidad macroeconómica el mal manejo financiero del Estado (el déficit fiscal) es invertir el orden de las cosas, porque significa no tener en cuenta la lógica especulativa del capital financiero, lógica que se facilita al abrir los mercados de capitales. Se reclama que la intervención estatal debe privilegiar la eficiencia económica a través de permitir que el mercado asigne los factores productivos, lo que significa que la intervención estatal debe ser neutral, entendiendo por neutralidad respetar la asignación que hace el mercado, aunque es de advertir que esta posición se ha matizado en los últimos años. Por ejemplo, el Banco Mundial (2001) reconoce 159

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que los países que el «crecimiento en esos países (que han introducido reformas de mercado) ha sido decepcionante y, en la mayoría de los casos, casi insignificante» (p. 64). La conclusión del Banco es que las instituciones y las estructuras políticas también son importantes, y se supone que este planteamiento está recogido en las reformas de segunda generación. Sin embargo la incorporación de las instituciones al análisis no cambia la subordinación del Estado frente al mercado. Las instituciones son definidas en torno a las normas o leyes que regulan el intercambio de los individuos. En el intercambio se presentan unos costos, los cuales son conocidos como costos de transacción, y son tales costos los que determinan el marco institucional dentro del cual se desarrolla la actividad económica (North 1984). Las instituciones vienen a constituir las reglas de juego de la sociedad. Ellas definen y limitan el conjunto de elecciones de los individuos, de manera que disminuyen la incertidumbre de su interacción, en la medida en que establecen una estructura estable (que no es lo mismo que una estructura eficiente) (North 1990). Un elemento central en tales reglas de juego son las que definen los derechos de propiedad. El intercambio significa la transferencia de derechos de propiedad, de manera que estos deben estar garantizados por formas legales y organizacionales de forzoso cumplimiento y normas de conducta. Dar dicha garantía es lo que le corresponde al Estado, lo que significa quedar subordinado a las necesidades del mercado. En esta visión el individuo es individuo que intercambia, y las instituciones aparecen en cuanto a la función del intercambio. Cuando las instituciones se modifican se afecta el intercambio, y en la medida en que lo obstaculicen se considera como un efecto negativo, y cuando lo favorecen como uno positivo. No en vano las llamadas «Reformas Estructurales» promovidas por las organizaciones del Consenso de Washington son presentadas como la remoción de las estructuras que no permiten el libre funcionamiento de los mercados. En principio el Estado no debe violar la neutralidad del mercado en la asignación de los recursos económicos, y cuando lo hace, en aras de reasignar recursos públicos hacia la protección social, se señala que las ganancias en lo social deben ser contabilizadas como un costo en lo económico, que cada vez se hace más insoportable. La visión neoclásica señala que las intervenciones redistributivas en favor de la equidad tienen un costo en eficiencia en la medida en que se altera la asignación del mercado. De manera que cuando se plantea el tema de la equidad, se trata de saber hasta dónde se debe perder en eficiencia para llegar a una propuesta de equidad que sea políticamente viable. Sin embargo esta visión no es validada por la historia. Al respecto podemos hacer dos comentarios. El primero, la intervención del Estado en lo social le permite al empresario liberarse de una serie de costos ligados a la gestión de la vida de los trabajadores fuera del lugar de trabajo (como por ejemplo los costos de reproducción de la mano de obra). Se debe tener en cuenta que las leyes sociales y los primeros elementos de la protección social permitieron la existencia de un mercado de trabajo al definir los espacios de movilidad de los trabajadores, y la inscripción de un status en su integración 160

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urbana y socioeconómica (Lautier 1993, 110); no se puede olvidar que la ausencia de leyes sociales pudo implicar que el mercado de trabajo se bloqueara porque significaría la confrontación violenta entre trabajadores y empleadores, ¿acaso ya se olvidaron las causas que originaron el Estado de Bienestar Bismarckiano en la segunda mitad del siglo XIX? Eso lo vimos en el capítulo 1. Resulta curioso que quienes cuestionan la intervención del Estado en lo social, desconocen las ganancias de productividad de tener una fuerza de trabajo estable y motivada, consciente de sus deberes al igual que de sus derechos; y resulta más curioso cuando sí consideran las ganancias de productividad cuando hablan de los gastos en el llamado «capital social» o «capital humano». El segundo comentario es que los críticos de la intervención estatal olvidan que el gasto social del Estado corresponde a un salario indirecto, y que el aumento de la capacidad de gasto de los trabajadores de los países desarrollados fue lo que permitió el «círculo virtuoso» del fordismo. De manera que la intervención del Estado en el mercado del trabajo a través de la provisión de bienes sociales y una regulación de las relaciones capital trabajo ha sido históricamente necesaria para la existencia de dicho mercado. Continuando con la crítica que se hace a la intervención estatal, se acusa al déficit fiscal de ser el principal responsable de los desequilibrios macroeconómicos. Desde este punto de vista se deduce la conclusión que el meollo de las reformas estriba en el ajuste de las finanzas públicas, lo que justifica políticas de reducción costos (desmonte de beneficios sociales) y aumento de ingresos (cotizaciones, impuestos y venta de servicios). Se hace circular la idea que los mercados financieros inducen disciplina, mientras que la política económica está tentada a divagar (Lordon 2000, 22). A los mercados financieros se les asigna la función la vigilancia de las políticas económicas mientras que al Estado se lo presenta como un aparato colonizado por personas incapaces de sobrepasar el horizonte de sus intereses burocráticos y políticos (Lordon 1997, 93, 122). El capital financiero se convierte en un poder político que promueve decisiones que afectan la suerte del conjunto de la sociedad, así tales decisiones se pretendan presentar por fuera del campo de la política (ahí está la paradoja: decisiones políticas por fuera de la política). Con el objeto de evitar que la política económica (dentro de la cual se incluye la fiscal) sea apropiada por los intereses particulares, y para garantizar que se dé dentro de la disciplina monetaria y fiscal, se plantea que los órganos en los cuáles se deciden tales políticas sean manejados por agentes tecnocráticos (y no políticos), quienes serían los encargados de tomar las decisiones en materia monetaria, financiera, crediticia y presupuestal. Se pretende sacar las decisiones económicas de la esfera política y crear un aparente divorcio entre las instituciones políticas (poderes ejecutivo y legislativo) y las instituciones económicas, esto fue tratado en el capítulo anterior. Se considera que las instituciones políticas llevan al desequilibrio macroeconómico, y en particular al desequilibrio fiscal, en la medida en que se supone que los diferentes agentes que intervienen en ellas al actúan dentro la racionalidad económica neoclásica (maximizando el beneficio 161

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individual), llevando a un crecimiento del gasto público sin el correspondiente esfuerzo fiscal: la sociedad se resiste a pagar impuestos pero exige más gasto público. Esta visión es desarrollada por la escuela del Public Choice. No se va a ampliar este aspecto en razón de los alcances propuestos para el trabajo, sin embargo habría que preguntarse si los tecnócratas que toman las decisiones en los órganos económicos no son también racionales (maximizadores) y trabajan de acuerdo a sus intereses particulares. ¿Por qué ellos no y los demás sí? ¿será que están construidos de un material diferente? No es coincidencia que se proponga que los órganos de decisión que afectan los recursos financieros y fiscales de una sociedad sean transferidos a órganos «autónomos». Lo que aquí se quiere destacar son los elementos ideológicos que inspiran las reformas en la protección social. En este sentido, como dijimos atrás, nos parece importante dos ejes centrales en la construcción del marco teórico de dicha política: la lucha contra la pobreza y el aseguramiento. En cuanto a lo primero, la lucha contra la pobreza se ha constituido el centro de la política social para los países no desarrollados, y en la definición de dicho objetivo han jugado un papel muy marcado los organismos multilaterales, en especial el Banco Mundial y Naciones Unidas. El Banco en 1990 proclamó que esa era su bandera principal6: «la razón de ser del Banco Mundial es ayudar a los países clientes a reducir la pobreza» (Rapport de 1998, p.70-71)7. En ese mismo año el PNUD publicó su primer reporte sobre el desarrollo humano y lanzó las bases de una estrategia de lucha contra la pobreza. Hacia mediados de los 90 las Naciones Unidas lo adopta como uno de los ejes de su programa de acción y proclama en 1996 el «Año internacional por la eliminación de la pobreza» la cual debería ser erradicada en el decenio 1997-2006. Inicialmente la pobreza se la consideraba como la privación material incluyendo acceso a educación y salud, cuantificada mediante un indicador apropiado de ingreso o de consumo. Esta era la visión del Banco Mundial en el Informe sobre Desarrollo Mundial de 1990. Para el Informe del 2000/2001 dicho organismo amplía el concepto de tal forma que debe incluir «la vulnerabilidad y la exposición al riesgo, y la falta de representación y la impotencia» (p. 15), es decir llevar el concepto a lo que Amartya Sen llama las formas de privación que limitan gravemente las capacidades con que cuenta una persona, que no es otra cosa que las libertades sustantivas que le permiten disfrutar el tipo de vida que considera valioso. En 1970 el Banco también proclamó la lucha contra la pobreza como bandera (ver Mosley, Harrigan, Toye 1991, vol 1, cap. 1), pero no con el vigor de hoy. En la práctica dicho discurso se abandonó porque a lo largo de la década los recursos se orientaron a financiar grandes proyectos de infraestructura física, y en la de los 80s a financiar los programas de ajuste macroeconómico. 7 Cita tomada de Lautier (2000d, 1). También este principio está recogido en el Prefacio del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000-2001 (Banco Mundial 2001). 6

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La suma de todos estos factores hace que la pobreza aparezca como una «realidad multifuncional» compuesta por una multitud de variables. El problema reside en determinar la ponderación que se le debe dar a cada variable. El Banco Mundial (2001, 19) pone el ejemplo, que es corriente, de la reducción de la pobreza en el sentido de mejoras en la salud, pero a la vez un aumento en de la misma mediante un deterioro del ingreso, que fue el caso colombiano en la década del noventa8. Y dicho organismo se hace la pregunta, típica del análisis neoclásico, «¿a cuánto ingreso está dispuesto a renunciar una persona a cambio, por ejemplo, una unidad de mejora en la salud o en la representación? ¿Cuál sería su curva de indiferencia?. En otras palabras, ¿qué ponderación se puede asignar a las diferentes dimensiones para poder efectuar comparaciones entre países, hogares o individuos y a lo largo del tiempo?» (p. 19). Se trata de una elección típica entre diferentes bienes que debe ser resuelta con la racionalidad maximizadora en un contexto de mercado. La dificultad estriba en asignar un precio a cada variable, como por ejemplo a la representación política o a la impotencia. Aquí se presenta un problema de carácter teórico que al ser afrontado con las herramientas neoclásicas, conduce a diferentes propuestas de indicadores como es el caso del Índice de Desarrollo Humano, diseñado por el propio Sen para Naciones Unidas. El problema se resolvería si fuese posible definir una función de bienestar multidimensional según la cual los pobres serían aquellos que estuvieran por debajo de un nivel mínimo de bienestar total (Banco Mundial, 22 - Recuadro 1.6). El enfoque multidimensional, que es el que han adoptado las organizaciones internacionales desde la segunda mitad de los 90 y en el cual ha tenido una gran influencia Sen, tiene varios problemas de acuerdo con Mestrum (2002, 37-38). Pretender recoger en un indicador las diferentes dimensiones de la pobreza, como por ejemplo, los índices de Desarrollo Humano diseñados por Sen para el PNUD (combina esperanza de vida, alfabetización e ingreso) o el de Necesidades Básicas Insatisfechas, pone de presente el problema de definir cuál es la ponderación a cada dimensión en la determinación del grado de pobreza. En los diferentes índices que se desarrollan cada vez se pone menor énfasis a las variables monetarias y más a las no monetarias. Bajo estos principios, es perfectamente posible reducir la pobreza en todos los dominios no monetarios, sin eliminar la pobreza monetaria, y sin reducir la desigualdad de ingresos entre ricos y pobres. Agrega Mestrum (2002, 38) que definir la pobreza en términos de tasas de satisfacción en salud, educación, derechos, libertades, participación, cae en el riesgo de culturizar la pobreza, de ponerla en términos de la cultura dominante. En América Latina existen dos organismos que tienen una gran incidencia en la definición de la pobreza: El Banco Mundial y el PNUD (Naciones Unidas, PNUD-DNP, 2003.

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ONU), aunque la visión del primer organismo tiene un peso más importante por la simple razón que tiene mayores mecanismos para imponer su visión a través de las condicionalidades de los créditos que otorga. Vale la pena explorar si existen diferencias en las dos visiones, que es el ejercicio que hace Mestrum (cap. 2) llegando a la conclusión que son más los elementos en común que las diferencias. Tales elementos se basan en el hecho que la pobreza es definida en términos individualistas. En el enfoque del Banco Mundial la pobreza es un problema multidimensional, en el cual además del ingreso, se incluyen indicadores sociales, relativos a la satisfacción de las necesidades básicas. En el caso del PNUD también se incluye el enfoque multidimensional, y si bien no se desconoce la variable ingreso, se enfatiza en el desarrollo humano, los derechos humanos y las libertades fundamentales. Incluso el indicador de pobreza humana no incluye la variable ingreso. Cada vez que en la definición de la pobreza se introducen elementos cualitativos, dicha definición se aleja del núcleo de las necesidades materiales y los recursos monetarios para satisfacerlas, lo cual lleva a que los elementos de la explicación de las causas de la pobreza, y las propuestas para remediarlas, se alejen de también de dicho núcleo. Para el Banco Mundial la política de lucha contra la pobreza debe concentrarse en crear oportunidades para los pobres, lo cual, se refiere, en primer lugar, al crecimiento económico que le permite a los pobres beneficiarse de su recurso más abundante que es su fuerza de trabajo; en segundo lugar, permitir el acceso a servicios sociales básicos, en particular educación primaria, atención primaria en salud, y planificación familiar. Para el PNUD el razonamiento es a la inversa. La prioridad del desarrollo humano está en la creación de servicios sociales de base a fin de desarrollar las capacidades personales, luego, estas capacidades deben ser utilizadas de manera que puedan ser bien utilizadas de manera productiva en un contexto de crecimiento económico (Mestrum, 59-62, 79-84). A pesar de estas diferencias los dos enfoques coinciden en: 1) Los objetivos de crecimiento y desarrollo humano deben estar acompañados de transferencias bien focalizadas, y para aquellos que no puedan participar del mercado, deben ser atendidos por Redes de Protección Social, a fin de permitir a los pobres absorber los choques económicos y proteger a las víctimas de la competencia. 2) La pobreza es traducida en términos de capital humano: salud, educación, acceso a servicios sociales y a recursos productivos. Se hacen algunas alusiones aisladas a propósito de relaciones sociales y desequilibrios estructurales, pero ninguna referencia a las relaciones de poder en el seno de los Estados o entre los Estados. Aunque los gobiernos tienen un rol importante en la lucha contra la pobreza, los países son presentados como unidades de medida de pobreza, de manera que la problemática de la pobreza es desligada de las estructuras sociales y políticas, cuyo cambio no es una preocupación cotidiana de los pobres. 164

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3) Todas las propuestas a nivel macro y micro tienen por objetivo crear las oportunidades para que los pobres se integren a la vida económica y social, y si bien la integración debe ser facilitada por los gobiernos, la responsabilidad descansa en los individuos pobres. 4) La lucha contra la pobreza se define en términos de fijarla sobre el acceso de los individuos a los bienes que necesitan a fin de poder participar del progreso. 5) Se buscan soluciones no monetarias para la pobreza, pero que al final buscan una solución monetaria del problema. Las soluciones hacen referencia a resolver la falta de acceso a salud, educación, tierra, crédito. Esa falta de acceso es considerada como causa de la pobreza y al romperla los pobres podrán generar un ingreso que les permita salir de la pobreza. El ingreso deberá ser engendrado por los pobres mismos y el Estado debe vigilar para que ello sea posible. En esta estrategia se excluye a priori los mecanismos de redistribución de ingresos. 6) Las políticas de reducción de la pobreza se deben enmarcar en los beneficios que trae la globalización económica y la liberación del intercambio. Las políticas de lucha contra la pobreza se deben hacer en un marco favorable a los mercados, políticas de ajuste bien concebidas que eviten que los efectos caigan sobre los más vulnerables. En el caso del Banco Mundial esto no tiene discusión, y en la visión del PNUD, la pobreza no es resultado de la desigualdad internacional principalmente, sino de las estructuras y políticas internas de los países. 7) El crecimiento económico es indispensable para todo proyecto de lucha contra la pobreza, sin embargo el crecimiento solo no puede eliminar la pobreza. Es necesario llevar a cabo políticas sociales que lo conviertan en desarrollo humano y reducción de la pobreza. Sin embargo, el crecimiento, al ser requisito, necesario y no suficiente, supone un ambiente económico abierto, favorable a la inversión y los flujos de capital privados. Ello implica estabilidad macroeconómica, disciplina fiscal, baja inflación (Mestrum 2002, 82). En el caso de las políticas sociales, para el caso de los países no desarrollados, los sistemas de seguridad social son cuestionados por no ser considerados como el mejor medio para luchar contra la pobreza. Generalmente los discursos son escépticos respecto de las transferencias monetarias de tales sistemas, aduciendo que no tienen un efecto durable sobre la pobreza, que frecuentemente son los no pobres los beneficiados, y que inducen desajustes fiscales que llevan a un aumento de la inflación. Habría que agregarle a Mestrum otro punto de coincidencia entre el Banco Mundial y el PNUD, que remarca Lautier (2002d), y es que en ningún momento se menciona la evolución del trabajo asalariado en la discusión sobre la pobreza, no es preocupación moral del Banco la relación entre el trabajo estable y el trabajo precarizado. El problema del discurso sobre la pobreza es que no señala que el fenómeno no sólo existe por el no acceso al trabajo, sino que nace en la inserción 165

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misma del trabajo por la precarización laboral. Las políticas de focalización al desconectarse de la configuración del status de trabajo se dirigen a un campo de intervención muy fraccionado. El uso del concepto de la pobreza borra las diferencias entre las categorías sociales y desconecta las condiciones de vida de la posición que ocupan en el sistema productivo. Se «invisibiliza» el concepto de clase trabajadora, y este es un factor que ha facilitado la generalización del discurso de la pobreza como eje de la política social. Esta circunstancia ha sido aprovechada para señalar el «fin de la sociedad del trabajo», de los que hablan Gorz (1982) y Offe (1996). Al no hablar de trabajadores se comienza a hablar de pobres. Para Destremau (1998, 71-72) la visión de la pobreza pretende ser universal y revelar la sustancia de la humanidad que serían las necesidades básicas del individuo, por fuera del contexto social y político. Por esto la cruzada del Banco mundial de lucha contra la pobreza aparece como una cruzada universal. Señala que definir la pobreza como un desequilibrio entre necesidades y recursos disponibles, no es tan simple, porque ambos conceptos no son independientes de las normas culturales y sociales en vigor (Mestrum, 42). Para corroborar esta afirmación sólo basta con constatar que el umbral de la pobreza, el nivel mínimo del consumo aceptable, evoluciona en la misma dirección del conjunto de la sociedad. En concreto, el pobre de un país rico es infinitamente más rico que el pobre de un país pobre. De manera que el concepto de «pobreza absoluta» se aplica a países de ingreso bajo, y el de «pobreza relativa» a los de ingreso alto (Destremau, 71). Sin embargo si la pobreza se la define sobre la base de carencias absolutas, nos enfrentamos al problema de su medición. El método generalizado de cálculo consiste en determinar el porcentaje de la población con niveles de ingreso o de consumo por debajo de un umbral establecido. Y dicho umbral se define, en teoría, por el ingreso monetario necesario para adquirir una canasta de bienes y servicios mínima, ya que el acceso de una cantidad inferior implicaría tener la condición de pobre (Banco Mundial, 18). La posibilidad de consumo de dicha canasta mediría el umbral de consumo, el valor monetario de dicha canasta constituiría el umbral de ingreso. Estas mediciones se pueden hacer en la medida en que los diferentes países han venido adoptando encuestas sobre ingresos y gastos, o consumos, de los hogares. A pesar de los refinamientos introducidos para tratar de medir la pobreza, incluyendo variables no económicas y de un mayor contenido político, en la práctica se llega a una definición muy simple y problemática, aduciendo la necesidad de comparaciones internacionales, que es la de establecer un umbral de pobreza de un dólar al día9 (un ingreso menor que ese significaría condición de pobreza). Esto no capta diferencias tales como ingresos no monetarios, condición rural o urbana, posibilidades de autoconsumo, dificultades de desplazamiento etc. Con el agravante que este indicador es muy sensible a pequeños cambios en los cálculos en especial el del Paridad de Este nivel corresponde a US$1.08 al día en Paridad de Poder Adqusitivo (PPA) de dólares americanos de 1985. Hay un umbral superior de pobreza de US$ 2 día (Banco Mundial 2001: recuadro 1.2).

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Poder Adquisitivo, como fue el caso chino, en que pequeños cambios al respecto hicieron que la pobreza, de la noche a la mañana, pasara del 9% de la población al 29%10. Esto es especialmente grave si el valor que se obtenga en la cifra puede incidir en la determinación de las transferencias internacionales que se dirijan a determinados países y organizaciones (entre ellas ONGs) que tienen como propósito general la lucha contra la pobreza. En estas condiciones los cálculos pueden estar influenciados por diferentes intereses. Suponiendo que se resolvieran los problemas de medición (que ya de por sí es un problema difícil) y que pudiéramos definir quiénes son los pobres, en qué son pobres, cuánta es su pobreza, quienes son más (y menos) pobres, hacer comparaciones internacionales, etc., nos enfrentamos a dos problemas adicionales. El primero, es que la designación de los pobres como grupo social conlleva a un nuevo tipo de ciudadanía que no resulta clara. El nuevo tipo de ciudadano que se definiría como pobre no reivindicaría el hecho de serlo. Se pregunta Lautier (p. 24) como reconocer un nuevo mundo en el cual aquellos que lo desean no desean expresar su condición de portadores de ese nuevo mundo (ser pobres), y cuando logren el nuevo mundo no estarían en él (serían no pobres). La Utopía donde no hay lugar. El segundo problema, señalado por Mestrum (pp. 53-54), es el de definir a los ricos. El énfasis en las variables no monetarias nos obligaría a definir a los ricos en los mismos términos. Si los ricos pueden medirse en términos de su capital social y cultural, cómo conciliar la paradoja que a la vez que existen «no ricos» que igualmente poseen un importante capital social o cultural, existen ricos que son analfabetas, enfermos o marginados. Cómo se explica el desequilibrio abismal entre la gran cantidad de estudios sobre los pobres, y el desinterés casi absoluto sobre los ricos. La pobreza es el objeto de estudio de los no pobres, no de la visión que los pobres puedan tener de sí mismos. Se trata de un discurso que tiene una función política disociada de la realidad de las personas pobres, que además no incluye el tema de la desigualdad, porque en este caso habría que incluir a los ricos en el análisis (Mestrum, 18). Además de la pobreza, un segundo elemento en el diseño de la nueva política social, es el aseguramiento contra los riesgos. Un documento reciente del Banco Mundial, que ya citamos (Holzmann, Sherburne-Benz y Tesliuc), afirma que el enfoque de la política social cambia en el sentido que no se trata de luchar contra los síntomas de la pobreza sino contra las causas, y tales causas están consideradas como el «riesgo social». La política social debe permitir a las familias la «capacidad para asumir riesgos y participar en actividades de Así lo presenta Lautier (2002d) en su nota de pie de página 27: “Michael Lipton note à propos du cas chinois que «the move from Penn 5.1 to Pen 5.6 conversions drastically cut the estimate of China»s purchasing power, so that the estimate of poverty incidence (below 1$ a day of 1985 PPP in the early 1990s) tripled overnight, from about 9% of the population to 29%» “ (M. Lipton: «Editorial: Poverty - Are there holes in the consensus», World Development, vol.25 N°7, 1997 p.1004.).

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mayor rendimiento y riesgo». Los pobres y los no pobres están sujetos al riesgo, sólo que en el caso de los primeros ello se traduce en vulnerabilidad y por tanto deben ser objeto de políticas asistencialistas, mientras que los segundos tienen la opción de comprar un seguro para mitigar dicho riesgo. De manera que aquí claramente la política hacia los pobres se diferencia de los no pobres. Para los últimos la propuesta se basa en el aseguramiento. El aseguramiento (público o privado) permite tratar los problemas sociales como consecuencias de los riesgos y no de las injusticias sociales (Join-Lambert et.al. 1997, 36-37). No se trata de un resarcimiento individual por un daño o accidente que se le pueda ocasionar al trabajador, que puede llevar la connotación de una culpabilidad subjetiva, sino que se lleva a la noción objetiva del riesgo. De acuerdo con Rosanvallon (1995, ver cap. 1) ya no se trata de una indemnización individual que debe asumir el empleador o el trabajador, sino que el riesgo remite a una dimensión probabilística y estadística que es calculable. Esto fue recogido en Francia en la ley de 1898 que introdujo la legislación de accidentes de trabajo. De otra parte, el seguro social no es un socorro consentido, como en caso de la asistencia, sino que se trata de la ejecución de un contrato en el cual los ciudadanos y el Estado están igualmente implicados. La atención del asegurado es una obligación y no una liberalidad, una limosna, o un favor. Rosanvallon nos señala que el seguro social funciona como una mano invisible que produce seguridad y solidaridad sin que intervenga la buena voluntad de los hombres. Para Edwald (p. 177) el seguro permite reconciliar los términos antagónicos de sociedad y libertad individual. Pero si las categorías riesgo y aseguramiento fueron utilizadas para justificar el Estado de Bienestar, como vimos en el capítulo 2 , hoy día la ideología generalizada del riesgo se convierte en una referencia teórica para criticar el carácter obsoleto de los mecanismos clásicos de protección, y la incapacidad del Estado para afrontar la coyuntura económica. La alternativa es entonces el desarrollo de los seguros privados. Nos dice Castel (2003, 63) que el riesgo es presentado como un componente del individuo mismo (en las obras de Ulrich Beck, Anthony Giddens e incluso de Edwald), lo cual, en su opinión, despierta el entusiasmo de los aseguradores y los neoliberales. La multiplicación de riesgos va a la par con una constatación del individuo desinteresado de su pertenencia colectiva, de manera que «dicho individuo es como un portador de riesgos que navega a ojo en medio de escollos y debe administrar él mismo sus riesgos» (Castel, 63). Existe una relación estrecha entre la explosión de riesgos, la hiperindividualización y la privatización de los seguros. De acuerdo con Castel que las sociedades modernas están construidas sobre el terreno de la inseguridad porque son sociedades de individuos que no encuentran, ni en ellos ni en su entorno, la capacidad de asegurar su protección. Son sociedades que si bien están basadas en la promoción del individuo, al mismo tiempo promueven y valorizan su vulnerabilidad. El manejo de los riesgos ha dejado de ser una empresa colectiva y se vuelve una estrategia individual, de 168

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manera que el porvenir de los seguros está asegurado (valga la redundancia) a través de la multiplicación de riesgos. Su proliferación abre un mercado casi infinito al comercio de los seguros. Resumiendo, la esencia de la combinación entre las políticas asistenciales de lucha contra la pobreza y el aseguramiento no está en que las políticas sociales se dirijan a proteger a los individuos contra los riesgos del mercado, sino más bien a ayudarles a participar en dicho mercado (Mestrum, 85). Allí, el sector privado puede asumir los mecanismos de aseguramiento, para la protección de los riesgos. En el caso de los excluidos del mercado y de quienes no pueden participar en él, el objetivo de la política social es el de que finalmente puedan participar. Los nuevos ciudadanos serán «empresarios de si mismos», gestionarios de su propio capital personal (humano, social). Cada ciudadano, de manera individual, debe mutualizar (repartir) sus riesgos si tiene la posibilidad de hacerlo, y la política de protección social debe apoyar este proceso. La protección social debe permitir que las personas, que puedan, valoricen sus capitales individuales sobre el mercado, sustrayéndolas de los riesgos mayores. No se trata de la desaparición de la protección social, se trata que ésta sea asumida de manera individual a través del mercado. El individuo debe buscar una protección contra los riesgos e incertidumbres individuales. El papel del Estado cambia, porque pasa a tener un papel subsidiario, que es el de corregir las fallas de dicho mercado. El mercado es el que tiene ahora el papel principal. 3.6.1 Lucha contra la pobreza Lautier (1998) clasifica las visiones sobre la pobreza, en América latina, en tres tipos: La modernista-tecnocrática, caritativa y asistencial-represiva. La primera coloca la pobreza como un mal que se debe erradicar para que no se deteriore el estado normal de la sociedad. Ese estado no sería otra cosa que la economía de mercado, en la cual se eliminarían las trabas a la iniciativa privada y se restablecerían los equilibrios macrofinancieros, situación en la cual los pobres serían incorporados al proceso económico, saliendo de su situación de pobreza11. La visión caritativa, no toma el elemento de las trabas a la modernización de la visión tecnocrática, si no que hace referencia a la ética. Aquí el tratamiento de la pobreza presenta dos formulaciones. La primera es la caridad clásica, religiosa o laica, que reposa sobre transferencias privadas donde hay un intermediario (iglesia o asociación); la segunda, más reciente, se hace principalmente a través de organizaciones no estatales, ONGs. Dichas organizaciones, más que distribuir buscan que los pobres participen en la búsqueda de la solución de sus problemas. Allí se hace referencia a la solidaridad (entre los pobres) más que a la idea de los derechos sociales. Finalmente, la visión asistencial-represiva mira la pobreza como un peligro social y político, el cual debe ser desactivado 11

Lautier en este grupo también coloca la visión de la CEPAL, que llama «estructural», la cual ve la pobreza como la no integración en la normalidad salarial 169

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con una combinación de políticas represivas, de reeducación y asistenciales. El componente represivo, señala Lautier (pp. 114-115), no aparece en los textos de los gobiernos o de los organismos internacionales, sin embargo, son manifiestas las intervenciones policiales contra delincuentes marginales de todos los pelambres en las ciudades donde la pauperización es manifiesta (Bogotá, Lima, Recife), y es común la existencia de los llamados «grupos de limpieza social» (escuadrones de la muerte para-policiales o paramilitares) que asesinan pequeños delincuentes, prostitutas, gays, mendigos. Se trata de una mezcla entre represión para los pobres malos, y asistencia para los buenos. En la práctica en América Latina hay una combinación de las tres visiones en diferentes grados y para Lautier la jerarquización y combinación de esas tres formas es un elemento esencial para definir la naturaleza del Estado latinoamericano, y a ello le da más relevancia que caracterizarlo de acuerdo al grado de generalización de la protección social, como ha sido el caso europeo (Lautier, 102). Al respecto dicho autor recuerda que la pobreza latinoamericana es un problema mucho más extendido que en Europa, además que no es un fenómeno reciente. Lautier hace una comparación de la intervención del Estado latinoamericano en lo social con la situación de Europa a mediados del siglo XIX, para explorar la hipótesis, que finalmente rechaza, si se puede catalogar la intervención del Estado como la que existió entonces en el viejo continente. Existen elementos comunes, de los cuales destacamos dos de los cuatro elementos que él presenta: En primer lugar, la presencia de una pobreza fuerte sobre todo en el medio urbano (por ejemplo de Londres o París) (p. 104). En segundo lugar, las políticas que discriminan entre los «buenos» y «malos» pobres. El mal pobre es el que reclama la ayuda como una obligación sin contrapartida social, y el buen pobre es el que hace el esfuerzo por salir de su situación. En la Europa de antes, y en latinoamerica de hoy, se encuentran todas las variantes de visiones sobre los pobres por parte de los no pobres: «la compasión, la indignación moral y sanitaria (la droga reemplaza el alcohol, el SIDA la sífilis), la indignación modernista (es insoportable que un país así de desarrollado como el nuestro tenga tal proporción de pobres), el miedo a ciertos pobres –indigentes, marginales y criminales–, el temor de un estallido del país (Lautier, 105). Pero las políticas de lucha contra la pobreza en Francia e Inglaterra en siglo XIX pocas veces se utilizaban en términos de sostén político; más bien en términos de peligro político. En América Latina tales políticas se han articulado a las prácticas clientelistas y de esta forma a la reproducción del sistema político, como es el caso de Pronasol y Progresa en México, y en el caso colombiano la Red de Solidaridad Social, la Red de Apoyo Social y el SISBEN. La aparición del Estado de Bienestar en Europa relegó el tema de la pobreza a un segundo plano hasta los años 80s. Ello no significa que desde el punto de 170

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vista de la riqueza, capacidad de consumo, nivel de vida, no existiesen grupos sociales que hoy hubieran sido catalogados como pobres, como es el caso de los trabajadores especializados alemanes o franceses de los años 50. Pero participaban de un proyecto social común de la construcción de derechos sociales, como son los derechos a la cobertura frente a los riesgos. Durante 30 años, hasta comienzos de los 80s, esta dinámica de integración social pasa a contener el problema de la pobreza y a erradicarlo del imaginario social. En los 80s la aparición del desempleo de larga duración, y de los excluidos de los derechos sociales (por ejemplo los inmigrantes sin papeles), pone de presente el problema (Salama y Lautier 1995, 251-252). La categoría excluidos presupone la existencia de un Estado de Bienestar, y de lo que se trata es de incluirlos, de integrarlos, al empleo. La pobreza hace referencia a un problema mayor. En Europa la pobreza hoy día todavía (¿hasta cuando?) tiene una connotación de situaciones de extrema urgencia las cuales dan pie a operaciones puntuales de tratamiento «humanitario». En América Latina es vista como un problema estructural resultado de las malas políticas de desarrollo (Lautier 1998, 94). Otra característica latinoamericana es que las políticas de lucha contra la pobreza son residuales, posteriores a las «Reformas Estructurales» (Salama y Lautier, 253). El orden de prioridades que nos presenta el Banco Mundial (p. 8) es el siguiente: Inversión privada para lo cual hay que reducir el riesgo a los inversionistas, disciplina macroeconómica (política fiscal y monetaria firme), regímenes de inversión estables, imperio de la ley, acabar con la corrupción (incluyendo las subvenciones a las grandes empresas), apertura comercial y de capitales12, y le agregamos a la lista del Banco la flexibilizacón laboral. Después de todo eso vienen las políticas de lucha contra la pobreza. Este punto también lo señala el FMI. La presentación oficial de dicho organismo sobre la conferencia sobre Economic Policy and Equity llevada a cabo en junio de 1998 (Tanzi, Chu y Gupta 1999, introduction) señala que el «consenso que existe» (?!) al respecto es, que la lucha contra la pobreza es una segunda prioridad, después de fuertes políticas macroeconómicas, es decir después de los programas de ajuste macroeconómico. Con el propósito de mitigar el impacto de tales programas sobre los pobres existirían las redes de protección social (Banco Mundial, 146-152). En la presentación que hizo Stanley Fischer (1999), el segundo a bordo del FMI en ese entonces, en la conferencia a la que hacemos referencia, al presentar oficialmente el punto de vista del FMI sobre la equidad, señaló que la equidad en los programas de ajuste estriba en la sostenibilidad del crecimiento, que el objetivo de reducción de la pobreza siempre hace parte de los principios para lograr la equidad, mientras que la redistribución de la riqueza y el ingreso sólo algunas veces sería considerado por el organismo (Amartya Sen -1999-en dicha coferencia, también señaló la inefectividad de las políticas redistributivas). Reconoció que los programas de ajuste pueden afectar a los pobres en el corto Hoy día el Banco Mundial reconoce prudencia con los flujos de corto plazo, lo que no hacía antes.

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plazo (en el largo estarán mejor13), de manera que se deben buscar subsidios temporales que les protejan el consumo, y gastos en salud básica y educación primaria. Lo anterior sería posible con una buena focalización del gasto público (well-target social safety nets p. 17), e impuestos neutrales. El punto de vista de los organismos financieros internacionales es continuado en la conferencia por Enrique Iglesias (1999) director del BID en ese momento. Reafirma el tema de la estabilidad macro y de la educación, pone en duda la efectividad de la fiscalidad como mecanismo para lograr la igualdad, agrega la necesidad de flexibilizar los regímenes laborales, y pide una mayor participación de la sociedad (participación y privatización) en la prestación de los servicios sociales. Hemos puesto todas estas citas para señalar el punto de vista de las instituciones que conforman el «Consenso de Washington». Si bien hemos afirmado que tales instituciones señalan que el problema no es de redistribución sino de focalizar en los pobres, es preciso registrar que el Banco Mundial (ver capítulos 3 y 5) recientemente comienza a introducir de manera tímida y parcial elementos redistributivos. Sin embargo lo redistributivo, si bien abre una puerta, esta se reduce al margen: «aumentar el crecimiento e incrementar la parte del crecimiento que va a parar a los pobres. (...) Si la reducción de la desigualdad se consigue a expensas de otros factores de crecimiento, los beneficios de la redistribución pueden desaparecer. La expropiación de activos en gran escala puede dar lugar a agitaciones políticas o violentos conflictos, lo que echaría por tierra el crecimiento (...). Las políticas deberían concentrarse en la acumulación de activos humanos, de capital y físicos de los pobres, utilizando sabiamente la capacidad redistributiva del gasto público y, por ejemplo, medidas de reforma agraria basadas en el mercado o de otro tipo» (p. 57). Lo más lejos que se llega en este punto es la reforma agraria de tipo negociada, es decir sin expropiación. De todas formas este punto es bueno registrarlo, sobre todo para países que tienen un rezago en esta materia, como es el caso de Colombia al igual que muchos países latinoamericanos, porque al menos abre un camino de reformas en esta dirección sin producir rupturas en el orden institucional internacional vigente. Aparte de lo agrario, la redistribución de activos se reduce al gasto público «sabiamente» utilizado, lo cual no es otra cosa que acoger las recomendaciones del Banco que se tratan a lo largo de este trabajo: subsidios focalizados a los pobres mientras que los no pobres deben comprar los bienes sociales a través del mercado, y no se debe hacer redistribución con las finanzas públicas (no cobrar 13

O muertos diría Keynes.

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impuestos progresivos ni subsidios generales a la población14). Los análisis que se hacen sobre la regresividad del gasto se realizan sobre el monto de gasto público que recibe cada grupo de ingreso de la población (dividido en quintiles o deciles), encontrando que a mayor nivel de ingreso más gasto público se recibe (Banco Mundial, cuadro 5.1). Sin embargo, en los países no desarrollados, los asalariados formales, y las clases medias, que tienen acceso a las ayudas sociales (seguridad social, educación, vivienda, subsidios) son quienes aparecen en los estratos altos, de manera que la propuesta de progresividad del Banco Mundial significa quitarle tales derechos a los trabajadores formales y a las clases medias (a quienes podríamos llamar los «no pobres»), porque son quienes que se apropian de los recursos públicos que deberían estar disponibles para los pobres. De manera que la propuesta del Banco consiste en quitarle los derechos a quienes los tienen, y no la de dárselos a quienes carecen de ellos. Si la seguridad social fuera universal no aparecería la concentración del gasto público en tales grupos porque éste estaría más repartido en todo el conjunto de la población. 3.6.1.1 Políticas Para Sen (1995, 15-17) el camino más adecuado para definir la pobreza es hacerlo sobre la base de la imposibilidad para satisfacer las Necesidades Básicas, o dicho de otra manera, definirla sobre la base de las Necesidades Básicas Insatisfechas, NBI. Sin embargo, plantea que el concepto de NBI se debe ampliar al concepto de capacidades, y la pobreza consistiría la insuficiencia de unas capacidades mínimamente aceptables, como por ejemplo falta de acceso a la educación y la salud, y condiciones de vivienda inadecuadas. Y agrega que son más fácilmente observables las malas condiciones de la vivienda, o la falta de educación, ejemplo de indicios de falta de capacidades, que los niveles de ingreso. El no acceso a los bienes y servicios básicos mínimos significa analfabetismo, mala salud, no existencia de condiciones para acceder al mercado incluido el laboral. Todo esto constituye falta de oportunidades, y la baja generación de ingresos es una consecuencia de esa falta de oportunidades. Sin embargo el problema de esta visión es que que la pobreza la explica por la ausencia de condiciones en los pobres para acceso al trabajo, pero no enfatiza en el hecho que la pobreza nace en la inserción misma al trabajo (Lautier 2002c, 83). Por oportunidades se entiende multiplicar los activos de los pobres, entendiendo por estos no sólo sus activos físicos, naturales, financieros, si no, sobre todo, el capital humano, porque dicho capital es el que determina la productividad del trabajo de los pobres, que es el único activo que poseen (Banco Mundial, Porque habría «subvenciones a quienes no son pobres», Banco Mundial (2001), p. 80. Debemos recordar que el objetivo del gasto público es llegar a los más pobres, y no pretender, mediante un sistema de impuestos y transferencias, buscar una mayor igualdad, es decir hacer una distribución secundaria del ingreso.

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8)15. El capital humano se vuelve un concepto clave en la política social porque define las capacidades productivas de la persona en función de su dotación en educación y salud, principalmente. Desde este punto de vista los pobres son poco productivos porque tienen una baja dotación en capital humano, y el gasto social debe dirigirse a proveerles una dotación mínima. Definir la pobreza con el criterio de oportunidades o necesidades lleva a que el gasto social se debe focalizar en aquellos que carecen de tales oportunidades o tienen necesidades básicas insatisfifechas (NBI). La focalización casi nunca presta atención a los trabajadores asalariados, y se define con un criterio diferente al del ingreso, bien sea por criterios demográficos o criterios topográficos (habitantes de un barrio, tal o cual zona rural) (Lautier, 83-84). Para poder identificar los pobres meritorios de ayuda (deserving and undeserving poors) es preciso utilizar definiciones muy específicas (Standing 1999, 261), como por ejemplo madres solteras cabeza de hogar, despedidos del sector público, afectados por una sequía, etc. La identificación de los pobres se vuelve un verdadero lío, porque hay que responder, por ejemplo las siguientes preguntas: quiénes son, dónde están, cuáles son los más pobres, quiénes reciben ayudas pero no son pobres. Además hay que diferenciar los malos pobres (a los que hay que reprimir), de los buenos (que merecen la asistencia). Los malos pobres no entienden lo que se hace por ellos ni toman las oportunidades que se les ofrece, los buenos son aquellos que hacen esfuerzos por aprovechar lo que se les pone a su disposición para insertarse en el mercado salvador: capacitación, crédito, derechos de propiedad (Lautier 2002d). Con todas estas dificultades, identificar quienes deben ser focalizados con los programas asistenciales se convierte en un problema «técnico» de muy difícil solución. La focalización se vuelve un verdadero lío porque se trata de escoger los verdaderos merecedores de la asistencia pública. De manera que el objetivo de erradicar la pobreza debe traducirse, tomando el ejemplo de Lautier, en «erradicar la pobreza de las familias donde el jefe es una mujer y tres niños al menos son escolarizados» (p. 15). Frente a todos estos problemas de identificación, nos dice Restrepo (2000), en la práctica hace que la política social deba definirse sobre la base del territorio (localidades, barrios, manzanas) y factores demográficos («mujeres cabeza de hogar, niños pobres, población en zonas de riesgo natural, pobres ...» - p. 13) para poder identificar exactamente al beneficiario que va a ser objeto de intervención de las instituciones estatales, comunitarias o privadas. Las acciones focalizadas a grupos específicos se traducen en una serie de programas cada uno de los cuales se analiza de acuerdo a su «población objetivo». La política de lucha contra la pobreza termina por convertirse en la sumatoria de una serie de programas puntuales, que no están articulados de forma integral (Lo Vuolo 2001, 40). La multiplicación de públicos focalizados y políticas específicas hace dudar de la capacidad del Estado de conducir políticas de integración con No vamos a discutir aquí lo problemático que resulta meter en la categoría capital, el capital financiero, los activos físicos y el capital humano.

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un espíritu universalista, porque su accionar se convierte en una multiplicación de tratamientos especiales a «poblaciones problema». (Castel 1995, 420-421). Son políticas selectivas por naturaleza y por tanto tienen un carácter discrecional y excluyente que se vuelven muy difíciles de administrar. Además del problema mencionado de identificar a los pobres que merecen ayuda (y excluir a los pobres que no la merecen y a quienes no son pobres), viene el de identificar el tipo de ayuda a ofrecer, su duración, la forma de acompañamiento, de monitoreo. Con frecuencia se requiere de un tratamiento individualizado porque las normas no pueden abarcar todos los casos que se puedan presentar (Standing, 260-261). El carácter discrecional de la focalización es lo que la hace víctima de las prácticas clientelistas, ya que el acceso a un subsidio depende de la voluntad del funcionario que administra dicho subsidio. Focalización, subsidios a la demanda y descentralización son políticas que están ligadas, como vimos al comienzo. Los subsidios a la demanda significan dirigir los recursos directamente a los pobres, lo que quiere decir focalizar las ayudas en ellos, y no a través de las entidades públicas que proveen los bienes y servicios sociales; tales entidades deben financiarse vendiendo servicios. Por ejemplo, los establecimientos estatales que prestan el servicio de la salud (clínicas, hospitales, etc.) y educación (colegios, escuelas, etc.) deben ser reformados para que se autofinancien a través de la venta de servicios. A su vez esta reforma hace parte de la política de descentralización, según la cual el servicio lo debe proveer el nivel de gobierno inferior que puede proveer y financiar el servicio; en el caso de este tipo de servicios dicho nivel corresponde al establecimiento directamente, y la forma de financiarse es a través de la venta de servicios. La política de focalizar los recursos públicos directamente hacia los pobres a través de subsidios a la demanda, también se la entiende como un instrumento para alcanzar un mayor número de familias pobres sin incurrir en altos costos fiscales (BID, 135). Se afirma que por el contrario, los subsidios a la oferta, que pretenden crear programas universales, resultan ser costosos y de bajo impacto, y su abaratamiento sólo es posible reduciendo su calidad (Franco 1996). La focalización es presentada por oposición a las políticas universalistas. La focalización parte del principio de tratar desigualmente a los que son desiguales, es decir, tener un tratamiento preferente por los pobres. Además, se afirma que los recursos se dirigen hacia donde realmente se necesitan, y no se desperdician donde no son necesarios, con lo cual se logra mayor impacto y más economía de recursos. En cambio se señala que las políticas universales, provistas bajo el esquema de subsidios a la oferta, consisten en una oferta homogénea para situaciones heterogéneas, con lo cual a la postre se mantienen las diferencias originarias (Franco, 18). Se afirma que la política de subsidios a la oferta universales expande la cobertura de arriba hacia abajo, comenzando por los menos necesitados y con más capacidad para defender sus intereses. Mientras que la focalización toma el camino contrario, comenzando por los más necesitados (los llamados pobres), y en este sentido aparece como más equitativa. Se señala que 175

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la política de universalización ve la política social como una relación inversa entre el monto del gasto social y la magnitud de la pobreza: a más recursos menos pobres. Y por esta vía se evade la consideración sobre el impacto del gasto social: su calidad, la eficiencia en la asignación, a quienes va dirigido. Según el Banco Mundial (1990, 42) este sistema hace que la distribución del gasto social sea regresiva en la mayoría de los países. Se señala que las instituciones, al tener garantizados los recursos de financiamiento a través de los subsidios a la oferta, no son expuestas al disciplinamiento que estable la competencia y hacen un uso inadecuado de los recursos públicos. Además, se olvida el principio de la atención al usuario, al cliente. El comportamiento de la burocracia se centra en defender sus intereses y privilegios, pero no en la responsabilidad frente a quienes son quienes deben recibir la atención (Richards 1994, 7) (Molina, 9). Un argumento utilizado por los defensores de la focalización es que es una política que introduce menos distorsiones en el mercado, es decir, es más neutral (usando las categorías neoclásicas). Señalan que las políticas universales basadas en subsidios a la oferta por su carácter redistributivo alteran la asignación del mercado, y agregan que la focalización fomenta la competencia de mercado entre las entidades proveedoras de bienes sociales, como se dijo atrás. Sin embargo las políticas focalizadas tampoco son neutrales, e introducen distorsiones. Ya Sen (1995, 13) planteaba que con la focalización el comportamiento de los pobres sí se modifica porque toman una actitud pasiva ya que para recibir los subsidios deben continuar siendo pobres, o por lo menos aparentar que lo son, además que dicho proceso está sujeto a la corrupción, al clientelismo y al exceso de facturación de servicios por las instituciones proveedoras de los servicios. Pareciera ser que las acusaciones contra los subsidios a la oferta en el sentido que introducen distorsiones también se pueden aplicar a los referidos a la demanda. Un ingrediente de la política social que no se ha mencionado, pero que articula la descentralización con la focalización, es el de la participación. Se propone darle poder a los pobres (empowerment) a través de la participación a escala local, con elementos claves tales como la «rendición de cuentas» (accountability), el Estado del Derecho y la lucha contra la corrupción (Lautier 2002d, 20). El empowerment se lo presenta como el mecanismo para romper las trabas al ascenso social y a la actividad económica que imponen el Estado y las instituciones sociales. Se considera que tales trabas son en buena parte causantes de la pobreza (Banco Mundial 2001, 9). Para romper dichas trabas, en opinión del Banco, habría que buscar mecanismos de participación de las comunidades y promover la igualdad ante la ley. En cuanto al Estado, afirma el Banco que «En casi todos los países el sector público emprende a menudo actividades que no tienen ninguna justificación social y que, en algunos casos, generan rentas para una minoría privilegiada» (p. 100). El hecho que el Banco señale que «en casi todos los países», cuando en su lenguaje cuidadosamente prudente lo máximo que utiliza es «frecuentemente», o «existe alguna evidencia», connota lo categórico de la afirmación. En cuanto a la participación ésta se daría dentro del marco de descentralización, no 176

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más allá de lo local. Recordemos que los asuntos centrales, tales como la política fiscal y monetaria, y la destinación de los recursos del Presupuesto Nacional, deben estar alejados de cualquier presión política, porque ello atentaría contra la disciplina macroeconómica, de modo que la participación no puede llegar a tales instancias. Además, el poder local en un proceso de descentralización, se debe someter a las «salvaguardas del gobierno central» (Banco Mundial, 107108) como son el sometimiento de las finanzas locales a los requerimientos de los equilibrios macroeconómicos, lo que se convierte en una camisa de fuerza en cuanto a la autonomía porque: condiciona las transferencias nacionales y el acceso al crédito a los ajustes financieros, refuta programas de envergadura importante con el argumento que ello compromete el nivel de endeudamiento, presiona para la generación de impuestos locales, entre otros. Al respecto Restrepo señala que se promueve la participación de los «sectores populares en las políticas de reproducción de la fuerza de trabajo» (p. 30), pero no se promueve dicha participación en las políticas nacionales que tienen que ver con los impuestos, el sistema financiero, el control de los medios masivos de comunicación, el manejo de los recursos del subsuelo, la relación con los organismos financieros internacionales. La participación local es presentada como un ejercicio de verdadera democracia, mientras que la democracia representativa es calificada como antidemocrática. Los procesos electorales serían superados por procesos participativos que permitirían de manera permanente control, seguimiento y cogestión de los programas públicos (Restrepo 2001). De manera que hay que promover la participación local para renovar las élites, y por esta vía darle capacidades a los pobres. Pero ¿capacidades de qué? se pregunta Lautier (2002d, 1-4). Y se responde, de resistir un mercado reformado (liberado), porque las reformas de mercado se consideran inevitables. Lo que pasa es que en tales reformas hay ganadores y perdedores, y en este segundo grupo están los pobres. 3.6.1.2 Consecuencias De acuerdo con Libardo Sarmiento (1994) la política social adquiere un carácter asistencialista y residual, en el sentido que se reduce a mitigar los inevitables efectos adversos de las decisiones económicas, para Bustelo y Minujin (1998) se trata de «una ambulancia que pasa recogiendo los heridos, víctimas de la política económica» (p. 14). O como dice Lo Vuolo (1995, 4) «operaciones de salvataje focalizadas» que obligan a estar en el momento y el lugar del «accidente», cosa muy difícil a medida que estos se multiplican y se transforman en las situaciones «normales». Los pobres deben ser tratados con una regulación diferente de quienes tienen un comportamiento ‘normal’ en la sociedad (Lo Vuolo 2001, 41). Para los pobres existe la asistencia, para los «no pobres» el mercado en el cual deben comprar los bienes sociales que requieren. En realidad, para Lautier (2002a) la «lucha localizada contra la pobreza es frecuentemente distractivo para justificar 177

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el desmantelamiento de las políticas sociales» (p. 2). El concepto de pobreza, al hacer referencia a la condición individual de las personas, desliga las condiciones de su existencia de su posición en el proceso productivo, lo que significa la desaparición de la categoría clase social (Lautier 2000 p.13). La condición individual esconde el hecho que se trata de un problema generado por el sistema económico y que es un problema social, colectivo. Se niega el principio de la solidaridad, y se construye la política social sobre la base del principio del egoísmo individual y las soluciones son de carácter individualista (González 1998). Los promotores de la lucha contra la pobreza no acusan al sistema económico de ser el responsable de su existencia. Nos dice Lautier (2002d) que el Banco Mundial no lo hace porque ha tenido una gran ingerencia (junto con otros organismos internacionales tales como el FMI o el BID) en el diseño e implementación de los sistemas económicos de una gran parte de países del tercer mundo de manera que se trataría de una autocrítica. Tampoco lo hacen las organizaciones de la ONU por la gobernabilidad que deben guardar frente a los países adscritos. De manera que las causas de la pobreza habría que buscarlas en las poblaciones mismas, en particular los pobres, o en sus dirigentes estatales. En cuanto a las poblaciones, no tiene presentación acusar a todos los pobres de ser responsables de su situación. Más bien habría que hablar de los «buenos» y «malos» pobres. Descartada esta posibilidad, el énfasis se hace en los dirigentes pero no tanto por su incompetencia (al fin y al cabo en general aplican la política de los organismos internacionales como resultado de las condicionalidades del financiamiento externo) sino por su dimensión moral. El Estado es el único culpable con nombre propio que acusa el Banco Mundial como responsable de la pobreza. Dicho organismo, en la introducción del Informe 2000-2001 señala que «(Los pobres) con frecuencia, son víctimas de la corrupción y la arbitrariedad del sector estatal» (p. 1). Con base en este diagnóstico, la ayuda para los pobres debe vincularse con una reforma política, y el camino para ello es la lucha contra la corrupción, a la cual se la acusa de ser el principal obstáculo para el desarrollo. En la lucha contra la corrupción juega un papel central la participación local, a través de un proceso de descentralización. Pero creer que la descentralización automáticamente elimina el clientelismo y la corrupción resulta ingenuo. Pensar que las élites locales y las ONGs que aspiran a manejar los recursos de los programas públicos compitan sanamente por ellos resulta ser una utopía. Cuando el Banco Mundial pone la pobreza en el campo de la política surgen dos preguntas que debemos responder. La primera, por qué en Banco en el 90 adopta la cruzada de lucha contra la pobreza como su bandera principal, y no lo hace antes (por lo menos con el énfasis actual), teniendo en cuenta que el fenómeno de la pobreza en el tercer mundo no comenzó en dicho año (Mestrum, 15-16), sino que de trata de un problema histórico y estructural. La segunda pregunta, es si la cruzada de lucha contra la pobreza ha servido para algo en términos políticos. En este punto los resultados han sido evidentes (p. 178

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3). Para Mestrum (p. 12-23), la lucha contra la pobreza propuesta por las organizaciones internacionales es la pieza maestra de sus políticas neoliberales. Ella permite desmantelar las protecciones sociales existentes. Agrega que el discurso de la pobreza acompaña el desmonte del discurso sobre el desarrollo que había surgido en los años 50 en el seno de las Naciones Unidas, y en concreto, en la CEPAL para el caso latinoamericano. Dicho discurso fue reemplazado por el de la globalización y el mercado, con lo cual se preconiza una coordinación política a nivel mundial y una reforma estructural de los Estados desmantelando las protecciones sociales existentes y liberando los mercados. Para llenar el vacío del abandono del desarrollo nacional se toma el tema de la pobreza. El efecto político para Lautier (2002d, 21) es una despolitización de la política. Darle el poder a los pobres pero a nadie en particular, democratizar pero sin mencionar los partidos políticos, los enemigos de los pobres son los «no pobres» pero allí no hay ricos. Se pregunta dicho autor (p. 19), qué hacer con el hecho que los gobernantes representan a los «no pobres» y se les pide luchar contra los «no pobres», a quienes además se les califica como poderosos. Los gobernantes deben luchar contra la pobreza pero no son creíbles, las ONGs lo son pero en tanto no tengan el poder (de tenerlo dejarían de ser «no gubernamentales»). Lo que se enfatiza es lo moral (la ética) y la técnica (teconología de la asistencia social). El concepto de pobreza busca una nueva legitimidad sin cuestionar los programas liberales de ajuste, sin tener que plantear la unión de los explotados del tercer mundo para buscar eliminar los mecanismos estructurales de dominación. Nos recuerda Mestrum que si las políticas de lucha contra la pobreza se fundaran sobre el interés de los pobres no habría ningún límite para la transmisión de la propiedad en favor de los pobres que conduciría a la igualdad de todos. La lucha contra la pobreza responde a las necesidades de los «no pobres», y su objetivo es mitigar ciertas manifestaciones extremas de la diferenciación social a fin de que la estructura social mantenga tales diferenciaciones. Como dicen Salama y Lautier (p. 254) los ausentes en el debate de la pobreza son los pobres mismos. Es una preocupación de los moralistas, filántropos, sacerdotes, damas de la caridad. Los pobres reales luchan por su salario (cuando tienen uno), por conseguir trabajo, contra la vida cara. Tienen otras preocupaciones: poesía, música, sueños utópicos. Pero no se definen como pobres porque saben que el verdadero pobre es un avergonzado. El problema no es, advierte Lautier (2002d), la buena voluntad de las organizaciones caritativas y ONGs que quieren sinceramente luchar por la erradicación de la pobreza. Afirma que allí no habría un discurso de naturaleza diferente al de aquellos empresarios que piden la disminución de las cargas laborales (impuestos a la nómina) con el pretexto de reducir el desempleo. El problema no es la buena o mala fe, sino la funcionalidad del discurso político de la pobreza. Esta funcionalidad tiene que ver con el hecho que fomenta una regulación social que permite mantener el orden establecido sin que se amenacen los poderes económicos. La misericordia hacia los pobres permite legitimar las 179

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políticas de gobierno, los programas contra la pobreza son necesarios para crear un nuevo tipo de clientelismo y a la vez permiten presentar los otros programas sociales como secundarios y en vía de extinción. Por ejemplo los programas hacia los asalariados formales son presentados como privilegios para los enemigos de los pobres. El resultado político de las políticas sociales centradas en la pobreza es claro, por el contrario no es posible hacer un verdadero balance económico de tales políticas, por ejemplo en términos de cuantificar en cuánto han logrado reducirla. De una parte los acontecimientos macroeconómicos tienen un efecto negativo sobre la pobreza mayor que el efecto positivo que los programas contra la pobreza puedan tener, de manera que resulta muy difícil aislar el efecto de las políticas; además todo programa de lucha contra la pobreza tiene costos presupuestales y monetarios que no son independientes de la evolución macroeconómica. De otra parte, es necesario considerar los efectos sobre los no destinatarios directos de tales programas, como por ejemplo los asalariados formales y clases medias, que a su vez han perdido los beneficios sociales con las políticas de flexibilización salarial y ajuste fiscal. Las capas medias y los trabajadores formales han sido los más golpeadas con los programas de ajuste a partir de la crisis de comienzos de los 80s (Valier 1994, 44), y también quienes han perdido la mayor cantidad de beneficios sociales con el desmonte de los programas de contenido universal (para reemplazarlos por programas focalizados) y con los procesos de flexibilizaciaón laboral (Bustelo y Minujin, 13) (Salama y Valier 1997, 90-95). Las políticas de lucha contra la pobreza buscan construir un discurso para legitimar los Estados entre los pobres, ya que se ha perdido legitimidad entre las capas medias, y al mismo tiempo reducir los conflictos sociales de los pobres a demandas por servicios públicos básicos (educación básica, salud básica, servicios públicos mínimos), demandas que se deben hacer en el ámbito local, porque dichas políticas se combinan con procesos de descentralización política Restrepo (2000) Ramírez (2000, 354-355) señala, respecto a los programas que centran la política social en la lucha contra la pobreza (comentando los programas mexicanos de Progresa y Pronasol), que el ciudadano y sus derechos son reemplazados por el pobre y sus Necesidades Básicas Insatisfechas. Los programas no suponen el reconocimiento de un derecho, sino un beneficio posible que depende de la modalidad de focalización. No se reconoce la capacidad de los ciudadanos de exigir derechos. Los beneficios se reciben como un favor. De acuerdo con Mestrum (p. 23), reducir la política social a la lucha contra pobreza significa que los derechos del hombre se reducen al derecho de la vida, porque todos los demás derechos quedan subordinados al porvenir futuro. El derecho a la supervivencia queda condicionado a la participación en el mercado. Si la pobreza se eliminase no significaría que la desigualdad disminuyese, ni necesariamente un mundo más justo. La lucha contra la pobreza paradójicamente significa un retroceso con

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respecto a los desarrollos limitados de protección social existentes en los países no desarrollados, y el regreso a las formas asistenciales del siglo XIX. Los programas de lucha contra la pobreza estigmatizan a los pobres y los conducen a la trampa de la pobreza: Hay que ser pobre y continuar siéndolo para tener derecho a los beneficios sociales. Tales programas crean un lenguaje que conduce a una sociedad fragmentada. Los pobres de un lado, y los que no lo son del otro. We are no like them. (Standing, 262-263). Para los pobres, el hecho de estar forzados a solicitar los servicios de la acción social para obtener acceso a la satisfacción de las necesidades básicas, altera con frecuencia su identidad y crea un sentimiento de ser una carga para la colectividad y de tener un estatus social desvalorizado (Paugan 2000, 376). 3.6.2 Aseguramiento Al comienzo del capítulo señalamos cómo la lucha contra la pobreza y el aseguramiento vienen a ser los ejes de la construcción ideológica de la protección social. Por aseguramiento se entiende la cobertura de los riesgos, y en este caso, los riesgos sociales. El principio del aseguramiento se basa en la ley de los grandes números, en el sentido que los riesgos individuales, cuando se aglutinan a un sistema de afiliación colectivo, se vuelven riesgos que estadística y probabilísticamente se pueden estimar. De acuerdo con esto Ewald (1986) concluye que el aseguramiento es una técnica que no se apoya ni en una racionalidad liberal ni socialista. Sin embargo esta afirmación no resulta tan evidente si tenemos en cuenta que la sociedad asume el aseguramiento de diferente formas. Existen varios factores que deben ser tenidos en cuenta al respecto: En primer lugar, determinar si la responsabilidad de proveer los recursos, para enfrentar las contingencias que se puedan presentar, es individual o colectiva. En segundo lugar, si el seguro que se recibe es proporcional al precio que se paga por su adquisición, o si se tiene derecho a unas prestaciones sociales definidas, independientes al valor pagado, y flexibles de acuerdo a la necesidad (por ejemplo en los tratamientos médicos). En tercer lugar, la universalidad y obligatoriedad de la cobertura de los seguros. Finalmente, en cuarto lugar, si la administración es privada o pública. Esto último tiene una incidencia en el carácter contractual del seguro que afecta todos los criterios que acabamos de mencionar. El seguro público generalmente (aunque no siempre) está regulado por un catálogo de derechos sociales, el privado por una relación de carácter comercial en el mercado. El aseguramiento privado crea una relación de contraprestación directa entre el aportante y el derecho-habiente, contraprestación que depende del valor del seguro que paga, sujeto a unas restricciones y condiciones. En el caso de la provisión pública no hay una relación de correspondencia directa, el ciudadano paga unos impuestos (generales o cotizaciones) de acuerdo a sus obligaciones y recibe unos derechos (que pueden ser más o menos generosos dependiendo de cada país) de acuerdo a sus necesidades. 181

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Todo esto incide en la definición de la probabilidad de los riesgos, en el monto de recursos que la sociedad debe destinar para cubrirlos, en la forma cómo se deben aportar y administrar tales recursos. En efecto, todos estamos sujetos al riesgo de enfermarnos, tener un accidente, quedar incapacitados, vivir más o menos años, etc. Por esta razón, como especie humana, como miembros de una sociedad, estamos dispuestos a ser solidarios con aquellos que sufren las contingencias negativas, y, de acuerdo a los cálculos probabilísticos, podemos destinar recursos financieros para cubrir tales eventos. En el caso de las pensiones, el cálculo de tales recursos se hace sobre la base de técnicas actuariales, pero las técnicas cambian cuando se tiene un sistema basado en capitalización individual y administración privada respecto a uno en el cual se utiliza el sistema de reparto simple y administración pública; también cambia la forma como se financian tales reservas. En el primer caso el monto de recursos destinado a crear las reservas para cubrir los riesgos es varias veces (¿cuatro, siete, nueve ...?16) superior que en el segundo. En cuanto a la forma de financiar, en el de capitalización cada afiliado tiene que constituir su propia cuenta con aportes periódicos, y esos aportes adquieren el carácter de un ahorro individual del cual es propietario nominalmente quien los hace. A su vez, la pensión depende del monto del valor ahorrado. En el caso del reparto simple la financiación proviene de las cotizaciones y del fondo general de impuestos. En efecto tales cálculos tendrán sus especificidades técnicas, pero la naturaleza de esas especificidades dependió, antes de formularlas, si se partía de un modelo liberal basado en que el aseguramiento es un problema individual, o un modelo en el cual el aseguramiento es un problema colectivo. De manera que el aseguramiento no se pueda tomar como un concepto neutral al estilo Edwald. De acuerdo con Esping-Andersen (1999, 61) el liberalismo privilegia un sistema de aseguramiento organizado de manera privada dentro del mercado, aunque advierte que un sistema de aseguramiento público puede adaptarse al dogma liberal. Detrás de los diseños de los sistemas de seguridad social existe una definición diferente de riesgo y aseguramiento. En la provisión privada el seguro es una mercancía de carácter financiero. La función del Sistema Financiero es la de dispersar el riesgo, y sobre este esquema dicho sistema crea la seguridad social de carácter privado. En el caso del Estado Bismarkiano el aseguramiento es público, nacional, colectivo y obligatorio (Rodríguez 2001, 67). Para efectos de promover el traslado a la provisión privada vía mercado los servicios sociales resulta crítico introducir el concepto de riesgo como una necesidad, porque este En el caso del reparto simple el monto necesario de reservas se calcula sobre al base de cubrir los desfases del flujo de caja del sistema en su conjunto. Al comienzo los aportes son mayores que las pensiones, pero a medida que la población envejece la relación cambia. En el de capitalización individual el cálculo de las reservas requeridas es la sumatoria de las reservas que cada afiliado debe constituir para tener derecho a la pensión. Esta última es una cifra mucho mayor, sin embargo, decir cuánto depende de muchas variables y no tenemos elementos suficientes para hacer una hipótesis al respecto.

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concepto permite introducir una mercancía para dicha necesidad que se llama seguro y el aseguramiento es provisto por intermediarios financieros privados. Este esquema funciona especialmente en la salud y en las pensiones, o lo que aquí llamamos seguridad social. Este es el fundamento del esquema ideológico a través del cual se introduce la financiarización del sistema en América Latina, sobre lo que volveremos más adelante . La idea de aseguramiento público puede ser reconciliada con la lógica de la mercantilización de la fuerza de trabajo. El aseguramiento, público y privado, permite asociar los derechos al rendimiento del trabajo, a través de las cotizaciones, lo que motivaría al trabajador a mejorar su productividad. Además las pensiones terminan por ser consideradas por la comunidad de negocios como un medio de hacer el trabajo más flexible, porque se crea la posibilidad de deshacerse de los obreros más viejos. En el caso del seguro de desempleo, este puede ser aceptado dentro de la ideología liberal con el argumento que si ciertos grupos son cubiertos con el aseguramiento (los cotizantes al sistema), y otros no, se presentaría una competencia injusta (Esping-Andersen, 61-62). Los sistemas de aseguramiento en la actualidad enfrentan una serie de problemas que ponen en entredicho su capacidad de supervivencia. Mencionemos algunos. Primero, Rosanvallon (cap. 1) nos advierte que el modelo de aseguramiento está entrando en crisis porque se está dejando de cumplir el principio que los riesgos están igualmente repartidos y de manera aleatoria. Hay varias razones: 1) Los fenómenos de exclusión y desempleo han tomado la característica de fenómenos estables. Ya no se trata de fenómenos circunstanciales sino de fallas sociales, al punto que hoy es más adecuado hablar de precariedad o vulnerabilidad que de riesgo. 2) El avance de la ciencia ha permitido diferenciar la repartición de los riesgos, de manera que su distribución cada vez es menos aleatoria. Un aspecto clave en esto es el desarrollo de la genética porque permite volver previsible lo que antes se veía como aleatorio, de forma que se puede personalizar el riesgo, pero cuando esto sucede desaparece el azar, con lo cual se erosiona el principio de justicia del seguro que tiene como base la repartición homogénea del riesgo. Este fenómeno se puede extender cuando aumenta la información estadística. Sobre esta base, por ejemplo, el bebedor o fumador podría ser objeto de sobrecostos sociales. En este caso se rompería el velo de la ignorancia de Rawls. Segundo, el desalaramiento afecta negativamente los sistemas de aseguramiento porque disminuye la base de cotización. De una parte la relación laboral en muchos casos toma la forma de relación contractual, venta de servicios, lo cual lleva implícito la no afiliación a algún sistema de aseguramiento. Por otra parte, garantizar la continuidad en los ingresos y en las cotizaciones a los regímenes de seguridad social se convierte en la excepción. Esto se agrava con la flexibilización del régimen laboral ya que elimina la estabilidad laboral. En el momento en que no se dispone de empleo no se puede cotizar y por tanto no se está cubierto por el aseguramiento, de manera que cuando se presenta una falla en la generación 183

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de ingresos se pierde el acceso a los servicios sociales, lo que resulta ser un contrasentido para un sistema que se pretende llamar de protección social. En el caso de las pensiones esto se puede traducir en la pérdida irremediable de los derechos pensionales porque no se alcanzan a completar los tiempos mínimos de cotización. En el caso de la salud, existe la posibilidad que la enfermedad pueda llegar en el momento en que el afiliado no esté cotizando al sistema, con lo cual pierde los derechos. Pero aún en el caso en que lo esté haciendo, dada la no estabilidad en los contratos laborales, ello puede significar que cuando una persona padezca una enfermedad grave o larga pierda la posibilidad de generar ingresos (por el vencimiento del contrato laboral que normalmente es a término fijo), de manera que tampoco puede resolver el problema de la subsistencia económica. Tercero, cuando el riesgo se considera individual y administrado por agentes privados, los riesgos de carácter social tienden a quedar descubiertos. No sólo porque los seguros privados excluyen los riesgos colectivos, por ejemplo, situaciones de orden público, sino porque en caso en los cubrieran si se presenta una situación extrema (por ejemplo una guerra, una catástrofe natural) los seguros privados quebrarían (Ochando, Salvador y Tortosa 1997: 12). Por ahora vamos a presentar las consideraciones generales del Banco Mundial sobre el tema del aseguramiento, en las cuales se le da una importancia crucial a los mercados financieros. Ello es significativo para ligar el tema de la seguridad social con el de la financiarización. Esta ligazón es presentada por De Ferranti et.al. (2000)17, economistas de dicho organismo, en el cual se señala que el papel del Estado en la Seguridad Social debe ser el de corregir las fallas del mercado privado de seguros. El documento hace una discriminación de tres tipos de aseguramiento: (1) Seguros de mercado (aseguramiento colectivo vía mercado), (2) autoseguro (asumir individualmente las provisiones correspondientes), y (3) autoprotección (disminuir los riesgos). Con base en esta clasificación el papel del Estado, para el caso de los (1) seguros de mercado, es complementar tales seguros a través del Seguro Social «cuando los mercados no logran asegurar con eficiencia ciertos tipos de riesgos»; para el caso de (2) los autoseguros «planes de ahorro obligatorio son una política para aumentar el autoseguro» canalizados a través de Fondos Privados de Pensiones; finalmente, para el caso (3) de la autoprotección, si esta no se logra garantizar por los mercados, el Estado debe acometer «políticas que facilitan la adquisición de capital humano (mejor salud, educación y capacitación)»18. En resumen la seguridad social debe ser provista por el mercado de seguros, y el papel del Estado en cuanto política social es corregir las fallas de mercado. Supuestamente este documento no representa el pensamiento del Banco Mundial, a pesar que en los reconocimientos se dice que fue elaborado por la oficina del economista jefe para América Latina, y en el informe participaron 20 funcionarios de la institución. Lo que es difícil de entender es que si ellos se expresaran de manera diferente a la doctrina del Banco, en un documento de dicho organismo, pudieran trabajar allí. 18 Las citas provienen del capítulo 3 del documento. 17

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Pero el documento va más allá. No sólo se trata del mercado, sino además del desarrollo del sector financiero. Haremos uso de una cita extensa, dada la importancia para el trabajo que aquí se presenta, porque permite ligar lo financiero con la protección social. «El fortalecimiento del mercado financiero debería constituir un componente esencial de la política social, porque puede aumentar el autoseguro, los seguros de mercado y la autoprotección. (...) el autoseguro conlleva ahorro preventivo. Sin un sector financiero fuerte, los pobres pueden terminar ahorrando en ‘malos’ instrumentos como el ganado y las tierras, que tienen escasa liquidez y cuyos precios pueden caer drásticamente si se produce la mala coyuntura mundial (‘crisis’). El fortalecimiento del sector financiero puede estimular el uso de ‘buenos’ instrumentos por parte de aquellos que ahorran; esto es especialmente crucial en casos en que es difícil instaurar mecanismos de seguro social como la indemnización por desempleo. ... el fortalecimiento del sector financiero puede disminuir la probabilidad de que ocurra una crisis, intensificando así los esfuerzos de autoprotección de las personas y las familias. (...) el fortalecimiento del sector financiero contribuirá a crear mercados (más eficientes) de seguros contra pérdidas catastróficas como las ocasionadas por la mala salud o los desastres naturales. Los mercados financieros privados pueden proporcionar seguros de vida, instrumentos de seguros de invalidez y seguros contra desastres naturales, e incluso contribuir a asegurar contra las crisis macroeconómicas» (p. 47). El concepto de seguro incluye el componente de ahorro administrado por el sistema financiero como un mecanismo de asegurar un ingreso frente a la eventualidad de una pérdida de la capacidad de generar ingresos. Este es el caso de los sistemas de pensiones: Los ingresos para la vejez son el resultado del rendimiento del ahorro individual que se constituye durante la vida laboral, los de invalidez del componente de aseguramiento. El monto de ahorro y el valor del seguro que se compra determinan el valor del derecho de la pensión que se adquiere. Los derechos se pueden acumular que es lo que da origen a la riqueza de carácter financiero (Serfati 1996, 148). Sobre esta base es que se construyen las pensiones en el régimen de capitalización individual, en el sentido que la pensión es el disfrute de la riqueza financiera acumulada mediante aportes a los Fondos de Pensiones durante la vida laboral. El derecho a la pensión se hace proporcional a los aportes realizados, es decir, la pensión se compra a lo largo de la vida laboral; en este sentido la pensión deja de ser un derecho social y se va convirtiendo poco a poco en una mercancía. De acuerdo con Lo Vuolo (2001) los derechos ciudadanos dependen de la capacidad de los operadores financieros de hacer valorizar el patrimonio de cada uno, «los mercados financieros pasan a definir la medida de la ciudadanía» (p. 37). De 185

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manera que los derechos sociales se convierten en deudas financieras, cuya suerte depende del valor de la moneda. Cuando ésta se desvaloriza también lo hacen tales derechos. Aquí es donde surge el concepto de la «ciudadanía patrimonial»: los derechos de los individuos valen según el patrimonio que posean, y el valor de dicho patrimonio depende del mercado de valores financieros. Esto es lo que sucede con los fondos sobre el salario para pensiones, cesantías, desempleo, riesgos profesionales, etcétera, en los cuales los beneficios dependen del valor de mercado al momento de liquidar la obligación del trabajador correspondiente (Lo Vuolo 2001: 37). La privatización de la seguridad social, a través de los seguros privados, deriva en que los derechos sociales se vuelvan derechos contractuales. En el caso del Estado liberal los derechos sociales terminan reducidos a derechos regulados por un contrato con un proveedor privado, donde las garantías son las que se suscriben en contratos, generalmente elaborados por los proveedores.

3.7 Conclusiones La política social crea vacíos sociales, de los cuales vamos a mencionar dos: El primero se refiere a la población que queda por fuera del sistema porque no es clasificada como pobre pero que tampoco está en posibilidad de cotizar a un sistema de aseguramiento, se trata de la población que Lautier (2000) califica como no man’s land. Se trata sobre todo de asalariados precarizados y no asalariados (trabajadores independientes del campo y la ciudad). El segundo vacío se refiere al hecho que la protección social de quienes están excluidos de los sistemas institucionales debe ser reemplazada por mecanismos diferentes. En primer lugar, por el trabajo doméstico que se realiza por fuera del mercado; en segundo, mecanismos de solidaridad que incluyen la familia extensa o la solidaridad vecinal; y, tercero, provisión de servicios en formas de producción precarias, en pequeña escala, por fuera de los circuitos legales del Estado y financieros del capital. Esto último se refiere a actividades que no tributan, que no se someten a las reglamentaciones en cuanto a regulaciones sociales o económicas, y que no se insertan en los mecanismos de financiación y circulación que transitan por los circuitos financieros, razón por la cual sus posibilidades de acumulación de capital son escasas. Esto conduce a la informalidad, y va creando una simbiosis entre trabajo y vida familiar, como en el feudalismo, como se indicó en el capítulo 1, pero con dos grandes diferencias: el vínculo de la familia extensa del feudalismo ya no existe, y lo que predomina es la economía de mercado. Se transfiere a los individuos la responsabilidad de la protección social, cada persona debe buscar la forma de proveer su supervivencia y la de su familia (Weiss 2000). Para Castel (P. 20) la sociedad contemporánea se convierte en una sociedad de individuos, en que de un lado, se da una «individualización 186

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negativa» compuesta por individuos sin protección social ni vínculos estables, y de otro lado, una «individualización positiva», relacionada con la independencia cuando se tiene una posición social asegurada (p.20). Los vacíos sociales que acabamos de mencionar se pretenden llenar con un nuevo sujeto social que es el individuo consumidor de bienes y servicios públicos. Se deja de ser ciudadano con derechos frente al Estado a ser un cliente de un servicio específico donde los derechos se reducen a lo que se estipula en la relación contractual que regula dicho servicio. El ciudadano es dividido en un número de identidades de consumo separadas en relación con distintos proveedores: paciente, pasajero, alumno (o padre del alumno), usuario de energía eléctrica, etc. (Prior, Stewart y Walsh, 1995) (López y Felder 1997). Los derechos sociales dejan de ser deudas del Estado con los ciudadanos, para pasar a ser deudas contractuales entre los proveedores de los servicios y quienes pagan por ellos. Cualquier reclamo ciudadano se convierte en un pleito civil con un ente privado que es el prestador del servicio. Se trata de relaciones comerciales, dentro de un esquema contractual, que se resuelven dentro de las pautas de la relación comercial. Con la diferencia que la entidad prestadora tiene la asesoría jurídica, la posibilidad de privar del servicio al usuario, y que la carga de la prueba en la práctica recae sobre el usuario. Se trata de una sociedad contractual y de un nuevo principio de ciudadanía. Recuadro 3.2 Presentación Orgánica del Consenso de Washington (La numeración aquí presentada corresponde a la tabla 3.1 del texto, entre paréntesis se señala la correspondencia con puntos del Consenso en su presentación formal, tal como se presentan en el recuadro 3.1) Nivel 1: Liberación de mercados 1.1 Mercado de bienes: Apertura comercial Eliminar las trabas al comercio internacional, en particular reducir sensiblemente los impuestos a las importaciones, y eliminar las restricciones cuantitativas a las mismas (prohibiciones, licencias, cuotas). En cuanto al fortalecimiento de los esfuerzos regionales, la lectura para América Latina es complementar la apertura con el ALCA (Puntos 9, 11 y 13 del Consenso, ver recuadro 3.1). 1.2 Mercado de capitales 1.2.1 Mercado libre de divisas Eliminar el tradicional control estatal sobre dicho mercado que se ejerce a través del control de cambios (puntos 8, 11 y 13). Se debe advertir que en la actualidad (2004) el esquema de banda cambiaria fracasó (en este punto Willianson -2003- reconoce que se equivocó) y se recomienda tasa de cambio flexible. Sin 187

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Recuadro 3.2 (Continuación) embargo, si se mira más a fondo, la banda cambiaria también significaba una tasa de cambio flexible, con la particularidad que marcaba los límites en los cuales debía intervenir el Banco Central. De todas formas con un régimen de tasa flexibles la intervención de los Bancos Centrales se hace sobre una banda cambiaria implícita. Lo importante en este punto no es si se trata de tasa de cambio fija o flexible, sino que se elimina el control de cambios y que el valor de la divisa se determina en el mercado financiero, y la intervención de los Bancos Centrales depende de lo que dichos mercados determinen. 1.2.2 Apertura de capitales Libre entrada y salida de capitales (inversión directa y de portafolio, recursos del crédito), de tal manera que su movimiento esté regulado por la libertad de los mercados, aunque se debe advertir que a partir del 2000 se pide prudencia en dicha apertura con los capitales de corto plazo, como consecuencia de las crisis financieras de finales de los 90 causadas por tal apertura (puntos 10, 11 y 13) 1.2.3 Desregulación financiera Sistema financiero sin controles, el mercado determina las tasas de interés lo cual significa que desaparece el crédito de fomento. En esta dirección de debe eliminar: la especialización de las entidades financieras (y dirigirse hacia la multibanca), las inversiones forzosas y los altos encajes (puntos 6, 11 y 13). Ante la desregulación financiera se deben guardar ciertas relaciones financieras -las establecidas por el Acuerdo de Basilea- que permitan garantizar la estabilidad del sistema financiero (punto 7). 1.3 Mercado laboral: Flexibilización laboral Eliminar obstáculos al despido de trabajadores, eliminar las restricciones de horario y de movilidad del sitio de trabajo, eliminar la existencia de salario mínimo y de prestaciones sociales. Todo esto permite que el precio del trabajo (salario) fluctuara libremente. En este concepto se debe incluir también la privatización de la seguridad social (lo cual también está previsto en punto 12 del «Consenso»), lo que significa que la salud y pensiones (que viene a ser un salario indirecto) se provean a través del mercado (puntos 11, 13 y 16). Nivel 2: Políticas públicas 2. 1 Disciplina fiscal De una parte, la disciplina fiscal es requisito para el logro de la estabilidad macroeconómica en razón que la apertura comercial y de la cuenta comercial elimina la posibilidad de lograr dicha estabilidad a través de controles administrativos. De la otra, porque desde la lógica neoclásica para que el mercado lleve al bienestar se requiere que el mercado vaya hacia el equilibrio, y en este sentido es indispensable el equilibrio en las finanzas públicas (puntos 1 y 2). 188

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Recuadro 3.2 (Continuación) 2.2 Focalización del gasto

subsidio a la demanda

Subsidiar el acceso a Necesidades Básicas Insatisfechas a los excluidos del mercado (quienes vienen a ser los pobres), y no subsidiar a las instituciones que proveen los bienes y servicios sociales, tales instituciones se deben autofinanciar vendiendo servicios y competir en el mercado (puntos 3 y 4). Cuando en el punto 3 del «Consenso», ver recuadro 3.1, se hace referencia a los retornos potencialmente altos, ello quiere decir que tales recursos deben dirigirse hacia donde se presente escasez de recursos, porque la productividad de los recursos allí asignados resulta ser más alta -bajo el supuesto de rendimientos marginalmente decrecientes-. Esto ha llevado al énfasis de las áreas sociales significa donde existen necesidades básicas insatisfechas, es decir donde haya pobres. En este sentido, en el punto 4, que se refiere a la educación, la prioridad en el gasto para los pobres está el gasto público en educación básica (primaria y secundaria) porque se la considera una necesidad básica, mientras que la educación superior no es una necesidad básica y por tanto no debe recibir asignaciones gubernamentales. 2.3 Impuestos Neutrales Impuestos que generen las menores distorsiones. En primer lugar se trata de eliminar los impuestos al comercio exterior, y ello corresponde a la apertura comercial. En segundo lugar, que los impuestos directos sean bajos y neutrales (esto es lo que significa el punto 5 del «Consenso» de «reducir las tasas impositivas marginales») para no desincentivar el ahorro y la inversión (lo cual sería una distorsión). Y, tercero, incentivar el IVA como el impuesto principal, porque al no alterar los precios relativos (si se aplica una tarifa uniforme a todos los bienes), no genera distorsiones (BID 1998, 206) (puntos 5 y 9). 2.4 Privatización (y comisiones de regulación) Trasladar al mercado vía provisión privada lo que sea posible de trasladar. En particular, en aquellas áreas en que el Estado actúa como empresario se lo supone ineficiente, y por esta razón es mejor ceder esta actividad al sector privado. Los principales procesos de privatización se dan en servicios públicos domiciliarios, la seguridad social (salud y pensiones), el sector minero, y la construcción de infraestructura básica. La privatización incluye la entrega en concesión al sector privado sectores claves de la economía, que normalmente son monopolios naturales, tales como el uso de la banda electromagnética (especialmente telefonía celular y televisión), los puertos, aeropuertos, trenes, y autopistas. Lo que se privatiza normalmente son bienes y servicios públicos y/o monopolios naturales que requieren de una regulación que permita crear las condiciones de competencia y el acceso de los pobres cuando se trata del acceso a Necesidades Básicas Insatisfechas (puntos 11, 12, 13 y 15).

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Recuadro 3.2 Fin 2.5 Descentralización fiscal La descentralización es vista desde la óptica del mercado, en la medida en que se la concibe como un mecanismo para introducir competencia entre las localidades, y al interior de ellas, entre los establecimientos públicos (punto 17) (Banco Mundial 1997, 125, 136ss). Nivel 3: Límites al mercado 3.1 Banco Central Independiente 3.2 Sistema presupuestal jerarquizado 3.3 Sistema judicial independiente y fuerte. La existencia del mercado supone que existe estabilidad para que el sistema de precios funcione y para que el intercambio se pueda realizar. Para que exista dicha estabilidad se requieren instituciones cuya función sea la disciplina fiscal y financiera, las cuales a su vez deben estar por fuera de las presiones políticas. De allí surge la banca Central independiente y un sistema presupuestal jerarquizado. Este último significa que el Presupuesto Público depende de la autoridad fiscal (Ministerio de Hacienda o su equivalente) sin que exista ingerencia de órganos de representación popular (Punto 2). Finalmente, para que pueda existir el intercambio, los contratos y la propiedad privada, que son fundamentos del mercado, es preciso que exista un poder judicial, autónomo, poderoso e independiente (punto 14).

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Capítulo 4 Sistema de protección social colombiano 4.1 Introducción El sistema de protección social en Colombia tiene dos componentes principales. El primero, se refiere al aseguramiento, y está conformado por una combinación de instituciones gubernamentales (en descenso) con instituciones privadas (en aumento) en salud, pensiones, subsidio familiar y riesgos profesionales. Este sistema va dirigido principalmente hacia los trabajadores formales y las clases altas. El segundo, los programas asistenciales, que se caracterizan por estar definidos sobre ayudas focalizadas dirigidas a poblaciones específicas, determinadas por problemáticas precisas y ubicación geográfica. El único programa que tuvo algunos componentes de asistencia universal, y que se ha venido redefiniendo hacia la asistencia focalizada, es el de atención materno-infantil del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF). En la Gráfica 4.1 se hace una presentación esquemática del sistema. Para dar una idea del alcance de los sistemas de protección social es preciso dar una indicación general de su cobertura1. Para el componente de seguridad social (aseguramiento en salud y pensiones) la cobertura sobre la población económicamente activa fue del 23.6% en pensiones (2003), y del 27.2%2  en salud (régimen contributivo). En el caso de la salud, si se incorpora el componente asistencialista (régimen subsidiado) la cobertura sobre la población total asciende al 62%. Los otros programas asistenciales son una sumatoria de programas puntuales de coberturas reducidas. Los dos más importantes, aparte del régimen subsidiado en salud, son: (1) Los programas del Instituto Colombiano de Bienestar Infantil (ICBF), en donde se destaca el programa de «Hogares Comunitarios», que provee cuidado y alimentación de niños de 0 a 7 para que sus padres puedan ir al trabajo, dicho programa llegó a 957 mil niños (de 0 a 7 años) en el 2004, que corresponde a una cobertura del 12.5% de la población objetivo; (2) el programa Familias en Acción (transferencias en dinero condicionada a nutrición y educación de los niños), que empezó a operar en el 20023  y llegó a 814 mil niños (de 0 a 17 años) en el 2004, lo que Las cifras aquí presentadas se amplían más adelante, en cada sección correspondiente, con las explicaciones del caso y la indicación de las fuentes. 2 23.7% del régimen contributivo y 3.5% de regímenes especiales (militares, policía, docentes, Congreso, etc.). 3 Nótese lo reciente del programa, lo que refleja que los programas se crean y se desmontan en corto tiempo, lo que los hace efímeros. 1

¿Protección o desprotección social?

Gráfica 4.1 La protección social en Colombia (Arreglo institucional)

Aseguramiento

Seguridad social

Subsidio familiar

Asistencia Programas universales

Salud (régimen En el pasado: ICBF Cajas de compensación contributivo - atención infantil familiar: impuesto 12,5%) Pensiones y prescolar del 4% 15,5% Riesgos - madres comunitarias a la nómina profesionales guarderías

¿Quiénes? - Trabajadores del sector formal - Independientes (que coticen - minoría)

Programas focalizados Régimen subsidiado en salud: Sisben -acreditar la condición de pobreza y carnetización para acceso al servicio Acción social: población desplazada, familias en acción Adulto mayor

significa una cobertura del 4.8% de la población objetivo4. De acuerdo con las cifras acabadas de presentar la cobertura del sistema de protección es baja, con excepción de salud, aunque en este último caso un 38% de la población queda por fuera de la atención en salud. El balance de la protección social en Colombia, entre los componentes de aseguramiento y asistencialismo, debe hacerse a partir de 1993, que es cuando se expidió la ley 100 de dicho año, la cual, de una parte, introdujo agentes privados en la administración de la salud y las pensiones, y de la otra, modificó el sistema de asistencia pública en salud, que es la política más importante en el área de la asistencia, desde el punto de vista de la cantidad de recursos movilizados. La reforma, en el tema de las pensiones, introdujo los Fondos Privados de Pensiones y la capitalización individual, pero mantuvo el sistema anterior, basado en el reparto simple y la administración pública (a junio del 2003 el sistema privado tenía el 47% de los afiliados y el público el 53%). En el caso de la salud, se modificó el sistema de aseguramiento permitiendo la participación del sector privado, y se DNP (Departamento Nacional de Planeación) (2005). Sinergia - reportes de evaluación. Nº 22, febrero, Bogotá. Pág. 2. Población. DANE. Proyecciones Anuales de Población. www.dane.gov.co

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cambió el esquema de la asistencia, al dejar de financiar el sistema hospitalario (subsidio a la oferta) y crear un sistema de subsidio a los pobres para el pago de la atención en salud. Los hospitales y demás entidades proveedoras de la salud debieron pasar a financiarse mediante la venta de servicios, de la misma manera como operan las clínicas privadas. La reforma de la seguridad social hace parte de un proceso de reformas institucionales, el cual en Colombia ha tenido ciertas complejidades. Al respecto se pueden identificar dos dinámicas principales. La primera, las reformas correspondientes a la adopción del Consenso de Washington, que hacen parte de la dinámica de la financiarización presentada en los capítulos anteriores. La segunda, el conflicto armado interno que enfrenta el país. La dinámica del Consenso en términos generales se inscribe dentro de la tendencia de las reformas que se han llevado a cabo en América Latina, después de la crisis de la deuda externa de comienzos de los 80s: Disciplina fiscal, focalización del gasto social, impuestos indirectos sobre el consumo interno, privatización, descentralización fiscal, apertura económica y flexibilización laboral. En el caso del conflicto armado el proceso adquiere una connotación especial. Colombia es el único país de la región que no logró en las últimas décadas del siglo XX una solución del conflicto armado, bien sea por la vía de la negociación o por la vía militar (como sucedió en Nicaragua, Guatemala, Perú y Salvador). Y ello es así, por el hecho que los grupos armados (guerrilla y paramilitares) adquirieron importantes recursos para financiar sus aparatos militares con los dineros provenientes del narcotráfico, lo cual no sólo fortaleció su capacidad militar y por tanto optaron por la solución militar frente a la negociación, sino que además dichas fuentes de financiación hicieron a la guerrilla autónoma frente a los apoyos internacionales, de manera que no fueron permeables al respaldo a la negociación política que se promovió desde el exterior. El narcotráfico no sólo ha alimentado el conflicto, también ha penetrado el sistema político por diferentes vías, generando contradicciones, tanto a nivel interno, como en la inserción del país en el régimen internacional. Estados Unidos (que tiene un peso decisivo en Colombia) ha sido inflexible frente al tema de narcotráfico, de manera que los sectores que han intentado una actitud permisiva frente al tema han encontrado fuertes resistencias. Los narcotraficantes para buscar un espacio interno han optado por la corrupción y por el financiamiento de algunos grupos políticos y de los actores armados del conflicto. En cuanto a los actores hay matices. Tanto los grupos paramilitares de derecha como los grupos guerrilleros (en especial las FARC) participan directamente del negocio del narcotráfico. Sin embargo, en el caso de los paramilitares, también obtienen recursos de narcotraficantes que se han convertido en grandes terratenientes para combatir a la guerrilla. Lo que resulta paradójico, de las dos dinámicas mencionadas, Consenso y Conflicto, es que la existencia del conflicto armado hace que las reformas institucionales que afectan la protección social avancen sin mayores contratiempos porque estos temas frente a la opinión pública pasan a un segundo plano. Por 193

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esto en Colombia se puede decir que «mientras la guerra entra por la puerta de adelante, el neoliberalismo lo hace por la de atrás». Antes de la reforma de 1993 lo que existía en Colombia era la combinación de un sistema de seguridad social estatal combinado con programas de asistencia pública. Existían dos grandes instituciones, el ISS (Instituto de Seguros Sociales5) para los trabajadores del sector privado, y CAJANAL6, para los empleados del Gobierno Central Nacional, que cubrían salud y pensiones. Estas instituciones fueron creadas a mediados de la década del cuarenta, y se caracterizaban por la afiliación de trabajadores formales que cotizaban. Se trataba de entidades estatales, nacionales, de afiliación obligatoria7 y recibían contribuciones tripartitas: Trabajadores, Estado y patrones8. Esto es lo que da pie para señalar que se trataba de un modelo bismarckiano, tal como se señaló en el capítulo 1. Al lado de estas instituciones existía una serie de sistemas especiales (generalmente más generosos), para grupos de funcionarios públicos, tales como los Militares, la empresa gubernamental de petróleos (Ecopetrol), Ferrocarriles, Banco Central, entre otros. Adicionalmente, los gobiernos locales tenían diferentes Cajas. Todo el sistema en su conjunto, en 1990, estaba compuesto por 1.046 instituciones de las cuales 1.008 eran estatales, sin que ello significara una alta cobertura. Por el contrario era una de las más bajas de América Latina en ese entonces, 21% de la población. Sólo la mitad del empleo asalariado estaba afiliado. Tales instituciones no competían entre sí sino que cubrían tipos de población diferentes (Ayala 1992, 24-25) (Contranal 2004, 35). En cuanto a los programas de asistencia en salud, existía una oferta pública a través de la llamada «Red Hospitalaria». Dicha Red estaba integrada al «Sistema Nacional de Salud», creado en 1975, el cual estaba conformado por tres subsistemas: 1) Aseguramiento, del cual se acabó de hablar, 2) privado, y 3) público. La asistencia correspondía a este último, y básicamente la atención se hacía a través de la Red Hospitalaria, que estaba constituida por hospitales de primer hasta tercer nivel. Dicha red se financiaba principalmente con transferencias que provenían del Gobierno Central Nacional9. Las personas que requerían una atención (y no ingresaban por urgencia) iban al hospital más cercano a su localidad, pedían una ficha, y esperaban el turno. Para poder acceder a la ficha había que llegar con varias horas de anticipación antes de abrir el servicio al público (lo que suponía colas desde las primeras horas de la madrugada), y ello no era garantía de lograr la ficha. La atención era precaria, tenía un carácter de caridad, y era para personas pobres. No existía un sistema de clasificación de En el momento de su creación la institución se llamaba Instituto Colombiano de Seguros Sociales (ICSS). 6 Caja Nacional de Previsión. 7 Lo que no quiere decir que se cumpliera con dicha obligación. 8 En el caso de CAJANAL Estado y patrón eran el mismo sujeto. 9 Mediante una transferencia llamada «Situado Fiscal». 5

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pobres ni el requisito de afiliarse a algún sistema, simplemente las personas que recurrían a solicitar la atención lo hacían en condición que no tenían otro medio para acceder a la atención en salud. La atención sólo se hacía en los hospitales, por fuera de tales establecimientos no existían médicos que atendieran a las personas, y mucho menos medicina familiar. Se trataba de un sistema básicamente dedicado a la atención curativa.

4.2. Dinámica de las reformas Una vez hecha la introducción, que es la primera parte, la cual tenía como propósito hacer una contextualización preeliminar de la protección social en Colombia, con el objeto de ubicar al lector en el tema, el presente capítulo se desarrollará en el siguiente orden: En la segunda parte, titulada dinámica de las reformas, se presenta el proceso político mediante el cual se reformó la protección social. Allí se destaca que el momento clave fue cuando se aprobó la ley 100 de 1993, porque se introdujeron los Fondos Privados de Pensiones y los sistemas de aseguramiento en salud. En la tercera parte se señala que la reforma de la protección social (salud, pensiones y asistencia pública) invocó los principios de mercado, y se destaca que los resultados prometidos con la reforma, en particular el aumento de la cobertura y la reducción del costo fiscal, no se dieron para el caso colombiano, y que la protección se convirtió en una sumatoria de programas focalizados hacia poblaciones problema. Las reformas lo que hicieron fue someter la protección social a la lógica financiera: El gasto social sujeto a los ajustes macroeconómicos, y la salud y las pensiones a los intereses de los intermediarios financieros que administran tales servicios. En la cuarta y última parte se señala que al final del proceso se encuentra un deterioro de las condiciones sociales (más pobreza, más inequidad, y deterioro de la calidad del empleo), y un peligroso debilitamiento del Estado nacional. Como se dijo al comienzo, una característica de las reformas económicas y sociales en Colombia es que el tema no ha estado en el centro del debate público, porque este espacio ha sido ocupado por los temas relacionados con el conflicto armado interno. La sensibilidad frente al tema del conflicto se explica no sólo porque las acciones bélicas y masacres que con recurrencia golpean a la opinión pública, sino porque este afecta la cotidianidad de los colombianos: Secuestros en las carreteras que pueden recaer sobre cualquier pasajero; cobro de cuotas de seguridad por parte de los actores armados (llamadas vacunas) a los pequeños y grandes comerciantes, industriales y agricultores; profusión de sistemas de vigilancia privada; control territorial de los actores armados de barrios marginales y regiones periféricas; detenciones masivas de personas en municipios por parte de los órganos de seguridad del Estado. Por esto cuando la coyuntura política respecto al conflicto salta a primer plano las reformas institucionales en los temas económicos y sociales pasan a un segundo plano, lo cual hace que 195

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quienes se oponen a tales reformas tengan poco eco ante la opinión pública, haciendo a su vez que las reformas avancen sin mayores contratiempos. La menor capacidad de resistencia también es consecuencia del hecho que los dirigentes de las diferentes organizaciones sociales (incluidos los sindicatos) que lideran la oposición al proceso son amenazados y frecuentemente asesinados, porque en el contexto político sus reclamos sociales se asimilan con simpatía hacia los movimientos guerrilleros, lo cual convierte a los dirigentes sociales en blanco de los actores que combaten militarmente a la guerrilla. También se da el caso, a nivel local, que dirigentes sociales son vistos por los grupos guerrilleros que operan en una región como personas que les pueden arrebatar el control político de la zona que dominan y los conminan a someterse a la lógica de la guerrilla o son amenazados. Este caso es frecuente en zonas indígenas, por ejemplo. De manera que la actividad política colombiana se mueve en un escenario de conflicto armado interno de baja intensidad, y este es un factor que debe ser tenido en cuenta a la hora de estudiar las reformas. De todas maneras en Colombia, al igual que en América Latina, las reformas institucionales y fisco-financieras se inscriben en el contexto de las «reformas estructurales» del «Consenso de Washington». La preeminencia de la relación monetario-financiera termina por imponerse, por lo menos hasta el momento (2007), y es aquí donde el trabajo se va a concentrar. No se va a profundizar en la naturaleza del narcotráfico y el conflicto armado porque va más allá de las pretensiones del trabajo, sin embargo, en razón de que tienen un impacto que no puede ser desconocido, cuando se hable de la política social en Colombia se hará referencia a ello cuando sea necesario. 4.2.1 Primera etapa: período de ajuste Atrás se mencionó que la reforma del sistema de protección social en Colombia hay que verla a partir de los cambios introducidos por la ley 100 de 1993. Sin embargo, previamente, durante la década de los 80s se llevó un programa de ajuste dentro de los parámetros del FMI, al igual que la mayoría de los países de la región. Como resultado de ello se inició un proceso de descentralización política y fiscal, lo que tuvo como consecuencia que los recursos destinados a la asistencia en salud así como los destinados para educación fueran transferidos por la Nación a los municipios, los cuales asumieron la responsabilidad de la ejecución de los programas correspondientes. Ello se complementó con la introducción de la elección popular de alcaldes en 1986. Otro efecto del ajuste fue la creación de una «Red de Protección Social», llamada «Plan Nacional de Rehabilitación» PNR, la cual se convirtió en el modelo para los posteriores programas de asistencia pública. Pero el ajuste, sufrió los tropiezos del conflicto armado. El programa de ajuste se debía iniciar formalmente en 1984 con base en un acuerdo con el FMI, el cual era el requisito exigido por los bancos acreedores del país para poder tener acceso al financiamiento internacional. Sin embargo el asesinato del ministro de justicia, Rodrigo Lara Bonilla, ocurrido el 30 de abril 196

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de 1984, hizo que el gobierno declarara una guerra frontal contra el narcotráfico, y se echara para atrás en un acuerdo con el FMI que contenía una devaluación masiva de la moneda y un ajuste fiscal drástico (ver Giraldo 1994, cap. 5). El grueso del ajuste se aplazó un año, el cual, en su conjunto, incluyendo reformas de 1983 a 1985, consistió en: Creación del Impuesto al Valor Agregado (IVA), fortalecimiento de los impuestos locales (ley 14 de 1983), reducción del 15% real de los salarios de los funcionarios públicos en 1985, sustitución de la emisión monetaria para financiar el Presupuesto Nacional por bonos de Deuda Interna10, y cobro de impuesto a la renta a las Empresas Estatales. En lo que tiene que ver con la protección social, el gobierno intentó reducir los recursos destinados a la niñez y las ayudas familiares (en ese momento se originaban en el impuesto del 2% sobre la nómina destinados al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-), alegando la necesidad de reasignar los recursos estatales por razones fiscales, pero el Congreso no avaló la propuesta. Estas reformas debieron contar con el concurso de la denominada clase política porque debieron ser aprobadas por el Congreso de la República, a pesar de su resistencia a reformas en esta dirección. Dicha clase no era proclive a reducir el gasto público porque ello era una fuente de prácticas clientelistas, y tampoco de aumentar los impuestos porque ello era impopular, pero finalmente aceptó las reformas. Dicha aceptación surgió ante la evidencia de la crisis de la deuda y la insostenibilidad de las finanzas públicas nacionales, pero el apoyo estuvo condicionado a la transferencia de unos recursos hacia los municipios, con el cálculo de utilizarlos a nivel municipal para reproducir las prácticas clientelistas. En efecto se pactó un aumento de las transferencias a los gobiernos locales del hasta el 50% del IVA11, a lo que se sumaban las transferencias que se recibían por «Situado Fiscal», que era un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación destinadas a educación y salud Las reformas iniciales fueron acompañadas con créditos del Banco Mundial dirigidos hacia la apertura comercial y la eliminación de los subsidios al sector agropecuario12. A finales de los 80s las negociaciones externas empezaron a complicarse. En opinión del Banco Mundial el proceso de reformas económicas avanzaba muy despacio. Esta opinión fue expresada en la negociación de un nuevo crédito programa a partir de 1988, orientado hacia la privatización, la centralización en la Nación de la ejecución del gasto público para efectos de control fiscal (una especie de dictadura fiscal), y la adopción de un programa formal Llamados Títulos de Ahorro Nacional (TAN). Ley 12 de 1986. 12 El primero de ellos fue un crédito sobre política comercial, firmado en junio de 1985 por US$300 millones. El segundo, firmado en mayo de 1986 por US$250 millones, tenía como propósito la continuación del proceso de liberación del comercio exterior -esta vez por medio de una reducción de aranceles- e introducir ajustes a la política agropecuaria. En este último punto se destacaba la eliminación de los precios de sustentación para la agricultura moderna (Garay 1991, 41-56, 122). 10 11

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de apertura económica (Contranal 1990). La posición negociadora del gobierno de entonces, Barco (1986-1990), era débil porque se estaban venciendo los créditos adquiridos con el Banco Mundial, y estaban en peligro las negociaciones con la banca privada. El país seguramente tendría que declarar la moratoria. El gobierno debió solicitar el apoyo del Banco Mundial y el FMI. Lo recibió, pero a condición de adoptar el programa de apertura económica. En consecuencia, el equipo económico intentó someter a la aprobación presidencial el programa desde finales de 1988. Sin embargo en el palacio presidencial la preocupación estaba en otra parte: En el deterioro del orden público, que se empeoró en 1989. En dicho año había comenzado la campaña electoral para la sucesión del gobierno de Barco y el ambiente se caracterizaba por el asesinato generalizado de candidatos. El candidato oficial del partido de gobierno, Luis Carlos Galán Sarmiento, fue asesinado en agosto. Tal asesinato no era un caso aislado. Se dio en medio de una ofensiva del narcotráfico y de grupos paramilitares de derecha contra: El Estado, el poder Judicial, los medios de comunicación independientes (que eran pocos), y los dirigentes político (en especial los de la izquierda)13. Ante la arremetida de la violencia, el proyecto más importante del gobierno era una reforma constitucional orientada al fortalecimiento de los aparatos de justicia y de la capacidad del Estado para imponer el orden público. A la vez se buscaba obtener nuevos mecanismos de relegitimación del gobierno, a través de reformar al Congreso y los partidos políticos, y fortalecer el proceso de descentralización. Sin embargo el proyecto de reforma constitucional naufragó cuando un grupo de parlamentarios le introdujo el tema de la no extradición de colombianos, punto muy sensible para los narcotraficantes en razón de la presión de los Estados Unidos para capturarlos y llevarlos a su territorio. La crisis originó un movimiento estudiantil que promovió la convocatoria de una Asamblea Consituyente mediante una consulta popular (plebiscito), la cual debía crear una nueva Constitución Política y destituir a los elegidos al Congreso de la República (ambas cosas efectivamente sucedieron en el gobierno siguiente). Se partía de la afirmación que la clase política era incapaz de reformar las instituciones políticas, y por tanto dichas reformas había que hacerlas por fuera

Asesinato de tres candidatos presidenciales. Asesinato masivo de los militantes de la UP (Unión Patriótica), y de dirigentes cívicos y sindicales (más de 1.000). Asesinatos de personalidades, de las cuales en 1989: magistrado Carlos Ernesto Valencia (16 de marzo) y los periodistas Héctor Giraldo Gálvez (29 de marzo) y Jorge Enrique Pulido (muere el 9 de noviembre). Carro - bombas a los periódicos El Espectador (2 de septiembre) y Vanguardia Liberal (17 de octubre). Volado avión de Avianca donde mueren 107 personas (27 de noviembre). Atentados al director del DAS (30 de mayo) y al edificio de la institución con saldo 70 muertos (6 de diciembre). Asesinado el gobernador de Antioquia (28 de julio). La lista continúa con el asesinato de jueces, dirigentes políticos, atentados a colegios, supermercados, hoteles, entidades bancarias, etc.

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del Congreso14. El movimiento estudiantil se movilizaba contra todos los tipos de violencia, por el fortalecimiento de la democracia y la reforma institucional. La crisis política hacía que el tema de la apertura económica no estuviera en la agenda de Barco Vargas en su calidad de presidente de la República, sino en la del equipo económico del gobierno, el Banco Mundial y el FMI. En medio del trágico año de 1989 el equipo económico intentó someter el programa de apertura económica al Consejo de Política Económica -CONPES- en dos oportunidades, pero no obtuvo respuesta positiva. Insistió a comienzos del año siguiente, febrero de 1990, y el programa se aprobó después que el gobierno fuera sometido a intensas presiones por parte de los organismos internacionales15. 4.2.2 Segunda etapa: reformas estructurales Sin embargo este programa de apertura no fue del gusto del Banco Mundial. Dicha entidad señalaba la necesidad de acelerar el programa porque de lo contrario las resistencias internas, y la incertidumbre que se crearían con las expectativas de un proceso gradual, podrían llevar a un fracaso del proceso16. Fue así como el gobierno siguiente, César Gaviria Trujillo (1990-1994), aceleró la apertura económica, iniciándose la segunda fase de las reformas. Al comenzar dicho gobierno tenía la intención de privatizar el sistema de pensiones17  como parte de la reforma del El movimiento estudiantil propuso adicionar a las seis papeletas existentes en las elecciones de marzo de 1990 una séptima (de allí surge el nombre de la «séptima papeleta» que es el nombre como se conoce dicho proceso), en la cual se expresara la voluntad de convocar una Asamblea Constituyente. Después el acto se legalizó mediante un decreto gubernamental y un fallo favorable de la Corte Suprema de Justicia. 15 En enero de 1990, un mes antes de la apertura, el gobierno había pedido un crédito urgente al BANCO MUNDIAL por US$300 millones, para Balanza de Pagos, con el objeto de evitar ser exportador de capitales. El BANCO MUNDIAL lo condicionaba a la adopción de la apertura y a la reforma de algunas entidades públicas, entre ellas el aumento en la tasa de interés que PROEXPO le cobraba a los exportadores (El Tiempo, 17 de enero de 1990). Las tasas de interés fueron aumentadas en 12 puntos (pasaron del 18 al 30%) inmediatamente (El Tiempo, 3 de febrero de 1990). Igualmente en enero el FMI entregó un informe sobre la economía colombiana criticando la lentitud en el proceso de la apertura económica, e indicando que de ello dependía el crédito solicitado al BANCO MUNDIAL (El Tiempo, 31 de enero y 5 de febrero de 1990). Por otro lado, la Banca Comercial extranjera, en ese mismo mes, señalaba que Colombia iba a recibir recursos frescos (adicionales a los que se reponían cuando se efectuaban los pagos de capital) sobre la base que se confirmaba que el gobierno iba a lanzar en breve el programa de la apertura económica (El Tiempo, 1 de febrero de 1990). 16 Contranal (1990). Ver también, Michaely, M; Choksi, A; Nochlas, P. «El Diseño de la Liberación del Comercio», Revista Finanzas y Desarrollo, Marzo de 1989, FMI-BM, Washington, D.C. 17 En la exposición de motivos del proyecto de ley de reforma laboral (ley 50 de 1991) se pedían facultades extraordinarias para reforma la seguridad social (que fueron negadas 14

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conjunto del mercado de capitales, reforma que llevó a cabo en el primer semestre de su gobierno (a partir del 7 de agosto de 1990). La privatización significaría la creación de los Fondos Privados de Pensiones, que serían instituciones financieras que captarían el ahorro de los trabajadores y lo invertirían en el mercado de capitales, propuesta que contaba con un entusiasta apoyo del sistema financiero ya que con ello lograba consolidar el conjunto de reformas en el mercado de capitales, reformas que claramente favorecían a los intereses del capital financiero (Martínez et.al. 2002, 10) (Kleinjans 2004, 179). Si bien el gobierno no logró esta reforma en su primer año de mandato, logró las demás reformas en el mercado de capitales: Mercado libre de divisas, apertura de la cuenta de capitales y desregulación del sistema financiero (en la tabla 4.1 se presenta un resumen). Llama la atención la rapidez en la aprobación de las reformas a pesar de sus profundas implicaciones, y por otra parte, que el componente pensional no fuera aprobado en ese momento, sino tres años más tarde, pero condicionando la existencia de los Fondos Privados a la permanencia del sistema público, e incorporando en la reforma el tema de la salud. Vamos por partes. El arribo del gobierno Gaviria el 7 de agosto de 1990 estuvo acompañado por un ambiente favorable a propiciar un cambio radical en las estructuras políticas del país. Gaviria anunció un cambio profundo que informalmente denominó como el «Revolcón», una expresión que quería decir un cambio súbito y drástico. El cambio tenía un doble carácter. De un lado, fue presentado como una necesidad de democratizar el sistema político, como resultado de la crisis institucional del gobierno anterior, el acuerdo de paz firmado el 2 de noviembre de 1989 con el M-19 y los que se estaban negociando con otras organizaciones guerrilleras. Tales acuerdos contemplaban la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente, para cambiar la Constitución del país, lo cual se hizo en 1991. De otro lado, se originaba en el afán de apurar las reformas de la llamada «Apertura Económica», en las cuales venían insistiendo los organismos financieros internacionales, quienes se quejaban que el gobierno anterior no caminaba al ritmo deseado, y era el momento propicio para hacerlo, porque si bien el ambiente de cambio venía de la dinámica del conflicto armado, a la hora de los cambios en el mismo paquete se podían meter los temas económicos e institucionales: Es decir se podía combinar la apertura económica con una apertura política. Como se puede apreciar, las dinámicas del Conflicto y del Consenso de Washington estaban presentes. En efecto en el primer semestre del gobierno Gaviria se presentó a consideración del Congreso (y logró la aprobación) reformas que desregularon los mercados laboral y de capitales, y por la vía administrativa introdujo una apertura comercial: Eliminación de las restricciones administrativas a las importaciones por el Congreso), y allí se afirmaba que no se trataba de privatizar totalmente el sistema. Sin embargo, el Ministro de Trabajo de entonces, Posada de la Peña (1995, 203-210) reconoció posteriormente que la intención del gobierno era la privatización total. Y en los memorandos del gobierno a la Comisión de reforma que se creo en 1991 el gobierno insistía en la privatización total (Posada de la Peña 1991). 200

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Tabla 4.1

Flexibilización del Mercado de Capitales en Colombia (2º Semestre 1990 - 1º semestre de 1991) Mercado - Se elimina el monopolio del Banco Central en el manejo de las divisas de Libre de (control de cambios) y se traslada a los operadores financieros privados Divisas el mercado de divisas

Apertura al Régimen de Inversión Extranjera

Desregulación Financiera (Ley 45 de 1990)

- Libre entrada y salida de inversiones de portafolio y en general de capitales de corto plazo (Conpes, resolución 49 de 1991). - Posibilidad de participación del capital extranjero hasta el 100% de las empresas, incluidas las del sector financiero, incluyendo la libertad de remesa de la totalidad de las utilidades al exterior - Legalización de tenencia divisas en el exterior - Se elimina la especialización financiera: · Cualquier institución puede hacer cualquier negocio (hipotecario, cuentas corrientes, largo plazo, leasing, fiducia, operaciones de bolsa etc.). · se autorizan nuevos negocios, en particular los Fondos de Pensiones, que todavía no habían sido creados - Libertad de entrada de intermediarios financieros - Libertad de fusiones, adquisiciones, escisiones - Liberación de la intermediación financiera · Se elimina el crédito de fomento: los préstamos de la banca pública para el fomento se deben hacer a tasas de interés de mercado, lo que le abre espacio al sistema financiero privado para participar en dicho mercado · Desmonte de inversiones forzosas · Disminución significativa del encaje bancario

Fuente: Plan de Desarrollo del gobierno Gaviria (DNP 1991, 73-79).

y reducción del arancel promedio del 40% al 14.8%18. Tales reformas se enmarcaban dentro de las del Consenso de Washington presentadas en el capítulo 3 (Ver recuadro 3.2), y fueron justificadas con el discurso que la apertura y modernización económicas. Se trataba de abandonar el viejo modelo económico de sustitución de importaciones, inaugurado en 1930 y sustituirlo por la «Apertura Económica» (DNP 1991, 9-86). Era en la reforma laboral, aprobada mediante la ley 50 de 1991, donde se solicitaban facultades extraordinarias para reformar la seguridad social (privatizar el sistema de pensiones), facultades que a la postre le fueron negadas. La reforma laboral (ley 50 de 1991) se dirigía a flexibilizar el mercado del trabajo: (1) Eliminó la estabilidad laboral al permitir el despido de trabajadores, aún sin justa causa (en este caso se paga una indemnización monetaria), (2) Se autorizaron los contratos temporales inferiores a 1 año, y (3) Se eliminaron algunos beneficios sociales, la totalidad para el caso de quienes 18

Teniendo en cuenta la sobretasa a las importaciones, que pasó de 16% a 8%. 201

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tenían una remuneración superior a más 10 salarios mínimos y aceptaran un salario integral (Ver tabla 4.2)19. La capacidad que el gobierno tuvo en su primer semestre de mandato para hacer reformas, y que fue aprovechada al máximo, se agotó el 5 de febrero de 1991, cuando comenzó la labor la Asamblea Nacional Constituyente, encargada de redactar una nueva Constitución Política la cual fue promulgada cinco meses más tarde, el 4 de julio del mismo año. Dicha Asamblea fue el resultado del plebiscito originado en el movimiento estudiantil a finales del gobierno anterior y que recibió el respaldo oficial del gobierno Gaviria. A partir de ese momento se debieron negociar las reformas con diferentes grupos sociales y económicos, además que dichas reformas se debieron enmarcar en el proceso de reinserción de los grupos armados, y en un discurso de reformas políticas. El discurso legitimador de las reformas se fundamentó en el discurso político y dejó de hacerlo en el económico, como había sucedido al inicio del gobierno. Y esto incidió en el contenido de la reforma de la seguridad social. Ya no se podía recurrir a los discursos utilizados inicialmente, que justificaban la privatización de las pensiones con el argumento del fortalecimiento del ahorro y el mercado de capitales, y evitar el impacto fiscal del cambio demográfico. Ahora el discurso se colocaba en el terreno «De los Derechos Sociales, Económicos y Culturales», que es el nombre del capítulo de la Constitución en el cual quedó incorporado el tema. La reforma política se orientaba hacia una apertura política que significaba el reconocimiento de los grupos armados que habían dejado las armas, las minorías nacionales (negritudes e indígenas, quienes tuvieron asiento en la Asamblea Constituyente), y la incorporación de la llamada «sociedad civil», y se alegaba que estos actores habían sido excluidos políticamente ya que la clase política había cerrado los espacios mediante prácticas clientelistas. Los principios que se invocaron, tomando las palabras del gobierno de Gaviria, y del vocero del principal grupo político en la Asamblea (Antonio Navarro Wolf, del M-19, grupo que acababa de dejar la lucha armada y había logrado el 27% de la votación para la Asamblea)20, en la instalación de la misma, eran: Garantía de los derechos 19

Antes de seguir adelante es preciso señalar que dicha reforma se profundizó en el 2002 al flexibilizar la jornada laboral (por ejemplo, se amplió la jornada laboral hasta las 10 de la noche y se permitió eliminar los recargos por dominicales o jornadas nocturnas), y permitir contratar sin prestaciones sociales a los aprendices. Un resumen de las reformas se presenta en la tabla 4.2. 20 Además del M-19 un grupo de los actores del conflicto armado habían adelantado procesos de paz y participaban en la elaboración de la nueva Carta Constitucional. A los demás grupos se les asignaron 4 curules adicionales a las 70 que se definían por elección popular. Las organizaciones desmovilizadas (guerrillas izquierdistas) eran el M-19, Ejército Popular de Liberación -EPL-, Quintín Lame, Partido Revolucionario de los Trabajadores -PRT-. M-19 y EPL eran las más importantes, aunque el grupo más importante (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia -FARC-), y el tercero en importancia (Ejército Nacional de Liberación -ELN-) no participaron en el proceso de paz y continuaron en la lucha armada. 202

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Tabla 4.2

Otros

Flexibilización de los horarios

Flexibilización del Salario (y factores salariales)

Flexibilización del Contrato de Trabajo

Reforma laboral LEY 50 DE 1990 Facilitar el despido - Abolición de la obligación de Reintegro y la Pensión Sanción por despidos sin justa causa, y de pagar los salarios dejados de percibir hasta la reinstalación del trabajador. Se cambia dicha abolición por la obligación del pago de indemnización monetaria1. - Se permite el despido colectivo (bajo condiciones específicas, entre ellas dificultades económicas de la empresa derivadas de una huelga), despido que en el pasado era potestad del Ministerio de Trabajo. Contratos Temporales - Se permitió contratos laborales temporales, inferiores a 1 año. - Se introduce el «Salario Integral», pago de salario sin prestaciones, primas y beneficios, para salarios mayores a 10 salarios mínimos. - Se elimina retroactividad de Cesantías3, la cual garantizaba un ahorro a favor del trabajador de acuerdo al último salario devengado. - Los beneficios salariales y prestaciones más altos no se pueden extender a otros trabajadores de empresas relacionadas con la principal, al postergarse la unidad de empresa por 10 años.

LEY 789 DE 2002 - Se reduce el monto de la indemnización monetaria por despido sin justa causa2. - El aprendizaje lo define como una relación contractual, no laboral, lo cual implica la eliminación de las prestaciones sociales (vacaciones, seguridad social, primas, etc.).

- Se reduce el recargo por trabajo dominical y festivo de 100% a 75%.

- Extensión de la jornada laboral: Pasa de ser de 6 a.m. a 6 p.m., a ser de 6 a.m. a 10 p.m. Lo anterior implica que por las horas trabajadas entre las 6 p.m. y las 10 p.m. los asalariados dejan de recibir un recargo del 35%. - Jornadas flexibles: se pueden combinar jornadas diarias entre 4 horas y 10 hasta completar las 48 horas semanales, o jornadas de 36 horas semanales sin pagar recargos por dominicales o jornada nocturna. - Exención por 4 años del pago de aportes patronales a Cajas de Compensación, Sena, e ICBF (todo lo cual equivale a 9% del salario) para las empresas que vinculen trabajadores que ganen menos de 3 salarios mínimos.

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45 días de salario para el primer año; más: 15 días para cada año de antigüedad entre 2 y 4, 20 días para cada año de antigüedad entre 5 y 9, 40 días para cada año de antigüedad superior a 10. Tomado de Farné (2003, 20). 2 Después Ley 789 Después Ley 789 Salarios menores de 10 salarios mínimos Salarios mayores de 10 salarios mínimos - 30 días de salarios para el primer año; más: - 20 días de salario para el primer año; más: - 20 días para cada año de antigüedad superior a 1 - 15 días para cada año de antigüedad superior a 1 Fuente: Tomado de Farné (2003, 20). 3 La cesantía era un ahorro a favor del trabajo de un salario (calculado sobre el último salario) por año de trabajo. Dicho ahorro se beneficiaba del ajuste de los salarios (reajuste por inflación más mejoras salariales reales) y de una tasa de interés del 12% anual.

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fundamentales, democracia participativa, descentralización (municipalista), lucha contra la corrupción y contra el clientelismo (Holguín 1991). La nueva legitimidad se iba a construir desde lo político. Sin embargo el gobierno logró manejar la figura que la apertura política tenía como complemento la «apertura económica», que fue el nombre que se le dio a las reformas económicas enmarcadas en el Consenso de Washington, y esto permitió combinar reformas en las dos direcciones sin que necesariamente estuvieran relacionadas, e incluso fueran incompatibles, que fue el caso de la Seguridad Social. A pesar de quedar la Seguridad Social incluida en una proclama generosa de derechos, la Constitución en la práctica introdujo tres elementos que a la postre fueron los que sometieron la reforma de la Seguridad Social a otros criterios diferentes a la garantía efectiva del Estado a los derechos económicos y sociales. El primero fue que eliminó el monopolio del Estado en la provisión de tales derechos, con lo cual abrió la puerta para que entraran los operadores privados en la Seguridad Social y la protección social en su conjunto21, como finalmente sucedió dos años y medio después con la ley 100 de 1993, de la que hablaremos más adelante. El segundo, la asignación del gasto público, que es en la práctica el mecanismo de financiación del cumplimiento de los derechos, pasó a depender de forma unilateral y exclusiva de la autoridad fiscal (ministro de hacienda), en representación del gobierno, de manera que el proceso político a través del cual la llamada sociedad civil podría a acceder a los derechos (la llamada democracia participativa) quedó taponado (el Presupuesto Público no puede ser presentado a la aprobación ni reformado por el Congreso ni por algún mecanismo de iniciativa popular, ello sólo es potestad del Ministro de Hacienda). Y el tercer elemento es que el gobierno perdió la soberanía monetaria, al renunciar a los recursos de la emisión para el financiamiento del Presupuesto Público, ya que dicha soberanía se la cedió a un órgano independiente de él: El Banco Central22. Este último punto hace que la autoridad fiscal deba padecer una restricción financiera por el hecho que debe financiarse a través de los mercados de capitales privados (al no disponer de la emisión pública), lo que lleva a que la deuda pública se vuelva una carga cada vez más pesada, restándole espacio a la financiación de los derechos sociales. El artículo 48 de la Constitución Política colombiana reza así: «La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley. La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley». 22 Los artículos pertinentes de la Constitución Política Colombiana son: 48, 154, 346, 348, 351, 373. 21

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La negación de los derechos desde lo financiero, frente a su generosidad desde lo político, muestran las fuerzas contradictorias que se movían en la reforma constitucional: (1) El gobierno y su tecnocracia se preocuparon por garantizar la disciplina fiscal y monetaria23, fortalecer la justicia en su componente represivo24, y facilitar los procesos de privatización. Estos puntos se enmarcaban en los parámetros del Consenso de Washington. (2) Diferentes sectores sociales reclamaban la democratización de la sociedad a través de acercar el Estado a la sociedad mediante un proceso de descentralización política y fiscal. En el tema de la descentralización el gobierno y su tecnocracia aspiraban trasladar responsabilidad del gasto del gobierno nacional hacia los gobiernos locales, y a su vez los sectores políticos más ligados con las regiones estaban atentos al porcentaje de los recursos nacionales que se transferirían a los gobiernos locales. (3) Para los Grupos Económicos la principal preocupación era la supervivencia de la apertura del mercado de capitales y la desregulación financiera, y garantizar los procesos de privatización que venían hacia adelante, entre ellos el régimen de pensiones; tales Grupos habían financiado la campaña electoral de una porción considerable de los miembros de la Asamblea Constituyente. (4) Otro elemento que ejercía una gran presión sobre la negociación de la nueva Carta Constitucional era el conflicto armado interno en el cual operaban guerrillas izquierdistas, grupos paramilitares de extrema derecha, y una guerra sangrienta de los carteles de la droga contra el Estado; en ese momento el narcotráfico permeaba a todos los actores armados y a un sector de los elegidos a la Asamblea Constituyente, y ejercía presiones para la no aprobación de extradición de colombianos. La nueva Constitución eliminó la extradición25, lo que no dejaba de ser una paradoja, porque año y medio atrás, en el gobierno anterior, por incluir dicha eliminación se había hundido la reforma constitucional de entonces Volviendo al tema de la seguridad social, la Constitución creó «una comisión integrada por representantes del Gobierno, los sindicatos, los gremios económicos, los movimientos políticos y sociales, los campesinos y los trabajadores informales, para que en un plazo de ciento ochenta días a partir de la entrada en vigencia de esta Constitución, elabore una propuesta que desarrolle las normas sobre seguridad social» (artículo 57 transitorio). La Comisión sesionó, pero no produjo a la postre ninguna recomendación. En el seno de la Comisión el gobierno defendió su posición de privatizar totalmente el sistema de Pen Lo cual quedó plasmado en el Título de «Régimen Económico y Hacienda Pública» Que implicó la creación de la Fiscalía General de la Nación, como ente acusador y que asume de forma expedita las investigaciones criminales. La propuesta inicial del Gobierno era que el Fiscal fuera nombrado por el Presidente de la República, lo que le daría un arma poderosa para atacar a quienes el gobierno considerara eran obstáculos a su proyecto. Sin embargo la Constituyente pasó esa elección a la Corte Suprema de Justicia de terna enviada por el Presidente, y el Fiscal al tener un período fijo y por tanto no poder ser removido por el gobierno gana cierta independencia. 25 6 años después fue restituida sin retroactividad. 23 24

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siones, y crear el sistema de capitalización individual, con la garantía estatal de una pensión mínima para quienes no alcanzaran a constituir el monto de reservas necesario a pesar de completar el tiempo de cotización requerido. En los memorandos allí presentados por el gobierno26, y después, en la exposición de motivos del proyecto de ley que introducía la reforma de la seguridad social, al hacer referencia al sistema privado de capitalización individual, el gobierno utilizaba los argumentos que el Banco Mundial venía repitiendo en favor de los sistemas privados, los cuales fueron recogidos por James (1995)27: Libertad de elección, desalentar la evasión al vincular beneficios con aportes, fortalecimiento del ahorro nacional y evitar el riesgo demográfico al obligar a la gente a ahorrar para la vejez, estimular los mercados financieros, reducir la carga fiscal, y evitar distorsiones en los mercados laboral y de capitales28. Más adelante volveremos sobre los argumentos (que han sido llamado los mitos de la reforma por Stiglitz y luego por Mesa-Lago), para señalar que no fueron validados por la realidad colombiana una década después de las reformas. En el proceso de negociaciones de reforma de la Seguridad Social se introdujeron dos elementos al debate, a pesar de la insistencia del gobierno hasta el último momento en la privatización total: 1) La permanencia del sistema público de pensiones, y 2) La introducción de la salud en la reforma del sistema. Estos dos elementos no estaban en los cálculos iniciales de reforma del gobierno, que como se dijo, sólo aspiraba a privatizar el componente de pensiones. Incluso posteriormente, cuando el gobierno presentó el proyecto de ley de reforma del sistema de la seguridad al Congreso en 1992 sólo hizo referencia a las pensiones, y el sistema público, que aunque se mantenía, se marchitaría al no recibir más Memorandos: (1) De Francisco Posada de la Peña, ministro de Trabajo y Seguridad Social, a los miembros de la Comisión sobre Seguridad Social, de fecha del 18 de noviembre de 1991. (2) De Representantes gubernamentales en la Comisión Constitucional para la Reforma de la Seguridad Social para los Miembros de la Comisión, de fecha del 3 de Diciembre de 1991. 27 Quien dirigió la publicación del Banco Mundial (1994) «Envejecimiento sin Crisis», documento que se convirtió en el pilar de las reformas impulsadas por dicha institución. 28 Estas son algunas de las expresiones de los documentos oficinales citados (memorandos y exposición de motivos en la nota 27) «aumentará el ahorro personal y así contribuirá al desarrollo del mercado de capitales», «Sistema de Ahorro Pensional producirá, mientras llegue a su madurez dentro de varias décadas, un superávit disponible para financiar inversión en la economía, y con ello contribuirá definitivamente al desarrollo económico», «El único costo fiscal que genera, es el de las garantías estatales ya mencionadas», «libertad de los individuos para seleccionar lo que más les convenga en materia de pensiones», «competencia, que habrá de traducirse en mejores servicios y mayor rentabilidad de los ahorros para cada trabajador», «no es vulnerable a la estrecha base asalariada, ni lo será respecto al envejecimiento de la población», «Como las contribuciones se convierten en ahorros de los trabajadores, y los rendimientos se apropian individualmente, se desestimula la evasión y la subvaloración de salarios», «No producirá las distorsiones en los mercados laborales y de capitales que generan los sistemas de reparto». 26

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afiliados29. Si bien el proceso a través del cual se introdujo el componente de la salud en la reforma no está bien documentado30, de todas formas se puede señalar que ya en la Asamblea Constituyente y en la Comisión, el tema de la seguridad social se trataba de forma integral incluyendo la salud y las pensiones. Antes de ello la seguridad social en Colombia sólo hacía referencia al tema de las pensiones31. Cuando el gobierno presentó el proyecto de reforma la discusión al respecto fue muy polarizada, y el gobierno debió incorporar a los cuatro meses, un componente de salud a la reforma, a pesar de las resistencias del Presidente de la República, César Gaviria. Para ello, debió cambiar al Ministro de Salud, quien era del M-19 y nombrar en dicha cartera a un tecnócrata (consultor de organismos internacionales) conocedor a fondo del modelo del Banco Mundial (de hecho posteriormente fue a trabajar a dicho organismo en el tema). Su nombre era Juan Luis Londoño32, quien lideró por parte del gobierno la reforma e hizo que el tema de la salud se convirtiera a partir de ese momento en el eje de la reforma. Un elemento que incidió mucho en el debate, y le dio mucho peso a la posición del ministro, fue la publicación en 1993, cuando se estaba debatiendo la reforma en el Congreso, del Informe sobre el Desarrollo Económico del Banco Mundial que se dedicó enteramente al tema de la salud. Allí estaba la parte sustancial de la reforma de la salud que se adoptó, y los argumentos que las justificaban. Se puede comparar los ejes de la reforma que recomendaba en Banco Mundial con las reformas llevadas a cabo: Finalmente los sistemas de salud y pensiones fueron reformados el 23 de Diciembre de 1993, con la expedición de la Ley 100 de dicho año. La reforma abarcaba la salud y las pensiones, y creaba la coexistencia de entidades estatales con privadas dentro del sistema. En el caso de las pensiones el modelo adoptado consistió en la convivencia del sistema estatal de reparto que existía antes, cuya institución central era el Instituto de los Seguros Sociales (ISS) (53.3% de los afiliados a junio del 2003) con un sistema nuevo de capitalización individual a través Fondos Privados de Pensiones (46.7% de los afiliados), y un recorte en los beneficios sociales y un aumento en las cotizaciones33; en cuanto a los beneficios hubo un régimen de transición que conservaba los beneficios anteriores para Proyecto de ley Nº 155, presentado en septiembre de 1992. Lo que sigue se toma de Jaramillo (1999, Cap. 1), quien participó en proceso de reforma. 31 De hecho, en ese entonces, la Salud era asunto de un ministerio aparte (Ministerio de Salud), y la seguridad social del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, entendiendo por seguridad social lo relacionado con pensiones. En la actualidad (2007) los dos temas se unificaron en el Ministerio de Trabajo y Protección Social. 32 Quien posteriormente será el ministro de Protección Social en la administración Uribe Vélez (2002-2006), muriendo en dicho cargo. 33 Las cotizaciones subieron del 8% del salario al 13.5% en el 96, y luego mediante la ley 797 del 2003 al 15.5% en el 2006, la edad de pensión se aumenta en 2 años (a 57 y 62 años para hombre y mujeres respectivamente), y se reduce la base de liquidación de la pensión (ver tabla 4.5). 29 30

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Recuadro 4.1 Reforma de la salud Recomendación Banco Mundial Reforma Colombiana * Competencia entre los provee- Los hospitales públicos dejan de recibir el financiamiento esdores. tatal y se financian en el mercado vendiendo servicios, son transformados en Empresas Sociales del Estado (ESEs). Aseguradores (públicos y priva- Se crean dos tipos de aseguradores (Empresas Promotoras de dos) para contener los costos y Salud -EPSs-, Administradoras del Régimen Subsidiado -ARSs-) para corregir las asimetrías de información. Subsidios a los pobres selec- Los pobres son identificados a través de una encuesta llamacionándolos bien. da SISBÉN (Sistema de Identificación de Beneficiarios), y si clasifican como pobres se les da un carné que les permite el acceso través de una aseguradora llamada ARS Provisión de servicios esen- Creación del Plan Obligatorio de Salud (POS), que es un paciales quete de atención esencial * Banco Mundial. Informe sobre Desarrollo Mundial 1993. Fuente: Elaboración propia.

quienes a la fecha de la reforma tuvieran 15 años de servicios o más cotizados, o estando en el sistema tuvieran más de 35 años si era mujer y 40 si era hombre. En el caso de la salud se creó un sistema basado en el aseguramiento. A partir de entonces para tener acceso a salud se hacía necesario adscribirse a una aseguradora, que podía ser pública (entre ellas el ISS que también manejaba pensiones) o privada34. Se establecieron dos tipos de afiliaciones: Los que pertenecen al Régimen Contributivo porque pagan a través de un impuesto a la nómina (12%, 2/3 lo paga el patrón, 1/3 el trabajador), y los del Régimen Subsidiado que reciben el servicio de forma gratuita una vez han sido identificados como pobres a través de una encuesta. Otra característica en salud, es que los hospitales dejaron de recibir el financiamiento estatal y debieron financiarse vendiendo servicios. Más adelante se presenta con más detalle la reforma. Es preciso hacerse la pregunta si una reforma de esta naturaleza sirve a los intereses del capital financiero, que es una afirmación que aquí se ha venido haciendo. En lo que tiene que ver con pensiones, que era el objetivo inicial de la reforma, se encuentra que 2 de los 4 grupos económicos nacionales importantes del país tienen los dos Fondos de Pensiones más grandes (Porvenir del Grupo Sarmiento Angulo, -26% de los afiliados- y Horizonte del Grupo «Sindicato An Los seguros privados de salud, de naturaleza voluntaria, (medicina prepaga, cooperativas) participan en el sistema con los planes complementarios que básicamente se refiere a la «hotelería» de la salud.

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tioqueño” -20%-35), y el capital en los 4 fondos restantes es propiedad del capital externo36. En conjunto el capital extranjero en la propiedad del sistema es del 49%37. Los propietarios nacionales y extranjeros de los Fondos son grupos cuya principal actividad es la intermediación financiera38. Los grupos económicos locales fueron proclives a las reformas por las oportunidades de negocios que encontraron dentro de ellas, las cuales los convirtieron en conglomerados financieros con ramificaciones en el sector real y en el terciario (servicios) incluyendo en este último campo el manejo de los Fondos de Pensiones. Misas (2002, 240, 285) recuerda cómo los Grupos jugaron un papel clave en el cambio de una corriente de opinión favorable hacia las reformas de la apertura económica. Su capacidad de incidir en la opinión pública y en el proceso político residía en el control que ejercían sobre los medios de comunicación39 y en el financiamiento de las campañas políticas. Una parte importante de los elegidos al Congreso es y ha sido financiada con recursos provenientes de los grupos económicos, y lo mismo sucede con los candidatos presidenciales40. Reyes (2003 Caps. 13 a 15)41 cuenta las intervenciones en este sentido de uno de estos grupos. No obstante, atrás se afirmó que factores de naturaleza política entraron a jugar en las reformas y en este contexto se explica la permanencia del sistema público de pensiones, y la introducción de la reforma de la salud. No existe A 31 de diciembre del 2004 (Fuente: Portal del Fondo de Pensiones Porvenir: http://www. porvenir.com.co/portal/page?_pageid=53,82047&_dad=portal&_schema=PORTAL) 36 Con excepción de Colfondos (16% de los afiliados) que tiene 20% de capital nacional, el 80% restante es propiedad del grupo estadounidense Citibank. 37 En el 2003. Borrero (2003), cuadro 3. 38 El grupo «Sindicato Antioqueño», que es dueño del segundo Fondo más grande, «protección», aunque es un grupo que se originó en la actividad manufacturera, la intermediación financiera es una actividad cada vez mayor, hasta el punto que en la actualidad (2007) es el dueño del banco y las aseguradoras privadas más grandes de Colombia. 39 Los dos grupos más importantes eran a la vez dueños de las dos más importantes cadenas de radio, que en Colombia tenían y tienen mucha influencia. Los espacios de opinión y noticias de la radio tenían más impacto que los de la televisión. Posteriormente tales grupos controlaron los principales canales de televisión (y a partir de ese momento la televisión desplazó como generadora de opinión). En el 2004 un canal de televisión fue vendido a una empresa internacional. 40 La investigación realizada por la Universidad de los Andes, departamento de Ciencia Política, periódicamente publica la financiación de las campañas (http://cvisible.uniandes. edu.co/). En la publicación llamada «Candidatos Visibles» se encuentra que un poco más de la mitad de los aspirantes al Congreso informa sobre la financiación de las campañas, y de ellos un 40% afirma recibir recursos de los grupos económicos. Existen financiaciones que no se declaran, como por ejemplo, los recursos que provienen del narcotráfico, que aunque se saben que existen de forma importante, es difícil estimarlas. 41 Este libro hace una descripción de la cabeza del grupo más importante de Colombia. Esta descripción es una buena muestra de las relaciones entre el poder económico y el político. 35

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evidencia que los grupos económicos y los operadores financieros estuvieran interesados en el manejo de la salud, y de hecho (salvo casos puntuales) no hay una participación masiva de los grupos económicos y las entidades financieras en el componente de la salud del régimen de seguridad social. Los agentes financieros intervienen en los seguros privados de salud, que están por fuera del sistema de la seguridad social, y por tanto no están sometidos a una regulación tan detallada por parte del Estado. A pesar de ello la intermediación financiera es el eje de la reforma de la salud, a través de las aseguradoras creadas (EPS y ARS). Como se dijo atrás, en el discurso del Banco Mundial, que tuvo mucha ingerencia en las reformas, los sistemas financieros juegan un papel central en aseguramiento de la salud porque cumplen el papel de la dispersión de riesgos. Una vez aprobada la reforma, lo que significaba la creación del sistema dual de seguridad social (público y privado), ha sido clara la intención de los diferentes gobiernos de buscar un debilitamiento del sistema público, con el propósito de pasar la administración del sistema a los intermediarios financieros privados. Esto se puede evidenciar en el caso del ISS y en la crisis hospitalaria. El ISS es la institución más grande en pensiones y en salud. La reforma lleva a que el ISS (entidad pública que antes de las reformas financiaba las pensiones y la salud de los trabajadores del sector privado) quede con quienes ya estaban pensionados o quienes estaban próximos a hacerlo, con los cotizantes de menores ingresos, con los enfermos con patologías de alto costo, y con los pasivos laborales. Los cotizantes de mayores ingresos y que tenían un horizonte lejano para su pensión se salieron del ISS y se pasaron a los Fondos Privados. Se han presentado varias ofensivas gubernamentales en contra del ISS. El gobierno Pastrana Arango (1998-2002) puso en discusión un proyecto de ley reforma del sistema que decía en su artículo segundo «a partir de la fecha no habrá ninguna afiliación al Seguro Social» (González Posso 2003, 92)42. No obstante que el proyecto no prosperó, dicho gobierno, a través de una sanción de la Superintendencia de Salud aplicó una prohibición de afiliación en salud43 que rigió durante tres años a partir de 1998, lo cual produjo un traslado masivo de afiliados a las EPSs privadas y por efecto de arrastre a los Fondos Privados de Pensiones, ya que normalmente la afiliación se hace para los dos servicios. En marzo de 2003, el director de la entidad, proveniente del principal grupo financiero del país y del Fogafín (instituto gubernamental dedicado al rescate de las instituciones financieras cuando entran en quiebra) hizo un escándalo respecto a la crisis de la institución y la necesidad del despido de 2.500 funcionarios. Posteriormente se supo que ello era respuesta a las presiones del FMI. El periódico colombiano El Espectador (20 abril 2003, p. 12A) relata: «cuando aterrizaba en el país la misión del Fondo hace dos semanas (la fecha en que se anunció el ajuste mencionado), el Gobierno apresuradamente tuvo que aprobar en el Consejo de Política Económica y Social Ex - ministro de Salud. A través de la Superintendencia de Salud.

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(Conpes) un apretón en el Seguro Social que implica despedir a 2.500 empleados».

4.3 Principios de la reforma y sus resultados La política de eliminar el ISS junto con la crisis hospitalaria, reflejan la intención de acabar con el componente estatal de la seguridad social. Sobre la crisis hospitalaria (más de la mitad de los hospitales públicos del país están en una profunda crisis financiera) se hablará más adelante. A continuación pasaremos a detallar la reforma en la seguridad social y en la asistencia pública, y a analizar los principios invocados para la misma. En el caso de la salud, los reformadores prometieron que alcanzarían en el 2001 la cobertura universal combinando el aseguramiento (régimen contributivo) con la asistencia pública (régimen subsidiado), pero esta promesa está lejos de realizarse. Lo que ha pasado es que el sistema ha sido prisionero de la lógica financiera, en el sentido que los aseguradores de la salud, que son los intermediarios financieros del sistema, en su afán de aumentar su ganancia retienen los pagos al sistema lo que se ha traducido en una quiebra del sistema hospitalario y en un deterioro de la calidad y el acceso al servicio. En cuanto a las pensiones, con la reforma la cobertura ha disminuido y el costo fiscal ha aumentado, resultados que son contrarios a los prometidos. Finalmente respecto a la asistencia pública, lo que se constata es que esta se reduce a una sumatoria de programas puntuales para poblaciones problemas, lo que la convierte en un sistema fraccionado y desarticulado. Antes de desarrollar las anteriores ideas, es preciso señalar que al momento de hacer la reforma de 1993, la seguridad social en Colombia aparecía como un sistema fragmentado. Ello fue resultado de la forma como surgió el sistema, la cual no era diferente al resto de países de América Latina (Lautier 2000, 3-5, 1112 ; 1993, 98-101). Durante el siglo XX los sistemas importantes que surgieron, fueron en su orden44, el militar, el de la policía, el de los jueces y el de los docentes, a principios de siglo. Posteriormente, a mediados de siglo, la seguridad social se extendió a todos los funcionarios del gobierno nacional con la creación de la Caja Nacional de Previsión (Cajanal), y más adelante a los asalariados formales del sector privado con la creación del ISS45. La cobertura del ISS se fue extendiendo de forma gradual: A partir de 1949 el ISS incluía la cobertura en salud para los afiliados directos (cotizantes), luego incluyó la atención de maternidad para los afiliados o sus dependientes. En 1965 cubrió los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. En 1967 incluyó la cobertura de pensiones por Se está haciendo referencia a los sistemas que por mínimo incluye los riesgos de invalidez, vejez y muerte. 45 Instituto del Seguro Social, que en ese entonces se llamaba el Instituto Colombiano del Seguro Social (ICSS). 44

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invalidez, vejez y muerte y se estableció que la afiliación al ISS era obligatoria46. En cuanto a la medicina familiar, la que corresponde básicamente a los hijos y el cónyuge del trabajador, a 1992, un año antes de la ley 100/93, esta se extendía como máximo, y no en todos los casos, hasta los hijos menores de 8 años y la esposa en el caso de la maternidad (Ver Tabla 4.3) (Borrero 2003, 5). Además de lo anterior, de una parte, existían algunas empresas estatales importantes que tenían beneficios adicionales como resultado de las convenciones colectivas, tales como los trabajadores petroleros, de las telecomunicaciones y los docentes. De otra parte, existían Cajas de los gobiernos locales, todo lo cual hacía que el sistema en 1992 estaba constituido por 1.046 instituciones, como se señaló atrás. Además de la cobertura en salud y pensiones existía el sistema del Subsidio Familiar, el cual fue creado en 1957 para los trabajadores del sector privado y en 1963 para los del sector público (Ayala, 22-27). El subsidio consiste en transferencias en dinero por cada hijo para los trabajadores que ganan menos de cuatro salarios mínimos, trabajadores que deben estar afiliados a una «Caja de Compensación Familiar», y por dicha afiliación el patrón paga una cuota equivalente al 4% del salario. Además del subsidio el sistema hace transferencias parciales en especie47 (ya no ligadas a la restricción de los 4 salarios mínimos) para salud, recreación, canasta familiar y vivienda. La gran dispersión de sistemas (con diferentes beneficios), fue denunciada como resultado de las diversas presiones corporativistas, por parte de los tecnócratas del gobierno. Documentos del DNP48, organismo gubernamental encargado de fijar la política económica, enfatizaban en esta concepción. Por ejemplo, un documento elaborado por el director de dicho organismo con otro grupo de funcionarios, señalaba que «La conformación del actual sistema pensional se dio de una forma gradual y fragmentada, como resultado de la presión de los grupos ocupacionales con mayor poder gremial y político» (Echeverry et.al. 2001, p.11). Otro funcionario, Merchán (2002, 2, 4), fue más allá al señalar que la exclusión El reglamento general de IVM (Invalidez, Vejez y Muerte) del Instituto de Seguros Sociales fue aprobado por el Acuerdo 224 de 1966 del Consejo Directivo del ISS (Decreto 3041 de 1966). Sólo a partir del 1º de enero de 1967 fecha de entrada en vigencia del citado acuerdo, la pensión de jubilación prevista en el Código Sustantivo del Trabajo a cargo de los empleadores empezó a ser asumida por el Seguro Social. 47 Que dependían de la Caja de Compensación Familiar a la cual estaba adscrito el trabajador y a su capacidad de consumo. Por ejemplo, si su bajo nivel de ingresos no le permitía utilizar los centros vacacionales, que era lo más frecuente, no se beneficiaba del subsidio de recreación, lo mismo con el acceso a los supermercados de las Cajas. En el caso de la salud, este se restringía a una atención parcial a los hijos de los trabajadores, a tarifas subsidiadas (no era gratuita), y sin cobertura de enfermedades catastróficas o tratamientos costosos. 48 Departamento Nacional de Planeación. Este organismo, junto con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, forma parte de la autoridad fiscal y económica. Es el encargado de elaborar el Plan de Desarrollo, de asignar el Presupuesto Nacional en lo que se refiere a la Inversión Pública, y en fijar las políticas sectoriales del gobierno. 46

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César Giraldo

Tabla 4.3 Resumen de la evolución de la legalización de la seguridad social en Colombia 1843 - 1986 Fecha de legalización

Riesgos cubiertos Grupo cubierto

1843, 1896, 1903, 1916 1905, 1926 1906, 1913, 1961 1916, 1946, 1964 1925, 1977, 1984 1938 1943, 1945 1945, 1946, 1968, 1978 1946, 1949, 1965, 1967

M IM IVM, EMA R IVM, EMA, R MA IVM, PA, EMA IVM, EMA, R IVM, EMA, R

Montepío familiar. Jueces Corte Suprema, ciertos servicios civiles. Educación pública. Asalariados Industria y Comercio. Militares y Policías. Mujeres en Industria y Comercio. Empleados Ministerio de Comunicaciones. Servicio Civil (CAJANAL) y creación fondos locales que han proliferado. Asalariados Sector privado ISS.

1946 1955, 1971, 1984 1957, 1966 1961 1962, 1965 1963 1971 1971, 1976 1975 1975, 1980 1976 1977

IVM, EMA, R IVM, EMA, R AF IVM, EMA IVM, EMA AF IVM, EMA IVM, EMA IVM, EMA EMA IVM, EMA IVM, EMA

Empleados Superbancaria. Policía (Separados Militares). Todos los asalariados sector privado. Empleados aviación civil. Miembros Congreso y Asambleas. Extensión al Sector Público. Procuraduría y Sector Judicial. Independientes, voluntarios ISS. CAJANAL Maestros secundaria. Medicina Familiar ISS. Contraloría. Civiles en Fuerzas Armadas.

1985

IVM, EMA

Fondo independiente para el Congreso.

Nota: IVM Pensiones por Invalidez, vejez y muerte. EMA Seguro enfermedad general y maternidad. R Accidentes de trabajo y enfermedad profesional - riesgos profesionales. PA Pensiones de Antigüedad. AF Asignaciones familiares. Fuente: C. Mesa - Lago y W. de Geyndt, Colombia: Social Security Review. Banco Mundial, 1987.

a los beneficios a la seguridad social de quienes no estaban afiliados al sistema era consecuencia de la acción política de los sindicatos de trabajadores, y que la existencia de sectores que obtenían beneficios sociales estaba deslegitimando al gobierno. Esta visión estaba desconociendo la realidad nacional, porque una de las características del país es la debilidad del movimiento sindical, no sólo históricamente, sino que ha sido muy golpeado por el conflicto interno ya 213

¿Protección o desprotección social?

que son muchos los dirigentes sindicales han sido asesinados, de manera que la afirmación de los funcionarios del gobierno además de falsa resulta injusta. 4.3.1 Principios de la reforma en salud vs. resultados Atrás se indicó que el sistema público de salud está compuesto por dos regímenes: Contributivo (basado en el aseguramiento) y subsidiado (basado en la asistencia), cuya cobertura en el 2004 fue del 62%, como se detallará más adelante. A ello hay que agregar los sistemas privados que están compuestos por la llamada «medicina prepagada» (se paga una cuota mensual lo que da derecho a la atención en salud49), los seguros privados de salud, y el pago directo por parte de las familias a las entidades que prestan la atención. El sistema público es muy complejo, y su presentación esquemática se hace en la tabla 4.4. En el régimen contributivo la afiliación es obligatoria para quienes tienen ingresos suficientes para pagar la cotización, aunque en la práctica ello se reduce a los asalariados formales, porque la carga de cotización para los trabajadores independientes se vuelve muy alta ya que no tienen la posibilidad de descontar los 2/3 que corresponderían al patrón. Sobre ello se volverá más adelante. A su vez la cobertura del contributivo se extiende al núcleo familiar (cónyuge e hijos del afiliado)50; antes de la reforma la cobertura de dicho núcleo era limitada. En el caso del subsidiado, para tener acceso al servicio es preciso ser identificado como «muy pobre» a través de una encuesta llamada SISBÉN51 la cual se aplica desde 1995. Dicha encuesta combina 150 variables en la cual se da una alta ponderación a las condiciones de vivienda, y divide la población pobre en 6 niveles, y los 2 primeros de ellos son los que tienen la posibilidad de inscribirse en las municipalidades52  para recibir el carnet de afiliación a una ARS (Aseguradora del Régimen Subsidiado) y por tanto poder ser atendidos mediante el régimen subsidiado. Esta afiliación a una aseguradora es lo que permite señalar que se Sujeto a restricciones tales como valores máximos cubiertos, o tiempo máximo de hospitalización al año (60 días). 50 La familia próxima al afiliado tiene acceso mediante el pago de una tarifa por atención:»tiquete moderador». La Ley 100/93, en su artículo 163 dice que: «serán beneficiarios del sistema el (o la) cónyuge o el compañero o la compañera permanente del afiliado cuya unión sea superior a 2 años; los hijos menores de 18 años de cualquiera de los cónyuges, que haga parte del núcleo familiar y que dependan económicamente de éste; los hijos mayores de 18 años con incapacidad permanente o aquéllos que tengan menos de 25 años, sean estudiantes con dedicación exclusiva y dependan económicamente del afiliado. A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, e hijos con derecho, la cobertura familiar podrá extenderse a los padres del afiliado no pensionados que dependan económicamente de éste». 51 Sistema de Identificación de Beneficiarios. 52 Que depende de las disponibilidades presupuestales del municipio. En muchos casos, en razón de tales disponibilidades, no puede ser inscrita población de los estratos 1 y 2. 49

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César Giraldo

Tabla 4.4 Esquema institucional del Sistema de Salud

Derecho Asegurador IPS (Inst.it. Prestadora Serv.)

MARCO INSTITUCIONAL

Cobertura a dc04 4

USUARIO

Asegurador

Mecanismo de afiliación

 Concepto Contributivo Paga cuotas: 12% del Salario, 1/3 el trabajador y 2/3 el empresario.

EPS: Empresa Promotora de Salud

Subsidiado Identificado como pobre mediante una encuesta llamada SISBEN.

ARS: Administradora Subsidiado

del

Régimen

POS1- C: Plan Obligatorio de Salud Contributivo. Tiene derecho a dicho paquete el afiliado, su cónyuge y los hijos menores, incluso aquellos entre los 18 a los 25 años cuando son estudiantes (medicina familiar). La atención está sujeta al pago de una cuota moderadora establecida entre un 11.7% y 121.5% de un salario mínimo diario legal vigente, de acuerdo con un rango salarial establecido2. Los beneficiarios por algunos servicios de salud deben pagar copagos que están entre 11.5% y 23% de las tarifas pactadas por la EPS con la IPS según el rango salarial.  12.546.475 de afiliados equivalente al 27.5% de la población total.

POS-S: Plan Obligatorio de Salud Subsidiado. Sólo tiene derecho cada afiliado, es decir no hay medicina familiar. Copagos: · casos de indigencia no habrá lugar al cobro de copagos. · Nivel 1 del Sisbén el copago máximo es del 5% del valor de la cuenta. · Nivel 2 del Sisbén el copago máximo es del 10% del valor de la cuenta.3

EPS: Institución privada o pública de carácter nacional. Existen 20 EPS privadas y 12 públicas5.

ARS: Institución privada o pública contratada por cada municipio. Un municipio debe contratar con varias ARSs para darle al usuario la opción de escoger. Existen 243 ARS entre privadas y públicas6.

 15.553.762 de afiliados equivalente al 34.3% de la población total

El asegurador paga a la Institución Promotora de Salud - IPS adscrita, la atención que preste a un afiliado que le es remitido. Las IPSs son Hospitales públicos (actualmente llamado Empresa Social del Estado -ESE-), clínicas privadas, médicos, centros de servicios médicos, laboratorios etc.

215

El asegurador paga la atención, con los siguientes criterios: 1) La atención tiene que estar dentro del POS. 2) Procedimientos autorizados a las tarifas previstas. 3) Los medicamentos autorizados. Los puntos 2 y 3 se caracterizan por ser los más baratos, y por ende de la menor calidad.

1

2 3 4 5 6

7 8 9

Cifras

MANEJO DE RECURSOS

Ingresos financieros del Sistema Pago al asegurador

Los municipios reciben recursos para pagar la afiliación de las personas que han sido idenficadas como pobres y han sido afiliadas a una ARS. Los recursos provienen del Fondo General del Impuestos (a través de las Transferencias determinadas en el «Sistema General de Participaciones»), del FOSYGA (que toma una parte de lo recaudado del régimen contributivo), y recursos propios que pueda adicionar el municipio. No siempre los recursos disponibles son suficientes para afiliar a todos los identificados como pobres. Cada asegurador (EPS y ARS) recibe un valor fijo por cada afiliado (UPC: Unidad por Capitación). La UPC del Régimen Contributivo corresponde a un valor anual de $365.673,60 equivalente a $1.015,76 diario; la UPC del Régimen Subsidiado corresponde a un valor anual de $203.886 equivalente a $566.35 diario, para el año 20058. El monto anterior cubre el costo de los servicios que hacen parte del Plan Obligatorio de Salud en cada uno de los regímenes.

Pago a la IPSs

¿Protección o desprotección social?

Las EPS recaudan las cuotas de los afiliados (que se liquidan de acuerdo al salario), y luego los recursos son transferidos a una cuenta nacional llamada FOSYGA7.

Las transferencias Obligatorias de la Nación para salud corresponden al 8.5% de los impuestos nacionales.9

El POS o Plan Obligatorio de Salud es el conjunto de servicios de atención en salud a que tiene derecho el afiliado y el beneficiario, el cual es específico para cada uno de los regímenes cuya prestación debe ser garantizada por las Entidades Promotoras de Salud y las Aseguradoras del Régimen Subsidiado; aquellos servicios o medicamentos no contemplados en el POS, no se garantizan para el afiliado ni para el beneficiario. Según el acuerdo 260 de 2004 entre 1y 2 SMMLV 11.7%; entre 2y 5 SMMLV 46.1% y superiores a 5 SMMLV 121.5% del SMDLV. Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. Acuerdo 260 de 2004 tomado de http://www. saludcolombia.com/actual/htmlnormas/Acuer260.htm Fuente: Ver cuadro 4.10. Este dato incluye 10.961.834 afiliados compensados en el Régimen Contributivo y 1.584.641 afiliados al régimen especial. Public Healt on the net - Salud Colombia Edición 38 Julio -Agosto de 1999.www.saludcolombia. com/actual/salud38/informe.htm Consultada el 7 de Abril de 2005. FEDESALUD (2002:52-53): «Para 1998 estaban autorizadas para administrar el Régimen Subsidiado 19 EPS, 176 Empresas Solidarias de Salud, 41 Cajas de Compensación Familiar y 7 Convenios Interinstitucionales de Cajas de Compensación...Para el año 2001 se redujo notoriamente el número de ARS con la expedición del Decreto 1804, que incrementó los requisitos para su funcionamiento ante las sucesivas evaluaciones de las ARS». Fondo de Solidaridad y Garantía. Valor promedio ponderado anual y diario respectivamente, según Acuerdo número 282 de 2004 del Ministerio de Protección Social y el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. Cálculo con datos proporcionados en el “Proyecto de Ley de Presupuesto General de la Nación 2006: un presupuesto para consolidar la Confianza : II Etapa”.

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trata de una combinación entre la asistencia y el aseguramiento. Este mecanismo pretende superar el carácter aleatorio y restringido de la asistencia pública, creando un derecho formal de acceso en la medida en que el pobre está formalmente asegurado (y ello lo demuestra con un carnet), y sobre esa base puede reclamar el derecho a la atención. Se trataría de la síntesis entre aseguramiento y asistencia. En este punto se presenta una discusión. De acuerdo con Le Bonniec (2003, 2005) la reforma tiende a crear un sistema de aseguramiento que a su vez conduce a eliminar los principios asistencialistas de la seguridad social. La afirmación hasta ese punto es cierta. Sin embargo, hay que tener en cuenta que los afiliados al régimen subsidiado no están en la obligación de hacer cotizaciones (los recursos provienen del Presupuesto Público) y el acceso al servicio depende que se los siga considerando pobres merecedores de la asistencia en lo cual media una decisión discrecional, razón por la cual aquí hemos clasificado el sistema como parte de la asistencia53, aunque habría que señalar que se trata de una forma de asistencia diferente al sistema anterior, con implicaciones sociales y políticas distintas. En el sistema anterior se trataba de un subsidio a la oferta: el gobierno financiaba los hospitales los cuales prestaban atención gratuita (o subsidiada) a quienes solicitaran atención, sin que mediara un sistema de aseguramiento; en el sistema actual se trata de un subsidio a la demanda, se financia la afiliación de los pobres a las instituciones de aseguramiento, para que a través de ellas se pague a los hospitales públicos la atención que reciben, en este caso los Hospitales se deben financiar vendiendo servicios. Como lo señala Le Bonniec (2005), el modelo adoptado con el régimen subsidiado pretende lograr la cobertura universal a través del aseguramiento desligado de la condición salarial, lo cual sería un camino diferente al seguido por los países europeos en la construcción de los Estados de Bienestar ep. De manera que el régimen subsidiado correspondería a una apuesta de lograr la universalidad por la vía política, voluntarista. Pero el planteamiento tiene un vacío: hay una población que quedará siempre por fuera, la llamada «población sándwich». Son aquellos que no son suficientemente pobres para que sean merecedores de la atención a través del régimen subsidiado y no son asalariados formales que se afiliarían al régimen contributivo. Sobre ello se volverá más adelante. Un elemento que ratifica el punto de vista acerca del asistencialismo, es que el sistema ha sido penetrado por el clientelismo. En el capítulo primero habíamos señalado que una de las características de la asistencia en América Latina es la fuerte penetración de las prácticas clientelistas. Se afirmaba que mecanismos asistenciales son interpretados en términos de favores a través de los cuales se produce un sistema de recomendaciones y se desarrolla un cuerpo de interme El régimen subsidiado se financia principalmente con recursos que provienen de la tributación general, y recibe también recursos régimen contributivo. Un punto porcentual de las cotizaciones del contributivo es trasladado a una cuenta que se llama FOSYGA y tales recursos se destinan a financiar el subsidiado. Los recursos que provienen de la tributación general lo hacen a través de transferencias que reciben los gobiernos locales.

53

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¿Protección o desprotección social?

diarios en las relaciones con la administración (Lautier 1993, 103). Es reconocido por la opinión el clientelismo en la selección de los beneficiarios del régimen subsidiado de salud, aunque una encuesta realizada por el CID54 para el 2000, citada por Rodríguez (2003b, 371), encuentra que la percepción de interferencia política en la selección de los beneficiarios de salud para el régimen subsidiado cambia. Por ejemplo, los porcentajes de quienes admiten la interferencia política en la selección de los beneficiarios es del 52% para los directores de hospitales, del 44.8% para las oficinas responsables del programa en los municipios de mayor tamaño, el 40.7% de los responsables en los municipios medianos, el 27% de las Direcciones Seccionales de Salud, el 26.5% de las Direcciones Locales. Un factor que permite presumir manejos arbitrarios clientelistas son las entradas y salidas arbitrarias del SISBÉN. La encuesta del CID mencionada señala que en general en más de un 50% de las instituciones relacionadas con el sistema se tiene esta percepción. Resulta evidente en las campañas políticas la utilización del SISBÉN como contraprestación al apoyo político. Rodríguez cita un conocido caso de las elecciones al Congreso llevadas a cabo en el año 2001, en el cual a los pocos días de las elecciones se presentó una aglomeración de personas a las cuales se les había prometido un cupo del SISBÉN después de las elecciones, pero las demandas desbordaron varias veces los cupos disponibles. Volviendo a la presentación del sistema de salud, éste separa la función del aseguramiento de la prestación del servicio, y en cada una de tales funciones crea un mercado: En el aseguramiento mediante la competencia entre aseguradoras y libertad del usuario para escoger la aseguradora. En cuanto a la provisión, competencia entre proveedores (hospitales, laboratorios, médicos, etc.) y la libertad de la aseguradora de escoger el proveedor. En el caso de los hospitales públicos, estos dejaron de recibir los recursos estatales para su financiamiento, y pasaron a financiarse vendiendo servicios. Para tal efecto fueron convertidos en empresas de carácter comercial, denominadas Empresas Sociales del Estado (ESEs)55 . La reforma del sistema hospitalario público se justificó aduciendo la necesidad de (1) buscar su eficiencia mediante la competencia, y (2) destinar los subsidios a la demanda (los pobres), y no a la oferta (los hospitales). El modelo colombiano ha sido denominado por sus gestores como el de un mercado regulado, en el cual concurren agentes privados (con y sin ánimo de lucro) y agentes estatales (Londoño56 y Frenk 1997). Pero el mercado está diseñado Centro de Investigaciones para el Desarrollo, de la Universidad Nacional de Colombia. Lo que implica autonomía administrativa y financiera, patrimonio independiente, regirse por el derecho privado, implantar sistemas de costos y facturación, y actuar bajo relaciones contractuales, lo cual incluye las relaciones con el gobierno (González 1997, 493). Los hospitales y centros de atención médica públicos deben actuar bajo la racionalidad privada, de manera que no se justifica la administración gubernamental. De hecho, para efectos prácticos, no importa si la si el hospital o clínica es público o privado. 56 Londoño, Juan Luís era el ministro de Salud y Seguridad Social en Colombia cuando se llevó a cabo la reforma de la seguridad social (ley 100 de 1993), y era el promotor oficial de la misma. 54 55

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para que todos los integrantes actúen como agentes «racionales» (Hernández 2003: 353). Sin embargo dicho mercado no significa una relación directa entre el usuario y la entidad que presta el servicio, sino que existe un intermediario que es la institución aseguradora: los usuarios eligen la institución aseguradora y las aseguradoras eligen las instituciones prestadoras (IPS) que atienden a dichos usuarios. El modelo colombiano está reflejado los postulados del Consenso de Washington: Subsidio a la Demanda y focalización, competencia de mercado, y privatización (Martínez et.al. 2002, 17), sobre los cuales hablamos en el capítulo 3. La organización del sistema se basa en la afirmación que el mercado de la salud es atípico. Antes de hacer algunas consideraciones al respecto, es preciso señalar que abordar el tema como si se tratara de un mercado particular, pone la discusión desde una óptica diferente a la de los derechos sociales. En el mercado de la salud existen dos mercancías que son demandadas y dos proveedores para esa demanda. La primera mercancía es el riesgo a enfermarse y el proveedor es el asegurador; la segunda, la atención en salud, y el proveedor es el sistema de atención en salud bien sea a través de una institución hospitalaria, un médico, un laboratorio clínico, etc. Se trata de mercancías y no de derechos sociales. En el caso de los derechos el análisis sería diferente, sobre lo cual se volverá más adelante. El mercado de la salud presenta, entre otros, los siguientes problemas: El evento de enfermarse tiene un alto grado de aleatoriedad57, el médico o la institución no puede garantizar la curación, la información entre el paciente y el médico es asimétrica, los costos son difíciles de pronosticar, hay incentivos al sobreconsumo por parte del proveedor del servicio porque ello significa mayor facturación y por parte del asegurado cuando ya ha pagado la prima del seguro, la demanda no depende de la capacidad de pago (Rodríguez 2001) . No es del caso aquí prolongar el análisis, sobre lo cual hay literatura especializada. El asegurador sería el agente clave que permitiría corregir las fallas de dicho mercado. De una parte, resolvería el problema de la asimetría de información entre el prestador del servicio (por ejemplo el médico o el hospital) y el paciente, porque el asegurador tiene acceso a médicos y especialistas que tienen el mismo grado de conocimiento. Sobre la base de esa relación más simétrica puede escoger el prestador más eficiente. De la otra, el usuario tendría la libertad de escoger el asegurador. El papel del asegurador fue denominado por el promotor de la reforma, Juan Luis Londoño, Ministro de Salud en 1993, como el articulador del sistema. Lo que veremos más adelante es que este mecanismo hizo que la lógica financiera se impusiera para negar el derecho a la salud. Además de presentar la reforma de la salud como una respuesta adecuada frente a un mercado que es atípico, la presentación institucional que se hizo de la En unos casos más que otros. Por ejemplo, un accidente puede ser altamente aleatorio o una enfermedad sobre la cual no existían antecedentes; en otro caso se puede presentar la situación de enfermedades que tienen más previsibilidad por los antecedentes de las personas.

57

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¿Protección o desprotección social?

reforma una vez aprobada58 señaló que lograría la cobertura universal en salud, acusando al sistema anterior de negar el acceso a «10 o 12 millones de colombianos» (que supuestamente era la población más pobre y correspondía al 30% de los colombianos de entonces), y de haber privilegiado a «unos pocos trabajadores de las empresas más grandes y de las burocracias públicas». Y se afirmaba en la presentación que los más pobres, tendrían acceso a un sistema subsidiado, y el 70% restante tendrían distintas opciones. Tales opciones serían la afiliación (cotizando) al aseguramiento público o privado en entidades que empezarían a competir en el mercado. Se afirmaba que la competencia y la libre elección de las personas (la racionalidad del mercado) sería el vehículo de éxito de la reforma, lo cual daría fin a un sistema compuesto por hospitales viejos y desvencijados. Si bien las reformas se aplicaron a partir de 1994 introduciendo la competencia pública y privada, hoy (2005) está lejos la meta de cobertura universal anunciada para el 2001. 4.3.1.1 Cobertura en salud La cobertura en salud, de acuerdo a los parámetros de la reforma, se define por la cantidad de población afiliada a un sistema público (que puede incluir aseguramiento y atención privadas)59 de salud. Dicha cobertura corresponde al 62% de la población total en el 2004, discriminada de la siguiente manera60: (1) Afiliados al régimen contributivo que cubre el 23.7% de la población económicamente activa, o el 24.2% de la población total si se adicionan los beneficiarios de los cotizantes al sistema61. Se trata de cotizantes activos62 a EPSs (aseguradoras del régimen contributivo), y el 97.5%63 de los mismos son trabajadores formales, quienes pagan a través de un impuesto sobre la nómina (12%, 2/3 lo paga el patrón, 1/3 el trabajador). (2) Los pertenecientes a regímenes especiales, tales como militares, policía, algunas empresas públicas, docentes, rama judicial, entre otros. Los afiliados a este sistema corresponden al 3.5% de la población total. (3) Finalmente, se tienen los afiliados al régimen subsidiado de salud, que corresponden al 34.3% de la población total. (Ver cuadro 4.1). Esto significa que el 38% de la población Presentación Institucional del Ministro de Salud de la ley 100 de 1993 cuando fue promulgada (Ministerio de Salud 1993, 7-8). 59 Además de los sistemas de administración estatal se incluyen los regímenes obligatorios y subsidiados administrados por privados, que están regulados por la ley 100 de 1993. Es decir, se excluye la medicina privada que está por fuera del sistema obligatorio: seguros privados, medicina prepagada y pago directo por los usuarios. 60 Las cifras sobre cobertura son inconsistentes. 61 El cálculo de la cobertura del régimen contributivo de salud sobre la Población Económicamente Activa se hace sobre a cotizantes compensados (que están al día en la cotización), para el cálculo sobre la población total se adiciona los beneficiarios de dichos cotizantes (esposa (o), hijos, etc.). 62 Que están al día en las cotizaciones, los que están en mora no tienen derecho a la atención. 63 Martínez et.al. 2002, p, 48., cuadro 11. 58

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Cuadro 4.1 Cobertura en Salud 2004 Régimen Número de personas 1. Régimen Contributivo (Compensados) 10.961.834 1 2. Régimen Especial 1.584.641 2 3. Régimen Subsidiado 15.553.762 3 4. Total afiliados (1+2+3) 28.100.237 5. Población Total 45.325.261 4 Cobertura (4/5) 62.0% Fuente y notas explicativas: 1 Afiliados del régimen contributivo que están al día en las cuotas (compensados) reportados por Fosyga (www.fosyga.gov.co) a diciembre del 2004. Los afiliados totales (al día y en mora) son 13.219.329 (DNP, Documento Conpes 3337, 28 de febrero del 2005 www.dnp.gov.co), lo que significa una mora del 17%. Quienes están en mora no tienen acceso al servicio. Los afiliados que están al día se discriminan entre cotizantes 4.850.123, y beneficiarios de dichos cotizantes 6.055.572 (esposo(a) e hijos principalmente). 2 Cifra a 2003 suministrada por Acosta et.al. (2004, cuadro 1.3), que fue tomada de la Encuesta de Calidad de Vida. Aquí se está suponiendo que la cifra se mantiene en el 2004. Este tipo de afiliación se encuentra en el sector público, tales como militares, policías, docentes, algunas empresas estatales. Este régimen no cambió entre el 2003 y el 2004 y por eso se mantiene la cifra. 3 DNP, Conpes, op.cit. 4 Departamento Nacional de Estadística www.dane.gov.co.

está por fuera del sistema público de salud, y allí podemos identificar tres tipos de poblaciones: (1) La población que es clasificada como pobre pero que no está afiliada al sistema subsidiado, estos son los llamados «vinculados», quienes pueden obtener una atención hospitalaria de urgencia64. (2) Quienes pueden pagar la atención privada (no son pobres) y no están cobijados por el régimen contributivo65. Y (3) los no pobres pero que no tienen condiciones económicas para pagar medicina privada; esta es la llamada «población sándwich» porque no existe un sistema de salud que la cubra. Sin embargo la información disponible no permite hacer una desagregación de estos grupos poblacionales. En este caso se trata de una cobertura muy precaria porque consiste en una atención de urgencia para casos extremos y no la atención en los servicios de salud normales (controles, acceso a un médico, etc.) 65 La mayor afiliación en los seguros privados se da a través de medicina prepagada. Se trata de un asegurador privado que presta atención en salud por el pago de una cuota mensual, este sistema está por fuera del sistema de aseguramiento, EPSs. El pago es un valor determinado por el asegurador de acuerdo al Plan que adquiere el usuario, que no está relacionado con el ingreso de la persona afiliada. Sin embargo normalmente se exige que para pertenecer a una prepagada se debe afiliar previamente a la EPSs (régimen contributivo) adscrita a dicha prepagada. 64

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¿Protección o desprotección social? Gráfica 4.2

Gasto en salud como porcentaje del PIB principales componentes 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0

% Gasto S.S en salud Contributivo / PIB

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

0,0

% Gasto Privado Total / PIB % Gasto Público Total/PIB

Fuente: Proyecto Cuentas de Salud. PARS. DNP/MPS. Tomado de Revista SALUD COLOMBIA LXXV Edición (75) Abril-Junio 2004. Inversiones Marcha, Bogotá. Edición Electrónica http://www. saludcolombia.com/actual/salud75/informe.htm .

Vamos a comenzar señalando que el aumento de la cobertura en salud, reivindicado por los promotores de la reforma, no resulta claro; antes por el contrario existen indicios que se ha reducido a pesar que el gasto en salud ha aumentado, lo cual evidenciaría un fracaso de las reformas. El gasto en salud ha pasado del 6.2% del PIB en 1993 (cuando no operaba la reforma) al 8.5% en el 2001-200266 (una década después de las reformas) (gráfica 4.2). La afirmación que la cobertura ha aumentado se basa en las cifras de afiliación al sistema. El Banco Mundial, cuando hacía un balance de las reformas y las recomendaciones para el gobierno que comenzaba en el 2002 (Escobar, Panopoulou y Luff 2003)67 Aumenta al 10.1% entre 1993 y 1997, posteriormente se reduce en 1998 y 2000, y se estabilizarse en 8,5% en 2001 y 2002. 67 El 27 de julio del 2002 (15 días antes de la posesión del gobierno Uribe Vélez) se llevó a cabo con el equipo de gobierno entrante y el Staff del Banco Mundial para Colombia, en el cual se plasmaron las recomendaciones de política de dicho organismo para el país. Los documentos del taller están en Escobar, Panopoulou y Luff (2003). 66

222

César Giraldo

Cuadro 4.2 Evolución de las consultas y las hospitalizaciones 1993, 1997, 2003 según Encuestas de Calidad de Vida Quintil

1993

1997

2003

Consultas Hospitalizaciones

Consultas Hospitalizaciones

Consultas

Hospitalizaciones

1

5,1%

2,6%

16,1%

5,5%

8,0%

6,3%

2

6,5%

3,2%

19,4%

5,8%

8,0%

6,2%

3

8,2%

3,0%

26,5%

6,9%

9,5%

6,6%

4

8,8%

3,0%

28,2%

6,0%

10,8%

6,5%

5

9,0%

2,7%

26,1%

6,4%

9,6%

7,3%

6

7,5%

2,9%

23,8%

6,2%

9,5%

6.6%

Fuente: Tomado de Acosta et.al. (2004), cuadro 1.11

afirmaba que «Sin duda el mayor éxito de la reforma ha sido el incremento de la afiliación, con un aumento de la cobertura de seguro médico de un 24 a un 55% de la población entre 1993 y 1997» (p. 576) y siguiendo el mismo criterio la cobertura sería del 62% en el 2004, como vimos atrás. Sin embargo, esa afirmación, tiene un vacío grave: En el sistema anterior no había que estar afiliado a una aseguradora para estar cubierto en salud. La población que no estaba afiliada a un seguro de salud tenía acceso gratuito a través de la red pública de hospitales. En este caso la cobertura del sistema anterior sería del 100% en teoría, lo que no quiere decir que ese era el porcentaje de acceso al sistema. La única forma de comparar las coberturas del sistema anterior y el actual es través del acceso al servicio de la salud. A este respecto de acuerdo con Contranal68 (2003, 64-65, 85) en 1992, un año antes de la reforma, el 75%69 de las personas tenían acceso, mientras que en el 2003, 10 años después de la reforma, el acceso se redujo al 68%. De acuerdo con el PNUD70 se presenta una disminución en la probabilidad de ser atendido por el sistema una vez la persona está enferma. Comparando 1993 y el 2000, la atención por parte de un profesional a las personas que se enfermaban pasó de 67.1% a 51.1%, y la atención por una institución de 10.6% a 6.1%. El acceso, que aumentó al inicio de la reforma, se ha venido reduciendo en los últimos años. Un indicio es la reducción del porcentaje de personas que recibieron consulta médica entre 1997 y el 2003, el cual pasó del 23.8% al 9.5 (cuadro 4.2). El porcentaje de las personas que se sintieron enfer Con información proveniente de la Encuesta de Calidad de Vida. 18% por aseguramiento, 17% medicina privada, 40% oferta pública -asistencia-, y 25% sin acceso. El dato proviene de la Encuesta de Hogares de 1992 (Rodríguez 2003, 370). 70 Cálculos PNUD a partir de encuestas Casen de 1993, Encuesta de Calidad de Vida de 1997 y Encuesta Nacional de Hogares, etapa 107 de 2000, del DAN. PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) (2003). Informe sobre desarrollo humano. Ediciones Mundi-Prensa, Madrid. Cuadro 7. 68 69

223

¿Protección o desprotección social?

mas y fueron atendidas por una institución profesional disminuyó en el mismo período de 77.2% a 67.9%, mientras que por otro lado la automedicación, los remedios caseros y la consulta al farmaceuta aumentaron71. No existen análisis acerca de la disminución del acceso, pero una hipótesis que se puede formular, y que es consistente con el análisis que se hará más adelante, corresponde a las trabas que ponen los aseguradores del sistema, porque cada atención autorizada significa un costo en que incurren. Se han introducido mecanismos que limitan el acceso tales como las cuotas moderadoras, y las aseguradoras se dedican a introducir trabas para el giro de los recursos a las instituciones que atienden a los pacientes. Volviendo sobre la «población sándwich», la cual está por fuera del sistema de salud (Martínez et.al, 21, 47), porque éste afilia a los asalariados formales y a quienes son identificados como muy pobres72 , permite establecer un interrogante: ¿Qué pasa con quienes no son identificados como muy pobres, no son asalariados formales, y no tienen la posibilidad de pagar un seguro privado?. Se pueden citar varios casos: trabajadores que no tienen un empleo estable y no tienen la posibilidad de hacer cotizaciones regulares, desempleados que no residen en viviendas de pobres (por ejemplo viven con familiares, o lograron comprar una casa cuando tenían trabajo73), trabajadores por cuenta propia (incluídos agricultores y pequeños comerciantes) y contratistas que les tocaría asumir el componente patronal de la cotización lo que se traduciría en una carga excesiva, estudiantes mayores porque quedan por fuera del límite de edad para tener el derecho, mujeres solteras dedicadas al hogar, etc. En el caso de los trabajadores independientes estos se pueden afiliarse a la seguridad social, pero cubriendo la totalidad de las cotizaciones (patronales y laborales), lo cual hace que en la práctica no se afilien. Para el año 2000 el porcentaje de independientes afiliados al régimen contributivo era del 2.5%74 cuando más del 45% de la población ocupada puede considerarse como independiente (cuadro 4.3)75. La responsabilidad de la no cobertura de esta población es considerada como el no cumplimiento de sus obligaciones bien sea por no cumplir la ley al no cotizar o por evasión, y desde esta perspectiva, la herramienta principal para resolver el problema es acudir a instrumentos de carácter represivo: Perseguir a los evasores. Las fallas en la cobertura no son presentadas como Datos tomados del DANE, Encuesta de Calidad de Vida, 1997 y 2003. Para ser considerado como muy pobre debe ser clasificado en los niveles 1 y 2 del SISBÉN (el cual va hasta el nivel 6). Los del nivel 3 pueden ser afiliados si el municipio dispone de recursos adicionales, pero les toca pagar parcialmente el costo del servicio. En varios municipios no se cubre toda la población de los niveles 1 y 2 porque los recursos del municipio no son suficientes. 73 La variable vivienda y los aspectos relacionados (servicios públicos, hacinamiento, entorno) pesa casi el 80% en el sistema de identificación de pobres (SISBÉN). 74 Martínez et.al. 2002, pág. 48., cuadro 11. 75 Año 2002, tomando trabajadores independientes más empleadores 71 72

224

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

1980 1986 1990 1991 1992 1994 1995* 1997 1998 1999 2002

4,0 3.7 4.2 4.2 3.8 4.8 4.6 4.4 4.1 4.3 5.1

Empleadores

69.6 68.7 69.5 66.2 67.5 68.2 64.9 62.2 60.6 57.4 53.6

Total

10.6 10.6 10.4 11.6 9.3 8.6 8.4 9.9 9.5 8.7 7.6

59.1 58.1 59.2 54.6 58.2 59.6 56.5 52.3 51.1 48.7 46,0

4. 9 5.4 6.9 4.9 6.7 6,0 5.5 6.4 6.4 5.7 4.3

Sector Total Profesionales público y técnicos En En establecimientos establecimientos de hasta 5 de más de 5 personas personas 47.4 _ 46.5 _ 46.8 _ 44.1 _ 46.4 _ 48.3 _ 46.8 _ 41.4 _ 40.1 _ 37.8 _ 35.8 _ 4.5 4.6 5.2 5.9

5.3

5.6

Empleo doméstico

No profesionales ni técnicos

Sector privado

(En porcentajes) Asalariados

26.4 27.6 26.3 29.6 28.7 27.1 30.5 33.4 35.3 38.3 41.4

Total

24.6 25.6 23.9 27.3 26,0 25,0 28.3 30.7 32.9 35.7 38.5

No profesionales ni técnicos

Trabajadores por cuenta propia y familiares no remunerados

Distribución de la población económicamente activa ocupada según inserción laboral zonas urbanas

A partir de 1993 se amplió la cobertura goegráfica de la encuenta hasta abarcar prácticamente la totalidad del país. Hasta 1992 la encuesta cubría alrededor de la mitad de la población urbana.

Fuente: Cepal anuario estadístico

*

8 Principales ciudades Informe 1997 Informe 2003 8 Principales ciudades informe 2000

Total

Año

Cuadro 4.3

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225

¿Protección o desprotección social?

una deficiencia del sistema, que era la acusación que se le hacía al sistema antes de las reformas. Sin embargo el principal problema que atenta contra el aumento de la cobertura es el proceso de desalaramiento que vive la sociedad colombiana (lo mismo sucede en el caso de las pensiones como se verá más adelante). Entre 1980 y el 2002 el porcentaje de asalariados, sobre la población económicamente activa, pasó del 67% al 54% (cuadro 4.3), además de los asalariados pertenecientes al sector formal sólo el 46% de los obreros y empleados del sector privado tenían afiliación al sistema de pensiones (López 2005)76. Pero no sólo disminuye el asalaramiento, sino que la relación salarial se deteriora. En el 2003, la mitad de los asalariados (el 50.7%) no tenían contrato de trabajo escrito, de acuerdo a la encuesta de Calidad de Vida77. Estas cifras están indicando que una proporción importante de los trabajadores no tiene una relación formal. En la medida en que cada vez sea una proporción menor la población asalariada formal respecto a la población económicamente activa, es menor la población que cotizaría al régimen de salud (régimen contributivo) y mayor la población que debe ser cubierta por el sistema de asistencia pública (régimen subsidiado), lo que genera una tensión financiera al sector, porque cada vez son menos los que ponen recursos y más los que demanda asistencia. Entre 1997 y el 2003, los afiliados al contributivo aumentaron en 1.6 millones de afiliados para llegar a un total de 13.8 millones78, mientras que los del subsidiado lo hicieron en 4.8 millones para llegar a 11.9 millones79 . Esto significa que la proporción entre los que reciben asistencia y los afiliados al contributivo está cambiando rápidamente: pasó de 66.8% en 1998 a 86% en el 2003 (cuadro 4.4)80. De seguir la tendencia será mayor la cantidad de quienes demandan asistencia respecto a quienes contribuyen al sistema. De hecho, si se depuran las cifras del 2004 teniendo sólo en cuenta los afiliados activos (y

El 84% en el caso de los empleados del gobierno en el 2003 Cálculos realizados por el CID (Universidad Nacional de Colombia). 78 De los 13.8 millones en el 2003 5.8 eran cotizantes y 8.0 beneficiarios (familiares de los cotizantes razón por la cual tienen de acceso al régimen contributivo). 79 En el 2003 se presenta un repunte en las afiliaciones, pero ello es resultado de los controles para la afiliación de los trabajadores independientes que se introdujo en las leyes 789 y 797 de finales del 2002, lo que hace que el comportamiento de este año no refleje la tendencia. De todas formas tomando el período 1997-2003 las afiliaciones en el contributivo aumentan 1.6 millones y en el subsidiado 4.8 millones. Tomado de Ministerio de Protección Social, Informe Anual del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud a Las Comisiones Séptimas de Senado de la República y Cámara de Representantes 2003 - 2004. Bogotá D.C., Julio de 2004. 80 En el año 2002 fue de 88.2%, y la ligera disminución del 2003 es resultado de los controles que se introdujeron en las leyes 797 y 789 del 2002 (flexibilización laboral) para el pago de contribuciones a los trabajadores independientes. 76 77

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César Giraldo

Cuadro 4.4 Salud: Afiliados a los regímenes subsidiado y contributivo (miles) Año 1998: 1999: 2000: 2001: 2002: 2003: 2004:

Subsidiado Contributivo 8.527.1 12.399.6 9.325.8 12.885.8 9.510.6 12.590.4 11.069.2 13.875.5 11.444.0 12.975.9 11.867.9 13.805.2 12.954.9

Sub/Cont % 66.8 72.4 75.5 79.8 88.2 86.0

Fuente: La serie correspondiente al periodo 1998-2000 fueron tomadas de FEDESALUD(2002) Págs. 44 y 69. Los datos posteriores del contributivo (compensados, con cotizaciones al día) provienen Fedesalud (www.fedesalud.org.co), los del subsidiado del DANE, Encuesta de Calidad de Vida.

advirtiendo de las inconsistencias de las cifras señaladas atrás), se encuentra que la relación subsidiados/contributivos llega al 151%81. En Colombia, como en el resto de países, nos encontramos con una disminución del asalariamiento de manera que por esta vía no se puede construir la cobertura universal para la salud y la seguridad social en general. El aseguramiento como instrumento para alcanzar una cobertura universal se dio bajo la condición que el asalaramiento se extendiera como forma de relación social dominante, que es la base de la construcción de un sistema de cotización, y dicho proceso arrastró a otras categorías sociales tales como artesanos, comerciantes, campesinos, profesionales independientes, que fue el caso de los países desarrollados por lo menos hasta la primera mitad de la década del 70 (Castel 1998, 144-145). El hecho que exista una población excluida del sistema de la salud y la presencia de dificultades para el acceso, están reflejando un cambio en la concepción del derecho a la salud. Existen dos condiciones que generan ese derecho. La primera, ser asalariado, lo cual implica cotizar a un régimen de aseguramiento (llamado régimen contributivo). Esto es lo que se podría llamar el componente bismarckiano del sistema. La segunda, ser lo suficientemente pobre para clasificar al régimen subsidiado. Este sería el componente asistencialista. Los defensores del sistema arguyen que al afiliar al pobre y darle el carnet correspondiente se le está reconociendo el derecho a la salud porque con el carnet puede exigir que lo atiendan, y la atención deja de tener el carácter de un favor. Sin embargo el portador del carnet de afiliado al sistema sólo puede exigir el derecho de aten Los llamados afiliados compensados al régimen contributivo que reporta Fosyga (http:// www.fosyga.gov.co/compensacion/estadisticas_afiliados/estadisticas_afiliados.shtm) es de 10.2 millones para el 2004, frente a la cifra de afiliados al régimen subsidiado de 15.4 millones (DNP 2005, 25). Este es un dato puntual tomado de fuentes primarias, pero no existe la posibilidad de replicarlo hacia atrás.

81

227

¿Protección o desprotección social?

ción en las entidades adscritas a la entidad de aseguramiento. Por ejemplo, si por alguna razón la necesidad de atención de salud se presenta en un municipio distinto al de residencia, las entidades aseguradoras y prestadoras del servicio son diferentes y por tanto no es tan clara la obligación de atenderlo82. De manera que el derecho no es universal en todo el territorio nacional, a lo cual debe sumarse que existe una «población sándwich» que queda por fuera del sistema. Además de lo anterior, el derecho a la salud toma la connotación de un derecho de naturaleza comercial: la libertad del usuario para elegir la institución aseguradora a la cual afiliarse, y la afiliación le da el derecho a un paquete restringido de servicios claramente definidos en un contrato llamado POS (Plan Obligatorio de Salud). En cuanto a lo primero, el diseño de la salud se basa en el principio de la competencia. La ley 100 de 1993 en su artículo 153 señala que debe haber el principio de libre escogencia por parte de los usuarios de la salud de entidad aseguradora y la entidad de atención. Tanto las aseguradoras como las instituciones de salud (hospitales, centros de salud, médicos, etc.) deben competir entre sí. El derecho de elección del usuario (que ya no es el derecho del ciudadano) es el de elegir cuál aseguradora y cuál clínica lo atiende (adscrita a la aseguradora), es el mismo derecho que tiene un consumidor a comprar X o Y marca de jabón. Como indica González (2003) «La Ley 100 (que reformó el sistema) busca que las personas expresen sus preferencias. Por ello se ofrece un abanico de elecciones. En teoría, se puede escoger entre varias empresas prestadoras de servicios (EPS) y, al interior de éstas, entre varios médicos. A su vez, la EPS puede escoger el hospital, o la institución prestadora de servicios (IPS), que considere más apropiada. En la práctica ello no ha funcionado así. La concentración ha aumentado y el número de intermediarios ha disminuido. La integración vertical se ha intensificado y las EPS tienen sus propias IPS. Y el flujo de fondos no se hace teniendo en cuenta el bienestar del usuario, sino la rentabilidad financiera. Las EPS tratan de demorar el mayor tiempo posible el giro a las IPS con el fin de aumentar los rendimientos de sus activos financieros» (pp. 11-12). 4.3.1.2 Prima la lógica financiera Atrás señalamos que el gasto salud pasó del 6.2 al 8.5% del PIB, entre 1993 (cuando no operaba la reforma) y el 2002 (una década después de la reforma). Esto significa un aumento del 2.3% del PIB. Si bien los gastos en salud son crecientes por naturaleza, en razón de un aumento en la complejidad del sistema, Se supone que es obligatorio atenderlo en condición de urgencia y extrema gravedad, sin embargo, está el problema de calificar cuándo se presenta esa situación, además que la institución que atiende el paciente no tiene una vía precisa para recuperar los recursos, y por eso es reacia a prestar la atención.

82

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Gráfica 4.3 Comportamiento del déficit operativo anual de los hospitales públicos ($ mll 2001) 150.000 100.000 50.000 0 -50.000 -100.000 -150.000 -200.000 -250.000 -300.000 1994

1995

1996

Primer Nivel

1997

1998

Segundo Nivel

1999

2000

2001 Años

Tercer Nivel

ello no parece ser una explicación suficiente para un aumento de tal magnitud en una década, habida cuenta que se observa un deterioro en el acceso y en la calidad del servicio. Los recursos destinados al sistema de atención en el 2003 permitirían un gasto por cada colombiano superior en 1.5% a lo que el sistema destina por cada afiliado a los regímenes contributivo y subsidiado (Acosta 2004 et.al, 20). Esto quiere decir que si se eliminara el sistema de aseguramiento y se pagara directamente por la atención de cada ciudadano se lograría cobertura universal y sobrarían recursos. Aunque este es un análisis muy simplista, porque hay que diferenciar los recursos de la salud curativa respecto a la salud pública, si permite afirmar que el problema de la cobertura, de la crisis financiera por la que atraviesa la red hospitalaria, y del deterioro de los indicadores de salud pública, no puede ser atribuido a la falta de recursos. Este planteamiento es aceptado por los críticos y defensores del sistema, incluido el gobierno. El flujo de recursos financieros del sistema enfrenta dos problemas centrales: (1) La reducción de los afiliados que cotizan y aumento de los que demandan asistencia, lo cual genera un desbalance financiero del sistema; y (2) Los recursos no llegan con fluidez a la atención de los usuarios, sino que quedan atrapados en la intermediación financiera. Respecto al primer punto, se observa un crecimiento muy lento de los nuevos afiliados que aportan recursos por cotizaciones, frente a un aumento muy dinámico de quienes reciben asistencia, que demandan servicios pero no aportan recursos, lo que lleva a que la proporción de quienes demandan asistencia es superior a quienes cotizan en el sistema como se indicó atrás. En cuanto al segundo tema, la afirmación que los recursos se quedan atrapados en la intermediación financiera, la crisis financiera del sector evidencia que los recursos no están llegando al destino final. La dramática crisis hospitalaria es un 229

¿Protección o desprotección social?

reflejo de esta afirmación. A comienzos de marzo del 2005, se habían cerrado 10 hospitales públicos, y 79 estaban cerca de hacerlo, de acuerdo con la información del Ministerio de Protección Social83 . Si se tiene en cuenta que se trata de los 89 hospitales más grandes y de mayor complejidad de los 150 de segundo y tercer nivel que existen en el país, quiere decir que todo el sistema en su conjunto está presentando una crisis profunda que de no cambiar la tendencia llevará al colapso al sistema público hospitalario. Como resultado de este proceso está disminuyendo la proporción de instituciones especializadas respecto a las de atención básica. Esto está teniendo un impacto importante sobre el servicio de salud, habida cuenta que los hospitales públicos atienden 2/3 del total de hospitalizaciones del país, de acuerdo con la encuesta de hogares del 2000 (BID 2003, 7). La crisis es consecuencia de la reforma, aunque este punto de vista no es compartido por el gobierno. En la gráfica 4.3, se puede apreciar cómo a partir de la reforma de 1993 los hospitales públicos pasan de un equilibrio operativo consolidado84 a un déficit operativo permanente. Con la reforma los hospitales públicos dejaron de recibir los recursos destinados a financiar su funcionamiento (subsidio a la oferta) y debieron pasar a generar los recursos por la venta de servicios: Fueron convertidos en empresas, más concretamente cada hospital se convirtió en una Empresa Social del Estado (ESE). Hay que recordar, como se indicó atrás, que los recursos fluyen a través de las aseguradoras (EPSs y ARSs) las cuales les pagan a los hospitales por la atención de sus afiliados. Si los recursos fluyeran de manera continua como lo hacían antes de la reforma, la crisis no sería consecuencia de la misma y habría que buscar otras causas. Pero los recursos dejaron de fluir de esa forma: El gobierno retiene el pago por la atención de la población llamada «vinculada» acumulando en el 2004 una deuda con los hospitales de US$ 500 millones aproximadamente ($1.2 billones, 0.5% del PIB) (Villar 2004). El gobierno no gira los recursos porque los tiene atrapados en una cuenta de fiducia llamada Fosyga85  por un monto equivalente al 30% aproximadamente, del gasto público en salud en el 200486 y la mayor proporción de tales recursos se destina a financiar el déficit fiscal de la Nación a través de invertirlos en Títulos del Tesoro Nacional (TES)87, dejando de estar disponibles Para ver la lista consultar el periódico de Bogotá El Espectador, edición del 2 de marzo del 2005. 84 Al ser consolidado, pueden existir hospitales en dificultades financieras al igual que otros con superávit. 85 Fondo de Solidaridad y Garantía 86 El gasto público se estima en $9.8 billones en el 2004, sobre la base que el gasto público originado en el Gobierno Central Nacional es el 69.5% del total. La última estadística consolidada disponible es del año 2002, ver http://www.saludcolombia.com/actual/salud75/estad75.htm. 87 A noviembre del 2004 los recursos atrapados en el Fosyga eran $2.9 billones, equivalente al 1.2% del PIB. El 69% de tales recursos estaban invertidos en Títulos de Deuda Pública de la Nación (TES), y correspondía al 4.9% de los TES en circulación. Datos tomados del Fosyga el 23 de mayo del 2005 www.fosyga.gov.co/financiero/financiero.shtm. 83

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para financiar a los hospitales y demás prestadores del servicio de la salud. Así lo presentaba el expresidente de la República Samper Pizano (1994-1998): «¿Sabía que hoy (año 2004) hay más de un billón (US$ 450 millones) de pesos para salud congelados en una fiduciaria con los cuales se podría extender el SISBÉN a tres millones de colombianos pobres durante tres años? El Ministerio de Hacienda no deja tocar ese dinero porque forma parte de la caja para el  financiamiento del déficit. A eso en mi época lo llamaban peculado técnico»88. En cuanto a la retención de recursos que hacen las aseguradoras (EPSs y ARSs), éstas se dedican a glosar las cuentas por cualquier minucia administrativa o contable, y a desconocer un porcentaje significativo de las facturas alegando que corresponden a tratamientos o medicamentos por fuera del Plan Obligatorio de Salud (POS). Según el estudio realizado por Castaño (2004) el 26% de las cuentas fueron glosadas en el 2002 principalmente por razones administrativas (soporte de la cuenta) lo que ha llevado que muchas de las atenciones médicas de los hospitales no puedan ser recuperadas financieramente. Mientras esto produce un deterioro financiero en los balances de los hospitales, los balances de los aseguradores mejoran. Dos de las EPSs más grandes estaban entre las 25 empresas más rentables del país con proporción a su patrimonio en el 200489, y en el caso de las aseguradoras del régimen subsidiado (ARSs) se evidenció que se convirtieron en una fuente de recursos para la clase política, y para los grupos armados (paramilitares)90, lo que llevó al gobierno a presentar un proyecto de ley para quitarle a los municipios tales recursos91. El gobierno reconoce que los recursos no están fluyendo al sistema, pero sostiene que la responsabilidad no es de la Nación sino de los gobiernos locales92, en razón que la descentralización política trasladó la responsabilidad del financiamiento a los gobiernos locales, para lo cual el gobierno viene transfiriendo una parte de los recursos nacionales, a lo cual se debe sumar, señala el gobierno, la existencia de pasivos laborales en los hospitales públicos. La descentralización y los pasivos laborales son argumentos ciertos. Sin embargo, en cuanto a lo pri Entrevista en las «Lecturas Dominicales» del periódico bogotano El Tiempo, 15 de febrero del 2004. 89 Revista (semanal) Semana, edición 1199, 22 de abril del 2005, Bogotá. 90 Ver la revista Semana (el semanario colombiano de más difusión) del 6 de septiembre del 2004, que señala casos en los cuales los grupos paramilitares se financian con recursos del régimen subsidiado de salud. No es de extrañar que esta práctica también se extienda a los grupos guerrilleros. 91 Proyecto de ley nº 52 del 2004. 92 Columna editorial titulada «Todos ponen», escrita por el Ministro de Protección Social (Diego Palacio Betancourt) publicada en el semanario bogotano El Espectador (edición 22 al 28 de agosto del 2004, pág. 18A) como respuesta a los reclamos del sector de la salud. 88

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¿Protección o desprotección social?

mero los recursos que se giran a los gobiernos locales son para pagar a las ARSs la afiliación al régimen subsidiado y no para pagarle a los hospitales, y son las ARSs las que retienen el pago a los hospitales, también el gobierno retiene los pagos cuando debe reconocerle a los hospitales la atención de los llamados «vinculados». En cuanto a lo segundo, los pasivos laborales, en efecto los hospitales públicos tienen altos pasivos laborales, pero ello es resultado de dos hechos: 1) Los pasivos laborales están a cargo de los hospitales y no del régimen general de pensiones, de manera que los hospitales públicos reciben una carga financiera que no tienen las clínicas privadas, para las cuales los pasivos de sus trabajadores están a cargo de los Fondos de Pensiones y el ISS; 2) tales hospitales son instituciones que llevan muchos años (en varios casos más de un siglo, que es notable en un país latinoamericano), y por tanto tienen pasivos históricos, como por ejemplo una proporción de pensionados a su cargo93 que incluso puede ser más numerosa que los funcionarios activos. Atrás se señaló que los aseguradores sólo cubren lo que está en el POS. El POS consiste en un grupo de tratamientos básicos y un listado de medicamentos esenciales de carácter genérico a los cuales tiene derecho el afiliado. La garantía del asegurador se refiere a dicho paquete y todo lo que esté por fuera de ello no entra. El ciudadano no tiene opción de decidir contra qué asegurarse, y la ciudadanía no tiene la opción de decidir sobre los riesgos que prioritariamente deben ser incluidos. Y la aseguradora se asegura (valga la redundancia) que una proporción significativa de las atenciones quede por fuera del POS con el propósito de evitar el pago y maximizar su ganancia financiera, para lo cual tienen un ejército de auditores que revisan con lupa las cuentas que remiten las instituciones prestadoras de salud. Los médicos y las instituciones que realizan la atención tienen una serie de semáforos según los cuales se indica cuándo las formulaciones o tratamientos resultan demasiados costosos para el asegurador, de forma que se generen recortes en la atención o medicación para reducir los costos, lo que lleva a que la atención sea insuficiente. Se premia a los médicos que disminuyen las órdenes de medicamentos o tratamientos. Otro efecto que ha tenido este tipo de procedimientos es que los hospitales retrasan la atención de un paciente hasta confirmar que es reconocido por la aseguradora (porque de lo contrario el hospital no podría recuperar lo gasta en la atención), lo que en casos de urgencia puede significar que atención vital no llegue de forma oportuna lo que puede derivar en complicaciones del paciente que incluso pueden llegar hasta la muerte, como ha sucedido numerosas veces. Sin embargo el paquete básico POS se ha venido ampliando hacia la introducción de servicios de segundo y tercer nivel, como consecuencia de la presión social. Por ejemplo, como resultado de las acciones legales realizadas por la población un fallo Constitucional obligó a incluir en el POS los medicamentos para el SIDA (Revista Salud Colombia 2004). Cuando a alguien se le niega una atención tiene el recurso de apelar a una acción jurídica ante un tribunal Normalmente los hospitales públicos asumieron las cargas pensionales antes de la reforma, de manera que es un costo histórico que deben arrastrar.

93

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judicial, alegando la violación del derecho a la vida (Tutelar el derecho a la vida -recurso de Amparo en otros países diferentes a Colombia), y en una proporción muy alta (más de la mitad94) dicha acción es aceptada lo que obliga prestar la atención médica que fue negada95. En este caso la Nación (a través del Fosyga) debe financiar la atención del servicio. Esto ha generado un enfrentamiento entre el gobierno y la Corte Constitucional. El gobierno alega que los fallos de la Corte no tienen en cuenta el costo fiscal (los tratamientos médicos obtenidos por este mecanismo tienen un costo fiscal). Esto ha generado una división de opiniones del país: en general los empresarios, la tecnocracia, y los organismos financieros internacionales apoyan el punto de vista del gobierno, pero por otro lado, las organizaciones sociales y amplios sectores de la opinión apoyan los fallos de Corte. Este apoyo es lo que no le ha permitido al gobierno cerrar la vía de la tutela para acceder al derecho a la salud, y por el contrario ha debido aumentar la cobertura del POS. Sin embargo el POS del régimen subsidiado tiene una cobertura menor al del régimen contributivo, y no incluye la cobertura de enfermedades consideradas crónicas tales como diabetes, epilepsias, asmáticos graves, retraso mental, alzhaimer, entre otras (Martínez, Rossi 2002, 28-29). Atrás se dijo que los recursos destinados a la salud no están llegando donde deben llegar porque se quedan atrapados en la intermediación financiera. Otra forma de verlo es en el deterioro de los indicadores de salud pública. De acuerdo a Contranal (2004, 66) la cobertura en vacunación está disminuyendo, y hay aumento en casos (al 2002) de malaria (139.542 casos), fiebre amarilla selvática (19), sarampión (128) y tétano neonatal (9). El deterioro de salud pública se debe a que la contratación genera un sesgo hacia la atención curativa, descuidando la prevención y la salud pública. La salud curativa es la que permite generar facturación para las entidades prestadoras en el sentido que es un servicio que puede ser vendido. Se podría suponer que un comportamiento racional significaría que las aseguradoras hicieran prevención con sus afiliados, porque ello hacia futuro significaría menores costos, porque se evitarían enfermedades costosas más adelante. Pero eso no sucede. La racionalización de los costos se hace bajando el precio pagado por cada atención, o negando el pago, y con ello se deteriora dicha atención. La consecuencia de todo este proceso es que las dos puntas del sistema, el paciente y el hospital son los que terminan por sufrir las consecuencias. El paciente en la mala calidad del servicio, la institución en crisis financiera. No hay estadísticas. Sin embargo la «Tutela» implica que cada ciudadano debe hacer, en cada caso, y de forma individual, un reclamo ante un despacho judicial, y obtener un fallo favorable. Esto se ha traducido en una congestión de todo el sistema judicial. Si bien el mecanismo ha sido ampliamente utilizado no es el medio efectivo para garantizar en la cotidianidad el acceso a los derechos sociales, y si bien ciudadanos han ganado tutelas simbólicas, ello ha tenido más impacto en los medios de comunicación que en la vida cotidiana de la mayoría de los colombianos, que no tienen posibilidad real de recurrir a dicha figura jurídica.

94 95

233

¿Protección o desprotección social?

Gráfica 4.4

Cobertura: Afiliados Activos / PEA 25.000.000

23,40% 23,20%

Población Económicamente Activa

20.000.000

22,10%

21,80%

15.000.000

20,90% 20,50%

10.000.000 19,80% 5.000.000

0 1997 PEA

1998

1999

2000

2001

2002

Afiliados

2003* Años Cobertura

4.3.2 Principios de la reforma en pensiones vs resultados Como se señaló al comienzo el sistema pensional fue reformado con la ley 100 de 1993, la cual introdujo los Fondos Privados de Pensiones que funcionan bajo el principio de la capitalización individual, pero a la vez mantuvo el sistema público en cabeza del ISS, basado en el reparto simple. Los afiliados tienen la opción de escoger entre el Fondo Privado Obligatorio o el sistema público (ISS), y pueden cambiar de sistema cada 3 años. Esta dualidad fue resultado de la negociación política de la reforma, como se indicó atrás. A junio del 2003 el sistema privado tenía el 47% de los afiliados y el público el 53%. Adicionalmente permanecen algunos regímenes especiales que existían antes de la reforma, tales como los militares y policías, el magisterio, el Congreso de la República, y unas pocas entidades estatales96. Los regímenes especiales deben desaparecer (con excepción de los militares y la policía) en el 2010 de acuerdo con una reforma constitucional aprobada en junio del 2005. La cobertura del sistema en su conjunto es muy baja, 23.6% de la Población Económicamente Activa en el 2003 (gráfica 4.4). El sistema se financia por cotizaciones: Ecopetrol, Ferrocarriles, Banco Central, trabajadores de las telecomunicaciones (aunque estas empresas están en liquidación).

96

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Fuente: Subdirección de Empleo y Seguridad Social-DNP el sistema pensional en Colombia 2004) págs. 4 y 5, tabla 1

15%97 del salario (tabla 4.5), –a cargo del trabajador y– a cargo del empleador; quien no es asalariado debe pagar la totalidad de la contribución. Los argumentos utilizados para la promover la reforma de 1993, la cual originalmente pretendió la privatización total del sistema, eran la ampliación de la cobertura, el aumento de la eficiencia, y los beneficios de naturaleza macroeconómica. Sin embargo, estos argumentos que también fueron utilizados en varios La tarifa del 15% a partir del 2005.

97

235

¿Protección o desprotección social?

Gráfica 4.5

Sistema de pensiones en Colombia 53% 52% 51%

Porcentaje

50% 49% 48% Activos

47%

Inactivos

46%

años

45% 1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003*

países latinoamericanos para defender la privatización, fueron señalados como mitos por Mesa-Lago (2002), parodiando un artículo anterior de Stiglitz y Orszag (1999). Mitos en el sentido que los beneficios anunciados no se verifican en la práctica, como lo veremos para el caso colombiano enseguida. Los argumentos presentados para la defensa de las reformas, fueron promovidos por el Banco Mundial, y expresados en su extenso documento «Envejecimiento sin crisis» (1994). La participación del Banco ha sido muy marcada en la reforma de los sistemas de pensiones de la región, incluyendo Colombia, pero a la vez ha sido en gran parte «confidencial», según lo afirma Lacey (1996, 690-691). El primer mito hace referencia al aumento de la cobertura. Se afirmaba que el régimen de capitalización individual produciría un gran incentivo para la afiliación, porque cada afiliado tendría una cuenta individual en la cual los beneficios estarían ligados a las contribuciones. Al estimularse la afiliación se incrementaría la población cubierta, y al depender los beneficios de las contribuciones se estimularía el pago puntual de los contribuyentes (mitos 2, 3 y 5 de Mesa-Lago). Haciendo uso de este tipo de argumentos el gobierno colombiano, en la exposición de motivos de la reforma, señaló que (Minprotección 1992) «La fidelidad en el nuevo sistema (de ahorro individual) será sustancialmente mayor, en cuánto cada afiliado se convertirá en el primer interesado en mantenerse cotizando al sistema, porque de eso dependerá el monto de su pensión, o la edad de jubilación anticipada» (p. 21). Si bien Mesa-Lago nos indica que la hipótesis no se puede validar o rechazar para el caso latinoamericano, nosotros podemos decir que en el caso colombiano sí se puede rechazar98. Si se trata de A pesar que Mesa-Lago (2002, 1312-1313) señalaba que Colombia (junto con Salvador) eran los únicos casos en los que sí se validaba la hipótesis

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fidelidad, nos encontramos que en junio del 2003 el 52.2% de los afiliados a los fondos privados de pensiones están inactivos (6 o más meses sin cotizar) y que esa proporción es mayor hoy día que en el pasado (gráfica 4.5)99. Aparentemente si de algo se caracteriza el sistema es de falta de fidelidad. Si lo vemos desde el punto de vista de cobertura, nos encontramos que es baja, 23.4% de la Población Económicamente Activa a junio del 2003100 y que ese nivel es el mismo que existía en 1997 (ver gráfica 4.4). Si se observa la gráfica la cobertura venía disminuyendo, hasta llegar al 19.8% en 1999, y posteriormente aumenta hasta recuperar el nivel inicial, y ello es resultado de un ajuste muy estricto de la regulación que obliga a afiliar a pensiones a los independientes y quienes prestan algún servicio101. Con la información disponible es imposible hacer una serie de cobertura, que compare la situación actual con la que existía antes de la reforma de 1993 porque no es posible tener una serie histórica de los afiliados activos (cuyas cotizaciones están al día). Sin embargo, lo que si es cierto es que la proporción de afiliados activos era mayor antes que ahora, y ello era resultado de la mayor estabilidad laboral. En el cuadro 4.5 se puede observar, que entre septiembre de 1994 y enero del 2004, la relación entre los cotizantes (afiliados activos) y los afiliados totales102 pasó de 78.5% a 42.1%. Sin embargo lo que muestra el cuadro es que se presentó una caída en los afiliados del ISS. Aunque no es posible construir una serie estadística que muestre la cobertura antes de 1993, para el año 1988 los afiliados a las pensiones correspondía al 30.4% de la Población Económicamente Activa, de los cuales el 75.1% correspondían al ISS, y el resto a cajas que agrupan funcionarios públicos (Ayala, cuadros 3 y 6A). Depurando del dato de 1988 suponiendo que los cotizantes activos del ISS se mantiene en el nivel de 1994 (85%, cuadro 4.5)103, y que los funcionarios Esta proporción de afiliados inactivos en Colombia está dentro del promedio de los sistemas reformados en América Latina de acuerdo con Mesa-Lago (2002, ver tabla 1) si bien los porcentajes varían de un país a otro. 100 Medida como porcentaje sobre la Población Económicamente Activa de (1) afiliados activos del régimen de capitalización individual (que no tienen retraso superior a seis meses de cotización) y (2) los cotizantes del régimen de prima media (quienes cotizaron al momento del reporte). La información disponible sólo permite este cruce de estadísticas en forma continua. 101 La ley 797 del 2003, en su artículo 2 señala que «La afiliación es obligatoria para todos los trabajadores dependientes e independientes», y en artículo 3 que es obligatoria para «las personas naturales que presten directamente servicios al Estado o a las entidades o empresas del sector privado, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, o cualquier otra modalidad de servicios que adopten, los trabajadores independientes ...». 102 Que corresponde a los afiliados que están al día en las cotizaciones a la fecha correspondiente. Es diferente a los afiliados inactivos quienes son los que llevan más de seis meses sin cotizar. 103 Es de esperar que para 1988 la relación cotizantes activos/afiliados sea más alta porque había más estabilidad laboral. La ley 50 de 1991 eliminó la estabilidad laboral. 99

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¿Protección o desprotección social?

públicos tuviesen una tasa cercana a 100% (utilicemos 95%)104, nos encontramos que la cobertura en dicho año del sistema sería del 26.6%, que está por encima del 23.4% del año 2004 anotado atrás. La reforma muy probablemente ha llevado a una disminución de la cobertura efectiva en pensiones y de todas formas no es posible demostrar que la cobertura ha aumentado. De una parte, no es posible hacer una comparación estadística estricta, de la otra, la cobertura actual es muy baja. De manera que los argumentos que afirman que el sistema llevaría a un aumento a la cobertura no tienen soporte. Afirma Mesa-Lago que en la región se detecta que la evasión y los retrasos aumentan después de las reformas, lo cual está haciendo que la cobertura se reduzca en la mayoría de los países. Pero no se trata que el sistema no haya podido restablecer la fidelidad al sistema, la cual en efecto disminuyó. La razón está en la inestabilidad laboral que hace que no se pueda tener estabilidad en las cotizaciones al sistema. Y es que la reforma de los sistemas pensionales ha coincidido con un conjunto de reformas (ver capítulos 2 y 3) que han atentado contra la estabilidad del empleo. En particular se pueden destacar la flexibilización laboral que elimina las garantías al trabajo y la apertura de capitales que somete a las economías a la volatilidad financiera. La paradoja de las reformas es que mientras que ellas debilitan la relación salarial, el desarrollo de un sistema Tales funcionarios tenían un contrato laboral indefinido, y la cotización la hacía una entidad gubernamental de forma automática mediante una retención en el salario, de no hacerla la entidad o el funcionario correspondiente incurrirían en un delito fiscal (peculado).

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de seguridad social basado en el aseguramiento supone el fortalecimiento de la relación salarial para mantener el aseguramiento. La relación salarial es la fuente de las cotizaciones del sistema. Volviendo a los mitos de Mesa-Lago, acabamos de hacer referencia al primero de ellos el cual está relacionado con la cobertura. El segundo se refiere a la eficiencia. Hacen parte de este grupo afirmaciones que indican que el sistema privatizado al promover la competencia lleva a una reducción de los costos administrativos, a un aumento de los retornos al capital, y a la protección del sistema de la interferencia política (mitos 6, 7, 8 y 12 de Mesa-Lago). Este tipo de argumentos se utilizó para la defensa de la privatización en el sistema colombiano: «Primará la competencia, que habrá de traducirse en mejores servicios y mayor rentabilidad de los ahorros para cada trabajador»105. Empezando por el tema de los costos de administración, Mesa-Lago (págs. 1314-1315) señala que esta afirmación no se ha podido verificar, y en el caso de Chile, que es el modelo más antiguo, los costos de administración aumentaron. Los sistemas privatizados exigen una comisión por la administración del sistema, un seguro para el caso de las pensiones por invalidez y sobrevivencia, y en algunos casos para la garantía de pensión mínima. Los porcentajes varían entre países. En Colombia, en los Fondos Privados de Pensiones, sólo 10 de los 15 porcentuales puntos porcentuales (que es la cotización sobre salario para pensiones) se destina a constituir la reserva de la pensión. De los 4.5 restantes 3 se van costos de administración y seguros y 1.5 en la garantía de pensión mínima106. Es decir que un tercio de los aportes no se destinan a la pensión, lo que significa un alto costo de administración. En cuanto al aumento de los retornos al capital, se afirma que el sistema privado incrementa los retornos de capital, y ayuda a proveer una mejor pensión que los sistemas públicos. Que los sistemas públicos hacen malas inversiones y obtienen retornos al capital muy bajos, o incluso negativos, mientras que los sistemas privados hacen un manejo eficiente de los fondos de pensión y aumentan su retorno. Sin embargo, con excepción de Chile, no ha transcurrido el tiempo suficiente para validar esta afirmación, de acuerdo con Mesa-Lago (1315-1316) y añade que se debe tener en cuenta los costos de administración que descuentan los operadores privados. Por otra parte, el sistema privado además traslada el riesgo financiero del sistema al trabajador: su pensión depende de la suerte que corra en el mercado de capitales su ahorro, el cual es administrado por un Fondo Privado. El administrador no incurre en el riesgo porque el patrimonio de los Fondos es autónomo, y dicho patrimonio (que es de los trabajadores) es el que asume el riesgo. De todas formas, en el caso colombiano, el estudio realizado por Kleinjans (2004) encontró que la Tasa Interna de Retorno (TIR) del sistema público es más alta que el programa privado. 105

Exposición de motivos del proyecto de ley de reforma de seguridad social, posterior ley 100 de 1993. 106 Ley 797 de enero del 2003, artículo 7. Estos porcentajes rigen a partir de enero del 2004. 239

¿Protección o desprotección social?

Gráfica 4.6

Deuda pública FPO - Deuda privada FPO 100% 90% 80% 70% 60% 50% Deuda Privada Fpo

40% 30%

Deuda Pública Fpo

20% 10% 0%

años 1996

1997

1998

1999

2000

2001

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

2003*

Deuda Privada Act. Fros. Circulación Deuda Pública Act. Fros. Circulación

años 1996

240

2002

1997

1998

1999

2000

2001

2002 2003*

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Finalmente, respecto a la eficiencia, se señala que las administraciones privadas y la propiedad de los afiliados de cuentas individuales protege el sistema contra la interferencia política y la corrupción (lo que lleva implícito el criterio que las actuaciones políticas y la corrupción van ligados) y en consecuencia las actuaciones privadas están más desligadas de la corrupción. Nos señala Mesa-Lago que este mito ya fue cuestionado por Stiglitz y Orszag. En primer lugar, la pregunta que surge es por qué se pensaría que un gobierno que fuera corrupto administrando un sistema público, no lo vaya a ser administrando uno privado. El sistema privado tiene una fuerte intervención del Estado en: a) Hacer cumplir la afiliación obligatoria, b) Regulación fuerte y detallada del sistema, c) Control, supervisión y sanción a través de un sistema de vigilancia, d) regulación estricta acerca de los instrumentos de inversión, y c) fuertes subsidios y garantías estatales. Entre el 52 y 97% de las inversiones de los fondos se hacen en papeles del gobierno (50% en el caso colombiano, gráfica 4.6). Se argumenta que en los sistemas de reparto el envejecimiento de la población, y el aumento de la esperanza de vida va a presionar el sistema de pensiones. Pero también lo va a hacer con los fondos privados, y habrá una fuerte presión política para que el gobierno intervenga en su rescate. Además, su suerte financiera no resulta muy clara con la recesión prolongada de América Latina, y los signos de inestabilidad política (Mesa-Lago, 1318-1319). Respecto a la corrupción, es preciso agregar un elemento adicional a lo planteado por Mesa-Lago, y es que nada garantiza que los recursos de las reservas de los trabajadores afiliados en el sistema de capitalización no se destinen a la especulación financiera, haciendo un uso indebido de los ahorros de los trabajadores, lo cual viene a constituir una nueva forma de corrupción. No se puede olvidar que los fondos son propiedad privada, y que en el mundo real están integrados a grupos económicos con una gran concentración en la actividad financiera. Esto presenta dos problemas graves. El primero es que tales grupos se dedican a actividades especulativas y dentro de esa lógica entran los recursos de los fondos de pensiones. A pesar de las regulaciones que se puedan establecer, tales grupos están integrados y aplican el principio de unidad de caja para gran parte de sus operaciones. El segundo problema, es que al interior del grupo existen infinidad operaciones de carácter financiero que afectan sus intereses globales, de manera que un conjunto de operaciones financieras está supeditado al interés general o principal del grupo la cual se expresa en la maximización de su ganancia corporativa, y en esa lógica cae el manejo de los recursos de los fondos de pensiones, cuya rentabilidad puede ser sacrificada en aras del interés principal del grupo dueño del fondo. Continuando con el último grupo de los mitos que ponderan los beneficios macroeconómicos, se dice que la administración privada de las pensiones ayuda a desarrollar el mercado de capitales, incrementa el ahorro nacional y disminuye el costo fiscal. Se argumenta que el aumento del ahorro laboral, que es captado por los Fondos de Pensiones, al ser invertido en los mercados financieros contribuye a hacer los mercados más profundos, líquidos, compe241

¿Protección o desprotección social?

titivos y eficientes. De acuerdo con Lo Vuolo (1996) para «la Nueva Ortodoxia Previsional este modelo fomenta el círculo virtuoso ahorro-crecimiento-mejores salarios-mayores beneficios» (p. 693). Así lo presentaba el gobierno colombiano al defender la reforma107. Mesa-Lago llega a la conclusión que no se puede afirmar que el sistema desarrolle el mercado de capitales aunque si se puede negar que hayan contribuido a la diversificación del portafolio en el caso latinoamericano (Mesa-Lago, 1316). En el caso colombiano puede mostrarse cómo los resultados obtenidos son los contrarios a los anunciados por los reformadores. Si se observa la gráfica 4.6 se puede evidenciar que se presenta una concentración de las inversiones de portafolio de los Fondos Privados de Pensiones en títulos de deuda pública (pasan de ser algo más del 10% del total de inversiones en 1996 a ser el 50% en el 2003), y lo que es más significativo, que durante el mismo período la deuda pública pasa de representar el 24% de los activos financieros totales de la economía a ser el 65% del total. De manera que no sólo se presenta una concentración de los Fondos en papeles de deuda pública sino que además el mercado financiero en su conjunto se concentra tales papeles. Este resultado, contrario a lo anunciado por los reformadores, no es resultado solamente de la dinámica de los Fondos, sino que la reforma pensional se inscribe en un contexto de reformas financieras que conduce a este resultado las cuales se enmarcan dentro de la lógica de la financiarización, como vimos en el capítulo 2. Tales reformas tienen que ver con la autonomía del Banco Central y la desregulación financiera, adoptadas entre 1990 y 1991108. Además del desarrollo del mercado de capitales, se argumenta que los sistemas privados fomentan el ahorro nacional. Se acusa a los sistemas de reparto de no estimular el ahorro porque dicho sistema no constituye las reservas para financiar las pensiones futuras, sino que hace un manejo principalmente de caja: los recursos para el pago de pensiones se toman directamente de las contribuciones de los afiliados. Por esto James (1995) señala que se sacrifican las oportunidades del desarrollo porque este sistema induce a gastar más y a ahorrar menos. Según Shawarz (1995) es un sistema que no agrega nada al stock 107

La exposición de motivos elaborada por el gobierno para el proyecto de ley de reforma de seguridad social, posterior ley 100 de 1993, dice lo siguiente: El «Sistema de Ahorro Pensional (privado por capitalización individual) producirá, mientras llegue a su madurez dentro de varias décadas, un superávit disponible para financiar inversión en la economía, y con ello contribuirá definitivamente al desarrollo económico (...) aumentaría muy significativamente su tamaño (del mercado de capitales), y con ello su capacidad y eficiencia, cambiaría la composición de los títulos a una que tuviera más inversiones de largo plazo, acciones, papeles hipotecarios, y otras diversificaciones deseables; permitirá a las empresas captar recursos limpios de fuentes ilegales y amenazas de control; exigiría e impondría mayor transparencia, y desarrollaría los inversionistas institucionales (...) contribuye notablemente a distribuir en el tiempo el costo fiscal, en forma que hace viable la adopción del sistema». 108 En cuanto al Banco como resultado de la nueva Constitución política de 1991, y en cuanto al sistema financiero la ley 45 del 1990. 242

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Gráfica 4.7 Ahorro nacional bruto como porcentaje del PIB 1994-2002p 25 20 15 Ahorro nacional bruto como porcentaje del PIB

10 5 0

Años 1994 1995 1996

1997 1998 1999

2000

2001 2002

de ahorro natural de la sociedad, ni provee cuentas de ahorro para los trabajadores que aportan al sistema. Esta crítica fue enfatizada en Colombia por los voceros del sector financiero privado, el cual por supuesto aspiraba a «administrar» el ahorro pensional, como finalmente lo logró con la reforma. En este sentido se manifestaba el vocero del gremio financiero colombiano, cuando se discutía la reforma de la seguridad social en 1992. Señalaba que el sistema de reparto se trata «un mayor consumo a costa del ahorro y en la práctica pasándole la pelota a los que vengan» (Fernández 1992, 24). Sin embargo, a pesar de la reforma de 1993, se presenta una caída en el ahorro nacional, el cual ha pasado de ser del 22.9% del PIB en 1994 (año en que empiezan a funcionar los Fondos Privados) al 13.8% en el 2002 (gráfica 4.7). De manera que la privatización de las pensiones no desarrolló el mercado de capitales ni permitió un aumento del ahorro nacional109. Como bien lo señaló Saúl Peña (1992, 73), cuando se discutía la reforma en Colombia, el ahorro de constituido en las reservas pensionales sería administrado por fondos de pensiones cuyos propietarios serían los grupos económicos, como efectivamente sucedió. Y este tipo de reforma se dio en un contexto de apertura de la economía al capital transnacional, la introducción de la libertad cambiaria, y la desregulación del sistema financiero, lo cual abrió la economía al juego de la especulación financiera. La dependencia de los sistemas privados de la marcha de los mercados financieros los hace muy vulnerables, en especial en una región como la latinoamericana, la cual adolece de una alta volatilidad financiera. En general en América Latina Mesa-Lago (p. 1317) encuentra que la privatización no aumenta el ahorro nacional.

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¿Protección o desprotección social?

Respecto al costo fiscal, se afirma que la privatización significa su reducción. Este es uno de los argumentos en los que más insisten los defensores del sistema privado. Señalan que dado que el sistema de reparto la pensión no está relacionada con el monto de la cotización, no existe estímulo para hacer cotizaciones proporcionales a lo que la persona aspira sea su pensión. Esta evasión significa que sea preciso aumentar los aportes fiscales al sistema a medida que la población envejece porque en la fase inicial las contribuciones no son equivalentes a las cargas que soportará el sistema. En general, según James, cuando envejece la población «hay que elevar los impuestos para pagar las mismas pensiones a un número creciente de jubilados». El déficit del sector en muchos países se ha revertido en presiones sobre las finanzas públicas en forma de subsidios pagados por impuestos indirectos que afectan en últimas a la población en su conjunto y que hace que los pobres contribuyan a financiar prestaciones a las que no tendrán derecho. Esto significaría, en palabras de Lo Vuolo (1996), que los sistemas de reparto son incapaces estructuralmente para absorber la transición demográfica. En sus palabras, el argumento se podría presentar como que «el problema sería que los sistema de reparto ‘engañan’ en el corto plazo por la elevada tasa de sostenimiento inicial, pero en el largo término son insostenibles financieramente» (p. 693). Habría que elevar el impuesto sobre la nómina a medida que la población envejece con lo cual se harían muy altos. Y los altos impuestos a la nómina se traducirían en desempleo y un salario neto menor (James, 4-5) (Lacey 1996, 684). Ante estas consideraciones James termina por sentenciar que los sistemas públicos «tienden a fomentar el financiamiento deficitario y el gasto antieconómico del gobierno, pues constituyen una fuente oculta y exclusiva de recursos cuyo uso está dictado por objetivos políticos y no económicos» (p. 6). Esta afirmación la repetía el representante del gremio financiero colombiano cuando se discutía la reforma. Según Fernández, presidente de la ANIF110 «el sistema está infestado de impuestos y subsidios implícitos, se creará un fuerte incentivo para el abuso en materia de prestaciones pensionales, y una grave tendencia a la subcotización» (p. 25). La experiencia latinoamericana (incluyendo Colombia) es que con la reforma el costo fiscal aumenta, lo que echa por tierra todos los argumentos que señalaban su reducción. Mesa-Lago (1317-1318) señala que en el proceso de privatización existen tres factores que aumentan el costo fiscal: 1) Se presenta un déficit en el sistema público en la medida en que se quedan sin cotizantes, o con una parte minoritaria de ellos, con frecuencia los de menor capacidad económica, mientras que al mismo tiempo dicho sistema se queda con los pensionados o quienes están próximo a serlo. Eso es exactamente lo que ha pasado con el ISS en Colombia. 2) Para quienes se movilizan del viejo sistema público al privado se les debe reconocer un bono que cubra los derechos adquiridos hasta la fecha de traslado, el cual se ajusta con la inflación y en algunos casos se le reconoce 110

Asociación de Instituciones Financieras.

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un interés. 3) El Estado debe garantizar una pensión mínima para quienes no logran acumular la suma suficiente en la cuenta individual que permita constituir una pensión. Estos tres factores se presentan en Colombia, a los cuales se debe agregar: 4) la obligación del gobierno de hacer las cotizaciones patronales de sus funcionarios, las cuales en el pasado realizaba marginalmente111, y 5) que generalmente son los fondos privados de pensiones los principales tenedores de deuda pública a través de colocar las reservas de los trabajadores en Bonos del Tesoro Nacional, como se señaló atrás, de manera que gran parte del costo fiscal de la deuda está constituido por las transferencias a tales fondos. En el caso colombiano la reforma a la seguridad social ha tenido un enorme costo fiscal. Las transferencias que el Presupuesto General de la Nación debe hacer al sistema de pensiones pasó de ser el 4.0% del total de gastos en 1992 (un año antes de la reforma) a ser el 17.2% en el 2005112. Un elemento adicional a los mencionados consiste en que 6) al privatizarse los sistemas de Seguridad Social el Estado renuncia a ingresos lo que agrava sus angustias fiscales. Tales sistemas en términos macroeconómicos son superavitarios (generan reservas financieras para pensiones o seguros de salud)113. No se tiene la cuenta cuánto sería el superávit de los sistemas privados de pensiones y aseguradores de salud si ingresaran a las cuentas públicas, pero para dar una idea de lo que podría ser baste pensar que el superávit del sistema público, que seguramente es menor que el privado, fue de uno 1.2% del PIB en el 2003114. Respecto de las pensiones traigamos a colación lo que Stiglitz dijo para Argentina, cuando hacía referencia al Déficit fiscal. Decía que «hasta esa cifra del 3 por ciento (de déficit) es engañosa, a causa de la decisión argentina de privatizar el sistema de seguridad social en los 90, paso aconsejado por el Fondo (Monetario Internacional). Con tal cambio, dinero que había sido «incorporado en el presupuesto», fue a dar «afuera.» En casos tales, aunque a la economía no le ocurra nada más que la privatización, la posición monetaria aparente empeora muchísimo, porque el planeado superávit pensional desaparece de los libros. Considérese esto: si hubiéramos tenido un sistema privatizado de seguridad social en 1992, por ejemplo nuestro déficit ese año hubiera superado el 8 por ciento del 111

Cuando se realizaban era en el caso de algunas Cajas de Previsión locales o sectoriales. El Gobierno Nacional no hacía los aportes de los empleados del orden nacional. 112 Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Presupuesto General de la Nación. La cifra del 2005 corresponde al proyecto de Presupuesto puesto a consideración de Congreso Nacional, cuadro 3.2. 113 A la par que generalmente se genera un superávit macroeconómico, también es corriente la presencia de un déficit contable en el caso de las pensiones (las reservas del sistema contra los derechos pensionales adquiridos no sólo de los pensionados sino también de quienes están cotizando), que es lo que viene a constituir el pasivo pensional. 114 Mensaje Presidencial al Proyecto de Presupuesto de Presupuesto General de la Nación 2005, p. 42. 245

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PIB. Si Argentina no hubiera privatizado, su presupuesto para el 2001 realmente hubiera mostrado superávit»115. Si bien no resulta evidente que la reforma disminuya el costo fiscal, profundice el mercado de capitales, y fortalezca el ahorro, existen dos consideraciones teóricas adicionales: (1) No es tan evidente que el sistema de capitalización individual garantice por definición el financiamiento a largo plazo de las pensiones, y (2) tampoco lo es que los fondos privados estimulen el ahorro, y por esta vía fortalezcan la inversión. En cuanto a lo primero en un sistema de capitalización el derecho a la pensión es un derecho financiero, que depende de los títulos que posee el individuo. En el de repartición depende del descuento que de oficio se hace sobre los salarios de los trabajadores activos a fin de pagar las pensiones de los retirados actuales. Pero ambos sistemas tienen en común que son los ingresos de hoy los que financian los pensionados de hoy, bien sea a través de los descuentos sobre salarios, o bien sea a través de ingresos de capital. Tales ingresos son un flujo (no son un stock) que se renueva sin cesar y que se extrae del ingreso nacional producido por los trabajadores activos en el mismo período. En el caso del régimen de capitalización, tomando el ejemplo y el razonamiento de Laguérodie (2003, 172-174) ¿de dónde provendrá la plata para pagar las pensiones de los retirados del 2040?: de la venta de los títulos en los cuales está invertido el ahorro constituido por los individuos durante su vida activa. Pero ¿quién comprará dichos títulos? No podrán ser otros que los trabajadores activos si desean colocar su ahorro en los Fondos de Pensiones privados, en los bancos o en los aseguradores. Por esto este tipo de instituciones tiene interés en el sistema, porque como intermediarios financieros obtienen una comisión en la compra y venta de los títulos. En el momento en que las pensiones son desembolsadas se hace preciso el financiamiento de los inactivos por parte de los activos, cualquiera sea el sistema en vigor. Cuando la relación inactivos respecto a los activos se incrementa, para restablecer el equilibrio financiero, en el caso del sistema de reparto, implica un alza global de las cotizaciones; y en caso del sistema de capitalización, es necesario un alza global del ahorro, para poder comprar los títulos que los pensionados venden a través de las instituciones financieras en las cuales tienen colocadas las pensiones a fin de poder disponer del dinero líquido. En todos los casos es preciso aumentar el ahorro, o de lo contrario el sistema de pensiones se deteriora. En el caso de la capitalización no aumentar el ahorro implica que al momento de la venta masiva de títulos financieros, los organismos que administran las pensiones no encontrarán suficientes compradores, es decir ahorradores, lo que hará bajar las compras de títulos y por tanto habrá menos dinero para pagar las pensiones. De manera que el argumento, según el cual, si en un sistema de capitalización cada uno ahorra lo propio, se resuelve el problema demográfico, no es sostenible desde el punto de vista lógico. 115

Periódico El Tiempo, «Lecturas Dominicales», 2 junio 2002, Bogotá.

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En cuanto al segundo punto, el efecto positivo de los fondos privados sobre el ahorro y la inversión. Hay que tener en cuenta que no se trata de un ahorro de los hogares que acompañe venturosamente su consumo, se trata de un ahorro retenido en la fuente que está desconectado del consumo y que se convierte en una fuente de acumulación financiera (Friot 1998, 26-27). Un exceso de ahorro puede generar tendencias deflacionarias como ha sido el caso del Japón (Boyer 2000, 56). Adicionalmente la inversión también está determinada por la emisión monetaria y la creación del crédito, y ello puede estar divorciado del ahorro.

4.3.3 Principios asistencia vs resultados De acuerdo con el Banco Mundial (2002, ix) las reformas introducidas a comienzos de los 90s (Constitución del 91, leyes 60 y 100 de 1993) no modificaron la asistencia pública. Esa afirmación no refleja la realidad. Los sistemas de asistencia se están transformando en programas focalizados hacia poblaciones problema. Los tres programas más importantes son: El primero, el Régimen Subsidiado de Salud. El segundo, los programas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) en donde se destaca el programa de «Hogares Comunitarios», que consiste en un conjunto de madres de familia ubicadas en barrios populares (llamadas «madres comunitarias») quienes en sus casas proveen cuidado y alimentación116 en promedio a 15 niños para que sus padres puedan trabajar; dicho programa llegó a 957 mil niños (de 0 a 7 años) en el 2004, que corresponde a una cobertura del 12.5% de la población objetivo, cobertura que en 1998 había sido del 19.6%117. El tercer programa es el de Familias en Acción (que pertenece al Plan Colombia118), comenzó a funcionar en el 2002, y sólo llegó a 4.8% del grupo poblacional objetivo en el 2004, aunque se debe tener en cuenta que si se hace la consideración que ese grupo se debe limitar a la población muy pobre, la cobertura sería del 24% si suponemos que esa población pertenece al quintil más bajo. Ese programa está financiado con crédito externo que se debía acabar en el 2004, y si bien el crédito se extendió, su financiación y supervivencia está dependiendo de un recurso temporal. Los otros programas de asistencia importantes, son (1) Adulto Mayor que es un subsidio monetario para los ancianos indigentes mayores de 65 años. El subsidio oscila entre los US$ 14 y 30 mensuales, y en el 2004 llegó a 164 mil ancianos, que corresponden al 29% de los ancianos indigentes (que a su vez corresponde al 12.3% de los pobres mayores de 65 años, o el 7.3% del total de mayores de 65

Almuerzo y dos refrigerios diarios. ICBF, oficio 013797 del 14 de abril del 2005. 118 Programa de «ayuda» militar de los Estados Unidos para combatir el narcotráfico y «terrorismo». 116 117

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años119). (2) Subsidio al Desempleo que sólo llegó al 2.1% de los desempleados en el 2004120 con un subsidio mensual (por 6 meses) equivalente a US$ 38, dados en especie (principalmente alimentos). (3) Atención a Población Desplazada. Este último programa tiene tres componentes: atención humanitaria, restablecimiento y prevención. Sobre este último programa es muy difícil dar datos acerca de la cobertura porque no existe acuerdo sobre cuál es el número de población desplazada (los cálculos oscilan entre 1.6 y 3.4 millones121), y porque los programas combinan proyectos productivos, educación, ayudas monetarias, vivienda, acceso a salud, que en la práctica constituye una serie de programas con diferentes impactos y coberturas. Lo que resulta evidente es que los programas de asistencia son marginales (poca cobertura y ayudas insignificantes), y no existen programas universales para toda la población sobre la condición de ciudadanía. Tales programas no hacen parte de un sistema de protección social integrado. Son dispersos y discontinuos, además que los que son adelantados por los gobiernos locales son muy limitados (geográficamente y en su impacto), y no están articulados entre sí. La información sobre estos programas no puede ser consolidada, razón por la cual es imposible presentar un panorama o un balance. A estas mismas conclusiones llegó un estudio sobre la asistencia social en Colombia realizado por el Banco Mundial (2002). En Colombia organizaciones privadas, comunitarias, ONGs, la iglesia católica, los gobiernos locales y el gobierno nacional han desarrollado programas de asistencia. Por ejemplo, en el caso de la ciudad de Bogotá, existen más de 450 programas de asistencia financiados por el municipio, como por ejemplo comedores populares, atención a diferentes grupos poblacionales (prostitución, drogadicción, habitantes de la calle, bandas, grupos étnicos, discapacitados, por ciclo vital, niñez, juventud, adultos, ancianos, etc.), violencia intrafamiliar, etc. La lista se puede alargar de forma extensa. Dos conceptos han tomado fuerza en la asistencia que acentúan la discontinuidad de los programas. El primero es el de las «Redes de Protección Social». Tales Redes (en este caso hacemos referencia a la Red de Solidaridad Social y al programa del Plan Colombia denominado Red de Apoyo Social). Se caracterizan por adelantar programas temporales, para la atención situaciones de urgencia, sobre grupos poblacionales específicos y geográficamente ubicados. El segundo es la introducción de la cultura de proyectos. El concepto de proyectos significa que los programas de asistencia tienen un horizonte limitado en el tiempo, no son continuos (un proyecto especifica una fecha de 119

Datos de Adulto Mayor tomados de www.dnp.gov.co y de población tomados de www. dane.gov.co 120 55.649 subsidios en el 2004 (Sinergia op.cit.) y 2.602.046 desempleados III trimestre 2004 (www.dane.gov.co) 121 Depende de la fecha a partir de la cual se lleva la estadística (desde 1985 o desde 1995), o de la fuente de información: La ONG Consultoría por los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes), la Presidencia de la República, PNUD, Cruz Roja, etc. 248

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inicio y otra de terminación). Sobre el tema de la discontinuidad, los programas de la «Red de Apoyo Social» dependen de que el gobierno de los Estados Unidos mantenga el apoyo al gobierno de turno en su óptica de la lucha contra el terrorismo y el narcotráfico, a que tales prioridades se mantengan, y a esté dispuesto a suplir fondos para ello (dicha red hace parte del Plan Colombia)122. En la práctica el Plan Colombia se reduce a Familias en Acción porque los demás tienen una cobertura insignificante123. Dicho programa son transferencias a las familias (a través de la madre) condicionadas a controles de natalidad a niños menores de 7 años, y de asistencia escolar para quienes están entre 8 y 17 años, y llegó al 4.8% de la población entre 0 y 17 años en el 2004. Sin embargo estos programas, cuando fueron presentados (DNP sin fecha ¿2000?), se justificaron como instrumentos para mitigar el impacto del ajuste económico en un entorno de restricciones fiscales, que es el concepto de las llamadas Redes de Protección Social promovidas por el Banco Mundial y el BID (quienes financiaron este componente del Plan124), y no fueron presentados como instrumentos de lucha contra el narcotráfico y el terrorismo que es el contenido del Plan Colombia. Así fueron presentados tales programas por parte del gobierno: «La Red de Apoyo Social, como parte de la Estrategia de Recuperación Económica y Social del Plan Colombia, es un programa diseñado para mitigar el impacto de la recesión económica y el saneamiento fiscal sobre la población más vulnerable» (DNP 2000, 2). De manera que esta presentación responde más a la lógica del Consenso de Washington que a la del conflicto armado. Pareciera que tales programas fueron pegados al Plan Colombia para darle legitimidad al afirmar que dicho Plan tiene un componente social. Aquí reiteramos el planteamiento que la superposición de la dinámica del Consenso y la del conflicto armado, hacen que el proceso sea complejo. Mientras que se tiende hacia los programas focalizados hacia poblaciones problema, existe la intención de desmontar los programas que tienen alguna continuidad y son de carácter más universal, como es el caso del ICBF: Se exige el retiro de los programas del ICBF para tener acceso al de Familias en Acción125; existe la propuesta, avalada por el Banco Mundial, de desmontar el organismo Fondos que deben ser aprobados periódicamente por el Congreso de los Estados Unidos cuando hacen del componente de «ayuda», o por la participación de dicho país en el Consejo Directivo del Banco Mundial o el BID cuando vienen a través de créditos de tales organismos. 123 Los otros dos programas son Empleo en Acción y Jóvenes en Acción. Este último consiste en una capacitación laboral para jóvenes desempleados de bajos recursos que sin embargo no capacitó una sola persona en el 2004, pero entre el 2002 y el 2004 se habían capacitado 53 mil que resulta ser una cifra que es 0.25% de la Población Económicamente Activa. 124 Por ejemplo, en el año 2000, tales programas se financiaron con recursos provenientes del Banco Mundial y del BID por valor de US$ 682 millones (DNP 2000, 2). 125 «Una familia beneficiaria dejará de recibir el subsidio alimentario en los siguientes casos: (a) cuando alguno de los miembros de la familia menor de 7 años sea beneficiario de un hogar comunitario o jardín infantil del ICBF ....» (DNP 2000, 6) 122

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y trasladar sus funciones a los municipios los cuales contratarían con empresas privadas la prestación del servicio126; la cobertura de la entidad se ha venido reduciendo como se indicó atrás; las funciones se le han venido recortando; el acceso al programa ahora requiere focalización a través de exigir SISBÉN 1 o 2; y han existido varios intentos de recortarle sus recursos127. Sin embargo el desmonte de la institución ha contado con algunas resistencias, que explican su continuidad. Entre ellas, la más importante, consiste en que al municipalizar la entidad (desmontar el organismo y pasar la responsabilidad de los programas a los municipios), el 44% de los recursos se quedarían en Bogotá (y no llegarían al resto de municipios), porque ese es el porcentaje del impuesto a la nómina (con el cual se financian los programas del ICBF) que produce dicha ciudad128. El hecho que la asistencia se reduzca a programas especiales dirigidos a poblaciones problema lleva a una desarticulación, no sólo de la asistencia pública, sino del sistema de protección social en su conjunto. Se presentan dos problemas. De una parte, la necesidad de identificar las poblaciones a focalizar y los programas para ellas hace que el sistema se vuelva enmarañado y costoso de administrar; de la otra, la identificación de los pobres o vulnerables es un acto discrecional (definir a quienes se les da el beneficio y a quienes se les niega) se presta para prácticas clientelistas. En cuanto al primer punto, al no utilizar como criterio políticas generales definidas sobre la condición laboral, nivel de ingreso, o la ciudadanía, se utilizan criterios como necesidades, oportunidades o riesgo, tratando identificar el proyecto concreto para la población específica (definida sobre criterios topográficos Reformas en esta dirección son exigidas al gobierno colombiano en el Préstamo del Banco Mundial firmado el 2 de junio del 2003, por US$ 155 millones, con la referencia: «Project ID: P069861 Project Name: CO- Social Sector Adjustment». La información está en http://www-wds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/WDSP/IB/2003/07/ 09/000012009_20030709121208/Rendered/PDF/260040CO0ICR.pdf. Es probable que dicha exigencia esté en otras operaciones crediticias con la Banca Multilateral. 127 En los continuos ajuste fiscales, desde el gobierno Betancur (1982-1986) se han hecho varios intentos legales de quitarle su fuente de financiación (3% de impuesto a la nómina). El proceso de Descentralización ha trasladado funciones del organismo a entes locales como por ejemplo que los recursos no los puede ejecutar directamente sino a través de asociaciones de padres o comunitarias (de carácter local), y los programas deben ejecutarse a través de Consejos Municipales para la Política Social (decreto 1137de 1999) en los cuales los alcaldes pueden disponer de los recursos de la institución. El Banco Mundial pide descentralizar (municipalizar) dicho organismo (Banco Mundial 2002, XV) lo que en la práctica implicaría su desaparición. El proyecto de Ley Estatutaria Nº 32 del 2004 pretende recortarle sus funciones de protección al menor. 128 Se arguye otra razón para la supervivencia del ICBF, que no puede ser sustentada empíricamente pero que se repite en varios corrillos, y es que los programas del organismo son los que asumen las primeras damas, quienes, al igual que las reinas de belleza, siempre proclaman que su prioridad es la atención de la niñez, lo cual hace el organismo intocable. Tocar el organismo es meterse con la esposa del Presidente de la República y ... . 126

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o demográficos) que ataque de manera precisa (en el tiempo y en el espacio) la necesidad insatisfecha, o la privación, o el riesgo que padece dicha población. Esto lleva, como se dijo en el capítulo anterior, que la identificación de los beneficiarios de subsidios o ayudas, y de los proyectos atados a ello, se vuelve un problema casi insoluble. Se establecen grupos poblacionales como, por ejemplo, los utilizados en Colombia para la definición de los beneficiarios: Madres solteras cabeza de familia, despedidos del sector público, desempleados de más de 40 años con familias a cargo, ancianos indigentes, discapacitados, desplazados, drogadictos, niñez abandonada, trabajo infantil, deserción escolar, poblaciones ubicadas en zonas con riesgo geológico, damnificados por los terremotos e inundaciones, habitantes de la calle, prostitutas, víctimas de la violencia intrafamiliar, etc. Para aumentar la confusión, estas poblaciones son atendidas por instituciones de diferente naturaleza: de carácter nacional (entre ellas las Redes), de carácter local, privadas (religiosas, fundaciones, comunitarias), y ONGs. Y cada organización define proyectos o programas que atacan un aspecto específico de cada población, los cuales a su vez pueden ser definidos en la etapa de prevención, atención, satisfacción de la carencia, o sanción. La sanción corresponde al componente represivo como el caso de la sanción al drogadicto, al violador, etc. La cantidad de variables introducidas en este párrafo sirve para dar una idea de la dificultad del problema. Como resultado de lo anterior los procesos de focalización adolecen de grandes costos administrativos. A medida que la delimitación de los beneficiarios de los programas sociales se pretende hacer más precisa el proceso se torna más costoso (Fresneda y Martínez 2002: 74). De acuerdo con Van de Walle (1995) los costos de administrar un programa pueden subir sustancialmente cuando se requiere discriminación entre los beneficiarios y normalmente la información con la que se cuente sea imperfecta, no sólo por el hecho de que se requiere un detalle alto, sino porque la condición de la población cambia con el tiempo, y es prácticamente imposible tener un registro permanente y actualizado de cada persona para anotar dichos cambios, sobre todo cuando las personas no están interesadas en dar a conocer cambios que implican perder la condición de pobre o vulnerable porque ello significaría perder las ayudas. Debido a estas dificultades la focalización ha fallado tanto en atender a los pobres como en dejar de atender a quienes no están dentro de ese grupo de “pobres”. 4.3.3.1 Identificación de los pobres Los responsables de la política social sienten el deber de diseñar una metodología general que identifique a los pobres, ya que al fin y al cabo el eje de la política social es la lucha contra la pobreza (los no pobres se deben proveer la protección social a través del mercado de seguros). En respuesta a esta pregunta se ha diseñado el SISBÉN, el cual fundamentalmente busca identificar Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), aunque quienes lo diseñaron pretendieron 251

¿Protección o desprotección social? Recuadro 4.2 Indicadores utilizados en colombia para la identificación de los pobres o vulnerables Los indicadores utilizados para clasificar la población pobre o vulnerable, que debe objeto de la atención pública, se pueden clasificar en dos grupos: definidos por (1) ingreso, o por (2) carencias o necesidades básicas insatisfechas. En cuanto a lo primero se considera que la población cuyos ingresos no alcancen un umbral mínimo debe ser considerada pobre, y ese umbral puede estar definido sobre el valor monetario de una canasta básica de bienes o la definición del Banco Mundial de un ingreso equivalente a uno o dos dólares al día; este indicador es conocido como Línea de Pobreza (LP). En el caso de las necesidades o carencias, los indicadores van desde necesidades básicas mínimas como es caso del índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), hasta indicadores más complejos tales como el Índice de Desarrollo Humano (IDH), el Índice de Condiciones de Vida (ICV) y el Sistema de Identificación de Beneficiarios (SISBEN). A continuación se hará una descripción esquemática de cada indicador y su uso en Colombia. Línea de Pobreza: La Línea de Pobreza (LP) es un múltiplo de la Línea de Indigencia (LI). Esta última se estima a partir de una canasta de alimentos (llamada normativa) que satisfaga recomendaciones nutricionales y en lo posible respete los hábitos de consumo. Para pasar a la LP se aplica a la LI un coeficiente conocido como coeficiente de Engel (CE), el cual es la participación del gasto en alimentos sobre el gasto total corriente, entonces LP =LI/CE. En Colombia para el 2004, la LP correspondía a ingresos mensuales de (datos por familia y por persona): en pesos colombianos a 1.000.000 y 224.719, en salarios mínimos a 2.79 y 0.63, y en dólares americanos a 400 y 901,2 de la época. Necesidades Básicas Insatisfechas: El NBI está compuesto por cinco indicadores: calidad de vivienda, acceso a servicios públicos, hacinamiento, asistencia escolar, y dependencia económica. La incidencia de uno de tales indicadores en una familia señala condición de pobreza. Los indicadores se determinan así: 1) Hogares que habitan en viviendas inadecuadas: expresa las carencias habitacionales referentes a las condiciones físicas de las viviendas donde residen los hogares, diferenciándose las condiciones de las mismas según pertenezcan al área urbana o rural. 2) Hogares que habitan en viviendas sin servicios públicos básicos. 3) Hogares con hacinamiento crítico: hogares con más de tres personas por cuarto (incluye sala, comedor y dormitorios y excluye cocina, baño y garaje). 4) Hogares con inasistencia escolar: hogares con, al menos, un niño de 7 a 11 años, pariente del jefe, que no asiste a la escuela. 5) Hogares con alta dependencia económica: hogares donde hay más de tres personas por ocupado, y en los cuales el jefe ha aprobado, como máximo, dos años de educación primaria. Índice de Desarrollo Humano: La estimación del IDH se basa en tres indicadores: 1) longevidad, medida como la esperanza de vida al nacer; 2) nivel educacional, medido a través del índice de logro educativo y 3) el ingreso, medido por el PIB per cápita real. Las variaciones en el IDH están directamente relacionadas con el cambio en cada uno de estos indicadores, aunque no necesariamente de manera uniforme. Este índice oscila entre 0 y 1, a medida que el indicador se acerca a 1, mejor es la condición de vida de la población. Sistema de Identificación de Beneficiarios: El SISBEN es una encuesta que se le hace a cada persona y en el hogar y combina 150 variables las cuales se refieren a vivienda, servicios públicos, salud, electrodomésticos. A cada variable le da una ponderación de tal forma que a cada persona se le pueda aplicar un porcentaje entre 0 a 100, clasificando la población en 6 niveles, de los cuales los 2 primeros son los más pobres y por tanto son elegibles para los subsidios estatales, en particular el “régimen subsidiado de salud”. No se tiene en cuenta los ingresos de las personas por ser información poco confiable y difícil de verificar (En la versión inicial del SISBÉN el ingreso per cápita tenía una ponderación del 13.7% para zonas urbanas y 9.5% para rural.) Índice de Condiciones de Vida: El ICV utiliza una combinación de variables y de ponderaciones diferente al SISBÉN, a lo cual agrega información adicional referida a identificar el tamaño del municipio y la región. Las variables utilizadas para el ICV son región geográfica, tamaño de la cabecera municipal, edad, sexo y educación del jefe del hogar, estrato de energía, material de pisos, combustible usado para cocinar, tipo de sanitario y exclusividad de uso, tenencia de bienes durables, servicios de teléfono y recolección de basuras, obtención de agua y continuidad del servicio. 1 MUÑOZ, Manuel; RIVAS, Guillermo (sin fecha, ¿2003?). Construcción de canastas normativas de alimentos para el resto urbano (diez ciudades) y para la zona rural. DANE, Bogotá. 2 DNP (2005). ¿Cuántos son los pobres en Colombia?. Misión contra la Pobreza, DNP, Bogotá.

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ir más allá del concepto y superarlo. Señalaban que el NBI no incluía todas las carencias relevantes y no permitía medir el grado de pobreza (DNP-DANE 2002). Para resolver este problema el SISBÉN a cada variable le da una ponderación, de tal forma que a cada persona se le pueda aplicar un porcentaje entre 0 a 100, dividiendo la población en 6 niveles, de los cuales los 2 primeros son los más pobres129. Las variables del SISBÉN se refieren a vivienda, servicios públicos, salud, electrodomésticos. No se tiene en cuenta los ingresos de las personas (por ser información poco confiable y difícil de verificar130), de manera que la información continúa refiriéndose a carencia de necesidades básicas (muy similares al NBI). El hecho que se le dé una ponderación a las variables no resuelve los problemas del NBI, ponderación que por demás no tiene una explicación o sustento teórico. Por ejemplo, utilizando la metodología del SISBÉN: ¿Cómo se hace para establecer que el hacinamiento, en las zonas urbanas, es 1.8 veces más explicativo sobre la determinación del grado de pobreza respecto a la carencia de electrodomésticos, ó 2.6 respecto a la no recolección de basuras, ó 0.7 respecto al grado de educación del jefe del hogar?131. Sin embargo existen discusiones conceptuales acerca del mejor instrumento para identificar a los pobres, las cuales, por supuesto, llevan a la pregunta de quiénes son los pobres, y cómo clasificarlos. Sobre esto hablamos en el capítulo 3. Allí hicimos referencia al NBI y línea de pobreza a nivel general. En el caso colombiano estos indicadores fueron adoptados en 1987, para fines estadísticos, y el Índice de Desarrollo Humano que el PNUD aplica en Colombia desde 1998. Existe en Colombia otro indicador que no responde a estándares internacionales como sucede con los anteriores. Se trata del Índice de Condiciones de Vida (ICV) el cual utiliza una combinación de variables y de ponderaciones diferente al SISBÉN, a lo cual agrega información adicional referida a identificar el tamaño del municipio y la región (Una presentación esquemática de los indicadores se presenta en el recuadro 4.2). El NBI adquirió una mayor importancia con la adopción de la nueva Carta Constitucional en 1991, en donde se lo definió como uno de los criterios más importantes para la distribución de las transferencias de ingresos de la Nación hacia los municipios. Los últimos indicadores que hemos analizado, (SISBÉN, Índice de Desarrollo Humano e Índice de Calidad de Vida) tratan de incorporar el concepto de las capacidades humanas elaborado por Sen. Esto admite que se está un paso Según el gobierno (DNP 2001) «El primer nivel (SISBÉN I) corresponde a los individuos que obtienen un puntaje inferior a 18 en el sector rural o 36 en zonas urbanas, mientras que las personas que se ubican en el nivel dos (SISBÉN II) son las que obtuvieron puntajes entre 18 y 30 y 36 y 47 en áreas rurales y urbanas, respectivamente» (p. 2). 130 Los encuestados tienden a subestimar sus ingresos para poder tener acceso al subsidio, y en el caso de actividades informales, que es donde se encuentra la mayoría de los pobres, es imposible verificar el ingreso de las personas. Ver DNP (2001). 131 Esto sería lo que se obtendría si aplicáramos las ponderaciones del SISBÉN. Ver Econometría - SEI (2001, Anexo A-3.1, Cuadro A-3.1). 129

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más allá de los indicadores basados en NBI y línea de pobreza. Se supone que se va más allá de las limitaciones del utilitarismo neoclásico, en el sentido que el bienestar no depende sólo de la satisfacción material que produce el consumo de bienes y servicios, que es la falla que le critican al NBI. Si bien se han hecho esfuerzos para hacer una identificación de los pobres cada vez más elaborada (que por otra parte ha fracasado en resolver el problema de identificación, como se verá más adelante), en el sentido de refinar los indicadores de carencias y en incluir otros que vayan más allá de las necesidades materiales (incorporando el concepto de las capacidades de Sen), se sigue insistiendo en la concepción de las carencias, lo que lleva a considerar la pobreza como una condición individual definida por una falla en el acceso a unos bienes y servicios básicos. De esta concepción se deriva que el énfasis en la política social se debe orientar al logro de dicho acceso, dejando por fuera temas como la distribución de la riqueza o el orden institucional vigente. Otro indicador ampliamente utilizado en Colombia es la estratificación socioeconómica, que es utilizado principalmente para definir los precios de los servicios públicos y el impuesto sobre la propiedad inmobiliaria. Este indicador se define sobre las características físicas exteriores de las viviendas de un sector y su entorno, no tiene en cuenta las condiciones socieconómicas de las personas y familias (DNP 2001, 18 y anexo 2). Se crean 6 estratos (1 es pobre y 6 rico, pero el contenido de cada estrato no es equivalente a los niveles del SISBÉN). Todas las viviendas que tienen acceso a algún servicio público en Colombia (electricidad, acueducto, recolección de basuras, teléfono), que son la mayoría, están clasificadas en algún estrato. El problema con este indicador es que la capacidad económica de la familia en muchos casos no coincide con la que señala el estrato asignado a la vivienda. De todas formas el SISBÉN en la práctica es el principal indicador para clasificar los pobres, y es utilizado para determinar los afiliados al régimen subsidiado de salud, para acceso a subsidios a vivienda, cupo en los colegios, y los programas del Plan Colombia. Sin embargo el SISBÉN ha resultado ser poco confiable. Cuando se cruzan la información del SISBÉN con la de «Línea de Pobreza», que es el ejercicio realizado por Fresneda y Martínez (93-106, 123, ver tabla 2.3) se encuentra que para 1997 el 53.1 % de los pobres identificados como pobres por la vía de la línea de pobreza no son capturados como pobres por el SISBÉN (niveles 1 y 2)132 (falla de exclusión). Por otra parte, la proporción de no pobres que son capturados como pobres también es importante y creciente; en 1997 el 27.4% de los sisbenizados eran no pobres mientras que en el año 2000 El SISBÉN corresponde a una encuesta sobre el universo de la población (que hace cada municipio) y la línea de pobreza se define sobre la base de una muestra mediante de la Encuesta de Calidad de Vida que realizada por el DANE, DNP y la Misión Social en 1997. La información se puede cruzar, identificando familias a las cuales se les aplica los dos procedimientos, pero no se puede usar la línea de pobreza para aplicar subsidios al conjunto de la población.

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eran el 39.2% (falla de inclusión). El resultado del SISBÉN como identificación de los pobres es muy pobre133. Lo paradójico es que tiene mejor probabilidad de identificar correctamente a un pobre un sistema al azar basado en lanzar una moneda al aire (cara es pobre, cruz no lo es) que el mismo SISBÉN, como lo ratifican Fresneda y Martínez. De acuerdo a sus estimaciones la probabilidad que una persona pobre fuera escogida como pobre con un mecanismo completamente aleatorio sería del 0.5 y aplicando el SISBÉN 0.469. El hecho de clasificar toda la población en estratos, a los que se suman los niveles del SISBÉN, ha creado en Colombia una división de la población por estratos, y ello se ha generalizado para muchos trámites administrativos, para operaciones de carácter comercial, incluso para la selección de personal de las empresas con el propósito de determinar su salario y las características del candidato. Esto ha hecho que en Colombia se volvió natural que existan ciudadanos de estrato 1 hasta estrato 6. A mayor estrato más ciudadanía, mientras que los que merecen la ayuda, los pobres, son subciudadanos. La ayuda social va ligada a la estigmatización social. Se rompe el principio de la igualdad en la ciudadanía.

4.4 Conclusiones Como producto de las reformas nos encontramos que la política social es atrapada por la lógica financiera; que los derechos sociales y económicos cada vez más se están convirtiendo en derechos de mercado (contractuales) para quienes pueden comprarlos que cada son menos; y que los programas de protección social terminan siendo miserabilistas. Estos planteamientos que se derivan de lo dicho atrás, y sobre lo cual se harán unas ampliaciones, se dan en un trasfondo de deterioro de las condiciones sociales y de un fraccionamiento del Estado Nacional. 4.4.1 Prima lógica financiera en seguridad social La intermediación financiera juega un papel crucial en los casos de salud y pensiones, como lo señalamos atrás. En el caso de la salud el manejo de los recursos termina privilegiando la ganancia financiera en detrimento de los beneficios sociales. Los aseguradores retienen y niegan pagos con el objeto de poder obtener beneficios financieros lo cual se traduce en una crisis financiera en el sistema de atención directa a los usuarios, en especial el sistema hospitalario. Los fondos de salud que no están asignados son utilizados para resolver los problemas de caja del gobierno, o para mantener la situación fiscal en línea con las necesidades de Los problemas del SISBÉN han llevado al gobierno a su revisión. De una parte, se redefinió el indicador, eliminando algunas variables entre ellas las que tienen que ver con el ingreso de las personas, e incluyendo otras, tales como la localización de la vivienda (estrato socioeconómico), y sexo del jefe del hogar (es decir incorporar a las madres cabeza de familia) (DNP 2001).

133

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¿Protección o desprotección social?

Cuadro 4.6

Fuente: Cálculos PNDH-DNP con base registro F-400 Cuentas Nacionales DANE. Tomado de Sarmiento y Delgado (2003), cuadro 3. Nota: el gasto en Salud es el componente que no está cubierto por el Régimen de Seguridad Social. La Seguridad social tiene el componente de pensiones y los regímenes contributivo y subsidiado de salud.

los ajustes macroeconómicos. En el caso de las pensiones, el ahorro de los trabajadores se traslada a intermediarios financieros privados a través de los Fondos Privados de Pensiones. La lógica financiera, además de la salud y las pensiones, también se expresa en el sometimiento de las asignaciones de gasto social a las necesidades de los ajustes macrofinancieros, y en el hecho que la formulación de la política social viene determinada por los agentes financieros internacionales a través de las condicionalidades impuestas en la negociación del financiamiento internacional de las economías. En cuanto a la sujeción a los ajustes macrofinancieros la hipótesis que se desprendería es que el gasto social se reduciría. Sin embargo esto no ha sido así y ello tiene que ver, de una parte, con el alto costo fiscal de la reforma de la seguridad social, y de la otra, con el aumento de las transferencias a los gobiernos locales para educación y salud como parte de la negociación para hacer los ajuste en el gasto de la Nación. Estos puntos fueron señalados atrás. El monto del gasto social aumentó en el proceso de ajuste (80»s) y de reformas estructurales (90»s) como se aprecia en el cuadro 4.6 y la gráfica 4.8, a pesar de los anuncios del recorte del gasto público en aras del equilibrio fiscal. El gasto social pasó de ser el 7.8% del PIB en 1985, año del ajuste fiscal en Colombia, a 10.0% en 1993 el año anterior a la aplicación de la reforma a la seguridad social134, y a 13.5% en el período 1997-2001. De los 3.5 puntos porcentuales del aumento 3 están La reforma se hace en diciembre de 1993 mediante la ley 100. La reforma se empezó a aplicar a partir de 1994.

134

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Gráfica 4.8

Gasto público social Administraciones públicas 1975-2001 16 14 12 P.C.

% PIB

10 8 6 4 2 0 1975

1980

1985

1990

1993

% PIB

1997

1998

1999

PIB percápita

2000

2001 Años

explicados por los sectores afectados por la reforma: salud y pensiones. El resto del aumento se explica por educación (0.6 puntos porcentuales del aumento). Fue la reforma a la seguridad social la que hizo que el gasto social aumentara, y en una menor proporción el gasto en educación. El efecto de la seguridad social se desprende de lo señalado atrás: En el caso de la salud aumentan los recursos pero estos se quedan atrapados en la intermediación financiera y no llegan a quienes prestan el servicio, en el caso de las pensiones la reforma tiene un enorme costo fiscal135 . El aumento del gasto en educación, y también parcialmente en salud teniendo en cuenta lo dicho atrás, se debe a que el proceso de ajuste fiscal implicó un aumento de las transferencias a los gobiernos locales las cuales están destinadas en su gran mayoría a tales sectores. Como se señaló atrás, el ajuste se inició bajo la administración Betancur (1982-1986), y este ajuste era resultado de las negociaciones con el FMI y la Banca Internacional en Cabe la discusión acerca de qué parte de ello es gasto social, porque habría que entrar a diferenciar entre erogaciones de carácter financiero destinadas a saldar pasivos y hacer aportes o traslados a los administradores de pensiones y aseguradores de salud (son entidades de carácter financiero y los recursos que reciben los convierten en activos de naturaleza financiera), y otra es el pago efectivo de las pensiones a los pensionados o atención efectiva de salud a los pacientes enfermos o a la comunidad. Al sumar los gastos de naturaleza financiera con los gastos reales en salud y pensiones se estaría haciendo una doble contabilización. Pero esa es una discusión en la que no vamos a entrar aquí.

135

257

¿Protección o desprotección social?

el contexto de la crisis de la deuda externa latinoamericana136. El ajuste tomó la forma típica de un recorte del gasto público (recorte de salarios y suspensión de la inversión pública) y un aumento de la tributación interna (para tal efecto se transformó el Impuesto a las Ventas en Impuesto al Valor Agregado, IVA). La clase política que no se beneficiaba con el recorte del gasto público pactó adoptar simultáneamente un aumento de las transferencias a los gobiernos locales. Tales transferencias fueron modificadas en el 2001 bajo la figura de «Sistema General de Participaciones», y en el 2006 corresponden al 36.3% de los ingresos tributarios de de la Nación137. Volviendo al ajuste, la clase política aspiraba a manejar localmente los recursos públicos que perdía a nivel nacional por el recorte del gasto público. Dado que –aproximadamente del gasto social se financia con tales transferencias, ello quería decir que al incrementar las transferencias también lo hacía el gasto social. 4.4.2 de derechos sociales a derechos de mercado Sobre el tema de los derechos sociales que pasan a ser derechos de mercado, en el caso de los Fondos Privados de Pensiones, la pensión deja de ser un derecho social para ser una mercancía que se compra a lo largo de la vida, y que además depende de la suerte que corran en los mercados de capitales las reservas que soportan dicha pensión. El mercado de capitales es considerado como el mecanismo a través del cual se transfieren los recursos entre generaciones. En el caso de la salud, es un derecho está restringido a un paquete de servicios claramente definidos en una especie de contrato llamado POS (Plan Obligatorio de Salud), y el POS es mayor si el usuario pertenece al régimen contributivo. Estando en el contributivo tiene la opción de recibir unos beneficios adicionales («plan complementario») si paga un valor adicional, y además, por otra suma adicional afiliarse a un sistema privado de seguros (llamado «medicina prepagada») que le mejora lo que se conoce como la «hotelería del servicio» (por ejemplo, acceso a una clínica en la cual van personas más adineradas, derecho a cuarto individual, etc.). En ambos casos, pensiones y salud, el beneficio es mayor a medida que mayor sea el pago, porque el beneficio viene a ser una mercancía que se está comprando y es proporcional a lo que se paga. Esto es consecuencia de lo que se ha llamado capitalismo patrimonial, sobre lo cual hablaremos en las conclusiones. Pero la pérdida del derecho social no sólo es resultado de su transformación a un derecho contractual, también el derecho, aún si es contractual, se pierde El acuerdo colombiano no tomó la forma tradicional de un Stand by con el FMI. Se hizo una monitoría la cual significaba que dicho organismo daba un Visto Bueno sobre la política económica y reformas que se estaban adoptando, y sobre esa base la banca comercial continuaba las operaciones con el País. Ver Giraldo (1994) y Garay (1991). 137 Proyecto de Presupuesto General de la Nación 2006, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, «Mensaje Presidencial», cuadro 4. www.minhacienda.gov.co 136

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en la medida en que los afiliados a salud y pensiones pierden la continuidad de sus aportes como consecuencia de la pérdida de la estabilidad en los empleos. En el caso de las pensiones esto se puede traducir en la pérdida irremediable de los derechos pensionales, porque no se completan las semanas mínimas de cotización. Ya habíamos señalado que la mora promedio de los afiliados es de 9 meses, y que más de la mitad de los afiliados a los regímenes privados de pensiones llevan más de seis (6) meses sin cotizar. En el caso de la salud, existe una alta posibilidad de que la enfermedad pueda llegar en el momento en que el afiliado no esté cotizando al sistema, y en este caso no tiene derecho a atención. Pero aún en el caso en que lo esté haciendo, dada la no estabilidad en los contratos laborales, ello puede significar que cuando una persona padezca una enfermedad grave o larga pierda la posibilidad de generar ingresos (por el vencimiento del contrato laboral que normalmente es a término fijo), de manera que tampoco puede resolver el problema de la subsistencia económica. El discurso de los derechos sociales desaparece del lenguaje de las reformas. Tales derechos, que en el caso de la Seguridad Social son bienes sociales que corresponden a un salario indirecto que es pagado por empresarios y trabajadores a través de aportes a la nómina, y ahora es presentado como un costo de producción. Se afirma que las cargas sociales son enemigas del empleo, porque son consideradas como un costo de producción que desalienta a los empresarios a contratar más trabajadores. Teóricamente se afirma que en una economía de mercado el alto nivel de desempleo es consecuencia del costo excesivo del trabajo. En Colombia la mayoría de los estudios sobre el empleo en las dos últimas décadas han insistido en este punto. Lo que resulta extraño es que estos argumentos se utilizan para criticar la existencia de los impuestos a la nómina que financian los beneficios de los sistemas que no se han privatizado, como son el sistema de subsidio familiar (4% de la nómina), los aportes al ICBF para atención materno infantil (3%), y los aportes para capacitación a través del SENA (2%), pero no se utilizan para criticar el aumento a las contribuciones a salud y pensiones que sí se privatizaron (el aporte total subió del 8% al 26% de la nómina). El desmonte de las cargas a la seguridad social, diferentes la los sistemas se salud y pensiones privatizados, pretende cambiar el modelo de seguridad social, de tal forma que los recursos que son fuente de la solidaridad y que son canalizados a través de sistemas públicos, convirtiéndose en un salario social, desaparezcan y se pase a la lógica de la asistencia social dirigida hacia aquellos que están por fuera de la economía formal (Chauvin 2003). Paralelamente que se desmontan los derechos sociales se adopta el discurso de lucha contra la pobreza. Los derechos sociales son reemplazados por necesidades básicas. La pobreza se convierte en la nueva fuente de legitimidad. Se busca construir un discurso para legitimar al Estado entre los pobres, ya que se ha perdido legitimidad entre las capas medias y los trabajadores formales porque son los que han perdido más beneficios con las reformas. La lucha contra la pobreza tiene como propósito reducir los conflictos sociales de 259

¿Protección o desprotección social?

los pobres a demandas por servicios públicos básicos (educación básica, salud básica, servicios públicos mínimos), para sacar del debate los temas relativos a la distribución de la riqueza o el modelo económico. La reducción de los conflictos sociales a demandas de servicios públicos básicos, se combina con la localización de dichos conflictos a través de los procesos de descentralización. Esto fue tratado en el capítulo 3. 4.4.3 Deterioro de las condiciones sociales Las reformas sobre la protección social se inscriben en las reformas económicas e institucionales que se vienen aplicando en el país desde mediados de la década del 80, tal como se señaló al comienzo del capítulo: Flexibilización laboral, apertura comercial y de capitales, disciplina fiscal, banca central independiente, entre otras. Con las reformas se nos anunciaron resultados venturosos, pero en la práctica lo que se registra es un deterioro en las condiciones sociales. Este deterioro se puede observar a través de un aumento en la pobreza y en la desigualdad, y en un desmejoramiento de las condiciones laborales. En cuanto a lo primero, la POBREZA, para el año 2003, la pobreza total, medida por ingresos138, se situaba en 64.3% para el nivel nacional, 14 puntos porcentuales por encima a 1997 (ver cuadro 4.7). Posteriormente el gobierno señaló que esa cifra, proveniente de su Como se indicó en el recuadro 4.2 la otra forma de medir la pobreza en Colombia es por Necesidades Básicas Insatisfechas. Esta medición da una ponderación muy alta a los materiales de vivienda, y como estos han evolucionado, las cifras aparecen indicando una disminución de la pobreza, que pasaría 70.2% de la población en 1973, a 45.6 en 1985, 26.0 en 1996 y 22.9 en el 2.000 (ver Contranal –2004–, cuadro 1.1, p. 41.)

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Fuente: Tomado de Contranal (2004), pág. 47, cuadro 1.5.

organismo de estadística139, no era correcta y la redujo a 54.6%, y sugiere que puede ser 43.3% si se suman como ingreso los subsidios implícitos en la educación, salud, pensiones, guarderías (ICBF), entre otros. Para el año 2004 según el gobierno la pobreza se situaría en 54.6% antes de subsidios y 43.3% después de subsidios (López 2005)140. La medición de la pobreza se vuelve un asunto políticamente muy importante, dado que la lucha contra la pobreza se convierte en el eje de la política social. Por lo anterior es muy difícil pensar que exista una medición «objetiva» de la pobreza, y en el caso colombiano, con lo mencionado atrás, hay que tomar las cifras con mucha cautela. La manipulación de la cifra de la pobreza, como también la manipulación de las cifras sobre desempleo como se verá más adelante, genera una gran desconfianza nacional sobre las cifras y ese es el ambiente que se vive en el país. Cuando se señala que los subsidios hay que contabilizarlos como ingreso de las familias de manera que se baja la cifra de pobreza medida por ingreso, En el 2004 el país se enfrascó en una discusión acerca de la magnitud de la pobreza y la veracidad de las cifras que acabamos de dar. Las cifras inicialmente se originaron en la institución encargada de producir la estadística (DANE), tomando como base las encuestas de hogares. Esta cifra fue avalada por la Contraloría General de la República y de allí tomamos el dato, cuya fuente es el DANE (Contranal 2004, cuadro 1.3, p. 43). No obstante el gobierno negó la cifra (evidenciaba un fracaso en su política social), la redujo al 54% y el director del DANE renunció a su cargo. Ver la prensa colombiana del mes de septiembre del 2004. Por ejemplo la edición de la revista Semana (el semanario colombiano de mayor circulación), de fecha 2 de octubre del 2004, edición nº 1168. 140 Director de la «Misión Contra la Pobreza», convocada por el gobierno Nacional para el período 2004-2005. 139

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¿Protección o desprotección social?

a pesar que tales subsidios son implícitos y no se reciben como un ingreso en dinero, lo que se está haciendo es una serie de supuestos muy discutibles. Por ejemplo, cuando una familia tiene conexión a luz, agua, y teléfono, y recibe el servicio de la recolección de basuras, por la forma como se calcula la tarifa (el precio) de estos servicios, que es menor respecto a lo que pagan los estratos altos, se supone que hay un ingreso monetario. Lo mismo cuando los niños tienen acceso a la educación pública, el costo de educar dicho niño se declara como un ingreso monetario de las familias, y así sucesivamente, hasta el punto que se dice que las familias tienen un ingreso monetario que al computarse las saca de la línea de la pobreza, a pesar que tales familias en la práctica carecen de dicho ingreso y no tienen ingresos efectivos para satisfacer sus necesidades básicas. Se llega a la paradoja que la pobreza se reduce por acceso a salud, educación y servicios públicos, así las personas carezcan de recursos para pagar tales servicios públicos (y por tanto se los cortan), para el transporte requerido para ir al médico o la escuela, para su alimentación, y para su vestuario. Familias que no son pobres, pero que están muertas de hambre, con conexión eléctrica y de teléfono pero el servicio cortado, con afiliación a salud, pero sin recursos para pagar el transporte y la cuota moderadora, con los niños matriculados en las escuela pero sin recursos para asistir ni comprar los materiales .... En cuanto a lo segundo, la DESIGUALDAD, Colombia ocupa el tercer lugar en lo que es la peor distribución de ingresos en Latinoamérica (después de Brasil y Guatemala), región que a su vez ocupa el segundo lugar en el mundo. El coeficiente Gini pasa de 0.5477 en 1991 a 0.5800 en el 2001141 (ver cuadro 4.8). Se puede observar que después de esto último año continúa el deterioro en la Los datos del 2003 no son comparables

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distribución del ingreso, esto se puede verificar si se compara la participación en el ingreso del 10% más rico con respecto al 10% más pobre: En 2003 el más rico tenía 80 veces más ingresos que el más pobre, mientras que 1997 era 70 veces y en 1991 era 52 veces (ver cuadro 4.9). Sin embargo ello ha sido en detrimento de los sectores de menores ingresos y no de las clases medias altas. Entre 1991 y el 2003 todos los deciles 1 al 6 perdieron participación (entre inferior el decil mayor fue la pérdida), y del 7 al 10 ganaron (entre mayor el decil mayor la ganancia). Este comportamiento podría servir para formular la hipótesis que 263

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el poder de compra de la economía se ha mantenido a pesar de las crisis, basado en el consumo de las clases medias altas, y que por otra parte el deterioro se ha centrado en las capas más pobres de la población que tienen una menor incidencia sobre el consumo, pero que su situación cada vez es más dramática. Por ejemplo, la participación en el ingreso nacional del decil 1 pasó de 0.92% al 0.59% en el período. Esto no se va a ampliar aquí. Finalmente, en lo que tiene que ver con el deterioro LABORAL, se observa un crecimiento del desempleo. Las cifras de desempleo presentan una dificultad: La metodología fue cambiada en el 2000, cuando la cifra de desempleo era la más alta (20.4%) y el cambio de metodología implicó que el desempleo en el mismo año disminuyera a 17.6%. Estos cambios en metodología son sospechosos. En el caso de la pobreza acabamos de anotar una situación similar. Esto resta confiabilidad a la información. Es necesario hacer dos comparaciones: La primera corresponde a la serie anterior y que llega hasta el 2000, la segunda, la serie nueva (vigente en la actualidad) que comienza en el 2000. Entre 1991 y 2000 (serie anterior) el desempleo pasó de 10.8% a 20.4%, y el subempleo de 13.1% a 34.7%, es decir que en el período la población desempleada o subempleada, con respecto a la Población Económicamente activa pasó de 23.9% a 55.1%, lo que muestra que en una década se presenta un deterioro marcado del mercado del trabajo. Si se compara el año 2000 con el 2004, de la serie nueva, se observa que el nivel de desempleo disminuye (pasa de 17.6% a 15.5%) pero sigue aumentando el subempleo (pasa de 29.3% a 32.6%). De todas formas la nueva serie muestra que el deterioro continúa al pasar el número de desempleados y subempleados en conjunto respecto a la PEA de 46.9% en el 2000 a 48.1% en el 2004 (ver cuadro 4.10). La reducción de las cifras de empleo de los últimos años tiene un comportamiento curioso, y es que disminuye no por el aumento de los puestos de trabajo sino por la reducción de la oferta laboral. Entre mayo del 2003 y mayo del 2005 (último dato disponible al momento de escribir estas líneas) la oferta de trabajo (Tasa Global de Participación)142 pasó de 62.4 a 59.7%, y la Tasa de Ocupación de 54.3 a 52.3%, ello lleva a que el desempleo se reduzca de 13% a 12.5%. Esa reducción significa que la gente dejó de buscar empleo y se dedicó a otra cosa, como por ejemplo al hogar, a estudiar o actividades informales. Además del subempleo, hay otros indicios que muestran el deterioro de la calidad del empleo: 1) Un reflejo del desalaramiento es la disminución de la proporción de trabajadores asalariados frente a los independientes143. Los primeros pasan del 69.6% del total de la Población Económicamente Activa Ocupada en 1980 al 53.6% en el 2002, los segundos (en el componente de no profesionales ni técnicos) del 24.6% al 38.5% en el mismo período (ver cuadro 4.3). Que es la población que trabaja o está buscando empleo sobre la población económicamente activa. 143 «Trabajadores por cuenta propia y familiares no remunerados». 142

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¿Protección o desprotección social?

2) El aumento de la proporción de trabajadores independientes va acompañada con un deterioro de sus ingresos; el ingreso promedio, en el período de análisis pasa de 4.3 múltiplos de la línea de pobreza percápita a 1.8. Este deterioro también se observa en los empleadores, cuyo ingreso promedio pasa, en los mismos período y medida, de 17.1 a 7.2. (Ver cuadro 4.11). 3) Aumento de la informalidad, la cual pasa de 53.6 en 1992 a 59.7% en el 2004 (Cuadro 4.10). 4) Se incentivó la contratación de trabajo temporal (como consecuencia de la reforma laboral) en detrimento de los empleos a término fijo; el empleo temporal pasó de 17.5% en 1992 a 27% en el 2000. 5) Aumentó el número de ocupados que detentan menos de un salario mínimo (su participación aumenta de 36.3% en 1992 a 47.5% en el 2000), y los que ganan menos de dos salarios mínimos trabajan más horas en promedio y reciben menos remuneración (PNUD-DNP 2003, 73). Las cifras tomadas en conjunto indican un deterioro del empleo: De una parte el ingreso promedio de la población en conjunto disminuye (pasa de 4.0 a 3.0 en múltiplos de línea de pobreza entre 1080 y el 2002), de otra parte, si bien los asalariados logran mantener su ingreso, cada vez son un grupo más pequeño de la población. Sin embargo, el hecho de mantener la condición de asalariado, no significa que no se presente un deterioro de dicha relación reflejada en una disminución de la duración del contrato laboral, menor afiliación a la seguridad social y la ausencia de contrato escrito. Atrás vimos como la mitad de los asalariados (el 50.7%) no tenían contrato de trabajo escrito en el 2003. Haciendo un resumen de lo dicho respecto a las condiciones laborales, podemos señalar un deterioro de la relación salarial: Aumentan el desempleo y el subempleo en conjunto en el largo plazo, disminución del grado de asalaramiento pasando a formas de trabajo más precarias lo cual se combina con una disminución de los ingresos de los que salen del asalaramiento lo que lleva a su disminución en conjunto de la población económicamente activa, y en el caso de los asalariados el contrato de trabajo es menos estable y tiene menos garantías. El deterioro de las condiciones de trabajo tiene efectos sobre la estructura de la familia, la organización de los barrios y el sector informal. Ante la ausencia de un seguro de desempleo las personas no pueden permanecer desempleadas y deben buscar formas de supervivencia por fuera de los circuitos formales de la economía. Se desarrollan formas de solidaridad familiar y vecinal. Un dato que apunta en esta dirección es la disminución de la proporción de hogares nucleares biparentales frente a los hogares monoparentales, extensos o compuestos144. Los primeros, para las 8 principales ciudades del país, pasan de ser el 70.9% en 1991 a Hogares en los que, además del jefe, cónyuge y los hijos, conviven otros parientes u otros no parientes.

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Gráfica 4.9 Deuda del Gobierno Nacional central como porcentaje del PIB 1990-2004 60

Porcentaje %

50 40 30 20 1990

10 0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Años Deuda total como porcentaje del PIB

Deuda interna como porcentaje del PIB

Porcentaje del PIB deuda externa

ser el 67.9% en el 2000 (Contranal 2004, 77). Esta es área que abre posibilidades de investigaciones interesantes, que desbordan los alcances del presente trabajo. 4.4.4 Debilitamiento del estado nacional Colombia atraviesa por un proceso de fuertes tensiones en lo económico, lo político y lo social. Las reformas de la política social han contribuido a exacerbar dichas tensiones, pero tales reformas hacen parte de un conjunto de reformas que son las que han llevado a un debilitamiento del Estado nacional para controlar tales tensiones. Un factor que ha contribuido a polarizar las tensiones es la existencia de la economía del narcotráfico que ha alimentado un largo conflicto armado que no ha tenido solución política o militar. Se presentan dos dinámicas: Las reformas que corresponden al Consenso de Washington y la del conflicto armado, como se mencionó al inicio del capítulo, en donde vimos como la preeminencia del conflicto en la opinión y en el debate ha invisibilizado las reformas del Consenso. La situación se agrava con el debilitamiento del Estado nacional. En lo que tiene que ver con las reformas de la política social a las que hasta aquí hemos hecho referencia se deben destacar cuatro efectos: (1) Una política social basada en lucha contra la pobreza no legitima al Estado en otros sectores sociales 267

¿Protección o desprotección social?

diferentes a los pobres, como es el caso de las clases medias y los trabajadores formales. (2) La privatización de la provisión de los servicios sociales hace difícil para el Estado justificar el cobro de los impuestos: si no provee bienes sociales ¿qué hace con los impuestos, para qué los cobra? Hay en problema de legitimidad. (3) Otro efecto de la privatización es la pérdida del Estado de ingresos fiscales (por ejemplo las cotizaciones para seguridad social) lo que agrava la crisis fiscal y le quita margen de maniobra al gobierno. Y (4) el hecho que los programas sociales están ligados a la descentralización, en la medida en que los procesos de identificación de los pobres y la asignación de las ayudas se hace a nivel local, lleva a que las redes clientelistas locales y/o los actores armados terminen por administrar el proceso. Existen otras reformas que contribuyen al debilitamiento del Estado Nacional. El gobierno pierde el monopolio de la moneda en la medida en que se la cede a un Banco Central independiente y renuncia constitucionalmente a utilizar los recursos de la emisión monetaria para financiar el Presupuesto Público. Esta situación se agrava con la apertura de la cuenta de capitales ya que al perderse el control de flujos de moneda externa, los activos monetarios en gran parte pasan a ser determinados por el comportamiento impredecible de los mercados de capitales y las decisiones de operadores privados. El gobierno, para poderse financiar debe ir a los mercados financieros y pagar la renta financiera que tales mercados exige, razón por la cual la deuda pública se convierte en una fuerte restricción fiscal. Después de aplicadas las reformas en Colombia a comienzos de los 90s, la deuda del gobierno nacional es una proporción mayor del PIB, pasando del 14.0 al 46.6% entre 1991 y el 2004. Lo más notable es el crecimiento de la deuda interna que pasa del 1.5 al 25.8% (gráfica 4.9). Si bien estas cifras no son las más altas de la América Latina, si muestran un crecimiento marcado y sostenido desde comienzos de la década del 90. Hasta aquí se podría decir que el caso colombiano se inscribe dentro de las tendencias generales de las reformas en América Latina145. Sin embargo se presenta adicionalmente una generalización de la violencia coincide con el auge del narcotráfico, el cual permite la financiación de estructuras armadas que adquieren la capacidad una mayor capacidad estratégica. Los movimientos guerrilleros venían en disminución a comienzos de la década del »70, pero en la segunda mitad de la década comienzan un proceso de crecimiento, que se extiende en las décadas del 80 y del 90 (Pécaut 2001: 39-45) y continúa durante los primeros años del siglo XXI. El fenómeno no se puede reducir al narcotráfico. También es preciso señalar que la crisis social y el desempleo, a la que hemos hecho referencia, hace que las guerrillas recluten con facilidad jóvenes campesinos o jóvenes urbanos con algún grado de universidad, ante la falta de oportunidades. Sin embargo, por esta misma razón los grupos paramilitares también reclutan jóvenes, y otro tanto, las fuerzas de seguridad del Estado y los organismos privados de vigilancia legales (escoltas y vigilantes). En el caso de No quiere decir que cada país haya desarrollado el mismo grado de reformas.

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las guerrillas puede existir un motivo ideológico que no es tan marcado respecto a los otros actores de la guerra. Una de las consecuencias del conflicto es que el Estado Nacional encuentra dificultades para ejercer el monopolio de la tributación porque existen otros para Estados que cobran tributos (guerrilla y paramilitares), y que aplican su propio sistema de justicia en los territorios que controlan. La organización armada que controla un territorio (llámese paramilitar o guerrilla), generalmente en zonas de colonización, asume el papel de garantizar el orden social. Hacen de jueces en los litigios entre la población, como por ejemplo la demarcación de predios, o el castigo a los ladrones. En este sentido las organizaciones armadas van constituyendo elementos para la construcción de un Estado dentro de las regiones que controlan (aplican la justicia, recaudan impuestos, tienen un ejército permanente). Además de ello, ante la imposibilidad del Estado Nacional de garantizar la protección de la propiedad privada por las distintas amenazas que enfrentan la personas, éstas se ven obligadas a pagar (cuando están en condiciones de hacerlo) vigilancia privada. Y no se trata solamente de las personas ricas; la clase media y los sectores populares se ven obligados a pagar vigilancia por su vivienda. Hasta aquí hemos visto factores que debilitan el Estado Nacional: No monopolio de la tributación, de la justicia, de la moneda. Un factor adicional es el de la descentralización. Como se ha mencionado a lo largo del texto las reformas fueron acompañadas por un proceso de descentralización política fiscal, en virtud de la cual a los municipios se les trasladó la responsabilidad en el gasto social (salud, educación, agua potable y en los programas asistenciales) a cambio de una transferencia de una porción de los impuestos nacionales. La descentralización hizo que el clientelismo, y los actores armados del conflicto le dieran una gran importancia al control del poder local, lo cual ha hecho que el Estado nacional pierda ese control político y militar. Esto ya había sido advertido por Lautier (2000), quien señalaba que la descentralización es uno de los «caracteres ‘centrífugos’ de las políticas sociales actuales. La descentralización, que una de las características más importantes, interviene en un período de fuerte renovación del clientelismo, con frecuencia ligada a una colusión entre poderes locales» (gobernadores, alcaldes ...) y redes de narcotraficantes. Ciertas empresas reclaman no sólo el derecho a administrar su protección social, sino también un control político sobre el territorio que ellas dominan económicamente, mientras que zonas enteras son desoladas tanto por las empresas como por el Estado. La diferenciación y la focalización crecientes de las políticas sociales tienen efectos cada vez más diferenciadores, tanto en términos de categorías sociales como del territorio (p. 22).

¿Protección o desprotección social?

Una reflexión final para el caso colombiano. Si bien en la actualidad (2005) el gobierno Uribe (2002-2006) ha venido recuperando espacio en el control territorial, en razón a su política militar, y en este campo va en dirección de cerrar la brecha en cuanto a la disolución del Estado Nacional (aunque está lejos de cerrarla), por otro lado, el esfuerzo militar no está acompañado con el monopolio de la moneda, lo cual se refleja en el Presupuesto Público una tensión entre el gasto en seguridad y la deuda pública. En el caso de la consolidación de los Estados Nacionales europeos y los Estados Americanos después de la lucha por su independencia a comienzos del siglo XIX, esta tensión se resolvió en la medida en que los Estados Nacionales instauraron el monopolio de la moneda. El Estado colombiano pretende recuperar el monopolio de la fuerza renunciando al de la moneda. En este caso está construyendo un camino diferente al de la humanidad en la construcción de la dimensión política, de la que se habló en el capítulo primero. ¿Lo logrará?

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Conclusiones 1 Sociedad patrimonial Las reformas de la política social que se expusieron a lo largo de este trabajo se enmarcan en lo que Lordon y Lo Vuolo llaman la ciudadanía patrimonial, en el sentido que los derechos sociales de las personas dependen del patrimonio que hayan acumulado. Esto se expresa, para el caso de la Seguridad Social, en el hecho que las pensiones y la salud valen de acuerdo al ahorro que cada persona haya realizado a lo largo de su vida y al valor del seguro que haya comprado. Los derechos sociales dejan de ser una deuda del Estado con la sociedad para convertirse en una deuda del sistema financiero con individuos, eso si, bajo la previa captación de una parte del salario a través de las cotizaciones. No es una deuda que se origina en un crédito, sino en un atesoramiento que hace el trabajador en una institución de Seguridad Social, de manera que la institución pasa a ser una intermediaria financiera, bajo el siguiente ciclo: 1) Recibe la cotización del afiliado: En este caso el afiliado pasa a ser un acreedor de la institución y la institución una deudora con el cotizante. 2) La institución coloca los recursos recibidos de los cotizantes en los mercados de capitales: En este caso la institución pasa a ser un acreedor frente a tales mercados. 3) Los mercados de capitales, a través de la institución de Seguridad Social, terminan siendo los deudores frente a los cotizantes. Los derechos sociales pasan a depender de la suerte de los inestables mercados de capitales, y del manejo que de las reservas de los trabajadores hacen los expertos financieros. Tales derechos pueden circular porque se convierten en activos financieros. Pero mientras el cotizante no puede endosar su derecho, la institución financiera si. En el caso en que se presente una crisis financiera, en la cual la cadena de acreencias-deudas no pueda cerrarse ¿Quién responde por los derechos de los cotizantes?. La institución de Seguridad Social argumentará que sus inversiones son irrecuperables de manera que el cotizante tendrá que ir al mercado de capitales a hacer efectivo su derecho, pero en dicho mercado no encuentra un sujeto concreto, sino un sistema de pagos que está interrumpido. Que se pueda cerrar el circuito de acreencias-deudas, y que las deudas puedan ser saldadas en el momento oportuno, es lo que determina la estabilidad de los mercados de capitales (Lo Vuolo 2001, 94). Los sistemas financieros son, por definición, un entrelazamiento de relaciones de acreencias-deudas particulares que pretende homogenizar los ritmos privados gracias a la convertibilidad de los activos, es decir, a la promesa de un pago futuro (Théret 1992, 85-86). En este caso el pago futuro está constituido por la promesa del pago de una pensión o una atención en salud. Desaparece la solidaridad social o intergeneracional y 271

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el problema se convierte en las formas de acceso a la riqueza de cada uno. Por ejemplo, en las pensiones se transforma la solidaridad ciudadana en una solidaridad puramente financiera y patrimonial, en un individualismo que reposa sobre una protección puntillosa de los derechos de propiedad en la cual, una parte creciente de los trabajadores se transforma en accionista de las empresas a través de intermediaros institucionales, en este caso los fondos de pensiones (Aglietta 2000). El patrimonio que los individuos comparten puede ser definido sin referencia al Estado. Se pretende crear una sociedad de accionistas con capacidad de asegurar el bienestar a través de sus inversiones financieras (Orléan 1999, 24, 244-248). Al respecto Lordon (2000, 12, 98) señala que se trata del sueño de una sociedad política enteramente construida en torno a lo patrimonial, en la cual los mercados financieros organizarían una especie de voto permanente, y la asamblea general de accionistas sería la que deliberaría sobre el destino común, que no es otro que el devenir de los activos financieros. Los sistemas de educación estarían destinados a formar los ciudadanos-accionarios. Pero los asalariados no tienen capacidad de negociación en el manejo del ahorro de los Fondos de Pensiones o de las reservas de seguros de salud. Los empresarios se resisten a recibir en sus consejos de administración representantes de los asalariados-accionistas. Se pregunta Torres (2003, 331-332) en qué queda la ciudadanía cuando no puede participar en las decisiones de reparto de la riqueza, decisiones que están escondidas en la política monetaria y en las decisiones privadas de los operadores de los mercados de capital. Son los grandes inversionistas quienes deciden sobre los derechos sociales y tienen el derecho de voto en las cuestiones decisivas. Son los mercados financieros quienes sustituyen a los ciudadanos. Ya no se trata de una herencia social «si no que se potencia la herencia privada en la definición de la situación de cada uno» (Lo Vuolo, 95). El valor de la persona reposa en su patrimonio privado. Y ese patrimonio se vuelve líquido y circula por el mundo. Los asalariados normalmente no son conscientes que su suerte depende de la suerte de flujos financieros, decididos a millares de kilómetros de su lugar de trabajo (o de desempleo), flujos aparentemente sin rostro. La desterritorialización de la economía sobre el imperio de la finanza lleva a vínculos de dependencia más abstractos y menos comprensibles, lo cual produce un sentimiento de impotencia política y debilita el sentido de la lucha (Amiech, 2003, 38-39). El concepto de la sociedad patrimonial nos conduce a que la protección social de las personas depende de su propiedad, como se dio al comienzo del capitalismo (ver capítulo 1), aunque en la actualidad el componente financiero de la propiedad juega un rol central. Quienes carecen de propiedad quedan excluidos de la protección social, y de la sociedad. Para la mayoría de la población lo que existe es un estado de «inseguridad social», que produce una disociación social (en lugar de cohesión social) como era la situación de los proletarios del siglo XIX en Europa. 272

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El liberalismo promete una sociedad bajo los principios de la autonomía de los individuos y la igualdad de derechos. Sin embargo una sociedad no se puede fundamentar exclusivamente sobre un conjunto de relaciones contractuales entre individuos iguales y libres, si se tiene en cuenta que la mayoría de los trabajadores no tienen las condiciones de existencia para asegurar la independencia necesaria para tener igualdad en el orden contractual. El Estado de Derecho deja inalterado la condición de inseguridad social de la mayoría de la población (Castel, 2003).

2 Elementos para una propuesta en América Latina El talón de Aquiles de la sociedad patrimonial consiste en que depende de la posibilidad que los asalariados puedan construir su patrimonio a través del ahorro financiero mediante cotizaciones en las instituciones financieras de seguridad social, pero al mismo tiempo esa sociedad promueve el desalaramiento para poder extraer más ganancia financiera, de manera que cada vez son menos quienes pueden cotizar, como lo vimos en los capítulos anteriores. Esto no sólo tiene como consecuencia la inviabilidad financiera de una propuesta de esta naturaleza de lo cual ya se habló, sino que también su legitimidad se erosiona rápidamente porque no permite la construcción de un pacto social que la sustente ya que los sectores sociales que pueden insertarse en ese tipo de sociedad son cada vez más reducidos. El pacto social fue posible durante el fordismo ya que la certeza del crecimiento hacía que cada grupo reivindicara más obteniendo mucho menos de lo que se deseaba, pero los logros eran trampolines para las conquistas de mañana. En el largo plazo todos ganaban. Se creaba un imaginario social-demócrata de una reducción «asintótica» de desigualdades sociales» (Castel 1998, 147). Pero esa aspiración se desvanece en la actualidad, por el temor a la pérdida del empleo, o el deterioro del status salarial. Esta circunstancia lleva a que los conflictos sociales de naturaleza obrero patronal retrocedan. Se aprecia una disminución del número de huelgas y se evidencia un deterioro del sindicalismo. El pacto fordista en América Latina se expresó en el intervencionismo estatal, en el cual el trabajo estaba representado principalmente en los trabajadores industriales de las industrias modernas, de los servicios financieros, de las industrias de extracción, y los funcionarios públicos, que se expresaban a través de organizaciones sindicales, y el capital se expresaba a través de organizaciones gremiales. Sin embargo unos y otros han dejado de representar al trabajo y al capital. En el caso de los gremios del capital porque estos han sido sustituidos por los grupos económicos y en el caso de los sindicatos de trabajadores, porque cada vez recogen una porción menor de la población laboral, y su importancia social se ha reducido enormemente. Ante esta situación ¿se podría construir un nuevo Estado sobre un nuevo pacto social?, ¿un pacto entre los grupos económicos y los trabajadores flexibilizados, precarizados e informalizados? La respuesta es 273

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negativa porque este tipo de trabajadores no tiene representación gremial ni política. De hecho esta falta de representación social está siendo aprovechada para desmontar los beneficios sociales. No se puede olvidar que el Estado de Bienestar en los países desarrollados se creó sobre la base de la sociedad salarial y la garantía del trabajo. El aumento del desempleo y las cargas asistenciales que hoy día recaen sobre dicho Estado, y que cada vez son mayores, más que un problema técnico acerca de cómo focalizar hacia los más necesitados, lo que está llevando es al cuestionamiento de los fundamentos de dicho Estado. Advierte Rosanvallon (2005, 117-128), para el caso europeo, que el discurso de focalizar, de ayudar al pobre, al excluido, trae como riesgo que se remunere la exclusión. El ciudadano ganaría financieramente lo que perdiese moralmente. El discurso de divorciar lo social de lo económico tiene el peligro de crear obligaciones sociales al Estado sin ampliar su base de recaudación. El contrato social no se puede desligar de los contratos particulares de quienes trabajan, se trata de reivindicar el derecho al trabajo más que la asistencia. Como dice el autor «sólo por la reintegración de los individuos en la esfera del trabajo que se puede romper el círculo vicioso para poder solucionar el prolema» (p. 128). El trabajo no desaparece porque desaparezca la relación salarial. Sin embargo Gorz y Offe nos hablan del «fin de la sociedad del trabajo», porque la relación salarial ha sido substituida por relaciones de carácter comercial o por el trabajo por cuenta propia. Más que la desaparición del trabajo lo que eso significa es un retroceso en los derechos sociales y en las garantías ligadas al trabajo. El estatuto del trabajo tiende a invisibilizarse por cuatro factores: En primer lugar, desaparece el referente de colectivo en el sitio del trabajo (la fábrica, la oficina) como resultado de la deslocalización de los procesos productivos. En segundo lugar, desaparece la noción de subordinación en la medida en que se eliminan las jerarquías en las empresas y se adoptan estructuras administrativas más horizontales. En tercer lugar, en la medida en que la relación laboral toma la forma de relación contractual (venta de servicios) se crea la ilusión que el trabajador es un empresario. Esta misma ilusión se crea en los trabajadores informales por cuenta propia, ya que no tienen un patrón visible, este es el cuarto factor. En todos los casos se trata de trabajadores. Para esconder este hecho con frecuencia se crea la ficción que son microempresarios, y uno de los instrumentos que más se promueve ahora para trasladarle los costos de su reproducción como fuerza de trabajo son los microcréditos, que son presentados como uno de los instrumentos de Protección Social. Las formas de trabajo son cada vez más individualizadas, y la competencia en el mercado de trabajo hace que del imaginario social desaparezca la noción de clase social. Se busca individualizar y privatizar los problemas sociales. El desajuste de una persona al sistema de relaciones sociales que se le impone es presentado como un conflicto de personalidad. La ausencia de clases sociales en el discurso es lo que permite que las políticas públicas se concentren en 274

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programas focalizados en aquellos que tienen necesidades, y cada vez menos en la repartición de beneficios y esfuerzos entre los diferentes grupos sociales. Las propuestas políticas pierden su contenido de clase o su sentido gremial. Se presenta un proceso de fragmentación social que hace que «los conflictos se vuelven más anónimos, licuados, atomizados y dispersos en múltiples espacios sociales» (Lo Vuolo,103). Los conflictos sociales dejan de presentarse en el lugar del empleo, y en la actualidad se manifiestan a través de la desestructuración productiva, pobreza, desempleo, violencia social. El redefinir los análisis basados en clases sociales y centrar el análisis sobre los excluidos, definidos precisamente por su ausencia del proceso productivo, invalida la crítica social tradicional, porque los trabajadores no son excluidos, si no al contrario están incluidos. La exclusión aparece como un destino, contra el cual hay que luchar, pero no como el resultado de una desigualdad social en la cual unos hombres obtienen beneficios a costa de la explotación de otros hombres. La exclusión no hace referencia a la explotación, porque para ser explotado hay que trabajar (Boltanski y Chiapello 1999, 383-436) Se hace necesario reivindicar la condición de trabajador, o para decirlo de una forma más convencional, la de conciencia de clase. El hecho que no se sea un trabajador asalariado no quiere decir que no se sea un trabajador. Se trata de despertar la defensa de los derechos ligados al trabajo, y no caer en el miserabilismo de la política social, que es lo que representan las políticas focalizadas de lucha contra la pobreza. Cabría preguntar si se trata de buscar una integración social a través de desarrollar el derecho al trabajo, y los derechos y deberes sociales que están ligados a ello, o si se trata de ayudar a los pobres y marginados que son quienes no se integran. Lautier (2005) plantea la necesidad de distinguir los derechos sociales del ciudadano respecto a los del trabajador. Los derechos del ciudadano tradicionalmente no han estado ligados a los Sistemas de Protección Social mientras que los derechos ligados al trabajo si. Los derechos del ciudadano, por ejemplo, educación, equipamento urbano, servicios públicos, seguridad, son financiados por el Presupuesto Público. No se trata de un derecho social del trabajador, sino de un deber de la Nación con sus ciudadanos, que en ningún caso se puede calificar como un favor, o caridad. Los ciudadanos pagan impuestos y en casos extremos se les exige que estén dispuestos a morir por la patria. En Europa los sistemas universales de Protección Social se constituyeron sobre la base de la sociedad salarial, en América Latina no ha sido así, y es una utopía que puedan recorrer el mismo camino habida cuenta la debilidad histórica de la relación salarial, y las perspectivas de su deterioro. No existen condiciones para la construcción de un Sistema de Protección Social universalista ligada a la condición salarial, pero eso no quiere decir que se deba desligar de la condición del trabajo. El problema es cómo se expresan políticamente los trabajadores (todos: asalariados formales, informales, por cuenta propia, contratistas y subcontratistas) para que puedan imponer una protección social universal. 275

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La pregunta es si los marginados de hoy son el germen de cambios sociales y políticos de un mundo diferente. Nos recuerda Castel (1998, 1995) que los marginados del mundo feudal, que se caracterizaban por la pérdida de las protecciones cercanas en un mundo territorial restringido, fueron los que alimentaron las «fábricas de satanás» (satanic mills) como se decía en Inglaterra. Ese proletariado naciente, en Europa, luchó y logró el rompimiento de las regulaciones rígidas de la organización del trabajo en las sociedades preindustriales. Con el desarrollo del Estado del Bienestar, los trabajadores, en Europa, lograron de nuevo insertarse en un trabajo reglamentado, en el cual tenían unos derechos sociales, unas obligaciones (como por ejemplo las cotizaciones a la seguridad social), una especialización, y una jerarquía de acuerdo al tiempo de trabajo, formación técnica, educación, etc. Hoy en día otra vez aparece el fenómeno de la marginalización como resultado del crecimiento del desempleo y precarización de las relaciones de trabajo que hemos anotado atrás. Como consecuencia de ello, por una parte, aparece una cultura de lo aleatorio (vivir al día), vivir de cualquier manera (donde se pueda y como se pueda); por la otra, es cada vez más alta la dificultad para entrar en las relaciones reglamentadas de trabajo y de las formas de sociabilidad ligadas. Pero el marginado de hoy no es el marginado de las sociedades precapitalistas. Ya no se trata de pedir la abolición de las viejas formas de reglamentación tales como el régimen feudal de propiedad de la tierra o de los gremios cerrados de oficios, abolición que era una reivindicación del proletariado naciente, que surgió de los marginados. ¿Cuáles deben ser las reivindicaciones de los marginados de hoy? ¿serán el germen de un nuevo orden social, económico y político?. Hoy día en América Latina no se construye una historia laboral ligada a la acumulación de derechos sociales. Lo que se presenta es un deterioro del estado sanitario y del nivel de educacional de la generación siguiente. El ascenso social desaparece para la mayoría, sólo una minoría goza de dicho ascenso. No hay movilidad social. Se crean «circuitos de movilidad» cerrados (Lautier, 15), tanto en la escala inferior como en la superior. En la inferior no existen posibilidades de ascenso social, y los que están en la escala superior tienen empleo estable y acceso a seguridad social privada. Se trata de circuitos de movilidad horizontales. Mientras exista un bajo asalaramiento, y un proceso de deterioro de la relación laboral (desempleo, precarización, informalidad), cada vez serán menores las capacidades del Estado para hacer frente a las demandas sociales, porque la base de cotización y tributación disminuirán, y cada vez serán mayores las presiones sobre el gasto social, como consecuencia del deterioro de las condiciones de vida de la población. Desafortunadamente este es el camino que está tomando América Latina. De manera que previo a la discusión técnica sobre los mecanismos de cobertura social debe darse la discusión sobre el modelo de desarrollo, y sobre el pacto social y político que dicho modelo implica.

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César Giraldo

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Para la diagramación se utilizaron los caracteres Georgia, Frutiger y Times. Agosto, 2007. El conocimiento es un bien de la humanidad. Todos los seres humanos deben acceder al saber Cultivarlo es responsabilidad de todos.